libro renovacion

8/18/2019 Libro Renovacion

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4 Capítulo VII. De la planeación a la implementación


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ALCADE MAYOR DE BOGOTÁ D.C.Gustavo Francisco Petro Urrego

SECRETARIO DISTRTIAL DE PLANEACIÓNGerardo Ardila Calderón

SUBSECRETARIA DEPLANEACIÓN TERRITORIALArmando Lozano Reyes

SUBSECRETARIO DEPLANEACIÓN SOCIOECONÓMICA Octavio Fajardo Martínez

JEFE OFICINA ASESORA DE PRENSA YCOMUNICACIONESAngélica del Pilar Molina Reyes

COORDINADORA Y EDITORA María Cristina Rojas Eberhard

AUTORESFederico Pérez FernándezJosé Antonio VelandiaJorge Enrique Gómez SandovalJavier Edgardo Niebles AlbaMauricio de los Río EspañaJulianaVillamizar ArturoAndrés Ramírez HernándezLaura Hernández RomeroPedro P. MenéndezDarwin Guillermo Núñez HCarlos Eduardo MolanoSandra Karime Zabala Corredor

Carolina VillatePablo Echeverri JaramilloLiliana María Ospina AriasWaldo Yecid Ortiz RomeroEdith Carrillo AmayaAna Alejandra Perea AlvisGabriel Niño SicardNidia AceroJuan Felipe PinillaCarlos HoyosCarolina LozanoJavier Pérez BurgosMelisa de la OssaRaúl CastroMilena GuevaraOriana CortésSabina RodriguezMaria Esperanza CorredorClemencia Escallón

PORTADA, DISEÑO Y DIAGRAMACIÓNLilian Melissa Mora Triviño

FOTOGRAFÍASBanco de ImágenesSecretaria Distrital de Planeación

FOTÓGRAFO Jonathan Daniel Naranjo

IMPRESIÓNExprecards S.A.

ISBN 978-958-8310-91-6

ALCADÍA MAYOR DE BOGOTÁ SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN

Carrera. 30 No. 25-90 pisos 1,5, 8 y 13Bogotá D.C.

www.planeacionbogota.gov.co


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AGRADECIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

PRESENTACIÓN

PLANES PARCIALRENOVACIÓN UR

adoptados

CAPÍTULO I

CAPÍTUL

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57UNA APUESTA PARALA REVITALIZACIÓNURBANAINCLUYENTE1. LA RENOVACIÓN URBANA ENCONTEXTO.Federico Pérez Fernández

2. DE LA RENOVACIÓNA LA REVITALIZACIÓN: AVANCES

DE LA BOGOTÁ HUMANA.J é A i V l di Cl ij

1. EL PAPEL DE LOS PLAPARCIALES EN LA RENOVAC

URBANA DE BOGJorge Enrique Gómez Sandoval, JavierEdgardo Niebles Alba, Mauricio de losRío España y Juliana Villamizar Arturo


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contenidoTABLA DE

CAPÍTULO III

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CONSIDERACIONES SOBRSUELOS INDUSTRIALES Y BIENES DE INTERÉSCULTURAL

1. EL RETO DE LA REVITALIZACIÓNURBANA EN SUELOS CON PASIVOSAMBIENTALES Andrés Ramírez HernándezLaura Hernández RomeroPedro P. Menéndez Darwin Guillermo Núñez H.Carlos Eduardo Molano

2. RENOVACIÓN URBANA Y PATRIMONIOCULTURAL: DOS CARAS DE UNA MISMA

MONEDA.Sandra Karime Zabala Corredor


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1. LA PARTICIPACIÓN EN RENOVACIÓN URBMÁS ALLÁ DE LA CONSULTA CIUDAGabriela Niño Sicar

2. IMPLEMENTACIÓN DE LA GESTIÓN ASOCEN PROYECTOS DE RENOVACIÓN URB

Nidia Ace

3. EL REAJUSTE DE TERRENOS: UNA ALTERNAMÁS EQUITATIVA E INCLUYENTE PARA LA GE

DEL SUELO EN PROCESOS DE RENOVACIÓN UR

Carlos HoyJuan Felipe Pinill

LA GESTIÓN ASOCIADA Y SUS MECCAPÍTULO

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LA PERSPECTIVA DELOS AGENTES

CAPÍTULO IV

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1. UNA MIRADA DESDE LA COMUNIDADAL PROCESO DE RENOVACIÓN URBANA

Carolina Villate

2. RIESGO E INCERTIDUMBRE ENPROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA

Pablo Echeverri Jaramillo

3. LA GESTIÓN PÚBLICA DE LAREVITALIZACIÓN URBANA DE BOGOTÁ

Liliana María Ospina AriasCon la colaboración de

Waldo Yecid Ortiz Romero, Edith Carrillo

Amaya y Ana Alejandra Perea Alvis


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1. LOS IMPACTOS ECONÓMICOS DE LOSPROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANAEN BOGOTÁ Javier Pérez BurgosMelisa de la Ossa

1. LA GESTIÓN DEL ESPACIOPÚBLICO EN LOS PLANESPARCIALES DE RENOVACIÓNURBANA Milena Guevara

2. ESTRATIFICACIÓN YRENOVACIÓN URBANA: UNACONTRADICCIÓN EN LAAPLICACIÓN DE POLÍTICASSOCIALESOriana Cortés

María Esperanza Corredor Ana Sabina Rodríguez

3. LAS TRANSFORMACIONESURBANAS: ¿TRÁMITES OPROCESOS?LA INSTITUCIONALIDAD EN LOSPROYECTOS DE RENOVACIÓNURBANA Clemencia Escallón Gartner

ECONOMÍA URBANA

de la planeación ala implementación

CAPÍTULO VI

CAPÍTULO VII

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AGRADECIMIEN


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Agradecemos especialmente a las personas que participaron en la elaboración de los artículos aquí pu-blicados por el tiempo invertido, por compartir sus experiencias y por su compromiso en el proceso detransformación de la ciudad: Federico Pérez, José Antonio Velandia, Jorge Gómez, Javier Niebles, Mau-ricio de los Ríos, Sandra Zabala, Andrés Ramírez Hernández, Darwin Guillermo Núñez H, Carlos EduardoMolano, Laura Hernández Romero, Carolina Villate, Pablo Echeverry, Gabriela Niño Sicard, Nidia Acero,Juan Felipe Pinilla, Carolina Lozano, Milena Guevara, Oriana Cortés, María Esperanza Corredor, Ana Sa-bina Rodríguez y, Clemencia Escallón, Yecid Ortiz Romero, Edith Carrillo, Ana Alejandra Perea, LilianMaría Ospina Arias . A Juliana Villamizar y María Cecilia Benavides por la coordinación logística de cadauno de los aspectos que supone una publicación como esta.

GERARDO ARDILA CALDERÓNSecretario de Planeación


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PRESENTACIÓN


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Las ciudades de América Latina comparten unaproblemática y también una gran oportunidad:Un crecimiento urbano expansivo que contrastacon grandes áreas centrales deterioradas o subu-tilizadas pero con los mejores soportes urbanos.El deciente uso del suelo genera altos costosde transporte y servicios públicos; contamina-ción y depredación de las áreas de importanciaambiental. Sin embargo, las zonas centrales des-pobladas son una oportunidad para orientar unnuevo crecimiento más equitativo y sostenible dela ciudad.

Algunos gobiernos de las ciudades latinoame-ricanas (Quito, Santiago de Chile, Buenos Aires,

Sao Paulo, Medellín, Cali, Barranquilla, entreotros) ya diseñan y ejecutan acciones para reno-var áreas urbanas asociándose con otros nivelesde gobierno, con las comunidades que las habi-tan y con inversionistas del sector privado. Rede-sarrollar los centros urbanos requiere una políticade estado para reorientar la tradicional tendenciadel mercado que encuentra en las periferias lasmejores utilidades. Una tarea difícil porque másallá de simples reglamentos, tiene que estimular

cambios culturales.

Bogotá ha incorporado en sus debates urbanosla concepción de una ciudad densa compactay continua, que se logra principalmente con larenovación urbana. Sin embargo, en sus regla-

mentos y la práctica que se deriva de ellos, o desu ausencia, han privilegiado los procesos deexpansión urbana. Es muy reciente en Bogotála reglamentación de mecanismos y procedi-mientos acordes con los temas expuestos en

el debate urbano.

El presente documento incluye la mirada y la ex-periencia de diferentes agentes que participanen los procesos de revitalización urbana, basa-dos en la renovación que esta administración hareglamentado y acompañado. El tránsito concep-tual y práctico de la renovación urbana hacía larevitalización nos enseña que la construcción deterritorios debe hacerse con la participación y la

inclusión de los habitantes de estas zonas, consu vinculación voluntaria a proyectos asociativos,con la oferta de unidades habitacionales asequi-bles a los hogares de más bajos ingresos y pro-moviendo la mezcla social y de actividades.

La publicación de este trabajo tiene como obje-tivo poner en manos de los ciudadanos, de losespecialistas, de los políticos y de los que tomandecisiones sobre el ordenamiento territorial un

conjunto visiones, problemáticas y propuestassobre la gestión de estos proyectos que mues-tran su complejidad. Conamos que su conteni-do aporte al avance y la consolidación de prác-ticas incluyentes y democráticas y a una políticade revitalización para Bogotá.

