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FACULTAD DE DERECHO
LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA ANTE LA “AGENCIA DE SUSTENTABILIDAD Y CAMBIO CLIMATICO DE
CORFO”
POR: JULIO STUARDO OJALVO Tesis presentada a la Facultad de Derecho de la Universidad del Desarrollo
para optar al título de Magister en Derecho Ambiental
PROFESOR GUÍA: Sr. RAÚL FERNANDO CAMPUSANO DROGUETT Santiago a 30 de octubre de 2019
2
© Se autoriza la reproducción de esta obra en modalidad acceso abierto para fines académicos o de investigación, siempre que se incluya la referencia bibliográfica. © Se autoriza la reproducción de fragmentos de esta obra para fines académicos o de investigación, siempre que se incluya la referencia bibliográfica.
3
TABLA DE CONTENIDOS:
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I ACUERDOS DE PRODUCCION LIMPIA
i) Las iniciativas voluntarias
ii) Los Acuerdos de Producción Limpia; Definiciones; Principios
que sustentan un Acuerdo de Producción Limpia
iii) La Producción Limpia; La Producción Limpia en Chile;
Producción Limpia y mejores técnicas disponibles;
CAPÍTULO II EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN LIMPIA, HOY
COMITÉ AGENCIA DE FOMENTO DE LA PRODUCCION SUSTENTABLE DE
CORFO.
i) Consejo Nacional de Producción Limpia
ii) Transversalidad Institucional para el Cambio Climático
iii) APL y acciones de cambio climático (Hipótesis)
iv) CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS.
I. Propuesta de Reglamento de los Acuerdos de Producción
Limpia
II. Estructura básica de un Acuerdo de Producción Limpia
4
ABSTRACT
El objetivo de este estudio es presentar un panorama suscinto y general
de los Acuerdos de Producción Limpia (APL) en su concepto y rasgos
fundamentales, cotejarlos críticamente con la institucionalidad pública que
actualmente lo administra (la Corporación de Fomento de la Producción –
Consejo Nacional de Producción Limpia1), especialmente con ocasión y
competencias del organismo técnico creado por la CORFO en 2018, la “Agencia
de Fomento de la Producción Sustentable”, que también se denomina “Agencia
de Sustentabilidad y Cambio Climático”2; sucesora de aquélla, y desprender
algunas conclusiones, en especial sobre posibles conflictos en el ejercicio de
sus competencias, y la consideración a los posibles beneficios para la pequeña
y mediana empresa.
1 Ley 20.416 de 2010, Fija Normas especiales para Empresas de Menor Tamaño, artículo DECIMO,
artículo 9° 2 Res (A) N°242/CORFO de diciembre de 2016 “Ejecuta Acuerdo de Consejo N°2947”, en relación con una
Res (A) N°067/CORFO de marzo de 2018 “Ejecuta Acuerdo de Consejo N°2995”
5
INTRODUCCIÓN
La política ambiental chilena contiene fundamentos como la calidad de
vida de las personas, la complementariedad entre el desarrollo socioeconómico
y la sustentabilidad ambiental, la equidad social, y la superación de la pobreza.
Además comprende principios, objetivos y señala las tareas prioritarias para el
perfeccionamiento del sistema, siendo su fin último la calidad de vida de todos
los chilenos y de las generaciones futuras.
Si bien la gestión ambiental es una función eminentemente pública, de
responsabilidad individual y colectiva, se requiere un compromiso y
participación de toda la sociedad civil. Y es así como el conjunto de la sociedad,
incluyendo al sector productivo, empresarial e industrial, debe estar dispuesto a
asumir los costos que implica implementar esta política.
Precisamente la política pública de Producción Limpia en estos últimos
años ha puesto a disposición de los sectores productivos algunos instrumentos
de fomento para la implementación de la producción más limpia, por
considerársele una estrategia productiva con múltiples beneficios para las
empresas, principalmente para aquellas que no están en condiciones de
efectuar grandes inversiones para su mejoramiento ambiental.
Bajo el concepto de “Producción Limpia”, y desde la vigencia de la
normativa que los rigen -normas técnicas del Ministerio de Economía, variedad
de actos administrativos de la Corporación de Fomento de la Producción,
CORFO, y del Ministerio de Economía, y en particular a partir de la Ley
N°20.416 de 2010, FIJA NORMAS ESPECIALES PARA LAS EMPRESAS DE MENOR
TAMAÑO, artículo DECIMO-, los Acuerdos de Producción Limpia (APLs), que
coordina el Consejo Nacional de Producción Limpia de CORFO, han
desarrollado una importante experiencia en diversas materias y rubros de la
6
economía e industria nacionales, aplicando la Producción Limpia y el desarrollo
sustentable bajo la óptica estricta del principio precautorio. Han constituido una
permanente oportunidad para anticipar materias no reguladas por la ley, como
lo ha sido el caso emblemático de experiencias específicas de aplicación del
principio de Responsabilidad Extendida del Productor, hoy encarnada
legalmente a través de la misma Ley REP3.
El marco regulatorio vigente incentiva a las Empresas de Menor
Tamaño a suscribir Acuerdos de Producción Limpia, y con ello mejorar su
competitividad, facultándose a los servicios públicos con competencia
ambiental, sanitaria, de higiene y seguridad laboral, uso de energía y de
fomento productivo, para suscribir tales APL, con el objeto de promover y
fortalecer el cumplimiento de la normativa, de establecer reglas técnicas para la
mejor aplicación de las normas ambientales y sanitarias, adecuadas a los
sectores específicos, y de abordar aspectos que no se encuentren contenidos
en la normativa vigente4.
Sin duda, hacia el futuro, existen numerosas materias y componentes
que pueden aplicarse o desarrollarse a través de ésta política o estrategia de
gestión productiva y ambiental, directamente en las actividades productivas de
las empresas (EMT), a saber: Principios Rectores sobre las Empresas y los
Derechos Humanos5, Participación Ciudadana temprana6; incorporación de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS, en la gestión productiva; servir de
3 Acuerdo de Producción Limpia “Empresas de Recauchaje de Neumáticos”. Santiago, Noviembre 2015.
Disponible..en: http://www.agenciasustentabilidad.cl/resources/uploads/documentos/archivos/606/apl_empresas_de_recauchajes_de_neumaticos.pdf 4 Mensaje presidencial de la Ley 20.416, en 2008. Disponible:
https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/4775/ 5 El Consejo de Derechos Humanos de la Naciones Unidas hizo suyos los Principios Rectores en su
resolución 17/4, de 16 de junio de 2011. 6 En relación con lo que prevé el artículo 18 letra o) del Reglamento del SEIA
7
plataforma para la Economía Circular, que fomente el desarrollo de productos y
servicios respetuosos del medio ambiente; Ecoeficiencia en las organizaciones
y empresas, para reducir sus emisiones y residuos; instrumental para el SEIA7,
así como innovación e implementación de economía circular y regenerativa.
Sin embargo se presentan diversas complejidades, limitaciones o
problemas jurídicos administrativos que son necesarios de diagnosticar y
asimismo intentar solucionar. En fin, a lo largo del presente examen nos
detendremos en el siguiente aspecto, materia que constituirá nuestra hipótesis:
Desde el año de 2016 y con ocasión de una Resolución (A) N°242 de
CORFO, se modificó administrativamente la nominación de “Consejo Nacional
de Producción Limpia” por el de “Comité Agencia de Fomento de la Producción
Sustentable”, pudiendo también utilizar el nombre de “Agencia de
Sustentabilidad y Cambio Climático”.
¿Afecta dicho cambio nominal en lo sustantivo con ocasión de la misión y
competencias jurídicamente establecidos legalmente8 para este comité de
CORFO?
Creemos que no, dado los principios de legalidad y juridicidad, y en
especial porque la dotación de nuevas competencias en el ámbito de las
acciones de mitigación y adaptación al cambio climático se realizan sin perjuicio
o “además” de las facultades que le encomienda la Ley 20.416 y su reglamento,
siempre “en su calidad de comité dependiente de CORFO” y “en el ámbito de
7 Artículo 18 inciso segundo de la Ley 19.300 señala: “La Declaración de Impacto Ambiental
podrá contemplar compromisos voluntarios, no exigidos por la ley”. En relación con el artículo 18 letra m) y artículo 19 letra d), ambos del Reglamento del SEIA 8 Ley N°20.416 de 2010, Establece Normas Especiales para Empresas de Menor Tamaño,
ARTICULO DECIMO Ley de Acuerdos de Producción Limpia.
8
las competencias de la Corporación”, particularmente en lo que se refiere con la
ejecución del principio de colaboración público privada9.
A través del presente trabajo se procurará igualmente establecer la
naturaleza jurídica de los Acuerdos de Producción Limpia (APLs), como
instrumentos o no de gestión ambiental, pero también respecto a la sujeción
que tiene ante la institucionalidad que lo administra.
Es del caso que últimamente se ha promovido determinada
normativa derivada de la potestad reglamentaria de la Corporación de Fomento
de la Producción, CORFO, organismo autónomo de la Administración del
estado éste, que la ha dotado de nuevas competencias y que permiten situar a
la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático incluso como “punto focal”
en el marco de la institucionalidad de Cambio Climático nacional10, dado que se
le ha encargado, además de la prescripción legal para la coordinación de
Acuerdos de Producción Limpia entre empresas y organismos públicos, la
ejecución de acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio
climático y la celebración de “Acuerdos de Producción Sustentable y Cambio
Climático”. Sin embargo de que su competencia es, en esencia, aquella que
9 El Mensaje de la Ley precisa que “Se reconoce legalmente al Consejo Nacional de Producción
Limpia, que actualmente funciona bajo el esquema de Comité de la Corporación de Fomento de
la Producción, con una integración público-privada, y se establecen sus principales
funciones y atribuciones” 10
Acuerdo Consejo CORFO N°2995 de 2 de marzo de 2018, puesto en ejecución por
Resolución Afecta N°67/CORFO, de 19 de marzo de 2018: Tendrá por objeto impulsar,
desarrollar y ejecutar un plan general de Fomento de la producción sustentable con especial
énfasis en la ejecución de acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio
climático. Art. 3° letra g) “Desarrollar acciones que sean encomendadas expresamente por el
Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, siempre que ellas digan relación con el objeto del
comité, tales como asumir la coordinación de organismos públicos, formular una estrategia
financiera para alcanzar las metas comprometidas internacionalmente sobre cambio climático,
…entre otras”
9
está dada por texto legal expreso, como se ha señalado, debiéndose revisar
posibles infracciones al principio de juridicidad, en especial por razones
prácticas, operativas y presupuestarias del organismo.
Se debe revisar por tanto la vigencia del principio de legalidad al
respecto.
En especial la incidencia actual del organismo técnico “Agencia de
Cambio Climático” obliga a la pregunta: ¿Son aptos los APLs para desarrollar
medidas de adaptación y mitigación para el Cambio Climático, siendo que el
enfoque es el productivo empresarial? Sin duda el aporte mediante los APLs, lo
constituye posiblemente la acción empresarial que se puede orientar para la
disminución de la vulnerabilidad del país ante el cambio climático, aunque –se
insistirá en ello- no constituye su fin legal último.
Se deberá tener presente el texto del DS N°160 del Ministerio de
Economía, Fomento y Turismo, en su art. 6° letra e) que establece el
Reglamento del Consejo Nacional de Producción Limpia en términos de señalar
que este organismo podrá ejercer “las demás atribuciones que establezca la
ley, este reglamento, el reglamento de los Acuerdos de Producción Limpia (que
aún no se dicta)11, y aquellas que le sean encomendadas en virtud del artículo
7° del DFL 211 del Ministerio de Hacienda de 1960”. Dicho texto legal además
prescribe que el Consejo de la CORFO podrá, asimismo, delegar en el
Vicepresidente Ejecutivo, y a petición de éste, en otros funcionarios de la
Institución o en Comités cuyos miembros podrán tener la calidad de
Consejeros, de funcionarios de la Corporación o de personas extrañas a ella,
que el propio Consejo designará, el conocimiento y resolución de materias
determinadas. Aunque ello en el entendido, según prescribe la misma norma,
“con el objeto de realizar los fines de la Corporación”.
11
En la presente investigación se propone un texto de Reglamento tentativo, ver Anexos.
10
¿Cuáles son los fines de la CORFO? La Ley N°6640 de 1941, Ley
Orgánica de CORFO, establece precisamente que su objeto es encargarse “de
un plan de fomento de la producción nacional”. Ello se condice plenamente con
la normativa legal que rige al Consejo Nacional de Producción Limpia
(coordinación de los APL entre empresas y los organismos públicos) y las
iniciativas voluntarias “Acuerdos de Producción Limpia” (para la aplicación de la
Producción Limpia), en tanto siempre se halla referido al fomento productivo y a
la gestión productiva y ambiental de las Empresas de Menor Tamaño (EMT).
Se entiende por empresas de menor tamaño a las micro, pequeñas y
medianas empresas. Para efectos de definir sus tamaños y aplicar las leyes a
su respecto, se utiliza un criterio en base al ingreso anual por ventas y servicios
del giro de la empresa, obedeciendo a una consideración de fácil fiscalización e
implementación y además al hecho que es una herramienta de segmentación
ampliamente posicionada en la economía chilena.
De acuerdo al criterio señalado, se define a la microempresa como
aquella empresa cuyos ingresos anuales por ventas y servicios del giro sean
hasta 2.400 unidades de fomento; la pequeña empresa, cuyos ingresos son
superiores a 2.400 y hasta 25.000 unidades de fomento; y a la mediana
empresa, cuyos ingresos son superiores a 25.000 y no superan las 100.000
unidades de fomento12
Finalmente se propone en un anexo un texto preliminar de
“Reglamento de los Acuerdos de Producción Limpia”, prescrito por la Ley
12 De acuerdo con el Mensaje de la Ley 20.416, en 2008, el resto de las empresas, aquellas
con ingresos anuales por ventas y servicios del giro sean superiores a las 100.000 unidades de
fomento, quedan en consecuencia en la categoría de empresa grande. El concepto de ventas y
servicios para estas definiciones se refiere al monto total de ellas netas del Impuesto al Valor
Agregado.
11
20.416: el que no se ha dictado aún, con el objeto de revitalizar el debate
acerca de una obligación legal manifiestamente no cumplida a la fecha13.
13
Artículo 2°de la Ley 20,416 de 2010: Los Acuerdos de Producción Limpia considerarán las
siguientes etapas: diagnóstico general; propuesta del Acuerdo; adhesión; implementación y
evaluación final de cumplimiento. Un reglamento dictado por el Ministerio Secretaría General de
la Presidencia y firmado por el Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción y el Ministro
de Hacienda, definirá los elementos de cada una de estas etapas.
12
CAPÍTULO I ACUERDOS DE PRODUCCION LIMPIA
i) Las iniciativas voluntarias
En materia de protección ambiental, atendidas las expectativas de la
empresa, existen hoy en día diversas herramientas de gestión pública que
pueden aplicar los estados para influir en determinados comportamientos de los
actores productivos. Entre ellas pueden distinguirse el comando y control (la
regulación tradicional), los instrumentos económicos (directos e indirectos) y las
iniciativas voluntarias.
El comando y control lo ejercen instituciones públicas con competencias
otorgadas por la ley, algunas teniendo la atribución para normar, otras para
controlar o fiscalizar, existiendo también aquellas que cumplen un doble rol cual
es la de normar y fiscalizar. Esta es probablemente una de las herramientas
más conocidas, pero, al mismo tiempo, menos deseada por las empresas, que
se basa en la dictación de normas obligatorias, que con frecuencia cuentan con
procedimientos rígidos, con mecanismos de monitoreo y control determinados
por la fiscalización, y con esquemas de sanción en caso de incumplimiento.
Las desventajas del comando y control dicen relación con el alto nivel de
recursos requeridos para la fiscalización de cumplimiento de las normas, la
complejidad del sistema de creación de las normas y el alto nivel de
influenciabilidad política asociado a su generación. Asimismo si bien se trata de
una herramienta de carácter transversal, y que afecta a todos por igual, sin
atención a diferencias territoriales ni especificidad de cada sector productivo,
su generalidad puede afectar la posibilidad real de cumplimiento por parte de
sectores con características particulares.
13
Los instrumentos económicos por su parte son todos aquellos que inciden
en los costos y beneficios de las empresas; afectan por ejemplo la rentabilidad
de los procesos, las tecnologías o el precio relativo de un producto y, en
consecuencia, a las decisiones de la oferta (productores) y la demanda
(consumidores). Estos instrumentos ofrecen la oportunidad de complementar la
gestión ambiental debido a tres ventajas básicas: a) introducen flexibilidad
mediante incentivos basados en precios y costos; b) ofrecen la posibilidad de
obtener subsidios para financiar las inversiones y la gestión ambiental a través
de fondos específicamente destinados a esa materia; y c) pueden evitar daños
ambientales futuros mediante la internalización de costos sociales y decisiones
de consumo y producción, motivando también el desarrollo tecnológico.
Su eficacia, sin embargo, depende de la eficiencia en el funcionamiento
de los mercados y a su vez, del grado de desarrollo de su institucionalidad. Este
tipo de herramienta es útil por ejemplo para abordar problemas de
contaminación asociados a un determinado territorio geográfico. Ejemplos de
instrumentos económicos son los impuestos, los subsidios o cofinanciamiento
público, los mecanismos transables (bonos de emisión o descontaminación)
Podemos situar aquí las denominadas iniciativas voluntarias. Estas han
sido usadas en forma creciente desde la década de los ’90 en diferentes países,
ya sea por los sectores productivos unilateralmente, en conjunto con el gobierno
o con otras instituciones representativas de la sociedad, y han pasado a ocupar
un lugar importante en la creación de nuevos instrumentos y herramientas que
permiten y facilitan la sustentabilidad de las empresas, equilibrando y
potenciando aspectos relacionados con el desarrollo productivo y la calidad del
medio ambiente.
Estas iniciativas están basadas en diversos incentivos, donde
probablemente uno de los que más destaca es la reputación ante la comunidad
y la autoridad, así como el reconocimiento del mercado.
14
Las iniciativas voluntarias se vinculan a la necesidad de disponer de
instrumentos complementarios a la regulación tradicional –herramientas de
comando y control- o a los instrumentos de carácter económico, que permitan
elevar el compromiso de las empresas con la gestión ambiental, incluso más
allá de lo exigido por la normativa, lo que facilita la obtención de ganancias
ambientales. Se ha demostrado que un tipo de iniciativa voluntaria, el acuerdo
voluntario, puede ser muy eficiente y eficaz para abordar problemas a nivel de
un sector productivo específico. El instrumento económico, en tanto, puede ser
muy útil para problemas asociados a un territorio particular.
Las Iniciativas voluntarias conjuntas desarrolladas entre el gobierno y las
empresas, está dicho: se denominan acuerdos voluntarios y son celebrados
tanto con una empresa o con todas las empresas de un determinado sector
productivo, siendo este último caso el que caracteriza a los Acuerdos de
Producción Limpia en Chile.
Se caracterizan las iniciativas voluntarias conjuntas o acuerdos
voluntarios porque generalmente incluyen un proceso de negociación y se
comparten las responsabilidades de su administración entre los actores que
participan, tales como el monitoreo y control de los acuerdos y su evaluación.
Existen dos tipos de reglas de responsabilidad al respecto: colectiva o
individual. Colectiva significa que la responsabilidad de cumplir las metas es
asumida por todas las empresas en su conjunto. Individual significa que aun
cuando el acuerdo es colectivo, el monitoreo es individual así como la
responsabilidad de su cumplimiento.
Las iniciativas voluntarias pueden distinguirse a través de sus políticas
de aplicación, esto es, por la manera en que se plantean los objetivos, por la
naturaleza de los participantes, por el grado de amenaza de la regulación, por el
tipo de incentivo a los participantes, etc.
