lxxxiv. i f a r c p del g d f e - ascm.gob.mx · 2 el inicio e integración de las investigaciones...
TRANSCRIPT
LXXXIV. INFORME FINAL DE AUDITORÍA,
DERIVADA DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA
DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO DE 2014
1
PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA
DEL DISTRITO FEDERAL
AUDITORÍA DE DESEMPEÑO
Función de Gasto 1.2 “Justicia”
Auditoría ASCM/160/14
ANTECEDENTES
La Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) reportó en su Informe
de Cuenta Pública de 2014, para el eje 2 “Gobernabilidad”, Finalidad 1 “Gobierno”, Función
2 “Justicia”, Subfunción 2 “Procuración de Justicia”, actividad institucional 311 “Inicio de
Averiguaciones Previas” una meta física original y modificada de 508,357 averiguaciones,
y una meta física alcanzada de 209,690 averiguaciones, lo que representó una variación
negativa de 41.2%.
Desde el punto de vista financiero, el presupuesto original reportado para dicha actividad
institucional fue de 3,049,110.6 miles de pesos, mientras que los presupuestos modificado
y ejercido fueron de 3,020,371.2 miles de pesos, lo que representó una variación de 0.9%
menor a lo presupuestado. Los recursos de los presupuestos original y ejercido de la actividad
institucional correspondieron a recursos fiscales, de acuerdo con el Informe de Cuenta
Pública, formato EAI-RFI “Egresos por Actividad Institucional con Recursos Fiscales”.
OBJETIVO
El objetivo de la revisión consistió en fiscalizar las acciones realizadas por la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal, para dar cumplimiento a las metas y objetivos
establecidos en la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”.
CRITERIOS DE SELECCIÓN
La selección de esta auditoría se sustentó en los siguiente criterios, incluidos en el Manual
de Selección de Auditorías vigente de la Auditoría Superior de la Ciudad de México (ASCM):
“Propuesta e Interés Ciudadano”, debido a la importancia que representa para la sociedad
2
el inicio e integración de las investigaciones de los delitos de manera eficaz y con ello revertir
la percepción negativa de la ciudadanía de las instancias de procuración de justicia.
“Importancia Relativa”, por la variación registrada en las metas física y financiera de la citada
actividad institucional.
“Presencia y Cobertura”, a fin de garantizar que, eventualmente, todos los sujetos de fiscalización
y todas las actividades institucionales susceptibles de ser auditados (por estar incluidos
en la Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal) se revisen.
ALCANCE Y DETERMINACIÓN DE LA MUESTRA DE LA AUDITORÍA
Se evaluaron los resultados que la PGJDF reportó en su Informe de Cuenta Pública 2014,
relativos a la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas” y se consideraron
los aspectos de congruencia, eficacia, eficiencia, economía, competencia profesional y la
implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
Para revisar la congruencia, se verificó la vinculación entre el objetivo general, misión y visión
de la PGJDF y la actividad institucional con los objetivos, políticas y estrategias planteados
en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, así como el Programa General de Desarrollo
del Distrito Federal 2013-2018.
Para medir la eficacia, se revisó el cumplimiento de la meta física establecida en el presupuesto
original 2014 para la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, así
como que se hubieran cumplido las disposiciones legales y reglamentarias aplicables en
el Distrito Federal, mediante los registros auxiliares y entre estadísticas que el sujeto
fiscalizado tuvo en el ejercicio; y se verificó la congruencia entre las explicaciones a las
variaciones programático-presupuestales proporcionadas por la dependencia. Asimismo,
se revisaron los riesgos o desviaciones que se tuvieron durante el ejercicio auditado para
el cumplimiento de objetivos y metas.
Para analizar de la eficiencia, se revisaron los procesos clave establecidos para dar cumplimiento
a los objetivos planteados, así como la pertinencia en la utilización de los recursos humanos,
materiales y financieros empleados por la PGJDF en la actividad institucional a revisar.
3
Mediante una muestra, se verificaron las actividades específicas que realizó el personal
encargado de operar la actividad institucional 311. Se realizó una comparación con los
ejercicios de años anteriores y se determinó si los recursos fueron utilizados de manera eficiente,
de acuerdo con los incrementos o decrementos de los recursos sobre las acciones realizadas.
En cuanto a la revisión de la economía, se analizó que los recursos ejercidos en la actividad
institucional 311, se hubieran utilizado por la PGJDF para el cumplimiento de objetivos y metas;
se verificó la implementación de medidas de racionalidad y austeridad en la aplicación de
los recursos y que éstas se hubieran cumplido; y se comprobó que los costos generados
en la referida actividad durante el ejercicio en revisión, se hubieran mantenido en relación
a los ejercicios inmediatos anteriores y que estuvieran vinculados con las metas establecidas.
Para analizar de la competencia de los actores, se verificó que la PGJDF hubiera contenido
la competencia legal para la ejecución de la actividad institucional en revisión, y que los
servidores públicos que intervinieron en la operación cumplieran con los perfiles de puesto
y la capacitación necesaria, en cumplimiento de la normatividad aplicable.
En cuanto al SED, se revisó la metodología que la PGJDF implementó durante 2014 para
evaluar el desempeño de los programas o acciones realizados, así como los indicadores
utilizados para medir los resultados alcanzados y el efecto generado por el desarrollo de
la actividad institucional 311, de conformidad con los lineamientos del Consejo Nacional
de Administración Contable (CONAC).
Los siguientes criterios se aplicaron en las vertientes para determinar las muestras de la
presente auditoría:
Para evaluar las vertientes de eficacia, eficiencia, economía y competencia profesional de
los servidores públicos asignados en 2014 a la actividad institucional 311 ”Inicio de
Averiguaciones Previas”, se determinaron las muestras mediante la técnica de muestreo
aleatorio simple, de tipo estratificado, que consistió en la división previa de la población de
estudio en grupos o clases homogéneas respecto a características que se estudiarían y sobre
las cuales se llevaron a cabo pruebas de cumplimiento; el tamaño de la muestra se determinó
de acuerdo con la experiencia y criterio del personal auditor, considerando el tiempo de que
se dispuso para realizar la presente auditoría.
4
Para evaluar la eficacia, se determinó revisar los registros auxiliares y listados generados
por las Fiscalías Central de Investigación para la Atención del Delito de Robo de Vehículos
y Transporte y la correspondiente a Delitos Financieros; y Desconcentradas de Investigación
en Cuauhtémoc y Venustiano Carranza.
Para verificar la eficiencia, se analizó la documentación que dio cuenta de los procedimientos
implementados por la PGJDF, y que sirvieron como base para efectuar las acciones en el inicio
de las averiguaciones previas, así como en la supervisión, inspección o vigilancia que realizó
la Visitaduría Ministerial, en la Fiscalía Central de Investigación para la Atención del Delito de
Robo de Vehículos y Transporte; en la Fiscalía Central de Investigación para la Atención
de Delitos Financieros; en la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Cuauhtémoc y en
la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Venustiano Carranza. Respecto a las actas
de supervisión, inspección o vigilancia por parte de la Visitaduría Ministerial a las fiscalías
mencionadas, se determinó una muestra de las visitas realizadas en febrero y noviembre
de 2014, por ser los meses que presentaron un mayor número de registros.
En cuanto a los expedientes de las Averiguaciones Previas, se determinó una muestra de
50 expedientes por cada una las siguientes fiscalías: Fiscalía Central de Investigación para
la Atención de Robo de Vehículos y Transporte, Fiscalía Central de Investigación para la
Atención de Delitos Financieros, Fiscalía Desconcentrada de la Delegación Cuauhtémoc
y Fiscalía Desconcentrada de la Delegación Venustiano Carranza.
En cuanto al criterio de economía, se determinó revisar 33 afectaciones de las 117 gestionadas
para la integración del presupuesto modificado, que representaron el 100.0% de las
ampliaciones y reducciones de recursos a la actividad institucional en revisión. En cuanto
al presupuesto ejercido, se determinó una muestra de 119 CLC que representan el 20.7%
(625,964.8 miles de pesos) de un universo de 731 CLC, por un total de 3,020,371.2 miles
de pesos, correspondientes a enero y diciembre y que representaron los meses de menor
y mayor ejercicio de los recursos presupuestales, en ese orden.
Respecto a la competencia de actores, se determinó una muestra de 321 expedientes del
personal de las Fiscalías Centrales de Investigación para la Atención del Delito de Robo de
Vehículos, y Transporte y Delitos Financieros; y las Fiscalías Desconcentradas de Investigación
en Cuauhtémoc, y Venustiano Carranza, con el fin de verificar los perfiles, requisitos
y capacitación otorgada al personal que intervino en el inicio de averiguaciones previas.
5
ESTUDIO Y EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Se realizó una evaluación al control interno de la PGJDF, conforme a lo establecido
en el Manual del Proceso General de Fiscalización de la Auditoría Superior de la Ciudad
de México (ASCM) y en el Boletín 3050 “Estudio y Evaluación del Control Interno”, de las
Normas de Auditoría y Normas para Atestiguar del Instituto Mexicano de Contadores
Públicos, A.C. (IMCP). Particularmente, se evaluaron las actividades relacionadas con la
actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, a efecto de conocer el
ambiente de control, los procedimientos y la vigilancia de los controles internos, considerando
que el sistema de control comprende todo el plan de organización, métodos y procedimientos
instrumentados para asegurar que las metas y objetivos se cumplan bajo los criterios de
eficacia, eficiencia, economía, transparencia y profesionalismo, y así garantizar que los recursos
se hubieran utilizado de conformidad con las leyes, reglamentos y políticas aplicables.
En cuanto al criterio de eficacia, se identificaron y evaluaron los mecanismos de control
que la PGJDF dispuso para proporcionar certeza razonable para lograr el objetivo
establecido. Se verificaron las políticas, sistemas y procedimientos que regularon las tareas
fundamentales de las áreas responsables del desarrollo de la actividad institucional 311;
la estructura organizacional establecida por el sujeto fiscalizado para la adecuada ejecución de
las acciones a realizar; y el sistema de información establecido para medir el cumplimiento
de los objetivos previstos. Por lo cual, se detectaron algunos elementos de carácter
interno que incidieron de manera determinante en el grado de cumplimiento de las metas
y objetivos de la actividad institucional en revisión. En ese tenor, en relación con el
componente del control interno “supervisión”, se advirtió que en la programación de su
meta física no contó con mecanismos o actividades de supervisión que garantizaran una
adecuada planeación de la misma; asimismo, se observó en la administración de riesgos
en las determinaciones ministeriales, respecto del componente “Evaluación de Riesgos”,
que el sujeto fiscalizado no contó con una metodología y un mapa de riesgos que
permitiera identificar, evaluar, administrar y controlar los riesgos que pudieran obstaculizar
el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.
En cuanto al componente de “Información y Comunicación”, en el control preciso de las
averiguaciones previas hasta su determinación, el sujeto fiscalizado dispuso de un sistema
de información diseñado e instrumentado bajo criterios de confiabilidad y oportunidad;
6
no obstante, dicho sistema únicamente se utilizó en la captación al inicio de las averiguaciones
previas, reportando el proceso cualitativo de las determinaciones ministeriales mediante
archivos en Excel. Dicha situación dificulta que el registro de la información que se genera
durante el proceso de las determinaciones ministeriales de las averiguaciones previas sea
oportuno, confiable y pertinente.
Respecto a la vertiente de eficiencia, se verificó que la PGJDF no contó con un manual
administrativo actualizado en el ejercicio fiscal de 2014, que le permitiera reducir al mínimo los
riesgos inherentes a las acciones concernientes a la investigación y persecución de los delitos
al inicio de las averiguaciones previas; no obstante, el manual administrativo de la PGJDF fue
autorizado por la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA) y publicado
en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 25 de septiembre de 2015.
Derivado de la falta de procedimientos autorizados para el inicio de las averiguaciones
previas, la PGJDF implementó el Proceso de Inicio de Averiguaciones Previas, del cual se
verificó su aplicación mediante la revisión y análisis de 200 expedientes de averiguaciones
previas correspondiente a las Fiscalías Centrales de Investigación para la Atención de Robo
de Vehículos y Transporte, y Delitos Financieros; y las Fiscalías Desconcentradas de
la Delegación Cuauhtémoc, y Venustiano Carranza. De dicha revisión, se observó que
17 expedientes se encontraban dentro del proceso de determinación y estuvieron integrados
con los documentos que formaron parte del proceso de las averiguaciones previas,
referidos por la PGJDF en su normatividad aplicable; así como la intervención del Ministerio
Público, la Policía de Investigación y Peritos en la investigación de los delitos, de conformidad
con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley
Orgánica de la PGJDF; de los 183 expedientes restantes, sólo se verificaron las constancias de
determinación, debido a que ya no estaban bajo resguardo de las fiscalías; de su análisis,
se advirtió que 14 correspondieron al ejercicio de la acción penal; 30 al no ejercicio de la
acción penal; 72 casos a la reserva de ley; 43 a incompetencias y 24 a determinaciones
turnadas para su perfeccionamiento.
En lo correspondiente a la Visitaduría Ministerial, encargada de definir los lineamientos
y realizar acciones de supervisión y vigilancia de las unidades administrativas y órganos
desconcentrados, así como de verificar, el cumplimiento de las disposiciones jurídicas y
lineamientos institucionales mediante visitas, estudios, monitoreo y demás medios electrónicos,
se verificó que para el ejercicio fiscal de 2014 no contó con lineamientos específicos
7
autorizados; su actuación se condujo en el marco de las atribuciones conferidas en la Ley
Orgánica de la PGJDF y su Reglamento, vigentes en 2014.
En la revisión del registro de las visitas realizadas en los meses de febrero y noviembre
de 2014, por parte de la Visitaduría Ministerial a la Fiscalía Central de Investigación para
la Atención de Robo de Vehículos y Transporte, la Fiscalía Central de Investigación para la
Atención de Delitos Financieros, la Fiscalía Desconcentrada de la Delegación Cuauhtémoc
y Fiscalía Desconcentrada de la Delegación Venustiano Carranza, se identificó como factor
de riesgo para el cumplimiento de objetivos y metas, la falta de supervisión a la Fiscalía de
Investigación para la Atención de Delitos Financieros, ya que no se realizó visita alguna,
lo cual contravino lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la PGJDF y el
artículo 36 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PGJDF.
Respecto del apartado de economía, se verificó que la PGJDF tuvo deficiencias de control
al determinar la meta financiera de la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones
Previas”, ya que no contó con evidencia documental y una metodología para la programación
y presupuestación del gasto público respecto a las previsiones para cubrir los recursos
humanos, materiales y financieros necesarios para el desarrollo de las actividades, conforme
a lo establecido en la fracción II, del artículo 24 de la Ley de Presupuesto y Gasto
Eficiente del Distrito Federal, vigente en 2014. Asimismo, se identificaron factores de riesgo
en el cumplimiento de objetivos y metas al no contar con la documentación justificativa
y comprobatoria de 30 CLC.
En cuanto a las medidas de racionalidad y austeridad del gasto, la PGJDF presentó un
documento en el que explicó las medidas tomadas por la institución para cumplir con las
mismas; sin embargo, se identificaron deficiencias de control al no presentar el soporte
que mostrara la aplicación de dichas medidas.
Del estudio y evaluación al sistema de control interno del sujeto fiscalizado, se advirtió
que en 2014, la PGJDF demostró tener un ambiente de control interno vulnerable
en relación con la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, lo cual no
permitió el adecuado cumplimiento de las operaciones para el logro de los objetivos y metas
propuestos.
8
RESULTADOS
Congruencia
1. Resultado
Vinculación de la Actividad Institucional 311 “Inicio de Averiguaciones
Previas” con los Instrumentos de Planeación de Mediano y Corto Plazos
El artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, vigente
en 2014, establece que “las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la
Administración Pública Centralizada, Desconcentrada y Paraestatal conducirán sus actividades
en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades
determine el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa General de Desarrollo del Distrito
Federal (PGDDF), los demás Programas que deriven de éste, las que establezca el Jefe
de Gobierno”.
Con el propósito de verificar que la dependencia hubiera atendido lo dispuesto en la citada
norma, se procedió a evaluar la congruencia y, en general, su relación con los objetivos
de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) y en específico de la
actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, con las prioridades del
Gobierno Federal y del Gobierno del Distrito Federal en materia de justicia, previstas en el Plan
Nacional de Desarrollo y Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, correspondientes
al período 2013-2018.
Al revisar el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se identificó como una de las metas
nacionales “Un México en Paz”, que contempla garantizar el avance de la democracia,
gobernabilidad y seguridad de su población. Esta meta pretende fortalecer a las instituciones
mediante el diálogo y la construcción de acuerdos con actores políticos y sociales;
formación de ciudadanía y corresponsabilidad social; respeto y protección de los derechos
humanos; erradicación de la violencia de género; combate a la corrupción y fomento de una
mayor rendición de cuentas, todo ello orientado a la consolidación de una democracia plena.
