6 de julio del 2015

Minería y su impacto sobre el desarrollo

Los recursos naturales son un sinónimo de riqueza potencial. Una de las cuestiones clave es cómo se puede convertir esa dotación exógena en un activo económico, que genere crecimiento y desarrollo socio-económico. La experiencia muestra que la generación de riqueza no es condición suficiente para garantizar el desarrollo regional. Existe evidencia de países ricos en recursos naturales con enorme desigualdad y regímenes no democráticos, como así también de países que han crecido y han mejorado sus indicadores de desarrollo humano con esa misma riqueza. En el caso de los países en desarrollo que tienen abundancia en recursos naturales, encontrar los mecanismos por medio de los cuales se pueda transformar esa riqueza potencial en desarrollo toma más relevancia porque una explotación exitosa (entendida como sustentable tanto económica, social y ambientalmente) podría financiar el desarrollo de sus economías y alejarlas de la pobreza persistente. En esta discusión, parece haber consenso respecto a la importancia que tiene la forma en que se distribuye la mayor renta generada.

Sobre un análisis basado en el estudio de 51 países en desarrollo dotados de recursos mineros, para la década del ’90, el Banco Mundial encontró que la mayoría de esos países parece haber mostrado un crecimiento del PIB más rápido que sus pares regionales que no poseen dichos recursos (Banco Mundial, 2003). Las mayores diferencias en puntos porcentuales de crecimiento se dan en África y en América Latina. El estudio concluye que los mejores o peores resultados en materia de crecimiento estarían condicionados por una serie de factores como: la infraestructura, el desarrollo de la actividad económica aguas abajo, el conocimiento y la mejora en técnicas de exploración y extracción, la calidad institucional y de gestión económica en general. En la medida que estos factores sean desarrollados, el sector minero tendrá la capacidad no sólo de crecer, sino además de convertirse en un motor de crecimiento para la economía.

El estudio agrega que, más allá del incremento del PIB per cápita que se puede originar a partir de la explotación de la riqueza mineral, la minería puede contribuir de diversas maneras a la reducción de la pobreza en sus micro-dimensiones: mediante la creación directa de oportunidades de ingresos para los más vulnerables, promoviendo el desarrollo de cadenas de valor, acelerando el desarrollo de la infraestructura física y financiando las capacidades de los más pobres, invirtiendo en servicios de salud y mejorando su acceso mediante la creación de oportunidades de generación directa de ingresos para los más pobres, promoviendo el crecimiento de los negocios laterales o posteriores; catalizando mejoras en la infraestructura física, financiando inversiones en las capacidades de los más pobres (mejorando los servicios sociales y el acceso para los más vulnerables). Al mismo tiempo, se reconoce que una actividad minera mal gestionada tiene la capacidad de empeorar ciertas micro-dimensiones de la pobreza, sobre todo a través de impactos negativos sobre el medio ambiente, a menudo cruciales para el sustento de muchas comunidades locales.

Asimismo, un sector de la minería dinámico tiende a generar ingresos fiscales proporcionalmente mayores a los aportados por otros sectores. Así, el sector minero adquiere importancia como contribuyente fiscal más que por su participación en el PIB. En algunos países mineros, hasta un 25% o 30% de los ingresos fiscales provienen directamente del sector minero. El tamaño de estos ingresos plantea un reto inusual a los gobiernos, tanto en términos de gestión responsable como en política distributiva. Esto realza la necesidad de diseñar y fortalecer mecanismos e instituciones, tanto generales como específicas del sector minero, de manera de evitar y limitar el interés por la apropiación y el desvío de recursos que, bien utilizados, podrían transformarse en activos económicos, no sólo para las generaciones actuales, sino también para las futuras.

En las últimas décadas ha surgido una gran cantidad de literatura en la economía y en la ciencia política, abocada al análisis de la “maldición de los recursos naturales”, término acuñado por Auty en 1993, que postula un efecto negativo de la riqueza natural sobre el desarrollo económico. Gran parte de la evidencia sugiere que no sólo no existe una relación entre recursos naturales y crecimiento, sino que en muchos casos la existencia misma del recurso condiciona las posibilidades de desarrollo de los países

1. Según Rud (2012),

“la evidencia que intenta mostrar que hay una correlación negativa entre recursos naturales y crecimiento a través de alguno de los mecanismos propuestos tiene varias limitaciones: usa datos muy agregados (mayormente datos de corte transversal a nivel de país); intenta explicar el fracaso pero no provee implicaciones de políticas claras que expliquen cómo revertir este fenómeno y, por lo general, suele ignorar los efectos regionales de la explotación de recursos naturales.”

1 Torre, Sinnott & Nash (2010).

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Al respecto, Morrison (2010) examina los mecanismos causales que subyacen a esta "maldición" y muestra que todos ellos se centran en los ingresos que generan estos recursos para el gobierno. Los trabajos recientes concluyen que la maldición de los recursos naturales es una función del ambiente institucional en el que se encuentran esos recursos y de cómo se utilizan los ingresos

2. Como tal, no es sorprendente que la

más reciente literatura sobre el tema ha demostrado que, en manos de un gobierno competente, los recursos naturales no tienen consecuencias negativas y, de hecho, pueden tener efectos positivos. La pregunta que se plantea es: ¿Qué se puede hacer en países sin gobiernos eficaces? Las propuestas de políticas se han centrado en (a) función de los recursos fuera de las manos del gobierno o (b) que el gobierno se comprometa a utilizar los fondos de ciertas maneras. Pero Morrison encuentra que ninguna de ellas ha sido exitosa.

La contribución de la minería a la economía de un país no se produce de forma aislada, sino en el contexto general de la gestión y de las instituciones económicas y políticas del país. Por lo tanto, es la calidad y competencia de estas políticas e instituciones lo que determinará si el sector de la minería puede promover el crecimiento económico, o si los ingresos generados por el sector podrían desatar mecanismos que traben el desarrollo. (Banco Mundial, 2003).

El rol del sector público, como agente redistribuidor, toma así mucha relevancia en el desarrollo de las actividades extractivas. Pero los mecanismos de transferencia de riqueza no se agotan en el rol que pueda ejercer directamente el sector público (a través de cualquiera de sus niveles de gobierno). Parece haber otros mecanismos que han sido exitosos en estimular el desarrollo local. Existe evidencia de que en un contexto de gobiernos débiles, políticas que promuevan la contratación local y el empleo podrían ser más beneficiosas para los residentes locales que el aumento del gasto público, al menos en el corto plazo. Aragón & Rud (2013) estudian el desarrollo de los recursos naturales y su impacto en las comunidades locales para el caso de Perú y encuentran que, bajo ciertas condiciones (como la cercanía a una ciudad mediana), el desarrollo de vínculos comerciales o eslabonamientos entre productores locales y la extracción de recursos naturales puede ser un motor de desarrollo local. La expansión de las industrias extractivas puede generar un shock de demanda positivo y aumentar la rentabilidad real de los factores locales de producción, que se traduce en mejores condiciones de vida para los residentes locales. Se ve que en algunos sitios particulares la agricultura puede competir con la minería a cielo abierto

3. En el caso de Perú,

se verifica que la agricultura termina siendo beneficiada indirectamente del desarrollo de las transacciones comerciales locales. La razón parece ser que en Perú (al igual que en los casos de Chile y Argentina), la minería no está en conflicto con ellos por su ubicación en zonas donde hay agricultura marginal o de subsistencia o directamente no existe tal actividad.

En una investigación elaborada por Mc Mahon & Moreira (2014), se analizó el rol del sector minero en el desarrollo local, utilizando como indicadores el crecimiento del PIB y el Índice de Desarrollo Humano que elabora Naciones Unidas. El estudio consistió en el análisis de 5 países: Chile, Ghana, Indonesia, Perú y Sudáfrica. Los resultados muestran que la mayoría de los países de ingresos medios y bajos, dependientes de minerales, han evitado la “maldición”. Además, se concluye que el crecimiento del sector minero, a través de la rápida expansión de sus exportaciones y el aumento de los precios de los commodities, ha sido un importante motor de crecimiento. El hecho más relevante es, quizá, que ese mayor crecimiento no se dio a costa del desarrollo humano. Ejemplo de ello es Chile, que no sólo se ha convertido en los últimos veinte años en el país de más rápido crecimiento de América Latina, sino que además registra el Índice de Desarrollo Humano (IDH) más alto de la región

4. En líneas generales, el estudio verifica que hubo una mejor

performance del IDH de los países ricos en minerales, vis a vis los que no los tienen. Lo mismo se observa en los componentes salud y educación que integran el índice.

En una investigación sobre la minería y sus efectos sobre la comunidad elaborado por Mac Mahon & Remy (2003), realizado sobre Latinoamérica, Canadá y España, se concluye que los beneficios sociales y

2 Torre, et al. (2010), op. cit. 3 Aragon & Rud (2013) estudian el caso de Ghana, donde la minería se ubica justo en las tierras más fértiles, y han desplazado a los agricultores. Los hogares ubicados en zonas de minas quedaron fuera del proceso generalizado de reducción de pobreza rural. Ghana muestra un descenso de la producción agrícola y la productividad, como así también el ingreso de los hogares. 4 El IDH es un indicador relevado por el PNUD (ONU) para medir el nivel de desarrollo humano de un territorio. Se basa en tres indicadores: a) Longevidad, medida en función de la esperanza de vida al nacer, b) Nivel educacional, medido en función de una combinación de la tasa de alfabetización de adultos (ponderación, dos tercios) y la tasa bruta de matrícula combinada de primaria, secundaria y superior (ponderación, un tercio), c) Nivel de vida, medido por el PIB real per cápita (PPA en dólares). Para el cálculo del IDH, el PNUD ha establecido valores mínimos y máximos para cada uno de los indicadores: Esperanza de vida al nacer: 25 y 85 años; Alfabetización de adultos: 0% y 100%; Tasa bruta de matrícula combinada: 0% y 100%; PIN real per cápita (PPA en dólares): 100 dólares y 40.000 dólares.

