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Políticos y Estratégicos Centro de Estudios Estratégicos

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Cuaderno de Trabajo Nº 14/2013

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Cuaderno de Trabajo Nº 14/2013

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Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos | Centro de Estudios Estratégicos Eliodoro Yáñez 2760, Providencia, Santiago de Chile

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

Cuaderno de Trabajo CEE Nº 14/2013

TEMA : Relaciones Chile – Argentina post Tratado de Paz y Amistad de 1984. FECHA : 12 de Septiembre de 2013.

AUTOR : Almirante Miguel A. Vergara Villalobos1

I. Introducción

Este trabajo realizado en base a fuentes abiertas intenta mostrar, como lo señala su título, un panorama de nuestras relaciones con Argentina con posterioridad al Tratado de Paz y Amistad acordado en 1984. Dada la intensidad y variedad de nuestros contactos, y la dinámica que impone la proximidad de elecciones en uno y otro lado de la cordillera, nuestro análisis incluye antecedentes hasta fines de agosto de 2013. No pretende ser un relato pormenorizado de cómo se ha desarrollado nuestra convivencia en las últimas décadas, sino solo resaltar algunos hitos que indicarían una cierta tendencia en el accionar del país transandino, que deberíamos tener en cuenta en nuestra política exterior. Esto es particularmente relevante considerando que Argentina es y será siempre un actor esencial en las relaciones internacionales de Chile, por geografía, historia, homogeneidad cultural y, también, por aspectos estratégicos que conciernen a nuestra seguridad. En una primera parte se describe someramente qué es Argentina y su particular idiosincrasia en cuanto a su marcada inclinación a priorizar su política interna por sobre los aspectos internacionales. Con ese marco de referencia se analizan las relaciones Chile-Argentina, destacando una cierta percepción de desconfianza mutua. A continuación se muestran algunos hitos en nuestro trato con los sucesivos gobiernos argentinos después de la guerra de las Falkland-Malvinas; en particular se destacan los avances alcanzados durante el gobierno del presidente Carlos Menem. Más adelante, se comentan nuestras relaciones algo más complejas con los gobiernos del matrimonio Kirchner-Fernández, allí se examinan los casos del corte de gas y el término adelantado del arriendo de un hangar por parte de LAN, en Aeroparque. Se finaliza con algunas conclusiones.

1 Almirante (R), ex comandante en Jefe de la Armada, Ingeniero Naval Electrónico, Oficial de Estado Mayor,

Profesor de Academia en la asignatura de Estrategia, Doctor en Filosofía por la Universidad de Navarra (España), Investigador asociado del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).


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II. Visión sobre Argentina Argentina es una república representativa y federal, dividida en 23 provincias. Es el segundo país más grande de Latinoamérica después de Brasil, con un territorio continental de 2.780. 400 km2, casi cuatro veces la superficie de Chile, una población de 42.000.000 y una densidad media de 14,4km2 por habitante. La mayor concentración está en el Gran Buenos Aires con 15.000.000 de habitantes, lo que prácticamente equivale a la población de todo nuestro país. Posee una clase media amplia y educada, altos índices de desarrollo humano y un ingreso per cápita algo superior a US$ 18.000, levemente inferior al de Chile. Hasta mediados del siglo pasado Argentina le disputaba a Brasil la supremacía en el concierto latinoamericano. Con Juan Domingo Perón –fundador y líder del partido Justicialista que hasta hoy ejerce intensa influencia en la política argentina-- se privilegió fuertemente el mercado interno, la industrialización y el Estado de Bienestar, alcanzando una relativa estabilidad social gracias a un pacto social y político, que comprendía a los sindicatos y las FF.AA. Esta especie de caudillismo populista que instauró Perón logró subsistir gracias a las enormes ganancias que generaba la venta de alimentos a Europa con posterioridad a la 2ª Guerra Mundial. Sin embargo, la recuperación económica de los países europeos y el menor precio de los alimentos hicieron que la bonanza se acabara2. Perón fue derrocado 1955, sin que alcanzara a finalizar su segundo mandato presidencial. Empezó entonces una seguidilla de gobiernos civiles y militares que, aunque no renegaron del Justicialismo, fueron incapaces de dar estabilidad al país. Quizás la situación más dramática vivida por Argentina en las últimas décadas haya sido la derrota en la guerra de las Falkland-Malvinas, en 1982, a manos de Inglaterra. Aquel conflicto sepultó toda esperanza de poder disputar el liderazgo continental con Brasil. Además, desde entonces, las FF.AA. argentinas perdieron todo prestigio, y con ello se acabó su papel como actor político relevante, capaz de ofrecer una alternativa de relativo orden, en ausencia de una clase política verdaderamente representativa. A la derrota bélica se sumó la fuerza con que irrumpió el fenómeno de la globalización, que terminó por hacer inviable el anhelado crecimiento autárquico que siempre ha tentado a Argentina, lo que ha acentuado el desencanto de la masa ciudadana con la política3. En el momento actual, tal vez la única institución que tiene alguna capacidad de convocatoria es la Iglesia Católica, particularmente después de la proclamación del Cardenal Jorge Mario Bergoglio como el 266° Papa, el 13 de marzo de 2013, bajo el nombre de Francisco.

III. Priorización de la política interna Una característica de nuestros vecinos que debemos consignar para una mejor comprensión de ciertas actitudes que a los chilenos nos sorprenden, es que tradicionalmente han priorizado su política interna por sobre los efectos que sus

