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EVALUACIÓN EXTERNA

PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA UNIDAD XOCHIMILCO

COORDINACION DE EDUCACION CONTINUA

MARZO, 2006

INFORME FINAL

CONTENIDO

PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ 1 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN:....................................................................................................................... 2 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN: ................................................................................................................ 3 TRABAJO DE CAMPO:....................................................................................................................................... 4

INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................ 8 PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA ........................................................................................................ 17 PERTINENCIA DEL PROGRAMA............................................................................................................ 27 ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DESDE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL.................................................................................................................................... 39

DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA Y SUS CAUSAS ................................................................................................... 40 DESCRIPCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ENCARGADA DE IMPLEMENTAR EL PROFODECI .................................... 44 A) ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA CDI .................................................................................................. 44 B) LOS STREET-LEVEL BUREAUCRATS .............................................................................................................. 48 INDICADORES EN LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS CCDI .............................................................. 50 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN ......................................................................................... 62 MODELO DE IMPLEMENTACIÓN DEL PROFODECI ........................................................................................ 67 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 73

PRESENTACIÓN DE RESULTADOS........................................................................................................ 74 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS.................................................................................................. 74 ANÁLISIS DE LOS RECURSOS ENTREGADOS A LOS BENEFICIARIOS....................................... 74 ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES. .................................................................................................. 90 CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y LA NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA ................................................................................................................................ 105

OBJETIVOS DEL PROFODECI .................................................................................................................... 106 POBLACIÓN OBJETIVO.................................................................................................................................. 107 APOYOS....................................................................................................................................................... 109 MONTO DEL APOYO ..................................................................................................................................... 109 CRITERIOS DE SELECCIÓN ............................................................................................................................ 110 DIFUSIÓN.................................................................................................................................................... 111 PROMOCIÓN ................................................................................................................................................ 111 CONTRALORÍA SOCIAL.................................................................................................................................. 112 ACTAS DE ENTREGA-RECEPCIÓN................................................................................................................... 112 ANEXOS (SOLICITUDES Y GUÍAS DE ELABORACIÓN DE PROYECTOS) .............................................................. 112 TRANSPARENCIA .......................................................................................................................................... 112 NÚMERO DE PROYECTOS APROBADOS ........................................................................................................... 115 MODELOS DE ATENCIÓN DIFERENCIADA (MAD) .......................................................................................... 115 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 117

CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS ................................................................ 119 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 122

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Y COSTOS UNITARIOS .................................................................. 123 EL PROCESO PRODUCTIVO DE LA GESTIÓN SOCIAL ........................................................................................ 123 EL ESQUEMA GENERAL PARA LA EVALUACIÓN DEL PROFODECI.................................................................. 124

EL ESCENARIO EN EL CUAL OPERA EL PROFODECI .................................................................................... 128 UN ESCENARIO SIN EL PROFODECI ........................................................................................................... 129 DESEMPEÑO DE LOS GRUPOS APOYADOS POR EL PROFODECI EN LA COMUNIDAD....................................... 130 RECOMENDACIONES .................................................................................................................................... 135

ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN OBJETIVO Y BENEFICIARIOS DIRECTOS .................................................................................................................. 137 BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS ................... 138

BENEFICIOS ECONÓMICOS ........................................................................................................................... 138 BENEFICIOS SOCIALES ................................................................................................................................. 140

BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LA POBLACIÓN OBJETIVO (COMUNIDAD). 141 BENEFICIOS ECONÓMICOS ........................................................................................................................... 141 BENEFICIOS SOCIALES ................................................................................................................................. 142 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 144

ANÁLISIS INDICATIVO DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA POR CADA UNA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE SE REALIZÓ EL TRABAJO DE CAMPO.......................... 146 DESEMPEÑO POR ENTIDAD FEDERATIVA....................................................................................... 147

CHIAPAS...................................................................................................................................................... 147 MÉXICO ...................................................................................................................................................... 148 HIDALGO .................................................................................................................................................... 149 MICHOACÁN ................................................................................................................................................ 151 NAYARIT ...................................................................................................................................................... 152 OAXACA ...................................................................................................................................................... 152 PUEBLA....................................................................................................................................................... 153 QUERÉTARO ................................................................................................................................................ 154 SAN LUIS POTOSÍ......................................................................................................................................... 155 SONORA ...................................................................................................................................................... 156 QUINTANA ROO ........................................................................................................................................... 157 YUCATÁN..................................................................................................................................................... 158 GUERRERO Y SINALOA ................................................................................................................................. 159 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 159

ANEXO METODOLÓGICO ...................................................................................................................... 166 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA ............................................................................................ 166 INSTRUMENTOS A APLICAR ........................................................................................................................... 167

MUESTRA.................................................................................................................................................... 169 POBLACIÓN ................................................................................................................................................. 169

CATÁLOGO DE CODIFICACION DE LAS VARIABLES Y ETIQUETAS DE LAS MISMAS....... 171

1EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005

INFOME FINAL SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2005 DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS

PRESENTACIÓN

Con la intención de cumplir con lo dispuesto en el artículo 55, fracción IV, inciso B

del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal

2005, el cual establece que “todos los programas sujetos a reglas de operación

deben presentar la evaluación de resultados hecha por instituciones académicas y

de investigación u organismos especializados de carácter nacional” se elabora

éste informe, cuyo propósito es dar a conocer los resultados de la evaluación

externa realizada al Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas

(PROFODECI) durante el año 2005, esto con la intención de cumplir con lo

dispuesto en el artículo 55, fracción IV, inciso B del Decreto de Presupuesto de

Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, el cual establece que “todos

los programas sujetos a reglas de operación deben presentar la evaluación de

resultados hecha por instituciones académicas y de investigación u organismos

especializados de carácter nacional”, lo anterior a solicitud expresa de la Dirección

General de Evaluación y Control de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas (CDI) y que correspondió realizar en esta ocasión a la

Coordinación de Educación Continua y a Distancia de la Universidad Autónoma

Metropolitana Unidad Xochimilco (UAM-X).

Este trabajo se llevó a cabo en estricto apego a lo dispuesto en los Términos de

Referencia para la Evaluación de Resultados 2005 del PROFODECI. Para llevar a

cabo la presente evaluación, se diseñó una estrategia técnico-metodológica para

medir el cumplimiento de los objetivos, el nivel de aplicación de las reglas de

operación, los procesos de implementación y los efectos que tuvo sobre la

comunidad y la población objetivo, identificando los factores que han favorecido y

limitado la acción institucional en la operación de dicho programa.

PRESENTACIÓN


Objetivos de la Evaluación:

• Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos general y específico del

PROFODECI.

• Evaluar la aplicación de la normatividad específica que regula la operación

del Programa.

• Determinar el nivel de cumplimiento de las reglas de operación por parte de

las instancias responsables.

• Realizar el análisis costo-beneficio de los recursos asignados al

PROFODECI, así como los costos unitarios inherentes a los procesos de

operación y administración del mismo.

• Analizar el cumplimiento de las metas físicas y financieras establecidas en

el programa.

• Evaluar el grado de aceptación y satisfacción de la población objetivo, así

como los beneficios económicos y sociales generados, a partir de la

operación y la aplicación de los recursos del programa.

• Identificar los problemas endógenos y exógenos que obstaculizan la

operación del programa, así como los factores que han favorecido los casos

de éxito.

• Elaborar escenarios prospectivos que permitan obtener los elementos de

análisis para definir la permanencia o readecuación de los procesos y fases

de operación.

Con respecto a la evaluación del grado de participación, el impacto en el

bienestar, la equidad, la igualdad y la no-discriminación de las mujeres, se diseñó

una metodología especial a partir del enfoque de género que permitió identificar el

grado de participación de las mujeres en los proyectos culturales aprobados y el

impacto que tienen estos en temas relacionados con la igualdad, la equidad y el

PRESENTACIÓN


bienestar de las mujeres, así como en el fomento de la no-discriminación de este

grupo social.

También se esbozó una metodología para realizar el análisis del impacto que

tienen tanto la organización administrativa de la CDI y los Centros Coordinadores

para el Desarrollo Indígena (CCDI), así como el trabajo realizado por los

operadores del programa en la implementación del programa y el cumplimiento de

los objetivos previamente planteados por el mismo.

Metodología de la Evaluación:

La metodología utilizada para realizar la presente evaluación, consistió

principalmente en la revisión y análisis de tres fuentes de información: 1) base de

datos del ejercicio presupuestal 2005 para el PROFODECI entregadas por la CDI,

2) documentos acerca del Programa en estudio, y 3) análisis de la información

arrojada por las encuestas y entrevistas realizadas a los beneficiarios del

programa y los operadores del mismo en los CCDI a partir de la muestra diseñada

para realizar el trabajo de campo.

El trabajo de campo, se esquematizó a partir de la configuración de una muestra

representativa de los municipios y comunidades del país en que se concentraron

los proyectos aprobados por el PROFODECI para el ejercicio fiscal 2005. Para el

diseño de la muestra, fue integrada la variable campo cultural, con la cual se

agruparon los proyectos según la importancia del campo cultural y monto asignado

para dicha actividad, por lo que resultaba pertinente, efectuar un muestreo

probabilístico estratificado aleatorio para obtener una mayor grado de precisión.

PRESENTACIÓN


El tipo de muestreo escogido, permitió dividir a la población1 en subpoblaciones o

estratos y a su vez, se seleccionó una muestra para cada estrato. La

estratificación aumenta la precisión e implica el uso deliberado de diferentes

tamaños de muestra para cada estrato, a fin de lograr reducir la varianza de cada

unidad muestral, lo anterior con otorga un nivel de confianza del 95%.

Para el proceso de evaluación, se revisaron los documentos rectores que dan

origen a la CDI, la normatividad relacionada con las Reglas de Operación del

PROFODECI, las evaluaciones anteriores realizadas al mismo programa y otros

documentos tanto institucionales como fuentes relacionadas, los cuales fueron

analizados con un enfoque de Políticas Públicas, con lo que se pudo realizar una

comparación entre lo que señalan las fuentes documentales en cuanto a objetivos,

difusión, cobertura, procesos de implementación y metas del programa con lo que

se pudo observar durante el trabajo de campo.

Los informes financieros, fueron importantes para el análisis de la distribución de

las metas programadas, y permitieron estudiar el rubro de eficiencia-eficacia y

costo-beneficio.

Trabajo de Campo:

La evaluación de campo, se realizó en 75 comunidades distribuidas en 60

municipios de 14 estados de la Republica Mexicana, en las cuales se aplicaron 75

encuestas a beneficiarios directos, con una duración aproximada de 45 minutos

cada una. Además, en las mismas localidades encuestadas, se aplicaron otros 75

instrumentos a beneficiarios indirectos con el propósito de conocer el impacto de

los proyectos en sus comunidades.

1 La población total esta compuesta por 364 proyectos aprobados por el Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI) en el 2005, los cuales a su vez están divididos en 15 campos culturales, mismos que son aplicados en 21 estados de la República.

PRESENTACIÓN


También se visitaron 26 CCDI, en los cuales se aplicaron un total de 48 encuestas

e igual número de entrevistas con una duración aproximada de 60 minutos cada

una al personal encargado de operar el programa.

En resumen, durante el trabajo de campo se aplicaron 198 encuestas. La

distribución de los estados y el número encuestas aplicadas por estado se puede

apreciar en el siguiente cuadro.

PRESENTACIÓN


Número encuestas aplicadas por estado

Encuestas realizadas Estado Beneficiarios directos Beneficiarios indirectos CCDI Puebla 12 12 5 Nayarit 9 9 3 San Luis Potosí 7 7 3 Chiapas 10 10 7 Oaxaca 8 8 8 Michoacán 8 8 4 Estado de México 5 5 2 Sonora 5 5 3 Yucatán 2 2 3 Hidalgo 3 3 3 Querétaro 2 2 2 Quintana Roo 2 2 1 Sinaloa 1 1 1 Guerrero 1 1 3 Total 75 75 48 Fuente: Elaboración propia con base en los datos arrojados por el diseño muestral.

El trabajo de campo se realizó en dos etapas. En la primera, se efectuó la prueba

piloto durante octubre y los primeros días de noviembre de 2005, y fue realizada

en los estados de Puebla, Hidalgo y Morelos. La segunda etapa, se realizó en los

subsecuentes días de noviembre y diciembre de 2005, periodo en el cual se

realizó el levantamiento de encuestas y entrevistas definitivas (una vez que ya se

habían probado y corregido los instrumentos de recolección de datos) en

Chiapas, Guerrero, Hidalgo, México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla,

Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Yucatán.

Con lo anterior descrito, se orientó la evaluación, buscando obtener un soporte

estadístico pertinente, con el objetivo de cumplir con los criterios señalados para

realizar esta evaluación.

Respecto al análisis de la participación de las mujeres, se realizó un estudio de

tipo cualitativo para explicar su participación en las actividades culturales, el cual

fue elaborado a partir de observaciones directas y entrevistas realizadas por los

encuestadores que acudieron a las comunidades indígenas. Tarrés señala que la

PRESENTACIÓN


entrevista y la observación participante suponen una situación de interacción con

los sujetos de estudio, que vinculará al investigador con sus narraciones sobre la

vida social o con su comportamiento en determinados contextos sociales.2

La teoría con la cual se ha procurado dar una explicación a los fenómenos

sociales observados, es la feminista, basada en el conocimiento académico

surgido a partir de los estudios de las condiciones de las mujeres en distintos

ámbitos tales como la familia, la política, la economía, la salud, el arte, entre otras.

A continuación, se presenta el informe final de evaluación de resultados del

Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas para el año 2005

(PROFODECI).

2 Tarrés, María Luisa (2001). Observar, escuchar y comprender. Sobre la tradición cualitativa en la investigación social. México. Miguel Ángel Porrúa editor. Pág. 23.

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

8

EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005

INTRODUCCIÓN

La percepción de lo cultural, lo económico, lo social, lo religioso y lo político, así

como la forma de organizarse de los pueblos indígenas de nuestro país, son

aspectos que forman parte de su visión del mundo, visión que en ocasiones no es

congruente con el diseño, implementación y evaluación de las políticas

gubernamentales manifestadas en programas específicos.

La dinámica social en general y de la comunidad indígena en particular, aunada a

la multiplicidad de visiones del mundo, hacen necesario que se realicen esfuerzos

en crear políticas y programas gubernamentales adecuadas y adecuados que

contengan una visión, quizás, menos global y más indígena. Por ello, es necesario

que en el ciclo de las políticas públicas de apoyo a las expresiones de arte popular

indígena, participen no sólo equipos multidisciplinarlos de especialistas, sino la

comunidad indígena misma a través de sus organizaciones.

La posibilidad de preservar la cultura de cada población, está determinada por

múltiples factores de la estructura socio económica no sólo de ella sino del país en

general, por lo tanto las acciones que se lleven a cabo para la preservación de la

cultura no son necesariamente competencia exclusiva del Gobierno Federal.

Las políticas públicas culturales, es decir, el conjunto de acciones tendientes a

preservar el patrimonio cultural de los pueblos, no debe marchar por separado de

la política económica, ni de otras que coadyuvan en su conformación como la

política social, la política de seguridad social, entre otras, es decir la política

cultural debe ser resultado también de una serie de acciones que mejoren la

calidad de vida de los pueblos indígenas, de tal forma que ésta se convierta para

todos los ámbitos de las políticas públicas en premisa fundamental y por supuesto

producto de un mejor desempeño de la misma.

INTRODUCCIÓN

9


Por lo tanto, la comprensión de la relación que existe entre el ámbito cultural y

otros sectores clave de la economía, debe delinear mejores decisiones de política

que impacten directa o indirectamente el acervo cultural de los pueblos indígenas

en su conjunto.

Los cursos de acción tendientes a fortalecer la cultura indígena, se manifiestan en

la generación de planes y programas de gobierno federales, estatales y

municipales, es decir, en políticas públicas especificas en el ámbito cultural

indígena. Este conjunto de acciones inciden en la dinámica cultural de la

población. Hoy en día estas prácticas resultan fundamentales debido al deterioro

de la economía de las comunidades indígenas, ocasionada a su vez, por el

quebrantamiento general de la economía local y nacional, así como de la

degradación del ambiente del que tradicionalmente los pueblos indígenas obtenían

recursos para sus manifestaciones culturales o bien por la dificultad para la

comercialización de productos, que les permitían obtener ingresos para reproducir

su cultura.

Es decir, el incremento de los precios, que incide en el poder adquisitivo de la

población se manifiesta en una imposibilidad de poder adquirir materias primas y

materiales necesarios, por ejemplo en la confección de vestimentas tradicionales,

objetos ornamentales o de uso diario considerados hoy en día expresiones de arte

popular.

Aunado a lo anterior, la sobreexplotación de los recursos naturales en ciertas

regiones del país (no sólo por los propios pueblos indígenas, sino por toda la

población) es resultado de desequilibrios socioeconómicos y ecológicos, así como

del abandono de técnicas y tecnologías tradicionales para producir bienes

intermedios para la producción artesanal, que hacen incurrir al productor en costos

INTRODUCCIÓN

10


más elevados (respecto al tiempo en que el recurso era más abundante o bien que

cuando utiliza una técnica más moderna y sobre todo menos cara

respectivamente), son factores que inciden en la escasez de materiales de origen

natural que se manifiesta en el incremento de los costos (visión acorde a la

premisa básica de la economía en la que se manifiesta que a mayor escasez el

nivel de precios aumenta), repercutiendo en este caso, en el deterioro de las

expresiones culturales indígenas, orillándolos a optar solo por la sobrevivencia.

A los factores anteriores, habría que sumar la subordinación que de sus asuntos

hacen los gobiernos locales con respecto a los del gobierno federal, lo cual ha

generado el deterioro operativo de las instancias de gobierno, más aún, de los

sistemas de organización indígena que les ha impedido tener, en muchas

ocasiones, posibilidades de gestión para llevar a la agenda pública su

problemática más apremiante, ejemplo de esto, se manifiesta de manera

elocuente e inmediata en el caso de las expresiones de arte popular indígena.

Es importante mencionar que en el país, la mitad de la población vive en

condiciones de pobreza y desigualdad, en esta situación se encuentra la mayor

parte de la población indígena. Sin embargo, para atender los problemas que la

aquejan existe poca capacidad económica-financiera por parte de los gobiernos

federal, estatales y municipales.

Las características anteriores, así como los resultados observados en las dos

últimas décadas, permiten señalar que las políticas gubernamentales no han sido

suficientes, sino se cuenta con el apoyo de la sociedad civil organizada, se puede

afirmar que, para el caso que nos ocupa, sin acciones emergidas de la propia

sociedad indígena organizada, el trabajo gubernamental unilateral es insuficiente.

INTRODUCCIÓN

11


Por lo anterior, la participación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas (CDI) resulta fundamental para fomentar y apoyar las

expresiones culturales de la población indígena en nuestro país, a través de

políticas públicas derivadas en programas como el PROFODECI.

El PROFODECI actúa fomentando la cultura popular indígena a través del

financiamiento de proyectos culturales generados en el seno de las comunidades

y organizaciones indígenas, fortaleciendo sus expresiones culturales y

contribuyendo a su rescate, fomento e innovación de las tradiciones que hoy en

día, y debido a diversos problemas de carácter social, geográfico, religioso y

económico, se han visto desplazadas de la dinámica social contemporánea.

Sin embargo, la tarea requiere aún de mayores esfuerzos no sólo de mayor

participación de instancias gubernamentales del ámbito federal, estatal y

municipal, sino de las propias organizaciones populares en las que se gestan las

expresiones culturales de nuestro país.

Cabe señalar, que la presente evaluación responde a una nueva etapa,

relativamente reciente, en la que el gobierno federal, a través de la normatividad y

regulación generada por el Congreso de la Unión, realiza acciones enfocadas a

dar transparencia a las acciones gubernamentales, particularmente las llevadas a

cabo para la implementación de programas sociales como el PROFODECI,

dedicado al fomento y desarrollo de la cultural indígena.

Por lo tanto, esta evaluación ex-post (es decir, realizada después de haber sido

diseñado e implementado el PROFODECI), tiene como objetivo observar la

efectividad de las acciones realizadas en materia de fomento a las expresiones

culturales en nuestro país por parte de la CDI. Fundamentalmente en este

proceso, se evaluó el cumplimento de los objetivos del programa, de las Reglas de

INTRODUCCIÓN

12


Operación y la normatividad complementaria, así como de las metas físicas y

financieras; paralelamente en ésta evaluación, se realiza un análisis de los

procedimientos administrativos para la operación del programa desde un enfoque

con perspectiva organizacional, enfocándonos fundamentalmente a los Centros

Coordinadores de Desarrollo Indígena (CCDI), debido a que es en estas unidades

administrativas y de gestión donde existe un contacto directo de la población con

los operadores directos del programa.

La pertinencia de lo anterior, radica en el hecho de los CCDI, dependientes de la

CDI, son las instancias del gobierno federal que operan el PROFODECI en el

ámbito local; constituyéndose en puentes entre las comunidades indígenas y el

gobierno federal y permitiendo el fomento de las expresiones culturales mediante

la gestión de los proyectos y del eventual financiamiento de ellos, favoreciendo las

expresiones de cultura popular indígena de las diversas comunidades en las que

se localiza población con esa característica.

Es importante aclarar que el enfoque anterior no va en detrimento del análisis de

la CDI en su conjunto, por el contrario, en la presentación del programa se da

cuenta del papel que tienen estas instancias, en el proceso de implementación del

PROFODECI.

En la actualidad , es bien sabido que no basta con un óptimo diseño de política

gubernamental, sino de su implementación y de la evaluación de que se haga de

la misma, procesos en los que intervienen las instancias de la estructura

gubernamental en la que ocurre todo el ciclo de la política pública (diseño,

evaluación e implementación).

Ya desde los años setenta, en los Estados Unidos los primeros estudios sobre

implementación dieron cuenta de que la ineficiencia de los programas

INTRODUCCIÓN

13


gubernamentales sociales ocurría no necesariamente por un mal diseño de las

políticas públicas, ni por el diseño o instrumentación del aparato normativo que los

rige, lo que demostraba, que existía capacidad gubernamental de tomar

decisiones adecuadas para ofrecer soluciones. Entonces el fracaso en los

programas sociales se debía a factores que inciden en el proceso de la

implementación de las políticas públicas, factores que se manifestaban en

distorsiones burocráticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales,

heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los

beneficiarios, por citar algunas.

Es decir, hablar de diseño e implementación nos remite al ámbito de los decisores

y de los operadores de los programas gubernamentales, y lo que demostraron los

estudios anteriormente comentados fue que una política bien diseñada por los

administradores es susceptible de ser trasformada por los operadores al

implementarla. De ahí el interés del equipo evaluador de centrar la atención en los

operadores directos del PROFODECI, operadores que realizan su trabajo en el

ámbito local, es decir, con los beneficiarios indígenas en el ámbito local.

Por otra parte, la importancia del análisis en el ámbito local de la implementación

de programas sociales es fundamental para entender el grado de eficacia de este

tipo de programas de gobierno, ya que es ahí donde existe un contacto más

cercano con los beneficiarios por parte de los operadores; es el espacio donde la

expresión de la política pública de desarrollo social es más elocuente, es por ello

que los indicadores del ejercicio administrativo de los operadores y de la visión de

los destinatarios con respecto al PROFODECI permiten medir su eficacia y dan

más certeza al proceso de evaluación.

Por lo anterior, se optó por introducir para el análisis del ámbito operativo del

PROFODECI modelos organizacionales. Considerando la pertinencia de hacerlo

en razón de que la CDI es ante todo una organización gubernamental que realiza

INTRODUCCIÓN

14


acciones que permiten el desarrollo de los pueblos indígenas de nuestro país. Por

su parte los CCDI son las entidades que operan los programas de la CDI en el

ámbito local, en este caso interesa el PROFODECI. Al respecto hay que decir que

todo modelo es una abstracción teórica, con supuestos establecidos, sin embargo

por su nivel de generalidad permiten realizar análisis y establecer tendencias

como se verá más adelante.

El presente documento muestra entonces, los resultados de la evaluación del

PROFODECI, proponiéndose líneas de acción y recomendaciones de política

pública que permitan incidir de manera adecuada en las posibles acciones de la

CDI en el ámbito cultural indígena.

El análisis propuesto es consecuencia de un trabajo de campo, resultado a su vez,

de la aplicación de métodos estadísticos que permitieron obtener una muestra

representativa3 de la población beneficiada con los recursos del PROFODECI.

Dicha muestra esta compuesta por un total de 75 proyectos financiados por CDI a

nivel nacional y 48 CCDI en 14 entidades federativas; en el trabajo de campo se

buscó la opinión de los beneficiarios en cuanto al funcionamiento del programa y

al manejo de los recursos otorgados, de la misma forma se buscó medir el impacto

de estos en el ámbito del fortalecimiento, rescate e innovación de su cultura,

también se buscó identificar la percepción de los beneficiarios sobre el desempeño

de este programa en relación con las actividades de los CCDI.

Otro resultado del trabajo de campo lo constituye el informe preliminar de las

opiniones del personal que labora en los CCDI. En este caso se trató de conocer

el funcionamiento real de esta instancia, su forma de organización en el trabajo y

su forma de operar el PROFODECI, ya que buena parte del éxito de la

3 La Metodología utilizada para la realización de la muestra se encuentra en el anexo del presente documento.

INTRODUCCIÓN

15


implementación de un programa depende, como ya se ha comentado de la

organización y percepción que de éste y del aparato normativo e institucional que

lo rige tienen sus operadores.

En la primera parte de este documento se pretende, hacer un análisis de los

procedimientos administrativos de los CCDI desde la perspectiva organizacional a

partir de tres modelos: Diagrama de Espina de Pescado (Fishbone), los street-

level bureaucrats y la Administración de Sistemas. A través de algunos

indicadores arrojados por las encuestas aplicadas se requiere analizar el tipo de

organización que participa en el proceso de convertirla en realidad concreta a los

ojos del beneficiario.

Después se realiza un análisis de los recursos entregados a los beneficiarios en

2005 por el PROFODECI; el cual apoyó la ejecución de 750 proyectos culturales,

que beneficiaron a los pueblos indígenas localizados en 24 entidades federativas.

Los recursos destinados al financiamiento de estos proyectos ascendió a 26

millones 619 mil 740 pesos, mismos que se concentraron en tres grupos de

estados, aquellos que tienen una mayor presencia indígena son los estados de

Oaxaca, Guerrero, Chiapas y Veracruz; y corresponden a los que tienen mayor

participación de los recursos otorgados y proyectos, en contraparte los estados

con los niveles de apoyo más bajos se presentaron en los estados de Baja

California, Morelos el Distrito Federal. Respecto a los campos culturales que

recibieron apoyo se observa que las preferencias de los indígenas se encuentran

en cuatro de las diecisiete manifestaciones culturales: la música indígena, la

danza indígena, el rescate de las técnicas artesanales y la tradición ceremonial, ya

que estas actividades absorbieron en conjunto alrededor del 87 por ciento de los

recursos.

En seguida se analiza el impacto sobre el bienestar, la equidad, la igualdad y la no

discriminación de las mujeres. La diferencia en el número total de beneficiarios

INTRODUCCIÓN

16


hombres (8,607) y mujeres (5,582) está determinada por el apoyo de recursos

extraordinarios que recibieron los primeros para proyectos de música,

específicamente bandas. En esta sección se retoma la tesis de que el arte popular

en México y América Latina, aun cuando esta presente en la vida diaria, es casi

tan invisible como quienes lo producen, en su mayoría mujeres, para

investigadores y sobre todo para los decisores de las políticas públicas en este

ámbito.

Por otra parte, en cuanto al cumplimiento de las reglas de operación y la

normatividad complementaria, el análisis gira en torno a la pertinencia del aparato

normativo del PROFODECI, su congruencia con la llamada jerarquía de las leyes

y también en torno a los resultados de la encuesta realizada; en ella se analiza la

pertinencia de los instrumentos normativos con la implementación del programa.

En cuanto al cumplimiento de las metas físicas y financieras se hace un análisis

presupuestal de los recursos federales asignados para el ejercicio 2005,

analizando el monto de recursos asignados a los gastos de operación y los

asignados al fomento de proyectos culturales.

Por su parte, el análisis costo beneficio y costos unitarios se presenta a través de

un comparativo de las acciones alternativas a partir de la evaluación de la gestión

social. Desde esta perspectiva se plantean escenarios en los que se hace omisión

del PROFODECI, con la idea de resaltar sus beneficios actuales en cuanto al

impacto a los beneficiarios.

Finalmente se presenta un análisis indicativo de la operación del programa en

cada una de las entidades federativas donde se llevó a cabo el trabajo de campo.

PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA

17



Antecedentes: los Fondos para la Cultura Indígena (FCI)

De 1991 a 2003, el Instituto Nacional Indigenista (INI), a través del programa

Fondos para la Cultura Indígena (FCI) apoyó la ejecución de 11,682 proyectos

culturales, que beneficiaron a 56 pueblos indígenas, con un presupuesto de 148.5

millones de pesos; distribuidos en 110 regiones pertenecientes a 25 entidades

federativas del país; durante ese periodo, Chiapas, Veracruz y Oaxaca fueron los

estados que obtuvieron más proyectos beneficiados.

Proyectos aprobados por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI

(1991-2003)

38.8

18.8

42.4

Grupo 1: Chiapas, Veracruz, Puebla y Oaxaca.

Grupo 2: Chihuahua, Nayarit, Guerrero, San Luis Potosí, Michoacán, Jalisco,Hidalgo, Sonora y Sinaloa

Grupo 3: Yucatán, Durango, Quintana Roo, Tabasco, Campeche, Estado deMéxico, Querétaro, Morelos, Guanajuato, Baja California, Distrito Federal yTlaxcala

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

La distribución de los proyectos tuvo una tendencia que responde a la presencia

de pueblos indígenas en las entidades federativas, los estados que más recursos

se les asignó en ese periodo fueron Chiapas, Veracruz, Puebla y Oaxaca,

correspondientes al grupo 1, seguidos de Chihuahua, Nayarit, Guerrero, San Luis

Potosí, Michoacán Jalisco, Hidalgo, Sonora y Sinaloa del grupo 2 y finalmente los

estados de Yucatán, Durango, Quintana Roo, Tabasco, Campeche, Estado de


18


México, Querétaro, Morelos, Guanajuato, Baja California, el Distrito Federal y

Tlaxcala de integran el grupo 3.

A través de los Fondos para la Cultura Indígena, el INI asignó los mayores

presupuestos a Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla, Yucatán y Guerrero, éstos

estados han recibido más apoyos durante los 12 años de existencia de éste

programa, lo anterior responde al hecho de que en estos estados se concentra el

56.87% de la población indígena del país; por su parte, los más bajos niveles de

apoyo financiero se dieron en entidades como: Baja California, Guanajuato,

Morelos y Querétaro; que son entidades en donde la presencia indígena es menor,

representando este bloque un 4.58% de la Población Indígena Estimada.