En efecto, esta meta responde al nivel de inseguridad que atenta contra la tranquilidad de los
mexicanos; es decir, la prioridad, en términos de seguridad pública, será abatir los delitos
9
que más afectan a la ciudadanía, mediante la prevención del delito y la transformación
institucional de las fuerzas de seguridad. En este sentido, se busca disminuir factores de
riesgo asociados a la criminalidad, fortalecer el tejido social y condiciones de vida para
inhibir las causas del delito y la violencia, así como construir policías profesionales, un Nuevo
Sistema de Justicia Penal y un sistema efectivo de reinserción social de los delincuentes.
De igual forma, se identificó como una de las estrategias transversales al “Gobierno
Cercano y Moderno”, en la cual se considera que las políticas y acciones de gobierno inciden
directamente en la calidad de vida de las personas, por lo que es imperativo contar con un
gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño y la
calidad de los servicios; que simplifique la normatividad y trámites gubernamentales, y que
rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía.
En consecuencia, se revisó el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018,
y se observó, en el Eje 2 “Gobernabilidad, Seguridad y Protección Ciudadana”, que el
gobierno del Distrito Federal propuso como una de sus líneas de acción “Modernizar las
labores de investigación e integración de investigaciones a través de cambios organizacionales
y procedimentales”. Asimismo, dentro del área de oportunidad 4 “Procuración de Justicia”,
se indicó que la Ciudad de México se está enfrentando a procesos estratégicos de
transición y esquemas de operación que requieren ser consolidados, ya que la ciudadanía
ha generado desconfianza y una percepción de corrupción e impunidad, las cuales se
manifiestan en la falta de una cultura extendida de denuncia ciudadana. Como diagnóstico,
se planteó que la procuración de justicia es una obligación y una función sustantiva del
gobierno, a fin de proteger y salvaguardar los derechos de las personas, por lo que se
emprendieron acciones tendientes a la modernización y a la efectividad de los procesos
que realiza la PGJDF en las averiguaciones previas; mediante el portal de Internet
www.pgjdf.gob.mx de la PGJDF y de información proporcionada por la misma, se verificó
que su misión fuera representar legalmente los intereses de los habitantes del Distrito
Federal, por medio de la implementación de acciones eficaces y eficientes para la persecución
del delito y la procuración de justicia con respeto irrestricto a los derechos humanos, a efecto de
fortalecer la confianza y seguridad en la convivencia de los habitantes. Se pudo identificar
que su visión consiste en ser una procuraduría con rostro humano, de excelencia en su
servicio y con un alto compromiso social; integrada por servidores públicos altamente
capacitados que emplean tecnología de vanguardia para la investigación del delito y la
persecución del delincuente en forma ágil, contable, transparente y científica, siendo
10
éticamente responsables al basar su actuación en el respeto a los derechos humanos
para responder así a la demanda social de justicia y seguridad; lo cual coloca a la PGJDF
como una institución modelo en el tema de procuración de justicia a nivel nacional
e internacional.
Asimismo, se analizó el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos 2014 y se observó que
el fin de la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas” consiste en “iniciar,
perfeccionar y determinar las denuncias ciudadanas por una posible comisión de delito
que afecte su patrimonio, integridad física o la de su familia”; y el propósito de la misma
fue “llevar un control preciso de las averiguaciones previas hasta su determinación otorgando
una atención oportuna a la ciudadanía que se presenta ante el Ministerio Público a levantar
su denuncia”.
En ese contexto, se concluye que los objetivos general y específico de la actividad institucional
311 “Inicio de Averiguaciones Previas” de la PGJDF y las actividades programadas fueron
congruentes con los objetivos, metas, estrategias transversales y líneas de acción, contenidos
en los instrumentos de planeación de mediano y corto plazos, vigentes durante el período
2013-2018, por lo que se comprobó el cumplimiento del artículo 6o. de la Ley Orgánica
de la Administración Pública del Distrito Federal, vigente en 2014.
Eficacia
2. Resultado
Programación y Cumplimiento de la Meta Física
El artículo 44 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, vigente en 2014,
establece que “las Unidades Responsables del Gasto deberán contar con sistemas de control
presupuestario que promuevan la programación, registro e información del gasto que
contribuyan al cumplimiento de los objetivos y metas aprobados en el Presupuesto de Egresos”.
Como pruebas de auditoría se llevó a cabo el estudio general de la PGJDF, la revisión del
Informe de Cuenta Pública, el examen del método empleado para la formulación de la
meta original, la revisión de registros auxiliares, el análisis a la documentación entregada
y a los mecanismos de control con los que contó para llevar a cabo la programación y ejecución
de las actividades inherentes a la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”.
11
Al revisar el Informe de Cuenta Pública 2014 de la PGJDF, se identificó que la meta física
alcanzada en la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas” fue de 209,690
averiguaciones y representó el 41.2% de la meta física original, por 508,357 averiguaciones.
Al respecto, se solicitó la metodología utilizada para la programación de la meta original;
y en respuesta, con el oficio núm. 701/2776/2015 del 7 de septiembre de 2015, el sujeto
fiscalizado señaló lo siguiente:
“1. Se consideraron los datos de alcance de metas físicas de averiguaciones previas
determinadas e iniciadas, de los meses de enero a julio de 2013, utilizando registros
estadísticos del informe denominado „Cargas de Trabajo‟, de las distintas Fiscalías
y Agencias del Ministerio Público adscritas a las Subprocuradurías de Averiguaciones
Previas Desconcentradas, Centrales y Coordinación de Agentes del Ministerio Público
Auxiliares del Procurador, enviados a esta Dirección General de Programación,
organización y Presupuesto.
”1.1. Se estimó un promedio para los meses de agosto a diciembre de 2013, tomando en
cuenta el comportamiento mensual de enero a julio de ese mismo año.
”1.2. Dicha estimación obtenida se consideró para el alcance de la meta física en
el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos 2014.”
De acuerdo con lo anterior, se observó que la estimación de la meta física de la actividad
institucional en revisión en 2014, se integró como se muestra en el cuadro siguiente:
Mes Averiguaciones previas iniciadas
Averiguaciones previas determinadas
Enero 15,668 23,474
Febrero 15,350 23,752
Marzo 16,260 25,528
Abril 17,325 27,733
Mayo 17,431 27,155
Junio 16,640 26,507
Julio 17,072 26,647
Agosto 16,535 25,828
Septiembre 16,535 25,828
Octubre 16,535 25,828
Noviembre 16,535 25,828
Diciembre 16,535 25,828
Total 198,421 309,936
12
De este modo, se verificó que las 508,357 averiguaciones reportadas por la PGJDF en su
Informe de Cuenta Pública como meta física original para la actividad institucional 311, se
integraron por 198,421 averiguaciones previas iniciadas y 309,936 averiguaciones previas
determinadas.
En cuanto a la meta física alcanzada, por 209,690 averiguaciones, se revisaron y analizaron
los registros auxiliares y el Informe de Cuenta Pública 2014, y se observó que dicha meta fue
inferior en un 58.8% en relación con lo previsto, debido a los siguientes factores presentados
durante el ejercicio 2014, de acuerdo con la información proporcionada por la PGJDF:
1. El número de ciudadanos que acudió a las distintas Agencias y Coordinaciones Territoriales
a realizar su querella y su respectiva ratificación de los hechos para dar inicio a la
averiguación previa fue menor; y
2. En la metodología utilizada para estimar la meta programada, se consideraron las
determinaciones de las averiguaciones previas, lo que ocasionó que se duplicara el
número de acciones, toda vez que una averiguación previa es la etapa procedimental
durante la cual el órgano investigador realiza todas aquellas diligencias necesarias; en
tanto, la determinación es la comprobación, en su caso, de los elementos de tipo
penal y la probable responsabilidad o no del inculpado.
De acuerdo con esto, se observó que la PGJDF tuvo deficiencias de control en el registro
de la meta física programada, ya que al considerar únicamente las 198,421 averiguaciones
previas iniciadas, al cierre de 2014 se alcanzaría un cumplimento superior en 5.7%.
Como prueba de auditoría, se analizó el Informe Estadístico Delictivo en el Distrito Federal 2014,
y se advirtió que durante 2014 la meta alcanzada en la actividad institucional en revisión,
por 209,690 averiguaciones previas iniciadas, 179,856 correspondieron a delitos del fuero
común, mientras que 29,834 se refieren a incompetencias y hechos no delictivos.
Respecto a los delitos del fuero común, se clasificaron como delitos de alto y bajo impacto,
de acuerdo con el Catálogo Único de Delitos implementado por la Dirección General de Política
y Estadística Criminal de la PGJDF, según el cuadro siguiente:
13
Concepto Meta
alcanzada
Total 209,690
Delitos del fuero común 179,856
Alto impacto social 35,688
Bajo impacto social 144,168
Incompetencias y hechos no delictivos 29,834
Así, se presentan el número y la tasa de delitos más frecuentes ocurridos en el Distrito
Federal durante 2014, relacionados con delitos del fuero común:
FUENTE: Información proporcionada por el sujeto fiscalizado, como Informe Estadístico Delictivo del Distrito Federal. “Otros”: Incluye violación y hostigamiento sexual, tentativas, homicidios, falsificación y uso de documentos falso, encubrimiento,
secuestro, falsedad en declaraciones y portación de arma prohibida.
En cuanto a las 29,834 averiguaciones previas iniciadas, identificadas en el Informe Estadístico
Delictivo del Distrito Federal como Incompetencias y Hechos no Delictivos, derivadas de
denuncias o querellas presentadas en las distintas Agencias y Coordinaciones Territoriales
del Ministerio Público de la PGJDF, se identificó que en principio fueron competencia de
una Autoridad Ministerial Federal, o de alguna de las entidades federativas.
Al comparar el número de averiguaciones previas iniciadas por delitos del fuero común,
manifestadas como cumplimiento de la meta durante 2014, contra lo reportado durante el
ejercicio de 2013 sobre los delitos denunciados en cada una de las Delegaciones políticas,
se observaron las siguientes variaciones:
14
Delegación Política
Delitos del fuero común (averiguaciones previas iniciadas)
2013 % 2014 % Incremento/ Disminución
%
Tlalpan 10,106 5.7 11,479 6.4 1,373 13.6
Benito Juárez 12,042 6.8 12,516 7.0 474 3.9
Xochimilco 6,348 3.6 6,813 3.8 465 7.3
Iztacalco 7,825 4.4 8,254 4.6 429 5.5
Gustavo A. Madero 21,980 12.4 22,376 12.4 396 1.8
Coyoacán 11,826 6.7 12,210 6.8 384 3.2
Cuajimalpa de Morelos 2,551 1.4 2,827 1.6 276 10.8
Miguel Hidalgo 11,013 6.2 11,288 6.3 275 2.5
Sin ubicar 313 0.2 464 0.3 151 48.2
Azcapotzalco 8,561 4.8 8,640 4.8 79 0.9
Milpa Alta 1,210 0.7 1,219 0.7 9 0.7
La Magdalena Contreras 2,385 1.3 2,324 1.3 (61) (2.6)
Venustiano Carranza 10,337 5.8 10,239 5.7 (98) (0.9)
Cuauhtémoc 26,542 15.0 26,316 14.6 (226) (0.9)
Iztapalapa 28,389 16.1 28,113 15.6 (276) (1.0)
Tláhuac 4,486 2.5 4,192 2.3 (294) (6.6)
Álvaro Obregón 10,902 6.2 10,586 5.9 (316) (2.9)
Total 176,816 100.0 179,856 100.0 3,040 1.7
De acuerdo con lo anterior, los delitos del fuero común para 2014 mostraron un incremento
del 1.7% en relación con el ejercicio inmediato anterior. En 2014, 10 Delegaciones políticas
representaron un alza del 2.3% (4,160 averiguaciones previas iniciadas); mientras que
6 Delegaciones mostraron una reducción del 0.7% (1,271 averiguaciones). También
se detectaron 151 averiguaciones previas del fuero común que representaron el 0.1%, en
relación con el total de delitos reportados en 2013, pero que no se identificó a qué delegación
correspondieron.
Con objeto de comparar las cifras correspondientes al inicio de averiguaciones previas
reportadas por el sujeto fiscalizado en su Informe de Cuenta Pública 2014, se revisó la
información estadística publicada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2015,
correspondiente al Distrito Federal, mediante su portal de internet http//www.inegi.org.mx,
y se observó que se reportaron 4,099,903 delitos ocurridos durante 2014, de los cuales se
denunció el 10.7% (440,006 delitos), de acuerdo con lo siguiente:
15
En suma, se puede determinar que la PGJDF reportó en 2014 una meta física alcanzada
en la actividad institucional 311, por 209,690 averiguaciones, que representó el 41.2% en
relación con la meta prevista, por 508,357 averiguaciones. En consecuencia, la variación
del 58.8% se debió a que dentro de la programación de la meta se consideraron 309,936
averiguaciones que correspondieron a determinaciones ministeriales, mismas que ya habían
sido cuantificadas. Por tanto, la meta física real quedó en 198,421 averiguaciones previas
iniciadas, lo que indicaría un cumplimiento del 105.7%. No obstante, se identificaron deficiencias
de control en la programación de la meta física al duplicar registros en su cuantificación, lo cual
representó factores de riesgo para su cumplimiento, por lo que se contravino lo establecido
en el artículo 44 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal vigente en 2014.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultado, no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-1-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal a través de la
Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto adscrita a la Oficialía
Mayor, elabore un sistema de control presupuestario que garantice que la programación,
registro e información del gasto contribuyan al cumplimiento de los objetivos y metas, de
conformidad con la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal.
16
3. Resultado
Inicio, Perfeccionamiento y Determinación de las Averiguaciones Previas
Con la finalidad de verificar el cumplimiento del fin de la actividad institucional 311 “Inicio
de Averiguaciones Previas”, se revisaron el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos,
informes estadísticos, registros auxiliares e Informe de Cuenta Pública 2014 de la PGJDF.
Al revisar y analizar el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos, apartado “Marco de
Política Pública”, se observó que el fin de la actividad en revisión fue: “Iniciar, perfeccionar,
y determinar las denuncias ciudadanas por una posible comisión de un delito que afecte
su patrimonio, integridad física o la de su familia”, y el propósito fue: “Llevar un control preciso
de las averiguaciones previas hasta su determinación otorgando una atención oportuna a
la ciudadanía que se presenta ante el Ministerio Público a levantar su denuncia”.
Mediante oficio núm. 701/2972/2015 del 24 de septiembre de 2015, la PGJDF definió al inicio
de averiguación previa como la etapa procedimental durante el cual el órgano investigador
realiza todas aquellas diligencias necesarias para comprobar, en su caso, los elementos
de tipo penal y la probable responsabilidad y optar por el ejercicio de la acción penal,
la cual le compete realizar al Ministerio Público. Esta etapa comienza con la denuncia, que
puede presentar cualquier persona, o la querella, que sólo puede presentar el ofendido o su
representante, según el tipo de delito de que se trate. La averiguación previa tiene como
finalidad que el Ministerio Público recabe todas las pruebas e indicios que puedan
acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del imputado; concluido dicho
proceso el Ministerio Público podrá emitir cualquiera de las determinaciones señaladas en
el artículo 8 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PGJDF, tales como el ejercicio de la
acción penal, cuando las pruebas e indicios acrediten la responsabilidad del imputado; no
ejercicio de la acción penal, cuando las pruebas e indicios no acrediten la responsabilidad
del imputado; de reserva, cuando el Ministerio Público estime que, aun cuando las pruebas
son insuficientes, exista la probabilidad de obtener posteriormente otras, lo cual no pone
término a la averiguación previa, sino que sólo la suspende temporalmente; y de incompetencia,
cuando de los hechos puestos del conocimiento del Ministerio Público, se advierte que sean
competencia de una autoridad federal, o que correspondan a una autoridad ministerial de otras
entidades federativas.
17
Asimismo, el ente fiscalizado informó que en cuanto al perfeccionamiento de las averiguaciones
previas, se refiere a aquellas consignadas al juez en las cuales se señalan los requisitos
que a su juicio no se encuentran satisfechos, fundamentando y motivando su resolución
para que el Ministerio Público practique las diligencias necesarias y así integrar debidamente
la averiguación previa correspondiente, conforme a lo señalado en el artículo 36, del Código
de Procedimientos Penales para el Distrito Federal. Otros casos de perfeccionamiento
ocurren cuando de las determinaciones ministeriales de no ejercicio de la acción penal,
el denunciante o querellante promueve la reapertura ante la instancia correspondiente, en
virtud de que se presentan pruebas o datos suficientes que justifican su petición, y cuando
derivado de una investigación, se advierte que se trata de hechos conexos, de conformidad
con lo señalado en el artículo 18, del Reglamento de la ley Orgánica de la PGJDF.
