los fundamentos para una nueva política del...

La razón para ello es bien simple y ha sido ya expre-sada reiteradamente a lo largo de este documento: loque hasta hace poco tiempo parecía ilimitado ahoraaparece como escaso, y el dominio de lo escaso es eldominio natural de la economía. Esta disciplina está,pues, llamada, más allá de sesgos e intereses sectoria-les, a introducir una mayor racionalidad en las discu-siones del agua.

Establecido esto, es necesario precisar que razona-miento económico no debe confundirse con lo que aveces se llama economicismo, y menos con un econo-micismo que se entiende como opuesto a las preocu-paciones medioambientales. Muy al contrario, la eco-nomía ha desarrollado unas técnicas de análisis y unaspautas de evaluación que superan ampliamente estavisión convencional y reduccionista de los problemaseconómicos, y esta visión extendida es la que se pos-tula en este Libro. La clásica diferenciación aristotéli-ca entre lo crematístico (relativo al dinero) y lo eco-nómico (relativo a la administración de la casa porextensión, del planeta) resulta al respecto bien clarifi-cadora (Aguilera, 1995b).

Por otra parte, en ningún caso cabe negar la posibili-dad de que consideraciones sociopolíticas puedanmatizar o incluso contravenir los resultados de los aná-lisis económicos, y las decisiones de intervenciónpública actúen en tal sentido, pero siempre haciéndolocon transparencia, y tras un correcto y veraz conoci-miento cuantitativo de los flujos económicos involu-crados y sus indicadores resultantes.

Abordaremos el estudio de los fundamentos econó-micos de las políticas del agua desde dos puntos devista distintos aunque, como se explicó, íntimamen-te relacionados entre sí: el de la contemplación delagua como un bien económico productivo, utilizadocomo insumo para la actividad económica, y el de lacontemplación del agua como un bien ambiental,que debe ser conservado y preservado de la degra-dación.

La primera perspectiva conduce directamente a lacuestión del régimen económico-financiero, costes yprecios del agua, considerada como bien económico,tal y como se explicó en los epígrafes previos dedica-dos a la economía del agua. La segunda conduce a lacuestión de las políticas económicas ambientales y susposibles instrumentos para la protección y mejora delmedio hídrico.

4.5.2. La consideración del agua como bien económico productivo

En capítulos previos se describió con detalle la actualsituación en cuanto a la incidencia económica secto-

rial del agua y su actual régimen jurídico económico-financiero.

De lo expuesto se dedujo con claridad una situaciónque, aunque tiende a mejorar en los últimos años, nopuede considerarse aún plenamente satisfactoria, nióptima desde el punto de vista de la racionalidad eco-nómica.

En efecto, como se vio, y de conformidad con la per-cepción social existente al respecto y comentada enlos epígrafes de fundamentos sociopolíticos, la legis-lación vigente establece que el agua es un bien gratui-to, como si se tratase de un recurso abundante. Sinembargo, la realidad hidrológica española no corrobo-ra esta consideración, y la propia sociedad admite quese trata de un recurso natural escaso, al menos a nivelnacional, y ciertamente valioso.

Esta legislación tan sólo prevé exacciones destinadas,fundamentalmente, a resarcir a la Administraciónhidráulica de una parte de las inversiones necesariaspara garantizar la disponibilidad del recurso (canon deregulación, tarifa de utilización y canon de vertido),sin tener en cuenta los demás costes de oportunidadpara la sociedad, con las consiguientes pérdidas debienestar que ello puede suponer para la colectividady, en sentido contrario, los otros beneficios que pudie-ran generarse.

Lo más relevante desde el punto de vista económico esque estas exacciones se configuran a partir de lasobras requeridas para disponer del agua y depurarla,pero no guardan relación con la escasez del recurso ypor tanto no consideran su valor económico, ni tomanreferencia de la disposición a pagar por parte de losconsumidores.

Pero esta situación, que puede ser conceptualmenteadmitida como modelo válido, se degrada sensible-mente cuando se producen discriminaciones, reclama-ciones, proteccionismos, moratorias, y dificultadesprácticas de cobro, que hacen que ni siquiera estascantidades sean equitativamente computadas y perci-bidas en su totalidad por la administración hidráulica.Tales disfunciones del sistema deben ser progresiva-mente superadas si se desea, como parece razonable almenos a corto plazo, seguir manteniéndolo.

En definitiva, la ausencia de un sistema que traslade alusuario los costes reales que comporta la utilizacióndel recurso, unido a los preceptos del régimen conce-sional, no facilita una asignación económicamente efi-ciente entre los demandantes que compiten por él. Lasdisfunciones que provoca este sistema de asignaciónconcesional, no económica, se muestran en la dificul-tad de precisar términos como “demandas” (sin precioasociado, tal y como se comentó en los epígrafes des-

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Los fundamentos para una Nueva Política del Agua

tinados a su análisis), “racionalidad y economía en eluso del agua”, “caudal ecológico” y por tanto “exce-dentes”, etc, fuentes de muchos de los problemas a losque se enfrenta la gestión de los recursos hídricos a lahora de definir y cuantificar sus objetivos, explicar suspolíticas y precisar sus decisiones.

Además, desde el punto de vista sectorial, y tal y comose vio en la descripción de los impactos económicos,parece deseable una cierta reasignación o, al menos,reorientación de las prioridades legales a efectos delotorgamiento de las futuras concesiones. La preferen-cia para el regadío establecida por defecto en la Ley deAguas - salvo disposición en contrario de los planeshidrológicos -, y heredada de la regulación anterior,resulta de dudosa racionalidad, como criterio generali-zado, en la realidad socioeconómica española delmomento presente, y ello sin perjuicio de las muydiversas situaciones y posibles tipificaciones de lasdemandas de agua, además de los usos clásicos(López-Camacho, 1993).

En síntesis, es evidente que, en la mayoría de los casos,el agua ha pasado históricamente de ser un bien libre yabundante a ser un bien escaso, susceptible de degra-dación, y utilizado como input en procesos económico-productivos. El sistema económico-financiero vigenteno considera de forma explícita esta condición delrecurso, limitándose a la recuperación de los costes desu disponibilidad. Este modelo presenta problemas ydeficiencias ya comentados en otros capítulos, pero,por las razones que allí también se expusieron, parecerazonable por el momento su mantenimiento, mejorán-dolo en aquellos aspectos puntuales que proceda.

No obstante, y sin perjuicio de esta necesidad demejora y mantenimiento del régimen actual, es conve-niente avanzar en el análisis de modelos alternativos amedio y largo plazo que se adapten mejor a la coyun-tura socioeconómica del presente, que consideren deforma explícita la valoración económica del recurso, yque superen las limitaciones del modelo vigente.

4.5.3. La política económica del agua consideradacomo bien ambiental

Parece estar comúnmente admitido que los habitualesplanteamientos en que se basa la economía convencio-nal no son capaces de satisfacer y de dar respuestaadecuada a las preocupaciones de la sociedad en rela-ción con el tratamiento del medio ambiente y su inte-gración en los actuales modelos de crecimiento. Asícomo el objetivo de la eficiencia económica (queadquiere un papel predominante y casi exclusivo enlas propuestas de la economía neoclásica para asignarlos recursos escasos) sí parece representar de forma

conveniente el interés de la colectividad cuando setrata de bienes y servicios susceptibles de ser inter-cambiados en el mercado, sin embargo, en el caso delos activos medioambientales, generalmente carentesde precio, existen evidencias de que las personasincorporan otros objetivos adicionales a sus preocupa-ciones.

En efecto, aspectos tales como el acceso justo y equi-tativo a los recursos naturales, unidos a la convicciónde que muchos de ellos son esenciales para la propiasubsistencia (e incluso para proporcionar calidad devida), y además no admiten sustitución, inducen aalbergar serias dudas sobre la utilidad de los instru-mentos clásicos de optimización en términos de costesy beneficios.

No obstante, estas cuestiones, lejos de invalidar el aná-lisis económico tradicional para la gestión de losrecursos naturales, refuerzan su papel en la medidaque contribuye a mejorar la necesaria comprensión delas relaciones que tienen lugar entre el ecosistema ylas actividades económicas, y permiten el desarrollode extensiones teóricas para abordar los nuevos pro-blemas. Sólo complementando, con metodología yrigor en el tratamiento de la información, las valiosasaportaciones de las ciencias naturales y la economía,será posible encontrar la mejor solución a un tema tanamplio y complejo como es la gestión del medioambiente, y en particular de los recursos naturalesimplicados en el ciclo hidrológico, de cara a su pro-tección y conservación. Las controversias sobre lamejor gestión de estos recursos han sido particular-mente intensas en las últimas décadas, y cuestionescomo la opción de lo público o lo privado, la inter-vención estatal, la eficacia de los mercados, etc. seencuentran en el corazón de la discusión económicasobre el agua. A su estudio dedicaremos los epígrafesque siguen.

En todo caso - huelga decirlo - la cuestión está abier-ta y sometida a muchas controversias, toda vez que enella convergen visiones del mundo tan diversas enalgunos casos, que es difícil sentar unas bases de par-tida comunes. En cualquier caso, y como ya se ha rei-terado, entre la posición extrema de máxima explota-ción de los recursos orientada hacia el crecimiento,bajo la confianza ciega en que la innovación tecnoló-gica mitigará la escasez de recursos a largo plazo, y laposición contraria, totalmente ecocéntrica y partidariade la preservación absoluta, y entre la posición decompleta liberalización y dejación de la asignación delagua a las fuerzas del mercado, y la posición de com-pleta regulación pública y sistema administrativo rígi-do de asignaciones, hay lugares intermedios, de mayorutilidad general, y de mayor racionalidad práctica.

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Libro Blanco del Agua en España

4.5.3.1. Público y privado en la gestión ambientaldel agua

4.5.3.1.1. Los mercados como instrumentos depolítica ambiental

Una aproximación racional a la política económica delagua como recurso ambiental, y a los instrumentos deprotección del entorno y lucha contra la contamina-ción, ha de comenzar, como en cualquier otro caso degestión económica de un recurso, por el estudio de lasposibilidades del mercado, de la viabilidad de quecontaminadores y perjudicados por la contaminaciónlleguen a acuerdos voluntarios económicamente ópti-mos, y de el grado de satisfacción general de la socie-dad con su medio ambiente hídrico.

Si el resultado de estos estudios indicase que es posi-ble tal asignación de mercado y acuerdos voluntarios,y existiese una generalizada satisfacción con la situa-ción ambiental, no sería necesario el establecimientode ninguna intervención pública específica, y no seríanecesario desarrollar ninguna política pública del aguaespecíficamente orientada a impedir su degradación;y, de no ser así, la intervención pública estaría justifi-cada.

Comenzaremos pues por indagar las posibilidades delmercado respecto de determinados bienes ambientalesy con relación a la protección del entorno.Obviamente no es este Libro el lugar adecuado paradesarrollar conceptos de la teoría económica de losrecursos naturales, ampliamente tratados desde losaños 70 en numerosos manuales y literatura especiali-zada, pero la importancia del asunto y las controver-sias generadas son tales, que se ha estimado conve-niente introducir, siquiera brevemente, alguno de estosconceptos y resultados de la teoría económica, espe-cialmente relevantes en nuestro análisis de las aguascomo bienes ambientales.

Así, ha de comenzarse recordando que los mercadosse basan en el principio de soberanía de los consumi-dores, y funcionan a través del sistema de precios.Éstos precios, en mercados competitivos, y bajo deter-minadas condiciones, son indicadores de la escasez (loson aún en mercados imperfectos), guían las eleccio-nes de los consumidores, y facilitan una asignaciónóptima de los recursos, lo que constituye sin duda unimportante conjunto de ventajas.

Sin embargo, existe un amplio acuerdo teórico sobreel hecho de que el mercado no funciona bien respectoa determinados bienes ambientales, y con relación a laprotección del entorno. Siguiendo la exposición deFranco Sala (1995), entre los posibles motivos de estefallo cabe subrayar los siguientes.

La incidencia de las externalidades negativas

Como es bien conocido, se dice que existe una exter-nalidad negativa, una deseconomía externa o un costeexterno cuando la actividad de un agente económicoprovoca una pérdida de bienestar (o utilidad o satis-facción) sobre otro agente económico y, además, estapérdida no está compensada. Ambas condicionesdeben darse para poder hablar de externalidad negati-va, puesto que en caso contrario (si existiese una com-pensación, por ejemplo), se dice que el efecto se hainternalizado.

Si bien pueden generarse externalidades negativas pordecisiones que se toman sobre recursos de propiedadparticular (por ejemplo, la tala de un bosque privadopuede causar la erosión y contribuir al aterramiento deembalses y a incrementar las inundaciones), no es ésteel supuesto que más interesa resaltar aquí, sino quecentraremos la atención en el de los recursos de pro-piedad común.

La aparición de externalidades negativas es muy habi-tual en el caso de los recursos comunes y, en particu-lar, en el dominio público hidráulico, y pueden afectartanto a otros usuarios del mismo recurso común (gene-rando conflictos entre ellos), como a la sociedad en suconjunto, o a todos a la vez. Baste citar, por ejemplo,las situaciones que se registran cuando se extrae aguade los acuíferos, se deteriora la calidad del agua en losríos o se degradan los ecosistemas asociados. En estesentido, el daño medioambiental (como la contamina-ción) no sería más que un posible caso particular deexternalidad negativa.

Las externalidades negativas pueden ser ocasionadastanto por los productores, como por los consumidores.En el caso de los recursos hídricos se derivan frecuen-tes externalidades en la fase de la oferta (construcciónde infraestructuras de regulación y transporte, transfor-maciones en regadío), y también se generan externali-dades por los usuarios en el momento de la utilizaciónde los recursos (contaminación por los vertidos aldominio público hidráulico, degradación de los ecosis-temas y de los acuíferos por extracciones de agua, etc).

Desde el punto de vista de la producción, cualquieragente económico compra los recursos que utiliza(materias primas, trabajo, patentes, etc.), ocasionándo-le ésto unos costes privados. Además, en ocasiones sesirve de recursos ambientales que se degradan por suuso (p.e. vertidos a las aguas), significando esto unoscostes externos, ya que perjudican a terceros (p.e.agricultores que riegan con las aguas contaminadas), yel contaminador no compensa por ello al perjudicado.El coste social, que es el coste real para la colectividaddel desempeño de esta actividad, es por tanto la sumadel coste privado más el coste externo.

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Aunque se ha hecho referencia a las externalidades decarácter negativo, también existen externalidades designo positivo. En todo caso, puede demostrarse que lapresencia de unas y otras - la divergencia entre el costeprivado y el social - genera disfunciones e induce acomportamientos, por parte de los agentes implicados,que dan lugar a distorsiones del mercado, haciendoque el punto de equilibrio no sea el óptimo socialmen-te, que la pérdida social reduzca el bienestar conjuntode la colectividad, y que se esté realizando una malaasignación de los recursos.

La naturaleza de bien público del agua

Los bienes públicos puros son aquéllos cuyo consumotiene dos propiedades: es simultáneamente no exclusi-vo (no se puede excluir a nadie del consumo aunqueno esté dispuesto a sufragar el coste, como la defensanacional), y no rival (su aprovechamiento por unagente no impide la posibilidad de consumo por otros,como el alumbrado público de una calle). Los bienespúblicos que reúnen sólo una de ambas característicasse denominan en ocasiones bienes públicos impuros.

Hay muchos bienes ambientales que tienen la natura-leza de bienes públicos, porque cumplen alguna de lasdos condiciones, y de bienes puros, porque cumplenlas dos (como por ejemplo la calidad del aire comoconsecuencia de la lucha contra la contaminaciónatmosférica). En el caso del agua considerada comorecurso ambiental, algunas de sus utilidades puedenser vistas como las de un bien público tanto no exclu-sivo como no rival (piénsese en la descontaminaciónde un río para el genérico disfrute ambiental aguasabajo), y la imposibilidad de excluir si no se paga unprecio es un fallo del mercado que implicará sobreex-plotación y degradación, ausencia de señales verdade-ras sobre las preferencias de los demandantes del bien,y ausencia de incentivos de los productores para pro-ducir un bien que, una vez ofrecido, resulte imposibleimpedir su libre y gratuito acceso a todo el que lodesee.