Presupuesto ejercido por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI

(1991-2003)

48.0

34.3

17.6

Grupo 1: Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Veracruz

Grupo 2: Puebla, Michoacán, Chihuahua, San Luis Potosí, Yucatán,Hidalgo, Nayarit, Sonora, Estado de MéxicoGrupo 3: Quintana Roo, Jalisco, Campeche, Sinaloa, Durango, Tabasco,Querétaro, Morelos, Distrito Federal, Guanajuato, Baja California, Tlaxcala.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

Tomando como referencia las expresiones culturales de los pueblos indígenas, los

apoyos del Fondo en mención, se distribuyeron en 11 campos culturales de la

siguiente manera:


Proyectos aprobados y recursos ejercidos por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI

(1991-2003) Campo Cultural Proyectos Campo Cultural Recursos

Ejercidos Danza Indígena 2,266 Música Indígena 35,340,465.16 Tradición Ceremonial 2,231 Danza Indígena 21,205,600.46 Música Indígena 2,165 Lugares Sagrados y Sitios

Históricos 16,608,240.09

Artesanías 1,202 Tradición Ceremonial 15,904,087.61 Lugares Sagrados y Sitios Históricos 1,107 Apoyo a la Cultura Étnico –

Comunitaria 13,529,767.91

Apoyo a la Cultura Étnico - Comunitaria 917 Artesanías 13,483,429.80

Medicina Tradicional 739 Medicina Tradicional 8,949,933.88 Historia, Lengua Escrita y Oralidad 420 Historia, Lengua Escrita y

Oralidad 5,073,888.34

Transferencia de Medios Audiovisuales 217 Transferencia de Medios Audiovisuales

3,914,890.76

Tecnología tradicional para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales

212 Radio 2,870,002.74

Radio 206 Tecnología tradicional para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales

2,696,170.15

Subtotal 11,682 139,576,476.90 Gastos de Operación 8,878,608.70 Total 11,682 148,455,085.60 Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

Como se puede observar, la Danza Indígena, la Tradición Ceremonial, la Música

Indígena, las Artesanías así como los Lugares Sagrados y Sitios Históricos fueron

los campos culturales donde se destinaron más recursos durante doce años de

operación del programa FCI, dicha tendencia es congruente con el ejercicio de

recursos en los que la Música Indígena, la Danza Indígena, los lugares sagrados y

sitios históricos, así como la tradición ceremonial absorben la mayor parte de ellos.

Por lo que toca al presupuesto asignado al FCI, para el periodo de 1991 a 2003, la

mayor parte fue asignada al financiamiento de proyectos (94%) mientras que casi

el 6% se dirigió a gastos de operación.



Recursos ejercidos por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI

(1991-2003)

Gastos de Operación5.98

Financiamiento a Proyectos94.02

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

A partir de 2003 desaparece el INI y en su lugar se crea la CDI. Asimismo, FCI es

sustituido por el PROFODECI, el cual busca rescatar las experiencias positivas de

trabajo logradas por FCI y plantea el reforzamiento del programa y su alineación

con los nuevos atributos y facultades de la CDI. Sin embargo, consideramos que

este proceso de reforzamiento y alineación con el nuevo objetivo planteado por la

CDI centrado en “orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento

y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el

desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas…”4

puede resultar contradictorio e incompatible, ya que a partir de su creación, la CDI

se propuso “Impulsar la integralidad y transversalidad de las políticas, programas y

acciones de la Administración Pública Federal para el desarrollo de los pueblos y

comunidades indígenas”5, más que implementarlos por si misma, es decir se ha

propuesto constituirse en una instancia gubernamental más reguladora y gestora

que implementadora.

4 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Articulo 2, p. 1.5 Ídem, Artículo 3, inciso 3, p. 3.



21


Entendemos que el diseño, implementación y evaluación del PROFODECI es

resultado de una política de transición, sin embargo no existen indicios de

negociación para que el hoy denominado PROFODECI pase a formar parte de

otra institución más especializada como pudiera ser el Consejo Nacional para la

Cultura y las Artes (CONACULTA), con estas acciones la CDI estaría dando

cuenta del cumplimiento de los objetivos para los que fue creada.

Más aún, en caso de asignarse a una institución más especializada como el

CONACULTA, se estaría aceptando también que las expresiones culturales de las

comunidades indígenas son en esencia arte, arte popular. Este hecho podría

generar, que se le asignaran más recursos al programa de los que actualmente

tiene, respecto al abanico de programas que implementa la CDI, es decir, la

imagen de ser un programa residual se eliminaría estableciéndolo en el ámbito del

fomento público de la cultura en México.

Respecto a la imagen residual del programa que resulta de los menores montos

asignados de recurso respecto a otros programas, resalta la contradicción

gubernamental por la utilización de arte popular indígena en actos protocolarios,

en los que se basa la imagen pública de la propia CDI.

En el marco de la existencia actual del PROFODECI, el cual no difiere en lo

sustancial de la forma de implementarse los FCI, se observa que poco se ha

hecho con este programa para el logro de una nueva relación de los pueblos

indígenas con el Estado, es decir, al transferirse el actual PROFODECI a una

instancia gubernamental más especializada como el CONACULTA, la CDI podría

concentrar sus esfuerzos en ser una instancia que promoviera, evaluara,

investigara, gestionara, diseñara, asesorara, negociara y concentrara de

información en materia indígena, adjetivos establecidos a lo largo del articulo 2 de

la ley que la rige.


22


Respecto al objetivo de “Impulsar la corresponsabilidad de las comunidades en los

proyectos de recuperación, preservación, investigación, documentación y difusión

de los elementos relevantes y fundamentales para el reconocimiento, revaloración

y respeto del patrimonio y diversidad cultural indígena”6, contemplado por el

PROFODECI, hay que decir que si bien las reglas de operación establecen las

responsabilidades de los miembros de los pueblos indígenas que participan en un

proyecto que solicita ser financiado por CDI a través del PROFODECI, así como

de las instancias de control y vigilancia, no se contempla la inserción de miembros

de los pueblos indígenas en los comités dictaminadores de los proyectos, estos

están formados generalmente por expertos en antropología y por autoridades del

ámbito local que acreditan la pertinencia cultural de las propuestas. Sin embargo,

en muchas ocasiones carecen de la presencia de miembros de los pueblos

indígenas, lo que no sólo resulta indispensable para impulsar su

corresponsabilidad como lo establece el objetivo del PROFODECI, sino también

para garantizar que la dictaminación sea más legitima de lo que en muchas

ocasiones resulta, ya que no siempre se logra reunir a expertos en materia de los

proyectos culturales y de las comunidades que los presentan, más aún suelen

extralimitarse en sus funciones de dictaminación en cuanto a la pertinencia

estableciendo topes presupuéstales a los proyectos.

También respecto a la corresponsabilidad, suelen no ser reconocidas algunas

firmas que en la documentación de sustento de los proyectos acreditan las

autoridades locales tradicionales, lo que ocasiona retrasos en la gestión de los

proyectos tratando de conseguir la de todos los miembros participantes de la

comunidad, que en no pocas ocasiones están muy distantes entre sí.

Consideramos que la corresponsabilidad esta directamente asociada con el

reconocimiento de las autoridades locales como legitimadoras de procesos

administrativos, es decir, en el reconocimiento de su poder factual en el ámbito de

6 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales, Concepción del Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas 2004 p. 4.


23


la comunidad para representarlos ante las instancias federales en procedimientos

administrativos como los que requiere el PROFODECI.

Otros de los objetivos del PROFODECI que consideramos que sí se cumplen es el

de “Estimular los procesos e iniciativas de recuperación, documentación, difusión

e innovación de las manifestaciones culturales, con valor excepcional y

fundamental, que coadyuven al fortalecimiento de los procesos de identidad social

y relaciones interculturales de los pueblos indígenas”7. Aunque como se observará

más adelante requieren de más esfuerzos gubernamentales conjuntos en los que

la CDI tiene que participar de manera activa, facultades de su relativamente

reciente diseño. Lo mismo se aplica al objetivo de “Promover y difundir acciones y

proyectos de rescate, conservación e innovación de las diversas manifestaciones

que integran el patrimonio cultural tangible e intangible de los pueblos indígenas,

que impulsen y fomenten la organización interna y tradicional, la celebración de

sus prácticas ceremoniales, rituales y la recreación de su vida cotidiana”8

El PROFODECI es uno de los programas en los que se concreta la política de

reconocimiento a la cultura indígena, fomentando expresiones de cultura que

contribuyen a fortalecer su identidad, misma identidad que también forma parte y

comparten el resto de los habitantes de la nación. Sin embargo, no es suficiente y

se requiere de una oferta de programas gubernamentales más amplia en la que

tengan cabida muchas otras expresiones culturales de lo que actualmente

consideramos arte, quienes somos mestizos y quienes fundamentalmente deciden

en las instancias gubernamentales como CDI.

El PROFODECI, canaliza la atención de las demandas culturales de los pueblos y

comunidades indígenas en 3 ejes temáticos: 1) Preservación del patrimonio

cultural, 2) Fomento y desarrollo de la creación artística y 3) Apoyo a las

7 Ídem, p. 4. 8 Ídem, p. 4.


24


manifestaciones culturales en cada uno de los cuales se establecen los siguientes

campos culturales a fomentar mediante el financiamiento:

Campos culturales de los tres ejes temáticos considerados por el PROFODECI 1. Preservación del patrimonio cultural

1 - Investigación y registro de formas de organización comunitaria 2 - Historia, lengua escrita y oralidad 3 - Lugares sagrados y sitios históricos 4 - Museos comunitarios indígenas 5 - Rescate e innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales 6 - Rescate e innovación de técnicas artesanales 7 - Rescate de la gastronomía indígena 8 - Juegos y juguetes tradicionales

2. Fomento y desarrollo de la creación artística 9 - Artes visuales (escultura, fotografía, pintura y vídeo)

10 - Literatura (cuento, ensayo, novela, poesía) 11 - Composición e interpretación musical 12 - Teatro indígena 13 - Otras de interés cultural y comunitario

3. Apoyo a las manifestaciones culturales 14 - Tradición ceremonial 15 - Danza indígena 16 - Música indígena 17 - Medicina tradicional Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

Proceso de fomento a través del PROFODECI en las comunidades indígenas del país en las que opera la CDI. Previo diseño de estrategias estatales de trabajo mediante el denominado Modelo

de Atención Diferenciada (MAD), aplicado en cada entidad, se establecen

objetivos de trabajo específicos que consideran aspectos cualitativos y

cuantitativos en el contexto sociocultural que prevalece regionalmente en

entidades federativas que atiende la Comisión para iniciar con el siguiente

proceso:

1. Las instancias regionales (CCDI), estatales (delegaciones de la CDI) y

oficinas centrales de la Comisión realizan la difusión y promoción del

programa, otorgando información y asesoría, así como el apoyo necesarios


para los pueblos y comunidades indígenas participantes, en adelante

daremos cuenta de las características de la difusión.

2. Los proyectos que se presentan y sus representantes se validan por sus

asambleas comunitarias y/o autoridades civiles y tradicionales, mediante

acta de asamblea suscrita por mayoría.

3. Se invita a instituciones especializadas de los diversos niveles de gobierno

que trabajan para la atención cultural indígena, para la selección de los

proyectos sujetos a obtener apoyo, asesoría y seguimiento mediante

dictamen,.

4. Los integrantes de las comunidades y pueblos que resulten beneficiados

con el financiamiento de sus proyectos culturales, celebrarán convenios de

concertación públicos con la CDI, para el cumplimiento de los objetivos y

compromisos establecidos en los proyectos, así como para garantizar la

transparencia en el manejo de los recursos otorgados.

5. Los integrantes de las comunidades y pueblos indígenas beneficiados con

recursos, al implementan sus proyectos, deberán entregar evidencias

documentales, fotográficas y/o videográficas.

En el proceso descrito los CCDI, las delegaciones estatales y oficinas centrales

realizarán desde su ámbito de acción, un proceso de seguimiento, control y

asesoría para los beneficiarios y el personal que se encuentre bajo su jurisdicción.

El PROFODECI atiende prioritariamente las demandas de apoyos para el fomento

cultural indígena de las regiones indígenas de las 24 entidades federativas del

país en las que tiene presencia la CDI, apoya también a proyectos culturales

presentados por miembros de pueblos indígenas dentro del rango del 30 al 100%

de población indígena.

En lo que se refiere al presupuesto, el PROFODECI establece que los principales

conceptos en los que se utilizan los recursos son: 90% para el financiamiento de

proyectos culturales y 10% para gastos de operación, lo que sin duda incide en la



26


priorización de los beneficiarios, estableciendo un tope claro a los operadores del

programa en aspectos administrativos de ejecución, seguimiento y asesoría.

Los instrumentos normativos en los que se fundamenta el PROFODECI, son

fundamentalmente la Ley de la CDI y las Reglas de Operación vigentes de

conformidad con las disposiciones legales aplicables derivadas del artículo 2o. de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

PERTINENCIA DEL PROGRAMA

27



Justificación sociológica

Las expresiones culturales de los pueblos forman parte de la naturaleza humana,

representan la visión que tienen estos sobre el mundo y son universales en tanto

únicas e irrepetibles, son por tanto, expresiones de la relación del individuo con el

universo, en lo espiritual y lo material. En el aspecto espiritual las expresiones se

concretizan en motivos religiosos fundamentalmente, mientras que en el aspecto

material las expresiones culturales dan cuenta de las relaciones sociales de los

individuos y de los pueblos, tanto con otros individuos como con otros pueblos.

Fundamentado en lo anterior, la cultura resulta ser un factor estratégico en el

desarrollo de un país, más aún la cultura popular en sus distintas expresiones. En

este sentido el Estado debe garantizar el contexto para que dichas expresiones se

manifiesten, particularmente cuando existan factores que inhiban su desarrollo en

los distintos pueblos como los indígenas. Por lo tanto el desarrollo cultural integral

es un asunto de interés público que requiere de acciones gubernamentales

precisas.

Justificación histórica

Al concluir la Revolución Mexicana, el gobierno de nuestro país apoyó

fundamentalmente la educación y la creación artística nacionalista y social; se

aseguró el acceso a la educación pública, creando diversas instituciones

actualmente consolidadas como la Secretaria de Educación Pública (1921), el

Instituto Nacional de Bellas Artes (1946), el Instituto Nacional de Antropología e

Historia (INAH) (1938) y el Instituto Nacional Indigenista (1939), éste último,

encargado en un primer momento de atender en lo educativo a las etnias del país.


28


Con el proyecto de la Universidad Nacional Autónoma de México en 1950 y la

creación de otras universidades públicas en el país se dio impulso a la

investigación científica, sin embargo aún cuando muchas de estas instituciones se

fueron planteando el apoyo a la creación artística, la realidad es que se priorizó la

educación, la llamada alta cultura y la investigación científica y tecnológica;

mientras que las diversas expresiones de cultura popular fueron, en la mayoría de

los casos, excluidas de la agenda pública, sobreviviendo en gran medida a su

fortaleza, resultado de las tradiciones de los pueblos que las manifestaban y que

aún lo siguen haciendo, aunado al crecimiento económico sostenido del país

registrado hasta el final de la década de los setentas.

En la Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales (Mundiacult), organizada en

la Ciudad de México en 1982, se reconoció la existencia de diferentes expresiones

de cultura que incluyen no sólo a las bellas artes, sino a aquellas expresiones que

dan cuenta de la identidad de los pueblos en su sentido más amplio.

Es así que en 1988, por decreto presidencial se crea el Consejo Nacional para la

Cultura y las Artes (CONACULTA), sustituyendo a la Subsecretaría de Cultura de

la Secretaría de Educación Pública (SEP); dicho organismo, es un órgano

desconcentrado, que depende presupuestalmente de la SEP. El CONACULTA a

partir de 1989, se le da la atribución para coordinar a las entidades que realicen

funciones de promoción y difusión de la cultura y las artes; a partir de 1990 se le

dan también atribuciones relacionadas con la conservación, protección y

mantenimiento de monumentos arquitectónicos, históricos y artísticos.

Justificación económica

Los escasos recursos de la Federación, resultado de una política de saneamiento

de las finanzas públicas implementada desde los años ochenta y continuada hasta

ahora por la implementación de un modelo económico, que restringe las


29


posibilidades de contar con una política cultural integral, que incluya todas las

expresiones de cultura popular indígena.

Justificación política

Éste aspecto, se fundamenta en la respuesta del Poder Ejecutivo Federal

plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006, en donde se considera a

la política social como el instrumento para “…mejorar la calidad de vida de los

mexicanos,…que multiplique las oportunidades de progreso material, favorezca el

desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento cultural”9. También

establece en los objetivos rectores y estrategias del Área de Desarrollo Social y

Humano para fortalecer la cohesión y capital social “Impulsar la vocación social de

la cultura abriendo cauces a la participación organizada y diversa de la sociedad;

promover la vinculación entre los sectores de educación y cultura, fortalecer y

ampliar la infraestructura y la oferta cultural en todo el país”10

Es decir, el actual gobierno federal, ha asumido un compromiso con el desarrollo

cultural del país y particularmente con las comunidades indígenas.

Justificación jurídica

En el aspecto normativo, La Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, señala en el artículo 2º, que la Nación Mexicana es única e indivisible,

asimismo, establece y reconoce que “La Nación tiene una composición

pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas…y que conservan

sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de

ellas. La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para

determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas”11.

9 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006. 10 Ídem. 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


30


En el mismo articulo 2° de la Carta Magna en su apartado B, se señala que “La

Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de

oportunidades de los Indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,

establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para

garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de

sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas

conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los

pueblos y comunidades indígenas…”12 Por lo tanto el gobierno tendrá que

“Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de

fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos,

mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la

participación de las comunidades”13.

La Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas,

establece “…la Naturaleza, Objeto y Funciones de la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas” (Capitulo I) 14, así como lo referente de sus

“…Órganos y Funcionamiento…” (Capítulo II)15.

Por su parte, las Reglas de Operación del PROFODECI, son el instrumento

normativo específico que rigen a nivel operativo la implementación de dicho

programa, en ellas se establecen los objetivos, lineamientos generales,

específicos y de operación, así como las características de los informes

programático-presupuestarios de seguimiento, control y auditoria para el ejercicio

del gasto, así como las especificaciones de las evaluaciones internas y externas y

las características de los indicadores de cultura y de género fundamentalmente,

12 Ídem. 13 Ídem. 14 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

15 Ídem.


31


resultantes de la implementación del programa. Actualmente, las Reglas de

operación de los programas sociales se han vuelto un instrumento normativo

específico indispensable para ejecutar los programas sociales como éste, cuyo

análisis es fundamental como se observará con posterioridad.16

Finalmente también se ha establecido por parte de la CDI, una guía para

establecer Modelos de Atención Diferenciada, que en materia cultural definan las

Delegaciones Estatales y unidades operativas buscando fundamentalmente que

se cumplan con los objetivos del PROFODECI, considerando las especificidades

propias de cada entidad, región, comunidad y/o pueblo indígena, así como la

Concepción del Programa, principalmente procurando cumplir con las Reglas de

Operación del mismo, en dicho documento se pretende establecer por región, de

manera especifica la situación política, religiosa y cultural;, con base en esto se

estipula la necesidad de realizar una justificación del Modelo de Atención

Diferenciada especifico, sus objetivos, cobertura, población objetivo y los criterios

de elegibilidad acompañados de un proceso de planeación del PROFODECI y las

estrategias especificas para la transferencia de recursos a las organizaciones y

comunidades indígenas; así como un programa de ejecución, seguimiento y

evaluación respaldados con un cronograma de las actividades.17

La justificación social

La justificación social del programa considera fundamentalmente dos aspectos: 1)

la desigualdad y el rezago existentes en el desarrollo social y 2) los rezagos en

materia de desarrollo cultural en amplios sectores de la sociedad producto del

primer aspecto.

16 CDI, Reglas de Operación 2004. 17 CDI. PROFODECI, Modelo (s) de Atención Diferenciada en Materia Cultural, Guía mínima recomendada para su elaboración.


32


Respecto a los rezagos existentes en desarrollo social, el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas

(PNUD), en su Informe sobre Desarrollo Humano 2004, señala que las

desigualdades entre individuos y localidades son muy grandes;. Dicho informe

basa su análisis en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el cual es resultado de

la medición de los logros en términos de esperanza de vida, educación e ingresos

reales ajustados.

A nivel mundial y en los países que reporta el Informe, México ocupa el lugar 53

por debajo de los países desarrollados y de países latinoamericanos como

Argentina Chile y Cuba, aunque en un sitio superior que Panamá, Brasil y

Colombia.

Posición de México en respecto al IDH en la clasificación mundial del Informe Global sobre Desarrollo Humano 2004

POSICIÓN MUNDIALSEGÚN IDH PAÍS IDH

4 Canadá 0.943 8 Estados Unidos 0.939 9 Japón 0.938 16 Francia 0.932 19 Alemania 0.925 20 España 0.922 34 Argentina 0.853 43 Chile 0.839 52 Cuba 0.809 53 México 0.802 61 Panamá 0.791 63 Tonga 0.787 68 Venezuela 0.778 72 Brasil 0.775 73 Colombia 0.773 79 Jamaica 0.764 85 Perú 0.752 89 Paraguay 0.751 114 Bolivia 0.681 115 Honduras 0.672 118 Nicaragua 0.667 121 Guatemala 0.649 153 Haití 0.463

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano México 2004


33


El Informe sobre Desarrollo Humano, México 2004 de la ONU, establece que el

IDH en el Distrito Federal registra niveles similares a los países europeos,

contrastando lo anterior, Oaxaca y Chiapas donde se concentra la mayor parte de

población indígena del país, no superan los niveles de los Territorios Ocupados de

Palestina.

Índice de Desarrollo Humano (IDH) y componentes por entidad federativa en México Índice Posición

Según IDH Entidad

Federativa IDH de Salud de Educación de Ingreso 1 CHIS. 0.8830 0.8482 0.8997 0.9018 2 OAX. 0.8451 0.8476 0.8658 0.8349 3 GRO. 0.8284 0.8427 0.8593 0.8320 4 MICH. 0.8269 0.8416 0.8582 0.8156 5 VER. 0.8246 0.8403 0.8577 0.7866 6 HGO. 0.8238 0.8384 0.8573 0.7847 7 ZAC. 0.8233 0.8377 0.8521 0.7780 8 PUE. 0.8224 0.8369 0.8484 0.7779 9 TLAX. 0.8189 0.8360 0.8410 0.7734

10 NAY. 0.8163 0.8350 0.8404 0.7617 11 GTO. 0.8111 0.8347 0.8325 0.7518 12 TAB. 0.8015 0.8339 0.8319 0.7472 13 S. L. P. 0.8007 0.8317 0.8312 0.7344 14 YUC. 0.8001 0.8313 0.8294 0.7331 15 EDOMEX. 0.7910 0.8282 0.8292 0.7071 16 SIN. 0.7856 0.8281 0.8241 0.7066 17 MOR. 0.7800 0.8273 0.8236 0.7044 18 DGO. 0.7789 0.8257 0.8200 0.6836 19 COL. 0.7778 0.8255 0.8187 0.6825 20 JAL. 0.7694 0.8248 0.8183 0.6798 21 QRO. 0.7684 0.8210 0.8154 0.6780 22 TAMPS. 0.7662 0.8198 0.8108 0.6758 23 SON. 0.7652 0.8184 0.8099 0.6586 24 CAMP. 0.7641 0.8181 0.8075 0.6500 25 CHIH. 0.7598 0.8181 0.7991 0.6434 26 B. C. 0.7563 0.8175 0.7901 0.6422 27 Q. ROO. 0.7515 0.8173 0.7855 0.6384 28 AGS. 0.7457 0.8133 0.7819 0.6330 29 B. C. S. 0.7422 0.8118 0.7787 0.6307 30 COAH. 0.7296 0.8031 0.7491 0.6268 31 N. L. 0.7164 0.8026 0.7473 0.5976 32 D. F. 0.7076 0.7990 0.7372 0.5868

NACIONAL 0.7937 0.8270 0.8190 0.7352 Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano México 2004

En el mismo informe, se puede observar la desigualdad en el ingreso y las

entidades con menor ingreso son nuevamente aquellas que concentran a la mayor

parte de población indígena en el país.


34


Indicede Ingreso

0.500

0.550

0.600

0.650

0.700

0.750

0.800

0.850

0.900

0.950

D. F.N.L.

CAMP.

Q. ROO.

COAH.CHIH.

AGS.B.C.S.

B.C.QRO.

SON.

TAMPS.JAL.

COL.DGO.

MOR.YUC.

GTO.SIN.

S.L.P.

EDOMEX.PUE.

TAB.NAY.

VER.HGO.

GRO.TLA

X.ZAC.

MICH.OAX.

CHIS.

Entidad Federativa

Indi

ce d

e In

gres

o

Fuente: Elaboración propia con base en el Informe sobre Desarrollo Humano México 2004.

En todas las sociedades es común que las expresiones culturales sean

desplazadas por otras actividades, más aún cuando existen carencias económicas

que no permiten cubrir las necesidades más elementales. Se trata de una premisa

básica de sobrevivencia. El riesgo es que en ese proceso de pauperización social,

se pierden, además del tejido social, las manifestaciones culturales que exponen

la identidad de los pueblos y sus formas de vida a través de su historia, se pierden

también sus formas tradicionales de sobrevivir que son elementales en ciertas

circunstancias sociales, espaciales y temporales. Por estas otras razones, los

programas gubernamentales tendientes a incidir en el fortalecimiento a las

manifestaciones culturales indígenas tienen un ámbito de acción amplio y


35


pertinente debido a las carencias y tamaño de la población indígena de nuestro

país.

El deterioro del nivel de vida de las comunidades indígenas presupone un

deterioro aún mayor de sus manifestaciones culturales y de tradiciones, por ello

resultan necesarias más políticas públicas que vayan encaminadas a elevar el

nivel de vida de los pueblos indígenas de nuestro país, para ello no es necesaria

la intervención de varias secretarias de estado como la Secretaría de Desarrollo

Social y la Secretaría de Economía entre otras; ello dependerá de la vinculación

que pueda lograr la CDI de las instancias mencionadas para el beneficio de los

pueblos indígenas, con ello se estaría asumiendo la nueva etapa que la propia

institución se ha propuesto: contribuir a la transversalidad y la regulación para el

beneficio de la comunidad indígena de nuestro país en la nueva etapa que hoy

vive.

De otra manera los esfuerzos de un programa como el PROFODECI, tenderán a

ser marginales respecto a las necesidades más apremiantes de los pueblos que

menos ingresos tienen.

Justificación de la oferta de programas culturales.

Otra razón por la que resulta pertinente el PROFODECI, es la escasez no solo de

recursos para este tipo de acciones, sino de programas con similares objetivos en

los ámbitos estatal y local, que cuentan con población indígena (ver en anexo la

oferta estatal de programas de cultura).

El Gobierno Federal, tiene implementado el Programa de Apoyo a las Culturas

Municipales y Comunitarias (PACMyC) del CONACULTA es un programa que

apoya a cooperativas e individuos interesados en la promoción, rescate,


36


preservación y desarrollo de la cultura popular e indígena en torno a los siguientes

campos y temas: lengua y literatura indígenas; arte popular; artesanías; música;

fiestas tradicionales; danzas tradicionales; vestimenta tradicional; museos

comunitarios; cultura popular y biodiversidad; medicina tradicional; técnicas de

cultivos tradicionales; gastronomía mexicana; teatro; juegos y juguetes

tradicionales; memoria histórica y vida cotidiana; turismo comunitario y medios de

comunicación. A diferencia del PROFODECI constituye un esquema de atención y

apoyo directo, no solo financiero, sino técnico a proyectos de grupos,

comunidades y artistas, en torno a la cultura indígena, popular urbana y regional.

Su amplitud puede resultar atractiva para buscar implementar vínculos directos

con las instancias del CONACULTA, en el ámbito estatal y municipal, El

CONACULTA, con el propósito de comprometer a más instituciones y recursos

para el programa, realiza trabajos conjuntos en cuanto a la implementación con los

Consejos, Institutos o Secretarias de Cultura de los estados de la Republica

Mexicana, con ello se logran apoyos culturales complementarios, en cuanto a la

facilitación y compromiso más amplio de la gestión cultural de este programa en

particular y de la política cultural en el país en general; se incide así para lograr el

proceso transversal de las políticas publicas.

En este aspecto, ni CONACULTA, ni la CDI, han iniciado o por lo menos no hay

indicios de ello en el análisis de la implementación del PROFODECI, ni de sus

reglas de operación, así como en el análisis de otros instrumentos normativos, se

trataría de fortalecer a través de estos instrumentos de la política publica el

proceso de transversalidad, fomentando las relaciones de gestión para la

implementación de programas de cultura de las diversas instituciones nacionales y

locales, lográndose fundamentalmente la aprobación de montos mayores para el

beneficio de las comunidades indígenas de nuestro país, más aún cuando los

recursos asignados hasta hoy demuestran ser muy escasos. Lo anterior también

permitiría fomentar la creatividad en los distintos campos culturales.


37


En el ámbito local, el PACMYC opera bajo un esquema descentralizado a través

de comisiones en los estados del país, en las que participan representantes de los

institutos estatales de cultura y otras instituciones educativas y/o de desarrollo

social y, de manera rotativa representantes de grupos y organizaciones culturales,

creadores y promotores culturales independientes, en este caso en el nuevo

esquema para el logro de la transversalidad que se ha propuesto la CDI, se

requiere implementar y fomentar la vinculación con este programa en particular

por parte de las delegaciones estatales y eventualmente con los CCDI.

Transversalidad: solución viable para el fortalecimiento de la cultura indígena en México.

Los esfuerzos son loables pero sin la intervención conjunta de otras instituciones

en materia cultural a través de convenios interinstitucionales de colaboración para

el diseño, la evaluación, la implementación y la investigación como con el Consejo

Nacional para la Cultura y las Artes, el Instituto Nacional de Bellas Artes, así como

otras instancias de cultura estatales y locales, tampoco se estará incidiendo en el

fortalecimiento de la vinculación con la administración publica y en el proceso de

transversalidad mencionado en el aparato normativo que rige a la CDI.

Es necesaria la participación coordinada de más ámbitos de gobierno a través de

acciones especificas; si bien las Reglas de Operación manifiestan la posibilidad de

complementar recursos con los otorgados por otras instancias gubernamentales

en el ámbito estatal y municipal, éstas no se llevan a cabo en la práctica, en

muchas ocasiones porque los operadores en el ámbito local se ven rebasados a

sus posibilidades laborales por operar no sólo éste programa sino otros más

implementados paralelamente en las mismas localidades por la CDI, dejando a un

lado las acciones de asesoría y gestión a las comunidades para que incidan en la


38


elaboración de proyectos complementarios en cuanto a sus fuentes de

financiamiento.

Por otra parte, las delegaciones estatales han remitido su tarea a la

implementación y seguimiento en los ámbitos financiero y administrativo de los

diversos programas que tiene la CDI y a la formulación de sus Modelos de

Atención Diferenciada para el caso especifico del PROFODECI, dejando de lado la

vinculación con otras instancias de cultura remitiéndolas a la formalización de

comités dictaminadores para los proyectos que los pueblos indígenas someten a

consideración de la institución para ser financiados.

Otra causa de la falta de vinculación con otras acciones gubernamentales en el

ámbito estatal y local, suele ser la falta de experiencias de vinculación acentuada

por las divisiones partidistas de quienes operan los programas de apoyo en el

ámbito local indígena, lo que se ve favorecido, además por la falta de capacitación

en este sentido.

