NACI ONESUNI DASC E P A LCOMISION ECONOMICAPARA AMERICA LATINAY EL CARIBEJOSE ANTONIO OCAMPOSecretario EjecutivoREYNALDO BAJRAJSecretario Ejecutivo AdjuntoLC/G.2060Agosto2000PublicacindelasNacionesUnidasISSN02510257/ISBN92-1-321629-7LaSecretaradelaComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribepreparalaREVISTADELACEPAL.Lasopiniones expresadas en los artculos firmados son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos devistadelaorganizacin.Lasdenominacionesempleadasylaformaenqueaparecenpresentadoslosdatosnoimplican,departedelaSecretara,juicioalgunosobrelacondicinjurdicadepases,territorios,ciudadesozonas,odesusautoridades,nirespectodeladelimitacindesusfronterasolmites.LaRevistadelaCEPALsepublicaenespaoleinglstresvecesalao.Elvalordelasuscripcinanualparaelao2000esde30dlareslaversinenespaolyde35dlareslaversineningls.Elpreciodelejemplarsueltoenunouotroidiomaesde15dlares,msgastosdeenvo.Lasuscripcinpordosaos(2000-2001)vale50dlareslaversinespaolay60dlareslaversininglesa.ElformulariodesuscripcinseencuentrainmediatamenteantesdelasPublicacionesrecientesdelaCEPAL.LaautorizacinparareproducirtotaloparcialmenteestaobradebesolicitarsealSecretariodelaJuntadePublicaciones,SededelasNacionesUnidas,NuevaYork,NY10017,EE.UU.LosEstadosmiembrosysusinstitucionesgubernamentalespuedenreproducirestaobrasinautorizacinprevia.SloselessolicitaquemencionenlafuenteeinformenalasNacionesUnidasdetalreproduccin.CopyrightNacionesUnidas2000TodoslosderechosestnreservadosImpresoenSantiagodeChileNaci ones Uni dasNUMERO71AGOSTO2000SANTI AGODECHI LEOSCARAL TI MI RDirectorEUGENI OLAHERASecretarioTcnicoCE P A Lc omi si nec onmi c apar aamr i c a l at i nayelc ar i beRe v i s t ade l aNotasexplicativasEnloscuadrosdelapresentepublicacinsehanempleadolossiguientessignos Trespuntosindicanquelosdatosfaltanonoconstanporseparado. Larayaindicaquelacantidadesnulaodespreciable.Unespacioenblancoenuncuadroindicaqueelconceptodequesetratanoesaplicable. Unsignomenosindicadficitodisminucin,salvoqueseespecifiqueotracosa.. Elpuntoseusaparasepararlosdecimales./ Larayainclinadaindicaunaoagrcolaofiscal,p.ej.,1998/1999.- El guin puesto entre cifras que expresan aos, p. ej., 1998-1999, indica que se trata de todoelperodoconsiderado,ambosaosinclusive.Salvoindicacincontraria,lapalabratoneladasserefiereatoneladasmtricas,ylapalabrad-lares, a dlares de los Estados Unidos. Las tasas anuales de crecimiento o variacin corresponden atasasanualescompuestas.Debidoaqueavecesseredondeanlascifras,losdatosparcialesylosporcentajespresentadosenloscuadrosnosiempresumaneltotalcorrespondiente.OrientacionesparaloscolaboradoresdelaRevistadelaCEPALLaDireccindelaRevistatieneinterspermanenteenestimularlapublicacindeartculosqueanaliceneldesarrolloeconmicoysocialdeAmricaLatinayelCaribe.Conestepropsitoenmenteyconelobjetodefacilitarlapresentacin,consideracinypublicacindelostrabajos,hapreparado la informacin y orientaciones siguientes que pueden servir de gua a los futuros colabo-radores. Elenvodeunartculosuponeelcompromisoporpartedelautordenosometerlosimult-neamentealaconsideracindeotraspublicacionesperidicas. Lostrabajosdebenenviarseensuoriginalespaol,francs,inglsoportugus,yserntraducidosalidiomaquecorrespondaporlosserviciosdelaCEPAL. Sedeberacompaarunextractodelartculo(dealrededorde300palabras),enquesesinteticensuspropsitosyconclusionesprincipales.EsteextractoserpublicadoenlapginadepresentacindelaCEPALenlaInternet. La extensin total de los trabajos incluyendo extracto, notas y bibliografa, si la hubierenodeberexcederde10000palabras,perotambinseconsiderarnartculosmsbreves. El artculo deber enviarse con una copia, acompaado de un disquete en Word para Windows 95,aRevistadelaCEPAL,Casilla179-D,Santiago,Chile;denohaberdisquete,seruegaenviardosejemplaresenpapel.Tambinpuedeenviarseporcorreoelectrnicoa:edesolminihac@eclac.cl. Toda colaboracin deber venir precedida de una hoja en la que aparezca