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económicos para las comunidades locales que se dan como resultado de las operaciones mineras no se logran automáticamente. Algunas regiones sin historia minera, y que, por tanto, que carecen de fuerza laboral y de una industria preparadas para aprovechar las nuevas oportunidades, han necesitado intervenciones proactivas para iniciar su proceso de desarrollo. Se señala, además, que fue particularmente importante que hubiera políticas y capacitación proactivas con respecto al empleo minero, al empleo no minero y al abastecimiento de bienes y servicios. Los casos más exitosos fueron aquellos donde las comunidades locales (por lo general en forma gradual) proporcionaron muchos de los insumos y servicios requeridos por las empresas mineras. Se observa además que, en algunos casos, las empresas mineras jugaron un papel activo para capacitar a sus proveedores y para incrementar la calidad de sus productos. Las destrezas desarrolladas en todos estos casos frecuentemente pueden ser aprovechables por otras industrias. Las empresas y las comunidades que se proyectan a largo plazo, incluyendo el cierre de la mina, fueron también las que tuvieron una visión más clara del tipo de capacitación y los programas que proporcionarían beneficios sostenibles a la comunidad. El estudio concluye, además, que la sostenibilidad depende, en parte, de proporcionar nueva infraestructura que pueda ser utilizada por otras actividades.

A la luz de todos estos resultados, se puede concluir que la abundancia de recursos naturales no asegura ni éxitos ni fracasos. Parece clave el ambiente institucional dentro del cual se desarrollan. Los gobiernos competentes pueden lograr en forma directa un impacto positivo de la mayor riqueza potencial, mientras que en el caso de los gobiernos más débiles pueden resultar exitosos otros mecanismos a la hora de lograr un buen impacto a nivel local. En la próxima sección focalizamos nuestra atención en el impacto de la minería en el desarrollo local de algunos países seleccionados de América Latina

Desarrollo de la minería y su impacto sobre los indicadores de desarrollo en América Latina

En los últimos veinte años, los países en vías de desarrollo comenzaron a explotar sistemáticamente su superior abundancia de recursos mineros. La tasa de crecimiento de la explotación y exploración minera fue sustancialmente mayor que la del mundo desarrollado. Como consecuencia, el nivel actual y la proyección futura sugiere que la actividad minera va a estar localizada predominantemente en países en vías de desarrollo (Rud, 2012).

América Latina cuenta con una posición estratégica de acuerdo a sus ventajas comparativas en cuanto a su potencial geológico. Sólo Chile tiene el 30% de las reservas mundiales de cobre. Sumando México y Perú alcanzan el 45% de las reservas mundiales

5. En el caso del oro, la región posee el 18% de las

reservas mundiales. Y, en el caso de la plata, el 45%. Esto constituye una oportunidad latente de desarrollo.

Asimismo, desde principios de la década del ‘90, los países tradicionalmente mineros implementaron importantes reformas en sus respectivos marcos jurídicos e impositivos, con el objetivo de atraer inversiones.

Las modificaciones fueron exitosas en el cumplimiento de esa meta. La región pasó de absorber el 22% de esos fondos en el año 2004 al 26% en 2010-2011, alcanzando el 27% en el año 2013, consolidándose como el principal destino exploratorio mundial

6.

A su vez, de los 12 principales destinos globales de las inversiones de exploración, 6 de ellos pertenecen a América Latina. Esto refleja el posicionamiento estratégico del continente y su inminente rol de abastecedor de la demanda mundial durante las próximas décadas.

A mediados de la década del 2000, frente al boom de precios internacionales, Argentina, Chile y Perú promovieron modificaciones orientadas a una mayor captación de la renta minera por parte de los Estados, tanto nacionales como locales, aunque con resultados diferentes en relación al nivel de inversión sectorial.

5 Cálculos realizados en base a Informe de USGS 2015. 6 Fuente: Metal Economic Group.

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Las reformas no fueron homogéneas y esto se tradujo en resultados divergentes.

Así, algunos países como Chile o Perú continuaron absorbiendo grandes montos de inversiones, mientras que otros, como Argentina, perdieron su lugar en el top ten mundial de destinos de presupuestos exploratorios mineros. Como se señala en Montamat (2015), en el caso de la Argentina y más allá de los problemas generales relacionados al contexto macroeconómico local, la caída en las inversiones mineras obedeció – entre las principales causas - a la estructura impositiva diseñada, que pasó a gravar los ingresos brutos de la actividad, dando origen a un esquema más regresivo, que impacta en mayor medida cuando los márgenes operativos se achican (reducen su incidencia cuando aquellos aumentan). A diferencia de Argentina, en Chile y Perú la imposición se implementó sobre las utilidades, y a las empresas que tenían convenios de estabilidad fiscal se les respetó aquellos, dándoles la opción de pasarse al nuevo régimen. El ranking de presupuestos exploratorios mineros realizado para el año 2013 contiene cuatro países de la región: México, Chile, Perú y Brasil, y entre ellos concentran el 20% de los presupuestos exploratorios mundiales (Montamat, 2015).

En la actualidad, la minería representa el 11% del PIB chileno (2013), y es superado solamente por el sector servicios financieros y empresariales, que en 2013 alcanzó el 19% del Producto. En el caso de Perú, el aporte de la minería al PIB es del 14% (2013). En la Argentina, el peso del sector es mucho menor que en estos países: 0,6% del PIB

7. A pesar de su baja participación en el PIB nacional, la minería es una actividad

muy relevante para la economía de algunas provincias argentinas (San Juan, Catamarca y Santa Cruz, entre las principales).

Si se observa cómo le fue a estos tres países en materia de desarrollo humano en las últimas décadas se verifica que Chile presenta el mayor IDH de la región

8. Chile y Argentina se ubican en el grupo de países de

desarrollo humano muy alto, mientras que Perú se ubica un escalón por debajo, en el grupo de los países con desarrollo humano alto. Los tres países han mostrado una evolución favorable del índice a lo largo de las últimas tres décadas. Pero esto no escapa de lo que ocurrió en toda la región: Latinoamérica y el Caribe exhiben una evolución muy favorable del índice, y sólo Chile, en las décadas del ’80 y del 2000 (que incluye hasta el año 2013), y Perú en la década del ’90, han superado las tasas de crecimiento del IDH promedio de la región. El dato de 2013 muestra a Chile y a la Argentina, con IDH de 0,822 y 0,808 respectivamente, superando el promedio de la región (0,740), mientras que Perú lo iguala.

Para el caso de Argentina, en 2012 la consultora Abeceb realizó un estudio de impacto de la minería sobre el empleo y otras variables económicas. Encontró que se generan 3 empleos totales por cada empleo directo que se crea en el sector

9. Un dato relevante, porque permite ver la incidencia del sector en el

desarrollo regional y local, es que en las provincias donde la minería es un sector clave, el empleo minero representa hasta el 14,2% (caso de Santa Cruz) del total de los puestos de empleo registrado del sector privado. Situación muy diferente al del total país donde la minería representa el 0,7%.

Empleo generado por la minería en Argentina, Chile y Perú (cantidad de puestos de trabajo)

Fuente: Elaboración propia en base a Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía de Perú, Ministerio de Minería de Chile,

Ministerio de Trabajo de Argentina y estimaciones propias. Los datos corresponden a 2014 para Argentina y Chile y para 2013 en el caso de Chile.

Para el caso de Chile, un informe realizado por el Ministerio de Minería y Cochilco (Betancour & Maldonado, 2013) encuentra que la minería representa el 3,2% de la población económicamente activa (PEA) del país (2013), mientras en las regiones mineras se observa un fuerte impacto en el empleo: en Antofagasta, el empleo minero representa 21% del la PEA local, el 18% en Atacama, el 13% en Coquimbo y el 9% en Tarapacá.

Del análisis también se desprende que en Antofagasta, donde el 63% del PIB regional es explicado por la

7 Estimación propia para el año 2014. 8 PNUD clasifica a los países de acuerdo a su Índice de Desarrollo Humano (IDH) en: muy alto, alto, medio y bajo. 9 Hay estudios que calculan el multiplicador del empleo de la minería argentina en un nivel mayor a 3: UNSAM (2004) destaca un multiplicar de entre un 8,1 y un 9,2, considerando en forma conjunta el empleo directo y el indirecto; IPE (2012) señala que en el Perú el impacto multiplicador de la minería fue de 9.

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minería, la pobreza se redujo desde 34,2% en 1990 hasta 7,5% en 2011, mientras que en todo el país cayó desde 38,6% hasta 14,4% en el mismo período. La desocupación a nivel país bajó de 12% en 1986 a 6,4% en el año 2012. Las mayores reducciones de tasas se produjeron en tres de las cuatro regiones mineras, que son Coquimbo, Tarapacá y Antofagasta, y en Santiago. Para las regiones mineras, el promedio de la tasa de desocupación fue de 5,2% (2012).

En salud, a nivel país, se aprecia prácticamente un estancamiento en las tasas de mortalidad general por mil habitantes, desde 5,5 a 5,4, entre 1996 y 2009; y un descenso de la mortalidad infantil, desde 11,7 hasta 8,8. En las cuatro regiones mineras, la tasa de mortalidad promedio bajó de 4,75 a 4,63 entre 1996 y 2009, mientras que la mortalidad infantil bajó desde 12,9 hasta 9,1. En este último caso se observa que la tasa promedio de las regiones mineras se ubica por encima del promedio nacional.

Chile cuenta con 2.416 centros públicos de salud. El 11,5% de ellos se ubica en las regiones mineras. El número de hogares en estas regiones representa el 10% de los hogares de todo el país, pero se observan mayores condiciones de hacinamiento que en el resto del país: 11,6% de los hogares de localidades mineras verifica hacinamiento (medio o crítico), que compara con el 9,1% de los hogares en todo Chile.

La escolaridad de la población de 15 años y más es de 10,4 años. En la región de Santiago es de 11,2 años; y para las cuatro regiones mineras es de un promedio de 10,4 años, igualando el promedio nacional.