Consejos, Institutos o Secretarias de Cultura en la República Mexicana No. Institución No. Institución 1 Instituto Cultural de Aguascalientes 17 Instituto de Cultura de Morelos 2 Instituto de Cultura de Baja California 18 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Nayarit 3 Instituto Sudcaliforniano de Cultura 19 Consejo para la Cultura y las Artes de Nuevo León 4 Instituto de Cultura de Campeche 20 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Oaxaca 5 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Chiapas 21 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Puebla 6 Instituto Chihuahuense de la Cultura 22 Instituto Queretano de la Cultura y las Artes 7 Instituto Coahuilense de Cultura 23 Instituto Quintanarroense de la Cultura

8 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Colima 24 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de San Luis Potosí

9 Secretaría de Cultura de la Ciudad de México 25 Dirección de Investigación y Fomento de Cultura Regional (DIFOCUR) (Sinaloa)

10 Instituto de Cultura del Estado de Durango 26 Instituto Sonorense de Cultura

11 Instituto Mexiquense de Cultura 27 Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte del Estado de Tabasco

12 Instituto Estatal de la Cultura de Guanajuato 28 Instituto Tamaulipeco para la Cultura y las Artes 13 Instituto Guerrerense de la Cultura 29 Instituto Tlaxcalteca de la Cultura 14 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Hidalgo 30 Instituto Veracruzano de la Cultura 15 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Jalisco 31 Instituto de Cultura de Yucatán 16 Secretaría de Cultura del Estado de Michoacán 32 Instituto Zacatecano de Cultura Ramón López Velarde Fuente: Conaculta.

PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL

39


ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DESDE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL El presente apartado de este ejercicio de evaluación, tiene como objetivo realizar

un análisis sobre los CCDI como organizaciones encargadas de implementar18 el

PROFODECI en el ámbito local, con el propósito de identificar cuáles son los

procesos de operación del programa en realidad, es decir, en la operación

cotidiana del mismo. Para ello, nos apoyaremos en la información recabada de la

aplicación de encuestas y entrevistas a operadores del programa en 26 CCDI de

14 entidades federativas de todo el país.

La unidad de análisis para este trabajo son los CCDI, sin embargo, no se pueden

estudiar aislados de la estructura orgánica general de la CDI y de su ambiente

externo, ya que por definición, la acción administrativa tiene lugar en un contexto

organizacional dado, en el cuál operadores de programas, jefes de departamento,

directivos o cualquier otro administrador público tienden a resolver los distintos

problemas que se les presentan a través de diversas soluciones tanto políticas,

como instrumentales y técnicas, lo que da como resultado la intervención de

muchos otros agentes de muy diversos ambientes dentro y fuera de la

organización.

Por lo tanto, es por el juego que se da en estas relaciones de una misma

organización y porque los CCDI se constituyen en las instancias que atienden

18 Para fines de este trabajo, entendemos por implementación de programas a todas “aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos” (Van Meter, Donald y Van Horn. “El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual” en Aguilar V., Luis F. (Comp.) La implementación de las políticas. M. A. Porrúa, México, 2000, pp. 97-146). En su forma más general, una investigación sobre la implementación pretende establecer si una organización, en este caso los CCDI, es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de tal manera, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización.


40


directamente a los individuos, grupos o comunidades beneficiadas que esta parte

de la evaluación se ubica en estas instancias.

Por último, es importante mencionar que para efectos de ésta evaluación se

utilizarán diversos modelos, tanto de la Teoría de las Organizaciones cómo del

Análisis de las Políticas Públicas. Por lo que, se debe entender por modelo a la

representación simplificada de una situación real.

Los modelos que se detallarán en las páginas siguientes, implicarán una

abstracción respecto de la realidad, la cuál se obtuvo mediante un conjunto de

hipótesis significativas y coherentes, que tienden a la simplificación del fenómeno

a estudiar. Advertimos, que el grado de abstracción de la realidad depende del fin

para el qué se construyeron dichos modelos; la importancia que tiene dicha

abstracción se debe a que la situación real que pretendemos analizar es

extremadamente compleja y cualquier intento por estudiarla en su verdadera

forma nos conduciría a un análisis de inmanejables dimensiones. En conclusión,

abstracción no significa falta de realismo, sino una simplificación de la realidad.

Descripción del problema y sus causas

En este primer apartado de la presente evaluación, se identificarán cuáles son los

principales problemas asociados al proceso de implementación del PROFODECI

tratando de determinar sus causas.

Para realizar lo anterior, una herramienta que se utilizará, será el Diagrama de

Espina de Pescado19 o Fishbone, a través de esta herramienta se identificará el

problema y organizar la información disponible, de tal manera que ayudará a

generar un esquema de relaciones causales que lo expliquen. A continuación, se

presenta el diagrama Fishbone para el caso del PROFODECI sustentado en la

19 El Diagrama de Espina de Pescado es una de las herramientas básicas propuestas por Kaouru Ishikawa para el análisis de la calidad en los procesos de producción en una organización.


opinión de los operadores del programa con respecto a su actividad de los

distintos CCDI que analizamos:

BAJO NI VEL DE ACOPLAMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA A LAS NECESIDADES REALES DE LA IMPLEMENTACIÓN

FALTA DE RECURSOS HUMANOS, MATERIALES

Y FINANCIEROS

REGLAS DE OPERACIÓN RIGIDAS Y COMPLICADAS

EXCESIVA CARGA DE

TRABAJO

PROCESOS DE DICTAMINACIÓN JERÁRQUICOS

El PROFODECI es el programa que menos recursos tiene.

Los operadores además del PROFODECI operan otros.

Poco entendimiento de las reglas de operación.

Falta de criterios claros para todas las organizaciones

MODELO(S) DE ATENCIÓN DIFERENCIADA EN MATERIA

CULTURAL

para el FishboneDiagrama caso del PRFODECI

Como se puede apreciar en el diagrama, el PROFODECI presenta algunos

problemas de tipo organizacional que inciden directamente en la implementación

de dicho programa, aunque actualmente se estén implementando Modelos de

Atención Diferenciada (MAD) en Materia Cultural:

A. FALTA DE RECURSOS: el PROFODECI es un programa que se

implementa con escasez de recursos materiales, financieros y humanos,

que a corto plazo puede limitar el impacto del mismo en las comunidades

indígenas que esta beneficiando.

B. AUMENTO DE LA CARGA DE TRABAJO: los operadores del programa

han visto aumentar su carga de trabajo conforme pasa el tiempo, ya que,



actualmente además de implementar el PROFODECI, operan otros

programas como: el programa Albergues Escolares Indígenas, el programa

Organización Productiva para Mujeres Indígenas, el programa

Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas, el

programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia y el programa

Fondos Regionales Indígenas, dependiendo si el CCDI debe operar

algunos de estos programas.

C. REGLAS DE OPERACIÓN: Éstas, según la opinión de los propios

operadores del programa, están construidas de tal manera que permiten

cumplir en gran medida con el objetivo general del programa, es decir,

“contribuir a los procesos de rescate, fortalecimiento e innovación del

patrimonio cultural de los pueblos indígenas, basados en el reconocimiento

y respeto de la diversidad étnica y cultural, la equidad, corresponsabilidad y

con base en las necesidades, situación y contexto social actual”, sin

embargo, estas reglas rígidas han hecho difícil la operación del mismo, por

considerarse complicadas no sólo para los beneficiarios del programa sino

para los propios operadores. Por lo que, el problema radica no en sí son

rígidas estas reglas, más bien en el efecto que produciría la complejidad de

éstas en el objetivo general planteado más arriba.

D. PROCESO DE DICTAMINACIÓN: la dictaminación se realiza en tres

niveles: el primer nivel es en los CCDI, en los cuales se lleva a cabo una

revisión de los proyectos, específicamente en el cumplimiento de los

requisitos que se establecen en las reglas de operación para considerarse

elegibles como beneficiarios.

En el segundo nivel, se encuentran las Delegaciones Estatales, en la cuál

se lleva a cabo una segunda dictaminación de los proyectos revisados por

el personal operativo de los CCDI y que consideran que cumplen con los

requisitos que establecen las reglas de operación del PROFODECI, en ésta



dictaminación los proyectos son revisados por gente especialista en el tema

y existe la posibilidad de un proceso de deliberación en torno a la

pertinencia o no del proyecto.

Por último, encontramos que existe una tercera dictaminación, a cargo de la

CDI central, que da el visto bueno a los proyectos que pasaron la

dictaminación a nivel estatal de acuerdo a su pertinencia y a la suficiencia

presupuestal. En éste último nivel, de acuerdo con la opinión de los

operadores del programa en los CCDI se privilegia lo urgente del proceso

en detrimento de la transparencia, ello genera conflictos entre los

operadores del programa y las organizaciones indígenas solicitantes, lo

mismo ocurre con las Delegaciones Estatales y los CCDI.

E. MODELOS DE ATENCIÓN DIFERENCIADA: con el propósito de dar

solución a los problemas que inciden en la operación del PROFODECI, la

CDI ha diseñado el Modelo de Atención Diferenciada (MAD), con la

finalidad de que en el nivel estatal y/o regional “diseñen y elaboren

estrategias de trabajo en materia cultural, que permitan la concreción de los

objetivos y la instrumentación de los aspectos cualitativos y cuantitativos del

programa, en el o los contextos socioculturales que prevalecen en las

diversas regiones indígenas y/o entidades federativas que atiende la

Comisión”. La opinión de los operadores que tienen acerca del MAD, se

encuentra dividida entre los que piensan que es una buena herramienta que

les ha permitido realizar mejor su trabajo, hasta los que consideran que no

es así e incluso existe un mínima parte de los operadores que aún no lo

conocen. En conclusión, la solución esta en camino pero el impacto esta

por verse.



44


Descripción de la organización encargada de implementar el PROFODECI

Una vez que se han identificado los principales problemas organizacionales que

inciden en la implementación del PROFODECI, de acuerdo a la opinión expresada

por los operadores del programa, el presente apartado tiene como propósito

detallar las principales características de la organización encargada de

implementar el programa, es decir, cómo esta organizada la CDI para poder

implementar el PROFODECI. Cabe mencionar que este apartado pretende ser

muy descriptivo, de tal manera que los elementos que vertamos en esta parte

sirvan de referente para los siguientes apartados.

La información recabada, a través de las entrevistas y los cuestionarios aplicados

a los operadores en los CCDI, permitirá realizar la descripción de la estructura,

procesos, funciones asociadas y las características del contexto organizacional en

la cuál se encuentra determinada la implementación del PROFODECI.

a) Estructura administrativa de la CDI

La estructura administrativa de la CDI, representa las relaciones, los procesos de

comunicación, los de decisión y los procedimientos que articulan a un conjunto de

personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientadas a la

consecución de objetivos determinados. Lo anterior se observa de manera gráfica

en el organigrama de la CDI.

Todas las suborganizaciones que forman parte de la CDI entre ellas los CCDI, es

decir, de las más simples a las más complejas, disponen de una estructura que

equivale a un conjunto de mecanismos destinados a dividir el trabajo en diferentes

tareas sin perder una visión integrada, es decir, la esencia de una estructura

radica en la división de las actividades o división del trabajo como un sistema, que

con la especialización, consigue una mejor optimización de los recursos.


45


Sin embargo, esta fragmentación debe ser coordinada mediante una fuerza de

sentido contrario, es decir a través del control que busca la integración de las

diferentes tareas, orientándolas hacia la consecución de los objetivos comunes de

la organización, estamos hablando de leyes, reglamentos y por supuesto de reglas

de operación; es en este punto donde radica la importancia de reglas constreñidas

a la organización, por ello decíamos más arriba a pesar de que la reglamentación

es rígida, no significa que sea un mal necesario, sino lo que resulta importante

para esta evaluación es el impacto que tienen estas reglas en la consecución de

los objetivos generales planteados por el PROFODECI.

Como ya se ha descrito, parece que la estructura de una organización es fácil de

entender, sin embargo, ésta aparente sencillez induce a creer que dicha estructura

es un componente más del análisis de las organizaciones, sin mayor

trascendencia que el resto de los elementos. Pero se verá más adelante, esto no

es así, la estructura materializada gráficamente en un organigrama (Ver figura 1),

es la forma de ordenar los elementos que componen una organización, y de este

orden dependen muchos más factores de los que a primera vista pudiera parecer,

entre otros: la distribución de funciones, las relaciones de poder entre sus

miembros, la comunicación, la capacidad de reacción ante el cambio y todo

aquello de lo que depende el resultado de una organización.

Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son:

1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión

horizontal).

2. Los sistemas de coordinación y de control.

3. Los puestos de trabajo.

4. Las unidades y sus diferencias.


FIGURA 1

Fuente: Organigrama de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. www.cdi.gob.mx

Por otra parte, la estructura administrativa de la CDI, que representa al conjunto

de los procesos que hacen que funcione la organización, mantiene una estrecha

relación con el PROFODECI, que en última instancia es el fin en el cuál deposita

una de muchas de sus estrategias relacionadas con su objetivo.

En este sentido, el programa en relación con la estructura administrativa presenta

dos dimensiones: la endoestructura y la exoestructura. La primera se refiere a la

estructura interna del programa, la segunda inscribe al programa en la estructura

mayor a la que pertenece.



47


Dimensión exoestructura

La CDI es un organismo público descentralizado, no sectorizado, con personalidad

jurídica y con patrimonio propio, así como con autonomía operativa, técnica,

presupuestal y administrativa, según la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, los organismos descentralizados son las entidades creadas por ley o

Decreto del Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal, con personalidad

jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopte.

Dimensión endoestructura Para cumplir con sus funciones la CDI, cuenta con: la Dirección General, el Área

de Asuntos Internacionales, el Área de Innovación y Mejora, la Unidad de

Planeación y Consulta, la Unidad de Coordinación y Enlace, la Coordinación

General de Administración y Finanzas, la Coordinación General de Programas y

Proyectos Especiales, la Dirección General de Asuntos Jurídicos, el Órgano

Interno de Control y 24 Delegaciones Estatales; y opera a través de 110 Centros

Coordinadores del Desarrollo Indígena (CCDI) en 24 estados de la República

Mexicana. (Ver figura 1).

Como ya hemos mencionado con antelación, de toda la estructura administrativa

básica de la CDI, esta evaluación se enfocará a los Centros Coordinadores de

Desarrollo Indígena (CCDI), debido a la importancia de estos centros en el

proceso de implementación del PROFODECI y porque se considera que tanto las

reglas de operación vigentes como los operadores del programa influyen

determinantemente en los resultados de la política. Lo anterior abre la discusión,

sobre la importancia que la acción que los street-level bureaucrats tienen en la

afectación de las políticas públicas.


48


b) Los street-level bureaucrats

Una vez que ya fueron identificados los problemas organizacionales que influyen

decisivamente en el proceso de implementación, y que se describió muy

brevemente la estructura administrativa de la CDI, es el momento de evaluar cuál

ha sido el papel que han desempeñado los funcionarios del nivel operativo o “a

nivel de la calle” en el proceso de implementación del PROFODECI, analizar

desde está perspectiva es importante, ya qué se cree desde la visión del análisis

de las políticas públicas, que los programas que buscan prescribir con exactitud el

comportamiento a seguir en el nivel operativo son incapaces de adaptarse con

facilidad a situaciones no previstas por las autoridades responsables.

Implementar una política significa poner en operación a través de una

organización concreta, en este caso la CDI, y de unos operadores concretos, en

una localidad o localidades determinadas, un conjunto de programas cuyas

consecuencias “previsibles” traerán beneficios a la población seleccionada, esto

motiva poner mayor énfasis en estudiar, como ya se ha mencionado, a la

organización que opera en el ámbito local, en este caso a los CCDI y a los actores

empíricos que presentan los servicios gubernamentales al público y que suelen

ocupar los escalones más bajos en el organigrama de la organización, es decir, a

los llamados de piso, de ventanilla o de la calle. (Ver figura 2)

49


FIGURA 2

Fuente: Organigrama de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. www.cdi.gob.mx

DELEGACIONES ESTATALES

CENTROS COORDINADORES

PARA EL DESARROLLO

ÍG

Por ello es importante, retomar una de las perspectivas del análisis de la teoría de

la organización que más se ha desarrollado y que tiene que ver con los recursos

humanos, esto no es extraño si tomamos en cuenta que una organización es

fundamentalmente un agregado de personas.

En este contexto es importante mencionar que el elemento humano es una

variable importante debido al aporte fundamental en el trabajo diario de las

organizaciones, sólo basta preguntarse ¿qué sentido tendría estudiar o proponer

sofisticados diseños estructurales reales o introducir los recursos tecnológicos

más avanzados si no se dispone de empleados capaces (formación) y con los

estímulos necesarios (motivación) para implantarlos?

En efecto, el personal operativo representa un elemento imprescindible y relevante

de la CDI y más aún de los CCDI, no sólo para el ejercicio de sus competencias

sino para la consecución de sus objetivos.



50


Indicadores en la gestión de recursos humanos en los CCDI

En este punto, con el objetivo de analizar el fenómeno que se considera relevante

en la evaluación del proceso de implementación del PROFODECI, se diseñó una

serie de indicadores que arrojarán resultados con los cuáles se desarrolla el

análisis pertinente.

Los operativos de los CCDI pueden pertenecer a distintas categorías dependiendo

de la combinación de los distintos derechos laborales, así como a la duración del

contrato. Sin embargo, actualmente como lo reflejan las opiniones de los

encuestados uno de los problemas más importantes es el que se refiere a sí se

debe ampliar o reducir el número de puestos de trabajo reservados a los

funcionarios. Otra cuestión no menos importante, es si se deben cubrir los puestos

vacantes con contratos temporales a corto plazo o con contratos estables a largo

plazo.

En este mismo sentido, debe ser claro para los encargados del personal que en el

momento de la contratación debe existir una diversidad y un equilibrio respecto a

la edad y el sexo de los operativos, así como, al desarrollo de oportunidades de

promoción para los jóvenes y una mayor participación de las mujeres en las

actividades relacionadas al proceso de implementación de los programas. Sin

embargo, la promoción se ha convertido en una tarea pendiente en los propios

centros.

A continuación se presentan los indicadores que se utilizaron para analizar la

situación actual de los recursos humanos en los CCDI.


INDICADORES TEMAS RH

Empleados clasificados por grupos según su nivel de estudios

Diferencias en los perfiles para unidades similares

A = Licenciatura completa B = Licenciatura incompleta C = Bachillerato. D = Educación General Básica.

Las posibilidades de promoción pueden condicionar la congelación en la contratación de un grupo para permitir la promoción interna.

Empleados por nivel de carrera y tramos retributivos (1-30)

Diferencias en los niveles de carreras para trabajos similares.

Empleados por tipo de contrato: 1. Por contrato de base. 2. Por contrato temporal.

Puestos estables fijos vs. puestos inestables-temporales laboral

Empleados por edad y sexo en los puestos Diferencias en las pirámides de edad y sexo

De acuerdo a los datos arrojados por las encuestas y entrevistas aplicadas al

personal encargado de operar el PROFODECI en los CCDI, encontramos que el

57% de los operadores cuentan con licenciatura, 15% realizaron una carrera

técnica y un 11% terminaron el bachillerato. Estos datos indican que el personal

que implementa el PROFODECI cuentan con un nivel profesional suficiente que

les permitiría solucionar los problemas relacionados al proceso de implementación

del programa (ver gráfica 1), sin embargo, es necesario apuntalar el conocimiento

previo adquirido mediante cursos de capacitación principalmente dirigidos al

personal con un nivel de escolaridad inferior, especialmente al sector de

operadores con secundaria y primaria que en suma representan el 14% del total

de operadores del PROFODECI.

Grá fica 1 Nive l de e sa cola rida d de los ope ra dore s de l PROFODECI

Otras3%

Carrera técnica15%

Bachillerato11%

Licenc iatura57%

Prim aria3%

Secundaria11%


Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.


En este sentido, pero en relación con las variables sexo y edad de los operadores

de PROFODECI, se tienen datos muy interesantes, al respecto se observa que en

cuanto intervalos de edad se refieren existe un crecimiento del grupo de edad que

oscila entre 41 a 50 años de edad con respecto a otros intervalos (ver gráfica 2),

este fenómeno que se produce en los CCDI responde a políticas de congelación

respecto a la contratación de nuevos trabajadores, medida que ha favorecido la

reducción de personal y que ha provocado que las condiciones de trabajo sean

complicadas.

Gráfica 2

Intervalos de edad de los operadores del PROFODECI

0

2

4

6

8

10

12

14

16

20 A 30 31A 40 41A 50 51 A 60 61 o más

Intervalos

Frec

uenc

ia


La edad de los miembros de una organización es una variable con un notable

impacto psicosocial, tiene repercusión sobre la motivación y la satisfacción, ya

que, cuánto más joven es una persona, más energía y capacidad de innovación

posee. En una edad intermedia (en torno a los cuarenta años), no alcanza los



53


mismos niveles de satisfacción que los más jóvenes pero mantiene un buen grado

de motivación y lo combina con la madurez y la experiencia.

Lo que se observa, es que en materia de edad se interrelacionan dos curvas

inversas: la de la motivación y la de la experiencia, siendo el punto idóneo el de

intersección entre las dos.

Desde un perspectiva donde se privilegie la motivación, es factible pensar que la

gente joven tiene más ganas, más energía y es más fácil su dirección, sin

embargo esto no significa que se deba contratar sólo ha personal joven, ya que

sería erróneo y ello significaría renunciar a la formación, a la experiencia

acumulada, a la madurez de los procesos y a la lealtad hacía la organización, lo

que podría provocar importantes disfunciones en la misma. Lo importante aquí es

hacer un equilibrio en cuanto motivación y experiencia, claro éste equilibrio

dependerá de la visión de la organización en este tema.

Lo anterior pone a prueba a cualquier organización, actualmente no existe algún

programa que intente prevenir la tendencia del incremento de edad de los

operadores del programa, y esto se puede observar en el promedio de edad de los

operadores del PROFODECI que se encuentra entre los 41 años.

Este promedio actualmente refleja un equilibrio aparente entre motivación y

experiencia, sin embargo, con el paso del tiempo estos operadores estarán

llegando a edades en los cuales será necesario que se capaciten grupos de

trabajadores jóvenes que pueden sustituir a los más viejos, pero por tratarse de un

trabajo especializado no basta con contratar por el hecho mismo de hacerlo, debe

haber un periodo de capacitación relacionado con las tares de campo y otro con

las actividades inherentes a la institución, proceso que puede llevar un tiempo

considerable.


Por otra parte, en cuanto a la distribución según sexo de los operadores del

PROFODECI, de acuerdo a los datos obtenidos el 67% de los operadores son

hombres y sólo el 33% restante son mujeres. Sin duda, estos datos reflejan que la

participación de las mujeres en la implementación del PROFODECI, aún no es

significativa; sin embargo, según los datos que arrojaron las entrevistas, existen

casos en los cuales se han incorporado a los CCDI mujeres para realizar la labor

de operar el PROFODECI y otros programas más. (Ver gráfica 3)

Gráfica 3

Operadores del PROFODECI según sexo

MUJERES33%

HOMBRES 67%

Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del

PROFODECI 2005.

Una variable igual de importante que las anteriores, es la formación de los

operadores del programa, en este rubro se observa que una gran parte de los

operadores del PROFODECI, tienen como formación principal el ser técnicos

agropecuarios, les siguen los licenciados en desarrollo económico y luego los

economistas; en cuarto lugar se ubican los médicos veterinarios y sucesivamente

administradores y comunicólogos.

Estos datos, dejan ver dos resultados principalmente, por una parte, y de acuerdo

a las disciplinas que se observan, no hay ninguna que se relacione con los

objetivos del programa en general, aunque todas estas disciplinas si presuponen

formación y experiencia en trabajo de campo, pero esto último no es lo más



importante para la implementación del PROFODECI y sobre todo para el logro de

sus objetivos.

Una segunda interpretación de estos resultados, es que entre las disciplinas que

prevalecen no hay ninguna que se relacione con el tema mismo de la formulación

e implementación de programas sociales, por lo que, las estrategias a seguir por la

CDI en cuanto al reclutamiento y capacitación deben ir dirigidas a contratar

personal especializado y a fomentar cursos de capacitación relacionados con el

quehacer de gobierno, de tal manera que les apoye con herramientas para su

trabajo diario.

0

1

2

3

4

5

6

7

Frec

uenc

ia

Adm

i nis

trac i

ón

Ant

ropo

logí

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Com

unic

ació

n S

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l

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Técn

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Técn

ico

Pec

uario

Disciplina

Gráfica 4 Disciplina de los Operadores del PROFODECI


Al tema de capacitación se le relaciona el de promoción. El proceso de

capacitación de los empleados hace posible la preparación óptima para el

desarrollo de las actividades vinculadas al puesto de trabajo que ocupan. Si esta

capacitación no se ha realizado o no ha sido la más adecuada, la carga mental y

el estrés del empleado serán altos debido a la incertidumbre y a la tensión que



genera el hecho de no conocer suficientemente las técnicas necesarias para llevar

a cabo las tareas encomendadas.

La política de capacitación tiene como objetivo conseguir la buena preparación de

los operadores de un programa. Hay dos tipos básicos de formación: la formación de entrada que trata de adiestrar a los nuevos empleados familiarizándolos con la

estructura y con los procesos de producción de la unidad donde van a prestar sus

servicios, y la formación continua que se suministra a los empleados en ejercicio

con el objetivo de mantenerlos al corriente de los nuevos conocimientos y técnicas

de trabajo.

Gráfica 5

Porcentaje de operadores que recibieron capacitación antes de realizar su trabajo

SÍ65%

NO35%

Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados delPROFODECI 2005.

Como lo muestra la gráfica 5, el 65% de los actuales operadores del PROFODECI

recibieron capacitación antes de comenzar a desempeñar sus funciones, mientras

que el 35% no recibieron capacitación. Como podemos observar, en cuanto a la

formación de entrada la CDI tiene una buena participación, sin embargo, debe

acelerar los procesos de capacitación del personal que no recibió la capacitación

cuando ingreso a la institución.



57


En cuanto este tema, existen distintos mecanismos de formación: cursos,

manuales de puesto o de proceso, adscripción de un monitor (otro empleado con

experiencia que dirige y supervisa al operador), capacitación directa mediante el

desempeño (training on the work), entre otros. La elección de un método u otro

será muy importante ya que, además de tener impacto sobre la competencia

técnica del empleado, también afectará en su estado psicológico y a la eficacia y

eficiencia de la unidad de producción que reciba la nueva entrada.

El peor mecanismo de formación, bastante usual en muchas organizaciones

públicas, es la capacitación directa mediante el desempeño que no significa otra

cosa que “aprender sobre la marcha” acumulando errores. Este sistema es muy

costoso y se debe tratar de evitar a toda costa, debido a los errores y al

considerarse un elemento desmotivador para el empleado público, ya que, genera

incertidumbre que se deriva en la ejecución de tareas sin tener los conocimientos

y las habilidades necesarias.

La motivación es un elemento importante por su incidencia en el proceso

formativo, por lo que, la formación continua es un aliciente profesional importante

para cualquier empleado. La ausencia de esta formación o una deficiente

implementación de la misma generarán una considerable insatisfacción y

desmotivación.

En definitiva, se recomienda el diseño de un programa de formación de entrada

intenso y exhaustivo. El costo de un programa de estas características sería

rápidamente amortizado gracias a la reducción de los errores.

En la gráfica 6, se observa que el 38% de los cursos impartidos a operadores del

PROFODECI son relacionados con el tema de las Políticas Públicas y en general

hay una dispersión sobre otros temas. Lo que esto significa, es que la CDI

fomenta la formación continua; formación importante debido a que a medida que

hay más expectativas de capacitación, el personal supera con más facilidad y


voluntarismo los problemas que se le presentan en el día a día en la realización de

sus tareas.

Gráfica 6

Cursos impartidos a operadores del PROFODECI

4% 4% 4% 4%6%

4%

4%4%

6%38%

7%7% 4% 4%

Avances físicos financieros Curso sobre reglas de operación Definición de campos culturalesDiplomado: Artes y saberes indígenas Diseño Curricular Elaboracióny validación de proyectosFormación de promotores culturales Intecambio de experiencias y evaluación Planeación estratégicaPolíticas públicas PROFODECI Reglas de operaciónTaller de avance y preservación Taller de fortalecimiento

Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI

2005.

Por otra parte, la promoción, es decir, el hecho de que el empleado sepa que si

responde a las instrucciones de la dirección se verá compensado y al mismo

tiempo sabe que durante toda su vida no desempeñará el mismo trabajo, suaviza

la carga mental y el estrés derivado de sus tareas.

En este sentido, dentro de los CCDI la forma por la cual se realiza la promoción es

principalmente por medio concursos y por designación con el 31% y 29%

respectivamente, sin embargo, existe un 11% de los operadores del PROFODECI

que respondieron que no había mecanismo de promoción, es decir, no existen

ascensos. Sí ocurre esto último, la carga mental y el estrés serán elevados (ver

gráfica 7), por lo que se recomienda poner más atención en este grupo.


59


Gráfica 7

Promoción de los operadores del PROFODECI

Concurso31%

Otras13% No hay ascenso

11%

Por desiganición29%

Promoción16%


Por último y para terminar con esta evaluación de los recursos humanos, se

analizarán los factores que tienen mayor impacto sobre la motivación, la

satisfacción y la conducta de los operadores que son: las condiciones de trabajo,

las relaciones de trabajo con la autoridad y con sus compañeros además del grado

de motivación que sienten los operadores del PROFODECI para realizar su

trabajo.

Lo que se aprecia es lo siguiente, con respecto a la gráfica 8, las relaciones de

trabajo en los CCDI pueden considerarse como buenas en un 90% y sólo el 10%

restante considera que las relaciones laborales son regulares.



Gráfica 8

Cómo son las relaciones de trabajo

BUENAS90%

REGULARES10%

Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de

resultados del PROFODECI 2005.

En cuanto a las condiciones de trabajo el 70% de los encuestados consideraban

que dichas condiciones eran buenas, el 27% que eran regulares y sólo el 3%

respondió que las condiciones de trabajo eran malas. Por otra parte, en cuanto a

la motivación se refiere el 61% respondió que existía buena motivación para

realizar su trabajo, el 26% que era regular y sólo un 13% consideró que la

motivación era mala. (Ver gráfica 9)

Gráfica 9

Cómo considera que es la motivación en los CCDI

REGULARES26%

MALAS13%

BUENAS61%

Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos

de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.



61


Para terminar con este apartado, se concluye que actualmente existen nuevas

perspectivas que implican cambios significativos en el contexto laboral. Una de

estas nuevas perspectivas es el enfoque gerencial, el cual soporta la idea básica

de que los empleados públicos tomen la responsabilidad por el trabajo que

realizan, individualmente o en equipo, como una manera de contribuir al

rendimiento de la organización.

Para apoyar este proceso se requieren muchas transformaciones en la estructura

de la organización, en las descripciones de los puestos de trabajo, en la

formación, en la participación en los procesos de definición de objetivos, de los

sistemas retributivos, y en otras políticas de personal. Una vez que se realizó éste

recorrido por la estructura de la CDI y análisis de los recursos humanos que

participan en el proceso de implementación del PROFODECI, se puede considerar

que en general existe una suficiente política de gestión de recursos humanos.


Descripción del proceso de implementación

El propósito de este apartado es describir el proceso de implementación del

PROFODECI, una vez que se identificaron los problemas de implementación, se

describió la estructura administrativa de la CDI y se evaluó la situación actual de

los recursos humanos con los que cuentan los CCDI para la implementación del

programa.