claramente, ademsdelttulodeltrabajo,elnombredelautor,suafiliacininstitucional,nacionalidad,direccin,fax,telfonoycorreoelectrnico. Serecomiendalimitarlasnotasalasestrictamentenecesarias. Asimismo, se recomienda restringir el nmero de cuadros y grficos al indispensable, evitan-do su redundancia con el texto. En el caso de los grficos, stos deben ser confeccionados teniendoen cuenta que se publicarn en blanco y negro. Finalmente, deber indicarse la ubicacin en el textodecuadrosygrficos,peroincluirlosseparadamentealfinal. Recomendacin especial merece la bibliografa, que no debe extenderse innecesariamente. Sesolicitaconsignarconexactitud,encadacaso,todalainformacinnecesaria(nombredelolosautores,ttulocompletoysubttulocuandocorresponda,editor,ciudad,mesyaodepublicaciny si se trata de una serie, indicar el ttulo y el nmero del volumen o la parte correspondiente, etc.). LaDireccindelaRevistasereservaelderechodeencargarlarevisinyloscambioseditorialesquerequieranlosartculos,incluyendolosttulosdestos. Losautoresrecibirnunasuscripcinanualdecortesa,ms30separatasdesuartculoenespaoly30eningls,cuandoaparezcalapublicacinenunoyotroidioma.A GOS T O2 0 0 0R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1S U M A R I OElpapeldelEstadoylacalidaddelsectorpblico 7VitoTanziEfectosdelcrecimientoylasreformaseconmicassobreladistribucindelingresoenAmricaLatina 23SamuelA.MorleyLaeducacinyladistribucindelingresoenelBrasilurbano,1976-1996 43FranciscoH.G.FerreirayRicardoPaesdeBarrosCambiosestructuralesyproductividadenlaindustrialatinoamericana,1970-1996 65JorgeKatzCambiotecnolgicoydinmicaindustrialenAmricaLatina 85GustavoBurachikCreacindecompetenciasenambienteslocalesyredesproductivas 105GabrielYoguelElpotencialdepuertospivotesenlacostadelPacficosudamericano 121JanHoffmannElrgimenimpositivoparalamicroempresaenCuba 145ArchibaldR.M.RitterEmpleoymercadosdetrabajoenlaRepblicaDominicana:unarevisindelaliteratura 163JosR.Snchez-FungLarevistaenInternet 177PublicacionesrecientesdelaCEPAL 179R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI7A GOS T O2 0 0 0El papel del Estadoy la calidaddel sector pblicoVitoTanziDirector,DepartamentodeAsuntosFiscales,FondoMonetarioInternacionalvtanzi@imf.orgEste artculo llega a la conclusin de que la calidad del sectorpblico slo puede evaluarse en relacin con el papel del Esta-do.Engeneral,unsectorpblicoeficientedeberapoderal-canzar los objetivos del Estado, con la menor distorsin posi-ble del mercado, con la carga tributaria ms baja posible sobreloscontribuyentes,conelmenornmeroposibledeemplea-dospblicosyconlamenorabsorcinposiblederecursoseconmicosporelaparatopblico.Losprocesosyresultadosdelsectorpblicodebensertransparentes.Lacorrupcinnodebera desempear papel alguno en las decisiones de los bu-rcratas y de los dirigentes polticos. Y los recursos en manosdel sector pblico deberan dedicarse a usos que maximicen surentabilidadsocial.LacalidaddelsectorpblicotambinesimportanteparaalcanzarelobjetivodeequidadquehoysepercibecomounadelasmetasfundamentalesdelEstado.Unsector pblico de alta calidad permitira ir tras la equidad concostos menores en trminos de eficiencia. Finalmente, las lla-madasreformasdeprimerageneracinnosiempreelevanlacalidaddeestesector,aunquesmejoranladelapolticap-blica.Dehecho,elirenposdereformasdeprimeragenera-cin es lo que ha puesto de relieve la necesidad de mejorar lacalidaddelsectorpblico.Paraqueestoltimoselogre,sonnecesariaslasreformasdesegundageneracin.