15
Algunas definiciones equivalentes para las iniciativas voluntarias
conjuntas son: “instrumento de política ambiental que sobre la base de un
convenio celebrado entre la industria y la administración pública competente, o
sobre la base de una declaración unilateral de la industria, persigue lograr
objetivos ambientales concretos.” O “acuerdo de voluntades que apoyará
acciones concretas y precisas que conduzcan al mejoramiento de la gestión
pública y empresarial y al control y reducción de la contaminación”
Las iniciativas voluntarias conjuntas o acuerdos voluntarios permiten la
adopción y aplicación de medidas eficaces, muchas veces anticipándose a la
legislación, extrayéndose de la experiencia internacional las siguientes áreas de
relación entre los acuerdos voluntarios y la regulación ambiental, como etapa
previa a la adopción de la norma. Es decir, un acuerdo voluntario puede
anticipar la adopción o bien la implementación de una norma. Estos trascienden
el cumplimiento de las normas ambientales, es decir, son aquellos acuerdos
voluntarios que partiendo de la base del cumplimiento de las normas
ambientales, buscan objetivos superiores, fundamentalmente en la
incorporación de prácticas y tecnologías de producción limpia o preventivas de
la contaminación.
Asimismo permite la simplificación de regulaciones, en razón de que los
acuerdos voluntarios que han adoptado medidas eficaces, puede resultar que
se reduzcan las iniciativas reglamentarias y administrativas, pasando éstos a
realizar un papel sustitutivo de la regulación tradicional, que descansa en un
compromiso irrestricto de las partes, en especial del sector privado.
También constituyen un verdadero mecanismo de apoyo para el
cumplimiento de los objetivos fijados en la legislación, es decir, se trata de
acuerdos voluntarios que tienden a facilitar el cumplimiento de la normativa
ambiental.
16
En consecuencia las iniciativas voluntarias difieren en forma, sustancia y
efectos.
En Chile se utiliza el concepto de Acuerdo de Producción Limpia (APL),
para definir los acuerdos voluntarios o iniciativas voluntarias ejecutadas
conjuntamente entre el gobierno y las empresas a nivel de todo un sector.
ii) Los Acuerdos de Producción Limpia
Como se señaló, los acuerdos voluntarios de iniciativa conjunta entre el
Gobierno y las empresas tienen como objetivo general resolver los problemas
de contaminación de las empresas mejorando al mismo tiempo su
competitividad, a través del establecimiento de prioridades en la gestión de
acuerdo a la jerarquía en el enfoque preventivo. Este enfoque considera el
siguiente orden: 1) la prevención de la contaminación; 2) la reutilización y
reciclado; y 3) el tratamiento y control de la contaminación y disposición final.
Un instrumento jurídico fundamental a través del cual se fomenta la
Producción Limpia en Chile son los Acuerdos voluntarios de Producción Limpia
(APL) los que preliminarmente definiremos como “aquel instrumento de política
ambiental que sobre la base de un convenio celebrado entre la industria y la
administración pública competente, o sobre la base de una declaración
unilateral de la industria, persigue lograr objetivos ambientales concretos”.
Se caracteriza porque es suscrito por una asociación empresarial
representativa del sector y por cada empresa individualmente, así como por
cada institución pública competente en las materias comprometidas en el
convenio; y porque establece un plazo determinado para cumplir las metas y
acciones. La Ley en todo caso deja abierta la posibilidad de que también
17
suscriban tales acuerdos las “entidades” en general, por ejemplo bancarias y
financieras, o corporaciones y fundaciones sin fines de lucro u organismos de la
sociedad civil.
Para la administración pública, los Acuerdos de Producción Limpia
promueven instancias de diálogo con el sector privado, así como gobernanza
compartida, permitiendo incorporar en los sectores industriales mejores niveles
de administración en la gestión productiva y ambiental, así como nuevas
variables para ésta última materia. Ellos pueden, por ejemplo, fomentar la
innovación tecnológica en las empresas, mejorar su eficiencia productiva,
incorporar aspectos de Derechos Humanos; por otra parte bajar el costo público
de la fiscalización; o, incluso, como indica la materia de la presente tesis,
introducir metas y acciones asociadas a la mitigación o adaptación al cambio
climático.
Empero, el objetivo de los Acuerdos de Producción Limpia consiste
principalmente en servir como un instrumento de gestión de las empresas, de
un determinado sector productivo que lo suscriben, que permite mejorar sus
condiciones productivas, ambientales, de higiene y seguridad laboral, de
eficiencia energética, de eficiencia en el uso del agua, y otras materias
abordadas libremente, buscando generar sinergia y economías de escala en el
logro de los objetivos acordados. El marco de ello es lograr aumentar la
eficiencia productiva y mejorar la competitividad industrial.
En especial, los Acuerdos de Producción Limpia buscan establecer una
jerarquización de las prioridades en la gestión productiva y ambiental, que
contempla en primer lugar prevenir la contaminación, en segundo lugar
minimizarla –es conocido para este caso, el uso de las 3 R–, en tercer lugar su
tratamiento apropiado y en cuarto lugar su adecuada disposición final.
Buscan, en fin, también apoyar a las empresas en el cumplimiento de la
reglamentación ambiental y sanitaria, en el sentido de facilitar el cumplimiento
18
de las disposiciones obligatorias, favoreciendo la prevención por sobre el
control final. Asimismo, abordan aspectos no reglamentados y/o buscan superar
las especificaciones contenidas en las reglamentaciones.
Sus objetivos específicos por lo tanto pueden incluir, entre otros:
i) el mejoramiento de la calidad ambiental;
ii) la reducción de riesgos ambientales;
iii) la prevención y reducción de la contaminación;
- el uso racional de los recursos: materias primas, agua, energía, recursos
humanos y tecnológicos;
- la selección de materias primas e insumos de menor impacto ambiental (en su
uso, vida útil, etc.);
- la modificación del proceso productivo e incorporación de nuevas tecnologías;
- el cambio de las prácticas de operación, mejorando la percepción y actitud de
los operarios;
iv) el uso eficiente del agua;
v) el uso eficiente de la energía;
vi) la valorización de los residuos a través de su segregación, reutilización,
reciclaje y recuperación;
vii) el mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad laboral;
viii) la capacitación del personal en materias de Producción Limpia;
ix) la recopilación de información para preparar, por ejemplo, inventario de
emisiones;
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x) la realización de un diagnóstico de las áreas de riesgo ambiental;
xi) el establecimiento de las prioridades en la evaluación de los riesgos
ambientales;
xii) la orientación en la búsqueda de mejores procesos u opciones tecnológicas
por sector empresarial;
xiii) la generación de vías de comunicación expedita que den a conocer la
reglamentación ambiental y sanitaria asociada al sector empresarial suscriptor
del APL; y
xiv) otros que acuerden las partes en el marco de la Producción Limpia14 e
intereses relacionados.
Definiciones
Como se ha señalado, los acuerdos voluntarios se denominan en Chile
Acuerdos de Producción Limpia y su definición oficial está plasmada en la Ley
20.416, Establece Normas Especiales para Empresas de Menor Tamaño,
artículo DECIMO, como aquel “convenio celebrado entre un sector empresarial,
empresa o empresas y él o los órganos de la Administración del Estado con
competencia en materias ambientales, sanitarias, de higiene y seguridad
laboral, uso de la energía y de fomento productivo, cuyo objetivo es aplicar la
producción limpia a través de metas y acciones específicas”. Asimismo existen
otras definiciones oficiales como la contenida en la NCh 2796 de 200915, la que
14
1° del artículo DECIMO de la Ley 20.416 establece que “La producción limpia es una estrategia de
gestión productiva y ambiental, aplicada a las actividades productivas, con el objeto de incrementar la
eficiencia, la productividad, reducir los riesgos y minimizar los impactos para el ser humano y el medio
ambiente” 15 De acuerdo con la Norma Chilena oficial NCh2796-2009 el Acuerdo de Producción Limpia constituye un
“convenio celebrado entre un sector empresarial, empresas y los organismos públicos con competencia en
20
señala que se trata de “un convenio que suscribe la asociación empresarial
representativa del sector, cada empresa a través de su representante legal –
sea o no partícipe en la asociación-, cada una de las autoridades públicas
competentes en la materias o las áreas incluidas en el acuerdo, las instituciones
de fomento productivo que dispongan de instrumentos públicos de apoyo al
cumplimiento de las metas comprometidas, el Consejo Nacional de Producción
Limpia y, otras entidades”.
Más particularmente se lo ha definido como un contrato o acto de
autoreglamentación, de carácter voluntario, celebrado entre diversas partes y
entre las cuales al menos una es el Estado, que sustituye, aplica o supera la
legislación o la política ambiental en una perspectiva de desarrollo sustentable.
De todas formas, sin perjuicio de estas conceptualizaciones, lo que
resulta poco discutible es que el Acuerdo de Producción Limpia es un
instrumento de política ambiental de carácter económico en tanto representa
un conjunto de principios, criterios y mecanismos que, combinados con técnicas
del mercado, resultan una buena oportunidad para –en forma flexible- cumplir
con exigencias ambientales sin que necesariamente se verifiquen aumentos de
costos significativos.
Los Acuerdos de Producción Limpia constituyen una herramienta de
gestión basada en la voluntariedad, la que en un marco de cooperación público-
privada establece estándares ambientales no exigidas por el ordenamiento
jurídico e identifica las mejores técnicas disponibles o tecnologías limpias, así
como otros ámbitos de acción concretos que deberán incorporar las empresas
constitutivas de los acuerdos.
las materias del Acuerdo, cuyo objetivo es aplicar la Producción Limpia a través de metas y acciones
específicas”
21
Principios que sustentan un Acuerdo de Producción Limpia
Los principios rectores de un Acuerdo de Producción Limpia (APL) se
encuentran establecidos en la norma Nch 2797-2009, norma en que se
sustentan las reglas básicas para los actores que concurren a un Acuerdo. Los
principios y sus alcances son los que se señalan a continuación:
1° Cooperación público privada. Se entiende como una forma de ejercicio de la
administración pública y privada basada en la coordinación, el diálogo y la
acción conjunta de los actores involucrados en la implementación de la política
de Producción Limpia y que al mismo tiempo tiendan a su perfeccionamiento.
2° Voluntariedad. Constituye la base del sistema de los APL, toda vez que
reafirma el carácter voluntario de la suscripción de un Acuerdo por parte de la
empresa. Sin embargo, una vez suscrito el Acuerdo, la empresa se
responsabiliza del cumplimiento de las metas comprometidas relativas a
materias ambientales, productivas y de higiene y seguridad laboral,
comprometidas en el acuerdo y que le sean aplicables, así como del
seguimiento y control en el cumplimiento de tales metas.
3° Gradualidad. Apunta hacia el desarrollo a través del tiempo de procesos de
adaptación de la empresa a las nuevas exigencias regulatorias y/o de mercado
presentes o futuras, que permitan mejoras contínuas e incrementales.
4° Autocontrol. Es el conjunto de actividades desarrolladas independientemente
por una unidad productiva que le permite medir, evaluar y corregir
oportunamente el nivel de cumplimiento de las metas y acciones
comprometidas en el APL.
5° Complementareidad con las disposiciones obligatorias consideradas en el
APL. Los Acuerdos en esta materia buscan que en el cumplimiento de la
reglamentación se incorpore la estrategia de Producción Limpia, en el sentido
22
de facilitar el cumplimiento de la norma, favoreciendo la prevención por sobre el
control final. Asimismo, dichos instrumentos deben abordar materias no
reglamentadas y/o superar gradualmente los estándares ambientales y
productivos establecidos en la reglamentación vigente por parte de las
empresas.
6° Prevención de la contaminación. Este principio se basa en el uso de
procesos, prácticas ambientales, materiales o productos que eviten, reduzcan o
controlen la contaminación desde su origen, e incluye acciones vinculadas a la
sustitución de materiales, uso eficiente de los recursos, cambios en el proceso,
reutilización, reciclado y recuperación de residuos, tratamiento y disposición
final adecuada.
7° Responsabilidad extendida del productor sobre sus residuos o emisiones. El
objetivo de este principio es el de reafirmar que el generador tiene la
responsabilidad de controlar adecuadamente los residuos o emisiones
derivados de su actividad
8° Utilización de las mejores tecnologías disponibles (MTD). Busca identificar y
estudiar la aplicación de las tecnologías más adecuadas en términos de
eficiencia, eficacia y factibilidad económica, de modo que haya equilibrio entre
los objetivos ambientales y los requisitos de productividad, competitividad y
demás exigencias en materias de Producción Limpia (PL).
9° Veracidad de la información. Busca asegurar que la información generada y
dada a conocer por las empresas y la asociación empresarial, durante el
desarrollo del APL, dé cuenta a cabalidad de la real situación en las materias de
PL. Sin perjuicio de lo anterior, las partes pueden establecer mecanismos para
mantener en reserva los antecedentes técnicos, financieros y de otro tipo que
se hubieren acordado sustraer del conocimiento público
23
10° Mantención de las facultades y competencias de los órganos del Estado.
Bajo este principio se debe entender que los órganos del Estado con
competencia en las materias del Acuerdo, mantienen todas las facultades
definidas en su normativa legal. En consideración a lo anterior, los compromisos
que deben cumplir quienes suscriban un APL están circunscritos a aquellos que
se hayan declarado explícitamente en el Acuerdo.
11° Cumplimiento de los compromisos de las partes. Todas las partes firmantes
y suscriptoras del Acuerdo deben cumplir los compromisos adquiridos y
someterse a las instancias que aquél establezca.
iii) La Producción Limpia
Como práctica empresarial en material ambiental, la Producción Limpia
consiste ha sido considerada de acuerdo con el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) como la “aplicación continua de una
estrategia integrada de prevención de los impactos ambientales en los
procesos, en los productos y en los servicios con el objetivo de reducir los
riesgos para los seres humanos y para el medio ambiente, incrementar la
competitividad de la empresa y garantizar su viabilidad económica”16. Es
considerada como una forma de enfocar los procesos de producción en el
marco del desarrollo sostenible.
Para comprender de mejor manera la Producción Limpia señalaremos
que su filosofía busca optimizar el empleo de las materias primas, insumos y
mano de obra, con una consecuente mejoría de procesos y minimización de los
residuos. La Producción Limpia internaliza la variable ambiental como parte de
16
Acuerdos Ambientales y Producción más Limpia, Preguntas y respuestas, PNUMA - División Tecnología, Industria & Economía, 2006. Disponible en http://www.unep.fr/shared/publications/pdf/DTIx0898xPA-EnvAgreementsES.pdf
24
una estrategia de gestión empresarial preventiva, aplicada a productos,
procesos y organizaciones del trabajo, es una opción de gestión medio
ambiental que ha demostrado ser la etapa previa a las alternativas correctivas
de tratamiento o disposición con las que no es incompatible.
El objetivo de la Producción Limpia es minimizar emisiones y/o
descargas hacia el medio ambiente, reduciendo los riesgos para la salud
humana y ambiental, y elevando simultáneamente la productividad y la
competitividad de las empresas. Su aplicación requiere una gestión
medioambiental responsable, un cambio de actitudes y la evaluación y
aplicación de los conocimientos y opciones tecnológicas que suponen acciones
pretratamientos.
La Producción Limpia permite: el ahorro de materias primas, agua y
energía; la eliminación, reducción y/o sustitución de materias peligrosas; la
reducción de cantidad y peligrosidad de los residuos y las emisiones
contaminantes; la reducción de los impactos durante el ciclo del producto,
desde la obtención de las materias primas hasta el residuo final; y la
incorporación de los criterios medioambientales en el diseño y la distribución de
los servicios.
En cuanto a los procesos de Producción Limpia, son la puesta en
práctica del concepto de prevención, y se caracterizan por la utilización de
materias primas renovables y reutilizables, uso eficiente de la energía, el agua,
el suelo y otras materias primas y la no elaboración de compuestos químicos
tóxicos, evitando así la generación de residuos tóxicos.
En lo que se refiere a los productos se incluye la reducción de los
impactos negativos a lo largo del ciclo de vida del producto. Son productos
limpios los no tóxicos y no contaminados con residuos químicos,
energéticamente eficientes, fabricados de materias renovables, duraderos y
25
reutilizables, fáciles de desmontar, reparar y reconstruir, hechos de piezas
intercambiables con otras de productos similares, empaquetados mínima y
apropiadamente para su distribución, usando materiales reciclados y
reciclables, diseñados para ser reintroducidos en los sistemas de producción o
en la naturaleza una vez finalizada su vida útil.
En relación a las prácticas, la producción limpia incluye la aplicación de
conocimientos científico-técnicos, el mejoramiento de las tecnologías y el
cambio de actitudes.
Precisamente el propósito legal de los Acuerdos de Producción Limpia,
aplicar la Producción Limpia a través de metas y acciones específicas, nos
obliga a la conceptualización de tal institución y en que favorablemente también
es legal. En efecto, la disposición del artículo 1° del artículo DECIMO de la Ley
20.416 establece que “La producción limpia es una estrategia de gestión
productiva y ambiental, aplicada a las actividades productivas, con el objeto de
incrementar la eficiencia, la productividad, reducir los riesgos y minimizar los
impactos para el ser humano y el medio ambiente”. Siendo una estrategia, se
debe ubicar necesariamente en una política pública, la misma que mandata
En el ámbito de la Política Pública de la Producción Limpia17 los
objetivos más bien apuntan al mejoramiento de la competitividad y calidad y los
estándares ambientales. Más específicamente, a la generación de un marco de
protección del medio ambiente pero consistente con el mejoramiento de los
niveles de productividad del tejido empresarial, en particular de la pequeña y
mediana empresa, transformando las variables ambientales en un factor de la
competitividad.
17
“Agenda de Producción Limpia hacia el 2020 - Tendencias y caminos hacia la sustentabilidad y la
competitividad..nacional”,..en: http://www.agenciasustentabilidad.cl/resources/uploads/documentos/archivos/86/agenda_produccion_limpia_2020.pdf
26
Lo que se desea es: provocar como efecto directo de la implementación
de la Producción Limpia el mejor desempeño ambiental de las empresas,
pequeñas y medianas, y la mejora sustantiva de su competitividad.
La implementación de acciones en Producción Limpia constituye un
esfuerzo de transformar el costo de cumplir las regulaciones y exigencias de
mercado en materia ambiental en una herramienta de competitividad de las
empresas. Se vuelve herramienta de competitividad cuando logra reducir costos
que hacen rentables las inversiones y permiten ahorros permanentes, o cuando
es un atributo que el mercado valora fuertemente. Es decir, la Producción
Limpia es una estrategia o política de gestión tanto ambiental como también
productiva.
La producción Limpia, por su parte va de la mano con el concepto de la
Economía Circular, de modo que la idea de ésta se desarrolla como
contraposición a la economía lineal, unidireccional, en la que estamos inmersos
desde la revolución industrial y que podemos describir como la secuencia de
“tomar, transformar, desechar”, modelo económico que se concibe y se
desarrolla bajo la hipotética idea de la abundancia de los recursos, sin pensar
en su sostenibilidad a largo plazo. La economía circular y la producción limpia
por lo tanto se convierten en la base de un nuevo modelo productivo sostenible,
en la base necesaria de un cambio en el paradigma económico, en una
verdadera y nueva revolución industrial.
Y este cambio debe ser también sostenible en términos sociales, con
recuperación de empleo de calidad y de las políticas redistributivas, que han
sufrido un enorme deterioro en el presente en Chile. La relevancia de lo
expuesto se enmarca en la idea de que el mercado por sí no asegura ni la
sostenibilidad, ni la cohesión social a través de un reparto “justo” de la riqueza
generada. Es la política, el interés colectivo, la que debe guiar el mercado hacia
sistemas productivos autosostenibles y generadores de bienestar y mayor
27
justicia e igualdad social. Repensar, por tanto, nuestros sistemas productivos
desde esta óptica circular y de la Producción Limpia es, no sólo una solución a
los problemas medioambientales, sino también, una forma de recuperación de
un sistema productivo competitivo y sostenible a largo plazo. La dilación en la
aplicación efectiva y universal de la estrategia de la Producción Limpia y su
enfoque actual de la circularidad económica, afecta en un alto costo, presente y
futuro, en términos sociales, ambientales y económicos.