Con objeto de verificar el cumplimiento del fin de la actividad institucional 311, mediante los
oficios núms. 701/2776/2015, 701/2972/2015, 701/3433/2015 y 701/3271/2015 del 7 y 24 de
septiembre, y 14 y 23 de octubre de 2015, respectivamente, el sujeto fiscalizado proporcionó
copias con los registros estadísticos y auxiliares correspondientes a 2012, 2013 y 2014, sobre
los resultados de la operación de la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones
Previas”, como se muestra a continuación:
Concepto 2012 % 2013 % 2014 % TMCA
(%)
Actas especiales y averiguaciones previas en trámite 337,229 100.0 336,606 100.0 331,995 100.0 (0.8)
Actas URI‟s 93,399 27.7 90,109 26.8 81,457 24.5 (6.6)
Averiguaciones previas en trámite 243,830 72.3 246,497 73.2 250,538 75.5 1.4
Existencia año anterior 34,107 14.0 31,322 12.7 24,400 9.7 (15.4)
Iniciadas en el ejercicio 197,596 81.0 199,677 81.0 209,690 83.7 3.0
Con detenido 30,303 15.3 25,905 13.0 24,377 11.6 (10.3)
Sin detenido 167,293 84.7 173,772 87.0 185,313 88.4 5.2
Reingresadas 12,127 5.0 15,498 6.3 16,448 6.6 16.5
Art. 36 CPPDF 12,127 100.0 15,498 100.0 16,448 100.0 16.5
Reactivadas de reserva s.d. n.a. s.d. n.a. s.d. n.a. n.a.
Averiguaciones previas determinadas 212,508 87.2 222,097 90.1 225,721 90.1 3.1
Ejercicio de la acción penal 25,565 12.0 25,254 11.4 20,805 9.2 (9.8)
Con detenido 25,565 100.0 25,254 100.0 20,805 100.0 (9.8)
Sin detenido s.d. n.a. s.d. n.a. s.d. n.a. n.a.
No ejercicio de la acción penal 167,366 78.8 172,987 77.9 174,501 77.3 2.1
Definitivas 23,023 13.8 18,365 10.6 18,120 10.4 (11.3)
Reserva 144,343 86.2 154,622 89.4 156,381 89.6 4.1
Incompetencia 18,450 8.7 22,861 10.3 29,834 13.2 27.2
Colaboraciones 1,127 0.5 995 0.4 581 0.3 (28.2)
Averiguaciones previas en trámite 31,322 12.8 24.400 9.9 24,817 9.9 (11.0)
n.a. No aplicable. s.d. Sin datos.
18
Al revisar y analizar la información proporcionada por la PGJDF, correspondiente al ejercicio
2014, se observó que el sujeto fiscalizado dispuso de información relacionada con el proceso de
averiguaciones previas hasta su determinación y reportó lo siguiente: 81,457 actas especiales
iniciadas en las URI1 y 250,538 denuncias y querellas correspondientes a averiguaciones
previas en trámite, de las cuales 209,690 (83.7%) fueron iniciadas durante el ejercicio en revisión,
24,400 (9.7%) estaban pendientes al inicio del ejercicio y 16,448 (6.6%) correspondieron a las
reingresadas, conforme lo señala el artículo 36, del Código de Procedimientos Penales para el
Distrito Federal. En esa tesitura, se observó que del total de averiguaciones en trámite, el sujeto
fiscalizado reportó la determinación de 225,721 (90.1%) y las restantes, 24,817 (9.9%),
fueron las averiguaciones previas que quedaron pendientes al cierre del ejercicio.
Se visualizó que de las 225,721 averiguaciones previas determinadas, 20,805 correspondieron
al ejercicio de la acción penal, en las cuales el Agente del Ministerio Público encontró
elementos que acreditaron el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del imputado;
174,501 fueron del no ejercicio de la acción penal; 29,834 correspondieron a incompetencias;
y 581 a colaboraciones presentadas por otras entidades federativas dado que los hechos
sucedieron en el Distrito Federal, éstas últimas no fueron reportadas en el Informe de
Cuenta Pública 2014. Al mismo tiempo, se analizó y verificó la información sobre el
perfeccionamiento de las averiguaciones previas proporcionada por la PGJDF mediante
el oficio núm. 701/3433/2015 del 23 de octubre de 2015, en la cual informó que durante el
ejercicio en revisión fueron perfeccionadas 55,959 averiguaciones previas, de las cuales,
20,160 fueron devoluciones por el juez; 29,438 corresponden al no ejercicio de la acción
penal; 724 al ejercicio de la acción penal; y 5,637 determinadas como incompetencias; sin
embargo, en su Informe de Cuenta Pública 2014, la PGJDF reportó el perfeccionamiento
de 269,408 averiguaciones previas, por lo que denotó deficiencias en el registro, control
y seguimiento de las averiguaciones previas perfeccionadas, lo cual representó un factor
de riesgo para el cumplimiento de objetivos y metas de la actividad institucional 311.
Por otra parte, se analizó el registro de las actas y averiguaciones previas en trámite del
período 2012- 2014, reportadas por la PGJDF, y se observó que durante el mismo
mostraron un decremento del 0.8% en promedio anual, al pasar de 337,229 a 331,995.
1 Unidades de Recepción por Internet, correspondientes al Módulo del Ministerio Público Virtual.
19
Asimismo, se identificó que las averiguaciones previas en trámite presentaron un incremento
de 1.4% en promedio anual, al pasar de 243,830 a 250,538. Respecto de las averiguaciones
previas del año anterior, se registró un decremento del 15.4% promedio anual, al pasar
de 34,107 a 24,400; mientras que en las iniciadas durante el ejercicio, presentaron un
incremento del 3.0% en promedio anual, al pasar de 197,596 a 209,690. De igual forma,
se observó que las averiguaciones previas reingresadas mostraron un incremento del 16.5%
en promedio anual al pasar de 12,127 a 16,448.
En cuanto a las averiguaciones previas determinadas, se observó un incremento del 3.1%,
al pasar de 212,508 a 225,721, de las cuales se identificó que las correspondientes al ejercicio
de la acción penal presentaron un decremento del 9.8%, mientras que las del no ejercicio de la
acción penal aumentaron en un 2.1%. De igual manera, se detectó que las determinaciones
por incompetencia reportaron un incremento del 27.2%, y se observó un decremento del 28.2%
en relación con las colaboraciones. Por consiguiente, como prueba de auditoría, se realizó
un comparativo entre las averiguaciones previas determinadas mediante el ejercicio de la
acción penal y las devueltas por el juez, todas correspondientes al período 2012-2014
como se muestra a continuación:
Concepto 2012 % 2013 % 2014 % TMCA
(%)
Determinadas (Ejercicio de la Acción Penal) 25,565 10.5 25,254 10.2 20,805 8.3 (9.8)
Devueltas por el Juez 12,127 47.4 15,498 61.4 16,448 79.1 16.5
En ese contexto, se observó un decremento del 9.8% en promedio anual de las
determinaciones por el Ministerio Público que fueron consignadas al juez; en ese sentido,
se identificó un incremento en el promedio anual del 16.5% en relación con las devoluciones
de las mismas. Lo anterior, denotó deficiencias en la determinación de las averiguaciones
previas consignadas, debido a que durante ese período, se incrementó el porcentaje de
devolución, lo que representó un factor de riesgo para el cumplimiento del fin de la actividad
institucional 311.
Se verificó si el sujeto fiscalizado contó con mecanismos de supervisión que le permitieran
evitar rezagos dentro de las averiguaciones previas; al respecto, de la información analizada,
se advirtió que los mecanismos utilizados fueron los siguientes: realización informes
20
de productividad mensual, mediante la supervisión de la integración de las averiguaciones
previas que se encontraban en integración; implementación de la evaluación de la productividad;
creación de unidades especializadas de abatimiento al rezago, así como designación
de personal capacitado para controlar y supervisar el rezago. No obstante, la PGJDF no
proporcionó evidencia documental que permitiera verificar la implementación de los mecanismos
referidos.
En suma, de la revisión y análisis de la documentación proporcionada, se encontró que
la PGJDF presentó factores de riesgo en el cumplimiento del fin y propósito sobre la
determinación de las averiguaciones previas consignadas, al presentar incrementos en las
devoluciones de las mismas durante 2014, relacionadas con la atención oportuna a la denuncia
presentada por la ciudadanía por la posible comisión de un delito que afectó su patrimonio,
su integridad física o la de su familia, denotando deficiencias en los sistemas y procedimientos
utilizados por los ministerios públicos en la investigación ministerial, lo que limitó elevar
y fortalecer la eficacia en la integración de la averiguación previa. Asimismo, se observaron
deficiencias en los informes estadísticos y registros auxiliares internos de las distintas Agencias
del Ministerio Público, así como de las Fiscalías que integran la Subprocuraduría de
Averiguaciones Previas Centrales y Desconcentradas y de Procesos que participaron en
la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, relacionadas con las actas,
averiguaciones previas en trámite y determinaciones, al no considerar las 581 colaboraciones
presentadas por otras entidades federativas.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta, para el presente
resultado, no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-2-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal a través de la
Dirección General de Política y Estadística Criminal, implemente mecanismos de control
y supervisión que aseguren que los sistemas de información institucional incorporen datos
confiables y oportunos sobre las diferentes fases de trámite de las averiguaciones previas
reportadas.
21
Recomendación ASCM-160-14-3-PGJDF
Es conveniente que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal a través de las
Subprocuradurías de Averiguaciones Previas Centrales y Desconcentradas, establezcan
mecanismos de supervisión y evaluación que garanticen que se acrediten los requisitos
establecidos en la normatividad aplicable en las determinaciones ministeriales.
Recomendación ASCM-160-14-4-PGJDF
Es conveniente que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal establezca
mecanismos de control y supervisión que garanticen la disminución del rezago de las
averiguaciones previas.
Eficiencia
4. Resultado
Eficiencia en el Proceso y Determinación de las Averiguaciones Previas
El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que
la investigación de los delitos, así como el ejercicio de la acción penal ante los tribunales,
corresponde al Ministerio Público y a las policías.
En ese sentido, el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia
del Distrito Federal establece que el Ministerio Público, como institución, estará a cargo del
Procurador General de Justicia y tendrá como atribución investigar los delitos del orden común
cometidos en el Distrito Federal y perseguir a los imputados con la Policía de Investigación
y el auxilio de servicios periciales.
Con la finalidad de identificar el proceso utilizado para el inicio de las averiguaciones previas
correspondientes a la actividad institucional 311 durante el ejercicio de 2014, se solicitó
a la PGJDF que describiera en qué consistió este proceso. En respuesta, con el oficio
núm. 200/205/FAEE/536/2015-09 del 2 de septiembre de 2015, informó que el proceso2
utilizado en el inicio de las averiguaciones previas fue el siguiente:
2 Con base en el artículo 3o., de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 20 de junio de 2011, vigente en 2014; artículo 8o., del Reglamento, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 24 de octubre de 2011, vigente en 2014.
22
Pasos Sí procede No procede
1 El denunciante es entrevistado por el Ministerio Público.
2 El denunciante presenta su denuncia o querella; vía comparecencia o por escrito
en la Coordinación Territorial.
3 Procede Concluye
4 Se hace entrega al denunciante o querellante del formato de inicio de averiguación previa
en copia, sellada y número de identificación personal para consulta en internet.
5 Se gira oficio a la Policía de Investigación para que investigue los hechos delictivos.
6 Se solicita la intervención de Servicios Periciales (dependiendo el delito, es el especialista
que se solicita).
7 El Ministerio Público agota todas las diligencias tendiente a esclarecer los hechos puestos
en su conocimiento para estar en posibilidad de calificarlos como delictivos o no.
8 De acuerdo con las diligencias practicadas y las pruebas aportadas en la indagatoria,
el Ministerio Público puede acordar las siguientes determinaciones:
a) Ejercicio de la acción penal,
b) No ejercicio de la acción penal,
c) Acuerdo de reserva,
d) Incompetencia en razón de materia, territorio o fuero.
Se aplicaron pruebas de cumplimiento al analizar una muestra determinada de 50 expedientes
de averiguaciones previas por cada una de las fiscalías revisadas: las Centrales de Investigación
para la Atención de Robo de Vehículos y Transporte, y Delitos Financieros; y las
Desconcentradas de la Delegación Cuauhtémoc y Venustiano Carranza. De su análisis
se desprendió lo siguiente:
1. La Fiscalía Central de Investigación para Robo de Vehículos y Transporte, facilitó
10 expedientes de averiguaciones previas y 40 constancias de las determinaciones,
cuyos expedientes ya no se encontraban bajo su resguardo. Al revisar los expedientes
se advirtió que en éstos se integraron los documentos referidos en el proceso de
averiguación previa. En cuanto a las constancias de determinaciones de averiguaciones
previas, se observó que una correspondió al ejercicio de la acción penal; 20, a reservas
de ley; 14, al no ejercicio de la acción penal; 2 fueron turnadas para su perfeccionamiento;
y 3 por incompetencia.
2. La Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Financieros puso
a disposición cuatro expedientes integrados por la información y documentación ya referida
en el proceso. En cuanto a las 46 constancias de determinaciones de averiguaciones
previas, se observó que 2 correspondieron al ejercicio de la acción penal; 4, a reservas
de ley; 8, al no ejercicio de la acción penal; 2 fueron turnadas para su perfeccionamiento;
y 30 por incompetencia.
23
3. La Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Cuauhtémoc, proporcionó 3 expedientes
y se verificó que estuvieron integrados con los documentos e información referidos en
el proceso de la averiguación previa. Al revisar las 47 constancias de determinaciones
de las averiguaciones previas, se verificó que 4 correspondieron al ejercicio de la acción
penal; 29, a reservas de ley; 2, al no ejercicio de la acción penal; 6 fueron turnadas
para su perfeccionamiento; y 6 por incompetencia.
4. La Fiscalía Desconcentrada en la Delegación Venustiano Carranza, proporcionó
50 constancias de determinaciones de averiguaciones previas, debido a que los 50
expedientes solicitados ya no estaban bajo su resguardo porque su proceso ya había
sido determinado. Al analizar la información, se observó que 6 correspondieron al
ejercicio de la acción penal; 19, a reservas de ley; 5, al no ejercicio de la acción penal;
14 fueron turnadas para su perfeccionamiento; 1 tenía el estatus de radicación; 4 por
incompetencia; y 1 por constancia de hechos.
Cabe mencionar, que al revisar los documentos contenidos en los expedientes originales
de averiguaciones previas proporcionados por las cuatro fiscalías, se observó que el Ministerio
Público fue el responsable del proceso de investigación de los delitos y operó en conjunto
con la policía de investigación y con los peritos especialistas de acuerdo con el tipo de delito.
Por lo tanto, de dicho análisis, se determina que de los 200 expedientes de averiguaciones
previas solicitados, sólo 17 estaban dentro del proceso de determinación y estuvieron
integrados con los documentos indicados en el proceso de las averiguaciones previas
referido por la PGJDF, de acuerdo con su normatividad aplicable; se verificó a través de la
revisión de la muestra de expedientes, que los formatos y oficios utilizados en el proceso
de la averiguación previa estuvieron a cargo del Ministerio Público, la policía de investigación
y peritos en la investigación de los delitos, según lo establecido en el artículo 21, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 2o., de la Ley Orgánica de la PGJDF.
En cuanto a los 183 expedientes restantes, sólo se verificaron las constancias de
determinaciones, debido a que ya no estaban bajo resguardo de las fiscalías; de su análisis,
se advirtió que 14 correspondieron al ejercicio de la acción penal; 30, al no ejercicio de la
acción penal; 72, a la reserva de ley; 43 fueron incompetencias y 24, determinaciones
turnadas para su perfeccionamiento. Por lo tanto, la PGJDF tuvo deficiencias en el proceso
24
de averiguaciones previas, en cuanto a la integración de los expedientes en un 12.0% en
relación con la muestra revisada, y en un 79.1% (16,448 averiguaciones previas devueltas
por el juez para su perfeccionamiento) en relación con el total de averiguaciones previas
determinadas consignadas.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultado, no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-5-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal establezca
mecanismos de control que garanticen que los expedientes se integren conforme a la
normatividad aplicable con el fin de dar atención oportuna a la ciudadanía que acude ante
el Ministerio Público a presentar una denuncia.
5. Resultado
Supervisión, Inspección y Vigilancia de la Visitaduría Ministerial
El artículo 35, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal,
vigente en 2014, establece que “por su parte, la Visitaduría Ministerial tendrá a su cargo la
supervisión, inspección y vigilancia de las unidades administrativas y órganos desconcentrados
de la Procuraduría, por lo que se refiere al aspecto técnico jurídico, con base en las
disposiciones jurídicas aplicables”. De igual modo, el artículo 36, del Reglamento de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en su párrafo primero
establece que “al frente de la Visitaduría Ministerial habrá un Visitador Ministerial, quien ejercerá
por sí o a través de los servidores públicos que le estén adscritos, las atribuciones siguientes:
fracción I `Definir lineamientos de supervisión y vigilancia de las unidades administrativas
y órganos desconcentrados de la Procuraduría´ y fracción II `Practicar la supervisión y
vigilancia del cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables y los lineamientos
institucionales, a través de visitas, estudios, monitoreo y demás medios electrónicos´”.