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI8IElpapeldelEstadoCuleselmejorgobierno?Aquel que nos ensea a gobernarnosanosotrosmismosJohannWolfgangvonGoetheLos seres humanos son animales sociales y, en conse-cuencia, tienden a congregarse en grupos. Esa congre-gacingeneramercadosycrealanecesidaddeinsti-tucionessociales.Losmercadosylasactividadeseconmicas se caracterizan por la especializacin entrelosparticipantes.Laespecializacinllevaalintercam-bio, lo que a su vez supone contratos. Estos pueden serimplcitos o explcitos. Los contratos implcitos carac-terizan a las sociedades primitivas y a menudo se impo-nenporlaaplicacindecdigosmoralesysociales.A medida que se desarrolla, la sociedad exige contra-tos ms explcitos o formales. Ellos, por su parte, de-mandan instituciones que los registren, cuando se exijasu registro, y que los hagan cumplir. En las economasde mercado, los individuos tambin acumulan activosy esta acumulacin lleva a la necesidad de proteger lapropiedad.Adems,necesitanproteccincontraloselementoscriminalesdentrodesuspropiosgruposode fuentes forneas. As, todo conglomerado de indi-viduosexigelaexistenciadeinstituciones,porrudi-mentarias que sean, que cumplan estas funciones y quepuedan considerarse como un Estado mnimo. Este esel papel esencial del Estado en una sociedad primitivaosupapelmnimoencualquiersociedad.1A medida que las sociedades se vuelven ms com-plejas, y los grupos que las integran se hacen ms gran-des y menos homogneos, el Estado debe ir asumien-do nuevas responsabilidades si desea promover plena-menteelbienestardelosindividuosquelascompo-nen. Por ejemplo, los mercados no resultan eficientescuandolosdistorsionanlosmonopoliosocuandolainformacin esencial no est al alcance de los partici-pantes,oresultademasiadoonerosaparaquepuedanacceder a ella. Se plantea entonces la necesidad de queel Estado regule los mercados y proporcione un mni-mo de informacin esencial a la poblacin. De ah quedebancrearseinstitucionesparasatisfaceresasnece-sidades (Banco Mundial, 1997).Hay algunos bienes (defensa, calles, etc.) que sloel Estado puede proporcionar porque los individuos notendran ningn inters en hacerlo. Una razn impor-tante es que una vez que se proporcionan estos bienes,el proveedor no puede excluir de su usufructo a los in-dividuosquenoquierencontribuiracostearlos.Porotra parte, una vez que se han proporcionado, puedenser consumidos por todos, de modo que resulta inefi-cienteparaunasociedadensuconjuntoexcluiraal-gunosdesuconsumo.Siendoas,cuandolosbienesson esenciales, deben ser provistos (pero no necesaria-menteproducidos)porelEstado.Setratadelosbie-nes pblicos de los que habla la literatura econmica.Asimismo,laproduccinoelconsumodealgunosbienes o actividades genera externalidades positivas onegativas que no aprovechan quienes los consumen oproducen.DenointervenirelEstado,elmercadore-gistrar una sobreproduccin o subproduccin de esosbienes o actividades. Nuevamente puede ser necesarialaintervencindelsectorpblico.2Todoslosejemplosanteriorescorrespondenalpapel general del Estado, a lo que en la literatura eco-Elpresenteartculopretendeserunaportealaliteraturasobrelasreformasdesegundageneracin.Unaversinanteriorfuepre-sentada a la Conferencia sobre reformas de segunda generacin or-ganizada por el Fondo Monetario Internacional (Washington, D.C.,8y9denoviembrede1999)yaotrasobreelcontroldelasacti-vidadespblicasorganizadaporelBancodeItalia(Perugia,2y3dediciembrede1999).ElautoragradeceloscomentariossobreunaversinpreliminardeesteinformequelehicieronllegarEraDable-Norris, Barry Potter y Howell Zee. Tambin expresa su agra-decimiento a Patricio Castro, Jerome Fournel, Eduardo Ley, IstvanSzkely y otros participantes de un seminario interno del Departa-mento de Finanzas Pblicas del FMI. Las opiniones vertidas en esteartculo son estrictamente personales y no deben interpretarse comounaposicinoficialdelFondoMonetarioInternacional.1 Existe una extensa bibliografa en apoyo de la tesis de que inclusolaspandillasoasociacionesdecriminalesexigenalgunaorganiza-cin interna que representa una forma rudimentaria de gobierno. VaseSkaperdas y Syropoulos (1995), Charap y Harm (por publicarse) yvarios estudios en Fiorentini y Zamagni (eds. 1999). El concepto deEstado mnimo o incluso ultramnimo se analiza en Nozick (1974).2TradicionalmentelaintervencindelEstadosetraduceencrearimpuestosparagenerarexternalidadesnegativasysubvencionaraaquellosquegeneranexternalidadespositivas.