GERARDO ARDILA CALDERÓNSecretario de Planeación


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INTRODUCCIÓN


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El conjunto de artículos que componen ésta pu-blicación de la Secretaría Distrital de Planeaciónpretende recoger la visión de los diferentes acto-res públicos, privados y académicos vinculadosa la renovación urbana en Bogotá, y plantear suscuestionamientos, concepciones, ideas, opi-niones y aportes para contribuir y avanzar en ladiscusión frente al tema de las grandes accionesde transformación urbana que se piensan para laciudad, partiendo del reconocimiento de la espe-cicidad socio-cultural y política de la renovaciónurbana en el caso de Bogotá.

En ese sentido, esta publicación estructurada ensiete capítulos, se constituye como un compen-dio que nos brinda una visión amplia sobre losdiversos aspectos que comporta la renovaciónurbana y el cambio de sentido que desde estaadministración se le ha querido imprimir, no sólodesde un enfoque conceptual sino medianteacciones concretas que se han materializado enla formulación de una política de revitalizacióncontenida en el actual Plan de Desarrollo de la

ciudad , así como en actos administrativos que sesustentan en el acervo participativo y de gestiónacumulado durante estos últimos años.

Este cambio de sentido en la concepción de larenovación urbana en Bogotá se aborda a pro-fundidad en el primer capítulo, el cual indaga sucarácter cambiante y los múltiples signicados ymodos de intervención a los que ha estado aso-ciada, y presenta una mirada general a la trayec-

toria de los procesos de transformación urbana,asociados a la renovación desde mediados delsiglo XX. De igual importancia para contextuali-zar la renovación urbana se considera la caracte-rización de aquellos territorios catalogados comoáreas de oportunidad para ser transformadosmediante procesos de renovación y los princi-pios que deben orientar dichas actuaciones: ladistribución equitativa de cargas y benecios, lamezcla de usos y de condiciones socioeconómi-

cas, la integración del patrimonio, la proteccióna propietarios y a las actividades económicas

ticipación. Temas que serán examinados en losdistintos capítulos del libro.

Desde esa misma perspectiva, se presentan lasexperiencias en planes parciales de renovación

urbana, cuya formulación se ha dado en un es-pectro conceptual que va desde la renovaciónen su concepción tradicional y gentricadoraa la revitalización urbana que contempla simul-táneamente transformaciones y permanencias,que valora los espacios existentes, mejorándolosy resignicándolos, y que enfatiza en la inclusiónde los residentes como estrategia efectiva parala gestión y operativización de estos proyectos.Son experiencias distintas que apuntan a la recu-

peración de las áreas urbanas centrales, al cum-plimiento de los requerimientos de mitigación deimpactos de equipamientos de escala metropoli-tana como a proyectos asociados a la infraestruc-tura de transporte.

La revitalización es ahora entendida como la re-generación de sectores desde una perspectivaintegradora de los aspectos urbanísticos, socia-les, económicos y de sostenibilidad ambiental.

Esta última se congura como tema central deltercer capítulo, en el cual se explican los desafíosen términos de gestión urbanística, nanciera yambiental que conlleva la recuperación urbanaen áreas industriales con tendencia al cambio,que usualmente cuentan con pasivos ambienta-les, y la necesidad de ser gestionados en el mar-co de proyectos de renovación urbana. Tambiénse presentan los proyectos de renovación urbanacomo una oportunidad para nanciar la conser-

vación del patrimonio y se exponen las razonespor las cuales mantener evidencias visibles y tan-gibles del pasado permite potenciar el valor his-tórico de la ciudad. Este propósito se consideraposible mediante una estrategia que contempleincentivos y compensaciones que promuevan lapreservación e integración de las preexistenciascon valor patrimonial a los proyectos de renova-ción urbana, garantizando de este modo su sos-tenibilidad , conservación y su disfrute como bien

de interés cultural.


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interesadas como vehículo para comprender lasdinámicas de los procesos de renovación urba-na, en el capítulo cuarto se da voz a los actoressociales, privados y públicos con intereses en eltema. Para este efecto se presentan, en principio,las diferentes expectativas y percepciones de lascomunidades residentes en los sectores objetode intervención, así como las divergencias y coin-cidencias de intereses que, no sólo como comu-nidad sino como individuos, maniestan durantelas diferentes etapas de formulación de los pro-yectos de renovación. Desde el sector construc-tor se señalan los factores de incertidumbre queentrañan los proyectos de renovación teniendoen cuenta su complejidad socio-económica y ju-

rídica, además de la indeterminación en los tiem-pos, y la repercusión que los mismos puedenllegar a tener en las utilidades de los proyectos.La perspectiva institucional, a través de la Empre-sa de Renovación Urbana, destaca los logros deuna apuesta revitalizadora centrada en la gestiónparticipativa que parte de la base de la inclusión yla permanencia de los propietarios y/o residentesen los zonas sujetas a densicación como garan-tía de apropiación y sostenibilidad urbana. Asi-

mismo, resalta el valor de la asociatividad comouna herramienta para viabilizar la permanenciade los habitantes en la construcción social de losterritorios en renovación urbana

Consonante con esto, es necesario considerarel papel central que la participación y la gestiónasociada juega en los proyectos de renovación,así como sus complejidades. Es por esto que enesta publicación se parte del reconocimiento de

los benecios que trae la participación ciudada-na en términos de gestión social, económica einmobiliaria, toda vez que facilita la gestión, ase-gura su contribución a los objetivos de desarrollode la ciudad en torno a la renovación y profundizala democracia participativa.

Además de la participación, en la gestión aso-ciada conuyen aspectos jurídicos, nancierosy de gestión social, examinados en detalle en el

capítulo quinto, que hacen posible la implemen-tación de los proyectos de renovación urbana.

mostrar las dicultades y oportunidades que ellorepresenta son limitadas para el caso de Bogotá(extensible al país). Sin embargo, para contribuir ala discusión se analizan tres casos, haciendo par-ticular énfasis en el Plan Parcial de Renovación

Urbana “Triángulo de Fenicia”, y se presentan evi-dencias sobre las potencialidades de la gestiónasociada de propietarios como medio para lograrprocesos de densicación urbana más equitati-vos, democráticos e incluyentes. En este capítulotambién se destaca la importancia de la duciainmobiliaria y su rol como instrumento integradorde los intereses de todos los agentes intervinien-tes y como vehículo ecaz para el desarrollo deproyectos de renovación.

El paso de la planeación a la implementación delos planes de renovación supone, además delas complejidades hasta aquí enunciadas, afron-tar y superar los retos que presenta la coordina-ción interinstitucional que vayan más allá de laregulación del procedimiento para su adopciónCabe señalar, que los planes de renovación sehan venido formulando en un marco regulatorioque no fue pensado para la renovación urbana.

Por tal razón, en el capítulo sexto se presenta unareexión crítica sobre la renovación en términosde procedimiento y trámite. Aunque se parte deun reconocimiento al cambio de estrategia y ala reglamentación que sustenta el enfoque de larevitalización también se señala la necesidad desuperar esta visión para enfocarse en la institu-cionalidad y en la creación de escenarios para laconstrucción de vínculos de conanza entre losdistintos actores que intervienen en el proceso

de formulación de los proyectos de renovación(desde los operadores, sean privados o públi-cos, hasta los residentes) así como equilibrar lasasimetrías de poder que se han presentado his-tóricamente en estos procesos. De otra parte,se insiste en la necesidad de hallar alternativaspara facilitar la concreción de las obligacionesurbanísticas que se desprenden de los proyectosde renovación así como para superar las restric-ciones que impone la estraticación socioeco-

nómica sobre la renovación urbana de maneraque ésta no termine contribuyendo a procesos


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importantes esfuerzos de la actual administra-ción en la disminución de la segregación socioespacial, teniendo en cuenta que es una de lasapuestas de la política de revitalización; esfuer-zos que se materializaron en los Decretos 399 y448 de 2014.

En síntesis, los enfoques y consideraciones aquí

presentados pretenden abarcar la compleja yamplia gama de los desafíos que comportan lasgrandes transformaciones urbanas a través deprocesos de renovación en Bogotá y ponen demaniesto los aspectos en los que se requierecontinuar trabajando para seguir impulsando latransformación de la ciudad.


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UNA APUESTA PARA LA REVITALIZURBANA INCLUYENTE

CAPÍTULO I


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20 Capítulo I. Aproximación al contexto y concepto de la renovación urbana

Federico Pérez Fernández 1

1. Doctor en antropología social de la Universidad de Harvard. Realizó su investigacióndoctoral sobre renovación urbana en el centro de Bogotá y las prácticas burocráticas, terri-

toriales, y socio-culturales asociadas a dichos procesos. Actualmente es profesor asistentede antropología urbana en la Universidad Estatal de Portland (Portland, Oregon), en dondecontinúa enseñando e investigando sobre urbanismo contemporáneo, prácticas legales y

LARENOVACIÓURBANA ENCONTEXTO


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La renovación urbana en contexto

Durante los últimos años la renovación urbanaha resurgido en Bogotá como un discurso cen-tral tanto en redes de expertos como en la esferapública. Se trata de un concepto que planeado-res, constructores y ciudadanos promueven ycuestionan a diario. Mientras que en la décadade los noventa se hablaba principalmente de es-pacio público, actualmente las discusiones sobreel futuro de Bogotá giran en torno a la construc-ción de entornos densos, con mezcla de usos yactividades en áreas centrales. No se trata, porsupuesto, de la primera vez que la renovaciónestá en la agenda de desarrollo de la ciudad;pero sí es, posiblemente, uno de los momentosen los que el concepto ha cobrado mayor pro-tagonismo por fuera de debates técnicos y aca-démicos. Es por ello que resulta particularmenteimportante considerar el carácter cambiante de larenovación urbana en Bogotá y los múltiples sig-nicados y modos de intervención a los que haestado asociada.