Mediante oficio núm. AE-A/15/0256 del 28 de agosto de 2015, se solicitaron al ente fiscalizado
los Lineamientos de Supervisión y Vigilancia de las Unidades Administrativas y Órganos
25
Desconcentrados de la PGJDF, implementados por la Visitaduría Ministerial, con el fin
de verificar las acciones de supervisión, inspección y vigilancia realizadas por ésta.
Al respecto, mediante oficio núm. 701/2972/2015 del 24 de septiembre de 2015, la PGJDF
informó que durante el ejercicio de 2014, aún no se había aprobado algún manual
operativo para la Visitaduría Ministerial, razón por la cual los servidores adscritos a la
misma, en el desarrollo de sus funciones, actuaron en estricta observancia a los principios
rectores del servicio público, así como a la normatividad y los lineamientos institucionales
aplicables. Se consideraron los derechos humanos y las disposiciones jurídicas aplicables,
a fin de detectar las deficiencias o conductas irregulares del personal Ministerial, de la Policía
de Investigación y de los Peritos. Asimismo, la PGJDF mencionó que la Visitaduría contó con
seis Agencias de Supervisión: A, B, C y F, conformada por personal ministerial adscrito a las
citadas agencias de supervisión; D, conformada por personal ministerial adscrito a tres
turnos, con horario de 24 por 48 horas, que brinda atención los 365 días del año, e inicia
los expedientes de queja procedentes que turnaron las agencias de supervisión A, B, C y F
para su integración respectiva; y la E, conformada con personal ministerial adscrito a tres
turnos con horario de 24 por 48 horas, que realiza las visitas programadas diariamente a las
unidades investigadoras de turno de toda la institución, para supervisar las acciones siguientes:
1. Atención adecuada al público usuario y tiempos de atención.
2. Funcionamiento adecuado del teléfono rojo y la existencia de instrucciones de uso,
accesibles al público.
3. Funcionamiento correcto de la pantalla electrónica del Ministerio Público Transparente.
4. Asistencia en las áreas de atención ciudadana de un servidor público con carácter
ministerial, capacidad, sensibilidad y criterio para atender al público usuario.
5. Personificadores, actualizados y en lugar visible del personal ministerial.
6. Asistencia y presencia del personal supervisado en sus lugares de trabajo, o su respectiva
anotación en el libro de salida del personal.
26
7. Portación del gafete de identificación institucional del personal, a la vista del público
usuario, así como la vestimenta adecuada para brindar el servicio al público.
8. Existencia de personal ajeno a la institución desempeñando labores propias del servicio
público.
9. Existencia y registro adecuado de datos en los medios de control de las unidades
administrativas supervisadas.
10. Atención adecuada a las personas detenidas, otorgando oportunamente alimentos
y el permiso para realizar una llamada telefónica.
11. Confirmar que las personas restringidas de su libertad estuvieran bajo el supuesto
de flagrancia o caso urgente.
12. Verificar que obre en actuaciones el acuerdo correspondiente de retención o detención.
13. Verificar la carga de trabajo en el área de la policía de investigación.
14. Verificar las intervenciones solicitadas por el Agente del Ministerio Público, cumplidas
y pendientes, así como los medios de control de las personas y objetos en custodia y la
entrega de alimentos.
15. Entrevistar a las personas restringidas de su libertad, para conocer su versión en relación
con su detención, ingreso y permanencia en el área de seguridad.
16. Supervisar en la Coordinación de Servicios Periciales la carga de trabajo y las intervenciones
solicitadas por el Agente del Ministerio Público, tanto las cumplidas como las pendientes.
17. Verificar que los vehículos y objetos puestos a disposición estén identificados y enfajillados.
18. Verificar que el Personal Ministerial le haya hecho saber a los denunciantes, querellantes,
ofendidos, víctimas del delito, testigos e imputados, los derechos contenidos en la carta
de derechos correspondiente.
27
19. Verificar que la policía de investigación observe el protocolo de detención en las
averiguaciones previas con detenido.
20. Recabar copias certificadas de las averiguaciones previas y de todos aquellos documentos
con los que fuera viable acreditar la probable comisión de alguna conducta irregular
por parte del personal supervisado, a fin de dar inicio al expediente de queja respectivo
y ser turnado a las agencias de supervisión A, B, C y F.
Por su parte, la Unidad de Supervisión en Línea y Monitoreo estuvo conformada por personal
adscrito a la Visitaduría Ministerial, el cual participó en la supervisión de las averiguaciones
previas iniciadas en las distintas agencias del Ministerio Público, mediante el Sistema de
Averiguaciones Previas (SAP), a fin de verificar, en tiempo real, la debida integración de las
indagatorias y la observancia de la normatividad y lineamientos institucionales.
Así también, mediante el monitoreo de las cámaras instaladas en las distintas Agencias
Investigadoras del Ministerio Público, se observó en tiempo real que el personal ministerial
atendiera debidamente a la ciudadanía y que portara su gafete de identificación a la vista;
también que en las áreas de seguridad de la Policía de Investigación, los detenidos estuvieran
en las condiciones exigibles en materia de derechos humanos.
Por lo que si los visitadores adscritos a la unidad de referencia, con motivo de la supervisión
en línea o el monitoreo hubieran detectado alguna deficiencia en la actuación de los servidores
públicos supervisados, debieron emitir recomendaciones específicas o genéricas, según
fuera el caso, para subsanar las deficiencias o en su caso practicar diligencias para
perfeccionar su actuación.
Al detectar la comisión de alguna conducta irregular, por parte de los servidores públicos
supervisados, los visitadores recabaron copia certificada de la averiguación previa y de
todos aquellos documentos con los que se hiciera viable sustentar la comisión de la conducta
irregular advertida e iniciaron los expedientes de queja respectivos que, en su caso,
fueron turnados a las Agencias de Supervisión A, B, C y F.
Para verificar que la Visitaduría Ministerial hubiera llevado a cabo dichas acciones de
supervisión, se solicitaron, mediante oficio núm. AE-A/15/0296 del 6 de octubre de 2015,
28
las visitas realizadas durante los meses de febrero y noviembre de 2014 de la Fiscalía Central
de Investigación para la Atención de Robo de Vehículos y Transporte, la Fiscalía Central de
Investigación para la Atención de Delitos Financieros, la Fiscalía Desconcentrada de la
Delegación Cuauhtémoc y Fiscalía Desconcentrada de la Delegación Venustiano Carranza.
Al respecto, mediante oficio núm. 103/682/2015 del 7 de octubre de 2015, la Visitaduría
Ministerial de la Fiscalía de Supervisión de la PGJDF proporcionó la información relativa a
las supervisiones realizadas en el ejercicio de 2014 en la que se observó que la Fiscalía
Central de Investigación para la Atención del Delito de Robo de Vehículos realizó 240 visitas,
43 estudios, 416 supervisiones en línea y 88 quejas, de las cuales 50 fueron por demora y
38 por irregularidades; en la Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos
Financieros, se realizaron 28 estudios, 8 supervisiones en línea y atendió 41 quejas, de
las cuales 9 fueron por demora y 32 por irregularidades; en la Fiscalía Desconcentrada de
Investigación en Cuauhtémoc se realizaron 1,572 visitas, 485 estudios, 3,269 monitoreos,
2,374 supervisiones en línea y se atendieron 910, quejas de las cuales 499 fueron por demora
y 411 por irregularidades; en la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Venustiano
Carranza se realizaron 923 visitas, 109 estudios, 1467 monitoreos, 1,004 supervisiones
en línea y se atendieron 243 quejas, siendo 176 por demora y 67 por irregularidades.
De acuerdo con lo anterior, se verificaron los informes de visita rendidos por los visitadores
durante los meses de febrero y noviembre del ejercicio fiscal de 2014, correspondientes a las
cuatro fiscalías en revisión. De la integración a las visitas de turno realizadas en febrero
de 2014, se observó que la Visitaduría Ministerial realizó un total de 218, de las cuales, 22
correspondieron a la Fiscalía Central de Investigación para la Atención del Delito de Robo
de Vehículos y Transporte; 128 a la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Cuauhtémoc;
y 68 para la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en la Delegación Venustiano
Carranza. En cuanto a las visitas de turno realizadas en noviembre de 2014, se observó
que se realizaron 205 visitas de turno en total, de las cuales 27 correspondieron a la Fiscalía
Central de Investigación para la Atención del Delito de Robo de Vehículos y Transporte;
111 a la Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Cuauhtémoc; y 67 a la Fiscalía
Desconcentrada de Investigación en la Delegación Venustiano Carranza.
No obstante, se observó que en la Fiscalía de Investigación para la Atención de Delitos
Financieros no se realizó visita en turno durante febrero y noviembre de 2014, por lo que
29
se identificó como factor de riesgo la carencia de supervisión por parte de la Visitaduría
Ministerial para el cumplimiento de objetivos y metas.
En ese sentido, al analizar dichos informes, se identificaron las siguientes acciones
y recomendaciones por parte de la Visitaduría Ministerial:
En la Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Robo de Vehículos, se indicó
determinar la indagatoria, actuaciones, pliego de consignación e imputados en términos del
artículo 16 constitucional; dar destino legal a los vehículos; llenar el formato de detenidos
puestos a disposición y/o en cadena de custodia; foliar, firmar y sellar sus actuaciones;
practicar diligencias de declaración de testigos; dar destino legal y final a los vehículos; contar
con bitácoras de diligencias programadas; cumplir con la correcta motivación y fundamento
del acuerdo de retención; mantener la pantalla del Ministerio Público en funcionamiento;
legitimar la querella del apoderado legal del Gobierno del Distrito Federal; recabar copia
de las videograbaciones del C2; dar a conocer a los comparecientes la carta de derechos
actualizada; dar cumplimiento al acuerdo de la correcta motivación y fundamentación al acuerdo
de retención; actualizar los personificadores cuando haya cambio de personal; vigilar la posible
irregularidad por parte del personal sustantivo al no realizar confronta con el indiciado; requisitar
correctamente el libro de gobierno; ampliar declaraciones a los denunciantes y remitentes
para precisar las circunstancias de ejecución del hecho; emitir acuerdos de aseguramiento de
los objetos puestos a disposición; enfajillar los vehículos puestos a disposición; supervisar
que el personal ministerial realice registros completos en el libro de gobierno.
Para la Fiscalía Desconcentrada de la Delegación Cuauhtémoc, las recomendaciones fueron
las siguientes: Vigilar la falta de determinación de la situación jurídica del probable responsable,
realizar bitácoras y requisitado del formato de custodia; ingresar al detenido al ejercitar la
acción penal; realizar expediente y pliego dentro de las 48 horas; remitir las actuaciones
en caso de que se ejerza la pretensión punitiva; cuidar de no dejar en estado de
indefensión al inculpado; determinar de forma inmediata la situación jurídica del probable
responsable de los hechos; determinar el destino legal de los vehículos relacionados con los
hechos e indagatorias; asegurar la recepción del formato de puesta a disposición debidamente
requisitado; asegurar el buen funcionamiento del teléfono rojo; determinar la averiguación
previa, antes del término previsto en el párrafo noveno, del artículo 16 constitucional; requisitar
30
debidamente el libro de gobierno, así como el de barandilla; fundamentar debidamente
el acuerdo de retención que obre en contra del probable responsable; supervisar que la
pantalla del Ministerio Público Transparente se mantenga en funcionamiento; supervisar
que el personal ministerial determine el destino legal de 33 vehículos, que se encuentran
en los alrededores de la coordinación territorial; dar a conocer a los denunciantes, testigos
e imputados el Acuerdo A/03/14; dar cumplimiento a la Circular del Procurador General de
Justicia del Distrito Federal; practicar diligencias a efecto de realizar inspección ministerial
y recabar videos de cámaras de vigilancia en el lugar de los hechos; verificar que la entrega
de alimentos sea de acuerdo con el libro de control; girar oficios para localizar a posibles
testigos y citarlos a declarar; sustituir los balastros de las áreas de seguridad; hacer saber
a los querellantes sobre las unidades de mediación; supervisar el registro completo del libro
de gobierno.
Respecto a la Fiscalía Desconcentrada en la Delegación Venustiano Carranza, se deberá
ingresar al detenido al ejercitar la acción penal; elaborar expediente y pliego dentro de las
48 horas; remitir las actuaciones en caso de ejercer la pretensión punitiva; hacer del
conocimiento de los probables responsables relacionados con las indagatorias; determinar
la situación jurídica del probable responsable; dar a conocer a los denunciantes, querellantes,
testigos e inculpados la carta de derechos vigente; remitir las actuaciones, el pliego de
consignación y al imputado dentro del plazo constitucional; portar el gafete institucional;
remitir a la fiscalía el desglose de las actuaciones por posible comisión del delito de negación
del servicio; dar destino legal a los vehículos relacionados con las indagatorias; dar
cumplimiento al acuerdo constitucional sobre la correcta motivación que justifique la legal
estancia; dar cumplimiento a la determinación del acuerdo de retención; verificar el correcto
llenado del formato de puesta a disposición; valorar el contenido respecto de probables
responsables senectos; recabar querella del apoderado legal de la empresa agraviada.
Al analizar la información y documentación proporcionada por la PGJDF, se observó que
en el ejercicio fiscal de 2014 la Visitaduría Ministerial, no contó con lineamientos específicos
autorizados para efectuar las acciones de supervisión y vigilancia de las unidades
administrativas y órganos desconcentrados; no obstante, aplicó la normatividad y lineamientos
institucionales vigentes en el ejercicio fiscal de 2014. Asimismo al revisar las supervisiones
practicadas por la Visitaduría Ministerial, durante febrero y noviembre del ejercicio fiscal
31
de 2014, se verificaron los resultados de las acciones de supervisión programadas diariamente
a las unidades investigadoras de turno de la institución por el Visitador Ministerial, excepto
de la Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Financieros, ya que no
hubo evidencia en los meses referidos que demostrara los avances en la supervisión,
inspección y vigilancia de las unidades administrativas, lo que evidenció riesgos de control
en el proceso de las averiguaciones previas y en el cumplimiento de objetivos y metas de
la actividad institucional 311. Lo anterior, contravino lo establecido en el artículo 35 de la
Ley Orgánica de la PGJDF y el artículo 36 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PGJDF.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultado, no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-6-PGJDF
Es necesario que la Visitaduría Ministerial adscrita a la Procuraduría General de Justicia
del Distrito Federal implemente mecanismos de control que garanticen la supervisión de
todas las áreas que intervienen en el proceso de las averiguaciones previas.
6. Resultado
Manual Administrativo y sus Apartados
En el numeral 2.4.2, de la Circular Contraloría General para el Control y Evaluación de la
Gestión Pública; el Desarrollo, Modernización, Innovación y Simplificación Administrativa,
y la Atención Ciudadana en la Administración Pública del Distrito Federal3, vigente en 2014,
se establece que:
“Los titulares de las dependencias, unidades administrativas, órganos desconcentrados,
delegaciones y entidades, son los responsables de la actualización de los Manuales
Administrativos, que se deriven de la aplicación de un proceso rediseñado, de un procedimiento
simplificado, de la modificación de la estructura orgánica, o de la supresión o creación de
leyes y normas, para ello, deberán remitir conjuntamente con la solicitud de reestructura el
proyecto de Manual de Organización, para que se apruebe simultáneamente con la estructura.
3 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 25 de enero de 2011.
32
La actualización del Manual de Procedimientos deberá remitirse a la CGMA por medio
de oficio firmado con firma autógrafa o firma electrónica avanzada, a más tardar en 60 días
hábiles posteriores a la entrada en vigor de la modificación efectuada, para que ésta
proceda a su análisis y, en su caso, al registro. En el caso de las entidades es requisito
indispensable para su presentación ante la CGMA, el contar con la previa aprobación del
Órgano de Gobierno respectivo.”
Así también, el numeral 2.4.3, del mismo ordenamiento establece que: “Los Manuales
Administrativos de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades
de la APDF, deberán elaborarse en estricto apego a la presente Circular y a la Guía
Técnica para la Elaboración de Manuales del GDF. Los Manuales Administrativos deberán
elaborarse en estricto apego a la estructura orgánica vigente, dictaminada por la CG”.
La Guía Técnica y Metodológica para la Elaboración, Presentación y Registro del Manual
Administrativo y/o Específico de Operación del Gobierno del Distrito Federal,4 vigente en 2014,
establece en su Capítulo II, “De la Integración del Manual Administrativo” párrafo segundo
que los elementos para la Integración del manual administrativo deben ser: portada,
índice, marco jurídico de actuación, atribuciones, misión, visión y objetivos institucionales,
estructura básica, unidades administrativas o áreas (estructura por unidad administrativa,
descripción de puestos, procedimientos, hoja de firma de validación de contenido de la unidad
administrativa o áreas), glosario y hoja de firmas.