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI9nmica sobre el sector pblico se denomina asignacinde recursos (vase Musgrave, 1959). Aunque algunosproblemas de la asignacin de recursos pueden resol-verse recurriendo a la reglamentacin, a menudo el Es-tadonecesitarecursosparapodercumplirestatarea.En principio, el Estado podra apropiarse directamen-te de estos recursos obligando a los individuos a contri-buir su tiempo o su riqueza para la produccin de losbienes requeridos como lo hace, por ejemplo, con elservicio militar obligatorio o algunas modalidades deexpropiacin. En pocas medievales a menudo se cons-truancaminosconestesistema.Sinembargo,laso-lucin ms eficiente es la de aplicar fondos obtenidospor la tributacin. Se plantea entonces la necesidad decontar con un sistema tributario y un andamiaje institu-cionalpararecaudarlosimpuestos.Y,porsupuesto,debe haber instituciones que gasten el dinero y llevenlacontabilidaddesuuso.Entodasestasactividades,en una economa de mercado se espera que el Estadominimicesucostoparaelmercadoylasociedadensu conjunto. Por lo tanto, un sector pblico de eleva-da calidad debe descansar en un sistema tributario efi-ciente y un sistema de egresos que minimice el gastoineficienteeimproductivo.Tambinexigeunpresu-puesto suficientemente amplio como para que el Esta-dopuedacumplirsumisinenformasatisfactoria(vase Tanzi y Zee, 1997).Aparte el papel esencial o fundamental del Esta-do en la asignacin de recursos funcin que ha sidoexpresamente reconocida y descrita por los economis-tasporlomenosdesdequeAdamSmithpublicLariqueza de las naciones en este siglo se le han reco-nocido al Estado otras dos o quiz tres funciones eco-nmicas. Ellas son las de i) redistribucin del ingreso,ii) estabilizacin de la actividad econmica, y iii) pro-mocin del crecimiento econmico y del empleo. Es-tas ltimas tareas no estn tan bien ancladas en la teo-raeconmicacomolaasignacinderecursos,perofueron cobrando importancia en la aplicacin prcticadelapolticaeconmicaenlosltimos50aosdelsigloveinte.3Los mercados producen bienes y servicios y rin-deningresosparaquienesparticipanenellos.Segnsea la situacin inicial de los individuos en cuanto pro-pietarios de activos reales, recursos financieros, capi-tal humano y capacidad creadora en general, y segnsea el esfuerzo desplegado, la propensin al ahorro, lasuerteyladisposicinaafrontarelriesgo,ascomola poltica gubernamental, se configura una modalidaddeterminada de distribucin del ingreso (y de la rique-za). Esta distribucin puede o no coincidir con el con-sensosocietalsobreelgradodedesigualdadqueseconsideraaceptable.Adems,porefectodeinca-pacidadesfsicasomentales,uotrascaractersticasosituacionesparticulares,comolavejez,lacesanta,nmero de cargas familiares, etc., algunos individuosnopodrngeneraruningresosuficienteparamante-nerseasmismosoasusfamilias.Enesoscasos,apartir del siglo XX y en algunos pases, se ha espera-doqueelEstadolestraspaseuningresodestinadoaelevar su consumo por sobre cierto mnimo esencial.4La atribucin de una funcin redistributiva al Es-tado ha alterado fundamentalmente la naturaleza de suintervencin en la economa porque ha introducido ele-mentos u objetivos puramente polticos en su gestin.En efecto, aunque en principio el papel del Estado enla asignacin de recursos debiera desprenderse exclu-sivamente de un anlisis tcnico objetivo, en la prc-ticanoesposibledefinirseobjetivamenteelpapelredistributivoadecuadodelEstado.Porejemplo,nohay mtodo objetivo para calcular un coeficiente Giniideal,nilarelacinidealquedebaexistirentreelquintilsuperioryelinferiordeladistribucindein-gresosdeunpas.Lasdecisionessobrelamateriaseveninevitablementecoloreadasporlosprejuiciosdelosindividuosqueformanelgobiernoenelpoder.Los programas destinados a la redistribucin