La Producción Limpia en Chile.
A partir desde mediados de los ’90, en una acción conjunta del Instituto de
Investigación Tecnológica de Chile, INTEC, de la Corporación de Fomento de la
Producción y la Agencia de Cooperación Alemana, GTZ, se impulsó el concepto
de “Producción Limpia”, a través de la implementación un denominado
“Programa de Desarrollo y Transferencia de Tecnología para la Producción
Limpia”, asociado ampliamente a la idea de cuidado del medioambiente,
industria eficiente, productividad, ahorro de recursos e insumos y a la calidad de
los productos. Dicho Programa se alojó posteriormente en una institucionalidad
ad-hoc denominada “Centro Nacional de Producción Limpia” que se desarrolló
desde 1997 como una “Secretaría Ejecutiva de Producción Limpia” dependiente
del Ministerio de Economía, ello, contemporáneamente a la dictación de una
“Política de Producción Limpia”, impulsada en ese mismo periodo18.
El concepto de Producción Limpia que se manejó en ese momento era la
de una “Estrategia de gestión empresarial preventiva aplicada a productos,
procesos y organización del trabajo, cuyo objetivo es minimizar emisiones y/o
18
Política de Fomento a la Producción Limpia, Ministerio de Economía, Marzo de 1998
28
descargas en la fuente, reduciendo riesgos para la salud humana y ambiental, y
elevando simultáneamente la competitividad”. Ello resultaría de la
implementación de 5 acciones, sean éstas combinadas o no: (i) la minimización
y el consumo eficiente de insumos, agua y energía; (ii) la minimización del uso
de insumos tóxicos; (iii) la minimización del volumen y toxicidad de todas las
emisiones que genere el proceso productivo; (iv) el reciclaje de la máxima
proporción de residuos en la planta y si no, fuera de ella; (v) y la reducción del
impacto ambiental de los productos en su ciclo de vida (desde la planta hasta
su disposición final).
La fuente u origen de tal impulso de política e institucional, lo
constituyeron desde luego las recomendaciones de la Agenda 21 acordada en
Río de Janeiro, los lineamientos de la política ambiental del momento, y en
particular los acuerdos emanados del “Tercer Foro de Desarrollo Productivo del
Comité Interministerial de Desarrollo Productivo” realizado en 1997, y que
permitió al Gobierno Chileno de la época tomar la decisión de impulsar un
política de fomento a la Producción Limpia, componente básico de la política de
desarrollo productivo del país. Dicha política permitiría la convergencia de
visiones entre agentes públicos, especialmente reguladores y fiscalizadores, y
privados, incluyendo al sector sindical, orientada a resolver los desafíos de la
gestión ambiental que deben enfrentar las empresas, tanto en su relación con el
medio ambiente en general, como con las condiciones sanitarias y de seguridad
en los lugares de trabajo. Así, desde el punto de vista de la gestión pública, ella
se concibió como el “eslabón que articula la política ambiental con la política de
desarrollo productivo”19
19
“Chile Produce Limpio, Política de Producción Limpia 2001-2005” Consejo Nacional de
Producción Limpia, Santiago, 2001. En:
http://www.agenciasustentabilidad.cl/resources/uploads/documentos/archivos/92/politica_de_pro
duccion_limpia_2001-2005.pdf
29
Su objeto en ese instante se comprendía en “catalizar, incentivar y
facilitar” el aumento de la competitividad y el desempeño ambiental de las
empresas, apoyando el desarrollo de la gestión ambiental preventiva para
generar procesos de producción más limpios, incluyendo el uso eficiente de la
energía y el agua. En concreto ello implicaba: promover la eficiencia de los
procesos productivos mejorando la competitividad de la empresa; promover la
prevención de la contaminación, minimizando la generación de residuos y
emisiones lo más cercanamente a la fuente; promover el uso eficiente de la
energía y el agua; incentivar la reutilización, la recuperación y el reciclaje de
insumos y productos; contribuir al desarrollo de tecnologías de abatimiento más
eficientes, cuando éstas sean la única opción económicamente viable.20
Ya desde 1997 la promoción de una “Política de Fomento a la Producción
Limpia”, basada en la convergencia de visiones entre agentes públicos,
especialmente reguladores y fiscalizadores, y privados, incluyendo al sector
sindical, se orientaba a “resolver los desafíos de la gestión ambiental que deben
enfrentar las empresas, tanto en su relación con el medio ambiente en general,
como con las condiciones sanitarias y de seguridad en los lugares de trabajo”.
Se consideró a partir de estos enunciados que desde el punto de vista de la
gestión pública, dicha política de Producción Limpia constituía el “eslabón que
articula la política ambiental con la política de desarrollo productivo”.
Posteriormente, en el documento de Política de Producción Limpia
2001-2005 se puso por objetivo primordial reforzar “la importancia de las
iniciativas voluntarias de producción limpia, definiendo entre otras líneas de
acción: “iv) La realización de diagnósticos ambientales para priorizar áreas de
desarrollo de iniciativas voluntarias, así como para el establecimiento de metas
20
Política de Producción Limpia Ministerio de Economía, 1998. Disponible en:
http://www.tecnologiaslimpias.cl/chile/docs/PFPL_1997-2000.pdf
30
de minimización de la contaminación. El objetivo es diagnosticar tanto sectores
industriales específicos, como elementos del ambiente (agua, suelo, aire)”
En el concepto de dicha política de Producción Limpia, el proceso de
llegar a producir en forma limpia implicaba abarcar el conjunto de condiciones
ambientales dentro de la empresa, que incluyen la tecnología, los procesos, la
organización del trabajo, la disminución de residuos y la capacitación. Esta
estrategia, se entendía, constituía uno de los factores clave para lograr el tipo
de calidad, eficiencia y competitividad que los mercados globalizados del
momento, y el propio mercado interno, exigían al sistema productivo nacional.
A continuación la “Política de Producción Limpia 2006-2010”, contenida
en Decreto N°156 MINECON/200721, estableció entre sus preceptos
principales: la necesidad de consolidar la producción limpia en la gestión de los
actores públicos y privados, con el fin de elevar los estándares ambientales y de
competitividad de las empresas chilenas; que el Consejo Nacional de
Producción Limpia es definido como una instancia de participación público
privada; y que la implementación, coordinación, evaluación y promoción de
dicha política, corresponderá precisamente al Consejo Nacional de Producción
Limpia, creado por el Acuerdo del Consejo de la Corporación de Fomento de la
Producción Nº 2091/2000.
Finalmente, en 2010 se promulga la Ley 20.416 “Fija normas especiales
para las empresas de menor tamaño”, en que su artículo DÉCIMO “Acuerdos de
Producción Limpia” define a la institución en estudio como “una estrategia de
gestión productiva y ambiental, aplicada a las actividades productivas, con el
objeto de incrementar la eficiencia, la productividad, reducir los riesgos y
minimizar los impactos para el ser humano y el medio ambiente”. En tanto que
el artículo 9° de la señalada ley entrega al “Consejo Nacional de Producción
Limpia de la Corporación de Fomento de la Producción” la realización de las 21
Disponible en: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=266369
31
actividades de coordinación entre los órganos de la Administración del Estado y
las empresas o entidades del sector privado que correspondan, en cualesquiera
de las etapas de elaboración de los Acuerdos de Producción Limpia.
Producción Limpia y Mejores Técnicas Disponibles:
Existen dos formas de enfocar la relación existente entre la mejor técnica
disponible (MTD) y la Producción Limpia (PL), uno en el cual se dispone que
dentro de la segunda se incluye la primera al establecer que la producción
limpia hoy en día se presenta como una estrategia del sector productivo, que
permite simultáneamente el mejoramiento del desempeño ambiental y la
competitividad de las empresas, a través del uso de las mejores técnicas
disponibles y el uso eficiente de la energía y los recursos naturales.
Como vemos aquí se concibe a la aplicación de la mejor técnica
disponible como un principio dentro de la estrategia ambiental que contribuye a
la obtención de una protección del medio ambiente y un beneficio para la
empresa. En este mismo sentido, es decir, incluyendo el principio en la
producción limpia, aunque en forma indirecta, se encuentran ciertos
instrumentos de gestión ambiental vinculados a dicha producción, como la
evaluación de impacto ambiental y las licencias ambientales, al convertirse en
instrumentos facilitadores de la prevención de los daños ambientales y del
incremento de la eficiencia económica en los nuevos proyectos de desarrollo, al
promover la adopción y aplicación de las mejores técnicas disponibles, la
evaluación de opciones para la minimización de la producción de desechos y la
reducción para los seres humanos.
32
El segundo enfoque es el que concibe a las mejores técnicas disponibles
como un principio en el que encuentra inserta la producción limpia, esto se
desprende de la definición establecida en el proyecto de Protocolo sobre
Contaminación Marina proveniente de Fuentes y Actividades Terrestres en el
Mar Caribe el que dispone que mejores técnicas disponibles “son las mejores
técnicas, prácticas o métodos de operación actualmente disponibles, incluyendo
una producción más limpia, y adecuadas a las condiciones sociales,
económicas, tecnológicas, institucionales, financieras y ambientales de la parte
o de las partes contratantes, que aseguren la prevención, la reducción y el
control efectivos de la contaminación.”
Además de las vinculaciones mencionadas, la utilización de las mejores
técnicas disponibles se presenta como uno de los principios de los acuerdos
voluntarios de producción limpia, que operan como mecanismos de apoyo a la
implementación de políticas ambientales y al establecimiento de normativas.
Como vemos cualquiera sea la forma en que se mire la vinculación es
estrecha, ya que ambas tienen un objetivo común que es prevenir la
contaminación en su origen o reducir al máximo los residuos cuando éstos ya
se han generado, teniendo siempre en vista la protección del medio ambiente y
los seres humanos, sin embargo, nosotros nos inclinamos por considerar a
utilización de la mejor técnica disponible como uno de los principios con el que
cuenta la producción limpia para lograr su finalidad, es así como en nuestro
país este principio ha sido incorporado permanentemente en la Política pública
de Producción Limpia, hoy encarnada en una “Agenda de Producción Limpia
hacia el 2020”, ..en lo que se refiere al perfeccionamiento y simplificación del
marco regulatorio que incentive y facilite la prevención de la contaminación,
planteando que el enfoque moderno de la regulación ambiental y sanitaria
considera también aquellos aspectos que dicen relación con la causa de la
contaminación y de los riesgos, los que se abordan a través de la incorporación
33
de conceptos relacionados con la prevención de la contaminación entre los que
encontramos a las mejores técnicas disponibles22.
22 La manifestación de la utilización de las mejores técnicas disponibles dentro de la Producción
Limpia en Chile se encuentra ya en el “Acuerdo de Producción Limpia Fundiciones de la Región
Metropolitana” de Agosto de 1999, que las incorpora como uno de los principios que rige el
acuerdo, confirmando de esta forma que el uso de dichas técnicas se presenta de manera
significativa en la Producción Limpia.
34
CAPÍTULO II EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN LIMPIA, HOY
COMITÉ AGENCIA DE FOMENTO DE LA PRODUCCION SUSTENTABLE DE
CORFO.
i) Consejo Nacional de Producción Limpia
En el año 2000 se constituye el “Consejo Nacional de Producción
Limpia”, CPL, comité u organismo técnico de la Corporación de Fomento de la
Producción, mediante Acuerdo de Consejo N°2091 de 2000, con la misión de
“Impulsar, desarrollar y ejecutar la Política de Fomento a la Producción Limpia,
desarrollando incentivos que fomenten el uso de prácticas de producción limpia
a través de la incorporación de tecnologías limpias en los procesos productivos,
en un marco de diálogo y participación público privado”23
Por su parte, la Corporación de Fomento de la Producción es un
organismo de la administración autónoma del Estado, con patrimonio propio y
personalidad jurídica de derecho público, que se relaciona con el poder
ejecutivo a través del hoy Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, cuya
organización y atribuciones están contenidas en la ley 6.640 de 1941, y en DFL
23 Los comités de la Corporación de Fomento de la Producción –CORFO- son organismos
técnicos dependientes e integrantes de ésta, y actúan bajo su personalidad jurídica. Son
creados por su Consejo Directivo, mediante Acuerdo y delegación de facultades. Su regulación
depende de las siguientes normas específicas: Ley 6.640 de 1941, que creó la Corporación de
Reconstrucción y Auxilio y la CORFO; D.F.L N°211 de 1960, fija normas por las que se regirá
CORFO; y D.S. N° 360 de 1945, del Ministerio de Economía, aprueba el reglamento general de
CORFO, así como de la reglamentación vigente, la que fluye de la actuación administrativa y de
la delegación de facultades tanto del Consejo Directivo CORFO, así como de su Vicepresidente
Ejecutivo.
35
N°211 del Ministerio de Hacienda, de 196024. Constituye por tanto un servicio
público funcionalmente descentralizado cuya dirección y administración
corresponde a su Consejo Directivo, siendo función de su Vicepresidente
Ejecutivo ejecutar y hacer ejecutar los acuerdos del organismo.
El artículo 7°, inciso tercero, del mencionado Decreto con Fuerza de
Ley Nº 211, de 1960, prevé que el citado Consejo podrá “delegar en el
Vicepresidente Ejecutivo, y a petición de éste, en otros funcionarios de la
Institución o en Comités cuyos miembros podrán tener la calidad de
Consejeros, de funcionarios de la Corporación o de personas extrañas a ella,
que el propio Consejo designará, el conocimiento y resolución de materias
determinadas”.
De acuerdo con la ley 6.640, que aprueba el texto refundido de la ley
N°6334 de 1939, que creó la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, y la
Corporación de Fomento de la Producción, señala respecto de éste último
organismo que “Art. 22. Créase una persona jurídica con el nombre de
Corporación de Fomento de la Producción, en adelante "la Corporación",
encargada de un plan de fomento de la producción nacional”. En efecto, de
acuerdo con la citada disposición, y en relación con el art. 25 de la misma ley:
El señalado plan general de fomento de la producción nacional está destinado a
elevar el nivel de vida de la población mediante el aprovechamiento de las
condiciones naturales del país – esto es impulsar el aprovechamiento de
nuestras principales fuentes productivas- y la disminución de los costos de
producción y a mejorar la situación de la balanza de pagos internacionales,
guardando, al establecer el plan, la debida proporción en el desarrollo de las
actividades de la minería, la agricultura, la industria y el comercio, y procurando
la satisfacción de las necesidades de las diferentes regiones del país.
24
Dictámenes N°s 18120/1960, y 2910/1992, Contraloría General de la República
36
Asímismo, el “Consejo Nacional de Producción Limpia” se regló mediante
una Resolución Afecta N°164 de 26 de septiembre de 2000, posteriormente
refundida en una Res. (A) N°303 de 25 de octubre de 2007, la que ratificó la
misión más arriba descrita, adicionando las siguientes funciones en rigor: i)
Integrar, adoptar y desarrollar instrumentos de fomento a la producción limpia,
basado en acciones tales como masificar acciones de transferencia tecnológica,
apoyar la creación de mercados de servicios tecnológicos en producción limpia,
favorecer la investigación y desarrollo (I+D) de tecnologías limpias; ii) Impulsar
la cooperación para el fomento de la producción limpia, para lo cual podrá
celebrar Acuerdos de Producción Limpia entre grupos de empresas,
organismos públicos con competencia ambiental e instituciones de fomento; iii)
Fortalecer la infraestructura tecnológica y de información que incluye acciones
tales como el impulso de una red de centros tecnológicos de producción limpia,
la difusión de metodologías estandarizadas de Producción Limpia, el desarrollo
de campañas de sensibilización con participación privada, la promoción de
programas de capacitación, así como el uso intensivo de la infraestructura de
información para el uso de empresas; y iv) Establecer, en la media que se
cuente con presupuesto para ello, un fondo que financie o cofinancie iniciativas
privadas y públicas, y que tiendan finalmente a incorporar prácticas productivas
limpias al interior de las empresas.
ii) Transversalidad Institucional para el Cambio Climático
El Cambio Climático constituye un fenómeno de progresiva relevancia
para Chile, naturalmente debido al impacto ambiental que involucra, pero
también respecto a los ciudadanos y sus organizaciones. Las emisiones de la
mayoría de los sectores industriales, especialmente de los productores de
37
energía y del transporte, se han incrementado con notoriedad durante el último
período siendo éste un problema global además complejo que se expande en
un entramado sinfín de diversas manifestaciones económicas, sociales,
políticas y de derechos.
Corresponde al Ministerio de Medioambiente velar por el cumplimiento de
las convenciones internacionales en que Chile sea parte en materia ambiental,
y asimismo proponer políticas y formular los planes, programas y planes de
acción en materia de cambio climático25. Razón por la que, en ejercicio de esta
competencia, el Ministerio colabora también con los diferentes órganos de la
Administración del Estado a nivel nacional, regional y local con el objeto de
poder determinar sus efectos, así como el establecimiento de las medidas
necesarias de adaptación y mitigación26.
En efecto la reforma para la institucionalidad ambiental introducida por
la Ley 20.417 de 2010 a la Ley de Bases del Medio Ambiente, otorga desde
luego una definición de Cambio Climático, señalando que consiste en “un
cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que
altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variablidad
natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”.
Ya en el Mensaje presidencial con el que se inicia dicho proyecto de ley,
en junio de 2008, que crea el Ministerio de Medio Ambiente, el Servicio de
Evaluación Ambiental y la Superintendencia de Medio Ambiente, se consignó
que el Cambio Climático, junto a otros fenómenos, como la pérdida de la
biodiversidad y la escasez de agua- constituye un desafío “al que el mundo se
verá enfrentado en los próximos años y que de no actuar hoy se producirán
efectos significativos en nuestro desarrollo económico futuro, pero además en la
25
Artículos 69 y 70, letras d) y h), de la ley N° 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente 26
Artículo. 70 letra h) Ley N°19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente
38
calidad de vida de los habitantes”. Agregando que “nuestras cifras sostenidas
de crecimiento pueden verse afectadas en el futuro si no abordamos el desafío
de la sustentabilidad”27.
En el hecho, la reforma a la institucionalidad ambiental permitió brindar
competencias concretas en esta materia al Ministerio de Medio Ambiente. Dicha
Secretaría de Estado será la encargada de colaborar con el Presidente de la
República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia
ambiental, así como en la protección y conservación de la diversidad biológica y
de los recursos naturales renovables e hídricos, promoviendo el desarrollo
sustentable, la integridad de la política ambiental y su regulación normativa28.
En efecto, conforme con los artículos 69 y 70, letras d) y h), de la ley N° 19.300,
se prescribe que corresponderá al Ministerio velar por el cumplimiento de las
convenciones internacionales en que Chile sea parte en materia ambiental, y
proponer políticas y formular los programas, políticas y planes de acción en
materia de cambio climático.
Es necesario puntualizar aquí el texto de la letra h) del artículo 70 de
la Ley, cuando señala que en ejercicio de estas competencias el Ministerio
“deberá colaborar con los diferentes órganos de la Administración del Estado a
nivel nacional, regional y local con el objeto de poder determinar sus efectos,
así como el establecimiento de las medidas necesarias de adaptación y
mitigación”.
Actualmente dichos programas, políticas y planes de acción lo
constituyen: i) el portafolio de acciones nacionales apropiadas de mitigación
(NAMAs por sus siglas en inglés); ii) el impuesto al carbono con vigencia desde
2017; iii) el Informe Bienal de Actualización presentado a la COP20; iv) el Plan
27
Mensaje de la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de Ley que crea el Ministerio, el
Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Santiago 5 de junio de 2008
28
Artículo 69 Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente
39
Nacional de Adaptación al cambio climático de diciembre de 2014, aprobado
por el Consejo de Ministros para la sustentabilidad; y v) los Planes sectoriales:
biodiversidad; y pesca y acuicultura. En tanto que se desprende claramente de
los compromisos que existe una firme determinación de perfeccionar el acceso
de la ciudadanía, la comunidad empresarial y la sociedad civil a información
sobre el clima y de darles una participación inclusiva en la adopción de
decisiones claves sobre este.