2 Fuentes, Cristián, “Argentina en su laberinto. La hora de la política”, Revista de Estudios Internacionales

(137), abril-junio 2002, Santiago, pp.22, 23.- 3 Ibíd, pp. 23, 24


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decisiones pudieran tener en ámbito internacional. Esto no es una modalidad que haya impuesto el matrimonio Kirchner-Fernández, como usualmente se piensa, sino una constante propia de su idiosincrasia. Como botón de muestra vale destacar lo que, en 1977, manifestó su Cancillería con ocasión del rechazo al Laudo Arbitral del canal Beagle: “... En la consideración del Laudo, el Gobierno argentino si bien tiene presente la tradición de nuestra política exterior de cumplir con los compromisos internacionales contraídos en nombre de la República por los Gobiernos sucesivos, al mismo tiempo mantiene el principio de que ningún compromiso obliga a cumplir aquello que afecte intereses vitales de la nación o que perjudique derechos de soberanía que no hayan sido expresamente sometidos a la decisión de un árbitro por ambas partes”4. Solo que “los principios vitales de la nación” los definen ellos mismos por sí y ante sí. Contribuye a esta tendencia a priorizar la política interna, la menor institucionalidad política que existe en Argentina, lo que otorga al Presidente de la República una mayor autonomía y discrecionalidad para tomar decisiones. El Congreso es relativamente débil, hay mucho clientelismo político, el ejecutivo tiene una importante cuota de poder en la nominación de los jueces, el protagonismo de los ministros de Estado es bajo, el Presidente cuenta con la potestad de dictar Decretos de Emergencia, etc.5 Por otro lado, si bien se trata de un Estado Federal, tradicionalmente las provincias en general son feudos económicamente inviables, que dependen fuertemente del poder central6. En definitiva, “el proceso de formulación e implementación de la política exterior Argentina está condicionado por la acción de tres fuerzas que se potencian entre sí: necesidades imperiosas de política interna, la existencia de actores con capacidad de veto, y la ausencia de un compromiso social compartido y activo respecto del cumplimiento de la palabra empeñada”7. En este contexto, la conducción que ejerce el Presidente es altamente centralizada y personal, lo que eventualmente se traduce en incerteza jurídica en lo interno y también en lo externo. Este comportamiento un tanto arbitrario que usualmente sorprende a la mentalidad legalista de los chilenos, no es atributo de un determinado tipo de gobierno, sino que es parte de la forma de ser de nuestros vecinos. Las actitudes inesperadas se repiten en todos los gobiernos, en lo interno y externo, cualquiera sea su color político. Algunos ejemplos pueden contribuir a mostrar esta característica de su idiosincrasia.

IV. Decisiones que nos cuesta entender Este cierto desprecio por la legalidad internacional cuando se estima que están afectado sus intereses vitales, como se mencionó, quedó claramente reflejado en el caso del Laudo Arbitral del Beagle con Chile, de 1978, que Argentina rechazó por estimarlo “insanablemente nulo”. Igualmente sorpresiva resultó la invasión a las islas

4 Infante, María Teresa, ”Argentina y Chile: percepciones del conflicto de la zona del Beagle”, Revista de

Estudios Internacionales (135) julio-septiembre, 2001, Santiago, p. 341 5 Huneeus, Carlos, “Argentina-Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina”, Revista de

Estudios Internacionales, 158 (2007), Santiago, pp.190-193.- 6 Fuentes, Claudio, op. cit., p. 26.-

7 Thauby, Fernando, “La gobernabilidad de Argentina en la perspectiva de las relaciones bilaterales”,

Nuestros vecinos, Mario Artaza y Paz García eds., Ril editores, Santiago, 2007, p. 64.


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Malvinas, en 1982, por una decisión de la Junta Militar que encabezaba entonces el general de ejército Leopoldo Galtieri. A esto podemos agregar el unilateral corte de gas a Chile, el 2004, y el caso aún en curso por el término adelantado del contrato de arriendo de un hangar por parte de LAN en Aeroparque, asuntos ambos que comentaremos más adelante. En un entorno algo más banal hay otras actitudes de nuestros vecinos que también nos cuesta comprender. Por ejemplo, la ahora famosa “mano de Dios” con que el pueblo argentino glorifica el gol convertido con la mano por Diego Armando Maradona, en el Mundial de Fútbol de 1986, en México, lo que le permitió triunfar 2 por 1 contra Inglaterra en los cuartos de final8. Esto lo confesó el propio Maradona y hay videos en cámara lenta que muestran la jugada. Sin embargo, nunca ha habido un reproche ético por esta acción, sino solo múltiples alabanzas. En política exterior económica también tenemos ejemplos de la displicencia argentina por las repercusiones de sus decisiones internas en el ámbito internacional. A fines del 2001, para enfrentar la crisis económica que se generó durante el mandato de De la Rúa, el gobierno simplemente desconoció sus compromisos, y durante dos años hubo cesación de pagos de capital e intereses de los títulos de deuda pública emitidos por el Estado; este default ha sido el más largo de la historia financiera moderna9. Lo notable es que esto ocurrió “sin objeciones éticas significativas por parte de ningún actor político o social relevante”10. En el ámbito interno el denominado “corralito” muestra la discrecionalidad de que goza el poder ejecutivo. El “corralito” fue una medida económica decretada en diciembre del año 2001, durante el gobierno de Fernando De la Rúa, como una medida complementaria a la suspensión de pagos, para intentar superar la grave crisis económica que vivía el país. Consistió en restringir los retiros del banco de cada ciudadano a un máximo de 250 pesos por semana (US$ 1.000 por mes), lo que era un monto casi de subsistencia, considerando que en esa época no era posible cancelar en los bancos cuentas de luz, agua, gas, etc. Más grave todavía, la gente que tenía ahorros los perdió casi por completo, pues no se podían retirar hasta dentro de diez años, a lo que se sumó la posterior devaluación decretada por el presidente Duhalde, en que el dólar pasó de uno a tres pesos. Mucha gente aún continúa sin recibir el dinero de sus ahorros11; se perdió la confianza en los bancos y creció la costumbre de guardar “bajo el colchón”. Otra muestra de la discrecionalidad del Ejecutivo, esta vez por mano de Néstor Kirchner, fue la rescisión del contrato de la empresa “Aguas Argentinas” controlada por el grupo francés Suez, en marzo del 2006, argumentando que no había cumplido con el plan de expansión y mejora del servicio y, sobre todo, por haber puesto en peligro la salud de la población al haberse detectado la presencia de nitrato en algunas localidades. Estos planteamientos fueron tajantemente rechazados por los franceses,

8 Wikipedia, entrando a Google con “La mano de Dios”.

9 Wikipedia, entrando en Google con “Canje de la deuda externa argentina 2001”.

10 Thauby, Fernando, op. cit., pp. 63, 64.

11 www.eitb.com/es/noticias/economía; www.bibliotecavirtual.clasco.org.ar/790872.