Para el caso de Perú, Macroconsult elaboró en 2008 un estudio del impacto de la minería en el desarrollo local, estudio que realizó para la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía

10. En el mismo se evalúa

el impacto de la minería en el nivel de vida de la población. El estudio analiza el impacto sobre los distritos mineros vis a vis los no mineros en las siguientes dimensiones: económica, vulnerabilidad, capital humano e infraestructura social y vivienda. En materia económica, los resultados muestran un diferencial positivo en el nivel de ingreso per cápita de los distritos mineros. Los indicadores de vulnerabilidad muestran mejores resultados en las localidades mineras: la esperanza de vida muestra una diferencia positiva de un año, y se observa una menor tasa de desnutrición infantil (4 puntos inferior que en los distritos no mineros). En el caso de los indicadores de pobreza, se verifica que la presencia de minería está asociada con una reducción en la probabilidad de que un hogar sea pobre. Se observa que la tasa de pobreza objetiva de las localidades con minería es del 52,6%, por debajo del 61,8% observado en las localidades sin presencia minera. En el caso del IDH, se tiene que los distritos mineros muestran un indicador de 0,559, por encima del 0,538 de los distritos no mineros.

En la dimensión capital humano se observa que la presencia minera está asociada con una mayor acumulación de años de educación y una menor tasa de analfabetismo. A la vez, el estudio muestra que no es posible verificar una mayor proporción de niños asistiendo al colegio, pero sí se observan niveles de retraso escolar menores. Tampoco se observan diferencias en la cantidad de aulas ni de postas médicas entre los dos tipos de distritos.

En cuanto a la infraestructura social y de la vivienda, se verifican mejores resultados en las comunidades mineras en comparación con las no mineras: el 17% de los hogares en distritos mineros tiene pared de material noble, frente al 7,5% registrado en los distritos no mineros. También se observa una mayor proporción de hogares con desagüe, a la vez que no se verifica que en los distritos donde se encuentra asentada la minería exista una mayor proporción de hogares con acceso a red pública de agua (dentro de la vivienda). El informe señala que las inversiones realizadas por las empresas mineras para utilizar en operaciones propias de su actividad tienden a generar externalidades positivas en electrificación en las localidades donde se realizan sus actividades. En Perú se observa que la cantidad de hogares con electrificación en las localidades mineras es mayor que en las no mineras: 67,6% frente a 54,5%. Sin embargo, algunas experiencias muestran que no siempre la inversión en infraestructura que realiza la empresa para su propio funcionamiento se traduce en un beneficio directo para las familias que viven en la localidad. Para el caso de Argentina, un informe de la Universidad de San Martín realizado en el año 2004 sobre la mina Bajo La Alumbrera expone el caso del tendido de 202 km. de la línea de 220 KW, El Bracho-La Alumbrera, desde Tucumán hasta el yacimiento

11. La línea fue construida por la empresa con fines

particulares. Los vecinos de Santa María lograron que el Estado provincial invierta en la conexión (hasta ese momento, Santa María se abastecía con electricidad generada con gasoil). Así se logró una provisión más eficiente del recurso, con un costo más bajo de suministro. Pero la comunidad no verificó un incremento de bienestar ni a través de una mayor calidad, ni a través de menores tarifas. La externalidad se produjo, pero

10 Macroconsult (2008). 11 UNSAM (2004).

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el beneficio no fue absorbido por la comunidad.

Latinoamérica encuentra en el sector minero muchas oportunidades de desarrollo, dada su importante participación en las reservas mundiales. Los marcos regulatorios de muchos de los países de la región se han ajustado en los últimos años a la necesidad de atraer inversiones y parte de ellos lo han conseguido con éxito. Los estudios de impacto sobre los países seleccionados dan cuenta de los beneficios socio-económicos que la actividad puede generar, que exceden la creación de empleo directo. De la bibliografía e información pública consultada surgen otros determinantes, además de la generación de recursos y su uso, relevantes al momento de explicar los resultados: el grado y tipo de vínculo que tenga el asentamiento minero con la localidad donde desarrolla sus actividades, la estructura productiva de la zona de influencia analizada, y la capacidad de los pobladores de aprovechar estrategias de desarrollo alternativas

12.

Comunidades mineras en Latinoamérica: impacto en el desarrollo económico de las minas La Alumbrera, Escondida y Yanacocha

En esta sección se busca una aproximación al impacto de la minería en el desarrollo local, fundamentalmente en la dimensión social, concerniente tanto a los trabajadores de la empresa como a la comunidad, mediante la contribución de las compañías mineras al empleo (directo e indirecto), la formación de capital humano (educación) y social, la salud pública, la seguridad social y la calidad de vida en general. El relevamiento se realizó en base a información, estudios y estadísticas públicamente disponibles

13.

En los estudios que miden el impacto de las actividades extractivas sobre la calidad de vida de los individuos y sobre la comunidad en su conjunto suelen utilizarse distintos indicadores. Para el aspecto social, Vale (2002) identifica: empleo directo e indirecto generado en el sector, empleo generado por unidad de producto, remuneración media, perfil de la fuerza laboral, condiciones de salud y seguridad, iniciativas direccionadas a la salud y seguridad, accidentes de trabajo, programas de entrenamiento (en US$ por trabajador), programas de salud (en US$ por trabajador), entre otros. Vargas Pimiento (2002) incorpora, además de la inversión social y el nivel de empleos, el monto de ingresos fiscales y los cambios en el valor de las tierras.

A los fines de cuantificar el impacto de la minería en los planes de desarrollo económico y social local, se eligieron tres proyectos mineros desarrollados en los países latinoamericanos previamente seleccionados: Bajo La Alumbrera, en Catamarca, Argentina; Escondida, en Antofagasta, Chile; Yanacocha, en Cajamarca, Perú.

Como medida de aproximación al impacto de la actividad minera sobre el desarrollo local, se tomarán principalmente indicadores vinculados al empleo (directo e indirecto), a la salud y la educación para los tres proyectos bajo estudio, como así también algunos de índole económica, para verificar la relevancia de la actividad en la región. En salud y educación se pueden distinguir aquellos impactos al interior de las compañías, de aquellos beneficios que las empresas mineras entregan a la comunidad o comunidades aledañas. En el caso de las acciones internas, las compañías diseñan programas de capacitación así como estrategias para asumir problemas de salud laboral y otros problemas no vinculados directamente con el trabajo. Las acciones destinadas a la comunidad, por su parte, están vinculadas a la inversión en capital humano e infraestructura.

Bajo la Alumbrera (Catamarca, Argentina)

Bajo la Alumbrera es una mina de cobre y oro a cielo abierto ubicada en el departamento Belén, provincia de Catamarca, en el noroeste de la República Argentina. Se puso en marcha en el año 1997. Los derechos de exploración y explotación pertenecen a Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio (YMAD), una sociedad integrada por la provincia de Catamarca, la Universidad Nacional de Tucumán y el Estado Nacional

14.

Catamarca es la principal provincia minera de Argentina. Según estimaciones propias, el sector minero explica una quinta parte de su Producto Bruto Geográfico. La Alumbrera constituye un proyecto de gran peso no sólo para la provincia sino para el país: su valor bruto de producción fue de US$1.190 millones en 2013, equivalente a una cuarta parte del valor bruto de producción de la minería en todo el país.

12 Macroconsult (2008). 13 No se realizaron estudios de campo. 14 Montamat (2015).

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La inversión en desarrollo sostenible para el año 2013 alcanzó los US$6,8 millones

15. La Alumbrera canalizó esta inversión a través de dos programas: el

Programa Comunitario, por medio del cual se busca incrementar el capital humano, social y cultural de las comunidades, y por medio de la Responsabilidad Social Empresaria (RSE), que tiene la finalidad de incrementar el capital físico de las localidades a través de obras de infraestructura. La inversión en desarrollo sostenible se destina a salud, educación, cultura, producción y con un fin social. En 2013, el 87% fue destinado a la provincia de Catamarca y el 13% restante a Tucumán.

En 2013, Minera Alumbrera devengó impuestos, tasas, contribuciones, regalías y utilidades a YMAD por un monto total de US$ 354.981.751. Esta suma acumula los tributos correspondientes al estado nacional, provincial y municipal. De este monto, el 28% tuvo por destino el impuesto a las ganancias, un 26% a distribución de utilidades a YMAD, un 24% a retenciones a las exportaciones, un 8% a regalías y un 14% a otros impuestos.

Para tener una mayor aproximación de lo que recibe en forma directa la localidad, Catamarca cuenta con un régimen secundario de distribución de regalías por medio del cual el 35% se reparte entre los dos municipios donde se desarrolla la actividad (Belén y Andalgalá) y el 65% tiene por destino a la provincia (que luego se reparte hacia el resto de los municipios). La provincia tiene además la potestad de destinar el 5% al Fondo de Promoción de Desarrollo Minero - Ley N° 5.128 - (Montamat, 2015).

A continuación se exponen algunos de los indicadores antes mencionados:

Empleo

Según el Reporte de Sustentabilidad de la compañía para el año 2013, La Alumbrera cuenta con 1.440 empleos directos en planta. A ese número se adicionan 1.048 contratistas, a los que deben sumarse otros empleos indirectos. Aplicando un multiplicador de 3 empleos totales por cada empleo directo minero mencionado en la sección precedente, se tienen cerca de 4.320 empleos totales, entre directos e indirectos creados a partir de la actividad de La Alumbrera.

El 92% de los trabajadores directos pertenece a provincias del noroeste argentino, con preponderancia de las provincias de Catamarca (48%) y Tucumán (40%). Se observa una evolución positiva en la contratación de la mano de obra local: en el año 2000, la proporción de trabajadores oriundos de Catamarca alcanzaba el 32% (Alvarez, 2000). Dentro de los empleados catamarqueños, el 71% corresponde al área primaria de impacto de la mina: Andalgalá, Belén y Santa María. Es decir, que sobre el total de empleados directos, el 34% corresponde a esa área.

Educación

Como ya se mencionó, hay que diferenciar entre la inversión que se realiza al interior de la propia compañía, para capacitar a sus empleados, de la que destina aquella a toda la comunidad. La inversión en capacitación de los empleados alcanzó los US$ 481.654 en 2013, equivalente a US$ 334 por empleado. Se destinaron 348.345 horas de capacitación, lo que equivale a 242 horas por empleado (ambos cálculos basados en el número de empleados directos). Los programas que realiza la empresa son: desarrollo de liderazgo, Aprendices, Prácticas Profesionales rentadas, y Estudios Terciarios. A través de este último se dictan dos carreras en la mina: tecnicatura en minas y tecnicatura superior en gastronomía.