En suma, la elaboración de políticas, planes de acción y programas
en materia de Cambio Climático son de atribución exclusiva del Ministerio de
Medio Ambiente, sin perjuicio de su función de colaboración con otros órganos
públicos a fin de poder determinar los efectos de tales políticas, programas y
planes de acción, y establecer medidas necesarias de adaptación y mitigación.
En este sentido, la institucionalidad ambiental considera, para llevar a
cabo el objetivo fundamental del Derecho Ambiental, esto es, la protección del
medio ambiente, dos factores esenciales: la transversalidad o multisectorialidad
de la problemática ambiental, y segundo, las funciones o componentes de la
acción pública ambiental (política, gestión y fiscalización). El carácter
transversal y multisectorial de la problemática ambiental permite visualizar al
derecho Ambiental como un “conjunto de disposiciones que tienen por objeto la
protección de los elementos del patrimonio ambiental con el fin de asegurar las
condiciones que permitan la subsistencia humana y la mejora de la calidad de
vida de las personas, así como de las generaciones futuras”29 Dicha
transversalidad viene dada justamente por su objetivo que es la protección del
medio ambiente, la que debe darse no en una rama o sector determinado, sino
29
FERNANDEZ BITTERLICH, Pedro Manual de Derecho Ambiental Chileno (2da edición, Santiago,
editorial Jurídica de Chile) 424 pp. “Una de las características más importantes de la gestión ambiental es su aplicación transversal, la cual se hace presente a través de toda la Administración del Estado, toda vez que los problemas ambientales debe ser considerados en forma global y sistémica, de tal manera que ninguna autoridad podría marginarse de prestar su colaboración a la solución de problemas ambientales.
40
muchos. La materia ambiental incide y se manifiesta, entre otros, en el ámbito
como la salud, urbanismo, agricultura, transporte, obras públicas, educación y
economía. Esto justifica el tratamiento integral de la problemática ambiental con
el objeto de incorporar todas estas visiones a la protección del medio ambiente,
en el cual finalmente se desarrollan todas estas actividades, afectándolo de una
u otra manera.
Esto tiene como consecuencia varios problemas de diseño
institucional.
Ya que la problemática ambiental se da en múltiples sectores, ésta
multisectorialidad de la gestión ambiental requiere la creación de instituciones
que se inserten en un esquema de organización ya existente, generalmente
vertical y de competencias compartimentadas, y probablemente esta
institucionalidad se encuentre con un conjunto de normas sectoriales dispersas,
con incidencia en diversos problemas ambientales (Vgr. salud, agua, suelo,
aire, etc.) y con organismos sectoriales con competencias que pueden
superponerse a las que se le otorguen al órgano ambiental especializado.
Por otro lado deben darse los mecanismos para que la
institucionalidad ambiental logre incorporar la variable ambiental a las políticas y
regulaciones de cada sector, generalmente orientado más a la productividad en
base al elemento medioambiental que se trate (suelo, agua, etc), que a su
protección o conservación. La política y normas ambientales requieren reflejar,
entonces, el balance de un conjunto de objetivos e intereses distintos, y en
algún punto, potencialmente contradictorios.
El carácter multisectorial de la gestión ambiental presenta por tanto
diversos desafíos a nivel de diseño institucional: i) definición del tipo de
organismo a crear, determinando la ubicación y jerarquía que tendrá dentro del
esquema de la Administración del Estado; ii) definición de competencias
41
exclusivas o de asignación de funciones de colaboración o coordinación con
respecto a los demás órganos del Estado con competencias ambientales; y iii)
definición de instrumentos e instancias que permitan una gestión ambiental
integral, incorporando la variable ambiental en los diversos sectores en que ésta
incide.
En efecto, el informe de Evaluaciones de Desempeño Ambiental para
Chile, de junio de 2016, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos, OCDE30, propone esclarecer desde luego las responsabilidades
institucionales sobre la implementación de las políticas de mitigación del cambio
climático y de adaptación a sus efectos, así como adoptar una estrategia de
financiamiento. Para el organismo, el consumo de energía y materiales, las
emisiones de gases de efecto invernadero y la generación de residuos
continuaron su curso alcista de la mano del crecimiento económico chileno. El
documento advierte que las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)
aumentaron un 23% entre 2000 y 2010 y se proyecta que continuarán en alza
de la mano del crecimiento económico y el consumo energético.
Entre las recomendaciones sobre cambio climático, específicamente
en materia de “Gobernanza y financiamiento” el informe precisa la necesidad
de:
• Fortalecer y formalizar la base institucional de la política sobre cambio
climático, con el fin de establecer responsabilidades bien definidas de
implementación, de conformidad con la situación y los compromisos
internacionales de Chile.
• Identificar posibles necesidades de recursos y fuentes de financiamiento, para
implementar el Plan de Acción Nacional sobre Cambio Climático 2016-2021,
incluidos los recursos necesarios para funciones fundamentales (entre otras,
30
Disponible en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40308/S1600413_es.pdf
42
coordinación y monitoreo de los avances); adoptar una estrategia de
financiamiento lo más pronto posible; desarrollar un enfoque estratégico para
facilitar las inversiones del sector privado relacionadas con el cambio climático,
incluida la producción de energía.
iii) APL y acciones de cambio climático (Hipótesis)
Se debe tener presente el texto del DS N°160 del Ministerio de
Economía, Fomento y Turismo, en su art. 6° letra e) que establece el
Reglamento del Consejo Nacional de Producción Limpia en términos de señalar
que este organismo podrá ejercer “las demás atribuciones que establezca la
ley, este reglamento, el reglamento de los Acuerdos de Producción Limpia (que
aún no se dicta), y aquellas que le sean encomendadas en virtud del artículo 7°
del DFL 211 del Ministerio de Hacienda de 1960”. Dicho texto legal además
prescribe que el Consejo de la CORFO podrá, asimismo, delegar en el
Vicepresidente Ejecutivo, y a petición de éste, en otros funcionarios de la
Institución o en Comités cuyos miembros podrán tener la calidad de
Consejeros, de funcionarios de la Corporación o de personas extrañas a ella,
que el propio Consejo designará, el conocimiento y resolución de materias
determinadas. Aunque ello en el entendido, según prescribe la misma norma,
“con el objeto de realizar los fines de la Corporación”.
¿Cuáles son los fines de la CORFO? La Ley N°6640 de 1941, Ley
Orgánica de CORFO, establece precisamente que su objeto es encargarse “de
un plan de fomento de la producción nacional”. Ello se condice plenamente con
la normativa legal que rige al Consejo Nacional de Producción Limpia
(coordinación de los APL entre empresas y los organismos públicos) y las
iniciativas voluntarias “Acuerdos de Producción Limpia” (para la aplicación de la
43
Producción Limpia), en tanto siempre se halla referido al fomento productivo y a
la gestión productiva y ambiental de las empresas de Menor Tamaño (EMT).
Desde el año de 2016 y con ocasión de una Resolución (A) N°242 de
CORFO, se modificó administrativamente la nominación de “Consejo Nacional
de Producción Limpia” por el de “Comité Agencia de Fomento de la Producción
Sustentable”, pudiendo también utilizar el nombre de “Agencia de
Sustentabilidad y Cambio Climático”31.
Posteriormente con ocasión de una Resolución Afecta N°67/CORFO, de
19 de marzo de 201832, se estableció que el señalado comité tendrá por objeto
“impulsar, desarrollar y ejecutar un plan general de Fomento de la producción
sustentable con especial énfasis en la ejecución de acciones de mitigación y
adaptación a los efectos del cambio climático”. Y en su artículo Art. 3° letra g) lo
faculta para “Desarrollar acciones que sean encomendadas expresamente por 31
En respuesta a la recomendación de la OCDE y a las obligaciones asumidas en el marco del
Acuerdo de París, la Presidenta de la República, en su cuenta pública del 21 de mayo de 2016, anunció la creación de una Agencia de Cambio Climático y el Desarrollo Sustentable, señalando que: “Nuestro compromiso con el medioambiente exige estándares internacionales. En la Conferencia Internacional sobre el Cambio Climático, hicimos el compromiso de reducir nuestras emisiones contaminantes y así ser parte de un movimiento global vital para el futuro de nuestro planeta. Para implementar este acuerdo, vamos a crear una Agencia de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable, que articulará acuerdos entre el gobierno y empresas para realizar concretamente, medidas de mitigación, adaptación y fortalecimiento de capacidades en torno a esta nueva realidad, a través de un Comité Corfo.” En la propuesta se identifica la creación o el fortalecimiento de una nueva institucionalidad que tendrá por función: la articulación de acuerdos entre organismos públicos y empresas para realizar concretamente, medidas de mitigación, adaptación y fortalecimiento de capacidades en torno al Cambio Climático. No se desprende en todo caso que dicha nueva institucionalidad pase a reemplazar las funciones y objeto de otros organismos competentes, como por cierto la de formular la política nacional de cambio climático, así como la de proponer normativas y desarrollar instrumentos de planificación y administrativos para el cumplimiento de dicha política, sino que específicamente: la “articulación de acuerdos entre organismos públicos y empresas para realizar concretamente, medidas de mitigación, adaptación y fortalecimiento de capacidades en torno al Cambio Climático”, lo que se condice ciertamente con la realidad jurídica que rodea al organismo técnico de la Corporación de Fomento de la Producción, indicado. Ver: Mensaje Presidencial, 21 de mayo de 2016, disponible en: http://21demayo.gob.cl/ 32
Res (A) N°067/CORFO de marzo de 2018 “Ejecuta Acuerdo de Consejo N°2995”
44
el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, siempre que ellas digan
relación con el objeto del comité, tales como asumir la coordinación de
organismos públicos, formular una estrategia financiera para alcanzar las metas
comprometidas internacionalmente sobre cambio climático, …entre otras”
Tales actuaciones administrativas de la Corporación de Fomento de la
Producción, ¿alteran en lo sustantivo la misión y competencias legales33 del
comité Consejo Nacional de Producción Limpia / Agencia de Sustentabilidad y
Cambio Climático?
Creemos que no, dado los principios de legalidad y juridicidad, y en
especial porque la dotación de nuevas competencias en el ámbito de las
acciones de mitigación y adaptación al cambio climático se realizan sin perjuicio
o “además” de las facultades que le encomienda la Ley 20.416 y su reglamento,
siempre “en su calidad de comité dependiente de CORFO” y “en el ámbito de
las competencias de la Corporación”, particularmente en lo que se refiere con la
ejecución del principio de colaboración público privada34.
Está dicho, la normativa derivada de la potestad reglamentaria de la
Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, ha dotado de nuevas
competencias al comité y que permiten incluso situarlo como “punto focal” en el
marco de la institucionalidad de Cambio Climático nacional35, dado que se le ha
33
Ley N°20.416 de 2010, Establece Normas Especiales para Empresas de Menor Tamaño,
ARTICULO DECIMO Ley de Acuerdos de Producción Limpia. 34
El Mensaje de la Ley precisa que “Se reconoce legalmente al Consejo Nacional de
Producción Limpia, que actualmente funciona bajo el esquema de Comité de la Corporación de
Fomento de la Producción, con una integración público-privada, y se establecen sus
principales funciones y atribuciones” 35
Acuerdo Consejo CORFO N°2995 de 2 de marzo de 2018, puesto en ejecución por
Resolución Afecta N°67/CORFO, de 19 de marzo de 2018: Tendrá por objeto impulsar,
desarrollar y ejecutar un plan general de Fomento de la producción sustentable con especial
énfasis en la ejecución de acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio
climático. Art. 3° letra g) “Desarrollar acciones que sean encomendadas expresamente por el
Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, siempre que ellas digan relación con el objeto del
comité, tales como asumir la coordinación de organismos públicos, formular una estrategia
45
encargado, además de la prescripción legal para la coordinación de Acuerdos
de Producción Limpia entre empresas y organismos públicos, la ejecución de
acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y la
celebración de “Acuerdos de Producción Sustentable y Cambio Climático”. Sin
embargo de que su competencia es, en esencia, aquella que está dada por
texto legal expreso, como se ha señalado, debiéndose revisar posibles
infracciones al principio de juridicidad, en especial por razones prácticas,
operativas y presupuestarias del organismo.
Tomando en cuenta la nomenclatura jurídica actual del organismo
técnico “Agencia de Cambio Climático”, sucesora del Consejo Nacional de
Producción Limpia obliga a la pregunta: ¿Son aptos los APLs para desarrollar
medidas de adaptación y mitigación para el Cambio Climático, siendo que el
enfoque es el productivo empresarial? Sin duda el aporte mediante los APLs, lo
constituye posiblemente la acción empresarial que se puede orientar para la
disminución de la vulnerabilidad del país ante el cambio climático, aunque –se
insistirá en ello- no constituye su fin legal último
Por su parte, y pese a tratarse de una política pública y no de un cuerpo
normativo, el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-202236 señala
a la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático, para todos los efectos
“sucesor del Comité Consejo Nacional de Producción Limpia (CPL)”, y Punto
Focal Nacional para Tecnología, que cuenta con una «Acción de Mitigación
Nacionalmente Apropiada» (NAMA) registrada ante el NAMA Registry de la
Convención marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático
(CMNUCC) y que incorporó la cuantificación de las emisiones/capturas de
financiera para alcanzar las metas comprometidas internacionalmente sobre cambio climático,
…entre otras”
36 Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022. Disponible en: https://mma.gob.cl/wp-
content/uploads/2017/07/plan_nacional_climatico_2017_2.pdf
46
Gases Efecto invernadero (GEI) como indicador de cumplimiento de los
acuerdos de producción limpia (APL).
La creación de la “Agencia de Cambio Climático y Sustentabilidad” por
parte de la Corporación de Fomento de la Producción, esto es, además de las
facultades y objeto que legalmente recae en su rol como “Consejo Nacional de
Producción Limpia”, añadió un objeto nuevo: en la ejecución de acciones de
sustentabilidad en los procesos productivos presentes y futuros de las
empresas, y, siguiendo los lineamientos que defina el Consejo de Ministros para
la Sustentabilidad, con especial énfasis en acciones de mitigación y adaptación
a los efectos del Cambio Climático.
Además establece una sujeción política respecto del Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad en tanto deberá seguir sus lineamientos con
especial énfasis en acciones de mitigación ya adaptación al cambio climático
La señalada institucionalidad manifiesta evidente transversalidad de la
problemática ambiental en la idea de ejecutar acciones concretas en materia de
adaptación y mitigación al cambio climático, aunque sólo como punto focal,
desde luego, pero igualmente una novedad jurídica - económica tratándose de
la CORFO, en tanto éste organismo público posee más bien competencias
originales en materia de “fomento de la producción nacional destinada a elevar
el nivel de vida de la población mediante el aprovechamiento de las condiciones
naturales del país”37, y, hasta hoy, en materia de emprendimiento y
competitividad, por lo que el concepto de empresa como vehículo de desarrollo
sustentable resulta trascendental como método de concepción, aplicación,
desarrollo y éxito de tales medidas.
37
Presidente Pedro Aguirre Cerda, Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuestos de Entradas y Gastos
para el año de 1940
47
Durante la vigésimo segunda Conferencia de Naciones Unidas
sobre Cambio Climático COP22, celebrada en Marrakech, los países
reafirmaron su compromiso con el Acuerdo de París que busca limitar en 2°C el
aumento de temperatura promedio del planeta, y los líderes mundiales se
comprometieron a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y a
apoyar la agenda de los objetivos de desarrollo sustentable 2030. Además, las
naciones desarrolladas insistieron en que concretarán el aporte de US$100 mil
millones anuales para los programas de adaptación y mitigación al cambio
climático de los países en desarrollo.
Asimismo se concretó el anuncio por parte de Chile acerca de la
creación de la Agencia de Cambio Climático, la que funcionará como un
Comité CORFO y surge en respuesta –también- a la recomendación de la
OCDE, en el sentido de fortalecer el marco institucional del cambio climático en
el país, la que estaría encargada del fomento, captación de fondos
internacionales e implementación de las estrategias y políticas de cambio
climático.
Con el propósito de atender a una concepción legal de posibles
acuerdos entre organismos públicos y empresas en el marco de la cooperación
público privada, es menester atender la norma del art. 2, Artículo Décimo “Ley
de Acuerdos de Producción Limpia”38, y que señala: “Para efectos de esta Ley
se entenderá por Acuerdo de Producción Limpia el convenio celebrado entre un
sector empresarial, empresa o empresas y él o los órganos de la Administración
del Estado con competencia en materias ambientales, sanitarias, de higiene y
seguridad laboral, uso de la energía y de fomento productivo, cuyo objetivo es
aplicar la producción limpia a través de metas y acciones específicas”. En tanto
que, de conformidad con la disposición del artículo 9° de dicho texto legal se
38
Ley 20.416 Fija normas para empresas de menor tamaño
48
establece además que: “Corresponde al Consejo Nacional de Producción
Limpia de la Corporación de Fomento de la Producción realizar las actividades
de coordinación entre los órganos de la Administración del Estado y las
empresas o entidades del sector privado que correspondan, en cualesquiera de
las etapas de elaboración de los Acuerdos de Producción Limpia”
La instauración administrativa de una “Agencia de Sustentabilidad y
Cambio Climático de CORFO, creemos, y atendida además la norma recién
transcrita, y sin afectarla, renueva el rol de los Acuerdos de Producción Limpia,
como instrumento voluntario de gestión ambiental sobre cambio climático, y
cuyo desarrollo e implementación corresponde a un Comité CORFO. Es por ello
que vale la pena realizar un análisis crítico de este instrumento para identificar
sus potencialidades y límites respecto de la misión para dar respuesta
específica a las obligaciones contraídas en el marco de la Contribución
Nacional Tentativa de Chile (INDC) para el Acuerdo Climático París 2015, en
base a la experiencia pasada, así como de la naturaleza del órgano propuesto
en relación a la recomendaciones de la OCDE.
Actualmente –está dicho- el comité CORFO “Consejo Nacional de
Producción Limpia” (CPL)/ Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático
posee precisamente los atributos señalados para la coordinación de los
Acuerdos de Producción Limpia entre organismos públicos y las empresas,
pues, en efecto, la citada ley 20.416 de 2010 expresa asimismo que: “podrá
coordinar otro tipo de acciones tendientes a fomentar la producción limpia, entre
ellos impulsar el avance de mecanismos de desarrollo limpio u otros
instrumentos económicos aplicados internacionalmente”
Adicionalmente la Ley define la “Producción Limpia” como una
“estrategia de gestión productiva y ambiental, aplicada a las actividades
productivas, con el objeto de incrementar la eficiencia, la productividad, reducir
los riesgos y minimizar los impactos para el ser humano y el medio ambiente”.
49
La Producción Limpia aplicada en procesos productivos, productos o
servicios viabiliza desde simples cambios en los procedimientos operacionales
de fácil e inmediata ejecución, hasta cambios mayores que impliquen la
sustitución de materias primas, insumos, líneas de producción por otras más
eficientes o la incorporación de tecnologías más limpias.
El Acuerdo de Producción Limpia (APL), se define además de acuerdo
con la doctrina como “aquel instrumento de política ambiental que, sobre la
base de un convenio celebrado entre la industria y la administración pública
competente, persigue lograr objetivos ambientales concretos”.39 Más
particularmente se lo ha definido como un “contrato o acto de
autoreglamentación, de carácter voluntario, celebrado entre diversas partes y
entre las cuales al menos una es el Estado, que sustituye, aplica o supera la
legislación o la política ambiental en una perspectiva de desarrollo
sustentable”40
Tienen por finalidad los APL, en suma: “Contribuir al desarrollo
sustentable de las empresas a través de la definición de metas y acciones
específicas, no exigidas por el ordenamiento jurídico en materias ambientales,
sanitarias, de higiene y seguridad laboral, uso eficiente de la energía y de
fomento productivo”i
El APL es un instrumento de política ambiental de carácter económico
en tanto representa un conjunto de principios, criterios y mecanismos que,
combinados con técnicas del mercado, resultan una buena oportunidad para –
en forma flexible- cumplir con exigencias ambientales sin que necesariamente
se verifiquen aumentos de costos significativos.