El proceso de implementación implica una serie de actividades lógicamente

relacionadas, que utilizan insumos (personas, procedimientos, materiales, entre

otros.) para producir un resultado. A continuación, se presenta un diagrama de

bloques con el objetivo de esquematizar los procesos principales que se deben

llevar a cabo para implementar el programa.

FIGURA 3

Diagrama del Bloques para Identificar procesos del PROFODECI

Promoción y difusión

Formulación y Selección de

proyectos

Evaluación de

proyectos

Ejecución

Población objetivo

Dictaminación

Iniciativas Indígenas

Evaluación

Monitoreo



63


El objetivo del PROFODECI es “contribuir a los procesos de rescate,

fortalecimiento e innovación del patrimonio cultural de los pueblos indígenas,

basados en el reconocimiento y respeto de la diversidad étnica y cultural, la

equidad, corresponsabilidad y con base en las necesidades, situación y contexto

social actual”, entre sus estrategias para cumplir con este objetivo se encuentra la

de apoyar proyectos que impulsen la recuperación, preservación e innovación de

los elementos y manifestaciones que constituyen el patrimonio cultural de los

pueblos indígenas.

Para poder cumplir con el objetivo que se establece el PROFODECI, los CCDI

cuentan con operadores del programa involucrados en el proceso de

implementación del mismo (Ver figura3), estos operadores son quienes reciben las

iniciativas de los pueblos indígenas en materia cultural, por medio de las

solicitudes que no son más que las “Guías para la Formulación de Proyectos

Culturales”, además de recibir estas solicitudes, los operadores dan información a

los beneficiarios, analizan la elegibilidad y la formulación de los proyectos

culturales y elaboran los informes finales sobre los mismos.

La coordinación la asume de manera conjunta la Coordinación General de

Programas y Proyectos Especiales, las Delegaciones Estatales y los CCDI, con

sus respectivas áreas encargadas en Cultura.

El proceso se inicia con la recepción de solicitudes de las organizaciones

postulantes y entrega de la información solicitada, la cual incluye:

- El análisis de la elegibilidad de los proyectos.

- La notificación a los postulantes en caso de no ser elegidos.

- Registro de los datos del proyecto cuando es elegible, por medio de los

expedientes generados por proyecto.

- Constatación de que el proyecto se encuentra adecuadamente formulado a

nivel de perfil.


- Reformulación del proyecto cuando es requerida.

- Elaboración de informes finales del proyecto.

El proceso excluye:

- La evaluación ex – post.

- La asignación de recursos.

La conexión con otros procesos se da a través del envío de proyectos a la unidad

de evaluación en las Delegaciones Estatales y a la Coordinación General de

Programas y Proyectos Especiales. A continuación se presenta un flujograma

explicando este proceso en el cual se identifican tres ciclos:



65


FIGURA 4Flujograma del proceso de implementación del PROFODECI

RECEPCIÓN DE SOLICITUDES

PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DEL PROGRAMA

ANALISIS DE ELEGIBILIDAD EN

CCDI

EL PROYECTO

ES ELEGIBLE

NO

NO PREPARAR

NOTIFICACIÓN Y MOTIVO DE NO

ELEGIBILIDAD A LOS INTERESADOS

REALIZAR LOS EXPEDIENTES

CORRESPONDIENTES

ANALIZAR FORMULACIÓN DEL

PROYECTO

ES NECESARIO

REFORMULAR EL PROYECTO

NO COMPLEMENTAR

INFORME DEL PROYECTO

ENVIAR A LA UNIDAD DE

EVALAUCIÓN

REFORMULAR

SI

PREPARAR NOTIFICACIÓN Y

MOTIVO DE ELEGIBILIDAD A

LOS INTERESADOS

DICTAMINA

CIÓN

Tercer ciclo

Primer Ciclo

Segundo Ciclo


66


- Los destinatarios externos son las organizaciones que proponen los

proyectos. El interno es la unidad de evaluación.

- El insumo básico son las solicitudes de las organizaciones.

- El resultado son los proyectos formulados.

- El proceso se analiza en función de las siguientes variables:

Rapidez: Cada ciclo se desarrolla en un tiempo específico.

Duración de los ciclos (meses)

Actividad Ciclo 1 Ciclo 2 Ciclo 3 Elegibilidad 1 Formulación 1 Reformulación 3 Acumulado 1 1 3

Calidad: Calidad de las solicitudes recibidas: Cs = (b/a)*100

a = # de solicitudes recibidas en un período de tiempo (un mes: 30)

b = # de proyectos elegibles (un mes: 20)

Cs = 20 / 30 * 100 = 67%

67% es el porcentaje de solicitudes que cumplieron con los requisitos de

elegibilidad, están de acuerdo con las reglas de operación del PROFODECI, el

cuál es bueno.


67


Modelo de implementación del PROFODECI

Una vez que se describió el proceso de implementación del programa de una

manera muy descriptiva entremos con profundidad al proceso de implementación

del PROFODECI. Por lo que, el propósito de este apartado será explicar el

proceso de implementación del programa por medio del Modelo 1: La Implementación como Administración de Sistemas.

Como ya se ha planteado anteriormente, implementar un programa significa

precisamente poner en operación a través de una organización concreta, en este

caso la CDI, y de unos operadores concretos, en una localidad o localidades

determinadas, un conjunto de acciones cuyas consecuencias previsibles, traerán

beneficios a la población seleccionada, esto pone un mayor énfasis en estudiar a

la organización local, en este caso a los CCDI, y a los actores empíricos que

presentan los servicios gubernamentales al público y que suelen ocupar los

escalones más bajos en el organigrama de lo organización, es decir, a los

llamados de ventanilla.

Para comenzar, debemos partir de una premisa general: la mayoría de las

organizaciones tendrán interés en controlar el proceso de implementación de sus

programas, ésta aseveración no esta muy alejada de la realidad y más en un

contexto donde la rendición de cuentas y la apremiante necesidad de cumplir con

los objetivos se vuelve el trabajo de todos los días.

Por ello, es común encontrar que el diseño de programas se realiza en los niveles

más altos de la organización, a partir de la declaración más precisa posible de la

intención de quien decide la política, y se desarrolla a lo largo de una secuencia de

pasos cada vez más específicos para definir lo que se espera de cada uno de los

responsables de la implementación en cada nivel. En general éste es el tipo de


68


diseño de la gran parte de los programas públicos de la actualidad; a este diseño

se le conoce con el nombre de diseño prospectivo (forward mapping).

Pero contrario a lo que se podría esperar, han habido cambios importantes en este

rubro, actualmente y debido a la presión que ejercen desde abajo los operadores

de programas, se han hecho iniciativas de diseños que tomen en cuenta las

necesidades y los problemas con los que se enfrentan día con día, este nuevo

diseño propuesto se denomina diseño retrospectivo (backward mapping) y entre

otros organizaciones públicas la CDI tiene un buena propuesta en el MAD que

analizaremos más adelante.

Con el objetivo de obtener mejores resultados en sus acciones y de romper con la

cultura anacrónica heredada por el Instituto Nacional Indigenista (INI), que

responde más a la visión tradicional de la administración pública, la CDI diseñó el

Modelo de Atención Diferenciada (MAD), con el objetivo de que en el ámbito

estatal y regional diseñen y elaboren sus propias estrategias de trabajo en materia

cultural, “que permita la concreción de los objetivos e instrumentación de los

aspectos cualitativos y cuantitativos del programa, en el contexto sociocultural que

prevalece en las diversas regiones indígenas y entidades federativas que atiende

la comisión”.20

El MAD, es una estrategia que se acerca más a lo que se ha planteado, es decir,

este modelo se ha convertido en una herramienta que ha aumentado la posibilidad

de alcanzar los objetivos básicos del PROFODECI, partiendo de la idea que

subyace del propio modelo, podemos decir que la implementación de este

programa ha sido más realista ya que se ha realizado de acuerdo a los

condiciones del contexto local, adaptándose a las necesidades de operación del

programa.

20 Párrafo extraído del documento Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas Modelo de Atención Diferenciada en Materia Cultural / Esquema de guía mínima recomendada para su elaboración; este documento fue presentado en el 2004. Página 2.


69


Pensando en una situación ideal, este modelo permite que los encargados de

cultura de los CCDI puedan tomar la idea básica del programa y por ende de las

Reglas de Operación y modificarlas según las condiciones locales específicas. El

resultado es simple, estos deberían tener una semejanza razonable con la idea

básica estimada en términos de los insumos y productos esperados, y deberían

incorporar lo mejor de la decisión y lo mejor de las ideas locales, esto siempre y

cuando se mantuviera todo lo demás constante.

A todo lo anterior, el MAD es el elemento que se acerca más al diseño retrospectivo (backward mapping)21 que propone Richard Elmore para el análisis

de las políticas públicas, es decir un diseño de abajo hacía arriba.

En este punto, convendría analizar el proceso organizacional del transcurso de

dictaminación de un proyecto cultural y su relación con el MAD, que se instituye

como un proceso innovador en la forma de trabajar de la CDI.

De acuerdo al Modelo 1: La Implementación como Administración de Sistemas, es conveniente insertar el proceso de implementación del PROFODECI

en su justa dimensión, para ello éste modelo presenta cuatro proposiciones

fundamentales:

1. Las organizaciones deben funcionar como maximizadoras racionales de los

valores. El atributo esencial de la racionalidad es el comportamiento

orientado a fines. Las organizaciones son eficaces en la medida en la que

maximizan el cumplimiento de sus fines y objetivos prioritarios. Cada una

de las tareas que desempeña una organización debe contribuir a la

consecución de por lo menos uno de los objetivos incluidos en un conjunto

bien definido de fines, que refleje con fidelidad el propósito de la

organización. 21 Para más información sobre este modelo ver. Aguilar Villanueva, Luis F. La Implementación de las Políticas. Estudio Introductorio, Ed. Porrúa, cuarta antología, 1era. reimpresión de la tercera edición, 2003. México. Pp. 15-94.


2. Las organizaciones deberían estructurarse sobre el principio del control

jerárquico. La responsabilidad de la elaboración de las políticas y del

desempeño general del sistema reside en la cúspide de la administración.

Ésta distribuye, a su vez, las tareas específicas y los objetivos operativos

entre las unidades subordinadas; asimismo es ella quien supervisa el

desempeño de estas últimas.

3. Para cada una de las tareas que desarrolla una organización, existe una

asignación óptima de las responsabilidades entre las unidades

subordinadas. Esta asignación maximiza el cumplimiento general de los

objetivos de la organización. El proceso de toma de decisiones en las

organizaciones consiste en identificar cuál es ese nivel óptimo y en

mantenerlo a través de la adecuación permanente de la distribución interna

de las responsabilidades a los cambios que ocurren en el entorno.

4. La implementación consiste, primeramente, en definir un conjunto detallado

de objetivos que refleje fielmente la intención fundamental de una política

determinada; posteriormente, consiste en asignar a las unidades

subordinadas responsabilidades y parámetros de desempeño que sean

congruentes con esos objetivos, en supervisar el desempeño del sistema y

en hacer los ajustes internos necesarios para elevar el grado de

cumplimiento de los fines de la organización. Éste es un proceso dinámico,

no estático; el entorno impone permanentemente nuevas demandas que

requieren ajustes internos. Pero la implementación siempre esta orientada a

fines y es siempre maximizadora de valores.

Este modelo parte de la hipótesis de que la administración eficaz se origina en el

comportamiento orientado a fines y maximizador de valores, por lo que se

considera que las organizaciones son “sistemas” dedicados a la resolución de

problemas. En la realidad, este modelo no parece contradecirse, las

organizaciones tienen ese fin.



Otro elemento que hay que considerar, es que todas estas partes funcionalmente

integradas entre sí, presuponen la existencia de una autoridad que controla, que

coordina y que configura el espacio donde se lleva a cabo el proceso de toma de

decisiones.

La CDI, en estos términos cuenta con este espacio, el cual se puede observar aún

más durante el proceso de dictaminación de proyectos culturales, que forma parte

del control administrativo por parte de los administradores quienes aseguran que

los recursos sean utilizados efectivamente y eficientemente para dar cumplimiento

a los objetivos de la organización y que posteriormente por medio del control

operativo aseguran que las tareas específicas se realicen con eficacia y eficiencia.

Estas funciones se distribuyen en orden ascendente. (Ver figura 2)

Si/NO

En las delegaciones estatales existe un proceso de dictaminación por expertos en el tema, síes aprobado se envía a CDI central. Sí no el proyecto no recibe financiamiento.

Si/NLos proyectos que fueron dictaminados favorablemente en las Delegaciones, pasan a la Unidad Administrativa correspondiente y son nuevamente seleccionados según disponibilidad presupuestal y pertinencia del campo cultural. Puede ser regresado un proyecto a los CCDI si lleva documentación incompleta.

Registro de la propuesta para financiar proyecto cultural. Los operadores del programa hacen una revisión previa de la documentación entregada por los beneficiarios, al mismo tiempo dan asesoría.

inicio

Organigrama de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Proceso de Dictaminación. Elaboración propia con datos de la página www.cdi.gob.mx



72


Este modelo pone énfasis en el control jerárquico, sin embargo, aún así se

encuentra la posibilidad de cierto ejercicio de autonomía por parte de los niveles

inferiores de la organización, es aquí donde se desarrolla el punto álgido de este

análisis, ya que tiene relación con el MAD.

En términos organizacionales, la suboptimización consiste en asignar a las

unidades de niveles más bajos, la responsabilidad de producir un cierto nivel de

resultados, pero otorgando a los operativos la autonomía suficiente para tomar

decisiones respecto a los medios idóneos para alcanzar ese nivel.

En la práctica, la suboptimización plantea algunos problemas complicados: la

selección de los criterios apropiados para evaluar el desempeño de las unidades

subordinadas, la valoración de las consecuencias o los derrames involuntarios del

desempeño de una unidad sobre el de otra y la elección del conjunto adecuado de

funciones que deben asignarse a cada unidad subordinada.

A pesar de ello, la noción de suboptimización confiere al modelo de la

administración de sistemas un grado de flexibilidad. Sin embargo, no es preciso

suponer que todas las decisiones organizacionales deban estar centralizadas para

poder dar por sentado que las organizaciones se encuentran funcionalmente

integradas. Si los resultados de las decisiones delegadas son compatibles con los

propósitos generales de la organización, existirá un cierto grado de libertad para la

selección de los medios necesarios en la consecución de esos resultados.

El MAD ha representado una herramienta que da libertad de operar a los

implementadores aunque resulte una carga de trabajo extra al principio, veamos

los datos, el 84% de los encuestados contestaron que sí utilizan el MAD para

implementar el PROFODECI, y un 49% del total de los encuestados respondieron

que el MAD ayuda a flexibilizar las Reglas de Operación, los que les permite tener

mayor control de las acciones que llevan a cabo.



Conclusiones y recomendaciones

La Administración de la CDI es una organización compleja, complejidad que no

esta dada por su infraestructura, ni por la cantidad de personal que tiene, como se

podría creer, sino que se debe a su diversidad funcional y estructural: los

organismos públicos como la CDI atienden unas funciones muy distintas entre sí

pero utilizan un mismo modelo administrativo, es decir, no hay correlación entre su

estructura interna y las funciones asumidas. Este problema se agrava debido a

que el modelo administrativo no ha cambiado del todo respecto al llevado a cabo

por el INI, aun cuando las funciones han cambiado y se han multiplicado y

diversificado, el modelo administrativo debe adaptarse a estas nuevas realidades.

La dinámica organizativa se encuentra fuertemente condicionada por los límites

normativos que delimitan la operación de los programas: los rígidos mecanismos y

las escasas posibilidades de modificar las pautas negativas de los mismos y de

premiar las positivas son las características más notorias. Todo ello hace que la

problemática de los grupos humanos que dirigen y forman parte de las

administraciones públicas como una de las cuestiones capitales para los

estudiosos de las organizaciones se agraven.

En los CCDI se realizan múltiples funciones como consecuencia, coexisten

diferentes profesionales: médicos, educadores, ingenieros, comunicólogos, por

mencionar sólo algunos, con racionalidades particulares que requieren diferentes

procesos y estructuras, y que sin embargo no se encuentran en niveles

administrativos tan pequeños.


PRESENTACIÓN DE RESULTADOS


CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS En esta sección se analiza cuantitativamente el cumplimiento de los objetivos del

PROFODECI en el periodo enero-diciembre del ejercicio 2005; en función de los

recursos asignados se contemplan las siguientes categorías: recursos asignados,

entidades federativas, campos culturales, beneficiarios, proyectos, municipios y

localidades que se han beneficiado con el programa.

ANÁLISIS DE LOS RECURSOS ENTREGADOS A LOS BENEFICIARIOS

A lo largo del tiempo, la comunidad indígena ha quedado marginada en buena

parte de la dinámica económica del resto del país, sin embargo, estas

comunidades, a pesar de los grandes problemas económicos y sociales que

enfrentan, han logrado conservarse históricamente, gracias en la mayoría de las

veces a sus propias acciones de sobrevivencia, no sólo en la época

contemporánea caracterizada por recurrentes crisis económicas, sino desde el

inicio de la conquista, hasta llegar hasta lo que hoy es México.

Si bien han existido distintas acciones para atacar este problema ancestral, no

sólo desde la colonia, el México independiente y posrevolucionario, estas no han

sido suficientes. En el ámbito de las políticas públicas contemporáneas, es en

1989 que se realizan las primeras acciones más sólidas y recientes dirigidas a

rescatar y preservar el denominado acervo cultural de los pueblos indígenas,

reconociendo tanto la naturaleza pluriétnica como pluricultural existente en nuestro



país.22 Esta preocupación y objetivo como se ha comentado se ha logrado retomar

por el PROFODECI

El PROFODECI, como se mencionó en párrafos anteriores, está enfocado a

brindar financiamiento a organizaciones y comunidades indígenas para que

realicen proyectos culturales que permitan preservar y fortalecer las diversas

manifestaciones culturales que forman parte de su patrimonio cultural

contemporáneo.

En esta sección se establecerá la tendencia regional de las comunidades

apoyadas con los recursos, identificando los campos culturales prevalecientes al

interior de las mismas. Con ello se podrá vincular, a su vez, la tendencia regional a

partir de los recursos asignados por el PROFODECI, es decir, la tendencia del

financiamiento de los proyectos que cumplieron con los requisitos establecidos en

las Reglas de Operación del programa que nos ocupa.

Los datos contables de los recursos ejercidos por el programa se han clasificado

de acuerdo a las seis categorías donde un proyecto puede ser clasificado de

acuerdo a los recursos asignados, a las entidades federativas y municipios en los

que se localizan, al ámbito o campo cultural en que se ubican; de igual manera se

incorpora el número de proyectos financiados y el número beneficiarios del

programa23.

A continuación se establece una breve definición de las principales variables que

se analizarán en esta sección:

22 “Este hecho se reconoce en las reformas constitucionales del artículo 4º en 1992”. Reglas de operación 2004. 23 Clasificación tomada de la base de datos proporcionada por la CDI.



Recursos asignados constituyen el monto de los recursos otorgados por la CDI,

a través del PROFODECI a los pueblos, organizaciones y/o individuos indígenas,

para financiar y/o apoyar proyectos que tiendan a fortalecer, rescatar y/o innovar

sus manifestaciones culturales.

Entidades federativas son aquellos estados en los que se ha atendido la

demanda de proyectos culturales durante el ejercicio y son los estados que

albergan la mayor parte de la población indígena del país: Baja California,

Campeche, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero,

Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla,

Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz y

Yucatán24.

Campos culturales constituyen la clasificación por tipo de proyectos culturales

que han sido financiados a las organizaciones o comunidades indígenas25.

1. Investigación y registro de formas de organización comunitaria 2. Historia, lengua escrita y oralidad 3. Lugares sagrados y sitios históricos 4. Museos comunitarios indígenas 5. Rescate e innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de los

recursos naturales esanales 6. Rescate e innovación de técnicas art

ena 7. Rescate de la gastronomía indíg8. Juegos y juguetes tradicionales

y vídeo) 9. Artes visuales (escultura, fotografía, pintura 10. Literatura (cuento, ensayo, novela, poesía)

terpretación musical

al y comunitario nial

11. Composición e in12. Teatro indígena 13. Otras de interés cultur14. Tradición ceremo

24 Para el análisis de esta sección se tomó el nombre abreviado de cada una de las entidades mencionadas, que establece el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). 25 Tomada de las Reglas de Operación del PROFODECI.



15. Danza indígena 16. Música indígena

cir, la población indígena a quien

stán dirigidos los recursos del PROFODECI.

s para lograrlo junto con los recursos humanos, materiales, financieros y

cnicos.

las localidades donde se realiza el proyecto mencionado en el punto

nterior.

torgados con relación a la población indígena

el país y su ubicación geográfica.

ro, ambos estados concentran el 31.41 por ciento del

17. Medicina tradicional

Beneficiarios es la población objetivo, es de

e

Proyectos Constituyen el documento aprobado y que recibió recursos, que

plasma el conjunto de actividades y acciones que persiguen lograr un determinado

objetivo en el ámbito del fortalecimiento cultural en cuanto al rescate,

fortalecimiento y/o innovación del patrimonio cultural, así como las acciones y

estrategia

té

Municipios se refieren a aquellos lugares geográficos en los cuales están

ubicadas

a

Para abordar la cobertura y focalización de los apoyos autorizados, se procedió a

estratificar en tres grupos a las 24 entidades federativas del país que han recibido

recursos para financiar proyectos de carácter cultural por parte de la CDI a través

del PROFODECI. La conformación de estos grupos se realizó de acuerdo a la

cantidad de dinero asignada a cada una de las entidades. Lo anterior permitirá

analizar la asignación de montos o

d

Grupo 1: Oaxaca y Guerre

presupuesto total ejercido.



Grupo 2: Puebla, Chiapas, Michoacán y Veracruz, son estados con una

participación porcentual individual entre el 5 y 10 % del presupuesto total ejercido,

s cuatro estados en conjunto concentraron el 29.10 % de los recursos ejercidos

Distrito Federal y Durango tienen una

articipación individual de menos del 5 % en el presupuesto total, absorbiendo

en a los recursos destinados a los proyectos, es

ecir, los gastos de operación no están incluidos, éstos se presentan el apartado

genas y ha sobrepasado las metas planteadas al inicio

el ejercicio, cubriendo también la totalidad de entidades en las que se opera el

estados de Oaxaca y Guerrero; le siguen Chiapas, Puebla, Michoacán y Veracruz;

lo

por el PROFODECI.

Grupo 3: los estados de Jalisco, Nayarit, México, Hidalgo, Campeche, Sonora,

Quintana Roo, Yucatán, Sinaloa, Morelos, Querétaro, Guanajuato, Baja California,

Chihuahua, San Luis Potosí, Tabasco,

p

como grupo el 39.49 % del presupuesto.

Durante el periodo enero-diciembre de 2005, el PROFODECI apoyó la realización

de 750 proyectos culturales, con un presupuesto de 26 millones 619 mil 740

pesos, distribuidos entre 24 entidades federativas. Esta cantidad de recursos

monetarios, únicamente, se refier

d

referente a la metas financieras.

Durante este periodo el programa ha atendido la demanda de proyectos culturales

generados por grupos indí

d

programa (Ver Cuadro 1).

La distribución de recursos ejercidos por el programa denota la ubicación de las

comunidades indígenas, de tal manera que la distribución de recursos es

relativamente, proporcional a la presencia indígena en el país, lo que se podría

señalar como una tendencia “natural” o “congruente”. Al respecto, se observa que

los mayores montos de apoyo erogados por el programa corresponden a los


en tanto que, los niveles más bajos de apoyo monetario se otorgaron en entidades

como: Baja California, Tabasco y Guanajuato; donde la presencia indígena es

escasa.

OAX 72 9.60 4,786,846.00 17.98GRO 57 7.60 3,575,605.00 13.43PUE 66 8.80 2,154,344.00 8.09CHIS 47 6.27 2,125,291.00 7.98MICH 49 6.53 1,743,628.00 6.55VER 92 12.27 1,722,683.00 6.47SLP 46 6.13 1,299,918.00 4.88HGO 21 2.80 1,238,466.00 4.65MEX 33 4.40 1,235,803.00 4.64JAL 51 6.80 909,346.00 3.42NAY 45 6.00 890,971.00 3.35SON 32 4.27 799,319.00 3.00CAMP 18 2.40 653,091.00 2.45DF 7 0.93 556,074.00 2.09MOR 7 0.93 515,554.00 1.94QROO 15 2.00 427,479.30 1.61YUC 15 2.00 403,224.50 1.51CHIH 15 2.00 315,507.00 1.19SIN 13 1.73 300,875.00 1.13QRO 10 1.33 248,794.00 0.93DGO 13 1.73 217,791.20 0.82GTO 8 1.07 180,603.00 0.68TAB 11 1.47 162,131.00 0.61BC 7 0.93 156,396.00 0.59Totales 750 100.00 26,619,740.00 100.00Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el

Porcentaje de Participación

Cuadro 1Recursos ejercidos por Entidad Federativa Enero-Diciembre 2005 Entidad

FederativaNo. Proy.

FinanciadosPorcentaje de Participación

Recurso Autorizado

Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al31 de Diciembre de 2005.

La gráfica 1 muestra que a los estados correspondientes al grupo 1, la CDI les

asignó, a través del PROFODECI, casi 32 por ciento de los recursos totales, cifra

que asciende a 8 millones 362 mil 451 pesos. Los estados del grupo 2 obtuvieron

una participación del 29.10 % de los recursos que representan 7 millones 745 mil

946 pesos. Por último, los estados del grupo 3 recibieron el 39.49 % del total del



presupuesto autorizado, es decir 10 millones 511 mil 343 pesos. Sin embargo,

aglutina a 18 entidades de manera que su participación individual es baja

comparada con la de los estados que conforman el Grupo 1, formado por sólo dos

estados: Oaxaca y Guerrero.

Gráfica 1Porcentaje de Participación en el Presupuesto Asignado al Profodeci

Enero-Diciembre 2005

31%

29%

40%

Grupo 1: Oaxaca y Guerrero

Grupo 2: Chiapas, Puebla, Michoacán y Veracruz

Grupo 3: San Luis Potosí, Hidalgo, México, Jalisco, Nayarit, Sonora, Distrito Federal, Campeche, Morelos, Quintana Roo, Yucatán, ChihuahuSinaloa, Querétaro, Durango, Guanajuato, Tabasco y Baja California.

a,

Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.


El análisis comparativo entre los tres grupos nos muestra que los estados con

mayor proporción de presencia indígena son aquellos a quienes les otorgaron un

monto mayor de financiamiento para la realización de proyectos cuyo objetivo es

la conservación de las expresiones culturales. Además, cuentan con una

participación activa de la comunidad, ya que también destacan en la cantidad de

proyectos apoyados. En contraparte los estados con menor monto de recursos

asignado que son los estados con menor presencia indígena y tienen menor nivel



de participación, en otras palabras, su población no propone proyectos; ya sea por

la poca difusión del programa o bien porque han perdido el incentivo para

conservar su cultura. Se concluye que la distribución de los recursos asignados

por el PROFODECI en los tres grupos mencionados es congruente a la cantidad

de proyectos dictaminados favorablemente y consecuentemente financiados en

ada una de las entidades (ver gráfica 2).

ctos que forman la organización o

rupo que solicita apoyo económico a la CDI.

e los 750 proyectos autorizados en el periodo, lo que

presenta el 48.93 %.

c

Es así que a las comunidades del estado de Oaxaca les financiaron 72 proyectos,

seguido por los estados Puebla, Guerrero y Michoacán con un total de 66, 57 y 49

proyectos respectivamente. Aún cuando en Oaxaca y Puebla se financió casi el

mismo número de proyectos, esto no tiene una relación directa con el monto

otorgado a cada una de las entidades, pues también depende del tipo de

proyectos y del número de participantes dire

g

De manera conjunta el Grupo 1 realizó 129 proyectos, que representan el 17.20

por ciento de un total de 750 proyectos. Por su parte, los estados

correspondientes al grupo 2 realizaron 254 proyectos, lo que representa el 33.87

% del total de proyectos y finalmente los estados que conforman el grupo 3

llevaron a cabo 367 d

re

82



Gráfica 2Porcentaje de Participación en los Proyectos Financiados por el Profodeci

Enero-Diciembre 2005

17%

34%

49%

Grupo 1: Oaxaca y Guerrero

Grupo 2: Chiapas, Puebla, Michoacán y Veracruz

Grupo 3: San Luis Potosí, Hidalgo, México, Jalisco, Nayarit, Sonora, Distrito Federal, Campeche, Morelos, Quintana Roo, Yucatán, Chihuahua,Sinaloa, Querétaro, Durango, Guanajuato, Tabasco y Baja California. Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.

Resulta significativo y sobre todo congruente con la distribución indígena de

nuestro país el hecho de que el grupo 3 agrupe a 18 entidades con poca presencia

indígena, mientras que el grupo 1 integre únicamente dos estados pero con alta

concentración de población indígena, de ahí se deriva su mayor participación en

ambas categorías.

Dado que el objetivo principal del PROFODECI es incidir positivamente en el

rescate, fortalecimiento e innovación de las manifestaciones culturales de los

pueblos indígenas de nuestro país, como se ha mencionado la CDI clasifica a los

proyectos que solicitan financiamiento en 17 campos culturales, clasificación que

resulta pertinente principalmente para contabilizar los montos asignados, pero no

necesariamente corresponde a la naturaleza intrínseca de los proyectos, al



respecto sólo basta mencionar que la cosmovisión indígena no tiene una línea

divisoria entre lo que las sociedades occidentales denominamos arte, religión y

sobre todo cultura, concepto que en la sociedad contemporánea occidental sólo

contempla a las bellas artes.

Aún así, identificar el alcance de los montos presupuéstales asociados a los

campos culturales mencionados, permite analizar ciertas tendencias que pudieran

dar un mapa general de los apoyos otorgados por el PROFODECI, como de los

campos culturales que en este año han sido más dinámicos y que de alguna

manera denotan las actividades culturales que tienen mayor arraigo, así como la

diversidad cultural prevaleciente. Este mapeo se ilustra en el Cuadro 2.

Los proyectos cuyo dictamen fue favorable, se han concentrado en cuatro

actividades culturales: danza indígena, música indígena, tradición ceremonial y

rescate e innovación de técnicas artesanales. Estas actividades tienen una

participación porcentual en el presupuesto de 19.27, 43.80, 11.71 y 12.72

respectivamente y en conjunto una participación del 87.4 % en el total de recursos

otorgados mientras que en términos porcentuales respecto al número de

proyectos realizados por campo cultural, la participación de la música indígena fue

de más 30 %. La danza y la tradición ceremonial lograron obtener financiamiento

para 171 proyectos.

Es importante destacar que para conservar la diversidad de expresiones

culturales, se deben instrumentar acciones efectivas en los ocho campos

culturales que sólo realizaron entre uno y siete proyectos. Ya que se observa que

dentro de dichos campos, tres de ellos presentan rezagos considerables que

requieren abordarse de manera inmediata, si se quiere conservar, por ejemplo, la


literatura que transmite el sentir y conocimiento acumulado de la comunidad

indígena.