delingresoamenudoexigencuantiososrecursoseinsti-tuciones encargadas de administrarlos. Por este moti-vo, suelen implicar grandes incrementos del gasto p-blico y el nivel de la tributacin, como ha ocurrido enlos pases empeados en el bienestar social.5 A vecesse ha intentado cumplir los objetivos de redistribucinaplicando una tributacin progresiva. Pero con mayorfrecuencia ha requerido grandes burocracias y un abul-tado gasto pblico. En muchos pases gran proporcinde la administracin pblica se dedica ahora a los ser-vicios de educacin y salud y una gran proporcin delgasto fiscal de los pases industriales se invierte en pro-3 Estas funciones no haban influido notablemente en el comporta-mientodelosgobiernosenlaseconomasdemercadohastaelsiglo XX.4Ensiglosanterioreslosgruposreligiososcumplanunafuncinsimilardeayudaalosmspobres.5 El Banco Mundial (1997) sostiene que el proceso de asumir estasnuevas funciones ha distrado al Estado de su papel ms fundamen-tal.Schansberg(1996)afirmaquelaredistribucindelingresosehaasociadofrecuentementeconmalaspolticasqueperjudicanenvezdeayudaralospobres.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI10gramas sociales, entre ellos los de pensiones. En algu-nos casos, el empleo fiscal ha tenido como objetivo es-pecfico el de redistribucin del ingreso (vase Alesina,Danninger y Rostagno, 1999).Losmercadosnofuncionansinaltibajos;porelcontrario,secaracterizanporfluctuacionesqueave-ces llegan a constituir verdaderas recesiones, o inclu-so depresiones, que se traducen en cesanta y prdidade produccin. En los ltimos cincuenta aos el obje-tivo de mantener el empleo si no pleno por lo me-nosdealtonivelylaestabilidaddelaproduccinse ha convertido en otra justificacin para la interven-cin del Estado. La promocin de este objetivo keyne-siano est a cargo de funcionarios pblicos y exige laexistencia de instituciones especiales. Estos funciona-riosdebentenerlacapacidaddecambiarelingresotributario y el gasto pblico a fin de dar la orientacinadecuada a la demanda global y deben tener la infor-macin,elconocimientotcnicoylasabiduranece-sarios para tomar las decisiones que convengan.Finalmente, en los ltimos decenios los gobier-nos han promovido tambin polticas encaminadas aelevarlatasadecrecimientooacrearempleo.Laspolticas industriales y de sustitucin de importacio-nes son ejemplos de iniciativas tendientes a elevar latasadecrecimiento.Lamanipulacindelasemanalaboralylasinversionespblicasendeterminadasactividades ilustran los intentos por elevar el empleo.Cualquiera sea la sensatez de estas polticas, tiene quehaber instituciones especiales que se hagan cargo desuejecucin.Podemos resumir el papel del Estado en una eco-noma de mercado en la forma siguiente:i)debeestableceryhacercumplirreglasforma-les en la economa, entre ellas las que se refieren a laobligatoriedad de los contratos y la proteccin de losderechos de propiedad, as como tambin las reglas querigenlaexaccinyelusodelosingresosfiscales;ii) debe erigir un marco jurdico y reglamentarioquereduzcaloscostosdelastransaccionesesde-cir, el costo de tratar con otros individuos en asuntoseconmicos y debe promover la eficiencia del mer-cado (a travs de una intervencin estratgica cuandoste entre en falencia o mediante la produccin de in-formacionesesenciales);iii)debeproveerbienesdeusopblicoyreme-diar casos evidentes de externalidades que no puedenser resueltas por la negociacin entre los intereses pri-vados;iv) debe promover la estabilizacin macroecon-mica,yv)debepromoverunadistribucindelingresoconcordanteconlaopininvigentedelasociedad.Paracumplirestasfunciones,elEstadonecesitacontarconalgunosreglamentoseinstituciones.El papel del Estado ha evolucionado con el tiem-po y en forma diferente en distintos pases (vase VanCreveld, 1999), debido en parte a visiones cambianteso distintas de ese papel y a la evolucin de las tecno-logas que afectan las posibilidades de accin estatal.Por