39
Estudio para la elaboración de un anteproyecto de Norma Jurídica para la mejor Inserción de los
Acuerdos de producción Limpia en el Ordenamiento Jurídico nacional, varios investigadores, Santiago 2004, Archivo Consejo Nacional de Producción Limpia 40
ANDRÉS ALVAREZ P. Acuerdos de Producción Limpia: Nuevo Instrumento de Política y gestión Ambiental, tesis para optar grado Magíster Derecho Económico, Facultad Derecho U de chile, Santiago, 2002
50
Puede constituir un novedoso instrumental para la ejecución de
acciones, en particular de mitigación y adaptación, que permitan enfrentar
adecuadamente el cambio climático comprendiendo integralmente
componentes de fomento productivo, desarrollo sustentable, sustentabilidad
empresarial y crecimiento económico; así como enfoque de derechos
humanos, participación civil y ordenamiento territorial.
En suma, los APLs y los acuerdos voluntarios en general pueden
transformarse en un instrumento de gobernanza público privada importante a la
hora de (además de establecer metas y acciones) identificar, evaluar y priorizar
sectores, subsectores y tecnologías para la adaptación y mitigación, a fin de
contribuir al desarrollo sustentable, aumentando la capacidad de adaptación y
reduciendo la vulnerabilidad del territorio y de la población a los impactos del
cambio climático. Esta fórmula permitirá además la participación ciudadana, el
enfoque de derechos, la información, la consulta pública y la transparencia,
pues dicho instrumento necesariamente se verifica en un marco de diálogo y
participación público privada.
Ya en el Anteproyecto del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático
(2017‐2022), en actual consulta pública, se reconoce al Consejo Nacional de
Producción Limpia de la Corporación de Fomento de la Producción, como una
instancia pública que lleva a cabo funciones de implementación de políticas
sectoriales y de representación del país en instancias internacionales en
materia de cambio climático y de opción a la mitigación, a saber, “Punto Focal
Nacional para Tecnología, que cuenta con una NAMA41 registrada ante el
NAMA Registry de la CMNUCC y que incorporó la medición de las
emisiones/capturas de GEI como indicador de cumplimiento de los Acuerdos de
Producción Limpia.
41
Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación
51
Actualmente el Consejo Nacional de Producción Limpia (o Agencia de
Cambio Climático y Sustentabilidad) está robusteciendo el MRV42 de la NAMA
así como también el impacto sobre el Cambio Climático de sus instrumentos”43
iv) CONCLUSIONES:
La presente investigación analiza el instrumental económico ambiental
del Consejo Nacional de Producción Limpia –hoy también Agencia de
Sustentabilidad y Cambio Climático-, los Acuerdos de Producción Limpia, y
realiza un análisis crítico de éstos, sus ventajas y carencias, especialmente en
el contexto del accionar frente al cambio climático, la mitigación, y la
adaptación.
En este orden de cosas la alianza pública privada materializada en los
Acuerdos de Producción Limpia permitiría, en materia de desempeño para el
Cambio Climático:
i) Involucrar a las empresas en acciones de adaptación al cambio climático
que aseguren la sustentabilidad de largo plazo de los sectores
productivos, fortalezcan su competitividad y permitan reducir el gasto
público derivado de catástrofes vinculadas a cambios ambientales y
eventos climáticos extremos. Involucrar también al sector productivo en
el cumplimiento del Acuerdo de París, en lo relativo a reducciones de
gases con efecto invernadero (GEI), así como en aportar en el
42
MRV: Measuring, Reporting and Verification. MRV es un término usado para describir todas las medidas
que los Estados adoptan para recoger datos sobre las emisiones, las acciones de mitigación y de apoyo, para compilar esta información en los informes e inventarios, y que son posteriormente sometidos a algún tipo de revisión o análisis internacional. “Directrices para un Marco Genérico de MRV para NAMAs en Chile” Ministerio del Medio Ambiente. Marzo 2015 43
Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022
52
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las
Naciones Unidas en aquellas materias en donde el sector privado juega
un rol significativo; y
ii) Materializar e implementar en las empresas chilenas los desafíos
nacionales y globales referentes a sustentabilidad y cambio climático con
el fin de aumentar la productividad, resiliencia al cambio climático, la
equidad y dar cumplimiento a los compromisos internacionales.
iii) Su alcance lo constituirá: el cambio climático y la sustentabilidad en el
marco del fomento productivo y la alianza público privada.
La Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático (también CPL)
mantiene su rol y facultades en aquellos campos de acción que actualmente
tiene el organismo, principalmente orientados a articular e impulsar acciones de
tipo voluntario en el sector privado, esto es, mediante el impulso a los Acuerdos
de Producción Limpia, ya analizados.
En el ámbito de la Sustentabilidad y el Cambio Climático, es necesario
identificar acciones específicas que permitan focalizar de manera estratégica
los próximos Acuerdos Voluntarios y/o lineamientos generales para el desarrollo
de nuevos instrumentos que se requieran, en el marco de las competencias
institucionales.
Esto es, para los fines de verificar la contribución concreta de este
comité CORFO en acciones de mitigación y adaptación se propone asimismo
desarrollar los siguientes objetivos:
1. Analizar y sistematizar los principales documentos de planificación
vigentes en el ámbito de la Sustentabilidad y Cambio Climático,
53
identificando acciones y metas relacionadas con el fomento productivo.
2. Identificar en los instrumentos de planificación vigente, sectores
productivos prioritarios para el cumplimiento de compromisos
internacionales en el ámbito de la Sustentabilidad y Cambio Climático.
3. Señalar Industrias y territorios claves y prioritarios para cumplir con
compromisos internacionales en el ámbito de la mitigación y adaptación,
refiriendo adecuadamente, según sea el caso.
4. Proponer acciones concretas, como tipos de Acuerdos Voluntarios que
se deberían impulsar a la brevedad, para cumplir con las metas país.
5. Establecer sinergias con los planes nacionales de adaptación del
Ministerio de Medio Ambiente y sectoriales existentes;
6. Velar por la generación de espacios participativos de la comunidad para
la gobernanza de dichos acuerdos, en el marco de los ejes: territorialidad
y desarrollo sustentable
7. Revisar aspectos de Financiamiento
Es decir se requiere identificar aquellos ámbitos de acción donde la
empresa privada cumple un rol clave para alcanzar los compromisos y metas
que ha suscrito Chile en materia de Sustentabilidad y Cambio Climático, tanto a
nivel nacional como internacional, con el objetivo de priorizar y/o focalizar los
instrumentos voluntarios con los que cuenta el Consejo Nacional de Producción
Limpia / Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático, para alcanzar dichas
metas y compromisos.
54
En este sentido, se ha definido como aspecto central para este estudio el
identificar, en primer lugar, aquellos compromisos donde determinados sectores
productivos y/o territorios estén señalados como prioritarios para alcanzar los
compromisos y/o metas establecidas, así como aquellos donde, dadas las
características de los compromisos/metas, el aporte de determinadas
actividades productivas – ya sea a nivel nacional o para algún territorio en
particular – contribuya significativamente a avanzar o alcanzar dichas metas. En
esa misma línea, es necesario durante el desarrollo de este estudio establecer
el grado de cumplimiento de las metas e identificar aquellas más críticas, ya sea
por su relevancia en términos de política exterior e interior, por el grado de
retraso en su consecución, por el potencial de cumplimiento ejerciendo
esfuerzos marginales y/u otro criterio que resulta relevante de considerar.
En segundo lugar, con el objetivo de priorizar y/o focalizar los esfuerzos en
esta materia, se deben determinar temáticas, sectores productivos y/o territorios
que sean de alta relevancia o que generen sinergias para dar cumplimiento a
los compromisos establecidos. Para ello, es necesario identificar cuáles son los
compromisos comunes entre los diferentes documentos o instrumentos de
política y planificación en temas de Sustentabilidad y Cambio Climático
revisados, cuáles son los elementos críticos que impiden el avance hacia su
cumplimiento, así como también si es que algunos de esos elementos son
comunes para más de algún compromiso. De forma complementaria a lo
anterior, resulta necesario identificar aquellos sectores o territorios con las
condiciones más adecuadas para iniciar procesos de trabajo fructíferos y que
permitan establecer acciones concretas que aporten significativamente hacia el
cumplimiento de los compromisos.
Finalmente, es relevante identificar mecanismos de financiamiento e
instrumentos de fomento, tanto nacionales como internacionales, que puedan
ser complementarios a los del propio comité CORFO en cuestión, y que
55
permitan escalar y darle sostenibilidad en el tiempo a la implementación de las
medidas que se definan mediante los acuerdos que se decidan priorizar.
En suma, parta la vigencia y aplicación de tales iniciativas
v9oluntaris, la Política Pública debe hacerse cargo para en primer lugar
determinar las áreas de mayor relevancia para el país y determinar las medidas
que deben ser implementadas para abordar las limitaciones que pueden impedir
la transferencia y difusión de las tecnologías priorizadas para reducir la
vulnerabilidad al cambio climático y aumentar la resiliencia.
También se trata de evaluar las necesidades de transferencia de
tecnología por sectores y territorios, involucrando a las empresas, los
organismos públicos y la sociedad organizada. Habida consideración del estrés
adicional ocasionado por el Cambio climático a determinados sectores
económicos, en especial: transporte, ciudades, turismo, etc. Razón por la cual
es importante considerar el Cambio Climático en la política sectorial que
desarrollará la Agencia/CPL, fortaleciendo capacidades locales en tal desafío.
A modo de ejemplo de Tecnologías priorizadas: En el sistema hídrico
las tecnologías del subsector de agua potable y saneamiento se refieren a
aquellas apropiadas para la mejora de la calidad del agua en acueductos
(rehabilitación de plantas de tratamiento), rehabilitación de plantas de
tratamiento de las aguas residuales y acceso a agua potable mediante cosecha
de agua lluvia.
En el subsector agricultura se basa en la tecnificación o sistema de
irrigación eficiente, mientras que en el de recursos naturales la selección podrá
recaer en el monitoreo de la calidad del agua y gobernanza a nivel de cuencas
como un paso para el ordenamiento territorial. En el caso de turismo las
tecnologías podrán orientarse al fortalecimiento y creación de capacidades de
56
los usuarios de los servicios ecosistémicos provistos por los recursos costero-
marino y la conservación de éstos, en particular de los humedales. El sector
forestal podrá la conservación de suelos mediante la agroforestería y la gestión
integral de microcuencas, así como el apoyo a la construcción de un sistema de
monitoreo forestal mediante un inventario nacional.
Las tecnologías deberán priorizarse y ponderarse sobre los
criterios de objetivos de desarrollo y potencial de mercado, desagregados en
niveles específicos de elegibilidad relacionados, basados en la valoración de los
actores clave de entidades gubernamentales, ONG, sociedad civil y sector
privado y empresas, tomando en consideración los elementos relacionados con
las condiciones macroeconómicas nacionales; la articulación de la dimensión
ambiental y de cambio climático en las políticas públicas agregadas y
sectoriales; la capacidad humana, organizativa e institucional; la capacidad de
investigación y tecnológica; y los aspectos socio – culturales. Este proceso
deberá proporcionar datos relevantes sobre las características de las
tecnologías, su estatus, aplicabilidad y potencial en el país, los costos
estimados, así como los beneficios sociales, económicos, ambientales y de
adaptación al cambio climático.
Ello permitirá la definición y aplicación de instrumentos económicos que
incentiven la adopción de tecnologías limpias y medidas para la adaptación al
cambio climático, favoreciendo la motivación y empoderamiento comunitario,
así como el desinterés de los entes privados en el apoyo y emprendedurismo
de la misma.
El Consejo de Producción Limpia (CPL)/Agencia de Sustentabilidad
y Cambio Climático tendrá un rol importante, como articulador de la relación del
sector privado con sector público en la implementación de iniciativas,
57
aprovechando su conocimiento y cercanía con las empresas de los distintos
sectores productivos. También las Asociaciones Gremiales jugarán un rol
importante como representantes del sector privado
58
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Política de Producción Limpia 2001 – 2005
Política de Producción Limpia 2006-2010
Estudio para la elaboración de un anteproyecto de Norma Jurídica para la mejor
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63
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Gibbs Robles, M. (2010). Modelo de Negocios para una Agencia Promotora de
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Mecanismo…de…Desarrollo…Limpio…en…Chile.….Disponible…en…http://ww
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Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
promulgada por nuestro país mediante Decreto Supremo N° 123, de 1995, del
Ministerio de Relaciones Exteriores
Anteproyecto del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (2017‐2022)
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París 2015, Santiago de Chile, Septiembre de 2015.
64
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Alvarez P., Andrés, Acuerdos de Producción Limpia: Nuevo Instrumento de
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Económico, Facultad Derecho U de chile, Santiago, 2002.
65
ANEXOS
I) Propuesta de Reglamento de los Acuerdos de Producción Limpia
REGLAMENTO DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN
LIMPIA.
SANTIAGO,
DECRETO SUPREMO N°
VISTOS:
1. El Artículo 32 N° 6 de la Constitución Política de la
República;
2. El Decreto con Fuerza de Ley N° 1/19.653, de 2000, del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto
refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado;
3. Decreto con Fuerza de Ley Nº 211, de 1960, del Ministerio
de Hacienda, que Fija Normas por las que se regirá la
Corporación de Fomento de la Producción;
4. La Ley N° 20.416 que Fija Normas Especiales para las
Empresas de Menor Tamaño, en particular su Artículo Décimo
que Fija la Ley de Acuerdos de Producción Limpia.
Ministerio de Economía,
Fomento y Turismo
66
5. La Ley N° 20.423, del Sistema Institucional para el
Desarrollo del Turismo;
6. La Ley N° 6.640, Orgánica de la Corporación de Fomento de
la Producción;
7. El Decreto Supremo N° 360, de 1945, del Ministerio de
Economía y Comercio, actual Ministerio de Economía, Fomento y
Turismo, que aprueba el Reglamento General de la Corporación
de Fomento de la Producción; y
8. La Resolución N° 1600 de 2008, de la Contraloría General
de la República.
CONSIDERANDO:
1. Que, el 3 de febrero de 2010, entró en vigencia la Ley N° 20.416 que Fija Normas
Especiales para las Empresas de Menor Tamaño, en virtud de su publicación en el Diario
Oficial;
2. Que, entre otras disposiciones, el Artículo Décimo fijó la Ley de Los Acuerdos de
Producción Limpia, (en adelante, indistintamente la “Ley”), correspondiéndole al Consejo
Nacional de Producción Limpia de la Corporación de Fomento de la Producción realizar las
actividades de coordinación entre los órganos de la Administración del Estado y las
empresas o entidades del sector privado que correspondan, en cualquiera de las etapas de
elaboración de los Acuerdos de Producción Limpia; y
3. Que, la Ley, en su artículo 2º inciso segundo, señala que un reglamento dictado por el
Ministerio Secretaría General de la Presidencia y firmado por el Ministro de Economía,
Fomento y Reconstrucción (actualmente Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, en
virtud de lo dispuesto en el Artículo 54 de la Ley N° 20.423), y el Ministro de Hacienda,
definirá los elementos de cada una de las etapas de los Acuerdos de Producción Limpia; y,
el artículo 4º inciso segundo señala que el reglamento que establece las etapas de estos
Acuerdos determinará, además, los requisitos, características, clasificación, condiciones,
efectos, informes de cumplimiento basados en auditorías y las etapas de desarrollo de los
Acuerdos de Producción Limpia, incluyendo las de información y consulta pública.
DECRETO:
Artículo Primero: Apruébese el Reglamento de los Acuerdos de Producción Limpia,
mencionado en los artículos 2º y 4º de la Ley.
67
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 1º: El presente reglamento establece las disposiciones por las cuales se regirán los
Acuerdos de Producción Limpia de conformidad con los preceptos de la Ley.
Artículo 2º: Para los efectos de este reglamento se entenderá por:
a) Acción: Medida definida para la conformidad del APL, verificable o cuantificable, que las
partes que suscriben el Acuerdo se comprometen a ejecutar en los plazos estipulados en el
mismo, con el fin de obtener el cumplimiento de las metas específicas propuestas.
b) Acción No Aplicable: Aquella que no es considerada para una instalación durante la
etapa de implementación de un APL. Una acción adquiere esta categoría en los casos
siguientes:
i) Cuando no es asociable al proceso productivo de la instalación respectiva;
ii) Cuando se trata de una acción que no corresponde ejecutar, debido a que no está
dentro de los impactos o acciones incluidas o generadas por el proceso productivo; y
iii) Otros que definan las partes en el APL.
c) Acuerdos de Producción Limpia (APL): El convenio celebrado entre un sector
empresarial, empresa o empresas y el o los órganos de la Administración del Estado con
competencia en materias ambientales, sanitarias, de higiene y seguridad laboral, uso de la
energía y de fomento productivo, cuyo objetivo es aplicar la producción limpia a través de metas
y acciones específicas.
Los Acuerdos de Producción Limpia tienen por finalidad contribuir al desarrollo sustentable de
las empresas a través de la definición de metas y acciones específicas, no exigidas por el
ordenamiento jurídico en materias ambientales, sanitarias, de higiene y seguridad laboral, uso
eficiente de la energía y de fomento productivo.
d) Auditor de Evaluación de Cumplimiento del Acuerdo de Producción Limpia: Persona
natural o jurídica que cumple con los requisitos establecidos en el Sistema Nac ional de
Normalización, registrado ante el Consejo Nacional de Producción Limpia o ante el
68
organismo designado por éste, y que lleva a cabo la auditoría de evaluación de
cumplimiento.
e) Auditor Interno: Persona natural o jurídica con la competencia para llevar a cabo una
auditoría interna.
f) Auditoría del Acuerdo de Producción Limpia: Proceso de verificación sistemático,
documentado y programado, para obtener y evaluar objetivamente una evidencia y
determinar si una empresa que ha suscrito el APL, cumple con las metas y acciones
establecidas en dicho documento.
g) Auditoría Final: Aquella realizada en la etapa de evaluación final de cumplimiento,
por un auditor registrado, para obtener y evaluar objetivamente una evidencia y determinar si
una instalación cumple con las acciones y metas establecidas en el APL, en los plazos
convenidos. Esta auditoría debe ser realizada por un auditor registrado, que cumpla con los
requisitos establecidos en el Sistema Nacional de Normalización.
h) Auditoría Interna: Aquella realizada durante la etapa de implementación, por
personas dependientes o externas a la empresa que firma el Acuerdo, que estarán
debidamente inscritos en un registro que para dichos efectos creará el Consejo, para
obtener y evaluar objetivamente una evidencia y determinar si una instalación cumple con
las acciones y metas establecidas en el APL, en los plazos convenidos
i) Certificado de Cumplimiento del APL: Documento emitido por el Consejo Nacional
de Producción Limpia que indica que la instalación cumple en un 100% con las metas y
acciones comprometidas en el APL.
j) Comité Coordinador del Acuerdo de Producción Limpia: Es el encargado de monitorear
el avance en la implementación del Acuerdo y solucionar los problemas y diferencias que surjan
durante su desarrollo. Tiene además competencia para establecer las medidas aplicables en los
casos de incumplimiento respecto de aquellas metas y acciones que no se encuentren
normadas.
k) Comité Negociador del Acuerdo de Producción Limpia: Responsable de negociar y
elaborar las propuestas técnicas del Acuerdo y presentar el borrador final de éste para su
validación y aprobación por parte del Consejo Nacional de Producción Limpia.