http://www.eitb.com/es/noticias/economía

http://www.bibliotecavirtual.clasco.org.ar/790872


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pero nada pudieron hacer para anular la medida. En reemplazo se conformó una empresa estatal para proveer de agua potable y servicios de alcantarillado a la capital federal de la nación12. También cabe mencionar los llamados “fondos buitres”, con los que el gobierno de la presidente Cristina Fernández ha bautizado a los bonos de deuda externa que algunos inversionistas extranjeros adquirieron a bajo precio y que ahora, al hacerlos efectivos, el gobierno argentino se niega cancelarlos en las condiciones inicialmente acordadas. Uno de los efectos de esta medida fue el bochornoso incidente de la retención del Buque-Escuela “Libertad” de la Armada argentina, en el puerto de Tema, próximo a la capital de Ghana, el 02 de octubre de 2011. En esa ocasión, un juez de aquel país acogió una demanda presentada por la empresa privada “NML Capital”, con sede en Islas Caimán, por el no pago de los bonos argentinos. Después de más de dos meses, el 18 de diciembre de 2010, el Tribunal Internacional sobre Derecho del Mar dispuso revocar esta resolución, lo que fue acatado por la autoridad política de Ghana, y el buque pudo zarpar con destino a Buenos Aires, donde fue recibido con grandes aspavientos por parte del gobierno13. En este recuento de decisiones que permite la flexible institucionalidad de nuestros vecinos del Este, cabe traer a colación a “La Cámpora”, una agrupación política que se creó el 2006 –otros estiman que el 2003-- para apoyar primero al gobierno de Kirchner y, después, al de Cristina Fernández. Se denomina “La Cámpora” en honor al expresidente Héctor José Cámpora que, en 1973, estuvo solo 49 días en el cargo, renunciando voluntariamente con el manifiesto propósito de abrir paso a un tercer mandato de Juan Domingo Perón. Éste no podía acceder a la presidencia porque había sido proscrito por el gobierno del general Alejandro Lanusse (1971-1973). Para obviar esta interferencia, se optó por la postulación de Héctor Cámpora para que, una vez alcanzada la primera magistratura, dejara sin efecto la proscripción y así pudiera regresar Perón al poder, como de hecho ocurrió el 23 de septiembre de 1973, después de 18 años de exilio; al fallecer, en 1977, le sucedió su viuda María Estela Martínez de Perón. La Cámpora está conformada, en general, por profesionales jóvenes, leales partidarios de los Kirchner-Fernández y, aunque no es un partido político formal, tiene presencia territorial en todas las provincias y también en las Universidades; lo más notable es la influencia que su cúpula ejerce en las decisiones políticas de la actual mandataria, más aún cuando su único hijo hombre, Máximo Kirchner, es uno de los líderes de esta agrupación14. El último caso que citaremos es la expropiación y nacionalización de la empresa petrolera YPF, el 2012, donde el capital mayoritario pertenece a la empresa española Repsol, que ha interpuesto varias demandas y reclamaciones en organismos internacionales, por considerar que la medida es arbitraria. El gobierno de España apoya los reclamos de Repsol y recientemente el ministro de RR.EE. José Manuel

12

www.lanacion.com.arg/790872-kirchner; Huneeus, Carlos, op.cit., p.192. 13

www.taringa.net/post/noticias/443820. 14

Diario “El Mercurio” de Santiago, 01 de septiembre, p. D-8; Wikipedia, entrando Google con “La Cámpora”.

http://www.lanacion.com.arg/790872-kirchner

http://www.taringa.net/post/noticias/443820


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García-Margallo ha declarado que “la petrolera argentina necesita de inversionistas, pero mientras no se resuelva el conflicto, nadie quiere invertir en ese ‘avispero’”15

V. Relaciones con Chile Lo anterior constituye el marco de referencia que debemos tener presente para analizar nuestras relaciones con Argentina, que sin duda se han enriquecido notablemente en las últimas décadas. Ya no están restringidas solo a la solución de problemas limítrofes, sino que abarcan aspectos de energía, migraciones, comercio, cuestiones financieras, recursos naturales, seguridad y defensa, etc. Con Argentina compartimos una de las fronteras más largas del mundo, pues desde el hito Zapaleri hasta el extremo austral se cuentan más 5.000 kilómetros; en gran parte de esa extensión estamos separados por la cordillera de los Andes. Quizás por tan larga frontera, hemos estado expuestos a períodos bastante azarosos en nuestras relaciones, a pesar de que por geografía, complementariedad y homogeneidad cultural deberíamos forjar un destino más estrecho. Pero la realidad es que nuestras relaciones históricamente han estado cruzadas por percepciones de mutua desconfianza. Independientemente de las buenas relaciones comerciales y diplomáticas que por algunos períodos hemos alcanzado, subyace una cierta sospecha respecto de las intenciones de uno respecto del otro. Esto lo grafica bien Pablo Lacoste, cuando dice que “cada uno percibe al vecino como expansionista, agresivo y oportunista. El país propio es ‘la víctima ingenua’; el otro el astuto, el victimario”16. Sin ir más lejos, nuestras buenas relaciones post-Beagle están cruzadas por un cierto sentimiento anti chileno, pues muchos argentinos nos consideran poco confiables. El fundamento para esta percepción radica en una supuesta traición de Chile, por la neutralidad benévola que brindó a Inglaterra durante el conflicto de las Falkland-Malvinas. Quienes así piensan, olvidan que en 1982, cuando ocurrió ese conflicto, aún no estaba firmado el Tratado de Paz y Amistad, y existían aprensiones de parte de la Junta Militar que gobernaba en Argentina, en cuanto a si el acuerdo era conveniente a sus intereses. En ese contexto, con toda razón, el gobierno chileno del general Pinochet estimó muy preocupantes las declaraciones del general Leopoldo Galtieri, quien el 02 de abril de 1982, mismo día de la ocupación de las Malvinas, declaró públicamente que ese “era el primer paso para recuperar los territorios históricamente argentinos”. No había que ser muy perspicaz para adivinar cuál sería el paso siguiente en caso de haber triunfado; Galtieri jamás pensó que los británicos cruzarían el Atlántico para recuperar las islas17. Chile actuó como lo habría hecho cualquier país amenazado; parece injusto el resquemor argentino.