lo tanto, la eficiencia del sector pblico debe va-lorarse a la luz de los objetivos y prioridades del go-bierno en una coyuntura dada. Estos objetivos puedenvariar en funcin de las necesidades actuales de un pasen particular y a veces pueden incluso entrar en con-flictounosconotros.ElEstadocumplesupapelpo-niendo en juego una serie de reglamentos, leyes e ins-tituciones que conforman el sector pblico. Cuanto msalta sea la calidad de este sector, tanto ms fcil le seralEstadocumplirsucometido.La calidad del sector pblico se define aqu comola caracterstica que le permite alcanzar sus objetivosenlaformamseficienteposible.Aunqueesdifcilsepararambosconceptos,lacalidaddelsectorpbli-co no coincide necesariamente con la calidad de la po-lticaeconmica.Porlotanto,hayquedistinguiren-trelacalidaddelsectorpblicoylacalidaddelaspolticasqueungobiernodeterminadopuedaestaraplicando en determinada coyuntura. Un sector de ele-vada calidad es simplemente el instrumento que faci-lita la formulacin y ejecucin de las polticas guber-namentales.Unbuensectorpblicoayudaalgobier-noallevaradelantebuenaspolticas.Perounsectorpblico de elevada calidad no puede garantizar siem-pre la aplicacin de buenas polticas econmicas, por-que no puede impedir que los gobernantes ocasional-mente persigan polticas deficientes. Sin embargo, casino cabra calificar a un sector pblico como de eleva-dacalidadsifrecuentementelaspolticaspropuestasfuerandeficientesyencambioscabraesperarunagrancorrelacinentrelacalidaddelsectorpblico,segn se ha definido, y la calidad de la poltica econ-mica. En otras palabras, a la larga es probable que unsector pblico de alta calidad promueva buenas polti-cas y que un sector pblico deficiente promueva pol-ticaserradas.La definicin de un sector pblico de elevada ca-lidad que se emplea en este estudio difiere del conceptodebuengobiernoqueempleanotrosautores.Porejemplo, La Porta, Lpez-de-Silanes, Shleifer y Vishny(1998) definen el buen gobierno como aquel que be-R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI11neficiaaldesarrollocapitalista.Nodistinguenentrela calidad del sector pblico y la calidad de la polticapblica. Un sector pblico deficiente, evidentemente,har ms difcil la aplicacin de una buena poltica por-quenoproporcionaralgobiernolainformacinne-cesaria y no podr garantizar que las decisiones de po-ltica no se desvirten en su etapa de ejecucin (sobreeste particular, vase Tanzi, por publicarse).IILaimportanciadelasreglasEnlaseccinanteriorsedescribieronentrminosgeneraleslasgrandescategorasdelaintervencinestatalenlaeconoma.Cadaunadeesascategorasexigeprogramasespecficosycadaprogramadebedescansar en un mandato jurdico. En las democraciascon economa de mercado, el mandato de intervencinestatal en la economa suele estar detallado primero enlaconstitucinyluegoenmuchasleyesyreglamen-tosquedanuncontenidoespecficoalosprincipios,normalmentegenerales,queseasientanenlaconsti-tucin.6 Laconstitucin,lasleyesylosreglamentosdefinenlasreglasdeljuegoqueorientanlaconductade los individuos y las empresas, por una parte, y lasinstituciones pblicas, por la otra. Sin embargo, comohan sealado North y Weingast (1994, p.312), un fac-torpolticocrticoeselgradodecompromisoquecaracterizaalrgimenomandatariofrenteaesasre-glas.71. El papel de las constitucionesLosprincipiosenunciadosenlaconstitucinpuedenser claros pero a menudo no son especficos. La cons-titucindebeserundocumentovivoqueorientalaaccin, pero no puede tomar en cuenta situaciones con-cretas ni prever actividades o situaciones que no exis-tanenelmomentoderedactarla.SecuentaqueNapolen rechaz el proyecto de constitucin que losmejores juristas de su tiempo le haban preparado por-que le pareca que el documento era demasiado espe-cfico y por lo tanto posiblemente resultara demasia-dorestrictivoycaducaraapocoandar.Preferaunadeclaracin de principios generales que pudiera