69
l) Consejo Nacional de Producción Limpia de la Corporación de Fomento de la
Producción (CPL): Órgano colegiado cuya finalidad es realizar las actividades de promoción de
la Producción Limpia y coordinación de los Acuerdos de Producción Limpia entre los órganos
de la Administración del Estado y empresas.
m) Diagnóstico General Base: Análisis detallado de los impactos ambientales,
problemas productivos, de higiene y seguridad laboral, de eficiencia energética y los
respectivos aspectos económicos, de un sector empresarial o grupo de empresas
interesadas.
n) Diagnóstico Inicial por Instalación: Es aquel diagnóstico que permite precisar el
estado de una instalación respecto de las acciones y metas comprometidas en el APL.
o) Evaluación de Cumplimiento: Procedimiento de evaluación en el que se determina
si una instalación da cumplimiento a las acciones y metas establecidas en el APL.
p) Instalación: Cada una de las plantas, plantel, recinto u otra unidad operacional
perteneciente a la empresa suscriptora del APL.
q) Mejores Técnicas Disponibles (APL): En relación a la producción limpia y a los
Acuerdos de Producción Limpia, corresponden a la fase más eficaz y avanzada de
desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la
capacidad práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los
valores límite de emisión destinados a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir en
general las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambiente y de la salud de las
personas. Para efectos de este reglamento se entenderá por:
i) Mejores: Las técnicas más eficaces para alcanzar un alto nivel general de protección
del medio ambiente en su conjunto.
ii) Técnicas: La tecnología utilizada junto con la forma en que la instalación esté
diseñada, construida, mantenida, explotada y paralizada;
iii) Disponibles: Las técnicas desarrolladas a una escala que permita su aplicación en el
contexto del sector industrial correspondiente, en condiciones económica y
técnicamente viables, tomando en consideración los costos y los beneficios, tanto si
las técnicas se utilizan o producen en Chile como si no, siempre que el titular pueda
tener acceso a ellas en condiciones razonables.
Aspectos que deben tenerse en cuenta con carácter general o en un supuesto particular
cuando se determinen las mejores prácticas disponibles:
70
i) Uso de técnicas que reduzcan la generación de residuos;
ii) Uso de sustancias menos peligrosas;
iii) Desarrollo de las técnicas de valorización de materiales, de recuperación y
reciclado de sustancias generadas y utilizadas en el proceso, y de los residuos
cuando proceda;
iv) Procesos, instalaciones o modos de funcionamiento comparables que hayan dado
pruebas positivas a escala industrial;
v) Avances técnicos y evolución de los conocimientos científicos;
vi) Carácter, efectos y volumen de las emisiones de que se trate;
vii) Fechas de entrada en funcionamiento de las instalaciones nuevas o existentes;
viii) Plazo que requiere la instauración de una mejor técnica disponible;
ix) Consumo y naturaleza de las materias primas (incluida el agua) utilizada en
procedimientos de eficacia energética;
x) Necesidad de prevenir o reducir al mínimo el impacto global de las emisiones y de
los riesgos en el medio ambiente; y
xi) Necesidad de prevenir cualquier riesgo de accidente o de reducir sus
consecuencias para el medio ambiente.
r) Meta: Fin al que se dirigen las acciones para alcanzar los objetivos específicos del
APL.
s) Producción Limpia: Es una estrategia de gestión productiva y ambiental, aplicada a las
actividades productivas, con el objeto de incrementar la eficiencia, la productividad, reducir los
riesgos y minimizar los impactos para el ser humano y el medio ambiente
t) Programa de Promoción del Cumplimiento: El plan de acciones y metas, para que en el
marco de un Acuerdo de Producción Limpia y dentro de un plazo fijado por los órganos de la
Administración del Estado competentes, las empresas cumplan satisfactoriamente con la
normativa ambiental, sanitaria y de higiene y seguridad laboral que se indique.
u) Sector Empresarial: Corresponde al conjunto de empresas, sean de un mismo giro o no,
que se encuentran organizadas o representadas sea través de una asociación empresarial o
gremial, o entidad sectorial o multisectorial, o a través de una agrupación.
v) Validación: Verificación efectuada por los órganos de la Administración del Estado del
informe de evaluación de cumplimiento final elaborado por el auditor.
71
TÍTULO II
DE LAS ETAPAS DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 3º: Los Acuerdos de Producción Limpia consideran las siguientes fases: 1) Diagnóstico
General; 2) Propuesta de Acuerdo; 3) Adhesión; 4) Implementación; y 5) Evaluación Final de
Cumplimiento y Certificación.
Capítulo I
DEL DIAGNÓSTICO GENERAL DEL ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 4º: La fase de Diagnóstico, incluye las siguientes etapas: a) Diagnóstico General Base;
b) Negociación; y c) Adhesión.
Previo a la realización del diagnóstico general base, el CPL evaluará el mérito y pertinencia del
desarrollo de un APL.
Artículo 5º: El diagnóstico general base es de responsabilidad de las asociaciones gremiales o
entidades sectoriales, multisectoriales o empresas, o de los organismos públicos, lo que será
calificado por el CPL y constituye la base de la propuesta de APL.
El diagnóstico general base debe contener, a lo menos, la información siguiente:
a) Caracterización general, en términos de lo señalado en guía elaborada por el CPL;
b) La identificación de las materias a ser abordados en el APL, jerarquizadas según los
siguientes criterios:
b.1) Existencia de un marco regulatorio, normativa técnica, guías, manuales
o estudios nacionales e internacionales;
b.2) Significancia del impacto real o potencial de las medidas de producción limpia,
que incluye una propuesta de indicadores de impacto;
b.3) Disponibilidad de información técnica;
b.4) Evaluación de las mejores técnicas disponibles y sus costos asociados;
b.5) Grado de contribución al mejoramiento global del sector empresarial que se
podría obtener con la firma del Acuerdo; e
b.6) Identificación de las prácticas, procedimientos e instrumentos de gestión
existentes, en relación a los aspectos descritos anteriormente.
c) Propuesta de medidas de producción limpia que serán parte del Acuerdo de Producción
Limpia, y plazo para su implementación; y
72
d) Nivel de cumplimiento general del sector, en relación a la normativa ambiental y
sanitaria.
Para la elaboración del diagnóstico general, el Consejo Nacional de Producción Limpia podrá
establecer que éstos se realicen a través de un consultor registrado en un Registro de
Consultores en Producción Limpia que podrá llevar el Consejo, o la institución designada por
éste con tal objeto.
Capítulo II
DE LA PROPUESTA DE ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 6º: En base al diagnóstico general, las asociaciones gremiales o entidades sectoriales,
multisectoriales, o las empresas individual o colectivamente, u órganos de la administración del
Estado o el CPL según corresponda, deberán elaborar la propuesta de Acuerdo de Producción
Limpia, la cual deberá contener, a lo menos, las materias indicadas en el artículo 41 del
presente reglamento.
Artículo 7°: La propuesta de APL deberá ser enviada por las asociaciones gremiales o
entidades sectoriales, multisectoriales o las empresas individual o colectivamente, según
corresponda al CPL, quien convocará al Comité Negociador del APL, responsable de negociar y
elaborar la propuesta definitiva de metas y acciones en producción limpia que contendrá el
Acuerdo de Producción Limpia, su plazo de cumplimiento, así como las otras materias
relacionadas.
El CPL deberá invitar a participar en el Comité negociador a las entidades privadas que
correspondan y a los órganos de la Administración del Estado con competencia en el ámbito de
las materias del APL. En caso que el órgano público se negare a participar de este Comité,
deberá fundamentar su negativa y comunicarla al CPL y a las entidades privadas que
correspondan. Si el órgano público participa del Comité Negociador del APL, y la propuesta final
del APL elaborada es aprobada por el Consejo Nacional de Producción Limpia, deberá concurrir
a la suscripción del APL.
Artículo 8º: El Comité Negociador deberá levantar un acta de su constitución, dejando
constancia de la individualización de sus integrantes.
Cada uno de los miembros del Comité Negociador deberá contar con facultades de
representación suficientes para vincular a su institución en las decisiones del Comité, para de
esta forma permitir la toma de decisiones en forma expedita en relación a los contenidos del
Acuerdo de Producción Limpia.
73
Artículo 9º: El Comité Negociador es el encargado de presentar el borrador final del Acuerdo
para su validación y aprobación por parte del Consejo Nacional de Producción Limpia. Previo a
su aprobación, se iniciará una etapa de 20 días corridos de consulta pública del borrador final
del Acuerdo y el CPL será el responsable de resolver inquietudes y observaciones derivadas de
este proceso de consulta, relacionadas con los aspectos de fondo de las medidas de
producción limpia consignadas en el Acuerdo.
Capítulo III
DE LA ADHESIÓN DEL ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 10: Una vez aprobado el texto final del Acuerdo, las empresas podrán firmar el APL con
las asociaciones gremiales u otras entidades sectoriales o multisectoriales de dichas empresas
si corresponde. La firma del APL se podrá realizar en un solo acto, en forma conjunta con los
organismos de la Administración del Estado que tengan competencia en las materias abordadas
por el Acuerdo, o bien dentro de un plazo establecido para la adhesión al APL, que el propio
Acuerdo establezca. Para estos efectos el CPL hará entrega de un formulario de adhesión.
Sin perjuicio de lo anterior, las empresas que no hayan firmado el Acuerdo en los plazos
señalados podrán solicitar su incorporación al Comité Coordinador del APL, durante la etapa de
implementación, siempre que presenten un diagnóstico inicial por instalación conforme al
artículo 12 del presente Reglamento.
El Comité Coordinador del Acuerdo deberá decidir la aceptación o rechazo de la solicitud, de
acuerdo con la evaluación de los antecedentes que se le presenten.
Capítulo IV
DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 11: La fase de implementación del Acuerdo de Producción Limpia, corresponde a
aquella en que las empresas, asociaciones gremiales u otras entidades sectoriales o
multisectoriales de dichas empresas y el o los organismos de la Administración del Estado,
deben llevar a cabo las acciones y metas comprometidas. Esta etapa considera las etapas
diagnóstico inicial por instalación y seguimiento y control del Acuerdo, que incluye auditorías
internas.
Artículo 12: El diagnóstico de cada instalación permite precisar el estado inicial de ella respecto
a las acciones y metas comprometidas en el APL, lo que permitirá a cada empresa establecer el
programa de cumplimiento del mismo. La realización de este diagnóstico es responsabilidad de
la empresa, y debe comprender a lo menos las actividades siguientes:
74
a) Precisar el estado inicial de la instalación respecto de las acciones y metas
comprometidas;
b) Establecer un plan de implementación para la instalación, según lo dispuesto en el APL;
c) Entregar una copia del informe de diagnóstico de cada una de las instalaciones
adscritas al APL, a la asociación gremial o entidad sectorial o multisectorial si
correspondiere; y
d) Las entidades señaladas en la letra anterior deberán preparar un informe consolidado
por empresa y por sector del diagnóstico inicial y deberán enviarlo al Consejo Nacional
de Producción Limpia.
Artículo 13: Finalizada la etapa de diagnóstico por instalación, comienza la etapa de
cumplimiento de las acciones y metas comprometidas en el Acuerdo por parte de las empresas
y organismos de la Administración del Estado, dentro de los plazos convenidos en el APL.
Durante esta etapa de cumplimiento se deberá realizar, además, el seguimiento y control de las
acciones y metas del APL, lo que permitirá evaluar el desempeño de la empresa y su
instalación.
El seguimiento y control se debe realizar en cada instalación por personal propio o contratado
que de cuenta del avance mediante informes de auditorías internas. La empresa debe entregar
a la asociación gremial o entidad sectorial o multisectorial, si existiere, los informes de cada
instalación con la periodicidad estipulada en el Acuerdo o enviarlo directamente al CPL.
La asociación gremial o entidad sectorial o multisectorial deberán elaborar un informe
consolidado de las auditorías internas y deberán enviarlo al CPL, el cual lo remitirá a los
organismos de la Administración del Estado que participan en el APL.
El Comité Coordinador del Acuerdo debe supervisar este seguimiento y control en los términos
señalados en este reglamento, así como cualquier otra acción convenida en el APL.
Artículo 14: Los informes de auditoría son llevados a cabo por el auditor respectivo, quien será
responsable de su preparación y de su contenido.
Artículo 15: El informe de auditoría debe proporcionar un registro completo de la auditoría,
preciso, conciso y claro, y debe cumplir con el formato y registros establecidos en el propio APL.
Artículo 16: Los informes consolidados que elaboren la asociación gremial o entidades
sectoriales o multisectoriales, sobre la base de las auditorías internas, deberán contemplar lo
siguiente:
a) Cumplir con el formato establecido en el propio APL;
b) Indicar el cumplimiento promedio por acción y por meta de cada instalación, cada
empresa y del sector; y
c) Contener observaciones específicas y objetivas relacionadas con el proceso de
auditoría.
75
Artículo 17: La asociación gremial o demás entidades privadas deberán elaborar un informe
consolidado de las auditorías internas y deberán enviarlo al CPL, conjuntamente con los
informes de cada instalación y empresa, quien verificará que dichos informes estén conformes
con todos los requisitos establecidos en la ley, el presente reglamento y en el APL, para luego
remitirlo a los organismos de la Administración del Estado que participan en el APL.
Capítulo V
DE LA EVALUACIÓN FINAL DE CUMPLIMIENTO Y CERTIFICACIÓN
Artículo 18: La evaluación final de cumplimiento y certificación, incluye las etapas de auditoría
final, certificación y mantención del certificado.
Artículo 19: La auditoría final corresponde a la evaluación final de la conformidad de las
acciones y metas comprometidas en el APL y su correspondiente validación. La auditoría final
sólo se puede llevar a cabo por auditores registrados, los que deben cumplir con los requisitos
indicados en el Sistema Nacional de Normalización. La empresa interesada en realizar la
auditoría correspondiente deberá contratar a un auditor del registro mencionado.
El auditor debe realizar, en cada empresa y/o instalación(es) de la(s) empresa(s) firmante(s) del
APL, la evaluación correspondiente, con el objeto de constatar en terreno el nivel de
cumplimiento de las acciones y metas comprometidas.
La empresa deberá entregar al auditor:
a) Una copia del diagnóstico inicial de la empresa y/o instalación; y
b) Copias de las auditorías intermedias efectuadas.
Artículo 20: Antes del cumplimiento del plazo de vigencia del APL, el Comité de Coordinación
revisará los criterios de evaluación de cumplimiento, consignados en el APL, con el objetivo de
sistematizar los indicadores de desempeño, precisar las aclaraciones realizadas a cada una de
las acciones durante la fase de implementación del APL, definir los plazos para llevar a cabo la
auditoría, definir el número de auditorías por auditor, así como el plazo que se dará a las
empresas y/o instalaciones para la corrección de las no conformidades, procurando la eficiencia
y eficacia del cumplimiento de los compromisos.
Para el cumplimiento de lo señalado en el presente artículo, el Consejo Nacional de Producción
Limpia presentará una propuesta de los criterios de evaluación al Comité de Coordinación, la
que deberá ser analizada y aprobada por consenso por dicho Comité. En caso de no existir
consenso entre los integrantes del Comité, el Consejo Nacional de Producción Limpia resolverá.
Artículo 21: En base a los criterios señalados anteriormente, el Consejo Nacional de Producción
Limpia elaborará un documento denominado “Informe de Evaluación de Cumplimiento”, el que
será usado por los auditores y en el procedimiento de validación para acreditar o validar el
cumplimiento de las acciones y metas del APL.
76
Artículo 22: El Informe de Evaluación de Cumplimiento deberá contener a lo menos la siguiente
información:
a) Los datos generales de la evaluación final, en los que se deberá identificar a la empresa
e instalación, el nombre de la persona responsable por la empresa del APL, y la
identificación del equipo de auditoría; y
b) Una lista de chequeo, la que deberá contener una reseña de las metas y acciones
correspondientes, los criterios oficiales de evaluación de cumplimiento, las acciones y
metas del programa de promoción del cumplimiento de la normativa si correspondiere,
el plazo para la corrección de las no conformidades, el porcentaje final de cumplimiento
del APL y las conclusiones de la auditoría.
Artículo 23: Las asociaciones gremiales o entidades sectoriales o multisectoriales definirán el
cronograma de visita de los auditores a cada una de las empresas y/o instalaciones
suscriptoras del APL, dentro del plazo establecido en el propio Acuerdo, y coordinará con las
empresas los apoyos necesarios para facilitar la labor de los auditores externos y órganos de la
Administración del Estado que realicen la validación.
Previo al inicio de la auditoría, las entidades privadas suscriptoras del APL constatarán la
entrega a los auditores contratados por las empresas, de los siguientes antecedentes:
a) El Informe de Evaluación de Cumplimiento;
b) Una copia del diagnóstico inicial de la empresa y/o instalación;
c) Copias de las auditorías intermedias efectuadas; y
d) Calendario de fechas para la realización de las auditorías.
Además, antes del inicio de la auditoría, deberá organizar reuniones de coordinación para dar
cuenta del Informe de Evaluación de Cumplimiento a los auditores contratados. En estas
reuniones podrá participar un funcionario del Consejo Nacional de Producción Limpia a cargo
de la coordinación del APL respectivo.
En caso de que en un APL no participen asociaciones gremiales o entidades sectoriales o
multisectoriales, será el Consejo Nacional de Producción Limpia quien cumplirá con las
funciones consignadas en este artículo.
Artículo 24: La auditoría final de cumplimiento debe cumplir con los siguientes requisitos:
a) La auditoría final se hace a través de una evaluación por cada instalación, en la que se
evalúa cada una de las acciones y metas establecidas en el APL, de acuerdo al Informe
de Evaluación de Cumplimiento;
b) En la sección correspondiente del Informe de Evaluación de Cumplimiento, el auditor
deberá describir en detalle la evidencia encontrada para cada acción y meta, de modo
de fundamentar claramente su conclusión, tanto conforme como no conforme;
c) La evaluación final la realiza un auditor registrado. Los requisitos que debe cumplir el
auditor están establecidos en el Sistema Nacional de Normalización.
d) Las acciones y metas deben estar cumplidas al inicio de la evaluación final. En caso de
incumplimiento de algunas de estas acciones se entenderá no cumplido el APL; y
77
e) El auditor deberá además incluir en su informe lo siguiente:
e.1) El plan de auditoría;
e.2) Un resumen del proceso de auditoría, incluyendo observaciones sobre el
correcto desarrollo de las actividades;
e.3) Las opiniones divergentes sin resolver entre el equipo auditor y el auditado, si
las hubiera;
e.4) Las conclusiones, diferenciando las acciones y metas del tipo voluntarias y
aquellas del programa de promoción de cumplimiento; y
e.5) El porcentaje final de cumplimiento por instalación y/o empresa, que se obtiene
del promedio ponderado del cumplimiento de cada acción y meta sobre la base
del factor de importancia asignado a cada una de éstas en el APL.
Artículo 25: Una vez que se lleven a cabo todas las auditorías a las empresas y/o instalaciones
de las empresas suscriptoras del APL, las asociaciones gremiales o entidades sectoriales o
multisectoriales si correspondieren, deberán elaborar y enviar al Consejo Nacional de
Producción Limpia un informe consolidado de la auditorías efectuadas, el cual deberá contener
a lo menos la siguiente información:
a) Introducción: Se debe hacer referencia al período de auditoría final, indicando las
fechas de inicio y finalización. De igual forma, se debe individualizar los auditores a
cargo del proceso, señalado el nombre, rol único tributario, Nº de registro INN y las
empresas auditadas por ellos;
b) Universo de Empresas: Se debe indicar el número total de empresas adheridas; el
tamaño, según niveles de ventas netas anuales; la distribución geográfica de éstas; y
el porcentaje de instalaciones auditadas respecto al total de instalaciones adheridas;
c) Conclusiones: Se tiene que individualizar a las instalaciones con su nivel de
cumplimiento. Para ello, se debe construir una tabla que indique lo siguiente: nombre
de la empresa, nombre de la instalación, dirección, comuna, región, nivel de
cumplimiento en porcentaje y tamaño de la empresa según criterio establecido en la
Ley Nº 20.416.
En este listado, además, se deben individualizar aquellas empresas que lograron
porcentajes de cumplimiento entre 75% y 99%, señalando el plazo para la
subsanación de éstas.