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Diario “El Mundo” de España, 03 de mayo de 2013: “Margallo insta a Argentina a resolver rápido el conflicto de YPF”. 16

Lacoste, Pablo, La imagen del otro en las relaciones de la Argentina y Chile (1534-2000), Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2003, citado por Bernal, Raul, “Política exterior regional y las relaciones con Argentina”, Nuestros Vecinos, op. cit., p. 22. 17

Church, Jon Marco, “La crisis del canal Beagle”, Revista de Estudios Internacionales, 161 (2008), Santiago, p. 26.-


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En todo caso, es un hecho de la causa que nuestras relaciones han experimentado un salto cualitativo y cuantitativo enorme desde 1984 hasta hoy. El investigador francés Jon Marco Church ha dicho que: “En tan solo dos décadas Chile y Argentina lograron pasar desde una casi guerra a una integración ejemplar, por lo que el tema apasiona a investigadores de todo el mundo. No sorprende el reciente florecer de contribuciones científicas al análisis de estas relaciones especiales”18. Aun así, nuestra convivencia no ha sido todo lo fluida que desearíamos, particularmente a partir del período kirschnerista, según lo comentaremos más adelante

VI. Primeros gobiernos democráticos Como se dijo, la guerra de las Falkland-Malvinas sumió a Argentina en una profunda crisis política, social y económica, que sepultó toda posibilidad de ser un competidor continental para Brasil. Además, terminó con el papel de las FF.AA. como un actor político de primera magnitud, y gradualmente fueron sumidas en la inanidad por la clase política, que sometió a los militares a juicios por DD.HH. y les ha ido reduciendo dramáticamente el presupuesto año a año. Para los uniformados hubo un respiro durante la década del presidente Menen, quién incluso aprobó una ley de amnistía, la que después sería revocada por Kirchner. El primer gobernante elegido democráticamente después del período de gobierno militar, que se extendió entre 1976 y 1983, fue el abogado Raúl Alfonsín quien no pertenecía al peronismo, sino a la Unión Cívica Radical; gobernó entre 1983 y 1989. Se preocupó bastante del tema de los DD.HH., pero la situación económica se hizo insostenible debido a una elevada hiperinflación, lo que generó problemas sociales que lo obligaron a renunciar un par de meses antes de finalizar su período. Los avances en la relación con Chile no fueron muchos, dado que no tenía ninguna afinidad ideológica con el gobierno de general Pinochet. El mérito de Alfonsín es haber logrado la aprobación del Tratado de Paz y Amistad, el 26 de marzo de 1986, mediante un referendo19.

VII. Avances con Carlos Menem A Alfonsín lo sucedió el presidente Carlos Menem en un primer período desde 1989 a 1994; después, gracias a una reforma a la Constitución que redujo el mandato presidencial a cuatro años y habilitó la posibilidad de una reelección, Menem fue elegido por un segundo período (1995-1999), constituyéndose en el único mandatario argentino que ha completado dos períodos constitucionales sucesivos20. Durante la década del presidente Menem fue cuando más se avanzó en las relaciones Chile-Argentina, acordándose una serie de convenios comerciales, culturales y de Defensa. Entre ellos, por su importancia, merecen mencionarse el Acuerdo de Complementación Económica ACE 16, de 1999, con su protocolo N°2, que estableció las bases para la conexión gasífera entre ambos países, protocolo que fue modificado

18

Church, Jon Marco, op.cit., p. 31. 19

Church, Jon Marco, op. cit., p. 30. 20

Wikipedia, entrando a Google con “Carlos Menem”.


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en 199521; y el Tratado de Integración y Complementación Minera entre Chile y Argentina, suscrito en 1997, y su protocolo complementario de 1999 que entró en vigor el año 200022. Quizás lo más importante de este período fue que los presidentes Aylwin y Menem lograron superar mediante negociación directa la resolución de 22 de las 24 cuestiones de límites que se arrastraban por años. Quedaron pendientes únicamente Laguna del Desierto y Campos de Hielo23. Lo primero fue zanjado por medio de un Tribunal Arbitral, que favoreció a Argentina; en Campos de Hielo se resolvió lo que se denominó sector A (Norte), estando pendiente hasta hoy el sector B (Sur)24. Respecto de esto último, en 1998 se firmó un acuerdo para precisar el recorrido del límite desde el monte Fitz Roy hasta del cerro Dauet25; este es el único tema limítrofe en espera de solución. Más adelante, si se acabara el Tratado Antártico, habría que ver cómo solucionar la superposición de territorios que ambos países reclaman en el continente Antártico; hasta ahora hemos desarrollado una política de cooperación en la defensa de nuestros intereses comunes en esos territorios. Por otra parte, gracias a las fluidas relaciones que el presidente Menem mantuvo con sus pares chilenos Patricio Aylwin, Eduardo Frei, Ricardo Lagos y Michelle Bachelet, se lograron importantes avances en las relaciones en el ámbito de la Defensa, con permanentes intercambios profesionales y ejercicios combinados. Chile y Argentina han sido pioneros en lo que se refiere a las “medidas de confianza mutua” en el nivel de la Defensa. Se destaca la reunión de Estados Mayores de las distintas ramas, proceso iniciado en 1994, como mecanismo de consulta y coordinación entre las FF.AA.; el Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), acordado por medio de un Memorándum de Entendimiento en 1995, para profundizar la cooperación bilateral en materias de Seguridad; las reuniones 2+2, iniciadas en 1997, integradas por los ministros de RR.EE. y Defensa de ambos países, con vistas a consolidar las relaciones bilaterales en el ámbito de la Seguridad y Defensa26. A Menem lo sucedió Fernando De la Rua (1999-2001), de la Unión Cívica Radical, que se vio obligado a renunciar faltándole poco más de un año para finalizar su mandato, debido a las protestas sociales originadas por una grave y prolongada crisis económica. El resultado fue un vacío de poder que intentó ser llenado por sucesivos mandatarios que duraban días o semanas: Ramón Puente, Rodríguez Saá, Eduardo Caamaño. Finalmente, asumió Eduardo Duhalde que gobernó desde el 2002 al 2003, logrando otorgar cierta estabilidad político-social al país27.