Con el fin de verificar que la PGJDF hubiera contado con un manual administrativo
vigente en 2014, que le permitiera realizar con eficiencia las acciones relativas a la
investigación y persecución de los delitos concernientes a las Averiguaciones Previas, se
solicitó, mediante oficio núm. AE-A/15/0256 del 28 de agosto de 2015, el manual administrativo
y sus correspondientes apartados, vigentes en 2014. En respuesta, mediante oficio
núm. 701/2776/2015 del 7 de septiembre de 2015, la PGJDF proporcionó el Manual de
Organización General de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, Tomo 015
del 2 de octubre de 2006, derivado del Proyecto de Reestructuración Orgánica Integral de
4 De la Coordinación General de Modernización Administrativa de la Oficialía Mayor del Gobierno del Distrito Federal.
5 Con firmas de autorizado por el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, el Oficial Mayor de la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal y el Director General de programación, Organización y Presupuesto de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.
33
la Institución, autorizado mediante dictamen núm. 168/2001, con vigencia del 1 de septiembre
de 20016; no obstante, el apartado de procedimientos no fue proporcionado.
Mediante oficio núm. 701/200/024/2015 del 1 de septiembre de 2015, la Dirección General
de Programación Organización y Presupuesto informó que la PGJDF no cuenta con un manual
administrativo, de acuerdo con los Lineamientos Generales para el Registro de Manuales
Administrativos y Específicos de Operación de la Administración Pública del Distrito Federal,
emitidos el 30 de diciembre de 2014; sin embargo, mediante oficio núm. 100/1381/2015
del 20 de agosto de 2015, se envió el manual administrativo de la PGJDF a la Coordinación
General de Modernización Administrativa y Titular de la Unidad de Mejora Regulatoria del
Distrito Federal, la cual informó la procedencia del registro y dictamen del mismo, mediante
el oficio núm. OM/CGMA/1475/2015 del 4 de agosto de 2015.
Al revisar y analizar el manual referido, se observó que la misión, visión y objetivos
institucionales fueron consistentes con el marco jurídico vigente y reflejaron los objetivos
que dieron origen a su estructura orgánica; que el organigrama de la estructura básica y los
organigramas específicos tienen concordancia con los del dictamen de estructura orgánica
núm. D-PGJDF-11/160415 vigente a partir del 16 de abril de 2015; que la misión, objetivos
y funciones de cada uno de los puestos que conforman la PGJDF, se alinean con la esfera
de atribuciones que le fueron conferidas por la normatividad aplicable y con la misión,
visión y objetivos institucionales; que los 278 procedimientos incluidos de las Unidades
Administrativas y Unidades Administrativas de Apoyo Técnico Operativo, se consideran
sustantivos y tienen congruencia con los objetivos y funciones de las referidas unidades;
asimismo, se verificó que fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 25 de
septiembre de 2015.
En suma, se pudo advertir que en 2014 la PGJDF no contó con un manual administrativo,
en sus apartados de organización y de procedimientos, actualizado conforme lo establece
el numeral 2.4.2, de la Circular Contraloría General para el Control y Evaluación de la Gestión
Pública; el Desarrollo, Modernización, Innovación y Simplificación Administrativa y la Atención
6 En octubre de 2005, se autorizó una nueva Estructura Orgánica de la Coordinación de Agentes del Ministerio Público Auxiliares del Procurador con vigencia a partir del primero de noviembre de 2005, mediante oficio núm. CGMA/2522/05 en alcance al dictamen núm. 168/2001 y en alcance al dictamen núm. 168/2001, la CGMA de la Oficialía Mayor del GDF autorizó una nueva Estructura Orgánica de la Dirección General de Tecnología y Sistemas Informáticos dependiente de la Oficialía Mayor y de la Dirección General de Servicios a la Comunidad, adscrita a la Subprocuraduría de Atención a Víctimas del Delito y Servicios a la Comunidad con vigencia 16 de agosto de 2006.
34
Ciudadana en la Administración Pública del Distrito Federal, vigente en 2014, por lo que
se detectaron factores de riesgos como fue la falta de supervisión en la Fiscalía para la
Atención de Delitos Financieros; así como deficiencias en la programación de la meta física,
duplicidad de registros y cuantificación de la meta alcanzada, CLC sin comprobación, falta de
documentación de los expedientes del personal; falta de diagnósticos de necesidades y de un
programa de capacitación del personal; deficiencias en el seguimiento de las averiguaciones
previas perfeccionadas; incremento en el número de averiguaciones previas devueltas;
deficiencias en los informes estadísticos; quejas por demora, y faltas de determinación del
probable responsable, lo que afectó en el cumplimiento de los objetivos y metas de la actividad
institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”.
No obstante, se verificó que a partir de agosto de 2015, la Coordinación General de
Modernización Administrativa registró la actualización de dicho documento.
Economía
7. Resultado
Presupuestación del Gasto Público
El artículo 24, fracción II, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal,
vigente para 2014, establece que la programación y presupuestación del gasto público
comprende, entre otros aspectos “las previsiones de gasto público para cubrir los recursos
humanos, materiales, financieros y de otra índole, necesarios para el desarrollo de las
actividades”; igualmente, el artículo 25 señala que “la programación y presupuestación
anual del gasto público se realizará con apoyo en los Anteproyectos de Presupuesto que
elaboren las Dependencias, Órganos Desconcentrados, Delegaciones y Entidades para cada
ejercicio fiscal”; y el artículo 26 indica que “las dependencias y órganos desconcentrados,
formularán su Anteproyecto de Presupuesto de Egresos, atendiendo a los criterios
presupuestales y, en su caso, a las previsiones de ingresos que les comunique la Secretaría,
con base en sus programas operativos anuales, los cuales deberán ser congruentes entre sí”.
El Manual de Programación-Presupuestación para la Formulación del Anteproyecto de
Presupuesto de Egresos 2014, Capítulo II. Programación y Presupuestación, establece que
dentro de los elementos de la programación y presupuestación anual del gasto se comprenden
35
las actividades que deberán realizar las unidades para dar cumplimiento a los objetivos,
políticas, prioridades y metas que se deriven del PGDDF; así como las previsiones de gasto
público para cubrir los recursos humanos, materiales, financieros y de otra índole, necesarios
para el desarrollo de las actividades señaladas anteriormente.
Con la finalidad de verificar que la PGJDF realizara una adecuada programación-presupuestación
del gasto público, correspondiente a la actividad institucional 311, se revisaron el Informe de
Cuenta Pública, el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos, el techo presupuestal, el Programa
Operativo Anual e información y documentación proporcionada por el organismo.
Al revisar el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos, entregado a la Secretaría de Finanzas
(SEFIN), mediante oficio núm. 701/3013/2013 del 19 de noviembre de 2013, se advirtió que
para esta actividad institucional se identificó una demanda financiera de 3,049,110.6 miles
de pesos, cifra que coincidió con la reportada como presupuesto original en el Informe de
Cuenta Pública de 2014.
En ese sentido, se le solicitó a la PGJDF, mediante oficio núm. AE-A/15/0301, poner
a disposición los papeles de trabajo que permitieran identificar la demanda financiera de
la actividad institucional 311, en donde se indicara el procedimiento y los datos para su
cálculo. En respuesta, el ente fiscalizado informó que “no se identificaron papeles de trabajo
que permitan determinar la asignación. […] No obstante lo anterior, del análisis de las cifras
presupuestales se establece que para la integración del Proyecto de Presupuesto 2014
se tomó en consideración el presupuesto modificado al 31 de agosto de 2013, más un
incremento del 37.7 %”. En tal virtud, se solicitó la explicación de las causas y motivos
que originaron dicho incremento y mediante el oficio núm. 701/3433/2015 del 23 de octubre
de 2015, la PGJDF entregó copia de los registros del presupuesto modificado, correspondiente
a agosto de 2013 como justificación a lo antes referido, según el cuadro siguiente:
Concepto Evolución
anteproyecto (1)
Presupuesto original 2014
(2)
Variación absoluta (2) - (1)
(3)
Variación relativa (3) / (1) *100
(4)
Capítulo 1000 2,021,437.1 2,726,096.8 704,659.7 34.9
Capítulo 2000 40,170.3 74,653.1 34,482.8 85.8
Capítulo 3000 143,906.8 239,560.7 95,653.9 66.5
Capítulo 4000 8,800.0 8,800.0 0.0 0.0
Total 2,214,314.2 3,049,110.6 834,796.4 37.7
36
En el cuadro anterior se observa que el mayor incremento de manera absoluta se dio en
el capítulo 1000 “Servicios Personales”, el cual registró un aumento de 704,659.7 miles de
pesos. Por otro lado, el capítulo 2000 “Materiales y Suministros”, si bien, en términos absolutos
fue el que tuvo el menor aumento, porcentualmente creció en un 85.8%. El capítulo 3000
“Servicios Generales”, de igual manera se incrementó en un 66.5%, mientras que el capítulo
4000 “Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas” no se modificó.
Si bien el ente fiscalizado elaboró el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos atendiendo
a los criterios presupuestales y las previsiones de ingresos que le comunicó la SEFIN, con
base en sus programas operativos anuales, atendiendo lo establecido en los artículos 25
y 26 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal vigente en 2014, no
mostró la evidencia documental que permitiera verificar que las previsiones del gasto
público para cubrir los recursos humanos, materiales, financieros y de otra índole, consideradas
dentro de la programación y presupuestación, fueran necesarias para el desarrollo de la
actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, contraviniendo lo establecido
en el artículo 24 de la citada Ley.
Recomendación ASCM-160-14-7-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal establezca
mecanismos de control que aseguren que en la programación y presupuestación anual
del gasto, se consideren las previsiones de recursos humanos, materiales y financieros
que permitan cumplir los objetivos y metas.
8. Resultado
Integración del Presupuesto
El Manual de Reglas y Procedimientos para el Ejercicio Presupuestario de la Administración
Pública del Distrito Federal establece dentro de sus numerales 69, 77 y 80, que las URG
podrán realizar adecuaciones a sus presupuestos autorizados mediante los documentos
denominados AP, dichas adecuaciones pueden ser compensadas o líquidas, en las que
se realizarán operaciones de reducción presupuestaria, ampliación o adición de las estructuras
presupuestales aprobadas. Asimismo define a las adecuaciones presupuestarias compensadas
como aquellas que impliquen la transferencia de recursos de una Clave Presupuestaria a otra,
37
debiendo contar con disponibilidad presupuestal en las claves a reducir en los meses
que se afecten; y a las adecuaciones presupuestarias líquidas, como aquellas que aumenten
o reduzcan el monto del presupuesto autorizado.
De esta manera y con la finalidad de verificar que las adecuaciones al presupuesto gestionadas
por la PGJDF dentro de la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”
cumplan con la normatividad descrita, se analizó el Informe de Cuenta Pública, así como
las afectaciones presupuestarias.
Al revisar el Informe de Cuenta Pública, se observó que para la actividad institucional
311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, se autorizó un presupuesto de 3,049,110.6 miles
de pesos que fue modificado a través de 33 afectaciones, 6 líquidas (1 ampliación por
23,109.6 miles de pesos y 5 reducciones por 25,484.5 miles de pesos); 27 compensadas
(12 ampliaciones por 13,790.7 miles de pesos y 15 reducciones por 40,155.3 miles de pesos),
con efecto de reducción por 28,739.4 miles de pesos, quedando un presupuesto modificado
por 3,020,371.2 miles de pesos.
En lo que se refiere a las afectaciones presupuestarias compensadas, se observó dentro
de su justificación que las reducciones se efectuaron debido a que “en ese momento no
eran necesarios los recursos para el área asignada y resultaba necesario direccionarlos para
subsanar la partida que se encontrara deficitaria”. En lo que respecta a las afectaciones
compensadas con efecto de ampliación, éstas se efectuaron para la adquisición de diversos
bienes y servicios que requería la PGJDF para cumplir con sus funciones, tales como
comprar vestuario al personal, contratar servicio de limpieza de la Procuraduría, adquirir
de diversos bienes para el equipamiento del área antisecuestros y para el pago de salarios,
además de realizar las indemnizaciones y laudos emitidos a favor de los servidores públicos.
Respecto al análisis de la afectación líquida con efecto de ampliación,7 se identificó que
este movimiento, por 23,109.6 miles de pesos, se dio en el capítulo 1000, específicamente en
la partida 1323 “Servicios Personales”, y se efectuó en diciembre y fue necesaria para
hacer frente a la obligación patronal por el concepto de la segunda parte de aguinaldo de
los trabajadores de la PGJDF y así evitar afectarlos económicamente.
7 Adecuación líquida con efecto de ampliación núm. C 14 C0 00 19250.
38
En cuanto a la revisión de afectaciones líquidas con efecto de reducción, la primera fue en
octubre8, por 8,800.0 miles de pesos, debido a que el programa “Renta con Opción a Compra”
ya no sería ejecutado por la PGJDF, sino por el Instituto Nacional de Vivienda (INVI), dando
cumplimiento al convenio entre las corporaciones policiacas, la SEFIN y el INVI.
El resto de afectaciones líquidas con efecto de reducción, se dieron en diciembre, dos9 de
ellas se hicieron derivadas de procesos licitatorios para la adquisición de diversos bienes
que lograron economías, y correspondieron a recursos fiscales y a la aportación local del
Fondo Aportaciones para la Seguridad Pública. Las otras dos10 se refirieron a Recursos
Federales, Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y Participaciones
Federales, y se logró efectuar esta reducción toda vez que se había cumplido a esa fecha
con la totalidad de las obligaciones patronales y fiscales, dejando estos recursos sin un fin
específico.
De este modo, se observó que la PGJDF tramitó las adecuaciones presupuestarias, con
base en los numerales 69, 77 y 80, del Manual de Reglas y Procedimientos para el Ejercicio
Presupuestario de la Administración Pública del Distrito Federal, Capítulo II “Trámites
Presupuestarios”, Sección Tercera “Adecuaciones Presupuestarias”, al realizar el procedimiento
sujetándose a lo establecido.
9. Resultado
Ejercicio del Gasto de la Actividad Institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”
El artículo 44, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, vigente en
2014, establece que los titulares de las Unidades Responsables de Gasto y los servidores
públicos encargados de su administración serán los responsables del manejo y aplicación
de los recursos, del cumplimiento de los calendarios presupuestales autorizados, metas y
funciones contenidas en el presupuesto autorizado; de que se cumplan las disposiciones
legales vigentes para el ejercicio del gasto; de que los compromisos sean efectivamente
devengados, comprobados y justificados; de la guarda y custodia de los documentos que
8 Adecuación líquida con efecto de ampliación núm. C 14 C0 00 14722.
9 Adecuaciones líquidas con efecto de ampliación núms. C 14 C0 00 21477 y 21493.
10 Adecuaciones líquidas con efecto de ampliación núms. C 14 C0 00 21524 y 21648.
39
los soportan; de llevar un estricto control de los medios de identificación electrónica y un
registro de sus operaciones, conforme a las disposiciones aplicables en la materia, con sujeción
a los capítulos, conceptos y partidas del Clasificador por Objeto del Gasto que expida la SEFIN.
Con el fin de verificar que en el ejercicio del recurso de la actividad institucional 311 “Inicio
de Averiguaciones Previas” se hubiera manejado y aplicado en cumplimiento a la citada norma,
en cuanto a que los compromisos sean efectivamente comprobados y justificados, se revisaron
el Informe de Cuenta Pública, la base de datos del Sistema de Cuenta Pública, registros
auxiliares del presupuesto ejercido, Cuentas por Liquidar Certificadas (CLC) y una muestra
de pólizas de egresos con su documentación justificativa y comprobatoria, correspondientes
al ejercicio 2014.
Al analizar el Informe de Cuenta Pública y la base de datos del Sistema de Cuenta Pública,
se detectó que en la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, se ejercieron
recursos, por 3,020,271.2 miles de pesos, que representaron un decremento del 0.9% en
relación con el presupuesto original (3,049,110.6 miles de pesos).
Del total de recursos ejercidos, la PGJDF mediante oficio núm. 701/2776/2015 del 7 de
septiembre de 2015, proporcionó una relación que contenía 731 CLC y 100 Documentos
Múltiples (DM), correspondientes a la actividad institucional 311. De dicha información, se
determinó una muestra de 82 CLC, por 625,151.7 miles de pesos (20 de la partida
presupuestal 2611 “Combustibles, Lubricantes y Aditivos” por 25,668.0 miles de pesos;
3 de la partida 3341 “Servicios de Capacitación” por 2,462.7 miles de pesos; y 59 al
capítulo 1000 “Servicios Personales”, por 597,021.1 miles de pesos) y 37 Documentos
Múltiples que disminuyeron el presupuesto, por 5,152.3 miles de pesos. Para su análisis
y verificación de la erogación del presupuesto, se solicitaron las pólizas de egresos con su
documentación justificativa y comprobatoria.