En los casos relacionados con los bienes ambientalesen los que no quepa aplicar el principio de exclusión,la intervención pública resulta inevitable.

La naturaleza de bien preferente del agua

El supuesto de los bienes preferentes es aquel en elque el mercado puede generar una provisión eficientede los mismos, pero el sector público ha de intervenirpor diversas razones sociales, políticas o ideológicas,incentivando u obligando el consumo. Casos de estetipo son:

a) La ignorancia o irracionalidad de los consumido-res, que pueden pretender consumir menos de lo

que resultaría óptimo para ellos o para la sociedad(como, por ejemplo, educación y formación).

b) Los bienes preferentes generan externalidadespositivas (como el caso evidente del nivel de edu-cación) que favorecen a toda la sociedad.

c) El suministro de bienes preferentes garantiza almenos un consumo mínimo a los ciudadanos, conindependencia de sus intereses o de su renta (casode la enseñanza pública gratuita y obligatoria).

En el caso del agua, es obvio que un suministro míni-mo para las necesidades básicas del abastecimientotiene la naturaleza de bien preferente, pues no depen-de del mercado, es un requerimiento del nivel de vidaactual que se considera socialmente exigible, y produ-ce una mejora de la salud pública y calidad de vida delos ciudadanos. A este ofrecimiento básico del sectorpúblico pueden después superponerse otros ofreci-mientos de mercado (suministros de mayor cuantía omejor calidad según zonas y costes, mejoras suntua-rias de los entornos urbanos, etc.).

El funcionamiento del mercado en el corto plazo

Es común considerar que el valor económico total deun bien ambiental es la suma de los beneficios paralos usuarios (comprendiendo el valor de consumo y elvalor de actividades que no implican consumo), más elvalor de opción para los potenciales usuarios de lageneración presente (que no los utilizan ahora peropueden hacerlo en el futuro), más los beneficiosintrínsecos o valor de existencia para el resto del pla-neta y para las generaciones futuras (valor atribuido albien en sí mismo, por su mera existencia, indepen-diente de toda utilización particular de la actual gene-ración).

El mercado funciona, no obstante, básicamente a cortoplazo, y considera a los consumidores que están dis-puestos a pagar o empezar a pagar en dicho término.En consecuencia, ignora la existencia de una demandaoptativa y a las generaciones futuras, lo que implica suimperfecto funcionamiento desde el punto de vista delos recursos naturales y su aprovechamiento a lo largodel tiempo. Al infravalorarlos, favorece su degrada-ción y sobreexplotación.

Respecto a la demanda optativa, se origina por agen-tes económicos que no piensan consumir en elmomento presente, pero tienen intención de disponerdel bien en el futuro. Un mercado de bienes ambienta-les actúa a corto plazo y no considera esta opción, porlo que los recursos se asignan infravalorando el medioambiente.

Respecto a las generaciones futuras, su no considera-ción hace que se infravalore el bien ambiental, mien-

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tras que la conservación ambiental y la utilizaciónracional requiere criterios basados en el largo plazo.Una posible solución a este problema sería la incorpo-ración, por la intervención pública, de un tipo de des-cuento social en los análisis coste-beneficio, pero estoplantea problemas e interrogantes que distan aún deestar resueltos. ¿Cual será, por ejemplo, la valoraciónde las generaciones futuras con respecto a las áreasvírgenes de las cuencas, a las surgencias fluviales, alos manantiales de agua potable, a los paisajes hídri-cos? No hay respuesta a estas cuestiones pero pode-mos intuir que será elevada, mucho más de lo que loes ahora.

La irreversibilidad

La irreversibilidad física o económica (por representarcostes desorbitados) de muchas actuaciones que seemprenden en relación al medio ambiente impide laadecuada valoración de estos bienes mediante el mer-cado, y se relaciona directamente con la intervenciónpública con incidencia sobre el entorno. Volveremossobre esta cuestión más adelante, al referirnos a losobjetivos de las políticas económicas públicas en rela-ción con el medio.

La falta de un sistema de derechos de propiedad

Ya se ha explicado extensamente el proceso por el queel agua ha dejado de ser un bien abundante, un bienlibre, para pasar a ser escaso, y por tanto económico.El paso de bien libre a económico lleva aparejada latransformación de su naturaleza jurídica, pasando aser bien con un titular, con un propietario (público oprivado).

Desde algunas autorizadas perspectivas, como la deCoase (1960), se ha sostenido la tesis de que la ausen-cia de un sistema de derechos de propiedad (sea en elsentido estricto de propiedad plena, o en el de titulari-dad concesional) conlleva una utilización no óptimade los bienes ambientales.

La ausencia de este sistema de derechos implicaausencia de incentivos para el ahorro y la conserva-ción, y favorece la sobreexplotación y degradación. Laausencia de titular hace, además, que nadie en concre-to reclame por las pérdidas de utilidad del bien deriva-das de su deterioro: no habrá compensaciones por lasexternalidades de la degradación, y el mercado fun-cionará de forma incorrecta.

En el caso del agua, el sistema de titularidad y accesoa su uso, y la situación y problemática de losRegistros, donde se inscriben estos derechos, han sidoextensamente comentadas en otros epígrafes de estelibro, y allí nos remitimos. La viabilidad de mejorar laasignación de los recursos mediante transacciones

voluntarias, una vez bien definidos los derechos de losagentes interesados, es una cuestión de importanciacentral en la moderna discusión de las políticas eco-nómicas del agua, pues a ella se remiten las rigidecesjurídicas concesionales y los posibles mercados y ban-cos del agua, cuestiones candentes y sobre las querecientemente se ha planteado en nuestro país unamplio, encendido, y no siempre riguroso debate.

4.5.3.1.2. Las negociaciones voluntarias

Como se indicó en el epígrafe precedente, una de lascausas de fallos del mercado en presencia de costesexternos ocasionados por la contaminación es la de laausencia de un sistema de propiedad bien definidosobre los bienes ambientales.

En relación con esta cuestión, cabe pues plantearse elsiguiente problema:

Supuesto establecido y bien operativo un sistema dederechos sobre el agua (registros, concesiones, autori-zaciones, inscripciones…), y admitiendo plena capa-cidad negociadora para el intercambio de estos dere-chos entre sus titulares, ¿podría una negociaciónvoluntaria entre estos titulares llevar a una asignaciónóptima del uso del agua, sin necesidad de intervenciónpública?

Una contribución básica a la respuesta al problema fuela proporcionada por Coase (1960), que demostró, ensu famoso teorema, que en ausencia de costes de tran-sacción y con un sistema de derechos de propiedadbien definidos, los causantes de una externalidad y losperjudicados por ella, mediante la negociación consi-guen acercar el volumen de actividad contaminante yel efecto externo al nivel óptimo social (es decir, con-siderando beneficios privados y externalidades), lle-gándose, además, al mismo con independencia dequien posea inicialmente la titularidad legal de losderechos.

Según esto, en el caso, por ejemplo, de una empresaque vierte residuos a un río y una explotación agrariaaguas abajo que usa el agua para riego, una nego-ciación entre ambas conseguiría que el nivel de verti-do de la empresa se situase en una magnitud social-mente óptima, y ello con independencia de que ini-cialmente sea la explotación agrícola la que tiene elderecho a no ser contaminada y la empresa no tengaderecho a contaminar, o inicialmente la explotaciónagrícola no tenga ningún derecho sobre la calidad delagua y la empresa tenga derecho a emitir sus vertidos.O, por ejemplo, en el caso de una comunidad de regan-tes que detrae aguas del río, aguas abajo de cuya tomase encuentra una central eléctrica. El aprovechamien-to de los regantes está generando una afección aguas

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abajo consistente en la merma de los caudales circu-lantes, que se traduce para el hidroeléctrico en uncoste externo. La negociación entre ambos consegui-ría que el nivel de detracción para riegos se fijase enuna cuantía socialmente óptima, con independencia desi quien dispone del derecho inicial al uso del agua esel regante o el hidroeléctrico.

Este resultado, de indudable brillantez teórica, ha sidoinvocado en ocasiones para mantener la no necesidadde la intervención pública - cuya única actuación seríavelar por el sistema de derechos - y la viabilidad deconfiar a la negociación privada y al mercado la con-secución de niveles óptimos de asignación de losrecursos naturales. En el caso de la contaminación delas aguas, el proceso operativo teórico sería establecerpor la Administración las autorizaciones de vertido, ydejar que los acuerdos privados entre los agentes eco-nómicos generen transacciones de estos derechos, quela Administración se limitaría a registrar, y que conse-guirían así, empujados por el mercado, el óptimosocial en cuanto al problema de la contaminación delas aguas. En el caso de la asignación de recursos, laAdministración otorgaría concesiones y dejaría quelas negociaciones entre los titulares transfieran losderechos, inscribiendo estas transferencias.

Pese al gran interés teórico de la propuesta, existenciertas limitaciones que conviene exponer, y que,como veremos, implican que en la práctica las solu-ciones negociadas sean factibles en un reducido núme-ro de casos. Siguiendo a Franco Sala (1995), entreestas limitaciones cabe señalar las siguientes.

a) La negociación requiere que los participantes esténperfectamente definidos, lo que no siempre se cum-ple en las situaciones reales. Volviendo al caso de lacontaminación del río, la contaminación se genera-rá usualmente no solo por una empresa bien identi-ficada, sino por muchos contaminadores, que pue-den estar muy alejados, y los perjudicados no seránuna única explotación que toma aguas del río, sinomuchos usuarios que lo hacen. Sólo en el caso deque se pueda determinar con precisión quienes y enqué cuantía son los contaminadores, y quienes sonlos perjudicados, podrán unirse para negociar entreellos, pues si no es así el problema de la afección aterceros podría invalidar los acuerdos conseguidos.Aunque plantea ciertas dificultades, este requisitono sería, en principio, insalvable para abordar elproblema de la contaminación fluvial.

b) Los participantes en la negociación han de serpocos, pues si no es así, los costes administrativosde coordinación llegan a ser prohibitivos; surge elproblema del francotirador, que consciente de queno es posible excluirlo de disfrutar los beneficios

del acuerdo, no paga para cubrir sus costes; y sitodos los perjudicados no sufren las mismas exter-nalidades, pueden surgir subgrupos o coalicionescon diferentes intereses en la negociación, lo quedificulta su buen resultado. Eludir estas dificulta-des en la contaminación fluvial resultaría sin dudamuy difícil en la práctica.

c) Las partes negocian en un plano de igualdad, puesde no ser así, las influencias, por ejemplo, de gran-des contaminadores les darían un peso negociadormuy superior al de los sufridores de la externalidad(ciudadanos con escasos recursos e influencias).Esto daría lugar, mediante una ruinosa competen-cia, a resultados ética y ambientalmente cuestiona-bles, y contrarios a la cohesión social.

d) Se considera que no hay costes de transacción, oson despreciables. Estos costes de transacción sonlos que se necesita movilizar para que la transac-ción voluntaria se produzca y opere el mercado(sería, por así decirlo, el coste de acceder a la nego-ciación y al mercado). La realidad es que se requie-re saber quienes son las otras partes, informar dequé se desea negociar y en qué términos, realizarcontratos, comprobar mediante inspecciones que lopactado se cumple, etc. Todo esto tiene un costeque va contra los beneficios de la negociación ypueden llegar a impedir los acuerdos voluntarios.En estos casos se justifica la intervención públicasi con ésta se alcanza una solución que representaun beneficio mayor para las partes que el coste deesta acción pública.

e) Se supone que la asignación inicial de derechos esirrelevante, pero en la realidad asignar derechossobre el medio ambiente en favor de los contami-nadores no es igual que asignarlo a los perjudica-dos, pues ello implica, de entrada, elegir quiencobra y quien paga para llegar al equilibrio.

f) Se supone que todos los agentes actúan racional-mente buscando alcanzar su mayor beneficio eco-nómico, pero esto no sucede con todos los bienesambientales. Las especiales condiciones del agua,históricamente impregnada de valores sociales yemocionales, son especialmente significativas aeste respecto, y añaden al problema una compleji-dad especial, que no se da con otros recursos natu-rales. La realidad es que hay verdaderamente uncomportamiento racional, pero guiado, además depor razones de optimización económica, tambiénpor la política, las costumbres, y las instituciones.

En definitiva, las objeciones y limitaciones de la nego-ciación voluntaria que se han expuesto permiten con-cluir que la misma solo será posible y óptima en unreducido número de los casos de contaminación que

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se dan en el mundo real. Concretamente, en el caso dela contaminación de las aguas la imprecisión de cono-cimiento y el gran número de agentes contaminantes yperjudicados, las desigualdades de influencia sociopo-lítica, o los costes de las transacciones (p.e. la vigilan-cia y control de los vertidos que deben organizar losperjudicados para comprobar que se cumplen las con-diciones pactadas con los contaminadores) hacen quedeba genéricamente desecharse esta posibilidad teóri-ca, y se adopte el principio de la intervención pública.

En el caso de las asignaciones del recurso, son asimis-mo muchos los usuarios actuales y potenciales quegeneran y reciben externalidades de los otros usuarios;además, es evidente que no todos los usuarios tienen lamisma influencia y capacidad de presión negociadora,lo que desequilibraría los posibles acuerdos; por últi-mo, tendrían que organizar entre ellos un sistema decontrol de caudales que vigilase el cumplimiento de lascondiciones pactadas. Todo ello hace que, como en elcaso de la contaminación, haya importantes desviacio-nes de las condiciones teóricas que justificarían riguro-samente la no intervención pública, y la necesidad deque esta intervención aparezca como manifiesta.

4.5.3.1.3. Experiencias de los mercados de aguas

Expuestas en secciones anteriores algunas de lascaracterísticas teóricas de los mercados y sus posibili-dades de gestión de los recursos naturales, y dada laimportancia que la discusión sobre los mercados delagua ha adquirido en los últimos tiempos, es oportunomostrar sucintamente algunas experiencias de la apli-cación práctica de estos mercados concretos, y sugeriren consecuencia ideas para la reflexión.

Hay que apuntar, en primer lugar, que, lejos de lo quepudiera pensarse, los mercados del agua no son unmecanismo nuevo, ni desconocido en nuestra culturahidráulica. En España han existido y existen mercadosdel agua organizados y regulados desde hace siglos,con una historia y experiencias aún por conocer y asi-milar en la renovada reinterpretación que ahora se estállevando a cabo (véase, p.e., Ruiz-Funes [1916]; GilOlcina [1988]; Gil Olcina [1993]). Más aún, aunqueno pueda hablarse de un mercado en el pleno sentidoeconómico del término, el propio ordenamiento jurídi-co vigente en España siempre ha admitido diversasformas de transmisibilidad de derechos sobre el agua(v. p.e. Menéndez Rexach [1996] pp.139-177; MoreuBallonga [1997]; Caro-Patón [1997] pp.324). Una sín-tesis de la cuestión puede verse en Embid Irujo(1996).

Asimismo, en otros países con fuentes y principios dederecho históricamente relacionados con el español,

como Chile, se han llevado a cabo recientes experien-cias de libre transferibilidad de derechos, cuyo estudioresulta del mayor interés en el contexto de la modernareflexión jurídica sobre mercados de aguas (VergaraBlanco [1998], pp. 257-293, 483-513).