21

Detalles sobre este acuerdo, en Huneeus, Carlos, op. cit. 22

Una buena explicación de este Tratado en Infante, María Teresa, “Tratado minero entre Chile y Argentina. Una visión global”, Revista de Estudios Internacionales (135), jul-sept 2001, Santiago. 23

Zaldívar, Adolfo, “Integración Chile-.Argentina”, p. 1, en www.tenred.cl/documentos/integración-chile-argentina-pdf. 24

Ibíd. 25

Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, p. 146. 26

Libro de la Defensa 2010, pp. 150. 151. 27

Wikipedia, entrando a Google con “Fernando De la Rúa”


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Durante todo este período próximo a la anárquía, no hubo muchos avances en nuestras relaciones. Con todo, en el ámbito de la Defensa se acordó solicitar a la CEPAL una Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos en Defensa, con el fin de poder comparar objetivamente los gastos, y así estimular la transparencia y la confianza mutua entre ambas naciones28. Posteriormente otros países han adherido a emplear la misma metodología.

VIII. 8.- Gobierno de Néstor Kirchner A Duhalde lo siguió Néstor Kitchner (2003-2007) quien, apoyado por el partido justicialista asumió con solo el 23% de los votos, pero a poco andar aumentó su popularidad. El ex gobernador de Río Gallegos, de madre chilena, no se caracterizó precisamente por su cordialidad hacia nuestro país. En lo interno, gobernó con mano firme logrando estabilidad social, crecimiento económico y desarrollo industrial; impulsó una línea dura en el ámbito de los DD.HH., propiciando juicios contra los militares. En las relaciones exteriores claramente priorizó la consolidación de su autoridad y poder, sin preocuparse mayormente por las repercusiones internacionales de sus decisiones29. Una muestra de esto último es el duro conflicto que tuvo con Uruguay, prácticamente durante todo su mandato, a raíz de la construcción por parte de aquel país de una planta de celulosa en el río Uruguay. Kirchner consideró que violaba el Estatuto del Río Uruguay en lo referido a los niveles de contaminación de ese cauce binacional. El caso llegó a la Corte Internacional de la Haya, que no accedió a la demanda argentina de detener la construcción de la planta, aunque recomendó a las partes la creación una comisión binacional para monitorear los niveles de contaminación, lo que fue concretado el 2010. Estas discusiones se arrastraron por años, con protestas de los ciudadanos de ambos países y declaraciones de los mandatarios de uno y otro lado de la frontera, a veces con mucha dureza por parte de Kirchner, lo que en más de una oportunidad tensionó las relaciones entre ambos países30. Para Chile el mandato de Kirchner tuvo más de agraz que de dulce, pues si bien en lo formal hubo normalidad en las relaciones, nunca se alcanzó el nivel de entendimiento logrado con Menem. En el ámbito de la Defensa se concretó un importante acuerdo con la firma de un Memorándum de Entendimiento, el 04 de diciembre de 2006, para crear la Fuerza de Paz “Cruz del Sur”, una fuerza conjunta y combinada de militares de ambos países, para ser puesta a disposición de Naciones Unidas, con el fin de ser empleada en operaciones de mantenimiento de la paz; este Memorándum fue actualizado el año 201131. Empero, lo que marca nuestra relación en este período es el corte unilateral de gas a Chile, sin respetar el acuerdo suscrito por ambos países, lo que se explica brevemente a continuación siguiendo a Huneeus.

28

Libro de la Defensa 2010, p.151. 29

Huneeus, Carlos, op. cit., p. 182. 30

Wikipedia, entrando a Google con “Conflicto entre Argentina y Uruguay” 31

Libro de la Defensa 2010, pp. 152, 153; más detalles en Ruz, María Inés, “La fuerza de paz Cruz del Sur: cooperación chileno-argentina”, en Instituto de Estudios Internacionales, Santiago, (160), may-ago 2008.


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Las exportaciones de gas a Chile se apoyaban, en el Acuerdo de Complementación Económica No. 16, firmado en 1991, cuyo Protocolo N° 2 definió las bases para la interconexión gasífera entre ambos países, lo que permitió que Chile pudiera importar gas natural desde Argentina32. La unilateral suspensión del suministro de gas tuvo un fuerte impacto económico en Chile, porque obligó a las empresas generadoras a emplear petróleo, cuyo precio en el mercado internacional había subido fuertemente. Además, acarreó enormes costos políticos porque puso en tela de juicio la viabilidad de la diversificación de la matriz energética impulsada por los gobiernos la Concertación33. En concreto, Kirchner introdujo cambios en las reglas del juego establecidas en acuerdos internacionales suscritos por ambos países. Lo peor es que existe la percepción de que no habría sido necesario cortar el gas a Chile, si se hubieran hecho oportunas inversiones y no se hubiese subsidiado tan fuertemente el consumo interno. Claramente Kirchner privilegió las necesidades económicas y políticas internas, asumiendo el costo de las repercusiones internacionales. En nuestro país “parlamentarios, dirigentes de los partidos de la oposición y expertos en temas de energía criticaron en duros términos al gobierno trasandino por haber roto un compromiso establecido en un tratado internacional. Personalidades de la oposición calificaron de débil la reacción de las autoridades nacionales, lo cual habría favorecido la postura trasandina”34. El resultado de este impasse fue que Chile se quedó sin gas y con un serio problema energético. Esta delicada situación fue parcialmente superada mediante el Proyecto GNL Quintero S.A., que implicó la construcción de muelle con altos estándares, estanques de almacenamiento, un sistema de ductos y una planta regasificadora para recepcionar, procesar y almacenar gas natural licuado procedente del extranjero, para así poder abastecer a la zona central del país. Mas, no solo el gas ha representado un problema para nuestras relaciones con Argentina. Hay otros aspectos que si bien no tienen la misma relevancia, igualmente inciden en la falta de reciprocidad en el trato. Ejemplo de esto sería lo expresado por el entonces senador Fernando Cordero, en un seminario realizado en Buenos Aires, el 2004, para conmemorar los 30 años del Tratado de Paz y Amistad. Planteaba el senador las dificultades que enfrentan los transportistas chilenos por los reiterados controles a que se ven sometidos por parte de policías diferentes e incluso, a veces, se ven impelidos a pagar para lograr el libre paso; además, por la inseguridad en las carreteras se ven obligados a contratar guardias civiles y a transitar en convoyes y, lo que es peor, cuando les roban el vehículo y la carga son procesados por la Aduana argentina por sospecha de contrabando. Como si eso no bastara, los precios de la bencina que pagan los transportistas chilenos en territorio argentino son bastante más altos que los que pagan sus pares transandinos. La sumatoria de todo esto redunda en una competencia desleal. Hasta aquí la intervención del senador chileno35. Si bien

32

Huneeus, Carlos, p. 185. 33

Huneeus, Carlos, op. cit., p. 184. 34

Huneeus, Carlos, op.cit., p 183. 35

Seminario, Integración argentino-chilena, organizado por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales y el Congreso de la Nación Argentina, Buenos Aires, diciembre de 2004.