Finalmente, se debe indicar el porcentaje final de cumplimiento del sector; y
d) Anexos: Se debe incluir una copia original de la totalidad de los informes de auditoría
final, los que deben contar con la firma del auditor registrado.
Una vez finalizada la etapa de auditoría final, la asociación gremial o entidad sectorial o
multisectorial, deberá elaborar un informe con indicadores de impacto económico, ambiental y
social, que permitan cuantificar los cambios del sector al comparar el escenario existente antes
de la firma del APL y la situación lograda después de la implementación de éste. Para llevar a
cabo dicho informe el Consejo de Producción Limpia entregará una guía metodológica.
78
Artículo 26: Una vez recibidos por el Consejo Nacional de Producción Limpia los informes de la
auditoría final, enviará por conducto oficial una copia de aquellos a los órganos de la
Administración del Estado que hayan suscrito el APL y que tengan competencia en las materias
consignadas en el mismo. Las copias de los informes que se enviarán son aquellos que señalen
que la empresa y/o instalación ha cumplido en un 100% el APL respectivo.
Artículo 27: El procedimiento de validación por parte de los órganos de la Administración del
Estado con competencias en las materias del APL, tiene por objeto confirmar lo señalado por el
auditor en su Informe de Evaluación de Cumplimiento, por lo que la validación no podrá
realizarse respecto de aquellas materias que no sean parte del informe señalado.
Artículo 28: Con el objeto de llevar a cabo la validación, el órgano de la Administración del
Estado privilegiará la información disponible de la empresa y/o instalación que conste en su
poder, pudiendo en casos excepcionales realizar visitas de validación, en caso de ausencia de
información de dicha empresa y/o instalación.
Artículo 29: En caso de efectuarse visitas, éstas serán coordinadas por el Consejo Nacional de
Producción Limpia, quien velará para que participen todos los órganos de la Administración del
Estado competentes, a través de la conformación de un grupo de validación, respetando los
criterios establecidos en el Informe de Evaluación de Cumplimiento.
Para llevar a cabo las visitas, el Comité de Coordinación del APL elaborará un cronograma de
visitas, el cual no podrá exceder un plazo de 30 días hábiles contado desde la recepción de los
informes de auditoría por el Consejo Nacional de Producción Limpia. Las visitas serán
coordinadas por el Consejo Nacional de Producción Limpia, y su número será definido a partir
de una muestra, por auditoría efectuada, con representación estadísticamente significativa.
Sólo participarán de la validación los órganos de la Administración del Estado que tengan
competencia en la acción o meta específica a validar.
El Consejo Nacional de Producción Limpia, validará todas aquellas acciones o metas que no se
encuentren dentro del marco competencial del resto de los órganos de la Administración del
Estado, o de aquellas acciones o metas que el Comité de Coordinación decida entregarle para
su validación.
Artículo 30: A contar de la última visita, los órganos de la Administración del Estado
competentes tendrán un plazo de 30 días hábiles para indicar si se valida o no el informe de
auditoría efectuado por el auditor registrado. En caso que no se valide el informe del auditor,
deberá señalarse fundadamente las razones que justifican tal decisión.
En caso que para la validación no se realicen visitas, el informe de validación por parte del
órgano de la Administración del Estado competente deberá ser enviado al CPL, dentro del plazo
de 30 días hábiles de recepcionado el informe de evaluación de cumplimiento elaborado por el
auditor.
79
Artículo 31: El órgano de la Administración del Estado podrá solicitar, previo a su
pronunciamiento formal, aclaraciones o información complementarias por parte del auditor o de
la empresa y/o instalación, que acrediten el cumplimiento de la acción o meta. En caso que se
requiera efectuar una nueva visita a la empresa y/o instalación, ésta deberá ser solicitada al
Consejo Nacional de Producción Limpia, quien previa evaluación de su pertinencia, llevará a
cabo las coordinaciones necesarias.
Artículo 32: En caso de existir discrepancias o controversias entre el órgano de la
Administración del Estado y el auditor respecto del Informe de Evaluación de Cumplimiento,
éstas serán resueltas por el Consejo Nacional de Producción Limpia, quien considerará los
antecedentes presentados por ambas partes.
Artículo 33: Sobre la base de los informes de validación final, el Consejo Nacional de
Producción Limpia deberá entregar el Certificado de Cumplimiento del APL a todas aquellas
instalaciones y/o empresas que cumplan con un 100% de las acciones y metas comprometidas
en el Acuerdo de Producción Limpia respectivo.
Podrán acceder asimismo a dicho certificado aquellas instalaciones y/o empresas que hubieren
obtenido más de un 75% de conformidad en la auditoría final de cumplimiento, que corrijan las
no conformidades detectadas en un plazo propuesto por el Comité de Coordinación y aprobado
por el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción Limpia. En ningún caso el plazo
de corrección podrá sobrepasar los seis meses.
Artículo 34: El Consejo Nacional de Producción Limpia podrá no entregar el certificado si la
instalación y/o empresa se encuentra sometida a sumario sanitario u otro procedimiento
administrativo o judicial que diga relación con cuestiones ambientales, sanitarias o laborales. La
evaluación que haga el CPL sobre esta materia será en base a los riesgos ambientales o
sanitarios comprometidos y al grado de afectación a los derechos laborales.
Artículo 35: El Certificado de Cumplimiento otorgado por el Consejo Nacional de Producción
Limpia tiene una duración máxima de tres años. Cada año se debe realizar una auditoría de
seguimiento o mantención del certificado por auditores registrados, en cada instalación
certificada y/o empresa, para verificar que la instalación y/o empresa sigue cumpliendo con el
100% de las acciones y metas certificadas.
El auditor registrado deberá enviar a la empresa y asociación gremial o entidad sectorial o
multisectorial, o al Consejo Nacional de Producción Limpia en aquellos APL en que no
participen ésas entidades, el Informe de Mantención del Certificado que se basará en el informe
de auditoría final de cumplimiento.
La asociación gremial o entidad sectorial o multisectorial deberá consolidar los informes de
auditoría de mantención y enviarlo al Consejo Nacional de Producción Limpia. El Consejo
enviará dicho informe a los órganos de la Administración del Estado con competencia en las
materias del Acuerdo.
80
El procedimiento de seguimiento o mantención del certificado de cumplimiento no considera el
procedimiento de validación.
En caso que existiesen controversias respecto al procedimiento o resultado de la auditoría de
mantención entre el auditor registrado y la empresa y/o instalación, será el Consejo Nacional de
Producción Limpia el encargado de resolverlas, pudiendo solicitar a un órgano de la
Administración del Estado con competencias en materias del APL su opinión técnica al
respecto.
Artículo 36: En el caso de que la empresa y/o instalación no realice una auditoría de
seguimiento o mantención o realizándola no de cumplimiento al 100% de las acciones y metas
certificadas, el Consejo Nacional de Producción Limpia podrá caducar el certificado otorgado,
mediante resolución fundada y previa evaluación de los antecedentes. Además, ordenará
eliminar a la empresa y/o instalación del registro oficial de empresas y/o instalaciones
certificadas.
Artículo 37: Sólo se podrá ampliar la duración máxima del certificado, esto es más de tres años,
si antes del plazo de vencimiento el Consejo Nacional de Producción Limpia revisa el Acuerdo
de Producción Limpia, y estima que en atención a las metas y acciones contenidas en el
Acuerdo, es razonable la prórroga de duración del certificado de cumplimiento. Con todo, no
será posible ampliar la duración del certificado si se encuentra en desarrollo un nuevo APL con
el mismo sector o empresas.
Artículo 38: Las instalaciones certificadas serán parte de un registro administrado por el CPL,
que estará disponible en la página Web institucional.
Artículo 39: En caso de recibir cualquier denuncia, o si fruto de la evaluación realizada surge
algún antecedente mediante el cual se acredite que el auditor registrado incurrió en faltas
graves en la elaboración del informe respectivo, el Comité de Coordinación elaborará un
informe que será puesto en conocimiento del auditor registrado en el plazo de 20 días hábiles
contados desde la recepción de la denuncia o del conocimiento de los antecedentes, para que
formule sus descargos dentro del plazo de 10 días hábiles.
Recibido el informe de descargos, el Comité elaborará un informe final dentro de los 10 días
hábiles siguientes, en el que, dependiendo de la gravedad de los hechos, propondrá al Consejo
Nacional de Producción Limpia o la institución responsable del registro, la aplicación o no de
sanciones al auditor registrado.
81
Artículo 40: En casos calificados por el Consejo Nacional de Producción Limpia, y siempre que
se trate de APL que contemplen metas y acciones por sobre la normativa vigente o bien
materias no normadas, y que además incorporen las mejores tecnologías disponibles, se podrá
contemplar que aquellas empresas y/o instalaciones que cumplan en un 100% dichos
Acuerdos, previa certificación de su cumplimiento, puedan optar al uso del Sello de
Cumplimiento de los Acuerdos de Producción Limpia que administra dicho Consejo. Para lo
anterior, las empresas interesadas en el uso del sello suscribirán con el Consejo contratos de
licencia de uso del sello, en los que se establecerán los derechos y obligaciones respecto de su
uso.
TÍTULO III
DEL CONTENIDO DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 41: Los Acuerdos de Producción Limpia deberán contener al menos las siguientes
materias:
a) Individualización de las partes directas del Acuerdo de Producción Limpia, con indicación
expresa del o de los organismos de la Administración del Estado que concurren, la o las
asociaciones gremiales o entidades sectoriales o multisectoriales y/o la o las empresas que
lo firman;
b) Un preámbulo en el que se expresen las motivaciones e intereses que inspiran a las partes a
la firma del Acuerdo, para efectos de facilitar la etapa de implementación;
c) Fundamentos y antecedentes que se tuvieron en consideración al celebrar el respectivo
Acuerdo;
d) Fecha de inicio y término del Acuerdo;
e) Identificación clara del (de los) objetivo(s) específico(s) que se persigue(n) al firmar el
Acuerdo, identificando el (los) ámbito(s) que se intenta(n) abordar;
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f) Identificación de las acciones verificables a cumplir y de las metas medibles, estableciendo el
calendario de cumplimiento de las mismas;
g) Instrumentos de fomento y financieros disponibles para apoyar el cumplimiento del Acuerdo;
h) Establecimiento del sistema de seguimiento y control y evaluación de cumplimiento de los
Acuerdos y del sistema de información entre las partes;
i) Conformación de un Comité Coordinador del Acuerdo, encargado de decidir la incorporación
de nuevas empresas al APL y de dirimir las controversias que se produjeren en la
interpretación y aplicación del Acuerdo;
j) Identificación de las medidas y sanciones asociadas al incumplimiento de los compromisos
del Acuerdo;
k) El Programa de Promoción del Cumplimiento de la Normativa si correspondiere; y
l) Las demás materias que las partes acordaren, y que digan relación con los objetivos del
APL.
TÍTULO IV
DE LAS PARTES DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 42: Los Acuerdos de Producción Limpia podrán suscribirse por las siguientes entidades:
a) Los órganos de la Administración del Estado que tengan competencias en materias
ambientales, sanitarias, de higiene o seguridad laboral, uso de la energía, y de fomento
productivo, y el Consejo Nacional de Producción Limpia, a quien le corresponderá realizar
83
las actividades de coordinación entre los órganos de la Administración del Estado y las
empresas o entidades del sector privado que correspondan;
b) Las empresas, ya sea individual o colectivamente, las asociaciones gremiales u otras
entidades sectoriales o multisectoriales de dichas empresas, si éstas existieren; y
c) Entidades privadas como bancos comerciales, mutualidades, universidades, centros e
institutos tecnológicos.
Artículo 43: Las empresas representadas por las asociaciones gremiales u otras entidades
privadas, serán notificadas del contenido de los Acuerdos de Producción Limpia, por cualquier
medio que deje constancia de su recepción. En caso que la empresa desee suscribir el
Acuerdo, deberá manifestar su voluntad a través del documento de adhesión establecido por el
CPL, dirigido a la asociación gremial o entidad respectiva y al Consejo Nacional de Producción
Limpia, en el plazo de 30 días hábiles contado desde el envío de la primera notificación.
Con todo, el silencio de una empresa partícipe de una asociación gremial u otra entidad privada
que haya suscrito un Acuerdo de Producción Limpia, no constituirá aceptación.
Artículo 44: En relación a los Acuerdos de Producción Limpia, el Consejo Nacional de
Producción Limpia tendrá las siguientes funciones:
a) Cumplir los compromisos que se hayan declarado explícitamente en el Acuerdo;
b) Coordinar a los actores involucrados en las distintas etapas del desarrollo de un Acuerdo de
Producción Limpia, así como a los Comités que se constituyan;
c) Verificar que el Acuerdo cumpla con lo establecido en la ley y en el presente reglamento;
d) Promover y fomentar su cabal cumplimiento;
e) Otorgar el certificado de cumplimiento del Acuerdo de Producción Limpia;
84
f) Las demás funciones establecidas en la ley, en sus reglamentos y en el APL respectivo.
Artículo 45: Los órganos de la Administración del Estado con competencias en las materias del
Acuerdo, velarán especialmente por:
a) Cumplir los compromisos que se hayan declarado explícitamente en el Acuerdo;
b) Participar en la negociación del APL;
c) Velar por el cumplimiento de lo firmado en el Acuerdo según sus competencias;
d) Recibir, analizar, validar y almacenar la información relativa a la implementación de las
acciones que correspondan al ámbito de su competencia exclusiva contenidas en el
Acuerdo, y que entregue la asociación gremial o entidad respectiva, así como orientar a
las empresas para el cumplimiento de las metas y acciones;
e) Participar en el Comité Coordinador del Acuerdo;
f) Apoyar a la asociación gremial o a la entidad privada respectiva en la divulgación del
APL para su firma por parte de las empresas asociadas y no asociadas a la respectiva
asociación o entidad;
g) Difundir el Acuerdo al interior de la institución pública; y
h) Realizar las demás acciones establecidas en los Acuerdos de Producción Limpia en
particular.
Artículo 46: Para identificar a las asociaciones gremiales o entidades sectoriales o
multisectoriales que pueden ser parte del Acuerdo, se deben considerar los aspectos
siguientes:
a) La existencia de una asociación gremial representativa o entidad sectorial o multisectorial
motivada y con capacidad de convocatoria.
85
b) La homogeneidad de las empresas que participan en la proposición, desde el punto de vista
de los aspectos de Producción Limpia que se buscan abordar, el sector productivo al que
pertenecen o territorio en el que se encuentren emplazadas, u otros criterios establecidos
por el Consejo Nacional de Producción Limpia.
Artículo 47: Las asociaciones gremiales u otras entidades sectoriales o multisectoriales de
empresas, desempeñarán las siguientes funciones en relación a los Acuerdos de Producción
Limpia:
a) Velar por el cabal cumplimiento de los compromisos asumidos en el Acuerdo;
b) Intermediar, cuando corresponda, entre las empresas individuales y el Consejo Nacional de
Producción Limpia y los órganos de la Administración del Estado para las diferentes etapas
de desarrollo de los Acuerdos de Producción Limpia;
c) Promover la suscripción y cumplimiento de los Acuerdos entre empresas asociadas y no
asociadas del sector;
d) Velar, en conjunto con las empresas individuales interesadas, de preparar el diagnóstico
base general a que se refiere el artículo 5º del presente reglamento;
e) Presentar, cuando corresponda, la proposición de Acuerdo de Producción Limpia al Consejo
Nacional de Producción Limpia;
f) Participar en el Comité Coordinador del Acuerdo; y
g) Las demás funciones establecidas en el APL, y en el presente reglamento.
Artículo 48: Las empresas, ya sea en forma individual o colectivamente, tendrán las siguientes
funciones:
86
a) Ser responsables del cabal cumplimiento de los compromisos asumidos en el Acuerdo de
Producción Limpia;
b) Proveer a la asociación gremial o entidades sectoriales o multisectoriales correspondientes,
la información necesaria relativa al diagnóstico, seguimiento, control y evaluación de las
metas y acciones a que se hayan comprometido en el Acuerdo respectivo; asimismo, toda
la información y antecedentes que permitan la cuantificación de los impactos económicos,
ambientales y sociales como consecuencia de la implementación del APL;
c) Otorgar las facilidades para la realización de las auditorías respectivas;
d) Sensibilizar y capacitar a los trabajadores en las materias de producción limpia
especificadas en el Acuerdo;
e) Incorporar activamente a los trabajadores en la implementación y seguimiento del Acuerdo; y
f) Las demás funciones que se establezcan en el APL, y en el presente reglamento.
Artículo 49: Podrán concurrir a la suscripción del Acuerdo de Producción Limpia terceras partes
con el objetivo de apoyar a las empresas en el cumplimiento de las acciones y metas definidas.
A modo de ejemplo podrán participar:
a) Los bancos comerciales, que podrán difundir entre las empresas firmantes los instrumentos
financieros disponibles incluyendo los de intermediación financiera, las condiciones
generales de su aplicación y el modo de operación para acceder a ellos;
b) Las entidades técnicas con conocimientos en las materias del Acuerdo, tales como
mutualidades, universidades, centros e institutos tecnológicos y otros que las partes
acordaren; y
87
c) Otros organismos que las partes hayan definido y que deberán cumplir con los roles que se
les asignen en el respectivo Acuerdo de Producción Limpia.
TÍTULO V
DE LAS ACCIONES Y METAS
Artículo 50: Durante la fase de gestación del Acuerdo de Producción Limpia, las partes del
Acuerdo convienen en un conjunto de acciones y metas de producción limpia, que cumplirán
dentro de un cierto plazo definido en el propio APL.
Dichas acciones y metas deben estar asociadas a parámetros específicos o constituir en sí
mismas una contribución a la solución del problema.
Artículo 51: Los criterios a considerar para la selección de acciones son:
a) Disponer, en lo posible, de información que respalde los impactos favorables que su
cumplimiento genera;
b) Ser relevantes en función de los objetivos del Acuerdo;
c) Ser verificables y en lo posible cuantificables;
d) Tener asociados indicadores de resultado, cuando corresponda;
e) Que den cuenta de las mejores técnicas disponibles; y
f) Ser factible, en lo posible, desde el punto de vista técnico y económico.
Artículo 52: Requisitos para la formulación de acciones:
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a) Que se establezcan las especificaciones que permitan determinar con precisión su
cumplimiento y asegurar su efecto en relación con la correspondiente meta;
b) Que se establezcan claramente las etapas de su implementación; y
c) Que se disponga de técnicas o mecanismos para constatar su cumplimiento.
TÍTULO VI
DE LAS MEDIDAS PARA APOYAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS DE
PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 53: Las empresa (s) y/o instalación(es) que hayan firmado el APL, pueden acceder a
una o más de las medidas que se señalan a continuación, en la forma que se determine en el
texto de los respectivos Acuerdos, y con cumplimiento de la normativa específica aplicable:
a) Facilidad de acceso a instrumentos de fomento y financieros;
b) Agilización de procedimientos y trámites administrativos asociados a materias tratadas en el
Acuerdo;
c) Generación de instancias de diálogo y cooperación entre las empresas firmantes, las
asociaciones gremiales o entidades sectoriales o multisectoriales, y los organismos
fiscalizadores y/o reguladores en las materias del APL, bajo la coordinación del Consejo
Nacional de Producción Limpia;
d) Los Acuerdos de Producción Limpia podrán formar parte de los antecedentes de las
Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental de aquellos proyectos o actividades que, en
virtud de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, se deban someter al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental por esa vía.
En tales casos, dentro del marco de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, los
organismos con competencia ambiental que participan en la evaluación de dichos proyectos o
actividades podrán considerar esos Acuerdos al momento de emitir sus pronunciamientos; y
89
e) Otras medidas que las partes acuerden incorporar en el Acuerdo de Producción Limpia
respectivo.