El origen de los modernos mercados del agua ha sidosimilar en todos los lugares donde se ha establecido.En estos lugares, la asignación de derechos de aguas yel registro de sus usos son el resultado de complejosprocesos históricos, reflejando mudables necesidadessociales, decisiones políticas del pasado - que se venconsolidadas por distintas leyes -, y cambios en lassociedades y las instituciones. Cuando el desajusteentre aquellos patrones y las circunstancias actualesllega a cierto grado, las nuevas y cambiantes deman-das sociales se ven gradualmente frustradas, y se per-cibe que el peso de la historia y las regulaciones delpasado se han transformado en rémoras para el pre-sente. Además de esta rigidez jurídica, los gobiernossuelen intervenir con subsidios y otros programas quedistorsionan los precios, mientras las crecientesdemandas, incluidas las medioambientales, han pues-to de manifiesto el valor económico del agua, y lanecesidad de asignación a usos más eficientes.

En este contexto, se argumenta que el mercado puedeser el mecanismo que quiebre la herencia del pasado eintroduzca racionalidad económica en la gestión delagua, siendo éste el argumento básico en su defensa.

En su contra, se dice sin embargo que un mercado deaguas no logra resolver una serie de diversos y com-plejos problemas de índole pública. Así, el intercam-bio libre de derechos privados suele tener impacto enterceros, sean otros usuarios de aguas o el medioambiente. Además, el mecanismo de los precios no escapaz de reflejar algunos valores sociales que son cua-litativos más que cuantitativos (tales como la equidad,la justicia, las tradiciones culturales, etc), por nohablar de la ineludible necesidad de un sistema rigu-roso de registro y acreditación de derechos.

En lugares como California, a la que es común refe-rirse como lugar donde se han planteado estos meca-nismos de forma pionera, se ha producido un númeromuy reducido de transacciones privadas de mercadode aguas, pese a una nueva legislación favorable, y alas facilidades de la Autoridad hidráulica, con infor-mes casi siempre favorables a los traspasos solicita-dos. Además, algunos casos muy conocidos hansubrayado ciertas dificultades institucionales y políti-cas que enfrentan el mercado del agua, quedandomanifiesto que la existencia de fuertes interesesencontrados hacía insuficiente la existencia de unalegislación en favor de los traspasos, y que era nece-saria una fuerte intervención pública.

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En años recientes, y para hacer frente a la crisis deescasez de agua en el Estado, el Gobernador ordenóla creación temporal de un banco de aguas adminis-trado por el Estado, para facilitar la redistribución alos usos más valorados. Mediante el Banco de Aguas,la Administración firmaba tres tipos de contratos convendedores voluntarios (no vendían sus derechossino su uso durante la temporada siguiente), ofre-ciéndose un precio calculado para que la venta fuesemás beneficiosa que su uso agrícola, pero sin permi-tir ganancias mayores. En el primer tipo de contratoun regante vendía sus aguas superficiales y dejaba deplantar; en el segundo vendía sus aguas superficialesy bombeaba las subterráneas para seguir regando; yen el tercero vendía las aguas que ya tenía embalsa-das. Se consiguió un movimiento de agua total demás de 1.000 hm3, del cual el 51 por 100 correspon-día al primero, el 32 por 100 al segundo y el 17 por100 al tercero.

Los representantes de las comunidades locales impli-cadas tendían a opinar en contra de esas transacciones,no tanto por sus efectos a corto como a largo plazo.Temían el traspaso sostenido de aguas, por cuanto lareducción de actividades agrícolas dañaría a otrasempresas relacionadas y socavaría la economía de lazona. También se argumentó que, a la larga, debíahaber alguna indemnización a las comunidades ruralesafectadas, quizás mediante un impuesto a los traspa-sos. En resumen, el Banco de Aguas resultó ser unasolución eficaz pero parcial e inmediata al problemacoyuntural. Los efectos a terceros, tanto económicos oambientales, eran bastante manejables en el cortoplazo y el problema mayor parecía ser el impacto enlas aguas subterráneas. Los efectos podrían ser muchomás graves si continuaban las transacciones a largoplazo.

La problemática ambiental es también fundamental.Los grupos ecologistas se mostraron en su momentodivididos respecto al mercado del agua. Algunos argu-mentaban que habría que aprovecharlo como herra-mienta para reformar el sistema actual y reducir el pre-dominio obsoleto de la agricultura, devolviendo lasaguas a los ecosistemas, deteriorados por ciento cin-cuenta años de gran desarrollo económico. Pero otrossostienen que medidas de valoración económica intro-ducirán racionalidad y eficiencia en el uso del agua, loque a la larga beneficiará al medio ambiente.

En definitiva, debe tenerse presente que, aunque alhablar de mercados del agua, suele imaginarse unasituación de libre intercambio y compraventa delrecurso, gobernada por la teoría económica clásicade equilibrios entre oferta y demanda, la realidad esque, incluso en países de tradición muy liberal, la

cantidad de factores jurídicos, políticos, históricos ygeográficos que operan sobre los intercambios trans-forman el mercado del agua en un mecanismo insti-tucional, de funcionamiento eficaz pero ciertamenterestringido.

Esta es la línea en la que avanza el actual proyecto dereforma de la Ley de Aguas que, lejos de privatizar elagua, como se ha oído en ocasiones, busca flexibilizarlos mecanismos de asignación, respetando en todocaso el fundamento de la concesión administrativa, yde la intervención y tutela administrativa del dominiopúblico hidráulico.

4.5.3.1.4. Conclusiones

Lo expuesto en epígrafes previos muestra con claridadque, desde el más convencional análisis económico,existen distintos fallos teóricos del mercado que hacenque el empleo de este mecanismo económico para lagestión de los recursos naturales, y en concreto delagua, no proporcione necesariamente soluciones efi-cientes ni socialmente óptimas.

No hay, pues, razones rigurosas, fundadas en la teoríaeconómica, que aconsejen la no intervención públicaen el mundo del agua, y la actuación libre de los mer-cados y acuerdos voluntarios entre los agentes intere-sados. No está en modo alguno garantizado que conesta política se alcancen óptimos sociales (es decir, debeneficios privados más externalidades). Proponer laintervención pública no es, por tanto, una opción ide-ológica, sino una determinación técnicamente solven-te, y que, al margen de su reciente fundamentaciónteórica, en la que nos hemos detenido, ha sido percibi-da como necesaria desde hace siglos en la historiahidráulica española.

Cabe, por supuesto, la discusión sobre el alcance queesta intervención ha de tener, y esta discusión estáimpregnada, desde luego, de matices ideológicos ypolíticos, pero aún así, puede constatarse que losaspectos y especificidades territoriales de hecho siem-pre han pesado en este terreno incluso más que la ide-ología. En efecto, la mayor o menor necesidad deintervencionismo administrativo en materia de aguassiempre ha guardado en nuestro país relación directa,no con el signo del poder gobernante, sino con la con-flictividad hidráulica del territorio. No es casual, porponer un significativo ejemplo, que se reclamase ycrease en 1931 la figura de un Comisario de Aguas enla cuenca del Segura, casi 30 años antes de su genera-lización al resto de las cuencas peninsulares, o queexistiese en esta cuenca una Comisaría de Aguas contal nombre desde 1940, 19 años antes que el resto delas cuencas (Fanlo Loras, 1996).

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4.5.3.2. Instrumentos de política económica parala mejor gestión del recurso

Expuesta en epígrafes previos la necesidad de inter-vención pública para la mejor gestión del agua comorecurso ambiental, cabe plantearse el alcance y losmodos e instrumentos por los que puede ejecutarseesta intervención pública.

Como es lógico, la complejidad de las cuestionesplanteadas induce a pensar que las soluciones al pro-blema al que nos enfrentamos no pueden ser simplesni únicas, y previsiblemente cabría adoptar un variadoconjunto de instrumentos que, cubriendo aspectos par-ciales, ayuden a acercarse al objetivo global.

La estrategia ha de orientarse, como ya se apuntó tam-bién en relación con los objetivos económicos de lapolítica hidráulica, hacia el establecimiento de unaafección ambiental socialmente aceptable -aunque nonecesariamente óptima-, que no puede ser alcanzadamás que por aproximaciones sucesivas a través de dis-tintas políticas y soluciones de compromiso basadasen la racionalidad.

Entre los múltiples instrumentos de política económi-ca para la protección y mejora del medio ambiente, yque podrían aplicarse o perfeccionarse en nuestro país,cabe apuntar, no exhaustivamente, los que a continua-ción se indican.

4.5.3.2.1. Utilización de incentivos económicospara la mejor asignación de los recursos

La utilización de estos instrumentos revela la acepta-ción de algunas ventajas del modelo de mercado paraalcanzar los objetivos perseguidos, si bien se admiteque la afección al medio ambiente es el reflejo deuno de sus conocidos fallos. Como en este caso noexiste tal mercado, se trata de simular algunos de susmecanismos. En función de cuánta confianza sedeposite en este modelo, surgen dos grandes gruposde instrumentos:

Tributación

Una buena solución consiste en el establecimiento deun gravamen (o subvención) de la misma cuantía quelos costes externos generados por la afección ambien-tal en el nivel de actividad económica estimado comoóptimo o socialmente más eficiente. Con esta soluciónse consigue reducir (o aumentar) los beneficios priva-dos en una magnitud tal que hace que el nivel de acti-vidad, y con ello el impacto sobre el entorno, se sitúeen el punto deseado.

Una de las características importantes de este instru-mento es que estimula la adopción de tecnología apro-

piada para reducir el grado de afección. Hasta ahora sehabía supuesto simplificadamente que la reacciónlógica era la disminución del nivel de actividad, peroen la práctica, la decisión por una u otra alternativadepende de los condicionantes y las característicasespecíficas de los agentes económicos.

Uno de los principales ejemplos de este tipo de instru-mentos es la aplicación del principio contaminador-pagador, o de quien contamina paga, es decir, la impu-tación de todos los costes ambientales al causante dela contaminación. Hay que señalar que esta aproxima-ción al problema es objeto de críticas por quienesargumentan que podría ser entendida como una auto-rización a contaminar mediante un pago, sin otras con-sideraciones que no sean las puramente económicas.Por ello y por los todavía escasos y discutibles cono-cimientos sobre los verdaderos costes ambientales dela contaminación, la mayoría de las administracionesque gestionan los recursos hídricos imponen, en todocaso, unos límites o umbrales para una serie de pará-metros, bien medidos en los efluentes o bien en pun-tos de las corrientes fluviales o de los embalses olagos donde se realizan los vertidos.

Aunque son muchos los problemas que surgen impi-diendo su aplicación generalizada, en especial los quese refieren a la cuantía del impuesto, sí presenta, encambio, la ventaja importante de ser uno de los méto-dos de más bajo coste. El vigente régimen económico-financiero de los recursos hídricos, aunque también esun sistema imperativo, no se fundamenta en los crite-rios expuestos, en tanto en cuanto las exacciones pre-vistas en la Ley tan solo persiguen resarcir al Estadode las inversiones efectuadas.

Establecimiento de derechos de propiedad

Como se apuntó, la utilización de este enfoque persi-gue corregir los fallos del mercado respecto al medioambiente evitando al mismo tiempo un exceso deintervención estatal, pues no cabe duda de que tam-bién cabe identificar fallos administrativos o de“gobierno” (falta de control o de protección en algu-nos espacios naturales valiosos, por ejemplo), pormedio del establecimiento claro de un sistema de dere-chos. Hay que matizar que aquí el derecho de propie-dad debe entenderse como derecho a utilizar un recur-so natural y además cuando se trata de bienes de pro-piedad común, como puede considerarse en el caso delagua, este derecho está generalmente otorgado poralguna institución que ostenta la representación de lacolectividad.

La primera consecuencia de esta medida es que seconsigue “internalizar” de alguna manera las externa-lidades negativas (perjuicio a la sociedad por afección

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al medio ambiente) que constituían la principal fuentede preocupación. El resultado final esperado, es quetras un proceso de negociación entre los afectados, lasexternalidades previsibles inicialmente se reconduz-can hasta el nivel socialmente aceptable.

Como se ha explicado con detalle, la aplicación prác-tica de este esquema presenta no pocas dificultades yademás sería recomendable para aspectos muy restrin-gidos. No obstante, su potencia en el logro de laeficiencia y su simplicidad aparente aconsejaría queno fuera descartado a priori. En esta línea de actuacióncabría inscribir, por ejemplo, la transferibilidad dederechos al uso del agua (mercados y bancos delagua), la compensación a las cuencas cedentes porparte de las cuencas receptoras en los casos de trasva-ses, o la transferibilidad de permisos de vertido.

4.5.3.2.2. Regulación a través de normas fijas

El establecimiento de normas fijas en relación conalgún parámetro ambiental concreto y otros aspectosde tipo más general, persigue garantizar, de la formamás directa posible, el cumplimiento de los estándarque se consideran satisfactorios, en atención a crite-rios relacionados, bien con la salud de las personas,bien con las condiciones de conservación de los eco-sistemas. El sistema necesita ser complementado conla incorporación de sanciones en el caso de incumpli-miento.

El problema que plantea este tipo de regulación es quesu idoneidad respecto del óptimo social no está garan-tizada. Para ello se requerirían dos condiciones: pri-mera, que la penalización fuera igual al coste marginalexterno que acompaña al óptimo socialmente eficien-te y que además estuviese asegurada en su caso (locual es altamente improbable) y, segunda, que elestándar o límite fijado supusiera una afecciónambiental que determinara un nivel de actividad eco-nómica coincidente con el óptimo buscado (tambiénimprobable). Presenta además el inconveniente de queno incentiva la reducción del daño ambiental por deba-jo de lo exigido en la norma reguladora. Desde elpunto de vista económico, aún considerándose nece-sarias, son soluciones de mayor coste social que lasincluidas en el apartado anterior.

En esta línea se encuadran disposiciones tales como lalimitación de emisiones (al aire, al agua, etc), los cau-dales ecológicos, incluso la declaración de determina-dos perímetros (o ríos enteros) como espacios natura-les protegidos. En todo caso, estas medidas suelenconducir a dos cuestiones importantes: la limitacióncuantitativa en el uso del recurso en la medida en quehay que respetar unos requerimientos ecológicos que

permitan el mantenimiento de los ecosistemas y elcumplimiento de unos niveles adecuados de calidad delas aguas en el medio natural, lo que obliga a un con-trol sistemático de los vertidos contaminantes y a ladepuración, en su caso, de los efluentes.

Una solución preliminar planteada en España consisteen respetar, en general, caudales mínimos del ordendel 10% de los caudales medios para mantener la vidaacuática. En la mayor parte de los ríos españoles loscaudales no regulados en épocas de aguas altas y loscaudales desembalsados para los restantes usos con-suntivos en verano, vienen a satisfacer este requeri-miento. Únicamente los ríos del litoral mediterráneono satisfacen, en general, esta condición en sus tramosfinales, sobre todo si las aportaciones naturales de losacuíferos que los alimentaban se han captado aguasarriba. No obstante, este tema requiere una mayor pro-fundización y adaptación a cada situación específica.

4.5.3.2.3. Ejecución de proyectos con objetivosespecíficamente ambientales

Dentro de esta categoría se contemplan aquellos pro-yectos cuyo objetivo específico es, bien la restaura-ción o reducción de la afección ambiental causada pordeterminadas actividades (generalmente actuacionesinversoras, públicas o privadas); bien la compensaciónde daños irreversibles producidas en una zona concre-ta. Esta compensación puede llevarse a cabo pormedio de la regeneración de un activo ambiental simi-lar en la misma zona o en otra zona distinta. Las actua-ciones, cuyas afecciones ambientales se pretende neu-tralizar, deben ser consideradas conjuntamente a nivelde programa, ya que en caso contrario, con toda pro-babilidad se generarían sobrecostes inadmisibles.

4.5.4. Evaluación económica de proyectos hidráulicos

La evaluación económica de proyectos tiene comoobjetivo determinar su viabilidad desde un punto devista estrictamente económico. En este sentido, formaparte del habitual conjunto de requisitos de viabilidadque ha de cumplir cualquier proyecto (técnica,ambiental, financiera, social o política).