En este capítulo busco interrogar críticamentela categoría de renovación urbana y nocionesanes (p.ej. revitalización, redesarrollo y regene-ración). Sitúo los discursos y prácticas asociadasa la renovación tanto en el contexto global, comoen la historia y condiciones socio-políticas par-ticulares de Bogotá. En lugar de asumir que loque ocurre en la ciudad está determinado única-mente por los cambios en la economía mundial,concibo la renovación como un ensamblaje quesurge entre lo global y lo local. De esto modo,destaco la especicidad socio-cultural y políticade la renovación en Bogotá, así como su aparen-te convergencia con modelos urbanos globales.

En el capítulo exploro cuatro olas de transforma-ción urbana que han tenido lugar en el centro deBogotá desde la mitad del siglo XX; no se trata deperíodos claramente delimitados sino de tenden-cias que marcaron diferentes fases de planea-ción y política urbana en la ciudad. En cada casoidentico procesos paralelos en Estados Unidosy Europa, y enfatizo las características distintivasdel caso bogotano y sus implicaciones socio-es-paciales y políticas.

Primero, considero la fase de reconstrucción mo-dernista que tuvo su más clara expresión entre1930 y 1950, y que condujo a formas signicati-vas de desplazamiento y destrucción en nombrede la modernización. Examino una segunda olade reconquista inmobiliaria que se dio entre 1960y 1980, aproximadamente, y se enfocó en el re-poblamiento del centro de la ciudad. Posterior-mente identico una tercera fase que surgió en ladécada de los noventa, la recuperación de espa-cio público , que se centró en la construcción deespacios abiertos e infraestructura como mediospara recuperar entornos deteriorados e insegu-ros. Finalmente, rastreo la evolución durante losúltimos años de un paradigma emergente de gentricación incluyente , en donde promotores ygobierno han intentado generar las condicionespara adelantar proyectos de redesarrollo 2 basa-dos en la participación y la inclusión. Concluyocon una reexión sobre la necesidad de subvertirla preeminencia de modelos de renovación surgi-dos de otros contextos y experiencias históricas,y con un llamado para realizar mayor investiga-ción sobre las especicidades y potencialidadesde la renovación urbana bogotana.

2. En este artículo utilizo el término “redesarrollo” comouna categoría analítica para describir procesos detransformación urbana impulsados por agentes pú-

1. INTRODUCCIÓN


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Murcia y Mendoza, 2010). En todos estos casosse trataba de un reordenamiento violento, dadoque la entrada a la modernidad dependía de laexpulsión de los cada vez más numerosos pobla-dores pobres y mestizos.

La destrucción de ciertos espacios y dinámi-cas sociales se convirtió así en un componentecentral de los discursos y las prácticas de la pla-neación modernista en Bogotá. Lo crucial eraremover, sanear, y eliminar los “males” asociadosa la urbanización. En el caso de Bogotá, dichos“males” eran interpretados a través de categoríascon un fuerte legado colonial. En 1946, la revis-ta de arquitectura Proa publicó su tercer númerocon un artículo titulado “Bogotá puede ser unaciudad moderna” (Amorocho, et ál., 1946). En lapublicación los arquitectos dirigían sus críticasal centro de la ciudad y en particular a la plazacentral de mercado y al barrio de Santa Inés. Fo-tografías de campesinos y vendedores de plazaaparecían con subtítulos como “desaseo”, “mise-ria”, “contagios”, “promiscuidad” y “abandono”.Según los arquitectos modernistas que publi-caron en Proa se trataba de “16 manzanas queclaman por demolición, incendio o terremoto”(Amorocho, et ál., 1946:16).

Irónicamente, en menos de dos años sus plega-rias serían atendidas durante los disturbios delBogotazo. Tras el asesinato de Jorge Eliécer Gai-tán, el 9 de abril de 1948, la destrucción por moti-vos socio-políticos convergió con la destrucciónplaneada. La ilustración más evidente de estaconvergencia fue la creación de la carrera déci-ma, la cual para la fecha ya había hecho un corteprofundo en el centro de la ciudad, ya que atra-vesaba varios kilómetros del tejido urbano. La de-molición gradual y silenciosa para construir unaavenida moderna había superado ampliamentel d t ió d id l hi tó i t

El redesarrollo urbano moderno tiene como ante-cedente histórico emblemático la reconstrucciónde París en el siglo XIX bajo la dirección del BarónGeorges-Eugène Haussmann, quien impulsó ladestrucción de los antiguos y atiborrados barriosde París para la apertura de los famosos buleva-res y la construcción de suntuosos edicios parala burguesía parisina (Harvey, 2003). La idea dereordenar radicalmente el espacio urbano seconstituyó en una estrategia paradigmática parafacilitar la circulación y acumulación de capital, yexpandir el control gubernamental sobre la ciu-dad y sus habitantes 3.

No obstante, en América Latina los proyectos detransformación urbana también deben mirarse a laluz de otros precedentes históricos. En el siglo XVIII,por ejemplo, las ordenanzas higienistas de las refor-mas borbónicas buscaron aanzar el control colo-nial a través de los ideales de “limpieza y orden” ur-bano (Alzate, 2007). En Bogotá, dichas tecnologíasde organización y control espacial siguieron siendoinuyentes durante el siglo XIX y tuvieron su mani-festación más clara con las agendas de moderniza-ción urbana del siglo XX (Mejía P, 1999).

Ya desde 1920 el gobierno había iniciado pro-gramas para el embellecimiento de la ciudad, loscuales incluían la demolición de barriadas obre-ras y plazas de mercado. Eventos tales como laconmemoración de los 400años de fundaciónde Bogotá en 1938 y la Conferencia Panameri-cana en 1948 fueron claves para impulsar trans-formaciones profundas como el saneamiento delPaseo Bolívar (Colón, 2005), la construcción delParque Nacional (Serna Dimas y Gómez Navas,2012) y la apertura de la carrera décima (Niño

3. Cabe anotar que aunque la “haussmannización”de París pasó a la historia como un momento funda-cional de la planeación moderna, dicha intervención

t i i d l i t t i d

2. LA RECONSTRUCCIÓN MODERNIS


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meses después de los acontecimientos del 9 deabril, un grupo de arquitectos escribía que con elBogotazo “el problema urbanístico de Bogotá (…)quedó francamente despejado y parcialmente re-suelto” (Arango, et ál. 1948:11).

Hay paralelos claros entre la reconstrucción mo-dernista de Bogotá y los paradigmas internacio-nales de la época. Desde comienzos del siglo XX,particularmente durante la posguerra, las princi-pales ciudades de Estados Unidos atravesaronprocesos profundos de transformación urbana.A través de una política conocida como urbanrenewal (renovación urbana), y bajo la inuenciade poderosas coaliciones de actores privados

y públicos, áreas considerables de centros his-tóricos fueron demolidas para dar paso a obrasde infraestructura, desarrollos inmobiliarios, y al-gunos complejos de vivienda pública en áreasmenos deseables (Fainstein y Fainstein, 2012).Dichas políticas intentaban eliminar barrios “dete-riorados” (slums ) con un fuerte sesgo racial y declase, tras el éxodo de clases medias, blancas yaños de abandono.

En el caso de Europa Occidental, políticas simila-res, en cuanto ambiciosas, impulsaron la recons-trucción de centros urbanos durante las mismasdécadas. Dichas intervenciones, en contrastecon la aproximación norteamericana, ocurrie-ron bajo el inujo de un Estado central fuerte ypusieron el énfasis en el desarrollo compacto, eltransporte público, y la generación de viviendapública (Ibíd.). Las políticas de redesarrollo euro-peas, por lo demás, respondían a la destrucción

causada durante la Segunda Guerra Mundialy no al abandono de los centros históricos porparte de las clases medias. En efecto, los patro-nes de suburbanización y desarrollo de infraes-tructura para automóviles fueron mucho máslimitados en Europa.

La reconstrucción modernista bogotana tuvocaracterísticas peculiares que la distinguen delos procesos mencionados y de sus conceptua-

lizaciones dominantes. La transformación delcentro de Bogotá en esta época estaba estrecha-

cia social y política de Colombia. La aceleradamigración de poblaciones rurales –mestizas eindígenas– y la cada vez más frágil posición delas elites urbanas bogotanas, explica en parte laviolenta respuesta de los proyectos locales de re-

construcción espacial. Implícito en la renovacióndel centro de Bogotá estaba la construcción deuna nación moderna rmemente enraizada enel ascenso de una elite urbana. Esto no quieredecir que la renovación bogotana no tuviera nin-guna relación con modelos internacionales dela época; por el contrario, como es bien sabido,los planes para la Bogotá moderna estuvierondirectamente inuenciados por guras clavesdel movimiento modernista en las décadas de

1940 y 1950, como Le Corbusier, así como porideales de desarrollo y vida urbana procedentesde Estados Unidos. En el caso colombiano, sinembargo, los discursos y prácticas de la moder-nización urbana estuvieron indisolublemente uni-das a las estructuras de poder y exclusión propiasde la historia colonial y poscolonial del país. Deahí que “renovación” signicara en este primermomento, ante todo, destrucción (limpieza, sa-neamiento, etc.) de todo aquel y aquello (lo rural,

indígena, incivilizado, etc.) que apareciera comoobstáculo en el camino hacia la modernidad; unamodernidad, valga decir, que beneciaría tansolo a unos pocos.