Al respecto, con el oficio núm. 701/2928/2015 del 22 de septiembre de 2015, la PGJDF
puso a disposición del grupo auditor las CLC y DM con la documentación soporte. Al revisar
y analizar la documentación justificativa y comprobatoria presentada por la PGJDF, se observó
que en la partida 2611, se cubrieron pagos a 3 empresas prestadoras del servicio por la
distribución de combustible como fueron: Prestaciones Universales, S.A. de C.V. (Sí vale),
40
Gasolineras Grupo Mexicano, S.A. de C.V. y Consorcio Gasolinero Plus, S.A. de C.V.; de igual
forma, se verificó que se contó con las facturas correspondientes a los meses de enero,
marzo, abril, mayo, julio, agosto, septiembre, octubre y diciembre, y se cubrió la cantidad
de 25,668.0 miles de pesos.
En cuanto a la partida 3341, se advirtió que se erogaron recursos a despachos privados:
Tovar & Hernández Gpo. Integrador de Servicios Corporativos, S.A. de C.V. y Guerra
Castellanos y Asociados, S.A. de C.V., y a una persona física, los cuales otorgaron capacitación
del personal de la PGJDF. De igual forma, se observó que los recursos cubrieron 17 cursos
de capacitación, los más representativos por el monto erogado fueron: Ortografía y Redacción,
por 259.5 miles de pesos; Archivonomía, por 248.7 miles de pesos; Excel Básico, por
198.2 miles de pesos; e Inducción, por 181.9 miles de pesos. También se identificaron
tres cursos impartidos a mandos medios y superiores con temas relacionados con medios de
comunicación e imagen, por 224.9 miles de pesos, así como un curso relativo a la Psicometría
Aplicada a la Elaboración de Dictámenes Periciales, por 45.0 miles de pesos.
Respecto al análisis de las CLC del capítulo 1000, se verificó la documentación correspondiente
al pago de nómina de las quincenas de enero y diciembre, así como el soporte de los pagos
de finiquitos, nómina de aguinaldos, honorarios, horas extras, de Profesionalización,
Disponibilidad y Perseverancia en el Servicio, ISR respecto al pago de honorarios asimilados
a salarios y pago a primas por seguro de retiro del personal al servicio de las unidades
responsables del gasto del Distrito Federal. De igual modo, se observó que en enero, los
recursos se ejercieron mediante 7 CLC, por 172,057.0 miles de pesos; mientras que
en diciembre, ejercieron 419,811.8 miles de pesos, mediante 52 CLC por 424,964.1 miles
de pesos y 37 DM que disminuyeron el presupuesto de la actividad institucional 311,
por 5,152.3 miles de pesos.
Por otra parte, se proporcionaron copias de 30 CLC11 de las partidas presupuestales
centralizadas 1411, 1421, 1431, 1441, 1443, 1511 y 1541; sin embargo, no contenían la
documentación comprobatoria y justificativa del gasto.
11
30 CLC con claves: 14 C0 00 100010, 102141, 102277, 102278, 102279, 102280, 102287, 102288, 102358, 102369, 102374, 102375, 102376, 102377, 102379, 102380, 102381, 102382, 102383, 102384, 102385, 102392, 102394, 102395, 102396, 102402, 102406, 102409, 102410, y 102563.
41
En conclusión, se verificaron 82 CLC y 37 DM de la actividad institucional 311, de las
cuales se observó que 30 CLC no contaron con documentación justificativa y comprobatoria,
contraviniendo lo establecido en el artículo 44, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente
del Distrito Federal, vigente en 2014, respecto a la comprobación y justificación del gasto.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultados, no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-8-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal implemente
mecanismos de control que aseguren la guarda y custodia de los documentos que soporten
el manejo y aplicación de los recursos del gasto público a nivel actividad institucional, de
acuerdo con la normatividad aplicable.
10. Resultado
Tendencia del Presupuesto a Valor Real
El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente en 2014,
establece que “los recursos económicos de que disponga la Federación, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones
territoriales, se administrarán con economía para satisfacer los objetivos a los que estén
destinados”.
De acuerdo con lo establecido en el Manual del Proceso General de Fiscalización vigente
de la ASCM, se define la economía como una forma de examinar en qué medida y forma
se redujeron o mantuvieron los costos de un rubro (capítulo, concepto, partida), función de
gasto (o su equivalente) o actividad institucional al mínimo posible, en razón de obtener los
máximos rendimientos o beneficios. Asimismo, medir el costo de los recursos aplicados para
lograr los objetivos de un programa o política pública en relación con los resultados obtenidos.
Con la finalidad de conocer si el presupuesto erogado por la PGJDF en la actividad
institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, ha mantenido su costo en el período
42
comprendido de 2010 al 2014, en cuanto al número de averiguaciones previas iniciadas,
se realizó un análisis de deflactación, para lo cual se utilizó el Índice Nacional de Precios
al Consumidor del INEGI, considerando 2010 como año base. Los resultados que se obtuvieron
de dicho análisis, se presentan en la gráfica siguiente:
De este análisis, se pudo determinar que el proceso inflacionario mermó los ingresos en
403,972.0 miles de pesos para 2014 a precios de 2010, pues de los 3,020,371.2 miles de
pesos que se ejercieron para este año de manera corriente, en términos reales, fueron de
2,616,399.2 miles de pesos, es decir, 13.4% menos.
Durante 2012, se registró una caída en el presupuesto ejercido para esta actividad del
17.9%, continuando con la tendencia a la baja que se había dado en 2011; sin embargo,
durante los años posteriores, se dio un repunte considerable como se puede observar
para 2014 había recuperado, e incluso incrementado, el poder adquisitivo con respecto a
2010 en un 13.7%, como se muestra a continuación:
Variación Relativa respecto a 2010
Año Ejercido Absoluta Relativa
2010 2,301,990.0 - - -
2011 2,210,932.8 (91,057.2) (4.0) (4.0)
2012 1,815,451.4 (395,481.3) (17.9) (21.1)
2013 2,018,560.7 203,109.2 11.2 (12.3)
2014 2,616,399.2 597,838.5 29.6 13.7
43
Mediante una tasa de crecimiento promedio, se determinó que el crecimiento del presupuesto
ejercido real fue de 2.6%, mientras que el número de averiguaciones previas realizadas
decreció en 15.6% en promedio, del 2010 al 2014.
De igual manera, se analizó la tendencia de crecimiento en el número de averiguaciones
previas efectuadas, respecto a la evolución en términos reales de los presupuestos ejercidos
del 2010 al 2014, obteniendo como resultado la gráfica siguiente:
Así, se puede observar que del 2010 al 2013, a pesar de que el presupuesto seguía a la baja
en relación con el año inicial, el número de averiguaciones previas se mantenía a la alza;
sin embargo, para el ejercicio 2014, el presupuesto tuvo un decremento en el número de
averiguaciones previas efectuadas del 59.0% en relación con el año anterior; y se observó
que dicho decremento se debió a deficiencias en el registro de las metas físicas programadas
y alcanzadas de los ejercicios anteriores; y a que en la programación de la meta física del
ejercicio en revisión, se duplicaron registros de averiguaciones previas arrojando un monto
mayor, por lo que si se considerara la cantidad real (198,421 averiguaciones previas
iniciadas) al cierre del ejercicio 2014, la PGJDF alcanzaría un incremento en la meta física
del 5.7%, en relación con lo programado en la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones
Previas”.
Por otra parte, se observó que durante 2014, la mayor parte del presupuesto se ejerció en
el capítulo 1000 “Servicios Personales”, por 2,704,666.6 miles de pesos, es decir, el 89.5%
del total del presupuesto para esta actividad institucional en 2014, seguido del capítulo
44
3000 “Servicios Generales”, por 245,017.9 miles de pesos, que representaron el 8.1%; del
capítulo 2000 “Materiales y Suministros”, por 70,510.3 miles de pesos (2.3%); y capítulo
5000 “Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles”, por 176.4 miles pesos, como se puede
observar en la gráfica siguiente:
En esa tesitura, se concluye que el presupuesto erogado por la PGJDF en la actividad
institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, mantuvo un crecimiento promedio anual
del 2.6%, y del 3.0% en relación con las metas físicas durante el período comprendido del 2010
al 2014, por lo que se verificó que el sujeto fiscalizado administró los recursos con economía,
conforme al artículo 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
vigente en 2014.
11. Resultado
Medidas de Austeridad y Racionalidad del Gasto de la PGJDF
En el Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2014,
se establece que los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones
y entidades serán responsables en conjunto con los servidores públicos de las mismas, de la
administración de los recursos asignados, de las erogaciones por los conceptos siguientes:
“II. Energía eléctrica, agua potable, fotocopiado, materiales de impresión e inventarios.-
Se establecerán programas para fomentar el ahorro, mismos que deberán someter a la
45
autorización de los titulares y en el caso de las entidades a sus Órganos de Gobierno, a más
tardar el 31 de marzo de 2014.
”III. Combustibles.- Los gastos que se realicen por este concepto, se sujetarán a las necesidades
básicas del servicio;
”IV. Servicio telefónico.- Se establecerán programas para la contratación de líneas con
entrada y salida de llamadas locales, pero con límite de monto para las salidas, y contratación
de líneas exclusivamente para servidores públicos de nivel superior con salida de llamadas
nacionales e internacionales para el ejercicio de sus funciones, con un monto límite de
asignación.
”VI. Honorarios.- Las contrataciones se llevarán a cabo en los términos de lo dispuesto
en la Ley de Adquisiciones y demás disposiciones aplicables en la materia.”
Para verificar lo anterior, se solicitó a la PGJDF proporcionar las medidas de austeridad y
racional del gasto aplicadas en 2014, correspondientes a la actividad institucional 311
“Inicio de Averiguaciones Previas”. En respuesta, mediante el oficio núm. 701/3174/2015
del 8 de octubre de 2015, se mencionó que la PGJDF tuvo las siguientes medidas de
racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal:
Combustible: “… La Subdirección de Control vehicular, tomó medidas para llevar a cabo
la reducción en el consumo de combustible, aplicando descuentos en la dotación de
combustible asignada, siendo ésta desde el 20.0% para vehículos de tipo de función
administrativa y hasta del 100.0% a los vehículos de tipo de función oficial-personal, lo
cual generó un ahorro de 3,489.7 miles de pesos durante el ejercicio 2014”.
Servicio telefónico:
“Informar mensualmente a las Unidades Administrativas sobre los gastos generados por
el concepto de llamadas de larga distancia, con la finalidad de justificar y/o pagar los
importes correspondientes, conforme a lo normado. Se canceló el acceso a llamadas a
celular en algunas áreas por considerarse no necesario. En el servicio medido, se canceló
el acceso para efectuar llamadas locales en áreas no prioritarias.
46
”Con dichas medidas se logró en el servicio medido un ahorro de 952.0 miles de pesos,
en telefonía celular se obtuvo un ahorro de 270.8 miles de pesos y en servicio de larga
distancia el ahorro fue de 5.6 miles de pesos, ambos en comparación con el ejercicio
fiscal 2013.”
Honorarios: “…Se autorizó para el ejercicio fiscal 2014, un importe de 33,520.0 miles de
pesos, del cual se ejerció un importe de 32,573.8 miles de pesos, obteniendo un ahorro
de 946.1 miles de pesos, en la contratación de Servicios Profesionales, que representa un
ahorro del 2.8% del total autorizado”.
Fotocopiado: “… Se cuidó que los trabajos solicitados se apegaran a lo instruido en
relación a éste rubro por la Oficialía Mayor de ésta Procuraduría de la Circular No.
700/003/2012”.
Materiales de impresión: “Se implementó la estrategia de entablar comunicación con las
áreas requirentes de impresión de diversos formatos, solicitándoles información respecto
a sus consumos y la urgencia de tener dicho material, cantidad con el que cuentan y el
tiempo en que se agota, dando como resultado el poder reducir las cantidades solicitadas
en las requisiciones originalmente tramitadas, evitando con ello propiciar la generación de
inventarios en las áreas requirentes”.
Energía eléctrica:
“Todo servidor público deberá mantener encendidos única y exclusivamente los equipos
de cómputo que vaya a utilizar, evitando dejarlos prendidos de manera innecesaria por
períodos prolongados, así como al término de la jornada laboral, dichos equipos deberán
ser apagados y desconectados de la toma de corriente.
”Utilizar lámparas de iluminación del área de oficinas, sólo en caso de que la luz de día no
sea suficiente, debiendo apagarlas si abandona el área de labores, así como a la hora de
comida y salida.
”Todo aparato eléctrico, al momento de dejar de ser utilizado, deberá ser apagado, además
de ser desconectado de la toma de corriente.
47
”Se interrumpirá la energía eléctrica de las áreas de oficina a partir de la 21:00 horas y hasta
las 6:00 horas del día siguiente con el fin de mejorar las condiciones de consumo y evitar
fugas del fluido eléctrico, durante dicho lapso nocturno, en las áreas que no cuentan con
personal de guardia nocturna.
”Así como el remplazo de lámpara fluorescentes de T/2 por T/5 y T/8 reemplazo de focos
de halógeno por focos de led y foco tipo spot por foco ahorrador. Asimismo, se continúa
realizando conversiones de lámparas fluorescentes led y se están instalando apagadores
para independizar zonas de iluminación que permitan seccionar el suministro de energía
a las áreas de interés.”
Agua potable: “Se realizó la sustitución de mobiliario hidrosanitario convencional por
ahorrador y la reparación de fugas de agua. Además, se fomentó entre el personal que labora
en las diferentes áreas administrativas y operativas, el consolidar la Cultura del Ahorro del Agua,
mediante carteles informativos del Sistema de Aguas de la Ciudad de México”.
Con la finalidad de verificar la información proporcionada por la PGJDF en cuanto a las
medidas implementadas en cada uno de los conceptos referidos, se realizó un análisis
a las partidas sujetas a racionalidad y austeridad como se muestra a continuación:
Partida Concepto Programado Ejercido Variación absoluta
Variación relativa
1211 “Honorarios Asimilables a Salarios” 13,179.4 12,880.9 (298.5) (2.3)
2611 “Combustibles, Lubricantes y Aditivos” 33,067.0 30,663.6 (2,403.4) (7.3)
3112 “Servicio de Energía Eléctrica” 15,977.4 15,977.4 0 -
3131 “Agua Potable” 5,571.4 5,571.4 0 -
3141 “Telefonía Tradicional” 8,085.8 1,115.2 (6,970.6) (86.2)
3361 “Servicio de Apoyo Administrativo y Fotocopiado” 7,249.3 7,249.3 0 -
3362 “Servicios de Impresión” 1,000.0 641.6 (358.4) (35.8)
En tales condiciones se verificó que en todas las partidas el presupuesto erogado no fuera
superior al presupuestado, ya sea por un decremento o bien porque se erogó la totalidad
de lo previsto. No obstante, se realizó un comparativo anual del presupuesto ejercido en
las partidas referidas, correspondiente al período 2012-2014, y se observó lo siguiente:
48
(Miles de pesos y por cientos)
Partida presupuestal
2012
(1)
2013
(2)
2014
(3)
Variación 2012-2013 ((2 / 1)-1)
Variación 2013-2014 ((3 / 2)-1)
1211 1,488.3 6,232.3 13,179.4 318.8 111.5
2611 16,688.4 20,056.0 33,067.0 20.2 64.9
3112 10,668.7 13,240.0 15,977.4 24.1 20.7
3131 4,156.1 5,307.0 5,571.4 27.7 5.0
3141 9,537.4 9,706.2 8,403.8 1.8 (13.4)
3361 4,000.0 5,286.4 7,249.3 32.2 37.1
3362 916.5 350.0 1,000.0 (61.8) 185.7
El crecimiento durante 2013 y 2014 muestra que, a excepción de una partida (3141),
todas presentaron un incremento considerable, lo que indica un aumento en los recursos
utilizados para estas, siendo la 3362 “Servicios de Impresión” y la 1211 “Honorarios Asimilables
a Salarios” las que representaron un incremento del 185.7% y 111.5%, respectivamente.
De la comparación realizada del ejercicio 2013 respecto al de 2012, se denotó que en 2014
lograron reducir la tasa de crecimiento que se había dado anteriormente en proporciones
mayores, con excepciones de las partidas 3361 y 3362, esta última, con un incremento
considerable para 2014, cuando el año anterior había logrado un ahorro.
De lo anterior, se concluye que en 2014 la PGJDF contó con información relativa a las
partidas sujetas a racionalidad y austeridad y que las cifras reportadas durante ese ejercicio
en ningún caso fueron mayores a las programadas; sin embargo, no proporcionó la
documentación soporte que permitiera verificar la implementación de dichas medidas en
las áreas correspondientes a la actividad institucional 311, por lo que contravino lo dispuesto
en el artículo 26, del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio
Fiscal 2014. De igual forma, se observó que durante el período 2012-2014, el presupuesto
ejercido en esas partidas (1211, 2611, 3112, 3131, 3361 y 3362) de la actividad institucional
311, presentó incrementos superiores, principalmente la partida 1211 “Honorarios Asimilables
a Salarios” con el 318.8% en 2013 y el 111.5% en el ejercicio 2014.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultado, no lo modifica.