La compañía invirtió además en la educación a la comunidad a través de los dos mecanismos antes mencionados: Programa Comunitario y RSE. En estos casos, el aporte es voluntario. En el caso del Programa Comunitario, en 2013 se destinaron al área primaria de influencia US$ 811.629 en educación, que fueron canalizados a través de planes de mejora educativa para docentes, provisión de material didáctico, prácticas rentadas para alumnos, aportes de equipamiento tecnológico, elementos deportivos y materiales para la ampliación y mejora de establecimientos educativos. En concepto de RSE en educación la compañía destinó US$ 711.117, que fueron repartidos entre las localidades de Andalgalá, Belén y Santa María.

De la información estadística que presenta la provincia de Catamarca se puede destacar que en Belén,

15 Para el caso de La Alumbrera, todos los montos que la compañía informa están expresados en pesos argentinos. Con el fin de expresarlos en dólares utilizamos el tipo de cambio oficial promedio para el año 2013, que fue de $/US$ 5,48.

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departamento donde se ubica La Alumbrera, se registra una mayor proporción de establecimientos educativos en términos relativos que otras localidades de la provincia. Mientras que la población de Belén representa el 7,6% de la población catamarqueña, posee el 15% de los establecimientos educativos de nivel inicial, el 13% de los establecimientos de educación primaria y secundaria y el 7% de los establecimientos de educación terciaria no universitaria (dos establecimientos de los treinta que posee en total la provincia). En este último punto cabe destacar que Belén es el único departamento, aparte de la capital provincial, que posee un establecimiento terciario privado.

Como se puede observar en el cuadro resumen al final de la presente sección, la provincia de Catamarca registra una tasa de analfabetismo muy baja (2%) y prácticamente igual a la del país (1,9%) en 2010 (Censo 2010, INDEC). Descendió prácticamente un punto porcentual en los últimos diez años. El departamento de Belén, a pesar de tener una tasa de analfabetismo que aproximadamente duplica a la provincial, aquella experimentó una reducción desde el 5,5% (Censo 2001, INDEC) hasta el 3,7% actual (Censo 2010, INDEC) en el periodo considerado.

Salud

Aquí también hay que hacer una distinción entre lo que la empresa destina a los empleados y lo que destina a la comunidad. En el caso de los empleados, durante 2013 se realizó un programa de prevención de enfermedades cardiovasculares. La compañía no especifica el gasto asumido para este programa, pero podría estar incluido en el total de inversión en capacitación. Para las poblaciones cercanas la compañía erogó en 2013 US$ 140.876 a través del Programa Comunitario. Aquí se incluyen: modernización de equipamiento, provisión de insumos críticos a hospitales y postas sanitarias, campañas de vacunación y capacitación para optimizar la calidad de atención de los nosocomios, cursos de capacitación dictados por especialistas en primeros auxilios, seguridad e higiene industrial en las comunidades. Respecto a la RSE con destino salud, el reporte de sustentabilidad sólo específica el dato para la localidad de Belén: una inversión anual de US$ 103.551.

Al igual que en educación, según las estadísticas provinciales (2011), se observa que el departamento de Belén posee en términos relativos una mayor proporción de camas disponibles en establecimientos sanitarios estatales: 8,8% de las disponibles en toda la provincia (para un 7,6% de la población). Según datos del Ministerio de Salud, en el año 1998, el departamento de Belén registraba el 8,4% de las camas disponibles de toda la provincia, por lo que en términos comparados se verifica una evolución favorable.

Escondida (Antofagasta, Chile)

Minera Escondida es la operación minera de cobre de mayor producción en el mundo. Su explotación es a cielo abierto. Está ubicada en la Región de Antofagasta, Chile, a 3.100 metros sobre el nivel del mar. Se puso en marcha en el año 1990. La minería representa el 63% del PIB regional de la región de Antofagasta.

Los derechos de exploración y explotación pertenecen a Minera Escondida Ltda. Durante 2013, Minera Escondida produjo el equivalente a 1.193.680 toneladas métricas, lo que representó el 19,2% del total de la producción nacional de cobre y el 6% de la producción mundial.

Dentro del desarrollo sostenible, la compañía especifica el monto de inversión asignado a la comunidad. Según se informa, se destina el 1% de las utilidades antes de impuesto a inversión en programas para comunidades locales, incluyendo entregas en efectivo, y entrega y administración de bienes. El monto es calculado sobre el promedio de las utilidades antes de impuestos de los últimos 3 años. Para 2013 la inversión en la comunidad totalizó US$ 31.307.638.

Minera Escondida es el principal contribuyente privado del Estado chileno. En 2013 devengó US$1.010 millones en concepto de aportes al Estado. Esto incluye: Impuesto a la Renta, Impuesto Específico a la Minería, e impuesto Adicional por Retiro de Utilidades de los Socios. Considera, además, desembolsos como patentes, contribuciones y ley de timbres.

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Empleo

Según el reporte de sustentabilidad para el año 2013, Minera Escondida cuenta con 4.300 de trabajadores directos en planta. Además se deben sumar 9.015 contratistas, con lo que el empleo total asciende a 13.315 puestos. Para tener una dimensión de la importancia de la mina en la región, este número representa el 8% del empleo formal de toda la región de Antofagasta. El 62,5% de los empleados directos pertenecen a la región. Según el Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (INE), la tasa de desocupación el año de puesta en marcha de la mina la tasa de desempleo de la región era de 8% mientras que a partir de allí fue descendiendo hasta el 3% en 1996, pudiendo ser este emprendimiento un factor explicativo de importancia de dicho fenómeno

16.

La encuesta CASEN elaborada por el Ministerio de Desarrollo Social de Chile da información sobre el número de empleados formales por región. Así se tiene que en la región de Antofagasta, el empleo formal creció a mayores tasas que lo que se observa en todo el país: entre 1990 y 2011 aumentó un 85%, que compara con el 69% nacional. Para 2011 (último dato disponible) el trabajo formal alcanza al 90% de los trabajadores de Antofagasta, mientras que a nivel país ese guarismo alcanza el 84%.

Educación

En lo que respecta al interior de la compañía, la inversión en capacitación de los empleados totalizó US$9.300.000 en 2013, equivalente a US$2.166 por empleado. Se destinaron 60 horas de capacitación promedio anuales por trabajador, destinadas a potenciar las habilidades y capacidades de la fuerza laboral, incluyendo entrenamientos en seguridad y salud ocupacional. Entre los principales programas que realiza la compañía se destacan el “modelo de desarrollo de competencias para operadores y mantenedores” con certificación de competencias laborales, y el programa de “reembolso de gastos de estudios al trabajador”, que busca fomentar la educación superior entre los empleados de planta. A través de este último se reembolsa hasta el 80% del costo en que incurren empleados que continúan estudios superiores (los estudios deben estar destinados a alcanzar un mayor rendimiento en su puesto de trabajo y/o guardar directa relación con su eventual desarrollo de carrera en la organización). Otros programas de capacitación implementados en 2013 fueron: “Políticas y Procedimientos en materia de Derechos Humanos”; “Programa en prácticas de seguridad” (Sistema de Gestión de Salud, Seguridad, Medio Ambiente y Comunidad).

Los programas de educación destinados a la comunidad son desarrollados principalmente a través de la Fundación Minera Escondida y el Centro de Entrenamiento Industrial y Minero, que pertenece a la Fundación. Los programas de la Fundación buscan desarrollar las capacidades de las personas y comunidades de la Región de Antofagasta. Durante 2013, sus focos de trabajo fueron: Educación y Desarrollo Productivo. En el primero, fortaleciendo los procesos de mejoramiento educativo en establecimientos educacionales municipalizados y centros de primera infancia.

Por su parte, el Centro ofrece entrenamiento en el ámbito técnico a la comunidad regional y nacional. Su Escuela de Oficios ofrece la formación en diversas especialidades de la industria y minería. Durante 2013 entrenó a más de 15.021 personas y, de este total, sólo el 9,5% pertenecía a la compañía.

Otras de las principales acciones hacia la comunidad fueron: la implementación (en conjunto con la Fundación Integra) de modernas salas interactivas para dos jardines infantiles (ubicados en Coloso y en Peine), en el marco del Programa “Fomento Lector” que desarrolla las habilidades cognitivas y de aprendizaje de los menores; el compromiso de BHP Billiton y Minera Escondida con Fundación Chile, que se aboca a la innovación, la investigación y el desarrollo tecnológico, a través de la cual se ha contribuido a

incrementar la competitividady la globalización de distintos sectores de la economía; el respaldo a las Universidades locales a través de diversas instancias como el Programa de Vinculación Universidad-Empresa implementado por la Corporación de Desarrollo Productivo; el impulso al Programa de Responsabilidad Social de la Asociación de Industriales de Antofagasta, que apoya el desarrollo de la educación técnica en el Liceo Técnico Industrial Don Bosco de Antofagasta. A nivel nacional, participación en el programa MBA Global que imparte la Universidad de Chile, que busca promover la meritocracia, la diversidad, y formar profesionales para el mundo global.

A partir de estadísticas del Ministerio de Educación, se verifica que, a pesar de que la comuna de Antofagasta, lugar donde está ubicada Mina Escondida, posee sólo el 1% de establecimientos educativos

16 Según el INE, en el cuarto trimestre del 2013, en la II Región de Antofagasta se relevaron 18.600 personas sin actividad dentro de la categoría Fuerza de Trabajo, representando una tasa de desocupación de 6,7%.

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del país (mientras que su población representa el 2,2% nacional), la localidad verifica mejores resultados respecto a los niveles educativos alcanzados: sólo el 1% de la comuna de Antofagasta no cuenta con ningún tipo de educación, que compara con el 3% nacional. Además, mientras que en Antofagasta el 35% completó el nivel medio de educación, en el país ese guarismo alcanzó el 28%; en el caso de la educación superior, el 14% de la población de Antofagasta completó el nivel, frente al 13% que se observa a nivel país. La comuna verifica un promedio de 11,4% años de educación, superando el promedio nacional, de 10,6 años.

La comuna de Antofagasta también se destaca por registrar una tasa de analfabetismo inferior al promedio nacional: en el año 2011 la tasa de analfabetismo de Antofagasta alcanzó 1,1% frente al 3,3% de todo el país. En 1990, el analfabetismo alcanzaba el 2,2% de la población de Antofagasta, y el 5,2% nacional, por lo que la región no sólo tiene menos proporción de habitantes que no saben leer ni escribir sino que además ha mostrado un ritmo de reducción más rápido.