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Aunque la primera ola de renovación bogotanaestuvo centrada en la eliminación de entornos de-teriorados, también estaba dirigida a la producciónde nuevos espacios urbanos. El área enorme quedespejó la carrera décima en el centro de Bogotá,por ejemplo, estaba destinada a una operación in-mobiliaria de gran escala liderada por la elite empre-sarial bogotana (Niño Murcia and Mendoza, 2010).En este sentido, la renovación modernista era unproceso de “destrucción creativa”, como lo eviden-

ció la expedición de la primera ley nacional de pro-piedad horizontal (Ley 182 de 1948), pocos mesesdespués de los sucesos del 9 de abril y de años dedemoliciones planeadas. Esta iniciativa, impulsadapor políticos-constructores como Mariano Ospinay Fernando Mazuera (los artíces del proyecto dela carrera décima), introdujo un nuevo régimen depropiedad como instrumento clave para reconstruiruna Bogotá más ordenada y moderna. Signicati-vamente, estos nuevos modos de propiedad y vi-

vienda urbana fueron considerados no solo comoun asunto estrictamente económico, sino tambiéncomo una fuerza civilizadora crucial. Se trataba dela reconquista inmobiliaria del centro de la capital.

No obstante, desde mediados de la década delos sesenta el desarrollo inmobiliario tomó unsentido más social en los círculos de expertos ypolíticos bogotanos. En particular, a través del tra-bajo del concejal y alcalde Jorge Gaitán Cortés

(1961-1966), el redesarrollo inmobiliario apareciócomo una respuesta imprescindible a la migra-ción rural acelerada. Por primera vez el discursode la renovación urbana aparecía ligado al temade la vivienda popular. En la publicación La reno-vación en Bogotá (1964) de la alcaldía de GaitánCortes, al lado de grandes proyectos inmobilia-rios como el Centro Internacional, se proponía larehabilitación de barrios como Los Laches y San-ta Bárbara para atender “el aspecto más grave del

problema de vivienda (…) el del inmigrante que sedesplaza del campo a la ciudad” (Gaitán Cortés,

3. LA RECONQUISTA INMOBILIA

tan solo parcialmente, el tema inmobiliario seposicionó como un problema técnico y políticocrucial para el futuro de la ciudad y de la nación.

La administración de Virgilio Barco (1967-1969)continuó con el estilo tecnocrático de Gaitán Cor-tés, e introdujo cambios profundos en la infraes-tructura y planicación de la ciudad. Para Barco,la renovación del centro también era un asuntoestrechamente relacionado con la explosión de-

mográca de la ciudad; se trataba del instrumen-to clave para densicar áreas centrales y atenderel décit creciente de vivienda. Bajo su gobiernose culminó el plan para Los Laches y continuaronen desarrollo estudios y planes de renovaciónpara el centro, en particular los planes de LasAguas y San Façon.

Aunque los asuntos de vivienda e inclusión en-traron de este modo a la agenda de renovación

de la ciudad, las aproximaciones concretas de laépoca tenían importantes sesgos conceptuales ylimitaciones prácticas. Por una parte, el desarrolloinmobiliario todavía era concebido como un asun-to de modernización urbana. Así, por ejemplo, elplan de Los Laches era descrito por la administra-ción Barco como un programa para que algunasfamilias pudieran “encontrar un medio propiciopara su progreso y su incorporación en la vida ci-vilizada” (Barco, 1969:115). Al establecer el criterio

de una “vida urbana civilizada” se justicaba implí-citamente la eliminación de tugurios, inquilinatosy otros modos de habitación precarios. Más aún,los esquemas de empréstito y construcción pro-gresiva excluían indirectamente a habitantes siningresos jos y empleo formal, es decir, la mayoríade las familias pobres de la ciudad. Por otro lado,los planes de renovación más ambiciosos de laépoca –como San Façon y Las Aguas– estabanclaramente orientados a atraer grandes capitales

y producir espacios residenciales para “familiasde ingresos medios” (Barco, 1969:182). Aunque


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pulsaron indirectamente la construcción por partedel sector privado de complejos residenciales declase media en áreas centrales (p.ej. Las TorresBlancas, Las Torres Gonzalo Jiménez de Quesaday Las Torres de Fenicia).

En el contexto global, la década de los setentamarcó la creciente participación de agentes pri-vados en los procesos de reconstrucción urbana.En Estados Unidos, la crisis scal de 1973-1975,sumada a procesos de desindustrialización urba-na y desregulación estatal, terminaron de eliminarel ya débil carácter redistributivo y público de laspolítica de renovación urbana (Fainstein y Fains-tein, 2012). Presionados por la ausencia de recur-

sos, los gobiernos locales se dedicaron por com-pleto al desarrollo económico –la gobernanzaempresarial (Harvey, 1989)– y tomaron la funciónde facilitadores del desarrollo inmobiliario y eco-nómico, a través de incentivos tributarios e ins-trumentos de zonicación. En Europa, la restruc-turación económica de los setenta tuvo efectossimilares sobre el redesarrollo urbano. Aunque elEstado continuó ejerciendo mayor control allí queen Estados Unidos (con una posible excepción

del Reino Unido), la renovación también se volvióbásicamente un asunto de mercado, en dondeprimó la especulación inmobiliaria y se redujoconsiderablemente la oferta de vivienda pública.En ambos casos se pasó de planes integrales dereforma urbana a una renovación de proyectospuntuales que incrementaría la inequidad y se-gregación socio-espacial dramáticamente.

Aunque los planes de renovación del centro de

Bogotá de esta época también se enfocaron visi-blemente en el desarrollo inmobiliario, su formu-lación e implementación tuvieron implicacionesy signicados distintivos. En primer lugar, en elcaso bogotano la línea difusa entre actores públi-cos y privados debe verse como parte de la largay turbulenta historia de formación de Estado enColombia. La colusión entre funcionarios públi-cos y elites económicas había sido ya un hechocentral en planes anteriores, tal y como sucedió

en la construcción de la carrera décima. Pero másimportante aún es la especicidad del redesarrollo

tico, como reconquista urbana. En lugar de proce-sos de desindustrialización como los de EU y Eu-ropa, Bogotá atravesaba una rápida expansión dela economía informal, un proceso particularmentenotorio en el centro. El redesarrollo inmobiliario

dio continuidad a los esfuerzos anteriores del Es-tado por retomar el control socio-económico delcentro, desplazando a sus habitantes más pobres.Bajo la supuesta legitimidad de la producción devivienda como respuesta necesaria al incrementopoblacional y como vehículo hacia la civilidad, eldesarrollo inmobiliario se tornó en una estrategiaclave para la reconquista del centro por parte declases medias y altas.

La naturaleza de estas intervenciones se hizopatente en uno de los últimos proyectos de rede-sarrollo de la época: el complejo Nueva Santaféconstruido en el antiguo barrio Santa Bárbara. Laoperación estatal, liderada por el Banco CentralHipotecario (BCH), tenía como antecedente la re-novación del Palacio Presidencial durante el go-bierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978).Con Nueva Santafé se intentaba producir vivien-da a gran escala en el entorno del nuevo centro

de gobierno con el objetivo de completar la recu-peración del sector, el cual había sido identica-do como inseguro y deteriorado. A pesar de pro-puestas iniciales (como la presentada por la rmaObregón y Valenzuela) para preservar parte deltejido urbano y densicar únicamente los centrosde manzanas 4 , y de los llamados por parte deresidentes para ser incluidos dentro del plan, elproyecto llevó a la destrucción casi total de SantaBárbara. Al nal de un proceso que se prolongó

hasta comienzos de los ochenta, el Estado solohabía logrado producir un enclave de clase me-dia mediante el desplazamiento de miles de fami-lias en el proceso. Adicionalmente, los conictosen la gestión del suelo y la compra directa de lospredios por parte del BCH dejaron el proyecto in-concluso y más de la mitad del terreno vacío. Eraun ejemplo claro del compromiso del Estado conla reconquista inmobiliaria de un centro que aúnera percibido como amenaza social y política.

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Al asumir la presidencia, en 1986, Virgilio Barcodescribió la ciudad como “una gran anarquíaurbanizada, un tremendo caos, un inmenso des-orden, un colosal desbarajuste” (Martin, et ál.,2004:65). El nal de los ochenta y comienzo delos noventa marcó el momento más crítico dedesgobierno y abandono en la historia recientede Bogotá. Algunos de los aspectos más notoriosde la situación eran la inseguridad, la ineciencia

administrativa, el colapso del transporte urbano yel abandono del espacio público. El centro de laciudad se convirtió en el ícono de estos proble-mas y sería, quizás más ahora que nunca, un es-pacio prioritario de intervención y reforma estatal.Durante los noventa se conguraría un modo deintervención centrada en la reconstrucción delespacio público; pero los planes de esta década,aunque estrechamente conectados con inter-venciones anteriores, emplearían el lenguaje de

la convivencia, la ciudadanía y la democracia. Noobstante, como en épocas anteriores, la renova-ción continuaría presa de lógicas de expulsión yexclusión fundadas en ideales de orden, civiliza-ción, y modernidad urbanas.