La viabilidad económica se verifica si los beneficiostotales que resultan de la ejecución del proyecto exce-den a los que se producirían sin su realización en unacantidad superior a los costes del propio proyecto. Esdecir, si la diferencia de los beneficios correspondien-tes a las situaciones que se alcanzarían con el proyec-to y sin el proyecto es mayor que sus costes. Es impor-tante, por tanto, recordar que este tipo de análisis no

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debe basarse en la comparación de las situacionesantes y después del proyecto, que podría dar lugar a laconsideración como resultados del proyecto de algu-nos efectos que podrían producirse aunque el proyec-to no se ejecutase, sobrevalorando, en consecuencia,sus beneficios.

Como es evidente, la viabilidad económica se encuen-tra estrechamente relacionada con la viabilidad técni-ca, pues un proyecto incapaz de alcanzar los resulta-dos previstos en su diseño no permitirá obtener losbeneficios necesarios para su justificación económica.

También puede resultar oportuno recordar las dife-rencias entre la viabilidad económica y financiera.Así, un proyecto se considera viable desde un puntode vista financiero si es, simplemente, capaz de obte-ner los fondos necesarios para pagar su instalación yposterior operación. De esta forma, un proyectopodría ser económicamente viable y financieramenteinviable si los beneficios, aunque suficientes, no fue-ran lo bastante concretos como para que los benefi-ciarios pudieran apreciar su verdadero valor, o se dis-tribuyeran entre un número tan grande de beneficia-rios que hiciera impracticable el pago, o, por cual-quier circunstancia, no tuviese capacidad de atraercapital para su puesta en marcha. Por el contrario, unproyecto podría ser económicamente inviable y finan-cieramente viable si alguien estuviera dispuesto apagar por la consecución de objetivos no económicos.Estos ejemplos, en cierto modo extremos, puedanilustrar las diferencias entre la evaluación económicao financiera de un proyecto.

La conveniencia de la evaluación económica en el aná-lisis de la viabilidad de proyectos públicos es eviden-te. Como algunos autores han señalado, en el sectorpúblico, a diferencia del sector privado, no existenfuerzas que presionen para identificar y adoptar losmétodos más baratos de llevar a cabo las funcionespúblicas. Como consecuencia de esta ausencia deincentivos, la asignación de fondos en el sector públi-co puede a veces seguir las rutas de menor resistenciapolítica momentánea, prescindiendo de evaluacionesde carácter objetivo, lo que puede dar lugar a la ejecu-ción de proyectos económicamente inviables (James yLee, 1971). En este contexto, el objetivo final de lastécnicas de análisis coste-beneficio es conseguir quelas decisiones se basen en la evaluación objetiva de losméritos de cada proyecto propuesto, permitiendo deesta forma alcanzar la mejor asignación posible de losfondos públicos.

La introducción de este tipo de criterios económicosen la toma de decisiones relativa a proyectos de carác-ter hidráulico es una práctica hace tiempo asumida porla Administración española, y existen algunos manua-

les de carácter metodológico elaborados por el antiguoMinisterio de Obras Públicas relativos a la aplicaciónde estos procedimientos (MOPU-SGT, 1980; MOPU-SGT-DGOH, 1980a, 1980b).

Los parámetros más frecuentemente utilizados en elanálisis beneficio-coste son la ratio beneficio-coste, orelación entre los beneficios actualizados y los costesactualizados, los beneficios netos, definidos como lasuma de todos los beneficios actualizados menos lasuma de todos los costes actualizados, y la tasa inter-na de retorno, definida como la tasa de interés queiguala la corriente total de costes con la corriente totalde beneficios. Como es sabido, estos parámetros noson consistentes en la selección del mejor proyecto, demodo que el proyecto más adecuado según uno deellos no tiene porqué serlo necesariamente según losotros. Por otra parte, el valor de la tasa de interés o dedescuento supuesta en la actualización de los costes ybeneficios es extremadamente importante y puedealterar la preferencia de los dos primeros parámetrospor un determinado proyecto.

En cuanto a los costes suele distinguirse la inversión,o coste de primer establecimiento, que incluye la sumade todos los gastos necesarios para completar la eje-cución del proyecto, y los costes anuales, que suelenreferirse a la operación y mantenimiento del proyecto.

La determinación de los beneficios atribuibles a undeterminado proyecto es uno de los aspectos general-mente más complejos de su evaluación económica. Enun sentido amplio, y teniendo en cuenta las numerosas–y a menudo confusas- categorizaciones existentes,los beneficios pueden clasificarse de acuerdo con doscriterios diferentes. En primer lugar puede hablarse debeneficios directos o primarios e indirectos o secun-darios. Suelen considerarse como beneficios directoslos resultados inmediatos del proyecto, como la pro-ducción de energía, la prevención de los daños poravenidas o el aumento de la producción agraria. Losbeneficios indirectos son los que resultan del proyectoen un segundo nivel, como la mayor actividad indus-trial o el incremento de beneficios de todas las empre-sas que suministran bienes o adquieren productos delos beneficiarios directos del proyecto.

En segundo lugar se puede hablar de beneficios tangi-bles e intangibles. Los beneficios tangibles son aqué-llos que pueden expresarse en unidades monetarias.Los beneficios intangibles, por su parte, son de difícil– cuando no imposible - valoración monetaria, comola mayor seguridad de las vidas humanas, la mejoradel paisaje, el control de la contaminación o las posi-bilidades de recreo. Como ya se ha apuntado anterior-mente, estos beneficios intangibles están adquiriendoen nuestro país una importancia cada vez mayor.

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En paralelo a estos beneficios intangibles cabe hablar,por su parte, de costes intangibles, como podrían ser ladestrucción de espacios naturales de gran valor paisa-jístico o la pérdida de algunos modos de vida de laspoblaciones desplazadas como consecuencia del pro-yecto.

Los beneficios tangibles, directos, suelen constituir,junto con los costes del proyecto, los elementos prin-cipales del análisis beneficio-coste. Los beneficiossecundarios, sin embargo, y por su propia naturaleza,son más controvertidos. En primer lugar, porque sontan difíciles de determinar que su cálculo suele pare-cer arbitrario y, en segundo lugar, porque puede consi-derarse que cualquier tipo de inversión tiene benefi-cios secundarios, por lo que resultan de poca utilidaden el proceso de decisión. Por estas razones, y desde elpunto de vista de la inversión pública, los beneficiossecundarios tienen poca relevancia en la formulacióndel proyecto o en su justificación económica.

En cuanto a los costes y beneficios intangibles pue-den llegar a ser, como se ha señalado, muy impor-tantes y deben ser tenidos en consideración de formareal y efectiva en el proceso de decisión.Precisamente su inadecuada consideración o su falta,simplemente, de consideración pueden dar lugar, enocasiones, a decisiones poco acertadas. Sin embargo,no se dispone de metodologías generalmente acepta-das y suficientemente contrastadas que permitanhacer de forma correcta estas valoraciones, lo quecontribuye a una indeseable falta de atención a estosefectos intangibles.

En cualquier caso, y a pesar de las limitaciones delanálisis beneficio-coste y de las dificultades para sucorrecta aplicación en algunos casos, no cabe duda desu utilidad en el proceso de toma de decisiones sobreproyectos de inversión pública, por lo que sería desea-ble su práctica sistemática de un modo habitual. Unejemplo de aplicación de estas técnicas a la calidad delagua puede verse en Azqueta (1994).

4.6. LOS FUNDAMENTOS SOCIOPOLÍTICOS

Examinada el agua en epígrafes previos como objetode regulación jurídica, como bien económico produc-tivo, y como recurso natural, procede apuntar ahoraotra de sus importantes facetas que, en ocasiones,empequeñece y domina a las otras hasta anularlas, y essu consideración como objeto emocional y político-social.

Sin entrar en el apasionante terreno de las considera-ciones antropológicas, que hacen del agua - como el

fuego o la noche - un elemento mítico primario yancestral, en el centro íntimo de la conciencia y elcorazón humano, su papel como articulador social hasido objeto, desde hace décadas, de numerosas inves-tigaciones históricoeconómicas y sociológicas delmayor interés (véase, p.e., los estudios de Canarias,Murcia, Valencia, Aragón, Andalucía y Cataluñaincluidos en Pérez Picazo y Lemeunier [1990], o losdel Levante, Sureste, Andalucía y América incluidosen Romero y Giménez [1994]).

Estas investigaciones muestran con claridad un resul-tado concluyente y que debe retenerse, y es que elagua ha sido siempre controlada por la riqueza y porel poder (como dice el adagio, el agua remonta elcauce hacia el dinero), y ha jugado un papel política-mente esencial en aquellos territorios donde era másescasa.

En los párrafos que siguen se mostrará esta visiónsocial, comunitaria, del recurso, y se apuntarán algu-nas importantes cuestiones laterales, relacionadas conesta percepción.

4.6.1. El agua como activo social

Una opinión frecuentemente compartida, especial-mente en las regiones donde históricamente ha exis-tido escasez de recursos, es la de que el agua es unrecurso especial. Como elemento esencial para lacalidad de vida y para asegurar el futuro, los habi-tantes de estas regiones siempre han percibido que elagua tiene un valor que significa más que el merobeneficio de la actividad agrícola, un valor que sevincula al estilo de vida, a las tradiciones, al senti-miento como colectividad articulada por profundosvalores simbólicos, culturales y emocionales com-partidos. Es lo que llamamos el valor comunitario ovalor social del agua.

Cuál es el verdadero significado de este valor, y cómose relaciona con la economía viene siendo objeto deuna intensa polémica desde hace años, a la que, por suinterés, nos referiremos en los siguientes epígrafes.

4.6.1.1. La polémica sobre el valor social del agua

Como se ha dicho, la polémica sobre el significado yla verdadera dimensión del valor social del agua vieneproduciéndose desde hace décadas, sin que parezcaaún haberse llegado a un acuerdo entre las dos grandesdoctrinas representativas de las dos distintas percep-ciones del problema.

Así, desde algunas posiciones económicas convencio-nales, de las que puede considerarse un paradigma el

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clásico artículo de Kelso (1967), se ha argumentadoque el agua es un factor de producción cuyo principalproblema no es la escasez sino la ineficacia de laspolíticas e instituciones que le afectan, y que existe unsíndrome de que el agua es diferente, que, equivoca-damente, lleva a tratarla de forma distinta al resto derecursos naturales. Este síndrome atribuye al agua unaserie de propiedades míticas, falsas, y hace que sehayan desarrollado políticas e instituciones que hanperdido el contacto con la realidad económica.

En contraposición a esta tesis, otra línea de pensa-miento, que podría representarse por el también clási-co artículo de Brown e Ingram (1987), postula que elagua posee, en algunos territorios, un valor social ycomunitario no reducible estrictamente a su valor eco-nómico, y que sin perjuicio de la siempre necesariaracionalidad económica, ésta no agota por sí mismatodas las dimensiones del problema.

Como se ha dicho, ambas posiciones han sido, ysiguen siendo, fuente de encendidas discusiones en laliteratura académica norteamericana que se ha ocupa-do del análisis socioeconómico y político del agua,mientras que sólo colateralmente, y de forma ocasio-nal, como un eco de aquélla, han generado una discu-sión paralela en los ámbitos de pensamiento españolesinteresados por cuestiones similares.

Sin embargo, y muy curiosamente, la discusión acadé-mica norteamericana parece centrar los dos puntos devista en dos modelos paradigmáticos que pueden aso-ciarse a lo anglosajón (que representaría la orientacióneconomicista), y a lo hispano e indígena (que repre-sentaría la orientación social y comunitaria).

Así, la impronta colonial española en los territoriossemiáridos del suroeste estadounidense (siglos XVI alXIX) supuso el establecimiento de un sistema de dere-chos sobre el agua por el que se servían concesionesde tierras mediante documentos emitidos por la auto-ridad del Rey, y como complemento del uso de la tie-rra iba asociado el derecho a un uso razonable delagua. En la práctica había pocos conflictos por esteuso del agua, y se resolvían por tribunales y funciona-rios sobre la base de los títulos de propiedad, pero con-siderando también el uso anterior, la necesidad, losderechos de terceros, las prioridades públicas, las pre-ferencias municipales, y las ideas de equidad y biencomún. Así, los derechos formales de propiedad noeran básicamente divergentes de las necesidades yexpectativas del pueblo. Un interesante análisis deestas instituciones hidráulicas de herencia hispánicapuede verse en Rivera (1998).

Volviendo a nuestro territorio, y como se puso demanifiesto al exponer el marco fisiográfico español,nuestro país constituye verdaderamente una síntesis de

diversidades y una antología de situaciones distintas yde vivos contrastes. En el contexto que ahora nosocupa, podría sugerirse que la aludida dualidad deconcepciones representadas por lo anglosajón/hispanotendría aquí un cierto paralelismo en la dualidad cas-tellano/árabe, indicativa en lo básico de distintas situa-ciones de disponibilidad de recursos y, consecuente-mente, de las dos diferentes concepciones jurídicasmedievales que, como se vio al estudiar los antece-dentes históricos normativos, imperaron en nuestropaís durante siglos.

Una clásica contribución a estos análisis es la aporta-da por Maass y Anderson (1978) en su excelente estu-dio de seis comunidades de riego en Estados Unidos yEspaña (las huertas de Valencia, Murcia y Alicante),del que se extraen sugestivas conclusiones que comen-taremos más adelante.

Es curioso constatar cómo mientras en nuestro paíssuele invocarse a veces el modelo norteamericano (yespecíficamente el californiano) como paradigma delrigor científico y la correcta gestión del agua, desdeaquel mundo se vuelve la mirada a la vieja herenciahispana y a las antiguas instituciones y organizacioneshidráulicas españolas. Instituciones y organizacionestan próximas como - muy españolamente - ignoradaspor el trivial propagandismo de una falsa, malentendi-da modernidad.

4.6.1.2. El valor simbólico y emocional del agua

Cualquiera que haya tenido ocasión de vivir los pro-blemas del agua en zonas semiáridas, de escasez endé-mica y de fuerte demanda, sabe que el reparto de loscaudales y la práctica de su captación y distribuciónestán impregnados de valores emocionales, pasiona-les, que trascienden con mucho de su valor económi-co-productivo inmediato.

Acaso como un atavismo de la pobreza y hambrunasdel pasado, en el que en buena parte de nuestro terri-torio el acceso al agua era la huida de la miseria y lagarantía de acceso a los alimentos, este sentimiento haperdurado hasta nuestros días en las zonas tradiciona-les de riego, y dichos populares como el agua embo-rracha más que el vino o el agua es la sangre de la tie-rra, lo muestran muy expresivamente. Ignorar esteprofundo sentimiento ha sido con frecuencia una delas causas principales de la conflictividad hidráulica.

4.6.1.3. Valor comunitario y justicia

La justicia es, como la misma agua, básica para laordenación social. Por ello, las comunidades siemprehan estado preocupadas por la justicia en la distribu-

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ción del agua. De tal modo es así que, en la tradiciónde la ordenación hispana, criterios objetivos - como eltítulo de propiedad o la ocupación - eran moderadospor motivos subjetivos relacionados con la justicia, ylos intereses de la comunidad pesaban más que losderechos del individuo.

Un excelente ejemplo de ésto es lo dispuesto por lasordenanzas de riego de Valencia, que establecen elgeneroso principio de que todos los agricultores tienenla obligación de ayudar a quienes tienen mayor nece-sidad.

Expresión de mecanismos de justicia distributiva yresolución de conflictos son los tradicionales juradosconsuetudinarios de riegos que, en el propio seno de lacomunidad, y sin el concurso de árbitros externos,dirimían con equidad y eficacia los problemas deriva-dos de la distribución del agua.

4.6.1.4. Valor comunitario y gratuidad del agua

Entre las consecuencias o aspectos ligados al valorcomunitario del recurso se encuentra el convencimien-to social, ampliamente extendido, de la gratuidad delagua.