49
Recomendación ASCM-160-14-9-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal implemente
medidas de racionalidad y austeridad, así como de control y supervisión que garanticen
su cumplimiento, de conformidad a lo establecido en la normatividad aplicable.
Competencia de los Actores
12. Resultado
Competencia del Sujeto Fiscalizado
El artículo 21, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que
la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, así como
el ejercicio de la acción penal ante los tribunales; además, menciona que la seguridad pública
es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios, y que
comprende la prevención de los delitos, así como la investigación y persecución para hacerla
efectiva. En este sentido, el artículo 10 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dispone
que incumbe al Ministerio Público del Distrito Federal la persecución de los delitos del orden
común cometidos en el Distrito Federal.
Asimismo, el artículo 2, fracción I, de la Ley Orgánica de la PGJDF, determina que la Institución
del Ministerio Público en el Distrito Federal estará a cargo del Procurador General de Justicia
y tendrá entre sus atribuciones investigar los delitos del orden común cometidos en el
Distrito Federal, así como perseguir a los imputados, que ejercerá por sí, mediante los
agentes del Ministerio Público, de la policía de investigación, de los peritos y demás
servidores públicos en el ámbito de su respectiva competencia; de igual forma, el artículo 1o.
de su reglamento establece que la PGJDF ejercerá las atribuciones conferidas al Ministerio
Público del Distrito Federal para investigar los delitos y perseguir a los imputados.
Como ya se mencionó la misión de la PGJDF es representar legalmente los intereses de
los habitantes del Distrito Federal, por medio de la implementación de acciones eficaces
y eficientes en la investigación de los delitos, la persecución de los imputados y la procuración
de justicia con respeto irrestricto a los Derechos Humanos, a efecto de fortalecer la confianza
y seguridad en la convivencia de los habitantes.
50
De acuerdo con la normatividad referida, y considerando que la averiguación previa es la
etapa inicial del procedimiento penal en la que se realizan las investigaciones necesarias
para obtener las pruebas que permitan acreditar o demostrar la existencia del delito y la
probable responsabilidad del indiciado, se verificó que la PGJDF tuvo dentro de su marco
legal, la competencia en el proceso del inicio de averiguaciones previas reportadas dentro
de la actividad institucional 311, y a través del análisis y revisión de la muestra de expedientes
se observó que los formatos y oficios que se emitieron participaron el Ministerio Público
como el responsable de la investigación de los delitos del orden común, y en conjunto
la policía de investigación y los servicios periciales, en cumplimiento a la normatividad
ya citada.
13. Resultado
Competencia Profesional de los Servidores Públicos
El artículo 36, de la Ley Orgánica de la PGJDF establece que para ingresar y permanecer
como agente del Ministerio Público dentro del servicio civil de carrera, se requiere: ser
mexicano; estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos; contar con
edad mínima de veinticinco años cumplidos; tener acreditado, en su caso, el Servicio
Militar; no haber sido condenado por sentencia irrevocable como responsable de delito
doloso, o por delito culposo calificado como grave por la ley; poseer título en la licenciatura en
Derecho; acreditar experiencia profesional con la licenciatura en Derecho cuando menos
de dos años; aprobar el concurso de ingreso y cursar satisfactoriamente en el Instituto de
Formación Profesional, un diplomado cuyo programa de estudios considere, entre otras,
por lo menos materias vinculadas con el Derecho Constitucional, Derecho Penal, Derecho
Procesal Penal y Derechos Humanos; no hacer uso ilícito de sustancias psicotrópicas,
estupefacientes u otras que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo; no estar
suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolución firme como servidor público,
en los términos de las normas legales aplicables; acreditar los exámenes y evaluaciones
que se establezcan por el Centro de Evaluación y Control de Confianza.
También establece que para ingresar y permanecer como Oficial Secretario, se requiere:
ser mexicano; contar con una edad mínima de veintiún años cumplidos; tener acreditado
51
el Servicio Militar Nacional; no haber sido condenado por sentencia irrevocable como
responsable de delito doloso, por delito culposo calificado como grave por la ley o estar
sujeto a proceso penal; acreditar que ha concluido los estudios correspondientes a licenciatura
en Derecho; aprobar el concurso de ingreso y cursar satisfactoriamente en el Instituto de
Formación Profesional, un diplomado cuyo programa de estudios considere entre otras,
materias vinculadas con el Derecho Constitucional, Derecho Penal, Derecho Procesal Penal
y Derechos Humanos; no hacer uso ilícito de sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras
que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo; no estar suspendido ni haber sido
destituido o inhabilitado por resolución firme como servidor público en los términos de las
normas legales aplicables.
De igual forma, se establece que para ingresar y permanecer como Agente de la Policía
de Investigación, se requiere ser mexicano; contar con edad mínima de veintiún años
cumplidos; no haber sido condenado por sentencia irrevocable como responsable de delito
doloso, por delito culposo calificado como grave por la ley o estar sujeto a proceso penal;
tener acreditado, en su caso, el Servicio Militar Nacional; acreditar que ha concluido
la enseñanza media superior para quienes ingresen a la licenciatura en Investigación
Policial, o la enseñanza superior o equivalente para quienes cursen el grado de Técnico
Superior Universitario en Investigación Policial; no estar suspendido ni haber sido destituido
o inhabilitado por resolución firme como servidor público, ni estar sujeto a procedimiento
de responsabilidad administrativa federal o local; aprobar el concurso de ingreso y la
carrera de Técnico Superior Universitario en la Investigación Policial impartido por el Instituto
de Formación Profesional; contar con el perfil físico, médico y de personalidad necesarios
para realizar las actividades policiales; no hacer uso ilícito de sustancias psicotrópicas,
estupefacientes u otras que produzcan efectos similares; acreditar los exámenes y evaluaciones,
de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
En ese mismo ordenamiento, se establece que los requisitos para ingresar y permanecer
como perito son: ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles;
acreditar que ha concluido por lo menos los estudios correspondientes a la enseñanza
media superior o equivalente, tener título legalmente expedido y registrado por la autoridad
competente y en su caso la cédula profesional respectiva que lo faculte para ejercer la
52
ciencia técnica, arte o disciplina de que se trate, o acreditar plenamente los conocimientos
correspondientes a la disciplina a la que debe dictaminar; cuando de acuerdo con las
normas aplicables no necesite título o cédula profesional para su ejercicio, tener acreditado,
en su caso, el Servicio Militar Nacional; no haber sido condenado por sentencia irrevocable
como responsable de delito doloso, por delito culposo calificado como grave por la ley
o estar sujeto a proceso penal; haber aprobado el concurso de ingreso y el Diplomado en
Ciencias Forenses, impartido por el Instituto de Formación Profesional; no hacer uso ilícito de
sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos similares, ni padecer
alcoholismo; no estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolución firme
como servidor público, en los términos de las normas aplicables; acreditar los exámenes
y evaluaciones, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Con la finalidad de conocer la competencia profesional de los servidores públicos que
operaron la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas” en el ejercicio
fiscal de 2014, así como la de verificar que éstos hubieran cumplido con los requisitos
establecidos en la normatividad aplicable, se solicitó al sujeto fiscalizado el catálogo y
perfiles de puestos del personal que intervino en la operación de la actividad institucional
en revisión. En contestación, mediante oficio núm. 702/6150/15 del 3 de septiembre de 2015,
la Dirección de Recursos Humanos proporcionó la Cédula de Descripción de Puestos
para el Personal Técnico Operativo del Agente del Ministerio Público.
Como prueba de auditoría, se determinó una muestra de 321 expedientes del personal de
las Fiscalías Centrales de Investigación para la Atención del Delito de Robo de Vehículos
y Transporte y Delitos Financieros; y las Fiscalías Desconcentradas de Investigación en
Cuauhtémoc y Venustiano Carranza, con el fin de verificar los perfiles y requisitos conforme
a la normatividad. Mediante oficio núm. 702/7098/2015 del 7 de octubre de 2015, la PGJDF
puso a disposición del grupo auditor los expedientes solicitados; y de su inspección, se advirtió
la falta de los siguientes documentos:
53
Puesto Documento faltante
A B C D E F G H I J K L M N Total
Fiscalía Central de Investigación para la Atención del Delito de Robo de Vehículos y Transporte
Agente del Ministerio Público / Supervisor 1 1 8 8 - - - - - - - - - - 18
Oficial Secretario - 1 3 - - - - - - - - - - - 4
Agente de la Policía de Investigación - - - 14 - - - - 1 6 - - - - 21
Perito - - - - - - - - - - - - 2 1 3
Total 1 2 11 22 0 0 0 0 1 6 0 0 2 1 46
Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Financieros
Agente del Ministerio Público / Supervisor 7 9 12 7 8 2 - - - - - - - - 45
Oficial Secretario - 10 - 9 4 - - - - - - - - - 23
Agente de la Policía de Investigación - - - 2 2 - - - - 3 1 - - - 8
Total 7 19 12 18 14 2 0 0 0 3 1 0 0 0 76
Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Cuauhtémoc
Agente del Ministerio Público / Supervisor - 4 2 9 1 1 - - - - - - - - 17
Oficial Secretario - 8 - 21 9 - 1 1 - - - - - - 40
Agente de la Policía de Investigación - - - - 7 - 2 - 2 16 - 9 - - 36
Perito - - - 8 1 - 1 - 3 - - 2 7 3 25
Personal Administrativo - - - 13 4 - 1 - 7 - - 3 - - 28
Total 0 12 2 51 22 1 5 1 12 16 0 14 7 3 146
Fiscalía Desconcentrada de Investigación en Venustiano Carranza
Agente del Ministerio Público / Supervisor - 2 2 2 - - - - - - - - - - 6
Oficial Secretario - 6 6 17 - - - 5 - - - - - - 34
Agente de la Policía de Investigación - 20 - 31 - - - - 2 11 - - - - 64
Perito - - - 6 - - - - - - - - - 5 11
Personal Administrativo - - - - - - - - 1 - - - - - 1
Total 0 28 8 56 0 0 0 5 3 11 0 0 0 5 116
Total de documentos faltantes 8 61 33 147 36 3 5 6 16 36 1 14 9 9 384
Donde:
A Experiencia profesional en Derecho cuando menos de dos años. H Concluidos los estudios concluidos en la licenciatura en Derecho.
B Concurso de ingreso. I Acreditar de la enseñanza media superior, superior o equivalente. C Diplomado en Derecho Constitucional, Penal, Procesal Penal
y Derechos Humanos. J Aprobación del concurso de ingreso y la carrera de Técnico
Superior Universitario. D No hacer uso ilícito de sustancias psicotrópicas y/o alcoholismo. K Contar con el perfil físico, médico, y de personalidad. E No inhabilitado como servidor público. L RFC / CURP. F Evaluación de control de confianza. M Título legalmente expedido o acreditación de los conocimientos de
la disciplina. G Servicio Militar. N Aprobación del concurso de ingreso y el Diplomado en Ciencias
Forenses.
Mediante oficio núm. 701/3569/2015 del 4 de noviembre de 2015, la Dirección General
de Programación, Organización y Presupuesto de la PGJDF informó que la ausencia del
documento que acredite la licenciatura en Derecho o comprobante de estudios está justificado
ya que el ingreso, contratación o designación en el puesto de Oficial Secretario del Ministerio
Público y cargos administrativos se hizo con la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de Justicia del Distrito Federal del 30 de abril de 1996, que en su artículo 42 no establecía
como requisito obligatorio la licenciatura en Derecho terminada.
54
Así también, respecto de los servidores públicos y ex servidores de los que se requirió
comprobantes de cursos, diplomados, carreras, constancias de no consumo de sustancias
psicotrópicas o estupefacientes, pruebas de no alcoholismo, entre otros, se hace del
conocimiento que por ser de carácter estrictamente confidencial, no obran en el expediente
laboral; no obstante, la PGJDF no proporcionó evidencia documental que acreditara los
requisitos señalados en su Ley Orgánica, vigente en 2014.
En ese sentido, se revisó y analizó la base de datos “Relación del personal al que se le
practicaron las evaluaciones de control de confianza”, proporcionada mediante oficio
núm. 701/3271/2015 del 14 de octubre de 2015, y se advirtió que los tres funcionarios
identificados en la revisión de expedientes que no contaban con la evaluación de control
de confianza, tampoco estaban identificados en la base de datos referida.
En suma, al analizar la información y documentación proporcionada por la PGJDF, se
observaron deficiencias de control en la integración de los expedientes del personal que
intervino en la operación de la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”,
lo que denotó un factor de riesgo en el cumplimiento de los objetivos del personal que
intervino en la operación de la actividad institucional en revisión al no mostrar la evidencia
que acreditara la competencia profesional de Oficiales Secretarios, Agentes de la Policía
de Investigación y Peritos. Del mismo modo, no se proporcionó evidencia documental que
acreditara los años de experiencia en materia penal, diplomado del Instituto de Formación
Profesional y cursos de ingreso a 17 Agentes de Ministerio Público. Lo anterior, contravino
lo establecido en la Ley Orgánica de la PGJDF, vigente en 2014.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultado no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-10-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal a través de la
Dirección General de Recursos Humanos en coordinación con el Instituto de Formación
Profesional implemente mecanismos de control y supervisión para que la documentación
relativa a los requisitos para el ingreso y permanencia de los Ministerios Públicos, Oficiales
Secretarios, Agentes de la Policía de Investigación y Peritos que intervienen en la operación
del inicio de averiguaciones previas se integre en los respectivos expedientes de personal.
55
14. Resultado
Capacitación del Personal Sustantivo
Con la finalidad de verificar que el personal sustantivo que intervino en la actividad institucional
311 “Inicio de Averiguaciones Previas” en el ejercicio fiscal de 2014, hubiera recibido
la capacitación adecuada para realizar sus funciones. Mediante oficio núm. AE-A/15/0256
del 28 de agosto de 2015, se solicitó a la PGJDF el Programa Anual y el diagnóstico de
necesidades de Capacitación, la relación del personal interno o externo que otorgó dicha
capacitación y el listado del personal y tipo de capacitación que recibió.
Mediante oficio núm. 702/6150/15, la PGJDF informó que la capacitación del personal
sustantivo es atribución de la Coordinación General del Instituto de Formación Profesional y
proporcionó el formato que emite el Instituto, en el que se especificó que fueron capacitados
333 funcionarios (53 Ministerios Públicos, 103 Oficiales Secretarios, 83 Peritos, 80 Policías
de Investigación y 14 no sustantivos). De dichos cursos, se advirtió que 7 correspondieron
al curso taller Investigación de los Delitos Relacionados con Desaparición de Personas,
impartidos a 87 funcionarios públicos, de los cuales 14 fueron Ministerios Públicos; 30, Oficiales
Secretarios; 13, Peritos; 27, Policías de Investigación, y 3, no sustantivos; 12 cursos de
Análisis del Protocolo de Investigación Ministerial, Pericial Y Policial del Delito de Feminicidio,
a 166 funcionarios públicos de los cuales 33 fueron Ministerios Públicos; 45, Oficiales
Secretarios; 52, Peritos; 35, Policías de Investigación y 1, no sustantivo; 6 cursos de Delitos
contra el Libre Desarrollo de la Personalidad impartidos a 80 servidores públicos, de los
cuales 53 fueron Ministerios Públicos; 28, Oficiales Secretarios; 18, Peritos; 18, Policías de
Investigación, y 10 no sustantivos; sin embargo el ente fiscalizado no puso a disposición de este
Órgano Superior de Fiscalización, el Programa Anual y el Diagnóstico de Necesidades
de Capacitación.
De igual forma, mediante oficio núm. 701/3433/2015 del 23 de octubre de 2015, la PGJDF
proporcionó las listas del personal capacitado en 2014, y de su análisis, sólo se pudo identificar
en la Fiscalía Central de Investigación para la Atención del Delito de Robo de Vehículos
56
y Transporte a un Agente de la Policía de Investigación que recibió capacitación en el curso
Análisis de Protocolo de Investigación Ministerial, Policial y Pericial del Delito de Feminicidio.
En cuanto a la Fiscalía Central de Investigación de Delitos Financieros, sólo se identificó
la capacitación de un elemento de la Policía de Investigación en el curso Delitos en el Libre
Desarrollo de la Personalidad.
Respecto a la Fiscalía Desconcentrada en Cuauhtémoc, se identificó a sólo 2 elementos
de la Policía de Investigación fueron capacitados en el curso taller Investigación de los Delitos
Relacionados con Desaparición de Personas; 1 elemento de la Policía de Investigación,
1 Oficial Secretario y 1 Perito fueron capacitados en el curso Análisis del Protocolo de
Investigación Ministerial, Policial y Pericial, del Delito de Feminicidio; así como 1 Oficial
Secretario y 4 Peritos recibieron capacitación en el curso Delitos Contra el Libre Desarrollo
de la Personalidad.