Aunque administraciones anteriores habían in-vertido importantes esfuerzos en el desarrollo deespacios abiertos e infraestructura vial, fue desdenales de los ochenta que se comenzó a hablar

del espacio público como un concepto y una po-lítica urbana crucial. Se trató de una nueva estrate-gia para una Bogotá en “estado de emergencia”(citado en Mosca, 1987), en palabras del alcaldeJulio César Sánchez (1986-1988). Al mismo tiem-po que Nueva Santafé quedaba como un bastiónresidencial inconcluso en el lado sur del centro,la administración de Sánchez lanzaba el PlanZonal del Centro como una iniciativa de renova-ción comprehensiva. Una de las propuestas fun-

damentales del plan era la recuperación del es-pacio público como la base para la “renovación

4. LA RECUPERACIÓN DE ESPACIO PÚBL

La reconstrucción y restauración de espacios,edicios e infraestructuras se concebía como unpaso fundamental para atraer inversión privada ypoblación residencial al área. A pesar de sus am-biciosas metas, de los múltiples estudios realiza-dos y de la creación de una ocina exclusiva parala implementación del plan, fue poco lo que se lo-gró por falta de nanciación y por limitaciones ensus instrumentos de intervención 5. No obstante,

el plan marcó el comienzo de lo que sería un pa-radigma de intervención en los años siguientes 6.

Fue en particular durante los gobiernos de Anta-nas Mockus y Enrique Peñalosa que el espaciopúblico se volvió un componente central de la re-construcción y renovación urbana. En la primeraadministración de Mockus (1995-1997) la recu-peración del espacio público aparecía ya comoobjetivo de gobierno. Signicativamente, en su

gobierno se hablaba de “formación ciudadana”,enfatizando en la relación entre el uso del espa-cio y la transformación socio-cultural. El compor-tamiento en entornos urbanos –así como la resti-tución de espacios “invadidos” y la construcciónde otros nuevos– era visto como un componentecentral en la creación de una nueva cultura ciuda-dana. Con la administración de Peñalosa (1998-2000) se masicó la construcción y recuperaciónde espacio público bajo una aproximación cen-

trada en la transformación física de los entornosconstruidos. La creación de andenes, alamedas,parques, ciclorutas y plazas se volvió una tenden-cia generalizada en la ciudad y el modo privilegia-do de intervención en lugares deteriorados como

5. Como anota Samuel Jaramillo (2006), estos instru-mentos no pasaron de ser marcos normativos con muylimitada incidencia en el desarrollo del centro.6. Durante la alcaldía de Julio César Sánchez serealizaron obras como la construcción de la plazoletade la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Este proyectollevó a la demolición de dos manzanas en nombre de lacreación de espacio público. Años después, y dejando


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el centro. Para Peñalosa, el espacio público seconvertiría en el símbolo máximo de democraciay la equidad. Transformar el centro sería la princi-pal estrategia para reducir la inseguridad y atraerinversión y nuevos residentes.

Las políticas de espacio público de Bogotá tuvie-ron similitudes con procesos de otras ciudadesdurante la misma época. El caso más notable fueel de la transformación de Nueva York durante ladécada de los noventa y, en particular, durante laadministración de Rudolph Giuliani. Tras la crisisscal de 1974 y una ola de violencia criminal aso-ciada a la “epidemia del crack” en los ochenta,la alcaldía de Nueva York implementó una serie

de medidas para limpiar y asegurar los espaciospúblicos de la ciudad. A través de las llamadaspolíticas de “cero tolerancia” y “ventanas rotas”,el gobierno enfocó sus esfuerzos en combatir lasinfracciones y desordenes cotidianos en la ciudad(Mitchell, 2003; Smith, 1998). El supuesto centralera que con espacios limpios y regulados los pro-blemas más serios de criminalidad y abandono seresolverían con mayor efectividad. En la práctica,el énfasis en espacios ordenados exacerbó patro-

nes de segregación racial y socio-económica. Enúltima instancia, la fusión de agendas de seguri-dad con intereses comerciales impulsó modos deprivatización espacial a lo largo de la ciudad 7.

En Bogotá, la recuperación de espacio públicode los noventa también tuvo su lado oscuro. Apesar del discurso de equidad que permeó lasiniciativas de la época, estas reprodujeron lossesgos de intervenciones anteriores. La creación

de espacios supuestamente incluyentes y diver-

7. En Nueva York esto ocurrió a través de la gura delos business improvement districts (distritos de mejora empresarial) en donde propietarios y dueños denegocios destinan sus impuestos al mejoramiento yvigilancia del espacio público. El instrumento de losBID ha sido usado ampliamente en diferentes ciu-dades, incluyendo Bogotá, con la creación de corpo-raciones y asociaciones de propietarios. En el caso deBogotá el Plan Maestro de Espacio Público (Decreto215 de 2005) tuvo como uno de sus objetivos elfortalecimiento de organizaciones comunitarias parala apropiación de espacios públicos. Para un análisisde dos organizaciones en Bogotá (Asociación Cívica

sos implicó en muchos casos la expulsión devendedores ambulantes, indigentes y otros habi-tantes pobres y marginales. Al invocar ideales deciudadanía, orden y seguridad, actores públicosy privados retomaron el control de espacios, pri-vilegiando ciertos usos y a ciertas poblaciones 8.

El ejemplo emblemático de estas contradiccio-nes fue la demolición de El Cartucho en el barrioSanta Inés, para la creación del Parque Tercer Mi-lenio. Aunque el plan fue concebido como la ma-terialización de un espacio público monumentalpara la ciudad (Decreto 880 de 1998) y como el“detonante” de procesos de redesarrollo en elentorno, los resultados fueron problemáticos. No

obstante, la falta de continuidad y las dicultadesen el redesarrollo de los barrios aledaños no per-mitieron la implementación de lo que había sidooriginalmente concebido como un plan integralque incluía vivienda, comercio y transporte. Elnuevo parque se convirtió en un espacio depaso, primordialmente, con pocos usuarios y utili-zación muy limitada. Problemas anteriores de “de-terioro” urbano en el área –tráco de drogas, indi-gencia y criminalidad– se trasladaron a sectores

cercanos. Miles de familias pobres, en su mayoríaarrendatarios, fueron desplazadas sin un plan dereubicación efectivo 9 , y, nalmente, la inversiónestatal en la compra de predios y la construccióndel parque no llevó a la esperada valorización yredesarrollo de los barrios cercanos 10. En últimainstancia, este modo de renovación urbana fuedistintivo no por los espacios urbanos que gene-raría sino por los sitios de desorden y peligro quepretendía hacer desaparecer (Donovan, 2008).

8. Para una crítica de las políticas de espacio público deBogotá, ver Galvis (2014).9. Dada la diversidad de la población y sus modos deocupación, los esfuerzos de reubicación (así como elcenso mismo de la población) fueron particularmentecomplejos. La Caja de Vivienda Popular adelantó unprograma (Programa de Arriendo Protegido con Acom-pañamiento Social) de realojamiento que logró trasla-dar a 127 de las 1.352 familias censadas a otros barri-os de la ciudad (Rojas Arias, 2010). Cabe anotar queademás de las dicultades mismas de la reubicación,en muchos lugares de destino los propietarios y resi-dentes se opusieron fuertemente a recibir a los antigu-os habitantes de El Cartucho.10. Según Jaramillo (2006) los principales beneciari-

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Aunque la renovación del espacio público enBogotá tuvo anidades con las políticas de “ven-tanas rotas” y “cero tolerancia” de Nueva York11 ,también hubo diferencias contextuales signica-tivas. En contraste con la aproximación exclusi-vamente punitiva de las políticas de Nueva Yorky de su estrecha conexión con procesos de pri-vatización y desarrollo económico, en Bogotá laspolíticas de espacio público tenían componen-tes redistributivos y democráticos considerables(Beckett y Godoy, 2010). La construcción de bi-bliotecas, parques, colegios y ciclorutas en luga-res periféricos de la ciudad, con el n de generarmayor inclusión e integración urbana, acompa-ñaron la implementación de estrategias espacia-

les enfocadas en el control y embellecimiento deáreas urbanas centrales (Pérez Fernández, 2010).En este sentido, las intervenciones en el espaciourbano constituyeron un ensamblaje de aproxi-maciones disimiles y a veces contradictorias.

Dichas ambivalencias solo pueden ser entendi-das si se tiene en cuenta el contexto más ampliode transformación política y turbulencia social deColombia, en la década de los noventa. Los es-

pacios urbanos, y en particular los de la capital,se convirtieron en emblemas de la violencia, ladesigualdad y la corrupción estatal que atravesa-ba el país. Las intervenciones en la ciudad fueron,en parte, un reejo de corrientes transformadorasa nivel nacional –como la reforma constitucionalde 1991 y los procesos de descentralización yparticipación política– y encarnaron sus mismasambivalencias: desde la obsesión por la seguri-dad y el desarrollo hasta concepciones más pro-

gresistas sobre inclusión democrática.

11. El modelo Giuliani fue inuyente en los circuitosde política pública en Bogotá, así como en cientosde ciudades del mundo. Un caso emblemático fue lacontratación de la rma de Giuliani por el gobierno deAlejandro López Obrador, en la Ciudad de México, paraasesorar la formulación de políticas de seguridad y re-cuperación del centro histórico (Davis y Luna, 2007).El hecho de que un gobierno de izquierda, como el

5. ¿REDESARROLLOINCLUYENTE?