Acaso como consecuencia de la aplicación históricade nuestro ordenamiento jurídico, o quizás debido aese carácter que tiene de recurso indispensable para lavida, lo cierto es que esta percepción está profunda-mente arraigada, y se considera socialmente que elagua es y debe seguir siendo en el futuro un bien gra-tuito, carente de precio, entendido éste no en términosdel coste necesario para su producción (que sí estáreconocido), sino en términos del valor que, en tantoque bien escaso y por tanto, económico, tendría “perse” incluso en el caso de que, por ejemplo, se utiliza-ran caudales fluyentes.

Probablemente esta imagen de gratuidad está muyligada a la noción de bien de uso libre, de ausencia depropiedad, que tuvo en origen, y al hecho de queposteriormente el Estado, cuando adquirió la titulari-dad sobre el mismo, también lo siguió considerandobajo estas mismas premisas. Incluso se ha ocupado deproporcionar gratuitamente servicios básicos (fuentespúblicas, abrevaderos, etc.) y hasta tiempos muyrecientes suministros de mucha mayor envergadura,corriendo a su cargo con los costes de producción.

Sin embargo ha de decirse que la ConstituciónEspañola no contiene en ninguno de sus artículos fun-damento alguno que permita establecer sin género dedudas tal gratuidad. Tampoco es posible encontrar endicha Norma ninguna disposición que se oponga a laintroducción de un precio para la utilización privativa

de las aguas continentales, y éste es un referente deprimera magnitud que no puede soslayarse cuando setrata de definir el horizonte de la nueva políticahidráulica.

Como conclusión de todo lo expuesto podría afirmar-se que, con independencia del acierto o desacierto quesuponga mantener estos principios de tan profundaraíz en las costumbres y la cultura de los pueblos,cualquier innovación sustancial en este campo debe,además de venir de la mano de una sólida argumenta-ción basada en la racionalidad, ser incorporada de unamanera prudente y gradual.

Así, y conforme a lo indicado en el epígrafe sobre lasexperiencias y problemas del vigente régimen econó-mico-financiero, parece conveniente que, sin perjuiciode posibles mejoras y modificaciones puntuales, estasposibles grandes reformas estructurales se dejen parael futuro, avanzando mientras tanto en conseguir unamás correcta, equitativa y rigurosa aplicación del sis-tema actualmente vigente.

4.6.2. El sentido territorial y las expectativas deprosperidad

Un aspecto básico del valor social del agua es el quese refiere a las expectativas comunitarias de prosperi-dad, o, equivalentemente, a la conciencia territorial -podríamos decir tribal- de su posesión y disfrutecolectivo para las generaciones del futuro. Tales pro-blemas de apropiación y territorialidad de los recursoshídricos, de tensión entre las zonas de producción ylas zonas de consumo, han sido, desde siempre, una delas fuentes principales de la conflictividad hidráulica.

El asunto ha sido ampliamente estudiado en nuestropais en diversos territorios y bajo distintas perspecti-vas. Algunas de las muy numerosas referencias exis-tentes son, p.e., las de Pérez Picazo y Lemeunier[1985]; Romero y Giménez [1994]; del Moral Ituarte[1994]; Mairal et al. [1997]; Melgarejo Moreno[1997]; Mateu y Calatayud [1997]; etc. Los sucesosde Yeste, descritos por Goytisolo, ilustran atrozmenteuna de tantas convulsiones hidráulicas.

Es un hecho, en efecto, que al agua, tanto superficialcomo subterránea, se le ha otorgado siempre unaespecial vinculación con la tierra por la que discurríao en la que estaba almacenada, y la ruptura de estavinculación ha sido origen de numerosos conflictos.Los derechos de los ribereños (recuérdese el origenfluvial de la palabra rivales), existentes en algunospaíses o, en un plano mucho más limitado, los dere-chos particulares de aprovechamiento que la legisla-ción española otorga a los propietarios de las fincas,suponen un reconocimiento de tal vinculación. Baste

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citar como ejemplos el caso de las aguas pluviales quediscurran por ellas, y las aguas estancadas, dentro desus linderos, o el caso de los manantiales y aguas sub-terráneas cuando el volumen total no supere ciertoscaudales.

Incluso en los frecuentes casos en que se daba unatotal separación del agua y la tierra también se dabaesta sutil vinculación, pues la zona de aplicación delos recursos no era cualquiera indiscriminada, sinoque se encontraba ceñida a los ámbitos locales ocomarcales en que operaban los intercambios ysubastas.

Esta sensación de cierto dominio sobre los recursosnaturales que configuran el propio territorio ha idoevolucionando con el paso del tiempo. A partir de unaconcepción inicial básicamente localista de dicha vin-culación, se ha ido ampliando su ámbito espacial amedida que se asentaba la conciencia del uso que loshabitantes de los tramos inferiores de los ríos hacen delas aguas sobrantes en los tramos superiores, y se ibaconsolidando la estructuración político-administrativadel territorio y su percepción popular a escalas cadavez mayores.

Así, y por poner un ejemplo, el conflicto del año 1567entre los molineros de Aguilar de la Frontera y los hor-telanos de Monturque, debido a que el riego de lashuertas consumía las aguas del río, sin permitir quefuncionasen los molinos harineros por falta de aguapara moverlos (Al-Mudayna, 1991, pág. 353), no hacesino anticipar, lejano y pequeño, el reciente conten-cioso de los productores hidroeléctricos del río Júcarcontra los regantes de La Mancha. Separados más decuatro siglos, ambos arquetípicos conflictos son vir-tualmente idénticos, aunque sus escalas espacialesson, obviamente, bien distintas.

Desde épocas muy remotas ha sido frecuente el trans-porte artificial del agua de los ríos o manantiales parasu uso, bien en abastecimiento de poblaciones, bien enriegos. Los caudales transportados y las distancias ydesniveles superados han ido creciendo conformemejoraba el nivel técnico de la sociedad, de modo queprogresivamente se han ido extendiendo los territoriossusceptibles de recibir agua de zonas alejadas de suscursos naturales. El desarrollo de las norias de eleva-ción y de los dispositivos de bombeo ha sido crucialen este sentido.

Este uso compartido de las aguas de un mismo río yen sentido más general de las aguas de una mismacuenca vertiente va poco a poco ayudando a forjar ya hacer aceptar el concepto de cuenca hidrográficacomo unidad de explotación. Hoy día, a nadie sor-prende que el agua sea utilizada en lugares muy ale-jados de su lugar de procedencia - es lo más común -

y que la conexión se produzca sin que únicamente seaproveche el carácter fluyente del agua por razón dela gravedad.

Estas actuaciones, en cuanto que suponían desviarartificialmente las aguas desde unos territorios a otros,han sido con frecuencia motivo de conflictos entre loshabitantes de los lugares donde se tomaba el agua ylos habitantes que las recibían, y ello aunque estuvie-sen o no en la misma subcuenca hidrográfica.

Una situación diferente surge cuando se plantea latransferencia de agua entre grandes cuencas distintas,no porque los intereses contrapuestos, los impactosambientales, o los problemas técnicos a resolver seanmuy distintos, sino porque la eliminación de unabarrera física culturalmente asumida despierta unaoposición que tiene un fuerte carácter emocional, sim-bólico, y unido al sentimiento de colectividad socio-política.

Así, es principalmente la posibilidad de realizar tras-vases de agua entre cuencas distintas lo que ha puestosobre el tapete la gran discusión de los desequilibriosterritoriales en relación con la disponibilidad y utiliza-ción del agua. En este punto debe señalarse que, en elplano económico y territorial, las consideraciones quecabría efectuar en este caso no difieren conceptual-mente de aquéllas que surgen cuando se trata de selec-cionar opciones que enfrentan a los habitantes de laspartes altas de una cuenca con los de las partes bajas,usuarios todos ellos de los recursos de unas mismascorrientes fluviales. Socialmente y culturalmente, sinembargo, la realidad es más compleja y nos muestraque existen barreras difíciles de salvar que no puedenser obviadas.

La importancia del debate sociopolítico obliga a tomaren consideración, además de los efectos económicosque las transferencias de agua entre cuencas podríanproducir, la propia noción de equidad, la obligaciónmoral y constitucional de los poderes públicos de pro-piciar un equilibrio entre las regiones. La descripciónde este panorama se completa cuando se tienen encuenta las implicaciones que se derivan de la organi-zación territorial del Estado nacida de la Constituciónde 1978 y las competencias de las CCAA en materiade ordenación y gestión, tanto de la actividad econó-mica como de los recursos naturales y el medioambiente, en el ámbito de su territorio.

La legítima capacidad sociopolítica de estos entesterritoriales para hacer valer sus intereses, cuando setrata de transferir recursos hidráulicos que pasan porsu espacio administrativo a otro distinto, está fuerade toda duda. Más allá de otras consideraciones eco-nómicas, se trataría del propio valor de existencia delrecurso. Entre las opciones que cabe considerar está

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la posibilidad de admitir compensaciones territoria-les por las transferencias de recursos hídricos. Setrata de un asunto de gran importancia, no reguladojurídicamente, y que debe analizarse en el contextode las condiciones y régimen económico de las trans-ferencias de agua, que serán planteadas en el próxi-mo capítulo.

4.6.3. La naturaleza de la solidaridad hidráulica

Con frecuencia se ha invocado el principio de lasolidaridad para detraer recursos hídricos de unaszonas, presuntamente abundantes, en favor de otras,presuntamente desfavorecidas.

La realidad es que, sin entrar en otras consideracio-nes, y pese a su proclamación constitucional, lasolidaridad es un valor de naturaleza individual, nocolectivo, y que cuando se expresa colectivamente noes sino la agregación de valores individualizados ypersonales. No es exigible a un territorio que seasolidario con otro, es deseable que sus ciudadanos losean, pues si es así, el tono moral de la sociedad per-mitirá plantear los problemas redistributivos - y engeneral cualesquiera otros - de forma responsable,madura y constructiva.

Siendo claro que éstas son las genéricas condicionessociales deseables, la enseñanza de la historia es alrespecto bien ilustrativa: en territorios de escasezjamás fue la solidaridad un motor de las aguas. Antesbien, la historia hidráulica de estos territorios no essino la de una permanente confrontación por el domi-nio del recurso, por el poder y la influencia que ésteproporcionaba.

Las asociaciones, los grupos, los agentes que, comose ha comentado, mostraron de forma explícita losvalores sociales y comunitarios del agua, e hicieronde ésta un elemento de equidad y de cohesión social,siempre lo fueron a la pequeña escala de las comuni-dades tradicionales, de las huertas, de, casi, la vecin-dad. ¿Cómo comparar esta situación con la dimen-sión de los actuales aprovechamientos hídricos, enlos que pueden darse grandes explotaciones alejadascientos de kilómetros del origen de sus recursos, conefectos que traspasan fronteras internacionales, y conlos desplazamientos masivos que la moderna tecno-logía de transporte y distribución del agua ha hechoposible?

Como ya se ha sugerido, indagar en mecanismos decompensación interterritorial podría ser, por elmomento, la más eficaz vía para superar - supuestoque ello sea posible - los problemas de escala plantea-dos, y para reconducir la discusión de la justiciahidráulica a un lugar donde puedan formularse acuer-

dos equitativos, consensos sociopolíticos, convergen-cia de intereses.

4.7. LOS FUNDAMENTOS TÉCNICOS

Examinadas en secciones anteriores distintas perspec-tivas (jurídica, económica, ambiental, sociopolítica…)sobre la política del agua, que conjuntamente aportannuevas reflexiones y aproximaciones para esta políticaen el futuro inmediato, se expondrán ahora algunascuestiones de tipo tecnológico que, como las otras,también contribuyen a perfilar las políticas del aguadel futuro.

4.7.1. La aproximación tradicional y perspectivasde futuro

Como ya se ha expuesto, la administración del agua enEspaña se ha apoyado tradicionalmente en la gestiónde la oferta, entendida ésta como un incremento de ladisponibilidad del recurso hídrico mediante la cons-trucción de infraestructuras hidráulicas de regulacióny suministro. Este enfoque respondía a un supuesto deun crecimiento continuo de la demanda, partiendo deuna oferta natural muy reducida.

Sin embargo, un comportamiento más racional entérminos económicos y más respetuoso con el medioambiente, no se basa necesariamente en un incre-mento continuado de dichas disponibilidades sinoque debe propiciar una reducción del consumomediante una utilización más eficiente del agua.Aparece así la idea de una gestión integrada de laoferta y la demanda, dónde mediante un uso delrecurso económicamente eficiente y ambientalmenteaceptable, pueda garantizarse el suministro de lasdistintas demandas.

No debiera plantearse, por tanto, el falso debate entreconservación del agua y nuevas infraestructuras, pues-to que las realizaciones de nuevas infraestructuras desuministro y las actuaciones de gestión y conservacióndel agua requerirán ser consideradas de forma coordi-nada y conjunta en el marco de la hoy denominadaingeniería medioambiental.

De esta forma, los fundamentos técnicos de la nuevapolítica del agua requerirán nuevas concepcionescientíficas y técnicas caracterizada por su caráctermultidisciplinar y por su necesaria adaptación a lasnuevas particularidades del medio que vayan siendoconocidas y cuantificadas. Así considerada, la inge-niería medioambiental supone un paso más en la evo-lución de los planteamientos clásicos para integrar en

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la propia concepción de las actuaciones (fases deestudio previo o anteproyecto) los aspectos medio-ambientales.

4.7.2. Las posibles medidas y actuaciones

4.7.2.1. La gestión de la demanda

Los avances en el conocimiento y en la gestión de losrecursos hídricos han puesto de manifiesto la necesi-dad de aprovechar más eficientemente los recursosdisponibles, en coordinación con el incremento de losmismos con nuevas fuentes de recursos (regulaciónsuperficial, extracciones de acuíferos y trasvases)cuando sea necesario.

La necesidad de una gestión eficiente de los recursostiene su origen en la gravedad de los problemas deescasez de agua en países desarrollados, donde no esadmisible el despilfarro en el consumo de agua, el dete-rioro de la calidad, el impacto en los ecosistemas, etc.

El concepto de ahorro de agua se engloba en la actua-lidad en uno más amplio de conservación del agua,que incorpora todas aquellas técnicas que tienen porobjeto el ahorro de agua o la mejor gestión de losrecursos, tales como las actuaciones de modernizacióny rehabilitación de redes, tarifación volumétrica, equi-pamientos sanitarios de bajo consumo, desarrollo edu-cativo e información pública, reutilización de aguasresiduales, reciclado, cultivos y jardinería con menosexigencia de agua, etc.

La gestión de la demanda se centra, por tanto, en lasformas de utilización y consumo del agua, en lasherramientas para promover un uso más eficiente delrecurso, y en las repercusiones socioeconómicas yambientales de dicha eficiencia.

4.7.2.1.1. Demandas urbanas

Las diversas actividades que cabe contemplar en unprograma de conservación del agua de abastecimientode poblaciones se pueden articular en forma de pro-gramas sectoriales, que pueden ser clasificados encinco grupos:

• Programas de infraestructuras: persiguen la puestaa punto del sistema básico de distribución parareducir las pérdidas y posibilitar el control del con-sumo que realizan los diversos usuarios (repara-ción de redes, eliminación de fugas e instalación decontadores individuales).

• Programas de ahorro: persiguen una reducción delconsumo mediante programas de concienciaciónciudadana y programas de tarifación.

• Programas de eficiencia: persiguen una reduccióndel consumo mediante la introducción de modifi-caciones técnicas sobre las instalaciones (mejorade la eficiencia en el equipamiento hidráulico ysanitario doméstico interior, diseño de jardines,públicos y privados, orientado a minimizar el con-sumo de agua).

• Programas de sustitución: fomentan la sustitución dela utilización de agua potable de la red por aguas deotra procedencia, reutilización fundamentalmente.

• Programas de gestión: incluyen ordenanzas muni-cipales en materia de eficiencia hidráulica, recar-gos o descuentos en las cuotas de enganche, incen-tivos y descuentos comerciales, auditorías hidráuli-cas, préstamos y subvenciones.

Normalmente, los programas de conservación y ges-tión de la demanda incorporan varios de los programassectoriales anteriores estructurados mediante un enfo-que integrado (Estevan [1997]; Villarroya Aldea[1998]).