Salud

Con el objetivo de fomentar la salud y la seguridad de los trabajadores de la compañía, la empresa implementó programas de educación, formación, prevención y control de riesgos en salud y bienestar ocupacional. Entre los temas clave de salud y seguridad desarrollados durante el año 2013 se destaca el proceso de implementación de riesgos materiales. El objetivo fue el de generar un lugar de trabajo libre de exposición al riesgo y enfermedades ocupacionales. Para ello, la compañía estableció una “Estrategia Corporativa de Salud Integral”, que incluyó: Implementación de Proyectos para la reducción de personal expuesto a agentes físicos y químicos, fortalecimiento del Proceso de Evaluación General de salud de los trabajadores, mejoramiento continuo de prestaciones médicas e infraestructura e implementación de programas de prevención y promoción de salud y hábitos de vida sana.

Entre las acciones dirigidas a toda la comunidad, en mayo de 2014 se inauguró un Dispositivo Comunitario de Salud Familiar con prestaciones médicas y ginecológicas, apoyo psicosocial, diagnóstico dental y estimulación psicomotriz en La Villa San Pedro de Coloso, ubicada al sur de Antofagasta. La iniciativa fue impulsada por Minera Escondida en conjunto con los habitantes del sector alto de Caleta Coloso, con el objetivo de que las familias del sector puedan acceder a atención de salud preventiva en la misma villa. Este dispositivo de salud integra la red pública del Ministerio de Salud de Chile.

La compañía promovió además durante 2013 actividades deportivas y promoción de conductas de vida saludable y segura. El foco se puso en las actividades familiares y en aquellas que integran a personas con necesidades especiales (físicas, sensoriales o cognitivas) por sobre el deporte competitivo.

La compañía apoyó también a diversas instituciones y organizaciones que buscan mejorar las condiciones sociales en Antofagasta en distintas temáticas, como Fundación Teletón, Fundación TECHO, Fundación Las Rosas, Corporación de Ayuda al Niño Limitado (COANIL), Escuela Especial E77, Corporación de Ayuda al Niño Quemado (COANIQUEM), Centro de Oncología Pediátrica del Hospital Regional de Antofagasta y Fundación La Fuente, entre otras.

Yanacocha (Cajamarca, Perú)

Yanacocha es la mina de oro más grande de América de Sur. Su explotación es a cielo abierto. Se encuentra ubicada en el departamento y provincia de Cajamarca en la Sierra Norte del país, entre los 3.500 y 4.100 metros sobre el nivel de mar. Sus operaciones se desarrollan en cuatro cuencas: quebrada Honda, río Chonta, río Porcón y río Rejo. Inició sus operaciones en el año 1993. Explota cinco yacimientos de oro que han sido incorporados a producción sucesivamente: Carachugo (desde 1993), Maqui Maqui (1994), San José (1996), Yanacocha (1997) y La Quinua (1998). Durante 2011 obtuvo una producción neta de 1.293.123 oz de oro y de 1.348.004 oz de plata.

Los derechos de explotación pertenecen a Minera Yanacocha S.R.L., sociedad conformada por Newmont Second Capital Corporation, con el 51,35%, Compañía Minera Condesa, con el 43,65% y Corporación Financiera Internacional, con el 5%.

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La inversión social total ejecutada durante 2011 totalizó US$ 10.556.84917

. Esto incluyó a los programas de educación y salud, como así también a los de gestión de agua, desarrollo económico y relaciones comunitarias.

Por otra parte, el Estado peruano y las empresas mineras realizaron un acuerdo en el año 2006 “Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo”, por medio del cual las empresas contribuyen anualmente con fondos para luchar contra la pobreza. En 2011, Yanacocha desembolsó US$ 13.345.855 en este concepto.

Se creó además un plan estratégico de responsabilidad social quinquenal (2011-2015). Entre las acciones concretas, en 2011, Minera Yanacocha encargó la elaboración de un estudio de línea de base para identificar las necesidades de la población, una evaluación nutricional de los niños menores de 5 años, un diagnóstico de los servicios básicos de salud y educación que recibe la población.

Durante el año 2011 Yanacocha devengó US$ 304.356.000 totales. Este monto se dividió entre: impuesto a la renta (US$ 279.610.000), regalías por uso de recursos naturales (US$ 12.426.000), regalías IEM (impuesto especial a la Minería) y GEM (gravamen especial de la Minería), por US$12.320.000. Las regalías IEM y GEM son impuestos a las empresas extractivas que se aplican desde 2011.

Empleo

Según el reporte de sustentabilidad de la compañía, para el año 2011, se registran 2.513 puestos de trabajo con contrato indefinido (directo), a los que se suman 1.044 puestos con contrato temporal. Extrapolando la relación de empleo encontrada en estudios previos, se tendrían unos 7.539 empleos totales, tomando en cuenta directos e indirectos. El 54% de la fuerza laboral contratada por la empresa corresponde a la provincia de Cajamarca. En el año 1998, cinco años después de la puesta en marcha de la mina, Yanacocha empleaba en forma directa a 466 personas, más 1.200 contratistas. A pesar de que el número de empleados directos representaba sólo una quinta parte del número actual, gran parte de su impacto en la región se verificaba a través de la actividad que además generaban las 456 empresas cajamarquinas proveedoras. Según cálculos de Kuramoto (2000) tomando en cuenta el efecto indirecto, Yanacocha daba origen a cerca de 4.000 empleos

18.

Educación

La inversión en educación tiene por objetivo el desarrollo profesional de los empleados. En 2013 se puso en marcha el programa “Camino de la Ciencia Técnica”, que tiene por objetivo motivar al personal técnico altamente calificado sin personal a cargo para que desarrolle una línea de carrera. Otra iniciativa fue la creación de la Universidad corporativa de Yanacocha, en alianza con CENTRUM y la organización eClass, en la cual se dictan dos diplomados para los empleados de la mina: Administración de Empresas y Gestión de Operaciones, además de otros cursos. Todos ellos subvencionados al 100% por la empresa. Otros programas destinados a los empleados: Desarrollo Directivo con la Universidad de Piura, (dirigido a directivos) y el Programa Graduados (programa de prácticas profesionales).

Aparte de la capacitación a los empleados, Yanacocha desarrolló varios proyectos de educación dirigidos a la comunidad. Entre ellos, el Programa de Alfabetización y Educación Básica Alternativa, que tiene como objetivo principal reducir el analfabetismo y elevar el nivel de educación de adultos y jóvenes mayores a 15 años. Como se puede ver en el cuadro resumen expuesto al final de esta sección, el departamento de Cajamarca presenta elevados índices de analfabetismo (11,8%), si se lo compara con las regiones de los otros dos proyectos aquí presentados, como así también respecto al promedio del país (6,2%). Sin embargo, datos de 2007 muestran que la provincia de Cajamarca, que es la localidad donde está situada la mina, presenta una tasa de analfabetismo tres puntos inferior al departamento de Cajamarca (región que la contiene), por lo que se estima que, en la actualidad, la tasa de analfabetismo de la provincia puede estar unos puntos por debajo del 11,8% regional.

Otros proyectos vinculados con la educación son: la Maestría en educación rural, realizada en convenio con el gobierno regional de Cajamarca y dirigida al fortalecimiento técnico de profesores; y el Bachillerato en educación, realizado en convenio con la Universidad Nacional de Cajamarca, que busca fortalecer las capacidades de los docentes. Por medio de este programa, se financiaron becas de estudio para los

17 Para el caso de Yanacocha, la mayoría de los montos que informa la compañía en su reporte de sustentabilidad están expresados en nuevos soles peruanos. Con el fin de expresarlos en dólares utilizamos el tipo de cambio oficial promedio para el año 2011, que fue de S/US$ 2,754. 18 Kuramoto (1999).

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docentes que trabajan en el ámbito de influencia rural. También se capacita a graduados mediante un programa de prácticas profesionales en áreas de operaciones de mina, geología e ingeniería en mina. El Programa de aprendices certifica a profesionales entre operadores de camiones, técnicos de laboratorio metalúrgico y operadores de planta minera. Más del 50% de los certificados fueron contratados para trabajar en Yanacocha.

También se mejoraron instituciones educativas y se benefició con bibliotecas a 20 escuelas. Además, en 2011 se llevaron a cabo cuatro proyectos de infraestructura, como la construcción de infraestructura para tres escuelas de distintos distritos (incluidas aulas, auditorio y servicios higiénicos), por un monto de US$ 615.864.

Salud

Los programas de salud que Yanacocha dirige a sus empleados tienen por objetivo mejorar las condiciones físicas del ambiente de trabajo, disminuir los indicadores negativos de seguridad, principalmente en cuanto a enfermedades ocupacionales. Con este fin en 2011 se realizaron programas de capacitación en seguridad y salud ocupacional, programas radiales preventivos y talleres sobre comportamientos que pueden causar accidentes, orientados a directores, supervisores y operadores. Dentro del cuidado del personal, en 2011 también se implementaron dos programas: uno de evaluación de fototipo de piel y otro de vacunación contra influenza.

Entre los programas que la compañía dirige a la comunidad se encuentra el de Seguridad Alimentaria Nutricional, que tiene por objetivo reducir la desnutrición crónica infantil en niños menores de 5 años. También organiza ferias de salud, con el fin de facilitar a los pobladores el acceso a la atención médica ambulatoria. Otro programa vinculado a la salud es la construcción y ampliación de los sistemas de agua potable y letrinización, que busca mejorar las condiciones sanitarias de los habitantes. En 2011 se erogaron por este concepto US$263.539, que cubrieron un fin de obra en el caserío Tres Tingos, y dos estudios de pre-inversión para la ciudad de Llacanora y para el distrito de Namora.

A pesar de que no se cuenta con datos de la provincia de Cajamarca, localidad donde se haya ubicada Minera Yanacocha, se tienen datos a nivel regional. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática de Perú, en el año 2013, el departamento de Cajamarca, con el 5% de la población del país, contaba con 21 hospitales (4% de los hospitales totales del país), 152 centros de salud (el 7,3% de los centros del país), y 728 puestos de salud, un 10% de los puestos nacionales. El número de médicos en la región asciendía a 728, y equivale a un médico cada 2.088 habitantes. El número es elevado en comparación con el resto de las regiones. Sin embargo, ha mejorado en la última década: en 2002 había un médico cada 4.857 habitantes. Desde entonces, el número de médicos de la región se multiplicó por dos veces y media.