Música Indígena 232 30.93 11,980,617.00 45.01Danza Indígena 171 22.80 4,995,521.70 18.77Tradición Ceremonial 171 22.80 3,271,895.30 12.29Rescate e Innovación de Técnicas Artesanales 98 13.07 3,034,471.80 11.40Otras de Interés Cultural y Comunitario 29 3.87 939,495.00 3.53Medicina Tradicional 18 2.40 773,854.00 2.91Museos Comunitarios Indígenas 7 0.93 485,584.00 1.82Historia, Lengua Escrita y Oralidad 7 0.93 293,676.00 1.10Artes Visuales 5 0.67 255,480.00 0.96Lugares Sagrados 4 0.53 343,230.20 1.29

Rescate e Innovación de Técnicas Tradicionales para el Uso y Aprovechamiento de Recursos Naturales 4 0.53 118,900.00 0.45Rescate de la Gastronomía Indígena 2 0.27 26,965.00 0.10Juegos y Juguetes Tradicionales 1 0.13 25,050.00 0.09Literatura (cuentos y poemas) 1 0.13 75,000.00 0.28

Totales 750 100.00 26,619,740.00 100.00

% de participació

% de participació

Cuadro 2Diversidad de Campos Culturales en los que incurren las Entidades Federativas y los RecursosOtorgados por el PROFODECI, enero-diciembre, 2005

Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas(CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.

Campos Culturales No. Proy. Financiados Recurso Autorizado

Las artes visuales, lugares sagrados, juegos y juguetes tradicionales, rescate de la

gastronomía y el rescate de las técnicas para el aprovechamiento de los recursos

naturales, tienen una participación, menor al 1 por ciento del presupuesto. Dichos

campos, en conjunto captaron el 1.88 % del total de proyectos realizados.

Con respecto a los campos culturales menos apoyados existen varias hipótesis, o

bien no requieren de apoyos para su realización porque los propios pueblos se

encargan de financiar sus actividades culturales o porque se está perdiendo su

práctica dentro de las comunidades. También porque los apoyos del PROFODECI

no son oportunos, es decir, la manera de ministrar los recursos, a veces genera




que, entre la presentación del proyecto ante la institución, y la entrega del recurso

monetario -a los representantes de la organización- no corresponde con las fechas

planeadas para la ejecución del proyecto; asimismo el hecho de que los

encargados de la recepción de los proyectos también tienen su propia evaluación

acerca de la importancia de cada uno de los proyectos.

En resumen, de la comparación entre la composición porcentual de los campos

culturales, se destacan dos situaciones: la primera son los campos culturales con

menor monto de recursos monetarios, le corresponde también una menor

participación en el número de proyectos autorizados y segundo es claro que

algunos campos tienden a desaparecer y por otra parte se observa que la

concentración de proyectos en cuatro campos culturales.

Otro aspecto que se desprende de los datos analizados, es la diversidad de

campos culturales en que incurren las entidades federativas; el número de

proyectos financiados clasificados en los diversos campos culturales puede

constituir un indicador del dinamismo cultural de las entidades federativas y

verificar la idoneidad del PROFODECI para responder a sus necesidades

culturales a través del financiamiento de las actividades que incidan en conservar

el patrimonio cultural de las comunidades (Ver cuadro 3 y 4).

Los estados más dinámicos, culturalmente hablando, dado que incurren en más

campos culturales son Nayarit, Chiapas, Michoacán, Oaxaca y Quintana Roo,

aunque por el monto de recursos la situación sería muy diferente como lo vimos

anteriormente. Por su parte, el dinamismo cultural de Baja California, Morelos y

Distrito Federal de acuerdo a los campos culturales apoyados solo se remiten a

uno y tres de los 17 clasificados por CDI.



Aun así, se puede afirmar que hay cierta congruencia del financiamiento entre el

dinamismo cultural de las entidades y la asignación presupuestal, de manera que

son los estados de Chiapas, Nayarit, Oaxaca y Puebla quienes repuntan en

ambos indicadores.

Es importante resaltar que aún cuando Oaxaca es el estado que realizó más

proyectos, sólo cubrió 7 campos culturales, es decir, no mantiene una relación

directa con relación a los recursos, pues en este rubro se encuentra en el lugar 1.

Lo mismo sucede si se observa a estados como Veracruz, Puebla y Sonora, no

obstante que recibieron una mayor proporción del presupuesto.

CHISNAYOAXQROOPUEMICHVERSLPMEXHGOCHIHSONCAMPYUCDGOTABGROJALSINQROGTOMORDFBC 1 7 156,396.00Totales 750 26,619,740.00Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.

Cuadro 3Diversidad de campos culturales en los que incurren las Entidades Federativas y los recursos erogados por el PROFODECI, enero-diciembre, 2005

Entidad Federativa

Campos Cultura

10 47 2,125,291.0010 45 890,971.007 72 4,786,846.007 15 427,479.306 66 2,154,344.006 49 1,743,628.005 92 1,722,683.005 46 1,299,918.005 33 1,235,803.005 21 1,238,466.005 15 315,507.004 32 799,319.004 18 653,091.004 15 403,224.504 13 217,791.204 11 162,131.003 57 3,575,605.003 51 909,346.003 13 300,875.003 10 248,794.003 8 180,603.003 7 515,554.001 7 556,074.00

No. Proy. Financiadosles Recurso Autorizado



Cuadro 4. Campos Culturales Apoyados en enero-diciembre, 2005

Entidad Federativa

Artes visuales

Danza indígena

Historia, lengua

escrita y oralidad

Juegos y juguetes

tradicionales

Literatura (cuentos y poemas)

Lugares sagrados

Medicina tradicional

Museos comunitarios

indígenas Música

indígena

Otras de interés

cultural y comunitario

Rescate de la gastronomía

indígena

Rescate e innovación de

téc. trad. p/uso y aprovechamiento

de rec. nat.

Rescate e innovación de técnicas artesanales

Tradición ceremonial No. Proy.

BC 7 7

CAMP 8 1 6 3 18

CHIH 3 2 2 1 7 15

CHIS 1 1 3 1 1 5 3 20 8 4 47

DF 7 7

DGO 2 1 4 6 13

GRO 6 1 40 10 57

GTO 4 1 3 8

HGO 4 1 1 7 8 21

JAL 1 4 2 44 51

MEX 14 2 1 9 7 33

MICH 1 4 4 18 13 9 49

MOR 2 1 2 2 7

NAY 1 3 1 1 2 1 5 1 4 26 45

OAX 2 3 1 3 45 2 16 72

PUE 38 17 1 1 9 66

QRO 1 8 1 10

QROO 2 1 1 3 1 2 5 15

SIN 3 1 9 13

SLP 28 9 4 5 46

SON 7 1 7 2 1 14 32

TAB 4 1 4 2 11

VER 30 23 2 18 19 92

YUC 5 2 9 7 1 24

5 171 7 1 1 4 18 7 232 2 2 4 98 171 750Fuente: Elaboración Propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, (CDI)


88


Adicional a la focalización de recursos por grupo, a continuación se hace un

análisis del grupo 3, ya que en el se concentran 18 de los estados que cubre el

programa. Dada la proporción tan pequeña que tienen cada una de estas

entidades con relación a la totalidad de población se decidió agruparla, sin

embargo por sí mismo cada una de ellas, presenta características diferentes y

primordialmente una concentración de población indígena diferente, así que se

procedió a reorganizar al grupo, ahora bajo el criterio de ubicación geográfica. Las

entidades se clasificaron según su localización geográfica dentro de la República

Mexicana en región norte, centro y sur.

Agrupar a las entidades de esta manera permite observar que el norte tiene una

menor participación en el total de recursos asignados con relación a los estados

que forman la región centro y esto se explica porque en el centro fue donde se

establecieron la mayor parte de las culturas que dieron origen a la sociedad

mexicana actual. En el sur, la participación es menor, pero no por ello menos

importante en cuanto a la concentración de población indígena, ya que estados

como Chiapas y Oaxaca son los protagonistas en la captación de recursos y en la

realización de proyectos dada su alta concentración de población indígena.

89


2 5 . 5 0

5 8 . 8 4

1 5 . 6 6

0 %

1 0 0 %

1

F i g u r a 1 . D i s t r i b u c i ó n d e R e c u r s o s p o r R e g i ó n d e l G r u p o 3 E n e r o - D i c i e m b e , 2 0 0 5

S u r : C A M P , Q R O O , T A B , Y U C

C e n t r o : D F , G T O , H G O , J A L , M E X , M O R , Q R O y S L P

N o r t e : B C , C H IH , D G O , N A Y , S IN y S O N

Fuente: Elaboración Propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, (CDI).

En relación a la participación en el número de proyectos realizados, se tiene que

los más dinámicos continúan siendo los estados ubicados en el centro (49.86%)

del país, que tiene correspondencia directa con su participación en el presupuesto;

le siguen el norte (34.04%) y en tercer lugar las entidades que forman la región sur

(16.08%) del país.

3 4 . 0 6

4 9 .8 61 6 . 0 8

0 %

1 0 0 %

1

F i g u r a 2 . D i s t r i b u c i ó n d e P r o y e c t o s p o r R e g i ó n d e l G r u p o 3 . E n e r o - D i c i e m b r e , 2 0 0 5

S u r : C A M P , Q R O O , T A B , Y U C

C e n t r o : D F , G T O , H G O , J A L , M E X , M O R , Q R O y S L P

N o r t e : B C , C H IH , D G O , N A Y , S IN y S O N

Fuente: Elaboración Propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, (CDI)



ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES.

Durante el periodo enero-diciembre de 2005, el PROFODECI ha beneficiado a

14,189 personas, de las cuales, el 61 por ciento son hombres y el 39 por ciento

son mujeres. La gráfica 3 muestra que la participación de los hombres ha sido

relativamente mayor con respecto a las mujeres en las entidades federativas que

conforman los grupos 2 y 3; en tanto que en las entidades del grupo 1, la

participación de las mujeres es relativamente mayor que la de los hombres.

Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

% d

e Pa

rtic

ipac

ión

Grupo 1: OAX y GRO Grupo 2: CHIS, PUE, MICH y VER Grupo 3: SLP, HGO, MEX, JAL, NAY, SON, DF,CAMP, MOR, QROO, YUC, CHIH, SIN, QRO,

DGO, GTO, TAB y BC.

Gráfica 3Composición Porcentual de Beneficiarios por Grupo

Hombres Mujeres

Una de las finalidades que persigue el Programa para el Fomento y Desarrollo de

las Culturas Indígenas, es lograr la equidad de género con relación a la

participación de las mujeres de las comunidades indígenas en los proyectos de

rescate, innovación y fortalecimiento de diversas manifestaciones culturales.



Comúnmente se entiende que lograr la equidad de género, equivale a tener el

mismo porcentaje de participación tanto de mujeres como de varones en las

actividades. Sin embargo, el trabajo de campo realizado permitió observar que tal

equidad de género aún no se alcanza en las comunidades, y los esfuerzos para

lograrlo por parte del programa son marginales, más aún en el cuadro 5

denominado Beneficiarios por campo cultural, las cifras muestran una menor

participación de las mujeres con relación a los varones en actividades tales como:

música indígena, danza indígena, museos comunitarios indígenas, lugares

sagrados y literatura (cuentos y poemas).

Campos Culturales Beneficiarios Hombres

Beneficiarios Mujeres

Total Beneficiarios

Danza indígena 2810 1208 4018Música indígena 2956 508 3464Tradición ceremonial 1606 1080 2686Rescate e innovación de técnicas artesanales 401 2007 2408Otras de interés cultural y comunitario 327 242 569Medicina tradicional 225 258 483Historia, lengua escrita y oralidad 122 132 254

Museos comunitarios indígenas 65 28 93

Rescate e innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de recursos naturales

10 63 73

Artes visuales 32 18 50Lugares sagrados 38 8 46Rescate de la gastronomía indígena 0 25

Juegos y juguetes tradicionales 5 5 10

Literatura (cuentos y poemas) 10 10Totales 8,607 5,582 14,189

Beneficiarios por Campo CulturalCuadro 5

Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de losPueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.

25



92


Los números indican que la participación de las mujeres en esas actividades es

menor. Sin embargo, resulta pertinente realizar un análisis cualitativo que permita

hacer una interpretación de las cifras y dar cuenta de las situaciones que limitan la

presencia de las mujeres indígenas en la música, la danza, los museos

comunitarios, los lugares sagrados, así como en la literatura.

Por lo anterior, el objetivo en esta sección será evidenciar las situaciones que se

considera, actúan como limitantes para la mayor participación de las mujeres. Así

mismo, pretendemos resaltar la importancia que su presencia tiene en otras

actividades como la medicina tradicional, el rescate de la vestimenta y la tradición

oral.

También se sugiere, que a través de la innovación se incentive la mayor

participación de las mujeres en actividades distintas a las que ha sido asignado

tradicionalmente el género femenino, con la finalidad de alcanzar la verdadera

equidad entre ambos géneros.

Aunque cada comunidad tiene sus rasgos específicos, en este trabajo se

muestran situaciones que de manera general comparten las mujeres en las

distintas regiones del país. Así mismo, se muestran algunas diferencias en la

participación de las mujeres, que pudimos observar en zonas del sureste, del

centro y norte de nuestra nación.


93


Sin bien, las comunidades indígenas tienen sus modos de organización y

características particulares de acuerdo a cada región y a cada etnia, hay una

situación que de manera general es compartida por muchas mujeres, tanto de

esas comunidades como por las que habitan en zonas urbanas, y es

precisamente la responsabilidad del trabajo doméstico y el cuidado de los hijos.

Como señala Hartmann, autora feminista, “la división sexual del trabajo por

género hace responsables a las mujeres de las labores dentro del hogar y a los

hombres del trabajo que se lleva a cabo fuera de la casa en el ámbito público. Las

mujeres son las que se hacen cargo de la producción dentro del hogar, esto es

llamado trabajo doméstico y consiste en preparar los alimentos, limpiar la casa,

lavar la ropa y cuidar a los hijos”.26

Un estudio realizado por el INEGI menciona que “una situación de todos conocida,

marcada por la división sexual del trabajo desde siempre es el predominio

femenino en el trabajo doméstico y el cuidado de los niños. Este predominio se

refleja en el número de horas que las mujeres destinan a esas labores ya que sin

importar la edad, el tiempo que en promedio invierten ellas es mucho más alto que

el de los hombres”. 27 Las mujeres invierten alrededor de 45 horas semanales en

estos trabajos.

26 Hartmann, Heidi (2000). “La familia como lugar de lucha política, de género y de clase: el ejemplo del trabajo doméstico” en Marysa Navarro y Catherine R. Stimpson (comp.). Cambios sociales, económicos y culturales. Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica. Pág. 27. 27 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (2002). Uso del Tiempo y Aportaciones en los Hogares Mexicanos. México. Pág. 21


94


Esta situación se pudo corroborar en las distintas regiones visitadas para la

realización del trabajo de campo. En el sureste, en el centro y en el norte del país,

la mayor parte de las mujeres se ocupan de las labores de la casa y del cuidado

de los niños, además de realizar otras actividades, en el campo, el comercio y

sobre todo en la producción de artesanías.

El hecho de invertir la mayor parte de su tiempo en los trabajos domésticos, que

son, fundamentalmente, para el sostenimiento y la reproducción de la vida de la

familia, les resta tiempo libre para realizar actividades culturales que sean para

disfrute y beneficio de sus personas. Como señala Freyermuth “en estas

sociedades [refiriéndose a las comunidades indígenas] en las cuales las mujeres

son parte fundamental y complementaria de la reproducción social, el interés

colectivo no necesariamente conduce al bienestar individual”. 28

Pudimos observar que las mujeres participan en algunas actividades comunitarias

que van estrechamente vinculadas al trabajo doméstico. En el caso de las

comunidades Yaquis, la Danza del Venado es desarrollada por hombres

únicamente, la intervención de las mujeres en esas festividades consiste en la

preparación de la comida, es decir, del Guacabaqui, caldo de huesos con otros

condimentos locales.

28 Freyermuth Enciso, Graciela (2003). Las mujeres de humo. Morir en Chenalhó. Género, etnia y generación, factores constitutivos del riesgo durante la maternidad. México. Miguel Ángel Porrúa Editor. Pág. 13


95


En el municipio de Calculalpan, en la Sierra de Juárez, del Estado de Oaxaca, las

mujeres adultas realizan diversas actividades de apoyo a la banda musical de la

comunidad compuesta por niños y niñas.

La participación de las mujeres en las festividades de su comunidad se

circunscribe a la elaboración de la comida, servicios de apoyo y a la atención que

prestan a los asistentes a dichos eventos.

Esto nos permite concluir que las actividades que realizan las mujeres en la

comunidad, siguen siendo una extensión del trabajo que realizan en sus hogares.

Lo anterior puede explicar las cifras que se observan en el cuadro 5, en el campo

cultural del Rescate de la Gastronomía Indígena, donde hay 25 beneficiarias

mujeres y 0 beneficiarios varones.

Esto no quiere decir que su participación no sea importante, desde luego que para

la vida comunitaria y el sostenimiento de las tradiciones de los pueblos indígenas

las actividades que las mujeres realizan son fundamentales, sin embargo, para

ellas dichas actividades implican trabajo más que acciones recreativas o ejecución

de sus potencialidades y habilidades para la generación de expresiones de arte

popular.

Otras limitantes a las que se enfrentan las mujeres son las condiciones materiales

y económicas adversas. En la Sierra Norte de Puebla, se observó que las


96


distancias que las mujeres tienen que recorrer para ir a comprar víveres, para

acercar o llevar a sus hijos a la escuela o bien, para comprar los insumos que

requieren en la elaboración de sus artesanías, son muy grandes. Son distancias

que se recorren en vehículo hasta en 5 horas por caminos de terracería. En

muchas ocasiones las mujeres transitan estas distancias a pie.

La situación de marginalidad y pobreza de la mayor parte de las comunidades en

que viven las mujeres indígenas, las condiciona de manera importante en su

participación en actividades culturales, ya que, muchas veces tienen que realizar

otros trabajos para complementar el gasto familiar.

Si la mujer realiza una actividad adicional a las cotidianas se busca que genere un

ingreso económico, de lo contrario, en muchas ocasiones, no es muy bien vista

por el jefe de la familia. Quizá esto explique por una parte la gran preponderancia

de las mujeres en la producción de las artesanías. Por un lado, estas labores

pueden significar para ellas una fuente de ingresos monetarios o bien de

productos en especie que permitan complementar la economía de sus familias.

Es muy importante hacer una distinción entre artesanías y arte popular, como

señala Bartra, investigadora feminista, “el arte popular se distingue de las

artesanías simplemente por la calidad artística del primero en comparación con las


97


creaciones extremadamente repetitivas y en serie de las artesanías”. 29

Consideramos que las acciones realizadas por parte de la CDI tratan de incidir en

el fomento de expresiones del arte popular, aun cuando existen muchas limitantes

para que esto ocurra, como se ha venido mencionando a lo largo de la evaluación.

Por lo tanto, ponderamos la importancia del PROFODECI con relación al

financiamiento que asignan al campo cultural Rescate e Innovación de Técnicas

Artesanales, en el entendido que dicho campo pretende incentivar la creación de

arte popular.

Establece Bartra que “el arte popular es toda aquella creación plástica, visual, de

los grupos más pobres del mundo. Sabido es que los más pobres de entre lo

pobres son las mujeres, luego entonces, es un arte fundamentalmente de las

mujeres”.30 Al respecto, las cifras son elocuentes con 2,013 beneficiarias y 400

beneficiarios demuestran, como lo establece Bartra que el arte popular fomentado

por el PROFODECI es fundamentalmente de mujeres. En este sentido el

programa apoya la creatividad artística de las mujeres indígenas.

Otro de los aspectos que actúan como limitantes de la participación de las mujeres

en las actividades culturales, son los “significados de género”. Es decir, las

construcciones sociales que se forman en torno a cada uno de los sexos.

29 Bartra, Eli (2004). Creatividad invisible. Mujeres y arte popular en América Latina y el Caribe. México. UNAM-PUEG. Pág. 10 30 Idem


98


Los significados de género son las ideas que una comunidad tiene en torno a lo

que implica ser mujer, es decir, de qué manera debe comportarse, qué le está

permitido hacer y qué le está negado. Al respecto, observamos algunas

situaciones que nos pueden ayudar para ilustrar lo anterior. En una de las visitas a

la Sierra Norte de Puebla con motivo del trabajo de campo, se reunieron frente a la

iglesia las personas que íbamos a entrevistar, poco a poco se fue congregando

más gente, aunque no se les iba a entrevistar a todos. Se nos comentó que eso

era normal cuando llegaban extraños a la comunidad. Lo que fue rescatable para

esta parte del análisis fue que el 90% de los congregados eran hombres. Las

mujeres no salieron al encuentro.

Por otra parte, es significativo que los responsables de los proyectos en Puebla

eran fundamentalmente hombres. En pláticas con el responsable del PROFODECI

del Centro Coordinador de Desarrollo Indígena, hizo notar que “el secreto del éxito

de la gestión de proyectos culturales es el trato que tiene con las autoridades

tradicionales de los pueblos indígenas”, en su mayoría hombres como jueces de

paz y comisariados ejidales.

Las comunidades indígenas tienen el derecho a elegir su propia forma de

organización de acuerdo a su cosmovisión, sin embargo, estas organizaciones

sociales, como muchas otras del orden civil en nuestro país, siguen siendo

predominantemente dominadas por varones y en muchos casos en dónde se han

ganado espacios, las mujeres ocupan un lugar subalterno. Trátese de mujeres


99


indígenas o mestizas en los ámbitos rural y urbano tradicional y respectivamente,

esto significa una situación de desigualdad social que pone en clara desventaja al

género femenino.

Otro aspecto que resalta del trabajo de campo en este sentido, sobre todo en la

zona centro del país, fue la dificultad que representó entrevistar a las mujeres, ya

que, generalmente se necesita el aval, explicito o no, de los varones para que

ellas pudieran participar; se trata de ciertas normas o pautas originadas por

convención social de lo que las mujeres pueden realizar y lo que les está

prohibido.

Esta situación de subordinación que viven las mujeres y los “significados de

género” que tienen las limitan en muchos casos para incursionar en ámbitos

distintos a los asignados tradicionalmente al género femenino. Gutiérrez Romero

Par, del pueblo Ñhañhu de México reflexiona acerca de los avances y pendientes

de los pueblos indígenas a finales del decenio y establece que “Los pueblos

indígenas tendrán que reconocer los derechos de las mujeres indígenas y no

someterlas escudándose en lo usos y costumbres, justificando la discriminación y

exclusión y violencia hacia las mujeres”31

El trabajo de campo permitió observar en las diferentes regiones indígenas del

país mujeres con mayor participación no solo en el ámbito cultural y en la gestión

de proyectos culturales sino en otros espacios públicos de participación local como

31

Gutiérrez Romero, Par Margarita “Las Mujeres Indígenas a Finales del Decenio”, Derechos y Democracia 2005, http://www.ichrdd.ca/espanol/commdoc/publications/fichasMujeres/3es.pdf; Montreal (Quebec) Canada, p. 4.

http://www.ichrdd.ca/espanol/commdoc/publications/fichasMujeres/3es.pdf


100


la política. Encontramos que las mujeres mayas son más participativas en las

decisiones de su comunidad respecto a otras regiones visitadas en el país,

algunas eran regidoras de sus pueblos o gobernadoras de los mismos en la

estructura de sus gobiernos tradicionales y en muchas ocasiones, gestoras de los

proyectos culturales seleccionados en la muestra.

En la comunidad de Nochixtán en Oaxaca, hay muchas mujeres que participan en

la organización de medicina tradicional. De hecho, la encargada del proyecto es

una mujer. Hay también algunos hombres, aunque su participación es menor. En

esta organización elaboran medicamentos y tratamientos a base de medicina

tradicional, tienen temascal y consultorios para atender a las personas. La

encargada es muy respetada y reconocida en la comunidad por sus conocimientos

de la medicina tradicional. Es fundamental el apoyo que CDI brinda para rescatar y

preservar el saber médico acumulado ancestralmente por las mujeres indígenas.

En el cuadro 5 se puede observar que en cuestión de números la situación de los

beneficiarios en el campo de Medicina Tradicional es un poco más alta para las

mujeres en relación con los varones, 258 mujeres y 225 varones.

Así mismo en Chiapas, son ellas quienes se encargan de la confección de la

vestimenta tradicional, la mayoría de los proyectos con ese objetivo son liderados

por mujeres, mujeres de la tercera edad quienes desgraciadamente tienden a ser

las más interesadas en preservan el uso de su vestimenta. También en la Mixteca

observamos que son las mujeres las que se encargan de preservar esta tradición.


101


La emancipación de los hombres a espacios laborales distintos a los de su

comunidad o por su contacto publico tradicional con otras comunidades indígenas

y no indígenas como las zonas urbanas, generalmente mestizas, aunado a un

proceso de discriminación por parte de estas últimas, explica en buena medida

que el género masculino de las comunidades indígenas no estén, en la mayoría de

los casos, interesados en portar su vestimenta tradicional.

En el cuadro 5 se observa que hay 125 beneficiarias mujeres y 112 beneficiarios

varones en el campo cultural de Historia, Lengua Escrita y Oralidad, se puede

decir que es uno de los campos más equilibrados en el aspecto de garantizar la

equidad de genero, esto quizás se deba a que en las comunidades buena parte de

tradiciones, usos y costumbres se trasmiten por hombres y mujeres, aunque

sabemos, como lo mencionó una gobernadora Yaqui de Sarmiento en Sonora que

“las mujeres son las principales transmisoras de la tradición oral de sus

comunidades.”

Recomendaciones.

Por lo expuesto hasta aquí, se considera que la CDI, puede motivar a través de la

implementación de algunas estrategias, la mayor participación de las mujeres en

las actividades culturales como la música, la danza y la literatura privilegiando los

proyectos de innovación. Esto significaría para muchas de ellas la oportunidad de

contar con espacios de recreación en una actividad que les brinde gusto y


102


satisfacción propia, pero sobre todo que repercuta es su bienestar personal. De

esta manera tendrían mayores posibilidades de elegir en que campo cultural

involucrarse y su participación en las tradiciones de la comunidad no se limitaría

únicamente a prestar servicios complementarios a las actividades culturales que

se realizan en las diversas comunidades indígenas de nuestro país.

Las estrategias a las que nos referimos, pueden ser las siguientes: se podría

implementar un programa de becas asociado o vinculado al propio PROFODECI

para fomentar la participación de las niñas, las jóvenes y las mujeres adultas en

actividades culturales en campos como la música, la danza y la literatura, nos

pudimos percatar que la participación de la mujer en otros campos si le resulta

atractiva, pero con sus actividades tradicionales basadas en los usos y

costumbres. Esto podría representar un impulso para que incursionen en otros

campos culturales no tradicionales a su género garantizándoles contar con

recursos para lograrlo.

Por otro lado, es muy importante atender la situación de pobreza que viven no solo

los pueblos indígenas como hemos visto, sino en particular las mujeres que en

ellos viven. De acuerdo con la teoría del psicólogo humanista Maslow, quien

plantea una jerarquía de necesidades que motivan el comportamiento humano,

sólo cuando las personas logran cubrir sus necesidades básicas como la

alimentación, la vestimenta y la vivienda fundamentalmente pueden buscar la


103


satisfacción de otras más elevadas32 como las expresiones a través del arte, en

este caso del arte popular.

Estas condiciones adversas, se tienen que subsanar para que las mujeres se

encuentren en mejores circunstancias tanto físicas como emocionales para

desarrollar actividades culturales. En este sentido, consideramos que la CDI

puede vincularse con otros programas de los ámbitos federal, estatal y municipal

que buscan abatir la pobreza como Oportunidades con la finalidad de atender este

rubro, reiteramos con ello la CDI, estaría accediendo de lleno a las nuevas tareas

que se ha propuesto en materia de vinculación con la administración pública y la

transversalidad.

Por otro lado, queremos resaltar la importancia del papel de las mujeres en otras

actividades culturales que apoya el PROFODECI.

Resumiendo, se ha resaltado la importancia que tiene el financiamiento que

proporciona la CDI para los proyectos de Medicina Tradicional, Rescate de la

vestimenta e Historia, Lengua Escrita y Oralidad, donde se observa gran

participación de las mujeres, sin embargo, hemos señalado que existen otras

actividades donde ellas están ausentes y hemos tratado de explicar los motivos,

consideramos que para encaminarse hacia la equidad entre los géneros, es

imprescindible generar estrategias que incidan en el mejoramiento de las

32 Papalia, Diane y Sally Wendkos (1997). Desarrollo Humano. Santafé de Bogotá. McGraw-Hill Interamericana.


104


condiciones de vida no solo de las comunidades, sino específicamente de las

mujeres. Así mismo, es importante motivar su participación en actividades distintas

a las tradicionales, los proyectos de innovación contemplados en el PROFODECI

pueden dar resultados creativos a través de becas u otros subsidios económicos

resultado de la vinculación con otros programas públicos.

Si se logra que las mujeres accedan a las actividades culturales que han sido

desarrolladas solamente por hombres, entonces ellas tomarán un papel distinto en

sus comunidades, es decir, podrán ser acreditadas como las protagonistas que

actualmente son para el sostén de sus tradiciones y sus formas de expresión

cultural.


105


CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y LA NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA

El conjunto normativo vigente que rige las acciones de la Comisión Nacional para

el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), derivadas de las recientes

modificaciones constitucionales al articulo 2° de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y de la ley de

la CDI, así como de su Estatuto Orgánico y de las Reglas de Operación en donde

se enmarca el PROFODECI, están descritos los mecanismos con los cuales es

posible desarrollar las acciones del Gobierno Federal para preservar la cultura de

los pueblos indígenas de México.

En este marco normativo se encuentran las disposiciones legales para darle

reconocimiento a la composición pluriétnica y pluricultural de la población indígena

de nuestro país. Por ello, y como uno de los puntos principales para el desarrollo

de la política cultural durante la presente Administración Federal, se ha

considerado necesario reconocer las especificidades de la población indígena, con

esto, el Gobierno Federal busca garantizar los derechos de los pueblos indígenas

para que ellos mismos puedan decidir sobre sus formas internas de convivencia y

organización social, económica, política y cultural, como lo expresa el artículo 2°

de nuestra Constitución.

El presente apartado tiene como objetivo, describir el grado de cumplimiento de

las reglas de operación del PROFODECI; para llevar a cabo esta tarea, primero se

expondrán los resultados obtenidos con el trabajo de campo, en lo referente al

cumplimiento o incumplimiento de las Reglas de Operación del programa; en

segundo término se explicarán los aciertos o desventajas de cada uno de los

rubros analizados de las Reglas de Operación, así como sus posibles

inconvenientes operativos y las recomendaciones pertinentes, de igual manera se

explicará y analizará la importancia del Modelo de Atención Diferenciada (MAD), el

trabajo analítico se realizará con el objetivo de hacer mejoras al proceso de


106


implementación del programa. Para sostener el análisis se tomarán como

argumentos los resultados del trabajo de campo y los referentes legales del Marco

Normativo para explicar el cumplimiento o incumplimiento de las Reglas de

Operación; en un tercer momento se realizarán las recomendaciones pertinentes

para reorientar el programa, para efectuar dicha tarea, nos basaremos por una

parte en la evidencia estadística obtenida con el trabajo de campo y por otra en

conceptos provenientes de las Ciencias de Políticas Públicas.