La construcción de espacio público en los no-venta fue concebida como la primera fase de unproceso más ambicioso de redesarrollo en el cen-tro de Bogotá. Fue así como durante los primerosaños de la formulación de Tercer Milenio se creóla Empresa de Renovación Urbana (ERU) con elobjetivo de “gestionar, liderar, promover y coordi-nar programas y proyectos de renovación urbanay proyectos estratégicos en suelo urbano y de

expansión” (Colombia, 1999, Artículo 2). Asimis-mo, se creó Metrovivienda principalmente comoun banco de tierras para el desarrollo de viviendade bajo costo, pero también como un agente derenovación, con poder para gestionar proyectos,comprar inmuebles o expropiar (Colombia, 1998,Artículo 2). En el año 2000, con la expedición delPlan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, seterminaron de sentar las bases para los procesosde redesarrollo urbano con la delimitación de zo-

nas prioritarias de renovación y la introducciónde normas e instrumentos de intervención. Conel nuevo aparato y marco institucional se busca-ba crear mayores incentivos para atraer capitalprivado y poner en movimiento la renovación dezonas deterioradas. Como en años anteriores, setrataban de crear las condiciones para atraer po-blación e inversión a zonas consideradas comosubutilizadas o estratégicas en el centro 12.

Así, en los primeros años del siglo XXI la alcal-día asumió un rol más activo y habilitó suelo enel centro de la ciudad para desarrollo privado. Elproyecto Manzana 5, lanzado en 2005, fue par-ticularmente emblemático de este giro. La ERUcompró y expropió cerca de veinte propiedadesa precios considerablemente bajos para luegoabrir una licitación del suelo para el desarrollo

12. Cabe anotar que las leyes nacionales (9 de 1989y 388 de 1997) también establecieron lineamientospara la renovación de centros urbanos. Aunque ambas

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inmobiliario para más de la mitad del área. Ade-más de errores administrativos, en el transcursodel proceso se canceló la propuesta inicial deconstruir un centro cultural en parte del terreno,tras el retiro del apoyo del gobierno de España.Ciudadanos y expertos criticaron la iniciativa des-de varios frentes; el rol del Estado, la noción de“utilidad pública” y el discurso de “recuperaciónurbana” fueron los asuntos con mayores cues-tionamientos. Manzana 5 puso al descubiertohasta qué punto la política de renovación favo-recía principalmente a los grandes inversionistasy constructores. En este caso, para muchos eraevidente que la administración había expropiadoa favor de terceros 13.

Durante esta época hubo una proliferación deplanes de renovación que pretendían seguir lamisma lógica de especulación inmobiliaria. En2007 se adoptó un nuevo Plan Zonal del Cen-tro (Colombia, 2007) y a partir de 2008 algu-nos promotores comenzaron a radicar un grannúmero de solicitudes de planes parciales derenovación en la Secretaría de Planeación. Adiferencia de Manzana 5, que había sido el re-

sultado de una intervención directa de la ERU,los promotores de estos proyectos encontraronmúltiples obstáculos financieros, sociales y bu-rocráticos. No obstante el estancamiento de lamayoría de los planes, las nuevas expectativaspor el redesarrollo inmobiliario del centro conti-nuaron creciendo. En las redes de expertos vol-vió a emerger con fuerza el discurso de la den-sificación urbana y el desarrollo en altura comoobjetivos clave de política pública 14. Asimismo,

la densificación en predios individuales, y porla dinámica misma del mercado inmobiliario, sefortaleció en toda la ciudad (ejemplo de estosson las zonas en tratamiento de consolidacióncon cambio de patrón en diferentes zonas alcentro de la ciudad). En el centro, proyectoscomo el Hotel Continental, la Torre Bicentena-

13. Este fue un caso en el que los lineamientos deinclusión (tal como el derecho de preferencia paraadquirir inmuebles en las zonas de renovación) fueronprácticamente ignorados en la intervención.14. Desde 2008, en los proyectos para modicar el Plan

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rio, y el BD Bacatá, entre otras iniciativas priva-das, parecían anunciar el resurgimiento de unmercado inmobiliario que había permanecidoinactivo desde los años setenta.

A primera vista, estas tendencias parecenconfirmar lo que el geógrafo Neil Smith llamala “generalización de la gentrificación comoestrategia global urbana” (Smith, 2002:437).A pesar de que estos proyectos no desplaza-ron residentes directamente, sí le apostaron ala valorización inmobiliaria del entorno, lo cualeventualmente contribuiría a la expulsión de re-sidentes y propietarios por los efectos del mer-cado 15. El término “gentrificación” fue acuñado

originalmente para describir el desplazamientoresidencial de las clases obreras en ciudadescomo Londres y Nueva York, tras el influjo declases medias y altas en sus barrios. Pero, se-gún Smith, lo que en los sesenta y setenta eraun proceso relativamente aislado y no planifi-cado se ha convertido en un paradigma globalde política pública (Smith, 2002:439). La “gen-trificación generalizada” se refiere a la acciónconcertada entre el Estado y el capital privado

para transformar a profundidad el carácter y lacomposición de clase de áreas urbanas. SegúnSmith, esto es precisamente lo que han bus-cado los llamados planes de “regeneración”y “renacimiento” urbano, que con su lenguajeinocuo normalizan y encubren sus implicacio-nes políticas y sociales.

En Bogotá, la circulación creciente de capitalprivado y la evolución del marco institucional y

normativo de la renovación 16 serían indicadoresde esta difusión y penetración del proyecto gen-tricador. Signicativamente, el término mismo“gentricación”, que hasta hace poco era escasa-mente utilizado en Bogotá, se ha vuelto cada vezmás común en círculos políticos, académicos y

15. Esto es lo que Smith llama “brecha de renta” (rent gap ): la diferencia entre renta actual y renta potencial, ylos incentivos que se generan para la captura de dichasrentas adicionales.16. Recientemente estos procesos fueron renombra-


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ciudadanos 17. En este sentido, para muchos laciudad está entrando, nalmente, en la tendenciamundial de la gentricación urbana.

No obstante, una mirada a la trayectoria y con-texto especícos de estos procesos sugiere unespacio de transformación más incierto y con-ducente a resultados diversos. Bogotá debe servista no simplemente como otro espacio máspara la expansión de fuerzas gentricadoras,sino más bien como un laboratorio en el quedichas dinámicas están siendo reconguradasy reinventadas. El ejemplo más claro, en estesentido, es el plan parcial de renovación urbana,Triángulo de Fenicia, promovido por la Universi-

dad de los Andes en el barrio Las Aguas. Comose mencionó más arriba, este barrio ya habíasido identicado como una zona de renovacióndesde la década de los sesenta. La zona tuvo al-gunos desarrollos inmobiliarios aislados en lossetenta y ochenta, y siguió siendo delimitadacomo área de renovación en los planes ocia-les de la ciudad. En 2007, la Universidad de losAndes retomó la iniciativa y reprodujo las lógicasde intervención de décadas anteriores. Se trata-

ba de expandir la universidad y recuperar unazona “deteriorada”, a través de una operacióninmobiliaria apalancada con capital privado. Elplan enfrentó dicultades nancieras y de ges-tión en su esquema de compra de tierra, ade-más de oposición local por parte de residentes ypropietarios. Esto llevó eventualmente a la can-celación del proyecto y la creación por parte dela Universidad del programa Progresa Fenicia,en 2011, en el marco del cual se formula un nue-

vo plan parcial basado en los ideales de partici-pación e inclusión. De este modo, se comenzóa hablar de los residentes y propietarios comopotenciales socios del plan y de la creación devivienda de reemplazo para los habitantes delsector. En palabras de Claudia Velandia, directo-ra de la formulación del plan entre 2012 y 2014,

17. En el ámbito académico ver, por ejemplo, los traba- jos recientes de Amparo de Urbina González (2013),Adrián Smith Manrique Gómez (2013) y Daniel AlbertoAcosta Guevara (2014). Entre periodistas y políticos eltérmino también ha cobrado mayor relevancia. En su

este se replantea como “un remedio a la llamada‘gentricación’” (Velandia, 2014).

Durante los últimos años estas ideas se han con-vertido en un componente central del discursode “revitalización urbana” de la administración deGustavo Petro. Proyectos que se habían lanzan-do en administraciones anteriores y que seguíanmodelos de renovación centrados en el desarro-llo inmobiliario, han tomado ahora como columnavertebral la asociación e inclusión de residentes ypropietarios. En el ámbito reglamentario se crea-ron instrumentos para impulsar el giro hacia unapolítica centrada en propietarios y moradores enzonas de renovación (Colombia, 2014; 2015).

De este modo, los objetivos tradicionales de re-cuperación de zonas deterioradas y desarrolloeconómico se han fusionado con agendas deinclusión social. Aunque los resultados de estosplanes aún son inciertos, se trata de la conver-gencia de procesos en un modelo emergente yparadójico de redesarrollo incluyente. En lugarde la expulsión directa de residentes, la nuevageneración de planes de renovación pretende

incorporar a los habitantes locales en procesosde transformación socio-económica. El alcancede dichos planes está aún por verse, así comosu efectividad de cara a procesos incipientes degentricación en donde habitantes de menoresingresos son lentamente expulsados por los efec-tos del mercado 18.