A continuación se presenta en un cuadro un resumen de los principales indicadores socio-económicos de las tres minas estudiadas y su zona local de influencia.

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Los tres proyectos aquí expuestos, La Alumbrera, Escondida y Yanacocha, han significado un cambio sustantivo en las oportunidades de las comunidades donde se insertaron. Las tres localidades muestran fuertes aumentos de población, respecto al momento previo a la instalación de la mina, reflejando el interés por las nuevas oportunidades que allí se generaron. En las tres se verifican tasas de desocupación por debajo del promedio nacional, evidenciando que la migración ha podido ser absorbida por las oportunidades de desarrollo local. La creación de puestos de trabajo formales, con salarios de referencia internacional y prestación de servicios complementarios, ha significado un salto cualitativo y cuantitativo en la vida de gran número de familias locales, que en muchos casos desarrollaban tareas económicas de subsistencia y de menor productividad relativa. La política de dar prioridad a la contratación local y sus buenos resultados (48% en La Alumbrera, 62,5% en Escondida y 54% en Cajamarca) reforzó aún más las oportunidades para las familias locales. Los beneficios para las comunidades no se agotan allí: los mayores salarios de los trabajadores directos aumentan la demanda de bienes y servicios locales, y fundamentalmente, es el desarrollo de la oferta de servicios alrededor de la mina lo que da lugar a una mayor actividad y a la creación de fuentes indirectas de empleo

19.

La información analizada parece evidenciar un impacto positivo en la calidad de vida, muchas veces fruto de las inversiones realizadas por las empresas a través de la Responsabilidad Social Empresaria. En este punto, la falta de estadísticas a nivel local dificulta el seguimiento. Otro aspecto difícil de evaluar y que excede el alcance de este trabajo es el del impacto ambiental. Sin embargo, los datos aquí expuestos muestran parte de los avances que se han dado en materia de educación y salud en estas comunidades. En el caso de Belén, provincia de Catamarca, se observa una mayor provisión de servicios de salud y educación (mayor oferta de establecimientos educativos y servicios de salud per cápita, en comparación con otras regiones). En el caso de Antofagasta, Chile, los avances se verifican a través de los buenos resultados en materia de niveles educativos alcanzados en la región en comparación con los resultados del país, y una tasa de analfabetismo decreciente y que representa tan sólo una tercera parte de la tasa nacional. En el caso de Cajamarca, Perú, la tasa de analfabetismo local, aunque todavía alta, ha logrado ubicarse muy por debajo del promedio regional. Mientras que en el caso de la salud, los logros se vinculan con una mayor provisión de servicios. Un estudio más detallado debería llevarse a cabo para profundizar sobre los aspectos positivos y negativos de estos emprendimientos.

Obstáculos para la integración de la minería en los planes de desarrollo sostenible en Latinoamérica

En este apartado se buscan identificar algunos de los problemas que surgen de la introducción de una actividad como la minería en los planes de desarrollo sostenible local. Se pondrá foco en dos de los problemas que se consideraron más relevantes desde el punto de vista del desarrollo económico.

Encarecimiento local de los bienes no transables o “Micro-Dutch-Disease”

Como se señaló en el primer apartado, está muy desarrollada en la bibliografía la teoría de la maldición de los recursos naturales, estudiada en profundidad tanto desde la economía como desde la ciencia política. Sin embargo, más allá de los cuantiosos análisis, parece faltar una mayor atención sobre los efectos que la explotación de recursos naturales puede tener a nivel local o regional.

Como ya se mencionó en la sección precedente, existe alguna evidencia empírica que destaca el impacto positivo que tiene la introducción de la minería sobre el ingreso per cápita local. El estudio elaborado por Macroconsult (2008), que estudia el impacto económico de la actividad minera en Perú, encontró que el ingreso per cápita de un hogar ubicado en un distrito minero es un 54% superior que el de un hogar en un distrito no minero. En el estudio se señala que el incremento de los ingresos de los hogares se debe a los encadenamientos que genera la presencia de la actividad minera en la localidad, incentivando el desarrollo de otras actividades no primarias como el comercio y los servicios.

En la literatura sobre “enfermedad holandesa” (Dutch-Disease) se han estudiado los efectos de un boom recursos naturales

20. Corden y Neary (1982) presentan los efectos que se producen en respuesta a un shock

de recursos. Descomponen el mecanismo a través del cual opera la “enfermedad holandesa” en dos efectos: “movimiento de los recursos”, que describe el movimiento de los factores de producción desde

19 Como referencia se tiene el caso de Perú, donde el ingreso per cápita de un hogar ubicado en un distrito minero es un 54% superior que el de un hogar en un distrito no minero (Macroconsult, 2008). 20 El término “Dutch disease” hace referencia a los efectos negativos sobre el sector industrial holandés después del descubrimiento de hidrocarburos en los años 60’s, como consecuencia de la apreciación del tipo de cambio real (The Economist, November 26th, 1977, pp. 82-3).

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diversos sectores (hacia la minería en este caso), debido a productividades marginales superiores; y el “Gasto”, que describe como el resultado inflacionario de un shock de ingresos, a través del aumento de precios de los no transables. Papyrakis y Raveh (2014) también desarrollan este tema: “el shock de ingresos aumenta el precio de los bienes no transables (que se determinan domésticamente), por lo que un shock exógeno de recursos está asociado con mayor inflación”. Y encuentran evidencia de que las diferencias de precios regionales pueden persistir en el tiempo.

Estos efectos estudiados principalmente a nivel macroeconómico parecen tener también cierta relevancia para explicar fenómenos similares a nivel microeconómico y regional/local. Hay evidencia de ello no sólo en la minería sino también en otra actividad análoga como es la extracción de petróleo y gas. La introducción de la minería en una nueva región aumenta la demanda de trabajadores, que pasan a recibir salarios con niveles de referencia internacionales. Esta introducción produce un shock que altera en cierta manera el equilibrio pre-existente en la localidad/región entre los precios de los bienes y servicios transables y los no transables. Los empleados vinculados a otras actividades pueden sentirse atraídos por el sector minero, dados los mayores salarios que exhibe el “nuevo” sector. Así, suben los costos laborales debido a la competencia por la obtención de factores productivos. Como ejemplo, se puede ver el caso de Atacama, Chile: en 2012 el sector construcciones se encontró con escasez de mano de obra ante una competencia de la minería que ofrecía mayores salarios; la construcción se enfrentó así con un aumento de costos laborales, asociado con la necesidad de atraer trabajadores de otras regiones

21.

Con la introducción de la minería, la localidad verifica, entonces, un aumento de la masa salarial, como consecuencia del aumento en la cantidad de empleos y un aumento de los salarios, y por lo tanto se genera un aumento en la demanda de bienes y servicios. Moretti (2010) señala: “Cada vez que la economía local genera un nuevo empleo originado en un nuevo negocio, también pueden crearse nuevos puestos de trabajo principalmente por la mayor demanda de bienes y servicios locales. Este efecto positivo sobre el empleo se ve parcialmente contrarrestado por los efectos de equilibrio general inducidos por los cambios en los salarios locales y los precios de los servicios locales. Como el número de trabajadores y el salario de equilibrio aumenta en la localidad, la demanda por bienes y servicios locales se incrementa”. Encuentra que el multiplicar del empleo es mayor en el caso de los no transables que en los transables.

El sector no transable, al determinar los precios a nivel local, es el que mejor se puede ajustar a los mayores costos laborales y al aumento de la demanda. Así, las familias de la comunidad, independientemente de su ocupación, enfrentan un aumento del costo de vida. Esto se observa en forma directa en el caso de los servicios, y uno de los ejemplos de mayor peso por su impacto en la canasta familiar es el caso de los alquileres. En Antofagasta (Chile), por ejemplo, donde el PIB minero representa el 63% del PIB de la región, se ha venido discutiendo la conformación de una burbuja inmobiliaria

22. Incluso se evidencian fuertes

incrementos en los precios de las viviendas sociales y los subsidios de vivienda para la clase emergente parecen perder efectividad

23. En Copiacó (Chile), entre 2011 y 2012, que fue la puesta en marcha de la

mina, los precios de los alquileres aumentaron un 39%24

. Otro ejemplo es el de San Juan, Argentina, donde se estima que un tercio de la población económicamente activa está vinculada con la minería. Allí se aprecia una alta ocupación de las viviendas de precios medios y altos, principalmente en manos de trabajadores mineros, mientras que muchas de las viviendas que tenían precios de alquiler acordes para el resto de los sectores fueron remodeladas para atender los intereses más exigentes de las personas de mayores ingresos, principalmente vinculadas a la minería. Así, bajó la disponibilidad de viviendas para los no vinculados con el sector. En el caso de San Juan, el gobierno respondió a esta situación construyendo casas para los sectores de menos recursos

25. En el caso puntual de Pascua Lama (San Juan, Argentina), hoy

interrumpido, el desarrollo de la mina generó un salto en el valor de alquiler de los inmuebles. Los propietarios aumentaban los valores porque encontraban demanda por parte de los mineros a esos precios más altos, e interrumpían los contratos con trabajadores vinculados con otros sectores porque sabían que un locatario minero podía generarles mayores ingresos

26.

Como se mencionó previamente, estos mismos efectos se observan también con la introducción de otra actividad extractiva como es el caso del petróleo y el gas: el pequeño pueblo de Añelo (provincia de

21 http://www.nexchannel.cl/nexchannel/noticias/noticia_pescrita.php?nota=8642577 22 http://www.mercurioantofagasta.cl/prontus4_noticias/site/artic/20110522/pags/20110522000524.html 23 http://www.latercera.com/noticia/opinion/ideas-y-debates/2013/01/895-502221-9-burbuja-nortina.shtml 24 http://www.latercera.com/noticia/negocios/2013/01/655-504703-9-el-alza-en-precios-de-viviendas-y-arriendos-que-tambien-se-da-en-regiones.shtml 25 http://www.elzonda.info/index.php/Los-alquileres-suben-por-los-buenos-sueldos-de-la-miner%C3%ADa.html 26 http://www.diariodecuyo.com.ar/home/new_noticia.php?noticia_id=597987

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Neuquén, Argentina) ha verificado un boom de actividad desde el comienzo del desarrollo de recursos no convencionales en Vaca Muerta. Los principales efectos se observan tanto sobre los alquileres con destino vivienda como en aquellos vinculados a la actividad comercial

27.