Para desarrollar el trabajo analítico aquí propuesto, seguiremos el orden de

jerarquización de las preguntas establecido en el Cuestionario Dirigido a los CCDI

en las encuestas realizadas, por lo tanto identificaremos como "encuestados" a los

sujetos de análisis de la presente evaluación.

Objetivos del PROFODECI

Uno de los rubros más importantes de toda política pública son los objetivos, estos

determinan hacía donde se dirigen las acciones de gobierno y cuales son las

principales tareas que tienen legalmente asignadas; para el caso del

PROFODECI, y de acuerdo con los datos obtenidos en la muestra, se tiene que

casi en su totalidad, es decir, el 96% de los encargados de la operación del

programa en los CCDI, aseguran que se cumplen los objetivos del programa. Lo

anterior significa que los objetivos han sido claros y pertinentes.

Se observó, en lo que se refiere a la percepción que tienen los operadores sobre

el cumplimiento de la Reglamentación, que su visión es aceptable; sin embargo,

existe desconocimiento de las posibilidades y especificidades de las Reglas en

algunos aspectos fundamentales para la operación del programa, por lo cual

recomendamos que se integren las modificaciones sugeridas a las Reglas de

Operación y se ofrezca capacitación continua a los cuadros operativos para evitar

duplicidad o vacíos en la instrumentación.


107


Población objetivo

En cuanto al requisito para definir a la población objetivo del PROFODECI, se

midió la percepción que tienen los operadores sobre la importancia que tiene el

criterio del 29% de Hablantes de Lengua Indígena (HLI) para seleccionar a la

población objetivo del programa; en este rubro encontramos una opinión dividida,

ya que el 50% de los operadores encuestados, está de acuerdo con dicho criterio.

Por otro lado, según entrevistas realizadas a los operadores del programa, se

observa que un gran porcentaje opina que el criterio HLI, como indicador para

seleccionar a la población beneficiaria, no se apega a la realidad, ya que en la

actualidad la movilidad de los pueblos indígenas se debe a factores como la

migración, lo cuál es un elemento que inciden en el abandono que tienen los

pueblos indígenas de su lengua natal y asuman el español como idioma cotidiano,

lo cual propicia que cada vez sean menos las comunidades de los distintos

pueblos indígenas que puedan cumplir con dicho requisito.

Para ampliar el análisis sobre esta cuestión se tienen los resultados a la pregunta

que se formuló a los operadores del programa sobre si harían alguna modificación

a las Reglas de Operación; al respecto, el 82.5% de los encuestados respondió

afirmativamente, asimismo, cuando se pidió especificar el rubro que modificarían,

la mayoría de los entrevistados respondió que cambiaría el criterio del 29% de HLI

como requisito para definir a la población objetivo del PROFODECI.

De lo anterior, se desprende la idea de que algunos de los operadores del

programa, no tienen un conocimiento preciso de lo que expresa la regla en cuanto

al proceso de aceptación de proyectos culturales que no cumplan con el requisito

de 29% de HLI, ya que como se establece en el apartado 4.2 de las Reglas de

Operación, en lo referente a la Población Objetivo: “La Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), previo análisis y justificación

respectiva, podrá autorizar la atención a población que habite en otras localidades

que presenten un porcentaje menor de hablantes de la lengua indígena”.


108


Se puede decir que hay dos aspectos que explican el problema sobre la

incomprensión y la molestia que genera entre los operadores del programa el

criterio del 29% de HLI como el principal para definir a la población objetivo del

PROFODECI, el primero es el desconocimiento por parte de algunos de ellos de

las posibilidades reales de aplicación de la norma y el segundo es generado por

un trabajo inadecuado de “los equipos técnicos asignados al programa” en la

capacitación para la elaboración de los MAD, ya que entre sus responsabilidades

está la de capacitar a los operadores para comprender y aplicar las Reglas de

Operación de manera adecuada; por tanto, si los operadores se quejan de que

ese criterio sea inconveniente para definir a la población objetivo, se debe en parte

a que no se trabajó de manera correcta en la explicación de las Reglas de

Operación, por lo que se recomienda, capacitación de manera continua a los

"equipos técnicos" encargados de dicha tarea.

La afirmación sobre el desconocimiento de lo que permite la regla en cuanto al

criterio principal de selección de la población objetivo, se apoya también en los

resultados de la entrevista complementaria que se aplicó a los operadores del

programa, en el análisis de ese instrumento encontramos que muchos de ellos

desaprueban el requisito del 29% de HLI como el criterio principal para aceptar

proyectos culturales.

Sobre una de las metas que tiene el programa de apoyar proyectos propuestos

por mujeres o bajo la perspectiva de género -como lo establece la Ley de la CDI-,

se obtuvo que el 85% de la muestra está de acuerdo con este criterio. Según los

datos recolectados en el trabajo de campo se tiene que de 14,463 beneficiarios y

beneficiarias directos del programa el 40% de estos son mujeres, con ello es

pertinente afirmar que esto representa un avance significativo de la participación

de las mujeres con respecto a décadas pasadas, pues aunque las actividades que

realizan las mujeres son de carácter doméstico y de acciones secundarias, el

aumento del número mujeres beneficiarias por el PROFODECI es importante para


109


lograr equidad en el número de hombres y mujeres participantes en proyectos

culturales.

Si bien los datos estadísticos no reflejan equidad cuantitativa en la participación de

las mujeres indígenas en actividades culturales de sus comunidades,

consideramos que su participación no sólo es la que se da directamente en los

proyectos, pues en algunas comunidades indígenas, por la lógica propia de las

tradiciones, no es posible la participación directa de ellas; por lo tanto, se

considera que ésta característica de los proyectos, no significa una exclusión de la

participación femenina en actividades culturales de las comunidades indígenas.

Apoyos

El 80% de los encuestados está de acuerdo en que los apoyos otorgados por el

programa sean complementarios a los que proporcionen los propios beneficiarios

y otras instancias gubernamentales o privadas. Sin embargo, el 76% de los

beneficiarios directos dijeron que no recibieron apoyo de ninguna otra institución u

organización. Por tanto, los apoyos otorgados al programa a través de CDI son de

gran importancia para la preservación y fomento de las culturas indígenas de

nuestro país, pero habría que buscar formas de ampliarlos para alcanzar de

manera efectiva las metas y objetivos propuestos por el programa. Se concluye,

que en lo referente a los apoyos otorgados por el programa, no se cumple de

manera cabal con la pretensión del PROFODECI de buscar la coparticipación

económica de otras instancias para desarrollar los proyectos culturales.

Monto del apoyo

El 85% de los entrevistados están de acuerdo en que no se excedan los $100,000

por proyecto. Con respecto al 10% del monto destinado a la asesoría, el 80% de

los operadores del programa aceptan que sea este porcentaje el que se destine a


110


tal fin. Con lo anterior, se puede señalar que el monto de los apoyos no es

suficiente, ya que al no recibir apoyo de otras instancias, los proyectos

incrementan sus costos de realización, además se deben considerar otros gastos

como traslados y aumentos inesperados en los precios, entre otros.

Criterios de selección

En este punto se tiene que el 100% de la muestra, aprueba que se solicite por

escrito el apoyo del programa a la CDI, el 95% acepta que se presente por escrito

la conformidad de los integrantes de la organización y de los integrantes de la

comunidad, el 92.5% está conforme con que se entregue un documento de

presentación del proyecto cultural; el 82.5% de encuestados concuerdan con que

los proyectos no incidan en el ámbito productivo y el 95% acepta que los

solicitantes se comprometan a entregar evidencias documentales al concluir sus

proyectos.

Sin embargo, a pesar de que los operadores aceptan que los proyectos sean

entregados por escrito y que se integre la documentación solicitada de acuerdo a

la Guía de formulación de proyectos culturales del Programa de Fomento y

Desarrollo de las Culturas Indígenas, encontramos en sus respuestas a las

entrevistas complementarias de la encuesta que consideran estos requisitos

complicados para los beneficiarios, porque implican trámites excesivos y el

lenguaje de las instrucciones para integrar un proyecto cultural es confuso.

Se considera, que se deben sintetizar los requisitos de las solicitudes, moderar el

lenguaje e impartir cursos de capacitación a los operadores del programa, para

que entiendan lo que se busca alcanzar con el llenado de solicitudes como

requerimientos mínimos de organización para CDI.

Con base en lo expresado por los operadores en las entrevistas complementarias

de los cuestionarios aplicados en los CCDI y en las observaciones realizadas por


111


el equipo evaluador durante el trabajo de campo, se recomienda modificar algunos

de los elementos contenidos en la Guía para la formulación de proyectos

culturales del programa, para evitar confusión entre los beneficiarios a la hora de

integrar sus proyectos culturales, un aspecto a considerar es que sólo se utilicen

los seis primeros puntos de “la Guía” para identificar al grupo y su proyecto, el

resto de la información tendría que cubrirse por los operadores del programa para

simplificar el trámite y evitar la posibilidad de que personas ajenas a los proyectos

puedan incorporar intereses distintos a los de los grupos que buscan

financiamiento para proyectos culturales.

Un argumento para sustentar la recomendación anterior es, que en términos

prácticos ese trabajo termina haciéndose, la mayoría de las veces, por los

operadores en colaboración con los beneficiarios del programa, por lo que es

necesario que se instituya en las Reglas de Operación esta instrucción para

realizar el trámite, a fin de incorporar una práctica cotidiana a lo establecido por las

Reglas de Operación en este rubro.

Difusión

En cuanto a los medios para darle difusión al programa, el 80% de los

entrevistados está de acuerdo en que se efectúe a través de las radiodifusoras

indígenas; el 97.5% acepta que la papelería oficial del programa y su material de

difusión impreso incluyan la leyenda: “Este programa es de carácter público, no es

patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de

los impuestos que pagan todos los contribuyentes…”.

Promoción

En lo que se refiere a la entrega de proyectos culturales en los CCDI para recibir

asesoría e información sobre la elaboración de los mismos, el 92.5% de los

encuestados se pronunció a favor de la medida. Sin embargo, esta tarea se


112


dificulta ya que el 65% de los operadores considera que no cuenta con los

recursos humanos necesarios para tal fin, el 55% expresa que no tiene recursos

financieros suficientes y el 55% manifiesta que los recursos materiales necesarios

para realizar esta labor son insuficientes.

Con base en los datos sobre el número de proyectos apoyados en el año 2005, se

sugiere que la promoción del PROFODECI, se enfoque a impulsar proyectos de

innovación; por otra parte, también resulta útil especificar en las Reglas de

Operación los criterios que definen a cada una de las categorías en las que se

dividen los proyectos culturales, para que los operadores pudieran contar con

elementos sólidos al momento de hacer la revisión de los mismos y con ello se

genere certidumbre y confianza en el proceso.

Contraloría social

El 90% de la muestra, está de acuerdo en que se constituya una contraloría social

hacia el interior de cada proyecto cultural.

Actas de entrega-recepción

Un 95% de los encuestados, se manifestó a favor de que dichas actas, se soliciten

a los beneficiarios del programa como lo marcan las Reglas de Operación.

Anexos (Solicitudes y Guías de Elaboración de Proyectos)

El 75% de los entrevistados, acepta este rubro de las Reglas de Operación, con la

salvedad que ya se ha mencionado en cuanto a la excesiva cantidad de datos que

se les solicita y la confusión que produce el lenguaje de las instrucciones.

Transparencia


113


Cuando se preguntó a los operadores del programa sobre el tipo de revisión que

se hace a los proyectos culturales, antes de someterlos al proceso de

dictaminación, respondieron que los requisitos básicos para cumplir con esa labor

son: que los proyectos cumplan con lo que marcan las Reglas de Operación,

donde un 70% de los encuestados acepta la medida y un 97.5% reconoce que

deben contar con la documentación solicitada por las Reglas de Operación.

Para explicar la situación que genera conflictos en el proceso de dictaminación,

exponemos lo que se enuncia en el apartado 4.4.1.2 sobre Transparencia, en este

se indica que: “... la CDI podrá solicitar la participación de especialistas en la

materia...” para llevar a cabo el dictamen de los proyectos culturales; sin embargo,

con base en lo expresado en las Reglas de Operación, encontramos que no se

define de manera precisa la forma en la que pueden participar otras instancias en

la dictaminación de proyectos culturales.

No obstante la falta de precisión de las Reglas de Operación en cuanto a los

criterios para asegurar la transparencia en el proceso de dictaminación de

proyectos culturales, se encontró que en la Metodología para la Implementación

de los Modelos de Atención Diferenciada en Materia Cultural se describe de

manera general el proceso para la dictaminación de los proyectos, sin que en este

documento se especifique a detalle la forma en la que deberán calificarse los

proyectos culturales.

La "Metodología" explica que: "Se deberá determinar y plasmar en este rubro,

la(s) instancia(s) y estrategias que se implementaran para concretar la

concurrencia institucional y realización de procesos transparentes y neutrales para

la selección, apoyo, asesoría y seguimiento de las propuestas culturales

presentadas, que contemplen la participación amplia de la representatividad

indígena y de los diversos niveles de gobierno que trabajan en zonas indígenas.


114


Deberán definirse las fechas en que se realizarán los procesos de selección de

proyectos, los objetivos que se persiguen, la justificación sociocultural de la

propuesta, la forma de priorizar los proyectos seleccionados y el órgano que

realizará esta actividad (integrantes y funciones). Asimismo, señalar el o los

documentos que oficializarán y respaldarán su legalidad y transparencia, así como

la forma en que serán concentrados los resultados y los recursos humanos,

materiales y económicos necesarios para el desarrollo de esta actividad."

Se puede afirmar que los criterios expresados en la "Metodología", son bastante

generales y no resultan del todo útiles para transparentar y hacer sistemático el

proceso de dictaminación, esta afirmación se realiza con base en las opiniones

vertidas por los operadores del programa en las entrevistas complementarias al

cuestionario que se les aplicó, en éstas se identifica de manera generalizada la

queja por la falta de transparencia en el proceso de dictaminación. De lo anterior

deducimos que existe un bloqueo en el proceso comunicativo para dar a conocer y

recibir la información que se genera entre lo que se acuerda para elaborar los

MAD en este rubro y su aplicación práctica. Otra de las inconformidades

expresadas por el personal operativo del programa es que no está clara y precisa

la forma en la que se toman las decisiones finales en CDI central para aceptar o

rechazar los proyectos; por lo cual se recomienda establecer canales de

comunicación efectivos para mantener informados a todos los actores implicados

en el proceso referente a los proyectos culturales.

Una recomendación en lo referente a la transparencia que exigen las Reglas de

Operación, es que se propicie una mayor coordinación de las delegaciones

estatales de CDI y los CCDI con las instancias adecuadas para realizar esta labor

-por ejemplo con las universidades-, a fin de contar con especialistas para integrar

las comisiones dictaminadoras, ya que en las entrevistas complementarias al

cuestionario se encontró que los operadores consideran que la coordinación con

estas podría ser de mayor utilidad; por tanto, la recomendación va en el sentido de

establecer un mecanismo de comunicación efectivo que permita la interlocución


115


entre las partes para desahogar los posibles conflictos que se generen durante

ese proceso, un mecanismo que permita la circulación de mensajes de ida y vuelta

con plazos y acciones específicas.

Para solventar la problemática referente al proceso de dictaminación de proyectos,

se sugiere establecer criterios claros y accesibles a todos los participantes en el

proceso, para que no haya descontentos cuando se den a conocer los resultados

y que éstos informen a través de los medios adecuados para tal fin.

Número de proyectos aprobados

De los proyectos aprobados durante el año 2005, el 26% fueron de rescate, el

24% de fortalecimiento y el 5% de innovación, destacando en este rubro el 43% en

proyectos de preservación.

Modelos de Atención Diferenciada (MAD)

El Modelo de Atención Diferenciada (MAD), se puede conceptualizar como un

conjunto de “...estrategias estatales y/o regionales de trabajo en materia cultural

[...] que permitan la concreción de los objetivos e instrumentación de los aspectos

cualitativos y cuantitativos del programa”; con estos modelos se busca que los

operadores del programa tengan información amplia y de mejor calidad para

contextualizar de forma adecuada la situación económica, política, religiosa, social

y cultural de cada región.

Sustentados en el análisis de los resultados estadísticos, se sabe que el Modelo

sirve para realizar el trabajo operativo, pues encontramos que el 90% de los

encargados del área de cultura utilizan el MAD para operar el PROFODECI.

Según el punto de vista de los operadores, el MAD ha sido útil para ellos en los

siguientes aspectos: el 77.5% de los encuestados considera que el modelo

flexibiliza las Reglas de Operación, el 55% piensa que el MAD ahorra tiempo; sin


116


embargo, un 42.5% cree que aumenta la carga de trabajo; el 85% juzga que sirve

para identificar el contexto socioeconómico y cultural de los pueblos indígenas, el

70% expresa que sirve para identificar el tipo de participación, el 62.5% asume

que sirve para conocer la situación religiosa de las comunidades, el 75% indica

que el MAD es útil para planear el PROFODECI, el 62.5% lo considera de utilidad

para la planeación de la entrega-recepción de recursos, al 80% le sirve para

operar el programa en cuanto a la asesoría, capacitación y supervisión de los

proyectos culturales; y por último, el 5% considera que no cumple con ninguno de

los anteriores.

Con respecto al rubro de capacitación, el 65% de los entrevistados afirma que

recibe capacitación, pero cuando se cuestionó si la capacitación recibida es

adecuada para realizar su trabajo, la respuesta fue dividida, ya que el 50% dijo

que sí, mientras que el 47.5% asegura que no y el 2.5% no supo.

Respecto a la importancia que el MAD tiene para la operación del programa,

observamos que para la mayoría de los operadores el modelo resulta un buen

diagnóstico de la situación indígena; sin embargo, encontramos, en las entrevistas

complementarias al cuestionario, dos elementos que los operadores consideran

como limitantes para desarrollar su trabajo en general, una es que el MAD sólo se

utilice para el PROFODECI, la otra es que el resultado del diagnóstico muchas

veces no sea del todo factible porque las Reglas de Operación no lo permiten.

Otra inconformidad de los operadores detectada, es la necesidad de efectuar el

"...trabajo analítico serio" que se plantea para realizar el MAD, consideran esta

tarea complicada por los conceptos teóricos a utilizar y por la metodología

propuesta, porque para diseñar los MAD "...se requiere de un buen trabajo de

análisis y proyección metodológica; recomendando su elaboración con la

participación de los equipos técnicos asignados al programa, así como la

validación del (de los) mismo(s) por los titulares de las Delegaciones Estatales de

la Comisión". En la realidad operativa, esto se dificulta porque no son funcionales


117


los canales de comunicación entre los CCDI y las Delegaciones Estatales y CDI

central, esta aseveración se puede corroborar en los resultados de la entrevista

complementaria aplicada a los operadores del PROFODECI.

La recomendación apropiada para solventar esta situación problemática es que se

aprovechen al máximo los canales institucionales para que la comunicación fluya

entre estos tres niveles de la CDI. Otra de las quejas de los operadores del

PROFODECI es que no hay acompañamiento de las delegaciones estatales de

CDI para dar el seguimiento que necesita el MAD para llevar a cabo las acciones

acordadas en las reuniones de trabajo en materia de cultura. Se considera que

esto no se cumple por la ineficacia práctica en los canales de comunicación para

retroalimentarse con la información necesaria para los operadores.

Conclusiones y Recomendaciones

Se puede concluir, que el apego a las Reglas de Operación y a la normatividad

complementaría por parte de los operadores del PROFODECI es adecuada; no

obstante lo anterior, podrían ser modificados los aspectos de las Reglas que se

señalarán, esto con el propósito de lograr una mayor eficacia en la operación del

programa.

Otra recomendación que se sugiere, es la de implementar en el plazo inmediato,

dar capacitación al personal operativo del programa, ya que como se constató en

los resultados obtenidos por medio de la encuesta, un porcentaje considerable de

ellos no ha recibido capacitación en el último año. Asimismo, se encontró que el

60% de los responsables del programa manejan a la vez más de tres programas

además del PROFODECI, y en la mayoría de los casos no cuentan con los

recursos materiales y humanos suficientes para realizar esta labor, lo cual sugiere

una excesiva carga de trabajo en detrimento de la calidad del servicio que se

presta.


118


En lo que se refiere al MAD, se recomienda aprovechar las cualidades para

diagnosticar la situación socio-económica, política, religiosa y cultural de las

comunidades indígenas, para operar otros programas; no obstante, una

observación a esta recomendación es que la información se mantenga

constantemente actualizada y en circulación continua para que su utilidad sea

constante en el tiempo.

Como se afirma en el documento que describe la metodología para la elaboración

de los Modelos de Atención Diferenciada (MAD), el requisito principal para

elaborar de manera efectiva los diagnósticos culturales para conocer el contexto

social, económico, político, religioso y cultural de las regiones y comunidades

indígenas, “...sólo puede hacerse con responsabilidad a partir de un estudio que

vaya de lo general a lo particular, ubique las determinaciones que todo proceso

cultural establece, la realidad económica e incluso política, estableciendo

justificadamente a los grupos (...) a los que se tomará como población objetivo,

señalando con la mayor precisión posible los problemas a enfrentar y considerar la

vinculación con los programas y servicios culturales que presentan otras

instituciones, tanto públicas como privadas”.

Una recomendación pertinente para establecer los criterios para dictaminar

proyectos y evitar la sensación de discrecionalidad, es la de aprovechar la

consulta realizada a los pueblos indígenas para que se incorporen las demandas

que los propios pueblos identifican como relevante para atender sus demandas en

materia cultural; también podrían utilizarse estos foros de discusión para definir los

criterios específicos, escuchando la voz de los beneficiarios directos a fin legitimar

el proceso y evitar inconformidades posteriores.


119


CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS

Para el ejercicio 2005, le asignaron al PROFODECI un presupuesto de 29 millones

454 mil 862.01 pesos33. Al inicio del ejercicio se programó financiar 650 proyectos

culturales de las diversas organizaciones, establecidas en las comunidades

indígenas, destinando el 90% del presupuesto autorizado total al financiamiento de

proyectos culturales y el 10% restante fue destinado para cubrir los gastos de

operación del programa que ascienden a 2 millones, 835 mil 122.01 pesos. Con

este total de presupuesto se logro financiar 750 proyectos, lo cual supera en 15

por ciento la meta de inicial (ver cuadro 6).

Cuadro 6

Situación de los proyectos financiados Al 31 de Diciembre de 2005

Autorizados para el ejercicio Financiados a diciembre 650 750

100.0 115.4 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

El presupuesto ministrado34 para 750 proyectos financiados, 15.4 % más de lo

planeado durante el periodo, implicó una erogación total de 26 millones 619 mil

740 pesos. Dicho monto representa el 90% del presupuesto asignado, y el 10 por

ciento restante se empleó en los gastos de operación, necesarios para cumplir con

el objetivo del programa.

33 La cuenta pública reportó 571,036.49 pesos extra, correspondientes al personal de honorarios de oficinas centrales 34Los datos en forma concentrada se localizan en el anexo.


120


La cobertura geográfica que se logró cubrir hasta diciembre de 2005, fue de 318

municipios y 679 localidades ubicadas en 24 entidades federativas del país en las

que se implementó el programa.

En lo referente a la composición financiera del PRODECI al cierre del ejercicio

2005, este contó con la asignación de 29,454,862.01 pesos, monto en el que el

88.15 % se asignó al financiamiento de proyectos culturales para las comunidades

indígenas de nuestro país y el 11.85 % a gastos de operación del programa, es

decir, por cada peso invertido en el programa, poco más de 88 centavos se

destinaron a los proyectos presentados por las organizaciones indígenas.

Monto presupuestal del PROFODECI ejercido durante el ejercicio 2005

GASTOS DE OPERACIÓN, 11.85

PTO. ASIGNADO PROYECTOS

CULTURALES, 88.15

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

Es importante mencionar que los montos asignados al presupuesto total ejercido

al concluir 2005, se incrementaron en un 21.2 por ciento respecto al presupuesto

autorizado al inicio del ejercicio; por lo que toca a los gastos de operación estos se

redujeron en 1.56 % también respecto al monto autorizado; sin embargo el

incremento total del presupuesto ejercido se debió fundamentalmente al

incremento del más del 24 por ciento directo a financiar proyectos culturales de los

pueblos indígenas de nuestro país. Los montos adicionales para el logro del

incremento porcentual mencionado se debieron fundamentalmente a la


121


transferencia de 5 millones de pesos asignados a financiar la demanda de

recursos para proyectos musicales principalmente del estado de Oaxaca.

Habiendo concluido el ejercicio fiscal 2005, resalta la reducción relativa de los

gastos de operación de -1.56% por el incremento mencionado de recursos en el

rubro de presupuesto asignado a proyectos culturales.

Tasa de Crecimiento respecto al presupuesto autorizado del presupuesto ejercido por el PROFODECI en 2005

TOTAL EJERCIDO

PTO. ASIGNADO A PROYECTOS CULTURALES

GASTOS DE OPERACIÓN PTO.

-15.00

-10.00

-5.00

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5


122


Conclusiones y Recomendaciones

Los objetivos del programa son fomentar y fortalecer las actividades culturales en

las comunidades indígenas, con base en este objetivo y los datos presentados se

corrobora que la erogación de los recursos benefició a 750 proyectos culturales,

100 más de los 650 proyectados al inicio del ejercicio fiscal, con un presupuesto

de 29 millones 454 mil 862.01 pesos distribuidos en 24 estados. Los estados de

Puebla, Oaxaca, Guerrero, destacan porque fueron las entidades federativas que

recibieron una mayor proporción del presupuesto.

Los campos culturales a los que se asignaron mayores montos de recursos

financieros, fueron: danza indígena, música indígena, tradiciones ceremoniales y

rescate e innovación de técnicas artesanales; destacando la música con un 75%

de los recursos asignados. Por su parte, los estados más dinámicos, culturalmente

hablando son Nayarit, Chiapas, Oaxaca y Quintana Roo.

Destaca en el análisis de género, la participación de los hombres beneficiarios en

los campos de: la música, la danza y la tradición ceremonial; en tanto que las

mujeres tienen mayor participación, es en: la artesanía, medicina tradicional e

historia, lengua escrita y oralidad. Se puede afirmar que la participación de

hombres y mujeres en los proyectos culturales depende del tipo de actividad que

realice y la manera tradicional que impera en su comunidad la realización de estas

actividades.

En el campo cultural de la música, se observa una gran cantidad de proyectos

realizados, sin embargo éste incremento se pudo dar, debido a la partida adicional

que se autorizó para el financiamiento de proyectos, en su mayoría para el apoyo

de bandas de música. Lo que también implicó una mayor participación de los

hombres en la esfera cultural de su comunidad.


123


ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Y COSTOS UNITARIOS

La evaluación económica, es el nombre que se da a un conjunto de

procedimientos o técnicas de análisis dirigidos a evaluar el impacto de opciones o

cursos de acción alternativos sobre el bienestar de la sociedad. Es un análisis

comparativo de las acciones alternativas en términos de costos y de beneficios.

Dado que el bienestar no se puede medir directamente, la evaluación económica

se centra en la identificación, medida y valoración de los efectos que se supone

tienen una relación directa con el bienestar. De esta forma, la evaluación

económica aplicada a los proyectos sociales; en este caso a las manifestaciones

culturales, consiste en determinar los efectos de cada una de las opciones en una

situación de elección y compararlas, en términos de eficiencia social.

El proceso productivo de la gestión social

Los programas y proyectos sociales, se implementan a través de una serie de

procesos. Al conjunto de estos procesos se le conoce como el proceso productivo

de gestión social35, compuesto por:

Insumos básicos (recursos humanos, materiales, equipos y servicios), en

función de la tecnología a utilizar, tanto en la producción como en la

gestión.

Implementación de procesos, entendidos como la organización racional de

los insumos para alcanzar un fin determinado. Estos se llevan a cabo a

través de un conjunto integrado de actividades.

Los procesos de gestión que generan los productos (bienes o servicios),

que son entregados a la población objetivo.

35 Cohen, E. et al.1998. Gestión de Programas Sociales en América Latina. Serie Políticas Sociales N o 25, Vol. 1, CEPAL, Santiago de Chile.


La recepción de los productos por parte de la población objetivo genera

impacto, entendido como el cambio que el programa produce en el

problema central o sobre otros aspectos de la realidad (no previstos).

En algunos casos, las características y los productos entregados requieren

incluir los efectos (resultados u “outcomes”), entre los productos y el

impacto. Estos corresponden al grado de uso de los recursos y/o a las

conductas que éstos generan en los usuarios, que son necesarios para que

se produzca algún impacto.

Fuente: Sistema Integrado de Formulación, Evaluación y Monitoreo de Programas y Proyectos Sociales.

División de Desarrollo Social. CEPAL, Naciones Unidas

El esquema general para la evaluación del PROFODECI

1. Beneficios para la población objetivo

Se identifican todos los beneficios directos generados por el proyecto para la

población beneficiaria. Estos beneficios se definen mediante la formula siguiente:

BENEFICIOS PARA USUARIOS (B) = BENEFICIOS CON PROYECTO - BENEFICIOS SIN PROYECTO

2. Costos de la unidad ejecutora

Los costos de la unidad ejecutora, en este caso la CDI, se clasifican de la

siguiente forma:

Insumos Actividades / Procesos Productos Impactos

Efectos



Cuadro 8. Presupuesto del PROFODECI 2005

Presupuesto PROFODECI 2005 Cantidad ($)

Recurso autorizado para proyectos 26,619,740.00

Recurso autorizado para difusión, asesoría y

seguimiento 2,835,122.01

Total Autorizado 29,454,862.01 Fuente: Informe Financiero al 31 de Diciembre de 2005, proporcionado por la CDI.

El costo toral de operar el programa se observa en la Tabla 1; no obstante,

también se calcula a continuación los costos unitarios aplicando la siguiente

formula:

unidadesdeNoVACCU =

En esta formula, CU es el costo por unidad de la variable proxi (beneficios); VAC

es el valor actual de los costos; y el No de unidades es el número total de

población atendida por el programa.

Aplicando esta herramienta en los diferentes niveles de análisis (Cuadro 9) se

obtienen los siguientes resultados:

Cuadro 9

Unidades apoyadas por el PROFODECI 2005

Total de Beneficiarios 14169

Número de Proyectos

autorizados

Municipios apoyados

Localidades apoyadas

Hombres Mujeres 750 318 679 8607 55582



126


1. El costo medio por proyecto apoyado es de $39,273.15

2. El costo medio por municipio apoyado es de $92,625.35

3. El costo medio por localidad apoyada es de $43,379.77

4. El costo medio por beneficiario apoyado es de $2078.82

Así, el presente análisis se realiza con base en los resultados socio-económicos y

los que muestran las encuestas realizadas, en la fase de campo de la

investigación. El análisis costo-beneficio se utiliza para determinar los méritos

relativos de inversión en el programa, con el propósito de obtener una distribución

eficiente de los recursos y de mejorar el bienestar socio-económico.

Debido a la dificultad de asignar un valor monetario a los valores culturales, los

análisis de costo-beneficio, para programas como el PROFODECI, son

generalmente cualitativos más que cuantitativos. En este caso, una de las

alternativas del programa es no tener un Programa de Fomento y Desarrollo de las

Culturas Indígenas en México.