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esta es una denuncia de hace casi una década, la situación no ha evolucionado mayormente.

IX. Gobierno de Cristina Fernández A Néstor Kirchner le sucedió su esposa Cristina Fernández (2007-2011), con una cómoda mayoría popular; ambos son declarados peronistas y se encaminaban a establecer una especie de dinastía, proyecto que fue interrumpido por el inesperado fallecimiento de Kirchner el 26 de octubre de 2010; su muerte favoreció la reelección de su esposa por un segundo período presidencial (2011-2015). Sin duda que las relaciones con Chile fueron más fluidas durante el gobierno de Michelle Bachelet, tal vez por una mayor afinidad ideológica y de género. Precisamente, en esa época (octubre de 2009) se concretó una iniciativa de vasto alcance para la relación entre ambas naciones, cual es el “Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República de Chile y la República Argentina”, que enriquece el Tratado de Paz de 1984, estableciendo diversos mecanismos institucionales para incrementar la relación entre ambos países, incluyendo la cooperación en el área de la Defensa36. La ceremonia con que se revivió el histórico “abrazo de Maipú” entre las presidentes Bachelet y Fernández, daba cuenta del buen momento que pasaban la relaciones entre ambas naciones, que habían dejado atrás el incómodo episodio del unilateral corte de gas del gobierno de Kirchner. Lamentablemente, esta armonía se vio abruptamente empañada, casi un año después --con el presidente Piñera como mandatario chileno-- por la negativa del gobierno trasandino de extraditar al líder del grupo terrorista FPMR Autónomo, Galvarino Apablaza, sindicado como uno de los responsables del secuestro y asesinato del senador chileno Jaime Guzmán, ocurrido en Santiago el 01 de abril de 1991. En efecto, a principios de octubre de 2010 un organismo político argentino, la Comisión Nacional de Refugiados (CONARE), obviando una decisión de la Corte Suprema argentina, optó por negar la extradición de Apablaza y favorecerlo con la calidad de refugiado político. Esta decisión causó profunda decepción y molestia en las esferas políticas y gubernamentales de Chile37. Inexplicablemente, dos años más tarde, obviando toda reciprocidad, el gobierno de Chile acogió la resolución de la Corte Suprema y, en agosto de 2013, concedió la extradición al juez argentino Otilio Romano, que se había refugiado en nuestro país tras haber sido citado a declarar por cargos de complicidad en torturas y secuestros ocurridos durante el gobierno militar en Argentina. Romano pidió asilo en Chile, pero el gobierno rechazó esa petición y lo dejó con arraigo y arresto domiciliario nocturno, en Reñaca, Viña del Mar, donde fijó su residencia, en espera de que la justicia resolviera su caso38. La extradición se materializó el 04 de septiembre de 2013, con el traslado del ex magistrado a la ciudad de Mendoza donde sería juzgado. Esta manifiesta

36

Libro de la Defensa 2012, pp. 144-147. 37

El Mercurio, 07 de septiembre de 2013, p. A.3; Diario electrónico Emol del 06 de octubre de 2010. 38

Diario electrónico El Mostrador, 06 de septiembre de 2013.


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asimetría en las decisiones de uno y otro gobierno generó profundas críticas por parte de la clase política chilena. Quizás lo que mejor grafica el deterioro de nuestro nivel de relaciones es el “caso LAN”. Aquí, en una nueva demostración de que argentina privilegia los asuntos internos, su gobierno ignorando toda reciprocidad dispuso terminar anticipadamente la concesión del hangar en Aeroparque, en Buenos Aires, que le permite a LAN la operación de sus vuelos internos. Al respecto, hay serios indicios de que la actividad aeroportuaria en Argentina estaría bajo el control de la agrupación oficialista “La Cámpora” que, según se explicó, es la expresión del kirchnerismo más puro. LAN representa una seria competencia para los vuelos internos de Aerolíneas Argentinas, que fue estatizada en 2008 y requiere fuertes subsidios para seguir operando. Por tal motivo, la empresa chilena venía siendo hostigada desde hace meses a través de diversas acciones. No obstante, la decisión de quitar el hangar que ocupa en Aeroparque, no ha sido sin costos para el gobierno trasandino, pues existe inquietud en los gremios aeronáuticos por las pérdidas de puestos de trabajo y, además, han protestado las ciudades que quedarían sin conexión aérea39. El recurso de amparo que presentó LAN fue acogido por la justicia argentina, pero el gobierno reaccionó impidiéndole el despacho desde el principal terminal de pasajeros de Aeroparque. En los próximos días la jueza resolverá sobre la legalidad de la medida decretada por el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), para determinar si revierte o no la medida del desalojo de LAN de Aeroparque. Si la resolución de la jueza es favorable a la compañía sería posible extender el uso de hangar hasta por 180 días. Terminado ese período de nuevo surgiría la incertidumbre sobre la renovación del plazo, si es que para entonces no ha habido una solución definitiva a este problema40, que tiene la potencialidad de entrabar nuestras relaciones. El conflicto por LAN ha dejado de ser una cuestión empresarial y es ya una cuestión política que puede afectar la relación bilateral, más todavía cuando la presidente Fernández ha intervenido por Twitter, favoreciendo el término anticipado y unilateral de la concesión en Aeroparque. No solo eso, sino que descomedida y equivocadamente vinculó al presidente Piñera con la propiedad de LAN41, y se permitió imprudentes comentarios sobre “la dictadura con ocasión de los 40 años del golpe de Pinochet”42. La inquietud que ronda es hasta dónde esta situación puede llegar a afectar las relaciones entre Chile y Argentina y si contagiará a otras empresas y capitales chilenos en ese país. En definitiva, con Cristina Fernández nuestras relaciones se han complejizado. “En lo ideológico se registró una relativa coincidencia entre el kirchnerismo y los dos gobiernos socialistas (chilenos), pero en los últimos años se produjo la divergencia. Chile giró a la derecha con Piñera, y Argentina, en cambio, con Cristina sin Kirchner,