Los trabajadores vinculados en forma directa o indirecta con la mina y aquellos vinculados al sector no transable verifican un incremento en sus ingresos y/o riqueza ante la introducción de la actividad en la región. Además del incremento de su salario nominal pueden incluso verificar un incremento del salario en términos reales. El resto de los sectores con salarios menos flexibles, como es el caso de los docentes, médicos, empleados públicos, y los vinculados al sector transables, ante el encarecimiento del costo de vida, se enfrentan con una caída de su salario real y/o de su riqueza real.

De todas formas, vale la pena señalar que el impacto de los efectos “movimiento de recursos” y “gasto” introducido por Corden & Neary (1982) será mayor cuanto más cerrada sea la economía y más rígido sea el mercado de trabajo. En economías abiertas y con mercados laborales flexibles, las señales de precios que se generan a partir del shock provocan reacciones por el lado de la oferta. Los mayores incentivos a invertir en las actividades más rentables (propiedades, formación profesional, etc.), dan lugar a un mayor impacto de la minería sobre el resto de la economía. América Latina tiene una tradición en economías cerradas (con sustitución de importaciones), elevado poder de los sindicatos, gran mercado informal. A la luz de los resultados mencionados a lo largo de este trabajo, Chile, con una economía más abierta y más flexible, parece haber aprovechado mejor las posibilidades que se le abrieron gracias a la riqueza de recursos. Por ello, es importante que los gobiernos nacionales, provinciales y locales, las instituciones no gubernamentales preocupadas por el desarrollo económico, las instituciones multilaterales de crédito y las propias empresas, tengan en cuenta este fenómeno a la hora de elaborar planes de desarrollo sostenible a nivel local y/o regional en zonas mineras.

Centralización versus Federalismo fiscal y el problema de la Correspondencia Fiscal

Como se señaló al comienzo de este trabajo, es importante la forma en que se distribuye la renta generada por la minería, como así también la forma en que esos mayores recursos son asignados. Fueron subrayados también los buenos resultados que evidencian las localidades mineras de Chile y Perú cuando se evalúan los indicadores socioeconómicos. Vale la pena destacar que ambos países poseen sistemas fiscales centralizados.

En un esquema central el proceso de canalización de fondos es más simple. Sin embargo, parece deseable un esquema de distribución en el que los mayores recursos generados por la riqueza de una localidad también lleguen a sus ciudadanos en forma más directa y más vinculada con la generación de riqueza local. El gobierno local es el que tiene más información sobre las necesidades que se originan a partir de la introducción de una nueva actividad como la minería y, por lo tanto, está en mejores condiciones de asignar recursos en función de las nuevas necesidades. Por lo tanto, hay lugar para discutir, tanto en los países con un esquema centralizado como los casos de Perú y Chile, como en los países federales como la Argentina, mecanismos que institucionalicen una mejor gobernanza, una mayor transparencia y una mayor correspondencia fiscal

28.

Hay algunos casos, como el de la Minera Inti Raymi en Bolivia que opera el yacimiento del Kori Kollo (cercana a la ciudad de Oruro), muestran que los impuestos locales pueden resultar en un gran beneficio si estos se canalizan apropiadamente en la región

29. En este caso, la regalía llega al nivel departamental y la

localidad aprovechó los mayores recursos para apoyar los requerimientos de desarrollo y social locales. Otra localidad minera como Puquio Norte, también en Bolivia, con las mismas reglas de juego, muestra beneficios menos claros. Por lo que hay que hacer foco en la redistribución, pero también en la manera en que esos mayores fondos son asignados y utilizados mediante adecuados mecanismos de control.

De hecho, en un esquema federal, es posible simular los ingresos que generará el proyecto minero para el sector público antes de que se realice la inversión, y analizar rigurosamente la distribución de esos fondos. De esta forma, se podría planificar de antemano el destino y dar a conocer el plan a la comunidad, evitando así un uso “clientelístico” o la “pérdida” de recursos que de otra manera podrían mejorar las condiciones de vida de la comunidad en forma duradera e incrementando la transparencia en la información.

27 http://www.lanacion.com.ar/1687200-anelo-la-fiebre-del-shale-ya-tiene-su-meca 28 Mayor correspondencia fiscal implica incremento de la financiación tributaria de la propia jurisdicción, correspondiéndose aquella con una reducción de la financiación tributaria nacional y del sistema de coparticipación. 29 Mc Mahon & Remy (2003), p.55.

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De la experiencia del federalismo en Argentina se pueden detectar algunos obstáculos. Gervasoni (2015) encuentra que cuando no hay mecanismos institucionales, la abundancia de recursos que recibe un gobierno local puede fortalecer a los oficialismos. Cuando los gobiernos pueden tener elevados ingresos sin cobrar impuestos a la población, aumentan su poder y con ello los riesgos de la autocracia. La idea es que allí donde el Estado cuenta con acceso a generosos recursos fiscales que no provienen de los impuestos sino de la apropiación de una renta extraordinaria de recursos naturales (especialmente hidrocarburos y minerales), los gobernantes logran “fácilmente subyugar a la sociedad”. Se trata en alguna medida de una aplicación invertida de la idea básica de los gobiernos democráticos y republicanos de que “no hay impuestos sin representación” (no taxation without representation): aquellos pueblos que en vez de sostener al Estado con sus impuestos dependen para su bienestar de las rentas que este distribuye (en forma de salarios, subsidios, contratos, publicidad oficial, etc.) tienen menos incentivos y capacidad para hacer respetar sus derechos democráticos.

El destino de cuantiosas cantidades de fondos dirigidos a gobiernos locales se ha encontrado también con otras limitaciones: los gobiernos subnacionales pueden no estar preparados para gestionar los mayores recursos que se originan en la minería. Las debilidades institucionales y organizacionales de las poblaciones locales y/o regionales constituyen uno de los cuellos de botella para el desarrollo económico local. En este sentido, otro obstáculo con el que se ha enfrentado la actividad en algunas localidades es la baja credibilidad y/o efectiva capacidad de los organismos de control locales. En muchos casos, esto parece haber influido en el consenso de la población sobre la seguridad ambiental, generando muchas veces conflictos sociales.

A nivel local se percibe que se reciben más beneficios a través de responsabilidad social empresaria de las empresas que mediante una asignación directa de recursos determinada por ley. De hecho, en la mayoría de los países de la región, la responsabilidad social empresaria no está regulada, y se implementa a través de acuerdos entre gobierno y empresas. A pesar de la falta de regulación, las contribuciones de las empresas mineras se han transformado muchas veces en sustitutos de los impuestos locales. Ramirez Ramirez (2008) define las relaciones entre los tres actores: gobierno local, empresa minera y comunidad: “El gobierno local, por sus limitados recursos, ve a la empresa minera como la alternativa de obtener ingresos mediante el canon minero y el aporte solidario, para poder así desarrollar proyectos en beneficio de sus poblaciones y comunidades campesinas”. “Las comunidades perciben que, por la presencia de la mina, las municipalidades cuentan con presupuestos y por ese motivo hay más acercamiento con el gobierno local, pero cuestionan que los proyectos que hacen son pocos en comparación con el monto de dinero que reciben del canon”. Se observa además una relación de interdependencia entre la empresa minera y las comunidades, en donde “las comunidades necesitan de la mina como una fuente económica para la mejora de sus infraestructuras y como una fuente de empleo; la empresa necesita operar sin interrupción, motivo por el cual le es importante mantener buenas relaciones con las comunidades aledañas. Para ello, la empresa cuenta con un programa de RSE con el cual realizan proyectos en beneficio de las comunidades”.

Dentro de esta forma de organización, en la cual las tres partes parecen tener incentivos al statu quo, muchas veces el Estado, que es el que tiene la obligación de asegurar los derechos básicos de los ciudadanos, queda desdibujado y con un rol secundario. No se trata aquí de poner en discusión muchos de los buenos resultados que se han conseguido a nivel local a través de la RSE, sino que se busca enfatizar la necesidad de institucionalizar las prácticas y de generar también mecanismos de control. En la medida en que el acceso a servicios básicos como la salud y la educación sea percibido como una dádiva de las empresas a la comunidad, no podrá evitarse que la situación exhiba cierto grado de fragilidad institucional.

En línea con lo discutido previamente, algunas ideas que suelen enunciarse como alternativa al respecto de los inconvenientes detallados antes son: generar los mecanismos institucionales por medio de los cuales los gobiernos locales reciban parte de los recursos que genera la minería

30; fortalecer a los gobiernos locales,

principalmente en lo que respecta a la gestión de los presupuestos, el control y la transparencia en la información; crear fondos a nivel nacional y sub-nacional, que lidien con la volatilidad de las rentas; convertir rentas de recursos no renovables en capacidades productivas futuras (capital físico y capital humano). Como señala Gervasoni (2015), parece relevante afirmar que “cuanto más fuertes son las instituciones y los mecanismos de asignación de los mayores recursos el desarrollo es mayor”.

30 Con el fin de proveer directamente a la comunidad servicios salud y educación y salud (hoy en muchos casos en manos de las empresas a través de RSE) y de alcanzar beneficios sostenibles para las comunidades locales. Además, a través de estos mecanismos institucionales se genera una mayor transparencia.

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Otros temas de estudio importantes para entender el rol de la minería y las industrias extractivas a nivel local y regional

En este estudio se identificaron temas que seguramente ameritan un análisis más profundo, a saber:

Importancia de la existencia de estadísticas a nivel local y/o regional

A lo largo de este trabajo, nos enfrentamos con algunas limitaciones para encontrar información estadística a nivel local en algunos de los casos de estudio. Muchas veces son las compañías mineras las que encargan estudios de línea de base con el fin de conocer las características socioeconómicas de la localidad en la que se insertan. La carencia de este tipo de información, no sólo hace más difícil la investigación, sino que además dificulta la tarea de las autoridades: muchas veces se trata de impulsar a nivel local actividades sin un diagnóstico previo, ni se tienen los insumos necesarios para analizar el impacto que la nueva actividad puede generar y hacer el seguimiento correspondiente.