TÍTULO VII
DE LAS VENTAJAS PARA LAS EMPRESAS Y/O INSTALACIONES QUE CUMPLEN LOS
ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 54: Los órganos públicos que tengan la facultad de dictar actos administrativos,
cualquiera sea su tipo o naturaleza, relativos a las materias contenidas en los Acuerdos de
Producción Limpia, podrán eximir del cumplimiento de nuevas exigencias a las empresas que
hayan suscrito este tipo de acuerdos por un plazo determinado, conforme a la normativa dictada
por el respectivo órgano público, sujetas a condiciones que no importen discriminaciones entre
empresas suscriptoras de los mismos, en la medida que desarrollen actividades similares en
cuanto al giro principal, zonas en que se encuentren ubicadas u otros criterios distintivos
establecidos en la ley, y siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
a) La nueva normativa, dictada durante la vigencia del Acuerdo de Producción Limpia, aborde
exactamente alguna o algunas de las materias contenidas en el Acuerdo de Producción
Limpia. Sólo respecto de estas materias regirá la liberación del cumplimiento de las nuevas
exigencias;
b) Las metas, acciones y compromisos contenidos en el Acuerdo respectivo se cumplan en los
plazos fijados en el mismo acuerdo; y
c) Que la nueva normativa no se haya dictado para facilitar la aplicación de una ley dictada
con posterioridad al APL.
Artículo 55: En el texto del Acuerdo de Producción Limpia respectivo, deberá dejarse expresa
constancia que en un determinado APL los órganos públicos competentes eximirán del
cumplimiento de nuevas normativas a las empresas y/o instalaciones que hayan sido
certificadas en el cumplimiento del respectivo APL, cumpliendo además los otros requisitos
señalados en el artículo anterior.
90
Además, deberá consignarse en el APL el plazo de exención del cumplimiento de nuevas
exigencias a las empresas y/o instalaciones que cumplan con los requisitos señalados
precedentemente.
El plazo de exención de las nuevas normativas que pudieran dictarse será propuesto por el
Consejo Nacional de Producción Limpia a los órganos públicos.
Artículo 56: En el caso de negativa de un órgano público competente en orden a eximir del
cumplimiento de nuevas normativas, tal decisión deberá estar contenida en un acto
administrativo debidamente fundado.
Artículo 57: Los órganos públicos que dicten actos administrativos, cualquiera sea su tipo o
naturaleza, sobre las materias del APL, y que contengan nuevas exigencias, deberán señalar a
las empresas y/o instalaciones que quedan eximidas del cumplimiento de dicho acto
administrativo por haber cumplido un Acuerdo de Producción Limpia determinado.
Artículo 58: Al momento de elaborarse un plan de prevención y/o descontaminación, la
autoridad competente deberá considerar las reducciones de emisiones de carácter voluntario,
que en forma anticipada o por sobre la norma de emisión vigente al dictarse el plan, hayan
realizado determinadas fuentes en el marco de un Acuerdo de Producción Limpia,
salvaguardando siempre el cumplimiento de las metas fijadas por el respectivo plan de
prevención y/o descontaminación.
Lo anterior, sin perjuicio de otras medidas de incentivo que puedan establecerse en dicho plan,
que deberá indicar el tratamiento de las emisiones, la forma y modalidad de su reconocimiento.
Artículo 59: Para los efectos del artículo precedente, en el APL respectivo deberá dejarse
constancia del porcentaje de reducción que en forma anticipada o por sobre la norma las
empresas y/o instalaciones se comprometen a cumplir.
Sólo respecto de aquellas empresas y/o instalaciones en las que se ha certificado el
cumplimiento de la reducción de emisiones, se realizará el reconocimiento descrito en el artículo
anterior.
91
Artículo 60: La autoridad de la que emana el plan de prevención y/o descontaminación en su
caso, deberá establecer normas de excepción para aquellas empresas que siendo parte de un
APL han reducido las emisiones en forma anticipada o bien por sobre la norma, circunstancia
que quedará consignada en el respectivo Acuerdo de Producción Limpia.
Artículo 61: La aplicación del Acuerdo de Producción Limpia no obsta a que las empresas de
menor tamaño puedan ser parte de un proyecto de desarrollo limpio u otras iniciativas similares,
según lo dispongan los tratados internacionales que regulen la materia, ratificados por Chile y
que se encuentren vigentes.
TÍTULO VIII
DE LOS PROGRAMAS DE PROMOCIÓN DE CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA PARA
LAS EMPRESAS DE MENOR TAMAÑO
Artículo 62: Además de las metas y acciones específicas de carácter voluntario no exigidas por
el ordenamiento jurídico, los Acuerdos de Producción Limpia podrán contemplar programas de
promoción del cumplimiento de la normativa en dichas materias, sólo para las empresas de
menor tamaño, que se encuentren en incumplimiento de las exigencias establecidas en las
normas.
Artículo 63: El diagnóstico general base a que hace referencia el artículo 5º del presente
reglamento, establecerá la necesidad o no de incorporar en el APL un programa de promoción
del cumplimiento de la normativa, para lo cual fundamentará las materias y normas a incorporar
en dicho programa, en función de los impactos y riesgos que conlleva dicho incumplimiento. Los
diagnósticos sectoriales, serán realizados por el sector privado o público, con el objetivo de
establecer el incumplimiento agregado del sector. Lo diagnósticos serán desarrollados por
consultores de producción limpia registrados y certificados por el CPL.
Artículo 64: Durante la etapa de negociación del APL, los órganos de la Administración del
Estado con competencia en las materias normadas, revisarán el APL propuesto, el cual podrá
incluir metas y acciones de promoción de cumplimiento normativo, y establecerán
observaciones para su perfeccionamiento, si corresponde. Adicionalmente, deberán validar el
objetivo y alcance del programa, sus metas y acciones, sus indicadores de evaluación de
cumplimiento, y el plazo para su cumplimiento.
En caso de que uno o más órganos de la Administración del Estado con competencia en las
materias normadas evalúe que no es pertinente ni oportuno incorporar en el APL un programa
92
de promoción de cumplimiento de la normativa deberá fundamentar su rechazo e informar su
decisión por escrito al CPL
Artículo 65: La Asociación gremial o las entidades sectoriales o multisectoriales, los órganos de
la Administración del Estado con competencias en las materias normadas y el Consejo Nacional
de Producción Limpia, previo a la etapa de adhesión, difundirá el APL y las acciones del
programa de promoción de cumplimiento.
Artículo 66: Para individualizar a las empresas que adhieren al programa y que por ende les
aplica, se deberá posteriormente a la adhesión del APL realizar un diagnóstico inicial por
instalación, el que evaluará la situación que se encuentra respecto del APL y si le resulta
aplicable el programa de promoción de cumplimiento de la normativa.
Con la información anterior, las empresas declararán si adhieren o no expresamente al
programa a través de un formulario específico del CPL.
Una vez finalizado el plazo para adherir al programa de promoción del cumplimiento de la
normativa, eL CPL elaborará la nómina definitiva de las empresas de menor tamaño y sus
instalaciones que han adherido y las informará al organismo fiscalizador competente. El
organismo fiscalizador competente emitirá las resoluciones y dictará las instrucciones que
estime necesarias para la formalización de dichos programas, con indicación expresa del plazo
dentro del cual deberán dar cumplimiento al mismo, plazo establecido previamente en el
Acuerdo de Producción Limpia.
Artículo 67: Se entenderá por programa de promoción del cumplimiento de la normativa el plan
de acciones y metas, para que en el marco de un Acuerdo de Producción Limpia y dentro de un
plazo fijado por los órganos de la Administración del Estado competentes, las empresas
cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental, sanitaria y de higiene y seguridad
laboral que se indique.
El sistema de seguimiento y control del programa será definido en el APL y podrá considerar
auditorías internas realizadas por personal propio o contratado para tal efecto de cada empresa,
por auditores registrados, u otros medios que se establezcan en el propio APL.
Los informes consolidados señalarán el grado de avance del APL y el nivel de cumplimento del
programa de promoción de cumplimiento de la normativa de cada una de las empresas y/o
instalaciones, de esta forma los órganos de la Administración del Estado podrán evaluar su
grado de cumplimiento.
El CPL desarrollará una plataforma de apoyo para las empresas de menor tamaño. Esta
plataforma deberá, entre otros, monitorear el grado de avance de cada instalación.
93
Artículo 68: Los organismos públicos competentes en las materias específicas del programa,
coordinados por el CPL, tendrán a cargo la verificación del cumplimiento del programa de
promoción del cumplimiento de la normativa, de acuerdo a lo establecido en el APL, e
informarán al CPL el resultado de tal labor. Con tal objeto, el APL establecerá claramente el
procedimiento de seguimiento y fiscalización a seguir, el que podrá considerar los informes de
cumplimiento emanados de los auditores registrados, informes emanados de las empresas
directamente, u otros medios que se establezcan en el propio APL.
Artículo 69: En caso de incumplimiento del programa de promoción del cumplimiento de la
normativa, los órganos fiscalizadores competentes en la materia podrán imponer las sanciones
que correspondan a la infracción de la normativa, de conformidad con sus respectivos
procedimientos sancionadores. Para lo anterior ponderará según nivel de cumplimiento del APL
y gravedad del incumplimiento del programa en específico si esto último se traduce en un
impacto negativo en la salud de las personas, trabajadores o el medio ambiente. Para estos
efectos, se considerará dicho incumplimiento como una agravante que autoriza a aplicar el
rango máximo o la sanción más grave que se contemple para la infracción.
TÍTULO IX
DE LAS MEDIDAS POR INCUMPLIMIENTO DEL ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA
Artículo 70: El incumplimiento de las disposiciones contenidas en el Acuerdo de Producción
Limpia que no sean exigibles de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, se sujetarán
exclusivamente a los efectos derivados del incumplimiento previsto en el respectivo acuerdo.
En relación a lo anterior, el APL podrá contemplar como medidas las siguientes:
1) Publicación en un medio de alcance nacional del listado de empresas y/o instalaciones que
no cumplieron el APL;
2) Medidas previstas en los estatutos de la asociación gremial o entidad sectorial o
multisectorial respectiva; y
3) Otras que se establezcan en el APL.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
94
Artículo 1º Transitorio: El presente reglamento entrará en vigencia el primer día hábil del mes
subsiguiente al de su publicación en el Diario Oficial.
Artículo 2º Transitorio: Los Acuerdos de Producción Limpia que se encontraren vigentes al
momento de la entrada en vigencia del presente reglamento, se regirán por las disposiciones
contenidas en el propio Acuerdo de Producción Limpia y las Normas Chilenas Oficiales
aplicables.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
MINISTRO DE HACIENDA
MINISTRO DE ECONOMÍA,
FOMENTO Y TURISMO
MINISTRO SECRETARIO
GENERAL
DE LA PRESIDENCIA
95
II) Estructura básica de un Acuerdo de Producción Limpia
1.- Contenido de un APL
i Contenidos mínimos detallados
Los APL que se suscriban deben contener a lo menos los siguientes puntos claramente
detallados:
a) un preámbulo en el que se expresen las motivaciones e intereses que inspiran a las partes a
la suscripción del Acuerdo, para efectos de facilitar la etapa de implementación;
b) individualización de las partes directas del Acuerdo, con indicación expresa del (de los)
organismo(s) del sector público que concurre(n), la (las) asociación(es) empresarial(es) y la
(las) empresa(s) que lo suscriben;
c) fundamentos y antecedentes que se tuvieron en consideración al celebrar el respectivo
Acuerdo, incluyendo aquellas regulaciones vigentes;
d) fecha de inicio y término del Acuerdo;
e) identificación clara del (de los) objetivo(s) específico(s) que se persigue(n) al suscribir el
Acuerdo, identificando el (los) ámbito(s) que se intenta(n) abordar;
f) identificación de las metas medibles y acciones verificables a cumplir, estableciendo el
calendario de cumplimiento de las mismas;
g) instrumentos de fomento y financieros disponibles para apoyar el cumplimiento del Acuerdo;
h) establecimiento del sistema de seguimiento, control y evaluación de cumplimiento de las
metas y acciones contempladas en el Acuerdo y del sistema de información asociado, según lo
establecido en NCh2807;
i) conformación de un Comité Coordinador del Acuerdo, encargado de dirimir las controversias
que se produjeren en la interpretación y aplicación del Acuerdo, el cual además tendrá
competencia para establecer las medidas aplicables en los casos de incumplimiento, en los
términos señalados en el punto 5.8 de dicha norma;
j) identificación de las medidas asociadas al incumplimiento del Acuerdo; e
k) identificación de los incentivos específicos a otorgar, en el caso que se establezcan.
96
ii. Materias que incluye
Los APL incluyen diversos temas, en a lo menos tres ámbitos: competitividad de la
empresa, gestión ambiental y seguridad e higiene laboral. Entre los temas específicos que se
comprometen se pueden mencionar los siguientes:
Reducción de emisiones.
Calidad ambiental.
Minimización, recuperación o reciclaje de residuos.
Reducción o eliminación de determinadas sustancias o materiales.
Minimización del uso de agua
Eficiencia Energética
Higiene laboral y reducción de riesgo.
Recopilación de información (para confeccionar inventarios de emisiones, etc.).
Abatimiento y disposición final, como última opción de solución.
2.- Consideraciones para abordar un APL
Hay aspectos que deben ser considerados para el desarrollo de Acuerdos de Producción
Limpia, muchos de los cuales se aplican desde 1998 y se describen a continuación:
a) Formarán parte por el sector público los organismos reguladores, fiscalizadores y de
fomento. Al menos participará el Ministerio de Economía a través del Consejo Nacional de
Producción Limpia. Por parte del sector privado estará la asociación y se invitará a cada una de
las empresas del sector, estén o no asociadas.
b) Los Acuerdos tendrán una fecha de inicio y término claro, y se establecerá un mecanismo de
seguimiento y evaluación periódica de cumplimiento.
c) Si bien el objetivo de un Acuerdo es lograr metas superiores a los estándares exigidos por la
legislación, las materias sujetas al Acuerdo serán tanto las no normadas, como las normadas y
normadas no vigentes (en período de gradualidad para su entrada en vigencia).
d) El Gobierno dispondrá de instrumentos de fomento y financieros, si así las partes lo
estimaren necesario y fuera posible de acuerdo a los parámetros de elegibilidad de los
instrumentos de fomento y a la dotación de recursos.
e) Las Instituciones de fiscalización desarrollarán una política de fiscalización hacia todo el
sector involucrado en el acuerdo.
f) La Asociación Industrial involucrada se comprometerá a velar que sus asociados cumplan con
el acuerdo.
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g) Para la selección del sector industrial parte del Acuerdo, se considerará preferentemente:
la existencia de una Asociación Gremial representativa, motivada y con capacidad de
convocatoria;
la cantidad de empresas involucradas; y
que la contribución al problema que se pretende resolver por parte de las empresas
involucradas en el Acuerdo sea significativa;
3.- Estructura de un APL
1. Considerandos: marco de política pública en el que se desarrollará el convenio.
2. Objeto: se refiere a los temas generales que abordará el acuerdo.
3. Marco normativo atingente: listado de normas que están relacionadas con las materias a
comprometer.
4. Definiciones: clarifica todos los conceptos vertidos en el documento.
5. Metas: incluye los temas en detalle, los plazos y las acciones comprometidas o acciones
posibles de implementar.
6. Sistema de Seguimiento y Control: describe en términos generales el rol de cada una de las
partes del acuerdo y las funciones de cada institución.
7. Sanciones: explicita las sanciones de carácter voluntario a las que se atendrán los
suscriptores en caso de incumplimiento.
8. Financiamiento: explicita el listado de instrumentos públicos disponibles para las empresas
suscriptoras.
9. Difusión y promoción: establece roles y describe en términos muy generales el modo de
operación.
10. Solución de conflictos y revisión del acuerdo: establece mecanismo de solución de
controversias a través de Comité Coordinador).
11. Criterios de fiscalización aplicable a las empresas en APL: explicita los criterios especiales
que se aplican por parte de las instituciones fiscalizadoras a las empresas suscriptoras. Estos
criterios están inscritos en el documento de política “Acuerdos de Producción Limpia y Nuevos
Criterios de Fiscalización” (de 9 de septiembre de 2003).
Los APL comprometen principalmente soluciones concretas en plazos determinados y
generalmente cortos. Para hacer ello viable, el Estado concurre a este esquema con todas las
instituciones públicas con competencia en la materia a concordar, las que corresponden a los
órganos reguladores (quienes construyen las reglas), instituciones fiscalizadoras (quienes
controlan el cumplimiento de las reglas: ver ejemplos en anexo N°5) e instituciones del fomento
productivo.
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La contraparte privada está constituida por una asociación empresarial con
representatividad y legitimidad en el sector productivo, y las empresas, asumiendo cada una de
manera individual los compromisos establecidos con la autoridad. La asociación es quién vela
por todas las empresas suscriptoras, socias o no, tanto en el proceso de negociación como en
la etapa de implementación. Importante es destacar que la Asociación asume responsabilidad
de monitoreo y difusión con las empresas no socias que suscriben el Acuerdo.
En síntesis, un acuerdo compromete metas medibles, instrumental de fomento, sistema de
seguimiento, instancia de solución de conflictos, sanciones.
.5. -Las fases y etapas de un APL
Existen tres grandes fases asociadas al desarrollo de un APL: la Gestación, la
Implementación y la Certificación.
Durante la etapa de evaluación del APL, el Consejo Nacional de Producción Limpia, o quién
éste designe formalmente (a nivel regional puede ser un Comité Regional) se pronuncia sobre
la pertinencia y oportunidad de un posible APL.
La etapa de diagnóstico es clave. Un diagnóstico del sector bien realizado permite partir la
negociación con una visión objetiva de su estado a nivel de la contaminación y sus causas. De
este diagnóstico se derivan las propuestas concretas que se propondrán en el documento de
APL y que finalmente se llevarán a la mesa de negociación.
La negociación parte con la formalización del equipo negociador, tanto desde la parte privada
como de la parte pública. Esa formalización se realiza a través de una carta del presidente de la
asociación y de los jefes de cada institución pública participante.
Esta formalización es determinante pues legitima a las partes que asumirán la
responsabilidad de llegar a acuerdos.
Se recomienda establecer un plazo para la adhesión cuando el número de empresas que
suscribirán el APL es elevado o bien, cuando el alcance territorial es extenso y por lo tanto,
dificulta concertar a todos los participantes en un mismo lugar y en la misma fecha y hora.
6.- Algunas consideraciones adicionales:
a) La fase de gestación de un APL comienza con la evaluación de la solicitud de un acuerdo por
parte del sector productivo. Esta solicitud debe ser formal y dirigida al Consejo Nacional de
Producción Limpia o a quién éste determine, (situación de los Comités Regionales de
Producción Limpia).
b) Las definiciones de objeto, alcance, roles (ver anexo N°6), modo de operación y demás
características de los APL están descritas con claridad en la Nch2797 of2009, donde se
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establece con claridad las reglas del juego, no obstante, será el Comité Coordinador del APL
quién podrá precisar otros roles, de ser necesario.
c) El inicio de la negociación debiese realizarse cuando se cuente por parte del sector privado
con un diagnóstico acabado de la situación ambiental, en relación a las materias que le interesa
incluir en un acuerdo. La experiencia indica que es aconsejable al momento de proponer esas
materias, que sean testeadas con el sector público, con el objeto de acelerar el proceso
negociador y favorecer la búsqueda de acuerdos. Esto último supone contar con una buena
disposición inicial por parte de las instituciones públicas, con el objeto de lograr la
retroalimentación inicial.
d) El comienzo y el fin de la negociación deben ser formales, levantando actas, idealmente en
cada sesión.
e) Existe un lapso variable entre el término de la negociación, esto es, una vez que se llega a
acuerdo entre las partes, y la suscripción. Dicho lapso podría utilizarse para aclarar conceptos y
alcances con las empresas del sector y seguir motivando su suscripción.
f) La etapa de adhesión puede comenzar con la suscripción formal por parte de las autoridades
públicas, la asociación y un grupo representativo de empresarios, sin embargo, el proceso
completo puede prolongarse por un tiempo determinado (por medio de un formulario oficial),
con el objeto de facilitar la adhesión a un número importante de empresas.
i Art. 1° inciso segundo Ley 20.416