Pero el carácter particular de los procesos que es-tán ocurriendo en Bogotá pone en duda, como

se mencionó anteriormente, si se debería utilizarel término “gentricación”. El rol cambiante delEstado y de las prácticas inmobiliarias requiereuna comprensión de las corrientes sociales másamplias que dan forma a los discursos y prácticasde la renovación urbana. En el caso bogotano espreciso reconocer las conexiones que existenentre las demandas actuales por igualdad e in-

18. Se debe tener en cuenta que a pesar de los me-canismos diseñados por el distrito y por particularespara crear asociaciones locales, las dinámicas de


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clusión urbana, y la coyuntura especíca del paísen su tránsito hacia el posconicto. La muestramás clara de estos ensamblajes ideológicos esla política reciente de la administración Petro paraproducir vivienda de interés prioritario para lasvíctimas del conicto, como parte del programageneral de revitalización y densicación urba-na19. Al mismo tiempo, las concepciones sobre lapropiedad, el desarrollo y la modernización urba-na de estas iniciativas reproducen implícitamentecondiciones de exclusión socio-económica. Elmodelo de redesarrollo total y los ideales de pro-piedad horizontal, por ejemplo, son elementosque podrían contribuir a la expulsión futura de ha-bitantes por la acción indirecta del mercado. No

obstante, y en contraste con los procesos de gen-tricación generalizada de ciudades en EstadosUnidos y Europa, en Bogotá existe una agendaparticular de inclusión que tiene sus raíces en lacompleja historia social y política del país.

En este capítulo he intentado demostrar la nece-sidad de contextualizar las categorías y nocionescon las que describimos los procesos urbanos.Las teorías que han dominado nuestro entendi-miento de fenómenos urbanos surgieron primor-dialmente de la historia de ciudades en Europa yNorteamérica. Nueva York, Chicago, Londres yParís guran entre los sitios emblemáticos a partirde los cuales se forjaron los ideales de la moder-nidad urbana, y son los modelos frente a los cua-

les se miden otras ciudades del mundo. Desdeestos estándares normativos las ciudades del surglobal –lo que antes era conocido como el “tercermundo” o los países en vía de desarrollo– apare-cen como desviaciones, como ciudades subnor-males y atrasadas. No obstante, la urbanización

19. Aunque no era la primera vez que se hablaba decrear vivienda de bajo costo en el centro (ya GaitánCortés había lanzado programas de vivienda en el cen-tro como se anotó más arriba), sí se trataba de la prim-era vez en años en que el asunto se ponía en un lugarprioritario de la agenda urbana. Adicionalmente, la ad-

planetaria está ocurriendo mayoritariamente enel sur global, justamente en aquellas ciudadestípicamente consideradas periféricas. Es en estecontexto que resulta crucial reconsiderar las con-ceptualizaciones urbanas dominantes y producirnuevos conceptos e instrumentos analíticos paracomprender los procesos de urbanización entodas sus variaciones y especicidades. De ahíque algunos académicos hayan hecho recien-temente el llamado a “descolonizar” los estudiosurbanos y a explorar nuevas “geografías teóricas”(Robinson, 2002; Roy, 2009).

Uno de los conceptos que ha recibido menosatención crítica desde esta perspectiva ha sido

precisamente el de la renovación urbana y no-ciones relacionadas como redesarrollo, regene-ración y revitalización. Pero como he buscadoponer en evidencia, todas estas categorías tie-nen una historia y bagaje socio-político particular.Asumir y trasladar estos conceptos –típicamentedesde las ciudades de Europa y Norteamérica–a otras ciudades del mundo no solo distorsionael análisis de procesos urbanos sino también lacompresión de las dinámicas de poder, y visio-

nes sociales y políticas que les subyacen. Así,antes de evaluar o criticar las políticas de renova-ción de Bogotá, es necesario dar un paso atrás ycomenzar por preguntar en qué consiste eso quellamamos “renovación”, cómo se maniesta en larealidad social, y qué signicados y prácticas invo-lucra. Esto es crucial, nuevamente, para entenderlos procesos que atraviesa la ciudad y las implica-ciones socio-culturales, políticas y económicasde las políticas y los modelos de renovación.

6. CONCLUSIÓN


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José Antonio Velandia Clavijo 1

1. Arquitecto de la Universidad La Gran Colombia; magister en Política Territorial y Urbanísticade la Universidad Carlos III de Madrid; especialista en Derecho Urbano, Propiedad y Políticas delSuelo de la Universidad de los Andes. Ha trabajado con: Secretaria Distrital de Salud, Secretariade Integración Social, Secretaria General- Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto de Desarrollo

DE LARENOVACIÓNA LAREVITALIZACIAVANCES DELA BOGOTÁHUMANA


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De la renovación a la revitalización: avances de la Bogotá Humana

El presente artículo pretende realizar un análisisgeneral de las condiciones con las cuales en losúltimos cuatro años se ha abordado el tema de larenovación urbana, para atender el cumplimien-to de las políticas, programas y proyectos esta-blecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial(Decreto Distrital 190 de 2014) y en el Plan deDesarrollo Bogotá Humana, 2012-2016 (Acuer-do 489 de 2012). Se identicarán los criteriospara la denición de territorios a ser renovados,los principios con los cuales se debe abordar larenovación, y los mayores retos y oportunidadesdel proceso y de los territorios a ser renovados.

Como se expresa en el CONPES 3305, son de-seables ciudades densicadas, en la medida queesta conguración estimula la concentración deactividades, disminuye los desplazamientos en-tre las áreas residenciales y los servicios urbanosy el empleo, favorece la reutilización de infraes-tructuras y estructuras existentes, promueve lautilización del transporte público y otros mediosalternativos, reduce la presión sobre el poco sue-lo urbanizable y evita el sacricio de áreas de con-servación. (Colombia, Consejo Nacional de Políti-ca Económica y Social y Departamento Nacionalde Planeación, 2004).

Es así como la producción de suelo para el creci-miento futuro de la ciudad está condicionado a latransformación y optimización de suelos de áreascentrales, que a su vez presentan característicasparticulares que deben ser tenidas en cuentaen este proceso: poblaciones con una larga tra-dición de vida en el centro y redes sociales muyf t ti id d i d á t l

1. INTRODUCCIÓN

ciones; inmuebles patrimoniales en mal estado, yen algunos casos hasta abandonados, de inmen-sa importancia para la ciudad; deterioro ambien-tal y urbano; altas densidades de comercio frentea la baja y mala oferta residencial; suelos indus-triales abandonados o con poco uso, entre otros.Por esta razón, se requiere una visión que integreel territorio y las comunidades no solo desde lapráctica urbanística “para la actuación en los cen-tros urbanos desde una perspectiva más integral,que supera los enfoques de intervención des-de una perspectiva meramente física”, sino quedebe contar con “ un alto contenido político queoriente el trasfondo de las intervenciones”. Enese sentido, se plantea un ajuste al enfoque de larenovación urbana hacia la revitalización, la cualbusca volver a dar vida a la ciudad construida, yeso signica que en algunos casos es necesariogenerar condiciones urbanísticas para que algu-nas de las actividades que ya no se desarrollanen las áreas centrales de la ciudad, como porejemplo la vivienda, regresen; volviendo así lasdinámicas urbanas que suelen acompañarla: ac-tividad nocturna, tiendas, droguerías, supermer-cados, equipamientos donde se presenten servi-cios sociales, colegios, jardines infantiles, etc.

En otros casos, la revitalización signica gene-rar condiciones socioeconómicas estables paraque los habitantes, y en general la población quevive en las áreas centrales, no sean desplazadospor nuevas actividades “más rentables” que seimplanten, o por la cualicación de un espaciourbano que luego no se pueda pagar, pues enambos casos los procesos de revitalización de-b i l bl ió


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ciaria de las actuaciones. (Secretaría Distrital dePlaneación y Secretaría de Hábitat, 2014).

En ese marco, la planicación y gestión se venllamadas a dar respuesta a condiciones físico-so-ciales, al mismo tiempo que a optimizar el uso delsuelo de la ciudad para los próximos 50 o 100años. De ahí la responsabilidad que se debe asu-mir con la denición y aplicación de instrumentosy normas que se orienten hacia la mejora de con-diciones urbanas y la equidad social, ambiental ypatrimonial de la ciudad.

2. ¿QUÉ TERRITORIOSPUEDEN SER

RENOVADOS?

En los últimos años se ha venido generado unainformación muy importante para el análisis delas políticas urbanas de la ciudad. Con base enesta información se realizó un estudio que teníacomo nalidad establecer un territorio donde

se debía hacer un uso más eciente del suelo,el cual contempló las siguientes condiciones: a.que la movilidad implicaran tiempo de desplaza-miento inferior a 20 minutos a centros de empleo,y tiempo de acceso al sistema de transporte ma-sivo inferior a 10 minutos; b. que las distanciasa centros de empleos fueran inferiores a 1.000metros a la redonda; c. que los índices de ocupa-ción del suelo fueran inferiores a los del prome-dio de la ciudad; d. que la densidad poblacional

fuera menor o igual a 175 habitantes por hectá-rea bruta, y d. que las áreas en deterioro físico yáreas con inmuebles en desuso se reincorporenmediante proceso de redesarrollo (Secretaría Dis-trital de Planeación y Secretaría de Hábitat, 2014).

En este sentido, los proyectos de construccióno ampliación de infraestructura vial, contenidosen los planes de valorización y cupos de endeu-damiento, en conjunto con otros proyectos de

movilidad como el Metrocable, Transmilenio y elproyecto Metro, ofrecen una oportunidad para

sido desperdiciada e incluso ha sido la causa dedeterioro de algunas áreas de la ciudad.