39

Fraga, Rosendo, “LAN Argentina: conflicto político”, en La Tercera del 25 de agosto de 2013, p. 39. 40

El Mercurio, 30 de agosto, p. B-14. 41

Diario El Mercurio del 07 de septiembre de 2013, p. A-3. 42

Vargas Llosa, Álvaro, “Relaciones Chile-Argentina: la otra mejilla”, La Tercera, 07 de septiembre de 2013, p. R-24.


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fue en la dirección contraria. En este marco, las restricciones al comercio impuestas por Argentina a países como Chile y Uruguay, que le compran más de lo que venden, agregó un factor de tensión”43. Como bien lo planteó Vargas Llosa, Argentina usualmente pone múltiples barreras al libre flujo de bienes, entre otras “el control de cambios, el control de precios, el subsidio, los aranceles y las barreras no arancelarias, incluida una laberíntica lista de licencias y permisos”44. Esto se traduce en que la balanza comercial es favorable a Argentina en más de US$ 4.000.000. 000. “Respecto de la política exterior, mientras Argentina se reafirmó en un Mercosur --que en el ámbito sudamericano se fusionó con el Alba--, Chile avanzó en la conformación de la “Alianza del Pacífico”45. El hecho de pertenecer a bloques ideológicos y comerciales diferentes no es menor en nuestras relaciones con Argentina y no se divisan posibilidades de acercamiento en el mediano plazo. En este contexto, no se auguran buenas relaciones mientras no se definan las elecciones a ambos lados de la frontera. En Argentina, para el kirchnerismo no fue favorable la votación en las recientes primarias legislativas del 11 de agosto, anticipatorias de lo que será la elección legislativa del 27 de octubre. Hasta entonces debemos esperar cualquier sorpresa de Cristina Fernández, siempre preocupada por aumentar su popularidad; lo que venga después estará sujeto a la magnitud de su eventual derrota en las legislativas. En este escenario, al menos para lo que queda del mandato del presidente Piñera, habrá que apretar los dientes.

X. Poniendo la otra mejilla De acuerdo al esquema descrito, surge la pregunta respecto a cuál podría ser la actitud del Chile ante las veleidosas e inamistosas actitudes de sucesivos gobiernos argentinos. Muchos analistas estiman que hemos sido excesivamente condescendientes, y parecieran estar en lo cierto. A continuación se exponen varios comentarios de prensa sobre esta situación. El Mercurio editorializaba (27 de mayo de 2013): “Un testimonio de esta equivocada dicotomía es la inoportuna condecoración al canciller argentino, con la Orden al Mérito de Chile por el fortalecimiento de las relaciones entre ambos países, al día siguiente de que la Línea Aérea Nacional (LAN) suspendiera sus vuelos a Buenos Aires, bajo presiones ilegítimas, en desconocimiento de medidas cautelares de la justicia, y fuera forzada a convenir gravosas condiciones impuestas por una empresa estatal argentina. No es un secreto que el asedio a LAN apunta a dejarla en situación desmedrada frente a la línea estatal argentina. Pese a los perjuicios causados a miles de pasajeros y a LAN, el comunicado de la visita del canciller argentino solo destaca el buen pie de los vínculos entre ambas naciones y no consigna este agraviante incidente”.-

43

Fraga, Rosendo, “LAN Argentina: conflicto político”, artículo editorial de La Tercera, 25 de agosto de 2013, p. 39. 44

Vargas Llosa, La Tercera, 07 de septiembre de 2013. 45

Fraga, Rosendo, La Tercera, 25 de agosto de 2013.


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Martín Dinatale, en La Nación de Buenos Aires, bajo el título “¿Hasta dónde puede llegar el conflicto con Chile?”, en cuanto al caso LAN decía: “La intención de Chile es evitar que la sangre llegue al río o, eventualmente, impacte de lleno en las posibles inversiones en el área minera y de la obra pública”. Con esto último se refería a los trece proyectos binacionales relacionados con los pasos fronterizos, que requieren capitales y mano de obra46. Brito, Juan Ignacio, en la página editorial (p. 43) de La Tercera (29 de agosto de 2013), planteaba que: “Si toda relación se define por la confianza, el de Chile con Argentina es un vínculo imposible. La historia y la geografía nos unen; la actitud de sus gobernantes nos distancia. Es difícil sostener lazos serios con quien exhibe casi nula empatía y privilegia todo el tiempo sus intereses. Si esto fuera matrimonio, Chile sería el marido perpetuamente desilusionado.- Álvaro Vargas Llosa en su artículo “Relaciones Chile-Argentina: la otra mejilla”, manifestaba en La Tercera (7 de septiembre de 2013, p. 24): “Chile, a pesar de las trabas que continuamente afectaban sus exportaciones a Argentina, no obstaculizó las exportaciones argentinas a su territorio. Dicha política fue seguida por la Concertación y mantenida luego por Piñera”. Más adelante agrega: “Santiago nunca retrucó a pesar de la lluvia de medidas que afectan a sus empresas en Argentina y a sus exportaciones hacia allá”. Finaliza su comentario expresando que: “El destino de Chile, en lo cercano, es seguir poniendo la otra mejilla. Sin que se note demasiado”. El Mercurio, del 07 de septiembre, refiriéndose al caso LAN en su página editorial se refiere “al ideologismo y el desprecio por los derechos y propiedades de los empresarios privados que caracterizan a la gobernante trasandina. Sería casi interminable un recuento de las medidas adoptadas contra intereses chilenos por Cristina Fernández y su fallecido conyugue y predecesor, baste recordar el incumplimiento del tratado gasífero, que afectó a centenares de miles de hogares e industrias chilenos”. Después de recordar “la chocante extradición en estos días del ex juez Otilio Romano” ignorando nuestro país la debida reciprocidad por parte de Argentina al haber negado la extradición del terrorista Galvarino Apablaza, El Mercurio apunta que: “… el gobierno debería replantear su metodología de trato con el vecino país. No es razonable que las relaciones entre ambas naciones sigan siendo determinadas por una sola de las partes”.