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que muchas deestas acciones no tienen un elevado grado de acepta-ción social. Aunque puede apelarse a argumentosambientales, que tienen, al menos nominalmente,mucho atractivo para la opinión pública, en definitivase trata de restringir el uso de un bien (generalmentede bajo precio) y con ello sacrificar en cierta medidala comodidad o hábitos del usuario. Por otra parte, nodebe olvidarse que el margen para el ahorro disminu-ye muy notablemente con el nivel de dotación.

Una de las fuentes más importantes de ahorro es lareducción de las pérdidas que se producen en lasredes, fundamentalmente en las más antiguas. El volu-men de agua para uso urbano no registrada en España,en el que se incluyen los usos públicos y las pérdidasen tratamiento y distribución, se sitúa en un valormedio del 28%, con oscilaciones desde poco más deun 10% hasta algún caso excepcional en que se alcan-za el 50%. Estas cifras ponen de manifiesto la conve-niencia de efectuar mediciones de las aguas dedicadasa usos públicos y diferenciar la proporción real de pér-didas. Existe, sin embargo, un límite técnico y econó-mico para las pérdidas que algunos especialistas sitú-an entre el 10 y el 15%.

Otra posible forma de conseguir ahorros de agua con-siste en la utilización de equipamientos domésticos(cisternas, cabezales de ducha y grifos) de menor con-sumo de agua. Sin embargo, es posible que para suimplantación no sea suficiente con incentivos econó-micos o campañas de información, por lo que podríaestablecerse la homologación de este tipo de instala-ciones en el marco de una estrategia de ahorro regular.

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Las restricciones en el riego de jardines tampoco pue-den constituir una medida de ahorro permanente. Sinembargo, la práctica del paisajismo xerofítico que estáempezando a implantarse en algunos países presentainteresantes perspectivas.

Hasta el momento presente, de todas las accionesposibles, la única que parece generalizada en nuestropaís es la evolución de las tarifas hacia una estructuraen bloques de precios crecientes. Sin embargo, existenuna serie de aspectos, como la parte fija de la facturaque se debe abonar independientemente del consumofacturado, que restan efectividad a esta medida. En unreciente informe divulgativo (OCU, 1997) realizado apartir de una encuesta sobre las tarifas de agua en 51grandes municipios españoles, se dice que en trececiudades esta parte fija se establece en forma de unconsumo mínimo que, si bien en unas ciudades se tratade un límite razonable (60 m3/año), en otras podríaresultar excesivo y se convierte en un elemento desfa-vorable para el ahorro. Es el caso de Santander, con160 m3, o Melilla y Soria, con 120 m3. En el citadoinforme también se dice que en algunas ciudadesalcanza tal importancia el peso de los conceptos aje-nos al servicio de abastecimiento y saneamiento quellegan a suponer más de la mitad de la facturación.Deberían excluirse estos conceptos evitando que lafactura del agua se utilice como un instrumento recau-datorio para otros fines.

Con carácter general, las técnicas de ahorro en losabastecimientos pueden ayudar a mitigar situacioneslocales y tienen un valor, sobre todo, pedagógico y deconcienciación, pero su resultado global no resultamuy relevante en el contexto nacional de utilizaciónde los recursos hídricos. Esto es así debido al escasoporcentaje (13%) que la demanda urbana representafrente a la demanda total. Un ahorro en la demandaurbana del 15%, alcanzable de acuerdo con las técni-cas puestas en marcha durante las últimas sequías,representaría tan sólo un ahorro del 2% de la deman-da total. Estas cifras son aún más reducidas si se tieneen cuenta el consumo real y se admite que el retornourbano es del orden del 80%.

4.7.2.1.2. Demandas agrarias

Ya se ha aludido extensamente a estas cuestiones encapítulos previos, por lo que procedemos ahora a unabreve síntesis de conceptos técnicos para orientar laposible gestión de la demanda agraria.

El supuesto inicial básico es que las medidas y accio-nes que se establezcan en relación a los usos agrarioshan de estar inspiradas en los objetivos que, en rela-ción con la utilización de los recursos hídricos, se atri-

buyen a la agricultura sostenible: la conservación delagua, la preservación del medio ambiente (de crecien-te importancia), la viabilidad económica y la acepta-ción social (FAO[1991]; Jímenez Díaz y Lamo deEspinosa [1998]). En esta línea la orientación actualde la Política Agraria Común sugiere una cierta rede-finición del papel de la agricultura, según la cual losagricultores deberán producir alimentos preservandoel medio ambiente Esto puede conducir a que se pro-duzcan cambios en los cultivos, en las superficies enregadío, etc.

En la gestión de la demanda de riego, principal usoagrario, considerando el recorrido del agua en elmarco convencional de una zona de riego y su área deinfluencia, desde su detracción del medio natural hastasu retorno a él, cabe diferenciar los siguientes tramos:

• Red de canales y acequias principales• Red secundaria de acequias de distribución• Conducciones parcelarias, parcelas regadas y

azarbes parcelarios• Red secundaria de desagüe• Colectores generales

La gestión de la red de canales y acequias principalesy de los colectores generales corresponde alOrganismo de cuenca y la de la red secundaria de ace-quias de distribución y desagües a la Comunidad deRegantes, mientras que la gestión a nivel parcelariocorresponde a los usuarios de riego. El manejo com-partido y alternativo del agua durante amplios perio-dos de tiempo y largos recorridos suscita, en primertérmino, la ejecución de acciones concretas destinadasa lograr, por una parte, el nivel de coordinación exigi-ble entre el Organismo de cuenca, la Comunidad deRegantes y los usuarios, responsables parciales de lagestión global de cada unidad, y por otra que elOrganismo de cuenca transfiera a la Comunidad deRegantes, si aún no lo ha hecho, las responsabilidadesinherentes a las funciones y obligaciones que deacuerdo con la legislación les corresponden, en elmomento y forma que se determinen.

Por lo que se refiere a la gestión de la demanda enrelación con el uso y manejo del agua, la comparaciónentre la situación de algunas zonas de riego de altaproductividad y limitados recursos hídricos con lascondiciones medias de los regadíos nacionales mues-tra un amplio margen de mejora.

En este sentido cabe diferenciar dos tipos de actuacio-nes: las relacionadas con actividades que son comunesa las entidades responsables de la distribución y elcontrol del agua de riego en alta (Organismo de cuen-ca) y en baja (Comunidad de Regantes), y las quecorresponden a los regantes como usuarios directos.

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Entre las medidas y acciones relacionadas con las acti-vidades comunes a las entidades citadas, se incluyenlas destinadas a promover:

• El conocimiento adecuado, por parte de cada enti-dad, de los volúmenes y caudales brutos que real-mente se requieren para satisfacer la demanda quese le haya solicitado; lo que implica disponer deuna evaluación de las pérdidas producidas en lostramos de red que tienen a su cargo

• La ejecución oportuna de las reparaciones y traba-jos de conservación y mejora en la infraestructurade su responsabilidad

• La sistematización de la información disponible, yen su caso la elaboración de la información com-plementaria precisa, sobre posibles actuacionescoordinadas de modernización de infraestructuras,para, de acuerdo con la evaluación multicriterio decada una de ellas, establecer el oportuno orden deprioridad en su realización e impulsar su ejecución.

En cuanto a actuaciones relacionadas con las actividadesde los regantes se incluyen las destinadas a promover:

• El adecuado conocimiento de las fechas y volúme-nes de riego y la evaluación de los métodos de apli-cación utilizados, potenciando para ello los corres-pondientes servicios de información y extensión

• La formulación de propuestas de mejora y moder-nización de los métodos de aplicación, la evalua-ción de estas propuestas y, si corresponde, su eje-cución.

En los nuevos regadíos, la gestión de la demandadebería plantearse tomando como referencia la de losregadíos productivos limitados en recursos hídricos,caracterizada por el ajustado control y buen aprove-chamiento hídrico.

Estas medidas y acciones son, en general, recogidas enlos Planes de cuenca, donde se definen las normasbásicas sobre mejoras y transformaciones en regadío,incluyendo los métodos de riego más adecuados paralos distintos tipos de climas, tierras y cultivos, lasdotaciones de aguas necesarias, las condiciones dedrenaje o las de reutilización de aguas para riego. Unasíntesis de medidas previstas para la modernización deregadíos en el marco de la planificación hidrológica esla ofrecida por Saura (1995).

Para lograr la racional utilización de los recursos natu-rales algunas medidas concretas de gestión de lademanda que se establecen son: la mejora de las insta-laciones de regulación y control de las redes principa-les automatizando su funcionamiento, la construcciónde depósitos de almacenamiento en las márgenes delos canales principales, la mejora de las conducciones,

instalación de elementos de medida y control, el incre-mento de la disponibilidad de equipos de conserva-ción, la reducción de los gastos de conservación yexplotación de la infraestructura, la transferencia a lascomunidades de regantes, si es el caso, de las compe-tencias en la gestión y mantenimiento de las redes, lamejora o sustitución de métodos de riego, la moderni-zación de las estructuras agrarias de modo que seincremente el tamaño de las explotaciones y se fomen-te el cooperativismo, el promover la investigaciónaplicada y la realización de estudios específicos sobremodernización y mejora de regadíos, etc.

Un buen ejemplo de adopción de algunas de estasmedidas, y de alta tecnificación de un regadío tradi-cional con escasez endémica, es el proporcionado porel Plan de Modernización de los Riegos de Mula, en elque se han introducido singulares innovaciones tecno-lógicas y de gestión (del Amor et al., 1998). Las expe-riencias de Almería (v., p.e., López-Gálvez y Losada,1997) son también ilustradoras de estos esfuerzos demejora e innovación.

Por otra parte, debe también indicarse que, tal y comomuestran recientes estudios en zonas regables de nues-tro país (Sumpsi et al. [1998]; Federación Nacional deComunidades de Regantes de España [1999]), algunasmedidas tradicionalmente consideradas como de ges-tión de la demanda de riegos, como las políticas tari-farias, no necesariamente consiguen efectos de reduc-ción de consumo, y pueden, por contra, introducir gra-vosas deseconomías en el sector.

Generalmente en cada Plan de cuenca se incluye unarelación de zonas en las que se propone la realizaciónde actuaciones de modernización y mejora. En losPlanes en los que se especifica la extensión de estaszonas, su superficie total es de unos 1,2 Mha, lo querepresenta del orden del 50% de la superficie actual-mente regada en dichos Planes, y da una idea de laimportancia que la optimización en el uso de aguatiene en la actualidad. Esto sin perjuicio de que corres-ponda al Plan Nacional de Regadíos en cada momen-to vigente definir la actividad de la AdministraciónGeneral del Estado en materia de modernización ymejora de regadíos, tal y como se explicó con detalleen su correspondiente epígrafe.

En el marco de los estudios previos para el PlanNacional de Regadíos se han realizado evaluaciones delos posibles ahorros en las zonas regables del país, perono se dispone de estimaciones precisas de lo que lamodernización y mejora de los regadíos españolespuede suponer globalmente en cuanto a ahorro en lasdemandas total y consuntiva de agua, a la escala de lossistemas de explotación. La modernización suele pro-ducir ahorro, pero va a producir también una reducción

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de los retornos aguas abajo, cuyos efectos sobre elmedio ambiente y sobre terceros deben ser tenidos encuenta en el análisis de tales sistemas de utilización.

Además, y como ya se ha sugerido, algunos autoreshan mostrado que no todos los programas de moder-nización conducen necesariamente a un ahorro deagua (Playán et al., 1999).

Cabe decir finalmente que no se abordan en este apar-tado cuestiones tales como las concesiones y el régi-men económico, y las referentes a la estructura parce-laria de las explotaciones agrarias que, estando todasellas relacionadas con la gestión de la demanda, sonobjeto de tratamiento específico en otros capítulos deeste Libro.

4.7.2.1.3. Demandas industriales y energéticas

En el RAPAPH se dice que en los usos energéticos eindustriales, los Planes hidrológicos de cuenca tendránen cuenta, además de las demandas existentes y previ-sibles, los cambios posibles resultantes de la aplica-ción de nuevas tecnologías, así como las posibilidadesde reutilización de las aguas dentro del propio proce-so industrial.

En casi todas las industrias el ahorro de agua tienecomo consecuencia deseable la disminución de losvertidos, que a menudo constituyen un problemaimportante. En general, el primer paso para reducir losefectos de los vertidos industriales en las aguas recep-toras y plantas de tratamiento es reducir su volumen.

Los programas de conservación que se pueden aplicarson semejantes a los de abastecimientos urbanos, conprogramas sectoriales de infraestructuras (puesta apunto del sistema de distribución para reducir las pér-didas), de ahorro (con programas de concienciación ytarifación), de eficiencia (mejora de la eficiencia en elequipamiento hidráulico), de sustitución (reutilizaciónde aguas regeneradas urbanas y, sobre todo, reciclajedel agua en las mismas instalaciones) y de gestión(normativas en materia de eficiencia hidráulica, recar-gos o descuentos en el precio del agua, auditorías oinspecciones hidráulicas, préstamos y subvenciones).

Destacan, por su efectividad, la reutilización (empleode aguas residuales depuradas) y, sobre todo, el reci-

claje (empleo del mismo agua varias veces dentro dela industria) en conjunción con la racionalización delproceso productivo.

Conseguir modificaciones en industrias existentessiempre será más complicado que exigir unas determi-nadas condiciones a las industrias de nueva implanta-ción, por lo que es en estos casos donde se debe haceruna mayor presión.

El progresivo aumento del coste del agua ha sido lacausa de la revisión de los procesos productivos de losgrandes consumidores, con el fin de reducir la deman-da por unidad de producto obtenido. Asimismo, elreciclado de las aguas de proceso se ha desarrollado losuficiente como para poder afirmar que ha sido lasolución que en muchos casos ha permitido satisfacerla demanda creciente originada por el rápido desarro-llo industrial en los últimos años.

Las experiencias actuales sobre ahorro de agua enindustrias se concentran en sectores de la actividadindustrial que son grandes consumidores y, dentro delos mismos, en operaciones tales como refrigeración,lavado y transporte de materiales. Los ahorros en con-sumo que permite el reciclado son muy notables, comose muestra, a título de ejemplo, en la tabla 115 (datosdel Seminario sobre Aguas Residuales Industriales.Universitat Politécnica de Catalunya. Barcelona, junio1991), que ofrece valores promedio de ahorro paraalgunos sectores industriales.

Al igual que sucede con las posibilidades de ahorrodel abastecimiento urbano, la repercusión del ahorroen usos industriales sobre la demanda total nacional esreducida, si bien puede ser muy significativa en lorelativo a calidad.

4.7.2.2. El incremento de la oferta

El incremento de la oferta se entiende como el proce-so de localización, desarrollo y explotación de nuevasfuentes de agua.

4.7.2.2.1.El incremento de la regulación superficial

La opción tradicional para aumentar las disponibilida-des hídricas de una cuenca ha sido la construcción de

Tabla 115. Ahorrosen la demandaindustrial debidosal reciclado

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Sector industrial

SiderurgiaQuímica básicaRefinoFertilizantesPapel

Porcentaje de ahorro

94%70%80%76%85%

embalses de regulación. Esta opción sigue siendo deimportancia para el desarrollo hidráulico de algunosterritorios del país, pero es obvio que, pese a las efi-caces e imaginativas soluciones que se han venidoarbitrando para aumentar esta regulación (AltadillTorné [1995]), su utilidad marginal es cada vez menory sus costes mayores, por lo que no cabe considerar unmasivo y generalizado incremento de la regulaciónfluvial como una opción solvente y de futuro en lapolítica del agua de nuestro país.

Con objeto de acotar estas posibilidades máximas deincremento de la regulación superficial, los PlanesHidrológicos de cuenca han recogido listados deembalses históricamente identificados en sus ámbitosterritoriales.