De tal manera, para evaluar los programas sociales, es necesario aplicar con

cierta flexibilidad el análisis costo-beneficio, debido a la existencia de dos

importantes peculiaridades: en primer lugar, los beneficios relevantes son aquellos

de carácter indirecto, que por definición recaen sobre la población beneficiaria y no

sobre la institución ejecutora; y en segundo lugar, la especial dificultad para

valorizar los beneficios, muchos de los cuales son intangibles. Por lo anterior

conviene valorar el impacto que tiene y ha tenido el programa36. De esta forma se

trata de evaluar el impacto de los proyectos al medir los cambios que han ocurrido

en las condiciones de bienestar (económicas y sociales) de la población objetivo

del proyecto.

36 Para mayor referencia consultar Cohen, E. y Franco R. 1993. Evaluación de proyectos sociales. Ed. S. XXI. México.


127


Evaluar de esta manera permite medir el impacto del proyecto en la población

objetivo, determinando los segmentos de población que han sido afectados –en

alguna medida- y la identificación de insumos que producen mayor impacto con un

costo mínimo. También provee información sobre la interacción entre las

intervenciones del proyecto, las características de los beneficiarios, externalidades

(positivas o negativas) y su contribución (o no) al impacto.

Por lo anterior, lo más adecuado es utilizar el Análisis Costo-Impacto (ACI)37. El

ACI se basa en una relación entre los costos (monetarios) y el impacto (medido en

indicadores de la variable que da cuenta del problema), calculándose el costo por

unidad de impacto. Esto no implica descuidar el análisis de la eficiencia, sino todo

lo contrario, porque de lo que se trata es de optimizar el uso de los recursos a la

luz del impacto que estos generan. De esta forma se plantean dos escenarios:

37 División de Desarrollo Social, 2003. CEPAL, Naciones Unidas


El escenario en el cual opera el PROFODECI

Fomento y desarrollo de manifestaciones culturales de los

pueblos indígenas

Conviene precisar que la diversidad cultural que caracteriza a México, es fuente

de riqueza para la sociedad. El respeto y la valoración de la diversidad cultural

contribuyen al dinamismo social y económico, por tanto son factores positivos en

la promoción de la cohesión social, la coexistencia pacífica en la nación, la

gobernabilidad, el desarrollo humano y los derechos humanos.

La diversidad cultural, esa multiplicidad de estructuras, valores, tradiciones,

conocimientos y manifestaciones de ideas, estéticas, sociales y tecnológicas que

poseen las comunidades, constituye, hoy en día, un importante patrimonio y fuente

generadora de riqueza para la sociedad, no sólo desde el punto de vista

económico, social y político, sino como factor fundamental del desarrollo integral y

armónico de los mismos. Dado que los productos culturales se consideran como

activos que transmiten valores, ideas y significados o, en otras palabras,

Cohesión social

Coexistencia pacífica en la

nación

Capacidad de gestión

social

Gobernabilidad

Mayor participación

de las comunidade

Retención de la población

en la

Mayor participación

económica de las comunidades

Estimulo a la

creatividad

Generación de

patrimonio

Capacitación artística y cultural

Educación

Interés del

turismo Desarrollo humano

Desarrollo económico de las

comunidades



129


instrumentos de comunicación social que contribuyen a modelar la identidad

cultural de una comunidad determinada.

Además, la política cultural gubernamental que busca preservar y promover la

diversidad cultural, como un factor fundamental del desarrollo social y económico

del país, sirve como mecanismo clave en la lucha contra la pobreza y el

mejoramiento de la calidad de vida de la población a la que está dirigida esta

política.

Finalmente, la cultura como actividad universal promueve una realización más

armónica de la persona humana, la cohesión social, el respeto mutuo y el

desarrollo, asimismo todas las personas pueden participar y beneficiarse de la

misma.

Un escenario sin el PROFODECI

No hay apoyo para las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas

No hay estímulos para cohesionarse

Diferencia de intereses

No existe capacidad de gestión social

Baja gobernabilidad

Poca participación de las comunidades

Poco sentido de pertenencia a la comunidad

Emigración a ciudades o al extranjero

No se estimula la creatividad

Poca capacitación artística y cultural

Perdida de costumbres, tradiciones y valores

Influye negativamente en la educación

Poco interés del turismo

Bajo desarrollo humano

Crecimiento de las ciudades

Desarrollo económico bajo o nulo de las comunidades indígenas

Cinturones de pobreza en las ciudades

Delincuencia


130


El escenario contrario es plantearlo sin un Programa de Fomento y Desarrollo de

las Culturas Indígenas, lleva a establecer que a pesar de no existir costos para la

unidad operativa, se generan impactos negativos que podrían generar costos

mayores para la sociedad.

El análisis precedente muestra que el efecto socio-económico global del

PROFODECI ha sido positivo, lo cual concuerda con la percepción de las

autoridades locales y regionales.

Cuadro 10 Efectos socio-económico del PROFODECI

Componente o actividad del programa Impacto sobre los beneficiarios

Empleo directo +

Empleo indirecto +

Economía del área +

Incremento comercial +

Desarrollo de la comunidad ++

Planeamiento y organización participativa ++++

Capacitación ++

Educación ++

Seguridad ciudadana ++

Sin embargo, como se observa los niveles de impacto son diferentes que los que

ha tenido el programa con relación a sus componentes. Fue la organización y

participación de la comunidad el componente que origino el mayor impacto, con la

operación del Programa.

Desempeño de los grupos apoyados por el PROFODECI en la comunidad

Para medir el impacto de los proyectos culturales (apoyados por el PROFODECI)

en las distintas comunidades, fue necesario elaborar los instrumentos de campo

(encuestas) para obtener información y saber cuál era la percepción de los


habitantes de la comunidad con relación al desempeño que han tenido los grupos

y organizaciones culturales que fueron apoyadas por la CDI para conservar y

preservar sus manifestaciones culturales. La mayoría de los encuestados (92%)

califica como bueno el desempeño de los grupos en la conservación de sus

tradiciones, mientras que 5% mencionó que el desempeño de los grupos era

regular y, sólo 1% de los encuestados califican como malo el desempeño de los

grupos apoyados.

Gráfica 6. Desempeño de los Grupos y Organizaciones Culturales

92%

5%

1%

2%

Bueno Regular Malo No sabe

Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de campo.

Asimismo, la mayoría de las comunidades indígenas consideran que los proyectos

apoyados por el PROFODECI, les ayudan a conservar las tradiciones culturales

de sus comunidades.

Gráfica 7. Conservación de las Tradiciones en las Comunidades Indígenas

98%

1%

1%

Si No No Sabe

Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de

campo.



La cultura tiene potencial para fomentar los valores, la creatividad, la cohesión

social, el mejoramiento de la calidad de vida y la búsqueda de la paz. Por medio

de la cultura se revelan los modos de como los pueblos viven juntos y las maneras

como éstos construyen sus memorias, elaboran productos y establecen lazos de

confianza que posibilitan que las sociedades funcionen. De hecho, los valores

culturales son base para el desarrollo y contribuyen profundamente a la cohesión

social al fomentar la confianza, la cooperación, la asociación, la

corresponsabilidad, la identidad y el respeto. De la misma forma la cultura genera

procesos creativos con un alto potencial en la contribución al crecimiento

económico, incide marcadamente sobre el estilo de vida de los grupos sociales,

actúa como constructor de memoria e identidad regional y nacional en un mundo

cada vez más globalizado, y permite aprovechar creativamente el tiempo libre.

Todo esto se plasma, claramente, en la importancia que las comunidades

indígenas les dan a las manifestaciones culturales (96% de los encuestados)

como se observa en la siguiente gráfica.

Gráfica 8. Manifestaciones Culturales en las Comunidades Indígenas

96%

1%

3%

Si No No sabe

Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de

campo.

Por otra parte, los beneficios que se tienen al fomentar la conservación de la

cultura indígena son: la unidad, la solidaridad y la cohesión social. Lo cual se



infiere con base en los datos de campo. El 76% de los encuestados considera que

la existencia de grupos culturales apoyados por el PROFODECI, ha generado una

mejoría en las relaciones en la comunidad, de los cuales, el 53% las considera

mejores y el 23% a que sean mucho mejores. En contraparte el 20% de la

población encuestada no ha percibido este cambio en la comunidad, lo que indica

que aún se tiene que trabajar más intensamente para que los resultados sean

evidentes para la comunidad donde se están apoyando las manifestaciones

culturales que están haciendo en ellas.

Gráfica 8. Relaciones de Convivencia en la Comunidad Beneficiada

23%

53%

20%

1%

3%

Mucho mejores Mejores Iguales Peores No sabe


Asimismo la percepción de la comunidad, respecto de quienes tienen mayor

participación en las manifestaciones culturales, se obtuvieron los siguientes

resultados: 40% de los encuestados considera que toda la comunidad, 23%

considera que son los adultos los que tienen mayor participación, 21% considera

que los adultos mayores son los más participan, mientras que entre 10% y 5%

considera que son los jóvenes y los niños los que tienen mayor participación,

respectivamente.



134


Gráfica 9. Participación de la Comunidad en las Manifestaciones Culturales

21%

23%

10%5%

40%

1%

Adultos mayores Adultos Jóvenes Niños Todos No sabe


El PROFODECI ha creado oportunidades para aumentar la experiencia en

actividades de planeación participativa, principalmente dentro de las comunidades.

Esta participación ha mejorado en forma ideal, la efectividad de las organizaciones

locales para representar sus propios intereses y necesidades, no sólo ante los

representantes del PROFODECI, sino también ante el Gobierno, las ONGs y ante

otros grupos de interés que están involucrados en las actividades de desarrollo.

Ha promovido también el fortalecimiento organizacional y de capacidad de gestión

de las comunidades para lograr que sean ellas mismas quienes identifiquen y

satisfagan sus propias necesidades, logrando así sustentabilidad, lo que mejora la

habilidad de las mismas para obtener mayores beneficios del programa.

Un objetivo de los programas sociales, es que las comunidades tomen conciencia

del papel que ellas juegan en su propio desarrollo y de cierta forma esto se está

logrando y puede ilustrarse con las respuestas de los habitantes de las

comunidades indígenas visitadas. Para el 33% de los encuestados, los propios

pueblos son los que deben responsabilizarse del fomento de las manifestaciones

culturales, no obstante lo anterior, también consideran que el gobierno federal

debe tener una participación activa (29%) y el 33% considera que todos deben

participar en la conservación de su cultura. La participación de todos es


fundamental, porque es la dinámica económica la que hace que los pueblos

indígenas no palpen los beneficios de la política económica, y por consiguiente no

tengan recursos económicos para invertirlos en la conservación de sus

manifestaciones culturales, que como se ha visto a lo largo de la exposición, de

los datos de campo, son y serán parte de su vida cotidiana y por ello importantes

dentro de su comunidad.

Gráfica 10. Corressponsabilidad en la Conservación de la Cultura Indígena

29%

2%

33%

33%

1%

2%

Gobierno Organizaciones civiles Los propios pueblos Todos Otros No sabe


Recomendaciones Para crear mayores beneficios sociales y económicos es necesario reconocer el

poder vinculante de la cultura en relación con las distintas esferas del desarrollo.

Al hacerlo, puede verse lo esencial de la cultura indígena, para un desarrollo

sostenido:

1. Frente a los cambios económicos y tecnológicos actuales, que abren vastas

perspectivas para la creación y la innovación, se debe prestar particular

atención a la diversidad de la oferta creativa; así como al carácter específico

de los bienes y servicios culturales que, en la medida en que son portadores

de identidad, de valores y sentido, no deben ser considerados como



mercancías o bienes de consumo como el resto de las mercancías que se

pueden encontrar en el mercado convencional.

2. Las fuerzas del mercado por sí solas, no pueden garantizar la preservación y

promoción de la diversidad cultural, condición de un desarrollo humano

sostenible. Así que conviene fortalecer la función primordial de las políticas

públicas, que en asociación con el sector privado y la sociedad civil puedan

garantizar la conservación de las tradiciones culturales de los pueblos

indígenas.



137


ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN OBJETIVO Y BENEFICIARIOS DIRECTOS Las políticas públicas y programas enfocados al desarrollo y promoción de la

cultura indígena en nuestro país, han sido a través del tiempo, poco

implementados, cuando se han puesto en funcionamiento, generalmente tienen

una visión centralista que considera a los pueblos indígenas como grupos sociales

estáticos visualizándolos con un enfoque nacionalista folclórico, por ello en caso

de ser impulsados se contemplaban en ellos aquellos aspectos atractivos desde el

punto de vista turístico; tal es el caso de los programas de conservación del

patrimonio arqueológico, dicho programa deja fuera al resto de las

manifestaciones culturales vigentes expresadas al interior de los pueblos

indígenas resultado de su dinamismo intrínseco, Jesús A. Machuca establece al

respecto que en México “…durante todo el siglo XX prevaleció una “formación”

estatal de la cultura monolítica y fuertemente centralizada, lo cual hizo más difícil

la transición hacia una concepción heterogénea y no jerárquica de la misma, así

como pluricultural, multilateral y polisémica, además de multifocalizada y más

cotidiana, todas ellas características que corresponden a la naturaleza del

“patrimonio cultural intangible” (Machuca 2004: 319).

Las transformaciones recientes en nuestro país, sobre todo la reforma

constitucional al artículo segundo, abren una nueva perspectiva para el diseño,

evaluación e implementación para las políticas publicas indigenistas y sobre todo

para el rescate y fortalecimiento de la cultura intangible de los pueblos indígenas:

como el rescate de la lengua, las ceremonias y danzas tradicionales, y otras

actividades casi olvidadas y no consideradas por anteriores administraciones. Por

el contrario, el PROFODECI ha encontrado estrategias que le han permitido

impactar en el mediano y largo plazo en el tejido social de los pueblos indígenas

aun cuando lo hace de manera marginal.

Debido a que el objetivo principal del PROFODECI es financiar proyectos que


138


busquen rescatar, fortalecer e innovar la cultura y tradiciones de los pueblos

indígenas, buscando la colaboración de instituciones públicas y privadas, y la de

los propios pueblos indígenas, no busca, de manera expresa, incidir en el ámbito

productivo y tampoco pretende lograr la obtención de ganancias económicas por

parte de los beneficiarios directos. Sin embargo, dicho programa ha impactado

sobre los beneficiarios directos e indirectos en el aspecto económico y social,

significando una externalidad positiva para sus beneficiarios y comunidades.

BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS

Beneficios económicos

Uno de los principales beneficios económicos para quienes reciben apoyo del

PROFODECI es la adquisición de los instrumentos o insumos necesarios para

realizar de mejor manera sus ceremonias, fiestas tradicionales y en general las

actividades culturales vinculadas a sus comunidades, esto incide en la generación

de un patrimonio cultural comunitario con los bienes adquiridos resultado de un

compromiso no solo con la CDI para conservarlo y rendir cuentas de su

aprovechamiento, sino con sus comunidades a través de seguir reproduciendo e

innovando sus expresiones culturales.

Por otra parte, el financiamiento de los proyectos culturales para fomentar las

expresiones culturales de los pueblos, resulta un estímulo para los beneficiarios

directos, convirtiéndose en un estimulo del mismo tipo para continuar

desarrollando sus actividades tradicionales como lo constató el 100% de los

entrevistados.

En algunos casos -principalmente donde se realizan proyectos de danza y de

música que representan el 54% de los proyectos analizados-, se observó un

beneficio adicional, la creación de empleos indirectos temporales, sobre todo en la

contratación para la confección de trajes para los grupos de danza o bien en la


139


preparación de instalaciones temporales especializadas a las necesidades de los

grupos que se presentan a cantar, tocar o danzar.

Si bien el monto de los recursos asignados, que no exceden los $100,000 pesos

por proyecto, representando generalmente un mínimo impacto económico en la

comunidad, aunado a que no existe la modalidad de proyectos de seguimiento y

continuidad, dichos montos representan el aporte económico necesario, la

mayoría de las veces, que puede significar la diferencia entre perder la expresión

cultural, innovarla o bien dejar de continuar con ella. En este sentido el

PROFODECI, sin lugar a dudas representa un impulso al fomento cultural de los

pueblos indígenas.

Al respecto el trabajo de campo, arrojó datos que constatan que el 77%

consideran de los proyectos de los beneficiarios no ha generado recursos

económicos o en especie; por su parte el 68% de los entrevistados considera que

no se han generado empleos directos e indirectos atribuibles a su actividad

cultural.

Sin embargo, aunque el beneficio es limitado, no se puede desestimar el impacto

que estos apoyos pueden lograr en el mediano y largo plazo en los pueblos

indígenas, debido a que un impulso a las expresiones culturales, representa un

impulso a la perpetuación de la visión del mundo de los pueblos indígenas a través

de sus prácticas, recreativas, culturales y/o religiosas.

Respecto a los apoyos complementarios a los proyectos del PROFODECI, sólo el

23% de ellos recibieron apoyo externo, generalmente originado de las

aportaciones voluntarias de los propios pobladores de las comunidades indígenas.

Aunado a lo anterior, resalta el hecho de que el 76% de los proyectos apoyados

sólo reciben el recurso que otorga el PROFODECI, por lo tanto, los apoyos

externos originarios de otros programas gubernamentales solo se remiten al 24 %


140


de ellos, no encontrándose evidencia de que dichos apoyos hayan sido resultado

de un proceso de priorización sugerido en las reglas de operación.

Beneficios sociales

En cuanto a los beneficios sociales se refiere, se considera que las reglas de

operación del PROFODECI, establecen obligaciones por parte de los beneficiarios

directos como requerir de un acta comunitaria que avale su organización y sus

actividades culturales en ella, lo que permite darle viabilidad al proyecto al

implementarlo, resultado de su representatividad y organización. Como resultado

de ello 55 % de los beneficiarios directos encuestados consideraron que con la

realización de sus actividades culturales se fortalecen sus tradiciones.

Por otra parte, el 93% de las organizaciones y grupos comunitarios encuestados

señalaron que con la realización de sus proyectos aumentó el interés por rescatar

las tradiciones en sus comunidades, aún cuando el 61% dijeron que sus

organizaciones ya existían antes de la realización del proyecto. lo anterior deja ver

que el apoyo del PROFODECI, permite no solo conservar las expresiones

culturales de los pueblos indígenas, sino incentivar la participación de la

comunidad fortaleciendo con ello el tejido social.

Respecto a las iniciativas para formar grupos u organizaciones de carácter

cultural, el 58% fueron propuestas por miembros de las comunidades y/o de

familiares y sólo el 14% fueron promovidas por instancias locales de la CDI. Lo

anterior deja ver la legitimidad de la mayoría de los proyectos impulsados desde el

inicio por sus propios beneficiarios y sobre todo el interés por mantener las

tradiciones locales; en términos de capital social esto presupone no solo

conocimiento acumulado, sino la generación de nuevas capacidades de gestión

cultural a partir del trabajo de la CDI.

Por otra parte, el 73% de las agrupaciones encuestadas dijeron no haber


141


elaborado proyectos culturales adicionales al que les fue aprobado y apoyado por

el PROFODECI, que en su mayoría fueron catalogados para la preservación de la

cultura. Lo anterior, deja ver la inexistencia o escasez de apoyos para el fomento a

las expresiones culturales indígenas no solo por parte de otras instituciones

federales, sino de instituciones estatales y municipales, dando también pocas

posibilidades para la presentación de proyectos de innovación cultural por parte de

los pueblos indígenas, que representaron sólo el 5% del total de los casos

encuestados.

BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LA POBLACIÓN OBJETIVO (COMUNIDAD)

Beneficios económicos

El hecho de que el 76% de los proyectos que se financiaron no obtuvieron ningún

otro recurso adicional, así como la inexistencia de proyectos de continuidad, son

aspectos que inciden para que el fortalecimiento de las expresiones culturales

beneficiadas no se perpetúen en el mediano y largo plazo y por lo tanto los

posibles impactos económicos sean efímeros, es decir se requiere de acciones

públicas que vallan encaminadas a garantizar los logros obtenidos en el mediano y

largo plazos.

Las limitaciones en el presupuesto, evitan en muchos casos darle continuidad a

los proyectos, salvo en situaciones donde existe previa justificación un proyecto

puede ser financiado más de una vez. Esta situación representa un problema, a

decir de los propios operadores del programa, ya que deja fuera a muchos

proyectos y evita que el impacto que puedan tener sea duradero.

Consideramos, que el beneficio más evidente reportado por adquisición de

artículos e instrumentos son para los casos de los proyectos de los campos

culturales de danza y música, ya que aportan un patrimonio tangible y duradero

para la comunidad en el corto y mediano plazo, permitiéndoles verdaderos


142


ahorros; sin embargo en otros campo culturales para preservarlos o hacer

innovaciones se requieren montos recurrentes para llevarlos a cabo. La situación

descrita debe tomarse en cuenta para garantizar a partir del fomento y promoción

del programa mecanismos de apoyos complementarios y la modalidad de

proyectos de continuidad.

Por otra parte, las actuales condiciones de marginación y pobreza en las

comunidades indígenas descritas al inicio del presente documento, dan pocas

posibilidades de impacto al PROFODECI en las economías locales a partir del

fomento cultural, problemas como el alcoholismo, la violencia intrafamiliar, de

salud y la falta de empleo son aspectos que condicionan las aspiraciones de

desarrollo en los pueblos indígenas.

Por lo tanto se puede señalar, que el PROFODECI coadyuva de manera marginal

con el resto de los programas de política social existentes en la presente

administración del gobierno federal y que sus beneficios económicos en los

pueblos indígenas serán más claros y contundentes en la medida que se vayan

erradicando las condiciones de pobreza y marginación.

Beneficios sociales

Al respecto, el trabajo de campo nos indica que el 92% de los beneficiarios

indirectos encuestados señalan que el desempeño de las organizaciones o grupos

de su comunidad que desarrollan proyectos culturales ha sido bueno, el 98%

considera que el trabajo que realizan las agrupaciones es importante para rescatar

sus tradiciones. Asimismo, existe una percepción positiva sobre el impacto que ha

tenido la creación de grupos u organizaciones en las relaciones comunitarias a

partir de su integración en actividades culturales, pues el 53% de los beneficiarios

indirectos encuestados considera que las relaciones comunitarias a raíz de la

realización de los proyectos son mejores.


143


Por otra parte, solo el 33 % de los entrevistados asegura participar en la

promoción y conservación de las tradiciones, sin embargo, son los adultos

mayores y los adultos, tanto hombres como mujeres los que más participan

promoviéndola. Este aspecto resulta peligroso, pues distintos indicadores de

cultura aseguran que sin la participación de niños y jóvenes la perpetuación no

solo de las expresiones culturales, sino de toda costumbre y tradición esta en

riesgo.

Al respecto, los datos arrojan que solo el 10% de los jóvenes participan en el

desarrollo de las actividades culturales, situación que puede deberse a dos

fenómenos, el primero el de la migración que enfrentan muchas comunidades

indígenas, “la migración, …afecta negativamente en la cultura de las comunidades

pues provoca pérdida de valores étnicos y desintegración familiar y comunitaria”.38

El segundo fenómeno, puede ser la brecha generacional que se observa cuando

los jóvenes dejan de hablar la lengua y pierden el arraigo a sus valores

comunitarios.

Los fenómenos descritos pueden generar en el largo plazo falta de continuidad en

el rescate de la cultura y tradiciones comunitarias, sobretodo en lo referente al

rescate y preservación de la lengua, la generación de incentivos a partir del

aparato normativo de la CDI para que los jóvenes refuercen su identidad

comunitaria es una asignatura pendiente que el PROFODECI por si solo no podrá

fomentar de manera integral. La promoción de proyectos de innovación cultural,

habrá de ser reforzada no solo en cuanto a montos sino en cuanto a proyectos

beneficiados.

Sin embargo existe una concientización de que los principales responsables para

fomentar y conservar las tradiciones culturales, son los propios pueblos indígenas,

así lo expresaron el 66% de los encuestados, sin embargo, el 29% piensa que el

38 Consulta a los Pueblos Indígenas sobre sus Formas y Aspiraciones de Desarrollo. Informe Final. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CDI. Enero de 2004. p 46.


144


gobierno debería ser el único responsable; lo que se explica en buena medida en

por la escasez de políticas dirigidas a los pueblos indígenas y quizás también

debido a que la mayoría de los proyectos sólo reciben financiamiento del gobierno

a través de la CDI, limitando con ello su impacto como ya se mencionó.

Por otra parte, sólo el 2% de los entrevistados señala que las organizaciones

civiles deben realizar el trabajo de fomento y rescate de las culturas indígenas.

Consideramos que esta situación deja fuera o descarta el potencial de la sociedad

civil por los propios pueblos indígenas, evitando ampliar el abanico de

posibilidades para conseguir recursos e impidiendo el conocimiento las tradiciones

de otros pueblos, este es un campo en el que la CDI puede incidir con políticas de

difusión, concientización y capacitación comunitaria.

El trabajo de campo dejó ver pocos casos en los que un proyecto cultural generó

división entre los miembros de alguna comunidad; Yaxcaba, Yucatán fue un

ejemplo de ello, que a partir del desconocimiento por parte de la comunidad sobre

los objetivos del programa, aunado a la falta de asesoría sobre la finalidad del

proyecto y la manera poco clara de hacer las adquisiciones, provocó descontento

en algunos grupos.


Consideramos que el impacto del PROFODECI en términos de beneficios sociales

es muy bueno sin lugar a dudas, sin embargo sus beneficios son marginales, por

la situación de pobreza en la que están subsumidos la mayor parte de los pueblos

indígenas de nuestro país. Al programa no se le pueden imputar la formación de

clientelas o desvíos de recursos, ya que el hecho de pedir el aval de la comunidad

para apoyar un proyecto y exigir evidencias documentales de los mismos, son

elementos que pueden garantizar la transparencia en el uso de los recursos.

Una de las limitaciones del programa es la falta de recursos para ampliar su


145


cobertura, pues como fue constatado en las encuestas de campo, el 57% de los

encuestados señalaron la existencia de otras organizaciones o grupos culturales

en sus propias comunidades susceptibles de ser apoyados, adicionalmente a que

existen apoyos exprofeso a proyectos de continuidad.

Finalmente, el desarrollo de estrategias de trabajo para fomentar de manera

interinstitucional proyectos de innovación, es una tarea pendiente y un

compromiso con la visión transversal y de vinculación con la administración

pública que asumió la CDI al emerger como resultado de una nueva visión de

gestión pública. De igual manera se deben crear estrategias que incorporen a un

mayor número de participantes de niños y jóvenes, no solo para lograr un

equilibrio en la participación por edades en los distintos campos culturales, sino

como factor estratégico para fomentar en el mediano, pero sobre todo en el largo

plazo las expresiones de cultura indígena de nuestro país.


146


ANÁLISIS INDICATIVO DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA POR CADA UNA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE SE REALIZÓ EL TRABAJO DE CAMPO

El desempeño y los resultados del programa que se presentan en esta sección de

la evaluación, están íntimamente ligados a la implementación del mismo. Se

tomaron en cuenta para este análisis, los resultados y la opinión de los

beneficiarios directos del programa, ya que dentro del modelo sistémico de la

implementación de las políticas públicas, la población objetivo es uno de los

componentes más importantes, como receptores de los recursos económicos los

beneficiarios directos son un grupo susceptible de cambio dentro de sus

comunidades y por tanto del entorno socio-económico de sus pueblos.

La eficiencia de la implementación exige que las normas y los objetivos de un

programa sean comprendidos cabalmente por los individuos a quienes

corresponde su relación. De ahí que resulte indispensable la preocupación por la

claridad con que los estándares y los objetivos han sido formulados, la exactitud

con que son comunicados a los encargados de la implementación y la congruencia

o uniformidad con que diversas fuentes de información los difundan (Donald, Van,

Carl. 1996:120-121)

Una de las características que este modelo ofrece, es que permite identificar las

relaciones entre las distintas áreas de interés de la política, como se observará a

lo largo del análisis, los principales problemas que la operación del PROFODECI

presenta de manera general, es decir que se repiten en todos los estados donde

se realizó trabajo de campo, están relacionados con una interrupción en el

proceso de retroalimentación que no permite una adecuada transformación de las

demandas y los recursos en resultados óptimos.

Esta sección del análisis estará apoyada en los resultados obtenidos de las

siguientes variables: difusión del programa, conocimiento de los objetivos,

elaboración de las solicitudes, dificultad para solicitar recursos, entrega de


147


recursos, requisitos para integrar los proyectos, financiamiento de otras fuentes,

integración de los grupos y la existencia de otros grupos que realicen actividades

culturales en la comunidad. Con estos elementos se valorará la eficiencia y

eficacia del PROFODECI y se emitirán las recomendaciones pertinentes para su

adecuación en cada una de las entidades visitadas.

DESEMPEÑO POR ENTIDAD FEDERATIVA

Chiapas

En el estado de Chiapas, el 70% de los beneficiarios directos tuvieron

conocimiento de los apoyos que otorga el programa por otros grupos de

beneficiarios, lo cual habla de que no hay una apropiada difusión directa por parte

de los CCDI del mismo, lo anterior puede tener dos causas. La primera, lo

disperso de las comunidades y la lejanía de las mismas de los centros

coordinadores, sí consideramos que los encargados del PROFODECI

normalmente carecen de recursos humanos y materiales para desarrollar este

trabajo de manera óptima, se puede entender el resultado en este rubro. La

segunda causa esta vinculada con la sobrecarga de trabajo, ya que como se

constató en las visitas realizadas los operadores del programa atienden en

promedio tres programas además del PROFODECI.

El conocimiento del programa por terceros, genera que los beneficiarios directos

en el mismo porcentaje desconozcan los objetivos del programa. El 86% de las

solicitudes para que los proyectos recibieran financiamiento fueron elaboradas por

los responsables del proyecto y por las autoridades de la comunidad, esto sugiere

la existencia de capacidad autogestiva por parte de los beneficiarios directos y sus

autoridades comunitarias. Sin embargo, el 70% de los beneficiarios afirmó haber

enfrentando dificultades para solicitar los recursos, los principales problemas que

se encontraron fueron la falta de conocimiento de las reglas de operación y las

solicitudes complicadas, entre ambas causas encontramos que el 58% de los


148


beneficiarios se quejaron. Esta situación puede atribuirse a la falta de difusión y

recursos humanos para poder dar mayor asesoría a la población objetivo.

Por otro lado, el 86% de los proyectos apoyados aseguraron haber recibido a

tiempo los recursos, pero el 57% de los mismos dijo que los requisitos que le

habían generado mayor problema eran la presentación de comprobantes de

gastos y hacer que los bienes adquiridos se conviertan en patrimonio comunitario.

En cuanto al financiamiento, encontramos que el 71% de los proyectos no

recibieron recursos de otras fuentes; sobresale que sólo el 14% de las

agrupaciones se formaron a petición de los CCDI, se infiere que esta situación

esta directamente ligada a la difusión y promoción por parte de la institución.

El 57% de los beneficiarios directos, señaló la existencia de otros grupos que

realizaban actividades culturales en su comunidad y que no contaban con ningún

tipo de apoyo, consideramos que el apoyo que el PROFODECI otorga en el

estado de Chiapas es importante y que debería ampliarse su fuente de

financiamiento, pues existe una demanda considerable de proyectos en materia de

cultura indígena.

En términos generales podemos concluir que el programa en este estado presentó

mayores problemas en la difusión y conocimiento de las reglas de operación, así

como con las solicitudes complicadas. Por otro lado, es patente la falta de

recursos humanos y materiales para que los operadores del programa realicen

con mayor eficacia su trabajo.