Las áreas residuales que se generaron por las in-tervenciones de Transmilenio, en especial sobrela avenida calle 80 y la avenida Ciudad de Quitoo carrera 30, y las que se generen a futuro en lasnuevas troncales, constituyen una oportunidadpara el desarrollo orientado al transporte, para laoferta de vivienda y otros usos con mejores con-diciones de localización.

En el mismo sentido, las áreas de inuencia delproyecto Metro generan oportunidades paradesarrollos asociados a estaciones del metro,

intercambiadores de transporte y proyectos ur-banos integrales en sectores como la localidadde Chapinero, entre la calle 63 y la calle 53, laavenida Caracas y la carrera 13, por mencionarun área de oportunidad.

A partir del objetivo de acercar las zonas de em-pleo a la vivienda, y con la idea de generar unproceso de transformación de una gran área dela ciudad de uso monofuncional 2 a una de acti-

vidad múltiple, el gobierno nacional propone, através de la Empresa Nacional de RenovaciónUrbana y Desarrollo “Virgilio Barco Vargas”, EVBS.A.S., desarrollar un proyecto de renovación ur-bana en el área correspondiente al polígono delCentro Administrativo Nacional (CAN). Para la Ad-ministración Distrital esta zona también constitu-ye una oportunidad para desarrollar un proyectocon mezclas de usos, que: incluya vivienda dediferentes estratos socioeconómicos, entre esta

la vivienda de interés prioritario; incremente elespacio público efectivo para el sector; mejorela infraestructura vial y de equipamientos, y miti-gue los efectos que ha producido el CAN por lafalta de servicios para atender la demanda de lapoblación con usos complementarios, sobre losbarrios residenciales.

2 U d ti d l f ió b


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En relación con las zonas de bajas densida-des e inmuebles en desuso, sectores comoSan Façon, sector industrial de Puente Aranday en especial el sector entre la carrera 30 y laavenida del ferrocarril y la avenida de Las Amé-ricas –de gran potencial para el desarrollo deproyectos de renovación por estar siendo uti-lizado como zonas de bodegas o industria debajo impacto que se encuentran rodeadas demuy buen sistema de transporte e infraestruc-tura vial y con pocos propietarios del suelo–,también son convenientes para la renovacióny la oferta de estos suelos; esto constituyeuna posibilidad para disminuir los costos so-ciales por el desplazamiento de población.

Proyectos como el Plan Parcial Triángulo deBavaria y Nuevo Salitre, actualmente en for-mulación, son ejemplo de estas condiciones.

Sectores como la franja desde el centro tradicionalhasta la localidad de Fontibón, el eje de la carrera10 desde la calle 1 hasta la calle 26 y la calle 26 deoriente a occidente, con sectores importantes comolos denidos en el eje de la Memoria, entre la carrera10 y la carrera 30, con áreas de oportunidad comoel borde sur del barrio Armenia o el barrio Panameri-cano, en sentido oriente-occidente, se caracterizan“(…) por la presencia de equipamientos de ampliacobertura, de viviendas en baja densidad y por unagran concentración de usos industriales, bodegajey talleres” (Secretaría Distrital de Planeación y Se-cretaría de Hábitat, 2014), con buenos soportes deredes de servicios públicos y de transporte masivo.Estos requieren una gestión de acompañamiento

de la administración pública para incorporar a pro-pietarios y moradores a los posibles proyectos quese vayan a desarrollar y evitar la gentricación.


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Imagen 1.Delimitación del centro ampliado

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación y Secretaría de Hábitat, 2015.

Las áreas mencionadas se localizan en lo que se ha denominado “centro ampliado” (ver imagen 1), un


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3. ¿CÓMO ORIENTAR LAS ACTUACIONES ENRENOVACIÓN URBANA

Como principios rectores de las actuaciones en larenovación urbana se han denido cinco hasta elmomento: la distribución equitativa de cargas y be-necios; la mezcla de usos y de condiciones socioeco-nómicas; la integración del patrimonio; la proteccióna propietarios, y las actividades económicas origina-les de las zonas a ser intervenidas y su participación.

Bogotá es una ciudad que por dinámicas eco-nómicas, sociales y de mercado inmobiliariorequiere diferentes estrategias y mecanismospara adelantar los procesos de revitalización, lagestión predio a predio o integración inmobilia-

ria, con trámite directo ante curaduría urbana, asícomo el desarrollo de planes parciales de reno-vación urbana. Denidos por la Ley 388 de 1997y reglamentados por los decretos nacionales 3 ,establecen que se “deben generar condicionesde equidad, para que los benecios particularesque se reciben a través de los actos administra-tivos, tengan una contraprestación en beneciode la ciudad, esta contraprestación se captura através de los mecanismos de gestión y nancia-ción del suelo y que son la herramienta, mediantela cual es posible garantizar el reparto equitativode cargas y benecios 4.

3. Decreto nacional 2181 de 2006, 4300 de 2007 y1478 de 2013.4. Secretaría Distrital de Planeación (2014), DocumentoTécnico de Soporte del Decreto Distrital 364 de 2014,

“Por el cual se modican excepcionalmente las normasurbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial deBogotá, D.C., adoptado mediante Decreto Distrital 619


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Imagen 2.Principios rectores de las actuaciones en la renovación urbana

Fuente: elaboración propia SDP.


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A través del reparto equitativo de cargas y bene-cios de los recursos obtenidos, con orientacióny planeación desde el Estado, la ciudad puedeavanzar en la mejora de condiciones de espaciopúblico, sistema de malla vial, redes de serviciospúblicos y equipamientos, y esta es una maneraequitativa de participación de lo público y priva-do en el desarrollo de la ciudad.

El aumento de la densidad debe contar con so-portes urbanos como espacio público, vías, re-des de servicios públicos, equipamientos, entreotros. Igualmente, este aumento en la densidad ycambio en los usos del suelo a través de los pro-cesos de renovación urbana producen cambios

en las rentas del suelo y, por lo tanto, se debecontar con mecanismos que den cumplimientoal principio del ordenamiento territorial sobre elque se equilibre el reparto de cargas y benecios.Los nuevos soportes urbanos requeridos con-guran las cargas urbanísticas que deben estarasociadas a mayor edicabilidad, con el n de darcumplimiento al principio de reparto equitativo decargas y benecios del ordenamiento territorial.

El tratamiento de consolidación con cambio depatrón, denido en el Decreto 190 de 2004, gene-ró procesos de renovación urbana, predio a pre-dio, o mediante integración inmobiliaria de doso más predios, sin aportar a la ciudad soportesurbanos lo cual para algunas zonas no fue malo;aunque la ciudad no recibió ninguna contrapres-tación, estas eran zonas con un urbanismo pla-neado, con muy buenos indicadores de espaciopúblico, vías de buen perl y buena capacidad en

redes de servicios (Chicó Navarra, Chicó, SantaBárbara). Pero para otras zonas se generó un dé-cit cuantitativo y cualitativo, debido a que el de-sarrollo se dio en sectores donde no hubo previa-mente condiciones urbanas satisfactorias (comoel caso Cedritos), generando dicultades para lasnuevas poblaciones que se localizan en aquellaszonas, en cuanto a movilidad, redes de serviciospúblicos y espacio público; además, no se realizóun control de su crecimiento, de la dinámica del

mercado y posiblemente sobrepasó las expecta-tivas y capacidad de soporte de densidad.

El establecimiento de cargas urbanísticas y laaplicación de las normas sobre aislamientos, re-trocesos y empates para el desarrollo de prediosde manera individual o por integración inmobilia-ria, denidas en el Decreto Distrital 562 de 2014,

debe ser una opción de renovación que permitaen ciertos sectores de la ciudad el desarrollo deproyectos para consolidar frentes de manzanas,edicaciones sin culatas, aireación y ventilaciónasegurada, mejora o incremento de espacio pú-blico; lo anterior, se debe hacer cumpliendo conobligaciones para mejorar redes de servicios,acorde con las nuevas densidades proyectadas.

La cargas urbanísticas son una responsabilidad

de equidad, sostenibilidad social y territorial parala ciudad y sus habitantes, por lo cual se conside-ra responsabilidad de la administración pública,en su papel de planicador de ciudad, hacerlascumplir y denir los sectores decitarios en redesde servicios, espacio público y vías, que deman-den la inversión de los recursos captados poreste motivo, para que esas “áreas de oportuni-dad” puedan desarrollar los mayores potencialesedicatorios que la norma les permita.

El Observatorio del Suelo, establecido en el De-creto 562 de 20014, es la herramienta que per-mite orientar dichas inversiones y garantizar elequilibrio en la gestión del suelo de renovación.De otra parte, la ciudad también tiene una deu-da de equidad social y urbana con ciertos sec-tores marginados y esta es la oportunidad paraobtener, en zonas densamente pobladas (PatioBonito, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Bosa), mejora

de soportes urbanos por cuenta del traslado deobligaciones urbanísticas de sectores con están-dares aceptables.

Ahora bien, la búsqueda de los benecios inmo-biliarios debe ser controlada y equilibrada paraevitar procesos de expulsión de propietarios delas zonas de intervención. En este sentido, las ac-tuaciones en la renovación deben dar respuestaa las necesidades de los habitantes de la zona y

al mismo tiempo generar rentas que hagan posi-ble la intervención.


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La diversicación de productos inmobiliarios,desde el punto de vista de mercado, dismin

libro renovacion

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