No se dispone de una estimación reciente, global yhomogénea de lo que la construcción de esos embal-ses podría suponer en cuanto al aumento del recursodisponible en cada ámbito, aunque, como es obvio, elrendimiento marginal de cada nuevo embalse es cadavez menor.

En algunos trabajos (Martín Mendiluce, 1996b), sehan recogido anteriores estimaciones de la capacidadpotencial de embalse en la península, cifrándola enunos 76.700 hm3, lo que, con todas las salvedades pro-pias de este tipo de determinaciones, constituiría elmáximo absoluto teórico alcanzable. Alcanzar estepotencial supondría incrementar la capacidad actual(unos 56.000 hm3) en torno al 35%. Según estos tra-bajos, los recursos disponibles quedarían incrementa-dos en torno a un 20%, con una disminución del ren-dimiento de la regulación, que pasaría a ser de 0,60frente al 0,90 de los años 70.

Puede afirmarse que los embalses previstos en losPlanes constituyen un catálogo de posibilidades conuna falta, relativamente generalizada, de verificaciónde su viabilidad. Ello quiere decir que la ejecuciónfutura de tales infraestructuras sólo podría llevarse a

cabo tras una justificación técnica, ambiental, econó-mica, financiera y social de su viabilidad, de la quemuchas actuaciones parecen carecer por el momento.En este sentido, las relaciones de embalses incluidosen los Planes deben interpretarse en general comomarcos de actuación, como catálogos en los que selec-cionar las futuras actuaciones concretas, pero cuyaejecución deberá supeditarse, en cada caso, al cumpli-miento de los necesarios requisitos de viabilidadambiental, y adaptarse al ritmo de las posibilidades definanciación.

4.7.2.2.2. El incremento de la utilización de lasaguas subterráneas y el uso conjunto

Las aguas subterráneas suministran en la actualidaduna porción importante de las demandas consuntivasen España, estimándose la cifra de extracciones enaproximadamente 5.500 hm3/año.

La integración de recursos subterráneos y superficialesen esquemas de aprovechamiento conjunto puede ser,como se vio en el capítulo de los recursos hídricos, unamuy interesante alternativa para el incremento de lasdisponibilidades y mejora de garantías. Ciertos condi-cionantes naturales, económicos, así como la infraes-tructura hidráulica ya existente, limitan no obstante lasposibilidades efectivas de aplicación del uso conjunto adeterminados esquemas de explotación de recursos.

Así, en MIMAM (1998b) se han seleccionado 27esquemas en los que se integran 70 unidades hidroge-ológicas junto a 71 embalses y 16 grandes infraestruc-turas de conducción. Se han definido y valorado losestudios y análisis de sistemas necesarios para deter-minar el incremento de recursos obtenibles en cadauno de estos 27 esquemas y la viabilidad de la inte-gración de ambos tipos de recursos, tanto en el aspec-to económico como en el de gestión y organizaciónpor parte de los usuarios. Hasta tanto dichos estudios

Tabla 116. Posiblesrecursos adicionalespor ámbitos deplanificación en los 27esquemas de usoconjunto identificados

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Ámbito de planificación Recursos adics. (hm3 /año)

Norte II 20 – 25

Duero 40 – 80

Tajo No significativo

Guadiana No significativo

Guadalquivir 50 – 80

Sur 60 – 90

Segura No significativo

Júcar 90 – 120

Ebro 20 – 30

Total 280 - 425

hayan sido concluidos, pueden avanzarse unas cifraspreliminares que se ofrecen con objeto de centrar elorden de magnitud de los recursos adicionales obteni-bles en cada cuenca mediante la implantación de losesquemas de uso conjunto (Tabla 116).

En la figura 369 se muestra la situación geográfica delos esquemas seleccionados y las unidades hidrogeo-lógicas que incluyen.

Por otra parte, con objeto de tener una primera ideasiquiera teórica y meramente indicativa del posibleaumento máximo en la explotación sostenible de lasaguas subterráneas, en la tabla adjunta –de elabora-ción propia a partir de Planes de cuenca, Libro Blancode las Aguas Subterráneas y modelo de simulaciónempleado en este Libro– se muestra una estimación delos incrementos potenciales de esas extracciones enlas unidades hidrogeológicas peninsulares explotadasen la actualidad, teniendo en cuenta su recarga naturalpor infiltración de la lluvia y su explotación. La recar-ga natural por infiltración de la lluvia no es concep-tualmente equivalente a los recursos renovables de unaunidad hidrogeológica, pero proporciona una primeraestimación de estos recursos.

Se han considerado dos hipótesis, las derivadas deasumir, o no, que parte de esas extracciones se utilizanpara reducir los problemas de sobreexplotación. En laprimera hipótesis el límite superior sería la recarga

natural en cada ámbito de planificación, mientras queen la segunda sería mayor al no considerar la sobreex-plotación. Las estimaciones serían mayores si se con-siderasen extracciones en otros acuíferos no explota-dos en la actualidad.

Como se observa en la tabla 117, y sin perjuicio del yaindicado carácter simplificado y teórico de esta apro-ximación, los incrementos potenciales más importan-tes en la explotación de las aguas subterráneas corres-ponden a las cuencas del Norte, Duero, Tajo,Guadalquivir y, en menor medida, las CuencasInternas de Cataluña.

En el caso del Ebro el incremento global resultante esnulo, dado el escaso número de unidades explotadas,que además tienen unas extracciones mayores que larecarga natural por lluvia. Si se tuviesen en cuentatambién los retornos de riego y las transferenciasdesde otras unidades los incrementos potenciales seelevarían hasta 400 hm3/año.

Aunque en las dos hipótesis consideradas el incrementopotencial de la explotación para toda la península esmayor que el uso actual, si se consideran sólo las cuen-cas que presentan globalmente mayores problemas deescasez de agua (Guadiana I, Sur, Segura y Júcar) eseincremento se reduce al 5% y 53%, respectivamente,siendo la primera cifra la que corresponde a la hipótesismás realista, y viniendo a mostrar, en definitiva, el prác-

561


Figura 369. Mapa delos esquemas de uso

conjunto identificados

tico agotamiento de las posibilidades de incremento dedisponibilidades hídricas en estas cuencas mediante laintensificación del uso de las aguas subterráneas. Antesbien, será necesario en muchos casos reducir los bom-beos actuales y reordenar las extracciones existentespara alcanzar una situación de explotación sostenible.

Aunque cabe alguna matización considerando las uni-dades no explotadas y la simplificación del modelo,debe notarse que estos volúmenes ofrecidos son unaestimación de los máximos absolutos teóricos posi-

bles, ya que en su cálculo se han ignorado posiblessurgencias naturales ya reguladas por embalses aguasabajo, y se ha admitido que pueden suprimirse todaslas surgencias naturales mediante su regulación porbombeos sustitutivos, lo que resulta obviamente inad-misible desde una perspectiva ambiental. De hecho, siestas surgencias estuviesen vinculadas a humedales oespacios naturales de interés, el incremento de explo-tación podría llegar a ser virtualmente nulo, con inde-pendencia del balance de recarga.

562


Tabla 117. Incremento teórico máximo posible en la explotación de las aguas subterráneas

Figura 370. Volúmenesde reutilización actualesy previsibles a largoplazo en las distintascuencas

0

50

100

150

200

250

300

Júca

r

Segu

ra

Bale

ares

Can

aria

s

Gua

dalq

uivi

r

Sur

Gua

dian

a

Ebro

C. I

. Cat

aluñ

a

Nor

te

Gal

icia

Cos

ta

Due

ro

Tajo

hm3 /

año

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Reutilización actual

Reutilización previsible

Reut. Previs. / Dem. Abast.

Segura

C.I.CataluñaGalicia Costa

Ámbitode

Planificación

Norte INorte IINorte IIIDueroTajoGuadiana IGuadiana IIGuadalquivirSur

JúcarEbro

Península

Recarganatural

(hm3/año)

2.7455.077

8943.0002.393

68763

2.343680588

2.4924.614

9092.234

28.719

Bombeoactual

(hm3/año)

-1933

37116473876

434420478

1.425167424

-

4.748

Incremento debombeo enunidades

hidrogeológicas enexplotación

(considerandosobreexplotación)

-983320

2.293450

00

1.3760

46117

0393

-

5.978

Incremento debombeo enunidades

hidrogeológicasen explotación (sin

considerarsobreexplotación)

-983320

2.293450250

71.406

190405783

0650

-

7.738

Porcentaje deincremento de

bombeo respectoal bombeo actual

(considerandosobreexplotación)

-5.173

970618274

00

3170

1080

93-

120

Porcentaje deincremento de

bombeo respectoal bombeo actual(sin considerar

sobreexplotación)

-5.173

970618274349

3244585550

153-

163

Los incrementos potenciales en la explotación de lasaguas subterráneas producirían, en cualquier caso, unadisminución del mismo orden, aunque desfasada en eltiempo, de las aportaciones de la red fluvial. Este des-fase temporal y su adecuada programación es, comoya se ha indicado en otros apartados de este Libro, laclave de la utilización conjunta de las aguas superfi-ciales y subterráneas.

4.7.2.2.3. El incremento de la reutilización

La potencialidad de la reutilización es alta, ya que,según las previsiones de los Planes Hidrológicos,permitiría alcanzar en su segundo horizonte volúme-nes de agua regenerada cercanos a los 1.100 hm3/año.Su distribución según cuencas hidrográficas sería,previsiblemente, la indicada en la figura 370, si bienlos pronósticos sobre esta evolución están sujetos aimportantes incertidumbres y varían según la fuentede procedencia de los datos. La figura muestra tam-bién la relación entre volúmenes de reutilización y deabastecimiento, lo que permite apreciar las diferen-cias relativas entre cuencas. Tasas del orden del 50%del suministro de abastecimiento pueden considerar-se muy altas, e indicativas de un gran aprovecha-miento de estos recursos.

En algunas cuencas, como el Sur o Júcar, la reutiliza-ción previsible puede llegar a representar un porcenta-je muy significativo de los recursos disponibles.

Para que estos volúmenes indicados anteriormentesean susceptibles de ser regenerados, y lleguen efec-tivamente a ser incorporados al sistema de utiliza-ción, debe existir una normativa de ámbito estatalque regule las condiciones básicas para la reutiliza-

ción directa de las aguas residuales regeneradas, asícomo la adopción de incentivos financieros para elestablecimiento de programas de sustitución -en usosque no requieran una calidad elevada- de aguas pota-bles de las redes municipales, por aguas residualesregeneradas.

4.7.2.2.4. El incremento de la desalación

El principal factor limitante para el empleo de ladesalación es casi exclusivamente económico. Hoytodavía podemos decir que el coste de la desalaciónde agua de mar marca el umbral al que se puede obte-ner el recurso en las zonas costeras, lo que influirá deforma decisiva en el estudio de las diversas alternati-vas que se planteen para resolver los déficit exis-tentes.

Dicho lo anterior, también hay que añadir que, comose expuso con detalle en su correspondiente epígrafe,el coste del agua desalada viene reduciéndose deforma muy importante en los últimos años, comoconsecuencia básicamente de la reducción del costeenergético (principal componente del coste del aguadesalada) y de las mejoras tecnológicas y el desarro-llo de mercados. Cualquiera que sea la tecnología dedesalación que se emplee, los costes de la energíasuponen siempre entre el 50 y el 75% de los costesreales de explotación, por lo que el posible aumentode la desalación está muy directamente vinculadocon el coste de la energía, que, como se vio, tiende aser estable o ir a la baja en los últimos años.

Asimismo, la rebaja del coste del agua desalada nosolo facilitará su expansión, sino que puede servir de

563


Figura 371. Volúmenesde desalación actualesy previsibles a corto ymedio plazo endistintos ámbitos deplanificación

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

Canarias Segura Sur Baleares Otros

hm3 /

año

Agua de mar (actual)

Agua salobre (actual)

Agua de mar (medio plazo)Agua salobre (medio plazo)

catalizador para dar un importante salto tecnológicoen el desarrollo de estos procesos.

En nuestro país, la previsión de incremento de la desa-lación a corto y medio plazo, contando con las obrasactualmente en fase de construcción y aquellas de pró-xima ejecución, elevaría en más de 400 hm3/año lacifra actualmente producida, tal y como muestra elgráfico de la Figura 371.

No obstante, si las recientes tendencias detectadascontinúan en los próximos años, es posible que estasprevisiones puedan incluso verse sobrepasadas.

En cualquier caso, y pese a estas favorables perspecti-vas, ha de reiterarse lo ya dicho anteriormente encuanto a la muy alta dependencia del coste de produc-ción con relación al precio de la energía. Esta circuns-tancia sugiere una cierta prudencia ante la eventualposibilidad de una generación masiva de estas aguas,y aconseja estratégicamente plantear opciones alterna-tivas de forma que el sistema global de suministrotenga una menor dependencia energética.

4.7.2.2.5. La alternativa de trasvases intercuencas

Las alternativas de incremento de la oferta (nuevosembalses de regulación, incremento en la explotaciónde acuíferos, aprovechamiento conjunto de aguassuperficiales y subterráneas, reutilización, desalación,etc) y gestión de la demanda (programas de reducciónde pérdidas en las infraestructuras, ahorro, eficiencia,sustitución o gestión) se establecen a la escala de la pla-nificación hidrológica de cuenca. Cuando agotadastodas estas alternativas no se pueden satisfacer lasdemandas de agua de la cuenca, la única alternativa quequeda consiste en recurrir a aportes externos de otrascuencas. Con el ordenamiento jurídico actual, estastransferencias deben plantearse y resolverse en un esca-lón superior a los Planes de cuenca, como es la planifi-cación hidrológica nacional, aprobándose por Ley.

En España los trasvases intercuencas se han venidoplanteando históricamente como una necesidad, conantecedentes que se remontan a siglos. De las transfe-rencias actualmente existentes, la más importantecorresponde a la del Tajo-Segura, que trasvasa aguasde la cuenca alta del Tajo a las cuencas del Guadiana,Sur, Segura y Júcar.

El más reciente y significativo antecedente históricose produce en abril de 1993, fecha en que se publicó elBorrador de Memoria y Anteproyecto de Ley de PlanHidrológico Nacional (MOPT, 1993b). En él se esta-blecía un complejo entramado de trasvases intercuen-cas (más de 10 transferencias significativas) que sevino en denominar la interconexión general de lascuencas (Cimadevilla y Herreras, 1993).

Estas transferencias sumaban un total de 3.768hm3/año, que se repartían en 1.347 hm3/año entre lasvertientes Atlántica y Mediterránea, 1.855 hm3/añodentro de la vertiente Mediterránea y 386 hm3/añodentro de la vertiente atlántica. La transferencia masimportante tenía lugar entre el Ebro, Júcar y Seguracon 1380 hm3/año. Le seguía la del Norte-Duero-Tajoal Sureste, con 630 hm3/año y la del Ebro al PirineoOriental, con 475 hm3/año. En el informe, de carácterconsultivo, que el Consejo Nacional del Agua elevó alGobierno de la Nación, se propuso que estas transfe-rencias fueran ligeramente reducidas.

Por otra parte, ha de mencionarse la existencia derecientes iniciativas tendentes a la creación de redeshidráulicas internacionales, de ámbito transeuropeo.La Resolución del Parlamento Europeo de 28 de enerode 1998 apunta en esta dirección.

Un trasvase de tal naturaleza, que aportase recursos aEspaña procedentes de otro país - como el reciente-mente propuesto desde el Ródano al área deBarcelona -, no sería jurídicamente una transferenciaintercuencas en el sentido de la Ley de Aguas españo-la, por lo que, en consecuencia, no tendría que ser obje-to de la Ley del Plan Hidrológico Nacional. Su regula-ción jurídica se llevaría a cabo mediante un ConvenioInternacional, sin perjuicio de que su estudio técnico-económico-ambiental caiga plenamente en el ámbitode análisis de la planificación hidrológica.