México

En el Estado de México, el programa presenta una dinámica diferente en su

funcionamiento, el 43% de los beneficiarios directos se enteraron de la existencia

del programa y los recursos para apoyar proyectos culturales a través de los CCDI

y por visitas directas a las comunidades, aunque es un porcentaje que no alcanza


149


la mitad de los encuestados, es notorio que el acceso a las comunidades es más

fácil y rápido debido a la infraestructura con que cuenta la entidad. A pesar de

estas ventajas el 57% de los beneficiarios directos sigue desconociendo los

objetivos del programa.

El 71% de las solicitudes fueron elaboradas por los responsables del programa,

las autoridades locales y conocidos o familiares de los beneficiarios, esto supone

la participación y difusión de los proyectos entre sus respectivas comunidades y

pueblos. Por otro lado, el 14% de entrevistados dijo haber tenido problemas para

solicitar los recursos y el mismo 14% manifestó que las solicitudes complicadas le

generaron la mayor dificultad enfrentada para realizar el trámite.

En cuanto a la entrega de los recursos el 71% de beneficiarios dijo haberlos

recibido a tiempo y no señalaron problemas en la comprobación de gastos o

respecto a la propiedad comunitaria de los bienes adquiridos. El 100% de los

proyectos encuestados en esta entidad no recibió ningún tipo de apoyo económico

externo, y el 71% de las agrupaciones fueron propuestas por familiares de los

beneficiarios.

El 43% de los beneficiados directos entrevistados manifestaron la existencia de

otras agrupaciones culturales en sus comunidades que no reciben ningún tipo de

apoyo y que realizan actividades culturales. Podemos concluir que en México, hay

una mayor difusión del programa de manera directa, pero falta dar a conocer los

objetivos del programa. No encontramos apoyos externos que apuntalen las

acciones de la CDI, con lo cual se limita el impacto del programa.

Hidalgo

En el estado de Hidalgo el 67% de los beneficiarios directos se enteraron del

programa por las autoridades locales, en la totalidad de los proyectos encuestados

las solicitudes fueron elaboradas por las mismas autoridades locales. El 67% de


150


encuestados también dijo conocer los objetivos del programa. Concluimos que en

el caso de Hidalgo existe una relación estrecha entre las autoridades locales y los

CCDI, lo cual le permite a los operadores del programa tener mayor capacidad de

difusión del programa y aprovechar los canales de comunicación entre las

comunidades y sus autoridades.

Encontramos que el 67% de beneficiarios no tuvo dificultades para solicitar los

recursos. Sin embargo, el 33% señaló como principal problema enfrentado para

integrar sus proyectos la falta de asesoría por parte de la CDI. El 100% de los

beneficiarios directos dijeron haber recibido a tiempo los recursos y ponen la

entrega de comprobantes de gastos y la entrega de evidencias como principales

dificultades para cumplir con las reglas de operación del programa.

En este caso el 100% de los entrevistados dijeron haber recibido apoyo de otras

fuentes para sus proyectos, generalmente esta fuente son las propias

comunidades, esto se puede corroborar si observamos que la mayoría de estos

proyectos son de danza o celebraciones patronales de sus comunidades donde

regularmente la comunidad aporta un porcentaje de los gastos. Finalmente,

observamos que en este caso hay una participación tripartita entre autoridades

locales, vecinos y promotores de los CCDI para formar grupos culturales y la

mayoría de los encuestados señaló la existencia de otros grupos en sus

comunidades que son susceptibles de ser apoyados.

En términos generales encontramos un desempeño bueno del programa en esta

entidad, parece existir una buena relación entre autoridades locales y autoridades

de los CCDI, lo cual puede potenciar el impacto del programa sí se mantiene la

transparencia del mismo y la comunicación estrecha con las comunidades.


151


Michoacán

En Michoacán encontramos que el 75% de los beneficiarios directos se enteraron

del programa y sus apoyos a través de las autoridades locales y otros grupos que

habían recibido el apoyo con anterioridad. Se observa una falta de difusión directa

del programa, esto puede deberse a la carga de trabajo en los CCDI o a la falta de

recursos para gastos de operación del mismo.

A pesar de la falta de difusión directa, el 62% de los encuestados afirmó conocer

los objetivos del programa. En la elaboración de las solicitudes el mismo

porcentaje dijo que las realizaron los responsables del proyecto y la mayoría dijo

también que no tuvo dificultades para solicitar los recursos. Del 38% de

beneficiarios que dijo tener problemas para integrar sus proyectos, señalaron

como principales causas las solicitudes complicadas. El 100% dijo haber recibido

a tiempo los recursos y para el 50% de encuestados los requisitos que les

generaron mayores problemas fueron presentar comprobantes de gastos y realizar

asambleas comunitarias.

Sólo el 50% de los beneficiarios directos asegura haber recibido recursos de otras

fuentes externas al PROFODECI. Por otro lado el 50% de los grupos u

organizaciones aseguran haberse creado por iniciativa de los vecinos de la

comunidad. Asimismo el 62% de encuestados señaló la existencia de otros grupos

en su comunidad que realizan actividades culturales y no reciben apoyo para sus

actividades.

La operación del PROFODECI en Michoacán puede considerarse como

satisfactoria. Sin embargo el rubro de la difusión presenta el mismo problema que

en otras entidades, se necesita prestar mayor asesoría a la población objetivo y

buscar canales de difusión más directos, con la finalidad de tener mayor impacto y

cobertura de la demanda existente en la entidad.


152


Nayarit

En Nayarit el 63% de los beneficiarios fueron notificados de manera directa por

promotores de los CCDI y el 75% aseguró conocer los objetivos del programa. En

este caso las respuestas guardan congruencia pues al ser difundido de manera

directa es más fácil dar a conocer los objetivos del mismo. La elaboración de las

solicitudes fue realizada en un 38% por los beneficiarios con asesoría por parte de

los CCDI y otro 38% por autoridades de la comunidad. La mayoría manifestó no

haber tenido problemas para solicitar los recursos.

El 62% de los beneficiarios directos recibió a tiempo los recursos y sólo el 13%

encontró como problema la presentación de comprobantes. El total de los

proyectos encuestados dijeron no haber recibido otros recursos adicionales o

complementarios. El 38% de los grupos u organizaciones fueron creados a

iniciativa de los vecinos de la propia comunidad. Y el 75% de beneficiarios señaló

la existencia de otros grupos susceptibles de apoyo.

La operación del programa en Nayarit no presenta grandes problemas, persiste

como principal obstáculo la comprobación de los gastos. No se observa, la

participación de otras instituciones públicas o privadas que estén apoyando con

recursos las manifestaciones culturales indígenas, lo que deja al PROFODECI

como única fuente de financiamiento, con una demanda similar a la cantidad de

proyectos apoyados que no es cubierta en este momento. La relación entre

autoridades locales y CCDI es buena y observamos coordinación entre los

operadores del programa y las autoridades comunitarias.

Oaxaca

En el estado de Oaxaca el 75% de los beneficiarios directos se enteraron del

programa y sus apoyos por las autoridades locales y a través de la radiodifusora.

El 87% de los mismos, dijo conocer los objetivos del programa y el 62% de las

solicitudes fueron elaboradas por los responsables del proyecto. Por las


153


características de las comunidades en la entidad y el trabajo que se ha venido

realizando con anterioridad por parte de los CCDI, inferimos que hay un mayor

conocimiento por parte de la población objetivo del programa y una mayor

capacidad de gestión por parte de los beneficiarios directos.

Para el 62% los beneficiarios directos hubo dificultades para solicitar los recursos

y señalan la complejidad de las solicitudes como principal obstáculo. El 100%

recibieron los recursos a tiempo y el 50% dijo no tener ningún problema con los

requisitos solicitados después de recibir el apoyo. Las dificultades a las que aluden

los beneficiarios en la solicitud de recursos, obedece a que la lejanía de las

comunidades dificulta que los operadores del programa y los propios beneficiarios

se desplacen con rapidez o entreguen lo que se les pide a tiempo.

El 75% de los proyectos analizados no recibieron apoyo de otras fuentes y el 50%

de las agrupaciones fueron promovidas para su formación por autoridades locales.

Finalmente el 50% confirma la existencia de otros grupos que también realizan

actividades culturales en su comunidad.

En esta entidad los principales problemas en la operación del programa se

vinculan a la cantidad de comunidades que se atienden por parte de cada CCDI, la

lejanía de las poblaciones y la falta de recursos humanos para brindar un mejor

servicio. Asimismo, persiste la falta de apoyo externo que coadyuve con el

PROFODECI.

Puebla

En Puebla el 45% de los beneficiarios conocieron el programa a través de los

promotores de los CCDI y de la radiodifusora indígena. El 55% dijo conocer los

objetivos del programa y el 64% de las solicitudes fueron elaboradas por los

responsables de los proyectos. Los datos obtenidos nos sugieren que la difusión

del programa es buena, es notoria la participación de la radiodifusora indígena.


154


El 64% de beneficiarios enfrentó problemas para solicitar los recursos y el 45% de

estos problemas fueron con solicitudes complicadas y falta de información sobre

las reglas de operación. El 82% recibieron los recursos a tiempo y el principal

motivo de queja fue la realización de asambleas comunitarias, este problema sólo

ocurre con algunos de los proyectos de música donde los beneficiarios son un trío

o grupo pequeño de músicos, la percepción de la comunidad es que el beneficio

es muy limitado y por lo tanto se rehúsan a avalar a estos grupos.

El 100% de los proyectos encuestados, no recibió otro apoyo para realizar sus

actividades y 54% de las organizaciones o grupos fue promovida por vecinos y

familiares. El 45% señala a otros grupos que realizan actividades culturales en su

comunidad.

Como se ha venido observando los problemas con la complejidad de las

solicitudes y la guía para la elaboración de los proyectos sigue siendo el principal

obstáculo para los solicitantes de apoyo ante la CDI. Por otro lado, al igual que en

otras entidades en Puebla existe una demanda cautiva de grupos que son

susceptibles de apoyarse, consideramos además que debe haber una mayor

presencia de los operadores del programa en las comunidades con la finalidad de

explicarles a los beneficiarios indirectos la importancia y el impacto que el rescate

de una manifestación cultural puede tener en su pueblo, tanto en el tejido social

como en los posibles beneficios económicos o de patrimonio comunitario que el

financiamiento de un proyecto genera.

Querétaro

En el estado de Querétaro, el 75% de beneficiarios directos se enteraron de los

apoyos que proporciona la CDI a través de sus autoridades locales, y el mismo

porcentaje manifestó desconocer los objetivos del programa. Según los datos

obtenidos el 50% de las solicitudes fueron elaboradas por los responsables del


155


proyecto. Asimismo, el 50% manifestó haber tenido problemas al solicitar los

recursos, la principal queja son los tramites excesivos. En este estado, la difusión

del programa y el acompañamiento que los operadores del programa deben

ofrecer en la elaboración de las solicitudes, pueden calificarse como deficientes.

El 75% de los proyectos apoyados recibieron los recursos a tiempo y el requisito

con el que tienen mayor dificultad es la entrega de comprobantes. El total de estos

proyectos no recibió apoyo de otra fuente, la mayoría de los grupos fueron

creados a propuesta de vecinos y familiares. El 50% de los beneficiarios afirmó

que existen otros grupos en sus comunidades que no reciben ningún apoyo.

La evidencia obtenida de los beneficiarios es congruente con las quejas de los

operadores del programa, existe una percepción por parte de estos que hay poco

interés de las comunidades en participar, los recursos para realizar su trabajo son

escasos y el exceso de tramites sobre todo para proyectos de danza retrasa el

trabajo. Asimismo, consideran que el Modelo de Atención Diferenciada no les sirve

para realizar su trabajo y que aumenta las cargas del mismo, finalmente existe el

malestar por parte de los CCDI de no tener comunicación directa con CDI central,

sólo con la delegación, lo cual les parece inadecuado porque limita el flujo de

comunicación que debe existir entre ambas instancias. Encontramos en este

estado un foco rojo que debe ser atendido en el corto plazo para evitar que el

programa se erosione y se pierda el impacto logrado hasta el momento.

San Luis Potosí

En esta entidad, el 58% de los beneficiarios se enteraron del programa a través de

la CCDI y la radiodifusora indígena. El 70% dijo conocer los objetivos del

programa y el 70% de las solicitudes fueron elaboradas por los responsables del

proyecto asesorados por los responsables de operar el programa. La difusión del

programa y el conocimiento de los objetivos son positivos, destaca el

acompañamiento de los operadores del PROFODECI en la elaboración de las


156


solicitudes.

El 50% de los beneficiarios directos recibió a tiempo los recursos solicitados.

Aunque el 70% señaló tener problemas con la presentación de comprobantes de

gasto, entrega de evidencias y de actas. El 86% de los proyectos encuestados no

recibieron apoyo de otra fuente externa al PROFODECI, y el 70% de las

agrupaciones se formaron por iniciativa de vecinos de la comunidad, un porcentaje

igual apuntó la existencia de otros grupos en sus comunidades que realizan

actividades culturales y que no reciben apoyo alguno.

En términos generales, puede decirse que en el estado de San Luis Potosí se ha

generado una interacción positiva entre las comunidades indígenas y los

operadores del programa, si bien se presentaron algunos problemas con la

comprobación de los gastos y la presentación de evidencias, consideramos que

estas situaciones pueden corregirse con capacitación comunitaria por parte de los

responsables del programa. El resto de las variables presentan un resultado

favorable en la operación.

Sonora

En el caso del estado de Sonora, el 60% de los beneficiarios directos conoció del

programa y sus apoyos a través de los CCDI y la radiodifusora indígena. El 80%

dijo conocer los objetivos del programa. El 60% de las solicitudes fueron

elaboradas por los beneficiarios directos con asesoría de los promotores de los

CCDI. En esta entidad pudimos constatar que el desempeño de los operadores del

programa a pesar de las limitaciones de recursos ha tenido gran impacto en la

población y se han generados dinámicas de trabajo conjunto entre las autoridades

comunitarias y los operadores para difundir el programa y asesorar a la población.

Los mayores problemas enfrentados por los beneficiarios son los trámites

excesivos. El 80% de los proyectos apoyados recibieron los recursos a tiempo,


157


pero aparecen como requisitos difíciles de cumplir presentar comprobantes de

gastos, realizar reuniones comunitarias y hacer que los bienes adquiridos sean

patrimonio comunitario, no obstante la asesoría brindada por los CCDI, esta

situación generalmente obedece a problemas o conflictos internos de las

comunidades.

Sobresale que el 60% de los proyectos apoyados por la CDI recibieron recursos

de otra fuente. Y el 80% de los grupos se organizó a partir de iniciativa de los

vecinos de la comunidad. El 60% de beneficiarios manifestó la existencia de otros

grupos en sus comunidades susceptibles de apoyo.

El impacto que la operación del PROFODECI ha tenido en el estado de Sonora

puede considerarse como bueno, consideramos que si se debe prestar atención al

problema de las reuniones comunitarias y aclarar entre la población objetivo el

carácter del patrimonio comunitario para evitar conflictos al interior de las

comunidades y fortalecer el tejido social de las mismas. Por otro lado enfrenta los

mismos problemas que se han venido repitiendo en otras entidades falta de

recursos, trámites excesivos, dificultades para comprobar gastos.

Quintana Roo

En esta entidad el 50% de los beneficiarios directos se enteraron de la existencia

del programa y sus apoyos para financiar proyectos culturales por promoción

directa de los CCDI. En un porcentaje similar dijeron conocer los objetivos del

programa. El total de beneficiarios directos participó en la elaboración de las

solicitudes con la asesoría de los promotores del programa, esta situación se

plantea como positiva porque va generando una relación más amplia entre las

comunidades y los CCDI permitiendo una mayor difusión del mismo.

El 100% señalaron haber tenido problemas para solicitar los recursos,

sobresaliendo solicitudes complicadas y la falta de información sobre las reglas de


158


operación como las causas con mayor incidencia. Todos los proyectos

encuestados recibieron a tiempo los recursos. Por otro lado, los requisitos con

más problemas para cubrir fueron la presentación de comprobantes de gasto y la

entrega de evidencias.

La mitad de estos proyectos si recibieron recursos de otra fuente. La totalidad de

las iniciativas para formar las agrupaciones provinieron de las autoridades locales

y por voluntad de los propios beneficiarios. Finalmente todos los encuestados

dijeron que existían otros grupos en sus comunidades que podrían ser apoyados.

Observamos que en caso de Quintana Roo, las comunidades son proclives a

involucrarse más en los proyectos y que la relación con las autoridades comunales

y los CCDI es amplia, esto ha generado que los beneficiarios se manifiesten

satisfechos con el trabajo que realiza la CDI en esta entidad.

Yucatán

El 50% de los beneficiarios encuestados fueron notificados por promoción directa

y otro 50% se enteraron por otros grupos. En cuanto al conocimiento de los

objetivos del programa la opinión esta dividida el 50% dice conocerlos y el otro

50% no. Las solicitudes fueron llenadas por los responsables del proyecto y por

los propios beneficiarios con asesoría de los CCDI.

El 50% de los proyectos recibieron a tiempo los recursos, para un porcentaje

similar los requisitos más complicados son presentar comprobantes de gastos y

realizar reuniones comunitarias, este último aspecto puede estar vinculado a

conflictos internos o a posibles divisiones en la comunidad generadas por

situaciones ajenas al PROFODECI, como lo constatamos en el trabajo de campo

realizado en la entidad.

El 50% de estos proyectos recibió recursos de otras fuentes, principalmente


159


cooperaciones voluntarias de la propia comunidad. Por lo que respecta a las

iniciativas para conformar grupos en su mayoría fueron propuestas por profesores

locales y por los CCDI. Todos los encuestados señalan la existencia de otros

grupos culturales en sus comunidades.

Consideramos que en Yucatán la operación del PROFODECI no presenta

problemas diferentes a los que se han venido repitiendo en todos los demás

estados analizados, por tanto puede calificarse como satisfactoria susceptible de

mejorarse.

Guerrero y Sinaloa

En el caso de Guerrero y Sinaloa la evidencia empírica con que contamos es sólo

de un proyecto en cada entidad, en ambos casos los resultados mantienen la

misma tendencia que en el resto de las entidades, por lo cual inferimos que el

desempeño del programa cumple con los requerimientos necesarios para no hacer

recomendaciones particulares, por lo tanto las conclusiones generales

contemplaran también a estos dos estados.


En esta parte presentaremos un balance general de todas las entidades

analizadas, por lo tanto, señalaremos cuales son los problemas más recurrentes

(difusión del programa, dificultad para solicitar los recursos, elaboración de los

proyectos, requisitos más difíciles de cumplir) de manera gráfica con la intención

de que el lector puede visualizar de manera condensada los resultados, y se

puedan derivar las recomendaciones pertinentes.

Podemos calificar el desempeño del PROFODECI, según la percepción de los

beneficiarios directos como buena. Sin embargo, presenta problemas inherentes al

diseño del mismo los cuales requieren de una modificación a las reglas de

operación, reducción de trámites y la creación o ampliación de canales de


160


información de la CDI hacia los pueblos y comunidades indígenas. Por otro lado

se presenta una serie de situaciones que pueden ser corregidas con cambios

menos profundos y un mayor apoyo de recursos materiales y humanos para

cumplir eficazmente con los objetivos del programa.

El problema más recurrente en todas las entidades donde se realizó trabajo de

campo lo presenta la falta de difusión del programa, como se puede observar en el

siguiente gráfico.

MEDIO DE DIFUSIÓN POR EL QUE SE ENTERARON LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS DE LOS APOYOS DEL PROFODECI

CDI, 9.13%

OTROS GRUPOS BENEFICIARIOS,

29.22%

AUTORIDADES LOCALES, 29.22%

RADIO, 18.26%OTRAS

ORGANIZACIONES, 5.48%

PROMOCIÓN DIRECTA, 29.22%OTROS, 1.83%

CDI Y RADIO, 3.65%

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos en el trabajo de campo realizado para la presente evaluación.

Consideramos que parte de esta problemática esta estrechamente ligada a la falta

de recursos humanos y materiales con que opera el programa, así como a la

excesiva carga de trabajo de los operadores del mismo; por lo tanto, sería

pertinente que la CDI aprovechara los canales naturales de comunicación entre

los pueblos indígenas y los capacitara para realizar esta tarea de manera más

formal.


161


De esta manera, la difusión del programa sería más directa y clara, permitiéndoles

tanto a los beneficiarios directos como indirectos conocer los objetivos del

programa y los beneficios que el PROFODECI proporciona a las comunidades

donde apoya proyectos culturales, evitando con ello divisiones y conflictos al

interior de los pueblos y comunidades.

Otro de los problemas que se presentaron en la operación del programa en todas

las entidades analizadas fue la queja de solicitudes complicadas y trámites

excesivos, entre ambas causas tenemos el 50% de respuestas, asimismo

sobresale la falta de información sobre las reglas de operación como el tercer

indicador dentro de este rubro, como se observa en el gráfico.

PRINCIPALES DIFICULTADES QUE ENFRENTARON LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS DEL PROFODECI

SOLICITUDES COMPLICADAS

30%

OTRA9%

MAL TRATO3%

FALTA DE INF. SOBRE REGLAS

29%

TRÁMITES EXCESIVOS

20%

ASESORÍA LIMITADA

9%


El problema de las solicitudes complicadas y los trámites excesivos, son

problemas de diseño del programa, los cuales requieren de modificaciones en las

reglas de operación y en algunos procesos de la operación, como el caso de la

dictaminación de los proyectos, que como ya se ha mencionado en otro apartado

le genera problemas a los propios operadores del programa y en consecuencia a


162


los beneficiarios directos e indirectos del mismo.

Por otro lado, la falta de información y desconocimiento de las reglas de operación

es un problema que vinculamos a la difusión del programa, ya que donde la

difusión es buena los beneficiarios dicen conocer de manera más clara las reglas

del programa. Sugerimos en este caso, que se considere la posibilidad de

simplificar los formatos y proporcionar cursos de capacitación a líderes

comunitarios sobre el funcionamiento del programa, conocimiento de las reglas de

operación, llenado de solicitudes y requisitar proyectos con la finalidad de que

apoyen a los operadores del PROFODECI en este proceso.

Respecto a los problemas presentados para la elaboración de los proyectos y el

llenado de las solicitudes y guía de formulación del proyecto, encontramos que la

participación de los CCDI es limitada comparada con otros actores, como se

observa a continuación.

REALIZACIÓN DEL PROYECTO Y SU PRESENTACIÓN ANTE EL PROFODECI

OTRAS, 6.76%

RESPONSABLES DE PROYECTO,

41.89%

CONOCIDOS DE BENEFICIARIOS,

6.76%

BENEFICIARIOS CON ASESORÍA,

24.32%

AUTORIDADES DE COMUNIDAD,

20.27%


El que sólo el 24.3% de beneficiarios directos reciban asesoría, podría suponer

que hay suficiente información y capacidad autogestiva por parte de los

beneficiarios. Sin embargo, cuando observamos las quejas por lo complicado de

los formatos y los trámites excesivos, se ve la necesidad de que haya un mayor


163


acercamiento y acompañamiento por parte de los CCDI hacia los beneficiarios

para subsanar esa falta de información. Como se ha mencionado no hay los

suficientes recursos humanos y materiales para operar con eficacia el programa,

pero consideramos que si se aprovechan las capacidades autogestivas de las

población y los esfuerzos de las autoridades locales y comunitarias los CCDI

podrían lograr un mayor impacto en la población objetivo.

Finalmente en este grafico mostramos cuales son los requisitos que más

problemas le ocasionan a los beneficiarios directos una vez que han realizado el

proyecto.

REQUISITOS QUE GENERAN MÁS PROBLEMAS A LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS DEL PROFODECI

HACER REUNIONES

COMÚN.13%

ENTREGAR EVIDENCIAS

24%

BIENES PROPIEDAD DE COMUNIDAD

5%

OTROS3%

PRESENTAR COMPROBANTES DE GASTOS

55%


La entrega de comprobantes de gastos es el principal problema y la principal queja

en este rubro, esta situación se viene repitiendo en todas las entidades

analizadas, consideramos que debería haber mayor capacitación al respecto para

los encargados de realizar las compras, recordemos que la mayoría de estas

personas son analfabetas y desconocen el resto del proceso que sigue un

proyecto una vez que ellos han recibido los recursos.


164


En muchos de los casos la elaboración de un acta comunitaria avalada por las

autoridades locales podría ser suficiente para acreditar los gastos realizados por

los grupos u organizaciones culturales. Lo anterior, les daría un voto de confianza

a las comunidades y sus autoridades contribuyendo con ello a fortalecer el tejido

social de los mismos.

La entrega de evidencias ocupa el segundo lugar entre los requisitos a cumplir por

parte los grupos que realizan un proyecto, consideramos que este requisito podría

ayudar a corroborar el gasto realizado en el proyecto y reafirmaría las relaciones

comunitarias. Por tanto, sugerimos que se preste más atención a este punto y se

apoye a los operadores del programa para que puedan capacitar a los

beneficiarios directos y se logre con la obtención de estas evidencias dar a

conocer el programa al resto de la sociedad potenciando con ello su impacto en

los pueblos indígenas.

Otro aspecto relevante que encontramos, fue la respuesta favorable en todos los

estados sobre la existencia de más agrupaciones de carácter cultural que podrían

ser apoyadas por el PROFODECI, esto confirma una demanda no atendida y abre

la posibilidad para ampliar el programa y mejorar su cobertura en el corto plazo.

ANEXOS

METODOLÓGICO

ANEXO METODOLÓGICO

166


ANEXO METODOLÓGICO Objetivos de la evaluación del programa El objetivo general del presente estudio es evaluar el resultado de las acciones del

Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI) a lo

largo del país, para ello es necesario: conocer el desempeño del programa; medir

el grado de cumplimiento de objetivos y metas durante el ejercicio fiscal 2005, e

incluir aspectos relevantes de su operación que conduzcan a la mejora de dichos

procesos y de los resultados del Programa.

Como parte de los objetivos centrales, se busca:

• Medir el cumplimiento de los objetivos concretos del PROFODECI en

cuanto a cantidad y calidad del servicio.

• Identificar los aspectos más relevantes de la gestión y operación del

Programa en el ejercicio 2005, y a partir de ello, formular juicios sobre la

calidad de la ejecución de las acciones del programa y la eficiencia en la

asignación de sus recursos.

• Proveer una base de información objetiva, sistemática e imparcial que

permita: a la sociedad, valorar la trascendencia de los programas de apoyo

al sector indígena; a las autoridades, orientar sus políticas, y a los

responsables operativos, a mejorar la calidad y eficiencia de sus

programas.

ANEXO METODOLÓGICO

167


Instrumentos a aplicar Los instrumentos elaborados tienen la finalidad de cumplir con los siguientes

objetivos:

Cuestionario dirigido a beneficiarios directos:

1. Recabar información que permita evaluar el PROFODECI en los siguientes

ámbitos: cumplimiento de las reglas de operación; percepción de los

beneficarios; equidad de género; impacto en la preservación, rescate,

fortalecimiento e innovación de las manifestaciones culturales; y

transparencia en la asignación de los recursos.

Cuestionario dirigido a los beneficiarios indirectos:

2. Recabar información de la comunidad, es decir, de los beneficiarios

indirectos del PROFODECI, que permita conocer el impacto que tienen los

proyectos apoyados en el rescate y fortalecimiento de la cultura

indígena.

Cuestionario dirigido a personal de los Centros Coordinadores de Desarrollo

Indígena (CCDI):

3. Obtener información sobre las características organizacionales de los

CCDI, así como de la operación de los Modelos de Atención

Diferenciada (MAD), con el propósito de entender los principales

problemas que enfrenta la organización al implementar el PROFODECI.

ANEXO METODOLÓGICO

168


El estudio de análisis estadístico de los datos será de forma descriptiva. La misma,

incluye los métodos de recopilación, organización, presentación e interpretación

de un grupo de datos, derivados de la muestra, ellos permitirán resumir y

comparar la observación que se evidencie en relación con las variable estudiadas

y al mismo tiempo descubrir la asociación que pueda existir entre una de ellas de

acuerdo al estudio planteado.

http://www.monografias.com/trabajos11/basda/basda.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/metods/metods.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/napro/napro.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/dinamica-grupos/dinamica-grupos.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/tebas/tebas.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/meti/meti.shtml

ANEXO METODOLÓGICO

169


MUESTRA

Población

La población esta compuesta por numero de proyectos aprobados por el

Programa de Fomento y Desarrollo de la Culturas Indígenas (PROFODECI) 2005,

el cual esta compuesto por un total de 364 proyectos apoyados, que se dividen en

15 campos culturales y que se aplican en 21 estados de la República.

La muestra fue calculada utilizando la siguiente formula:

pqZNdpqNZn 22

2

)1( α

α

+−=

Donde:

• Total de la población, en este caso 364 proyectos =N

• Nivel de significancia, se trabajará con un nivel de significancia del

95%

=2αZ

• =p Proporción esperada del 50%

• pq −= 1

• margen de error o precisión, se trabajará con un margen de error

máximo del 10%

=d

Lo que lleva a establecer un tamaño de muestra de 75 que se distribuye de la

siguiente manera (con base a la frecuencia en campo cultural y ubicación por

estado de los proyectos), de forma tal que la muestra refleje la distribución original

de dicha población:

170


Distribución geográfica de la muestra

Estado Numero de encuestas

a beneficiarios directos

Número de encuestas a beneficiarios

indirectos

Número de encuestas a

CCDI

Puebla 12 12 5 Nayarit 9 9 3 San Luis Potosí 7 7 3 Chiapas 10 10 7 Oaxaca 8 8 8 Michoacán 8 8 4 Estado de México 5 5 2

Sonora 5 5 3 Yucatán 2 2 3 Hidalgo 3 3 3 Querétaro 2 2 2 Quintana Roo 2 2 1 Sinaloa 1 1 1 Guerrero 1 1 3

Total 75 75 48

La muestra se escogió mediante el sistema de números aleatorios hasta completar

el total de la muestra.

De la misma forma, con la formula anterior se calcula el tamaño de muestra para

los CCDI, con una N=94, que da un tamaño de muestra de 48.

SITUACION FINANCIERA DEL PROFODECI Al 31 de Diciembre de 2005

Presupuesto

Rubro Autorizado Ejercido al mes de

diciembre Diferencia Gastos de Operación 2,880,000.00 2,835,122.01 -44,877.99Presupuesto. Asignado Proyectos Culturales 21,420,000.00 26,619,740.00 5,199,740.00EJERCIDO TOTAL 24,300,000.00 29,454,862.01 0.00

Composición porcentual Tasa de crecimiento respecto al presupuesto

autorizado Gastos de Operación 11.85 9.63 -1.56Presupuesto. Asignado Proyectos Culturales 88.15 90.37 24.28

EJERCIDO TOTAL 100.00 100.00 21.21Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

ANEXO METODOLÓGICO

ANEXO METODOLÓGICO

171


CATÁLOGO DE CODIFICACION DE LAS VARIABLES Y ETIQUETAS DE LAS MISMAS

marzo 2006 i f · oaxaca 8 8 8 michoacán 8 8 4 estado de méxico 5 5 2 sonora 5 5 3 yucatán 2 2 3...

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