La información estadística nacional, regional y local constituye un instrumento de política pública fundamental para los distintos niveles de gobierno. La generación de información confiable, y actualizada en forma periódica permite diagnosticar, planificar, proyectar, reformular objetivos, evaluar y producir un aprendizaje hacia delante.

Fortalecimiento de los gobiernos locales

En la sección precedente, identificamos el problema con el que se enfrentan los trabajadores no vinculados a la nueva actividad: el aumento del costo de vida, que se da por el ajuste de los precios de los no transables, con una consecuente pérdida de poder adquisitivo del salario. A partir de esto, surgen algunos interrogantes: ¿Qué rol debe asumir el Estado local? ¿Debe intervenir de alguna manera?

La evidencia muestra que, muchas veces, los gobiernos locales no están preparados para administrar los ingresos que le genera una nueva actividad, y toman sus decisiones dándole un uso político a esos fondos (por ejemplo, ampliando la planta de empleados públicos, aumentando los salarios públicos, realizando obra pública improductiva, entre otros), en vez de aprovecharlos dándole un uso que asegure beneficios más duraderos para la localidad. En un contexto de gobiernos locales débiles, logran apropiarse de una mayor parte de la renta aquellos sectores con mayor capacidad de presión. Por lo tanto, si la conclusión es que el Estado debe minimizar los efectos que afectan el nivel de vida del resto de los trabajadores, se debe pensar en soluciones más del tipo institucional, acotando los márgenes de discrecionalidad de los gobiernos. Esto también evitaría que se pierdan recursos como consecuencia de la corrupción.

Visión estratégica regional que se anticipe al cierre de mina

Como en la actividad minera se tiene información acerca de la vida útil de la mina, el Estado tiene la posibilidad de planificar estratégicamente, incluso desde antes del comienzo de la actividad extractiva, un modelo de desarrollo local que incorpore la introducción de otras actividades económicas que puedan aprovechar los derrames positivos de la actividad extractiva, pero que a la vez puedan lograr un dinamismo propio que asegure una continuidad en el desarrollo de la región aún después del cierre de la mina.

Los fondos que pasa a recibir el sector público durante el período de producción viabilizan esta planificación y la puesta en marcha de inversiones. El Estado puede utilizar los mayores ingresos fiscales para invertir en: infraestructura que sirva para el desarrollo de otras industrias o actividades competitivas, y en un mayor aprovechamiento para la comunidad de la infraestructura que construye la empresa; en la mejora de la educación técnica, a través de capacitación de los profesores, y actualización y equipamiento de escuelas técnicas, de manera de lograr una oferta local de prestación de servicios de calidad en el mediano plazo, ya no sólo pensando en la minería sino también en las otras actividades que también se pueden realizar en la región; en la planificación urbana (vivienda y transporte) y en las inversiones que aseguren ingresos futuros.

El Estado puede planificar, además, qué tipo de actividades pueden desempeñar los trabajadores mineros una vez agotados los recursos del yacimiento, así como también el uso que se dará a las instalaciones que dejará la mina. En la medida que se fomente el desarrollo de otras actividades, seguirá habiendo “vida después de la mina”.

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Sistemas tributarios que no afecten el flujo de inversiones al sector

La experiencia de Argentina de los últimos años muestra la importancia que tienen el diseño de la estructura impositiva, la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, la estabilidad tributaria y la forma en que se implemente cualquier cambio, con el objetivo de que el sistema no se convierta en un factor disuasivo de inversiones.

En la segunda mitad de la década del 2000, con el boom en el precio de los commodities, la Argentina, al igual que otros países de la región, reformó su sistema tributario con el propósito de captar una mayor parte esa renta. Así, en el año 2007, introdujo las retenciones a las exportaciones en el régimen fiscal de la minería, que toman como base imponible los ingresos brutos que genera la actividad. Se incrementó así la carga fiscal mediante un sistema regresivo. Con la introducción de las retenciones se alteraron los compromisos asumidos por el país mediante el régimen de estabilidad fiscal (Ley N° 24.196). Posteriormente, las provincias argentinas comenzaron a presentar proyectos para captar una mayor parte de la renta. Se implementaron los adelantos por regalías, y en la provincia de Santa Cruz se introdujo un nuevo gravamen sobre las reservas declaradas

31.

En este sentido, Chile y Perú se encuentran en una mejor posición en relación a la Argentina, porque sus respectivas reformas introdujeron figuras impositivas que tomaron como base imponible las utilidades. Además, en ambos países, las reformas se hicieron en forma consensuada con las empresas y no alteraron la estabilidad fiscal vigente. Según datos de la encuesta realizada en 2013 por el Instituto Fraser, en la Argentina casi el 80% de los encuestados considera que el sistema tributario disuade de alguna manera (leve o fuerte) la inversión. Esto contrasta con los resultados obtenidos en los otros dos países: Chile parece ubicarse en el cuadrante opuesto, porque casi el 80% considera que el régimen tributario alienta las inversiones. En el caso de Perú, menos del 40% de los encuestados encuentra algún nivel de disuasión en su régimen tributario. Todas estas cuestiones toman más relevancia en un contexto de precios internacionales menos favorable. La evidencia muestra que las inversiones se redujeron más fuertemente en Argentina que en el resto de la región: según el CADIM, en base a datos de GEMERA, en el año 2012 más del 30% de las empresas exploradoras abandonaron la Argentina

32.

Fondos de ahorro fiscal (anticíclicos) adaptados a comunidades locales o regiones

Una opción a ser estudiada para tratar de suavizar el efecto de encarecimiento de los no transables a nivel local o como fue denominado aquí “Micro-Dutch disease”, podría ser la creación de fondos gubernamentales alimentados con recursos derivados de la explotación de recursos naturales como el conocido Fondo Noruego de Pensiones (GPFG) y el Fondo Chileno del Cobre

33, adaptados a nivel local o

regional. Quizás ejemplos más adecuados como referencia, por su tamaño y funcionamiento, son: el Fondo del Petróleo de las Islas Malvinas/Falkland y el Fondo de Industrias Extractivas de São Tomé & Príncipe.

Evaluación del impacto del estándar EITI en las prácticas nacionales de gobernanza del sector minero

Varios de los temas sugeridos antes están englobados en el estándar EITI34

. Sería importante evaluar el impacto de la implementación del estándar EITI en el Perú

35 en relación a las prácticas llevadas adelante en

la industria en Chile y Argentina, dado que estos países no participan de la iniciativa.

El impacto ambiental de la minería y la necesidad de la “Licencia Social”

En muchas localidades la actividad minera despierta resistencia. De la evidencia se deduce que en muchos casos, esta resistencia está dada algunas veces por falta de información, desconocimiento sobre las medidas de seguridad y de prevención y la baja credibilidad de los controles de las autoridades. Es por ello

31 Impuesto al Derecho Real de Propiedad Inmobiliaria Minera de Santa Cruz, que grava con el 1% de las reservas declaradas desde el estudio de factibilidad, antes de generar ingresos. 32 Montamat (2015). Debe considerarse también como relevante la mayor inestabilidad macroeconómica relativa del país. CADIM es el Colegio Argentino de Ingenieros en Minas y GEMERA es el Grupo de Empresas Mineras Exploradoras de la República Argentina. 33 Cuyo nombre cambió en 2007 al actual “Fondo de Estabilización Económica y Social”: http://www.hacienda.cl/fondos-soberanos/fondo-de-estabilizacion-economica-y.html 34 EITI son normas/estándares globales que promueven un manejo y control abierto y transparente en las industrias extractivas de recursos naturales (EITI es el acrónimo en inglés de: Extractive Industries Transparency Initiative). Reúne a gobiernos, empresas extractivas (minería, petróleo y gas), grupos de la sociedad civil y organizaciones internacionales para emplear criterios de transparencia en los pagos que hacen las empresas mineras, petroleras y gasíferas a los gobiernos y en los ingresos que los gobiernos reciben de estas empresas, de modo que estos recursos sean usados para fomentar el desarrollo. 35 Perú fue el primero en América Latina en adherirse a EITI y el 1° país cumplidor en todo el Continente Americano en el año 2012.

19

que el desarrollo de la minería debe prestar especial atención a minimizar tanto el impacto ambiental de la actividad como la forma en que las comunidades locales lo perciben y comprenden

36.

De acuerdo con la experiencia de Argentina (Esquel, Famatina) y del Perú (Valle del Tambo), el avance de la actividad o determinados proyectos en regiones afectadas sin consenso desembocan en una escalada de conflicto entre los Gobiernos, las mineras, y la comunidad

37. Para el caso de Argentina, algunos gobiernos

provinciales prohibieron la explotación minera a cielo abierto con uso de cianuro en sus territorios38

.

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36 El tratamiento específico de las cuestiones ambientales propias de la minería son de fundamental importancia para la actividad y para las comunidades locales pero exceden el alcance de este trabajo. 37 En Chubut, en la localidad de Esquel, se desató uno de los mayores conflictos del país en torno al desarrollo de la actividad minera, producto de la fuerte resistencia a la puesta en marcha del proyecto El Desquite. Se realizó un plebiscito obligatorio por el “sí” o “no” a la minería, con un resultado del 81% por la negativa. Posteriormente, se prohibió la actividad minera metalífera en el ámbito de la Provincia, a partir de la sanción de la Ley N° 5.001, en la modalidad a cielo abierto y la utilización de cianuro en los procesos de producción minera. Esta decisión provocó la paralización de los proyectos de oro y plata El Desquite y Suyai; y el de oro Cordón de Leleque. A fines de 2012 la empresa operadora del proyecto Navidad decide no desarrollar las inversiones previstas en la meseta de Chubut y cerrar sus oficinas en Puerto Madryn y Trelew, dada la falta de un marco legal que habilite la explotación de la minería metalífera en el territorio provincial (Montamat, 2015). 38 Dichas provincias fueron: Mendoza, Chubut, Tucumán, La Pampa, San Luis, Córdoba, Tierra del Fuego, La Rioja y Río Negro (aunque en estas dos últimas provincias luego se levantó la prohibición).

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