4.7.3. Las mejoras en los procedimientos y metodologías

En esta sección se hará referencia a algunos de los ins-trumentos técnicos ya desarrollados cuya utilizacióngeneralizada en la práctica ordinaria puede suponermejoras en el conocimiento y gestión de los recursoshídricos. Hay que señalar el importante papel que lasnuevas tecnologías de la información, en campos hoyemergentes, deberán jugar en el próximo futuro(Cuena, 1996).

4.7.3.1. Las bases de datos de agua

No es necesario resaltar la enorme importancia quetiene el disponer de bases de datos del agua, a escalanacional, que cubran los tres aspectos fundamentalesde la planificación hidrológica: recursos, demandas ysistemas de explotación.

El conocimiento de los recursos hídricos es el aspectomejor recogido en bases de datos de ámbito nacional,debido a la existencia de redes de medida específicas.

564


De hecho, las bases de datos más importantes secorresponden con las redes de medida descritas enotros apartados de este Libro.

El Instituto Nacional de Meteorología (INM) disponede una base de datos meteorológicos que recoge yorganiza el flujo de información proveniente de losCentros Territoriales, donde se reúnen los datos regis-trados en las estaciones meteorológicas (precipitacio-nes, temperaturas, humedad atmosférica, viento, etc).También disponen de datos auxiliares, como efeméri-des (valores extremos de las series), inventario dedocumentos climatológicos, colaboradores y tablas decontrol (clasificación de nubes, meteoros, municipios,etc.). Todos estos datos están disponibles mediante elpago de una cuota de entrega en la SubdirecciónGeneral de Atención al Usuario del INM.

En el Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX seencuentra la base de datos HIDRO (Quintas, 1996),perteneciente a la DGOHCA, que reúne datos hidroló-gicos de aguas superficiales continentales de la red deestaciones de aforo en ríos y canales y en los embal-ses. Los datos provienen de las Comisarías de Aguasde las Confederaciones Hidrográficas y se recopilanen el CEDEX para su tratamiento, validación y publi-cación en los Anuarios de Aforos, así como para sudifusión en soporte magnético.

El Instituto Tecnológico y Geominero de España(ITGE) ha desarrollado la base de datos AGUASdonde reúne datos recogidos en campo para la realiza-ción de los Planes de Investigación de AguasSubterráneas y Gestión y Conservación de Acuíferos yde Abastecimiento a Núcleos Urbanos, realizados porel Instituto. El punto de partida de la Base de DatosAGUAS es el inventario de puntos acuíferos donde serecogen datos geográfico-administrativos, técnicos ehidrogeológicos. Asociados a estos puntos acuíferos,se dispone de series temporales de datos sobre piezo-metría, hidrometría, intrusión marina y análisis quími-cos. Los datos pueden obtenerse mediante el pago deuna cuota de entrega.

En la Subdirección General de Tratamiento y Controlde Calidad de las Aguas del Ministerio de MedioAmbiente se dispone de las bases de datos de calidadde aguas superficiales obtenidas de la redes COCA,COAS, ICTIOFAUNA y RADIOLOGICA, fundidasen 1993 en la red ICA. Se trata de datos físico-quími-cos de más de 800 estaciones de medida en los princi-pales ríos españoles.

Asimismo, la Subdirección General de PlanificaciónHidrológica elabora y mantiene unos Boletines hidro-lógicos periódicos, actualizados semanalmente, que seencuentran en Internet (en la dirección del Ministeriode Medio Ambiente) a disposición pública.

En lo concerniente a los consumos, al no existir redesde medida específicas, no es posible disponer de basesde datos completos y continuos a escala nacional. Enel Plan Nacional de Regadíos Horizonte 2005 (MAPA,1996) se proponía la creación de la Red de Evaluaciónde las Necesidades de Agua de Regadío (RENAR) quesuministraría datos básicos de la demanda hídrica delos cultivos, dotaciones, etc., lo que permitiría efectuarun seguimiento de los consumos de agua. Tampoco sedispone de bases de datos sistemáticos a escalanacional de demandas urbanas e industriales.

De los elementos que constituyen los sistemas deexplotación, cabe citar la base de datos del Inventariode Presas, que se actualiza periódicamente, y en la quese recogen las principales características de todos laspresas construidas en España.

También existen muchas otras bases de datos sobre elagua o relacionadas, en otros organismos, como porejemplo el Centro Nacional de InformaciónGeográfica del IGN. En este centro se puede disponerde información cartográfica georreferenciada espa-cialmente, como la Base Cartográfica Nacional aescala 1:200.000 denominada BCN200 o el CORIN-NE LAND COVER sobre usos de suelo.

A pesar de la gran cantidad de información hidrológi-ca disponible en bases de datos, existe bastante unani-midad en que el panorama actual de la informaciónsobre el agua en España no es el que sería deseable.Las bases de datos hidrológicas se hallan diseminadas,con escasa coordinación, en distintos organismos,cubriendo parcialmente las necesidades, y sin la nece-saria homogeneidad en cuanto a contenidos y forma-tos. En la actualidad es muy difícil para el usuario,incluso para organismos especializados, acceder atodas las informaciones que pueden ser de interéssobre el agua.

Se comprende, por tanto, la necesidad de establecercriterios y procedimientos para mejorar la situaciónactual, entre los que cabe citar los siguientes:

• Definición del tipo o tipos de bases de datos que sedesean. Una decisión a tomar es si debe existir unaúnica base de datos que recoja toda la informaciónsobre el agua, si se debe ir hacia un sistema distri-buido de bases de datos, donde se especifique conclaridad quien es el responsable de la informacióny como se organizan, relacionan y coordinan lasbases de datos existentes, o si se establecen siste-mas intermedios entre los anteriores.

• Clarificación, y en su caso, establecimiento de losmecanismos de captura, recopilación, almacena-miento y gestión de una determinada informaciónsobre el agua. Es importante seleccionar que tipo

565


de información registrada en las redes de medidaes almacenada en base de datos y con que frecuen-cia se hace.

• Establecimiento de directrices para actualizar undeterminado tipo de información hidrológica eindicación del organismo responsable de ello.

• Grado de accesibilidad a la información por losdistintos niveles de usuarios y definición de loscostes de la información. En la actualidad estos sonmuy dispares, y dependen del organismo que tienela información. En algunos casos no se refierensolo a los costes de entrega.

• Establecimiento de procedimientos ágiles de acce-so a la información en función del nivel de usuario.Determinado tipo de información seleccionadadebe ser de fácil consulta y estar accesible ensoporte digital y en Internet. La ya comentada ini-ciativa de los Boletines Hidrológicos resulta unbuen ejemplo en este sentido.

• Necesidad de incorporar las bases de datos sobreagua en el entorno de los Sistemas de InformaciónGeográfica (SIG), de modo que la información seencuentre georreferenciada en el espacio y seaposible realizar consultas y análisis espaciales sen-cillos con facilidad.

En el marco de los trabajos que se han efectuado parala elaboración de este Libro se ha realizado un esfuer-zo importante para recopilar toda la información dis-ponible relativa a los recursos hídricos (tanto en canti-dad como en calidad), demandas y sistemas de explo-tación. Esta información ha sido objeto de un trata-miento de homogeneización en un mismo sistema,aunando en el Centro de Estudios Hidrográficos delCEDEX la información alfanumérica y la gráficamediante el empleo de Sistemas de InformaciónGeográfica.

4.7.3.2. Los modelos de simulación y optimización

Es evidente la necesidad de que progresivamente sevayan implantando procedimientos tecnológicosmodernos y homogéneos (modelos matemáticos desimulación de aportaciones, de simulación y optimiza-ción de los sistemas de explotación de recursos, deproyección de demandas, etc) que, considerando todoslos elementos intervinientes, permitan abordar lastareas de análisis de los sistemas hídricos de formacomún y rigurosa.

Seguidamente se describen algunas de éstas técnicasbásicas, de fundamental importancia para la planifica-ción hidrológica.

4.7.3.2.1. La simulación de aportaciones en régimen natural

Según el RAPAPH los Planes de cuenca deben conte-ner, en la medida que sea posible, los datos estadísti-cos que muestren la evolución del régimen natural delos flujos, almacenamientos y calidades del agua a lolargo del año hidrológico, las interrelaciones de lasmagnitudes consideradas, especialmente entre lasaguas superficiales y subterráneas y entre las precipi-taciones y las aportaciones de los ríos, o recarga deacuíferos.

En los Planes de cuenca las aportaciones naturales sehan obtenido mediante procedimientos muy diversos,lo que ha dado lugar a una gran heterogeneidad en lafiabilidad de los resultados. Con carácter general, nose establecen con claridad las relaciones entre precipi-taciones, recarga a los acuíferos y aportaciones en losríos. Por otra parte, la información empleada corres-ponde a periodos distintos, que, en general, y dada lafecha de elaboración, no comprenden los datos de losaños hidrológicos de esta década, por lo que no se haconsiderado, al menos en toda su magnitud, el efectode la última sequía. En definitiva, no siempre se hanabordado de forma integrada y sistemática para todaslas cuencas los distintos procesos que constituyen elciclo hidrológico y, en concreto, las interrelacionesentre aguas superficiales y subterráneas.

Como claramente se comprende, este panorama debemejorar en sucesivas revisiones de los Planes, y paraello habrá que utilizar modelos de simulación quepermitan evaluar homogénea y rigurosamente estasvariables y sus interrelaciones. A lo largo de los últi-mos años, se han desarrollado distintos modeloscuyo objetivo principal ha sido simular series deaportaciones naturales de las cuencas a partir deinformación meteorológica y de las características delas cuencas. Las características que debe reunir unmodelo de este tipo para ser utilizado en la evalua-ción de recursos naturales de una cuenca hidrográfi-ca son las siguientes:

• Debe simular las componentes principales del ciclohidrológico: precipitación, evapotranspiración,contenido de humedad en el suelo, escorrentíasuperficial, recarga al acuífero, almacenamiento enel acuífero y escorrentía subterránea.

• Es conveniente que sea distribuido, para así poderconsiderar la distribución espacial de las variablesy parámetros.

• Los parámetros del modelo deben poder estimarse,o al menos, caracterizarse a partir de las caracterís-ticas físicas de las cuencas (usos de suelo, edafolo-gía, litología, etc)

566


• La escala mínima temporal de simulación debe serla mensual.

• Debe simular series temporales de aportaciones encualquier punto de la red fluvial y recargas en losacuíferos.

En este Libro se ha utilizado un modelo de simulaciónde aportaciones que reúne estas características, y quese describió en capítulos anteriores al exponer la eva-luación de los recursos hídricos. Es un modelo hidro-lógico conceptual y distribuido, que simula, en régi-men natural, aportaciones mensuales en cualquierpunto de la red fluvial, y recargas a las acuíferos.Compara los datos simulados con los históricos de lasestaciones de aforo de control, permitiendo así su cali-bración. El modelo se ha utilizado para realizar unanueva y exhaustiva evaluación de los recursos natura-les en el territorio peninsular español en un períodocomún en todas las cuencas, el comprendido entre losaños hidrológicos 1940/41 a 1995/96.

4.7.3.2.2. La simulación y optimización de los sistemas de explotación

El estudio de un sistema de explotación de recursos debecontener la definición y características de los recursoshídricos disponibles, de acuerdo con las normas de utili-zación del agua consideradas, la determinación de loselementos de la infraestructura precisa y las directricesfundamentales para su explotación, los recursos natura-les no utilizados en el sistema y, en su caso, los proce-dentes de ámbitos territoriales externos al Plan.

Dos tipos de modelos suelen utilizarse para el estudiode los sistemas de explotación de recursos hídricos,los de simulación y los de optimización. El objetivo delos primeros es simular con todo detalle el funciona-miento del sistema con unas reglas de gestión dadas,mientras que el de los de optimización es encontrar lagestión óptima del sistema y, calcular los flujos yalmacenamientos de agua en tal situación.

Los elementos conceptuales básicos que debe contem-plar un modelo de optimización de los sistemas deexplotación de recursos son:

• Nudos sin capacidad de almacenamiento.- Estosson útiles para incluir uniones de ríos, puntosdonde tiene lugar una incorporación hidrológica,puntos de derivación, y puntos de toma.

• Nudos con capacidad de almacenamiento.- Estosson utilizados para incorporar embalses.

• Canales.- Permiten incluir canales naturales (tra-mos de río), así como canales y acequias y trasva-ses entre cuencas.

• Demandas.- Se debe poder definir la demandamensual y una prioridad para cada demanda.

• Entradas hidrológicas.- Corresponden a las apor-taciones naturales que entran en el sistema. Estassuelen obtenerse con los modelos de simulaciónde aportaciones naturales mencionados conanterioridad.

• Retornos.- Deben contemplar el retorno de losexcesos de las derivaciones que no son consumidospor las demandas en cuestión, y que vuelven al sis-tema superficial para su posterior aprovechamien-to aguas abajo

• Acuíferos.- En general este tipo de modelos nosuelen considerar explícitamente las aguas subte-rráneas, aunque están embebidas en las aportacio-nes y existen mecanismos simplificados que per-miten evaluar correctamente su efecto.

Por su parte, los modelos de simulación requieren unarepresentación más detallada del sistema de recursoshídricos que los modelos de optimización. Utilizanmás tipos de elementos, y sus características físicasdeben describirse con un mayor detalle. También se lesdeben suministrar las reglas de operación para cadaelemento y para el sistema como un todo.

La gran cantidad de datos que este tipo de modelosprecisa hace que el proceso de la entrada de datos seamuy laborioso. La importancia de una interfaz gráficaque incluya la base de datos es mayor que en el casode los modelos de optimización, con el fin de facilitarel trabajo y evitar errores.

Los elementos conceptuales básicos que debe contem-plar un modelo de simulación de los sistemas deexplotación de recursos son:

• Nudos sin capacidad de almacenamiento.- Debenpermitir incluir uniones de río así como entradashidrológicas, derivaciones y tomas.

• Nudos con capacidad de almacenamiento.-Necesarios para incorporar embalses superficiales.

• Canales.- Deben ser capaces de incorporar distin-tos tipos de canales: a) sin pérdida ni conexión conel acuífero; b) con pérdidas por infiltración que vana parar a un acuífero; c) con conexión hidráulicacon un acuífero. Dependiendo de los niveles piezo-métricos, el acuífero puede detraer caudales del ríoo viceversa.

• Demandas consuntivas.- Deben poder incluir datosmensuales de demandas en zonas regadas, munici-pales e industriales. Deberían ser capaces de consi-derar diferentes eficiencias de riego y la posibili-

567


dad de retornos superficiales a distintos puntos delsistema.

• Centrales hidroeléctricas (demandas no consunti-vas).- Hacen uso del agua pero no consumen nin-guna cantidad significativa.

• Acuíferos.- Las aguas subterráneas deben poderser incluidas de forma explícita y mediante mode-lación distribuida.

• Otros tipos de elementos como retornos, instala-ciones de recarga artificial, o instalaciones adicio-nales de bombeos.

En un modelo de este tipo, además de las caracterís-ticas físicas de los componentes deben especificarselas reglas de operación para elementos individuales,así como para el sistema. Esto puede realizarsemediante dispositivos como: las curvas objetivo de

volumen y zonificación de embalse, las relacionesinterembalses, los caudales mínimos objetivo paracanales, los suministros objetivo para zonas de deman-da, los caudales objetivo de turbinado para centraleshidroeléctricas, las relaciones entre demandas, lasrelaciones entre canales, dadas por prioridades, o lasrelaciones entre elementos.

Para la elaboración de este Libro, y como preparaciónpara los análisis de la planificación nacional, se hanutilizado extensamente ambos tipos de modelos (opti-mización y simulación), conforme a las implementa-ciones algorítmicas y desarrollos llevados a cabo en laUniversidad Politécnica de Valencia (Andreu, 1992;Andreu et al., 1992; Andreu et al., 1995; Andreu et al.1994), implementaciones que constituyen el actualestado del arte en estas tecnologías.

568


los fundamentos para una nueva política del...

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