XI. Conclusiones La idiosincrasia de los argentinos es bastante menos apegada a la legalidad que la nuestra. Tienen una clara tendencia a privilegiar su política interna, por sobre los efectos que sus decisiones puedan tener en el ámbito internacional. No obstante, esto no necesariamente es una política en particular en contra de Chile, puesto que también se han visto afectados otros países.

46

Artículo transcrito en “Economía y Negocios”, p.16, El Mercurio de Santiago, 29 de agosto de 2013.


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La institucionalidad política de Argentina se presta para que el presidente tome decisiones con gran independencia. Los contrapesos son débiles y relativamente manejables por el conductor político. Esto se ha exacerbado desde que el matrimonio Kirchner llegó al poder, pero sería un error pensar que la situación cambiaría drásticamente con otro tipo de gobierno. Las negociaciones con nuestros vecinos serán siempre complejas y nunca se puede esperar plena certeza jurídica, pues tiene tendencia a la anarquía y al personalismo. Pero esto no debe significar pasividad ni resignación, sino que en cada oportunidad debemos hacer fuerza para que se reconozca lo pactado. Hasta el momento nuestra política exterior ha sido demasiado condescendiente con los Kirchner. Es hora de actuar más firmemente. Las relaciones más estables y fructíferas con Argentina han ocurrido en el ámbito de la Defensa, donde las Medidas de Confianza Mutua, se han traducido en avances concretos, siendo la más importante la creación de la Fuerza de Paz Combinada “Cruz del Sur”. Tal vez esto obedece a una política del gobierno argentino, para mantener a sus FF.AA. con bajo presupuesto, sin que puedan argumentar alguna amenaza por parte de Chile. La adhesión de Argentina al Mercosur y de Chile a la Alianza del Pacífico, que son bloques diferentes no solo en la mirada económica sino también ideológica, es un problema que de algún modo complejiza nuestras relaciones en el ámbito regional, no solo con Argentina, también con Brasil. En el corto plazo no se visualizan posibilidades de un cambio substancial en nuestras relaciones con Argentina. Por el contrario, las próximas elecciones parlamentarias y sus resultados podrían generar nuevas sorpresas de parte de Cristina Fernández, siempre atenta a los efectos internos de sus decisiones. En particular, se aprecia que no hay mayor interés en estrechar vínculos con el presidente Piñera. Pese a las dificultades a que hemos apuntado, es esperanzador el hecho de haber sido capaces de solucionar prácticamente todos nuestros problemas limítrofes de manera pacífica. Sin embargo, no debemos olvidar que aún tenemos pendiente por resolver el tema de Campos de Hielo Sur, entre el monte Fitz Roy y el cerro Dauet. Y más adelante, en algún momento, eventualmente deberíamos enfrentar la superposición de nuestros reclamos en el continente antártico.

Bibliografía Brito, Juan Ignacio, “Por la razón o la fuerza”, La Tercera, 29 de agosto de 2013. Church, Jon Marco, “La crisis del canal Beagle”, Revista de Estudios Internacionales, Santiago, N° 161 (2008). Diarios “El Mercurio” y “La Tercera”, de Santiago; diario “El Mundo” de España, fechas indicadas en notas de pie de página.


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Diarios electrónicos “El Mostrador” y “Emol”, de Santiago. Martín Dinatale, “¿Hasta dónde puede llegar el conflicto con Chile?”, La Nación, de Buenos Aires, en “Economía y Negocios”, p.16, el El Mercurio de Santiago, 29 de agosto de 2013. Fraga, Rosendo, “LAN Argentina: conflicto político”, en La Tercera, 25 de agosto de 2013 Fuentes, Cristián, “Argentina en su laberinto. La hora de la política”, Revista de Estudios Internacionales (137), abril-junio 2002, Santiago. Huneeus, Carlos, “Argentina-Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina”, Revista de Estudios Internacionales, 158 (2007), Santiago. Internet, páginas buscadas por Google, indicadas en notas de pie de página. Infante, María Teresa, ”Argentina y Chile: percepciones del conflicto de la zona del Beagle”, Revista de Estudios Internacionales (135) julio-septiembre, 2001, Santiago. Infante, María Teresa, “Tratado minero entre Chile y Argentina. Una visión global”, Revista de Estudios Internacionales (135), jul-sept 2001, Santiago. Lacoste, Pablo, La imagen del otro en las relaciones de la Argentina y Chile (1534-2000), Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2003, citado por Bernal, Raul, “Política exterior regional y las relaciones con Argentina”, Nuestros Vecinos, Mario Artaza y Paz Garcís eds. Ril Editores, Santiago, 2007. Libro de la Defensa Nacional de Chile, 2010, Ministerio de Defensa. Ruz, María Inés, “La fuerza de paz Cruz del Sur: cooperación chileno-argentina”, en Instituto de Estudios Internacionales, Santiago, (160), may-ago 2008. Seminario, Integración argentino-chilena, organizado por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales y el Congreso de la Nación Argentina, Buenos Aires, diciembre de 2004. Thauby, Fernando, “La gobernabilidad de Argentina en la perspectiva de las relaciones bilaterales”, Nuestros vecinos, Mario Artaza y Paz García eds., Ril editores, Santiago, 2007. Vargas Llosa, Álvaro, “Relaciones Chile-Argentina: la otra mejilla”, La Tercera, 07 de septiembre de 2013.


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Wikipedia, la enciclopedia libre. Varias entradas con Google, indicadas en notas de pie de página. Zaldívar, Adolfo, “Integración Chile-.Argentina”, documento elaborado como embajador; en www.tenred.cl/documentos/integración-chile-argentina-pdf

ministerio de defensa nacional políticos y estratégicos ...º-11_2013.pdf · comprendía a los...

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