En la Fiscalía Desconcentrada en Venustiano Carranza, sólo se identificó la capacitación
a 1 elemento de la Policía de Investigación, 1 Perito y 1 Oficial Secretario en el curso taller
Investigación de los Delitos Relacionados con Desaparición de Personas; y 1 Oficial Secretario
para el curso Análisis del Protocolo de Investigación Ministerial, Policial y Pericial del Delito de
Feminicidio, todos impartidos en el ejercicio fiscal de 2014 por el Instituto de Formación
Profesional de la PGJDF.
Por lo que toca al personal que formó parte del servicio profesional de carrera, se revisó la
base de datos “Relación de Personal Adscrito al Servicio Profesional de Carrera 2014”,
proporcionada por la PGJDF, mediante oficio núm. 701/3271/2015 del 14 de octubre de 2015,
y de su análisis se observó que del total de personal asignado a las cuatro Fiscalías, por
1,309, el 34.4% (464 servidores públicos) formo parte del Servicio Profesional de Carrera
en el ejercicio de 2014, como se detalla a continuación:
En cuanto a la Fiscalía Central para la Atención del Delito de Robo de Vehículos y Transporte,
se observó que del total de personal asignado (300), el 41.3% (124) estuvo incorporado en el
Servicio Profesional de Carrera; del personal adscrito a la Fiscalía Central de Investigación
57
para la Atención de Delitos Financieros, de un total de 119, el 41.1% (49) estuvo adscrito
al Servicio Profesional de Carrera; respecto a la Fiscalía Desconcentrada en Cuauhtémoc,
se identificó adscrito al 34.9% (184); finalmente, en la Fiscalía Desconcentrada en la
Delegación Venustiano Carranza, se detectó que el 29.3% (107) formó parte del Servicio
Profesional de Carrera, de un total de 364 servidores públicos.
En ese contexto, al analizar la muestra determinada de 321 expedientes del personal
adscrito a las fiscalías referidas, se observó que sólo 27, 24, 22 y 25 servidores públicos
pertenecientes a las Fiscalías Centrales para la Atención del Delito de Robo de Vehículos
y Transporte, y Delitos Financieros, y a las Fiscalías Desconcentradas en Cuauhtémoc y
Venustiano Carranza, respectivamente, formaron parte del Servicio Profesional de Carrera.
En suma, se advirtió que del total del personal sustantivo asignado a las cuatro fiscalías
sujetas a revisión, sólo se capacitó a 16 servidores públicos que representaron el 1.2% del
total (1309), de los cuales fueron 4 Oficiales Secretarios del Ministerio Público, 6 Peritos
Profesional o Técnico y 6 elementos de la Policía de Investigación; por lo que se concluye
que la PGJDF en el ejercicio fiscal de 2014 evidenció un factor de riesgo al no mostrar
evidencia que acreditará la elaboración del diagnóstico de necesidades y del programa
anual de capacitación, por lo que el cumplimiento de los objetivos y metas de la actividad
institucional en revisión fue vulnerable.
La información adicional presentada y referida en el acta de confronta para el presente
resultado, no lo modifica.
Recomendación ASCM-160-14-11-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal a través del Instituto
de Formación Policial implemente los mecanismos de control y supervisión, que le permitan
efectuar la elaboración del diagnóstico de necesidades de capacitación del personal sustantivo
involucrado en la operación de las averiguaciones previas, para que garanticen la integración
del Programa Anual de Capacitación a efecto de minimizar los riesgos en el cumplimiento
de los objetivos y metas.
58
Sistema de Evaluación del Desempeño
15. Resultado
Fiscalización del Sistema de Evaluación del Desempeño
Entre las líneas de acción correspondientes al Objetivo 3, del Área de Oportunidad 2.
“Planeación, Evaluación y Presupuesto Basado en Resultados”, correspondiente al Eje 5.
“Efectividad, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción”, del Programa General
de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018, se encuentra la de “fortalecer el desarrollo de
instrumentos metodológicos y operativos que permitan el monitoreo y evaluación de la acción
gubernamental, para dar seguimiento a las metas y ofrecer información para incrementar
la eficiencia y eficacia de las políticas y programas”.
En el artículo 2o., de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal vigente,
en 2014, se define al Sistema de Evaluación del Desempeño como el “conjunto de elementos
metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas,
bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con
base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de
los programas y de los proyectos”. Asimismo, el artículo 25, numeral III, de la misma ley
establece que “la programación y presupuestación anual de gasto público se realizará con
base en la evaluación de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas
del Programa General y los avances sectoriales con base al Sistema de Evaluación del
Desempeño, las metas y avances físicos financieros del ejercicio fiscal anterior y los pretendidos
para el siguiente ejercicio”.
Aunado a esto, el numeral II.4 del Manual de Programación-Presupuestación para la
Formulación del Anteproyecto de Presupuesto de Egresos 2014, establece que un presupuesto
enfocado en el logro de resultados no sólo conlleva a que los Gobiernos establezcan
puntualmente los resultados que alcanzarán con los recursos asignados a sus respectivos
programas, sino además que éstos puedan ser efectivamente confirmados y evaluados, para
lo que resulta importante construir un adecuado Sistema de Evaluación del Desempeño, para
esto la Metodología de Marco Lógico es una de las herramientas principales de la planeación
59
estratégica que se utiliza para formular y evaluar los programas públicos, misma que se
concreta en la Matriz de Indicadores de Resultados, que a su vez constituye el vínculo
entre el diseño del programa con su implementación, monitoreo y evaluación.
En esa tesitura, el artículo 54 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, vigente
en 2014, establece que las entidades federativas, los municipios y el Distrito Federal deberán
utilizar indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las metas y objetivos de cada
uno de los programas, así como vincular los mismos con la planeación del desarrollo.
En ese sentido, y con la finalidad de verificar si la PGJDF cumplió con esta normatividad,
mediante oficio AE-A/15/0256 del 28 de agosto de 2015, se le solicitó a la Procuraduría
que indicara si en 2014 contó con un Sistema de Evaluación del Desempeño, y que
describiera en qué consistió la metodología aplicada, además, le fueron requeridos los
indicadores aplicados durante ese ejercicio, relativos a la actividad institucional 311 “Inicio
de Averiguaciones Previas”. En respuesta, con el oficio núm. 701/2776/2015 del 7 de
septiembre de 2015, el sujeto fiscalizado señaló que no tuvo un Sistema de Evaluación al
Desempeño, además de que no incluyó indicadores.
Ante esta situación y, de acuerdo con la fracción III, del artículo 14, de la Ley de
Transparencia, que establece que “los entes públicos deberán mantener actualizada en
sus respectivos sitios de internet la información relativa a sus funciones más relevantes e
incluir indicadores de gestión”, se realizó una revisión en el portal de internet de la
PGJDF, y se identificó dentro de la sección de “Transparencia”12, un cuadro con seis
indicadores para 2013, 2014 y 2015, este último de manera parcial, vinculados con la
actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, y que de acuerdo con la
información reportada en el portal, fueron previamente validados por la Coordinación
General de Modernización Administrativa; lo anterior, en razón del “Acuerdo por el que se
emite el Programa de Monitoreo y Evaluación del Desempeño Gubernamental 2010–2012
y los Lineamientos para su Implementación”:
12
http://www.pgjdf.gob.mx/index.php/transparencia/transparencia.
60
Período Tipo
de indicador
Denominación
del indicador Objetivo del indicador Fórmula Metas
Trimestral Calidad Índice de atención
Conocer la calidad que precisa
el promedio anual per cápita
de denuncias ciudadanas,
con el propósito de visualizar
la tendencia en la comisión
de delitos en el Distrito
Federal.
Donde:
AP: Averiguaciones previas
D: días del período
Pa: habitantes
Recibir las denuncias de la
ciudadanía por la probable
comisión de algún delito que
afecte su patrimonio o integridad
física en términos de los
artículos 14, 16 y 21
Constitucionales, integrar y
perfeccionar su investigación.
Trimestral Eficiencia Índice de ejercicio
de la acción penal
Determinar el porcentaje de
eficiencia y eficacia de los
actores de la Procuración de
Justicia al estar acreditada
la responsabilidad de los
involucrados en la comisión
de los delitos.
Donde:
C: Total de consignaciones
APD: Averiguaciones previas
determinadas
Consignar a los involucrados
en un ilícito cuando se encuentre
acreditado el cuerpo del delito
y su probable responsabilidad.
Trimestral 1. Eficacia
2. Eficacia
1. Índice de órdenes
cumplidas
2. Índice de dictámenes
tramitados
Medir eficiencia y eficacia de los
encargados de las comisiones
judiciales, en el debido
cumplimiento de las acciones
realizadas por órdenes giradas
y por solicitudes de dictámenes
tramitados.
Donde:
OC: Órdenes cumplidas
OR: Órdenes recibidas
Donde:
DT: Dictámenes tramitados
SR: Solicitudes realizadas
Desahogar las diligencias y los
elementos necesarios para
acreditar la responsabilidad
del individuo, presentando a los
probables responsables.
Trimestral 1. Eficacia
2. Eficiencia
1. Porcentaje
de Perfeccionamiento
2. Índice de Sentencias
Precisar índices de gestión de
los actores de la Procuración
de Justicia por la resolución
de averiguaciones previas
acreditada la responsabilidad
en la comisión de delitos.
Donde:
APPD: Averiguación previa
con propuesta de
determinación.
API: Averiguación previa
en investigación
Donde:
SC: Sentencias
condenatorias
AFP: Autos de formal prisión
Mayor perfeccionamiento en
las averiguaciones previas en la
Etapa Procesal; Resolución de
Autos, Instrucción, Conclusiones
y Sentencia.
A efecto de dar cumplimiento a las citadas disposiciones, para la revisión de estos indicadores se
consideraron los Lineamientos para la Construcción y Diseño de Indicadores de Desempeño,
mediante la Metodología de Marco Lógico, emitidos por el Consejo Nacional de Armonización
Contable (CONAC) publicados en el Diario Oficial de la Federación del 16 de mayo de 2013.
Asimismo, se identificó que los indicadores deberán considerar alguna de las siguientes
dimensiones:
61
1. Eficacia: mide el grado de cumplimiento de los objetivos;
2. Eficiencia: mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto
a los insumos o recursos utilizados;
3. Economía: mide la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos
financieros, y
4. Calidad: mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes
y servicios para satisfacer los objetivos del programa.
Al revisar y analizar con detalle cada uno de los indicadores, se observó que el denominado
“Índice de Atención” presentó deficiencias en su diseño, al no ser un indicador de calidad,
pues no mide los atributos, propiedades o características del servicio, además de no
contar con un objetivo que vaya de acuerdo con la fórmula, pues el indicador arroja el
número de averiguaciones previas al día por cada 100,000 habitantes, y no demuestra la
“calidad que precisa el promedio anual per cápita de denuncias”, además, no permite
visualizar la tendencia en la comisión de delitos, pues no se incluye en la meta algún valor
de referencia que sirva como parámetro de comparación que lo posibilite.
El segundo indicador, “Índice de Ejercicio de la Acción Penal”, es un indicador de eficacia
más que de eficiencia, pues mide el grado de cumplimiento de los objetivos y no hace
referencia a la relación entre el servicio generado con respecto a los recursos utilizados.
Este indicador nos permite observar el número de consignaciones realizadas respecto al total
de las averiguaciones previas determinadas en forma porcentual; sin embargo, no refleja
el porcentaje de cumplimiento en cuanto a la clasificación de las determinaciones dentro
de las averiguaciones previas. De igual manera, se observó que en la meta del indicador
no se establecieron límites o niveles máximos de logro como lo describe uno de los
elementos de la ficha técnica para la construcción del indicador.
Respecto al indicador “Índice de Órdenes Cumplidas”, se refiere al porcentaje de órdenes que
son cumplidas con respecto a las órdenes recibidas, es decir, de las órdenes de aprehensión,
presentación y cateo, cuántas son llevadas a cabo. De igual modo, se identificó el denominado
“Índice de Dictámenes Tramitados”, que de manera muy similar al anterior nos permite
visualizar del total de solicitudes de dictámenes cuántos han sido tramitados. Ambos
comparten el objetivo; sin embargo, no miden la eficiencia al no hacer referencia a la relación
62
entre el servicio generado con respecto a los recursos utilizados, y tampoco establecen
límites o niveles máximos de logro como lo describe uno de los elementos de la ficha
técnica para la construcción del indicador.
Otro indicador mostrado es “Porcentaje de Perfeccionamiento”. Éste facilita observar el
porcentaje de averiguaciones previas con propuesta de determinación, frente a las
averiguaciones previas en investigación, dando una referencia del total de estas últimas
que concluyen con su determinación. También se observó el “Índice de Sentencias”,
conformado por las sentencias condenatorias y los autos de formal prisión, que muestra
el porcentaje de sentencias condenatorias que se tienen, frente a los autos de formal
prisión que se dictan por efecto de una averiguación previa; ambos indicadores cuentan
con el mismo objetivo, que va de acuerdo con la fórmula; respecto a la meta no se identificó
un porcentaje de comparación o niveles máximos de logro meta.
A efecto de comprobar que los indicadores generados por la Procuraduría hubieran contado
con datos sustentados para su elaboración, se realizó una comprobación con los datos
generados por la Dirección General de Programación y Presupuesto, así como por la Dirección
General de Política y Estadística Criminal, enviados mediante el oficio núm. 701/2776/2015
del 7 de septiembre de 2015, se observó lo siguiente:
Indicador Fórmula Resultados Comprobación DGPOP Comprobación DGPEC
Índice de Atención
Donde: AP: Averiguaciones previas D: días del período Pa: habitantes
6.5
6.5
Índice de Ejercicio de la Acción Penal
Donde: C: Total de Consignaciones
APD: Averiguaciones previas determinadas
6.7
9.2
Porcentaje de Perfeccionamiento
Donde: APPD: Averiguación previa con propuesta de determinación. API: Averiguación previa en investigación
n.a. n.a. n.a.
NOTA: Para la población de 2014 en el Distrito Federal se tomó un promedio de la “Población a mitad de año” para el 2014 y 2015, de las Estimaciones y Proyecciones de la Población para el Distrito Federal emitidos por el CONAPO
13.
n.a. No aplicable.
13
www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Proyecciones_Datos.
63
En el “Índice de Atención”, a pesar de una modificación en la población para el 2014, no hubo
alteraciones en el resultado obtenido, derivado además de que los datos generados por
ambas direcciones fueron congruentes con los mostrados en los indicadores.
En cuanto al “Índice de Ejercicio de la Acción Penal”, existe una diferencia en los datos
generados por la Dirección General de Política y Estadística Criminal, pues dentro de la
contabilización en las averiguaciones previas determinadas, se deja de lado las correspondientes
a las Unidades de Recepción por Internet (URIS), así como las colaboraciones con otras
procuradurías, obteniendo así un número más bajo en cuanto a las Averiguaciones
Previas Determinadas. De igual manera, existe una diferencia de 318 consignaciones
respecto a las reportadas en los indicadores originalmente.
El último indicador “Porcentaje de Perfeccionamiento” no pudo ser evaluado al no identificar
los datos de su composición, pues si bien, las “Averiguaciones Previas con Propuesta de
Determinación” son en número iguales a las denominadas “perfeccionadas”, el número
de “Averiguaciones Previas en Investigación”, no pudo ser identificado.
Con esto, se puede concluir que la PGJDF no contó con un Sistema de Evaluación al
Desempeño que contemplara los elementos metodológicos necesarios que permitieran
observar los resultados que se alcanzaron con los recursos asignados al programa,
además de no permitir que éstos pudieran, ser efectivamente confirmados y evaluados
dentro de la actividad institucional 311 “Inicio de Averiguaciones Previas”, como lo establece
el capítulo II.4, del Manual de Programación-Presupuestación para la Formulación del
Anteproyecto de Presupuesto de Egresos 2014.
Aunado a lo anterior, en los indicadores obtenidos del portal de internet de la PGJDF,
se observó que tuvieron vinculación con la actividad institucional 311; sin embargo, éstos
no permitieron determinar el cumplimiento de las metas y objetivos como lo establece el
artículo 54, de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. De igual forma, se verificó
que los elementos de las fichas técnicas, sí bien en estructura si fueron considerados,
su contenido difirió con lo establecido en los Lineamientos para la Construcción y Diseño
de Indicadores de Desempeño, mediante la Metodología de Marco Lógico, emitidos
64
por el Consejo Nacional de Armonización Contable. También se observaron diferencias
en los registros de las acciones realizadas por la PGJDF por parte de las áreas a cargo de
la actividad institucional 311, lo que representó un riesgo en el cumplimiento de objetivos
y metas.
Recomendación ASCM-160-14-12-PGJDF
Es necesario que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal implemente una
metodología para realizar una evaluación del desempeño de las actividades desarrolladas
por la dependencia, con base en indicadores que permitan conocer los resultados de la
aplicación de los recursos públicos.