inter-pretarseconciertaflexibilidadenelfuturo.Engranparte, la constitucin de los Estados Unidos correspon-de a este modelo. En contadas ocasiones ha requeridoalguna enmienda. Adems, nunca ha sido puesta en telade juicio la autoridad de la Corte Suprema para inter-pretarla.Abundan los ejemplos de principios constitucio-nalesquenosondemasiadoclaros.Unejemplobienconocido es el del artculo 81 de la constitucin italia-na que parece restringir el financiamiento deficitario,pero que, con los aos, se ha ido interpretando de talforma que no pudo evitar la aparicin de grandes d-ficit fiscales (vase Martino, 1989). Tambin abundanlos casos de lmites constitucionales demasiado restric-tivos.Unejemplodestacadoeseldelaconstitucinbrasilea de 1988, que en aos recientes ha impedidoqueelgobiernonacionalapliquereformasimportan-tes y muy necesarias en el sistema fiscal federal y enel sistema de pensiones. Otros tantos casos son los dela constitucin india que ha impedido el establecimien-todeunimpuestonacionalsobrelasventasydelaconstitucin paquistan que ha limitado slo a los bie-nes todo impuesto sobre las ventas que quiera aplicarelgobiernonacional,excluyendolosgravmenesso-brelosingresosagrcolas(vasetambinDethieryShapiro,1998).Unproblemaqueafectaalasconstitucionesesque tienden a reflejar las preocupaciones y fuerzas po-lticas predominantes en el momento en que fueron re-dactadas.Laconstitucinitalianaqueentrenvigoren 1948 ofrece un buen ejemplo. Su primer artculo dala pauta al declarar que Italia es una repblica demo-crtica basada en el trabajo. Luego entra a declarar quetodos los ciudadanos tienen derecho a trabajar (artcu-lo 4). El tercer captulo (ttulo III), que trata concreta-mente de las relaciones econmicas, enumera muchosderechos de los trabajadores y slo limitaciones a los6VaseunadescripcincompletadelpapeldelasinstitucionesjurdicasenDavisyTrebilcock(1999).7 Bajo gobiernos autoritarios o dictaduras la constitucin puede teneruna importancia marginal. La constitucin de Stalin para la UninSovitica era muy buena, pero no impeda que Stalin hiciera lo queledieralagana.Evidentementenoestabaobligadoporlaslimita-cionesconstitucionales.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI12derechosdepropiedaddelosindividuos.Especificaque el Estado i) puede establecer lmites sobre el uso dela propiedad; ii) puede expropiarla en el inters nacio-nal, y iii) puede imponer diversos lmites al usufructode la propiedad a fin de establecer relaciones socialesequitativas. Un autor italiano ha contrastado esta Re-pblica de los trabajadores con la Repblica de lospropietarios de la constitucin anterior (vase Rodot,1995,p.352).Estaslimitacionesdelderechodepropiedadde-ben compararse con la opinin de Edmund Burke se-gnelcuallaleyqueatentacontralapropiedadesuna ley contra la industria, o con la de Adam Smithque sostena que la adquisicin de propiedades gran-des y valiosas... exige el establecimiento de un gobier-no civil. Cuando no hay propiedad... el gobierno civilno es tan necesario.8 Si para cumplir el papel econ-micoquelecorrespondealEstadoenunaeconomademercadoesprecisoprotegerlosderechosdepro-piedad de los individuos, como sostiene gran parte dela bibliografa reciente,9no parece que la constitucinitaliana,porlomenosensusdeclaracionesformales,est bien dispuesta a asignarle este papel al Estado. Noes de sorprender, por lo tanto, que las polticas econ-micas y las instituciones italianas se hayan desarrolla-do conforme a la constitucin y que en ciertas ocasio-nes se hayan permitido polticas (control de alquileres,expropiaciones de tierras con muy baja compensacin,etc.)quenosecompadecenconelprincipiodepro-teccindelapropiedad.Estotambinexplicaraporqu Italia se encuentra entre los de menor puntaje, encuanto a libertad econmica, entre los pases evalua-dos por elEconomicFreedomNetwork.Enconclusin,elpapelquecumplenlasconsti-tucionesenladeterminacindelacalidaddelsectorpblicoenlaseconomasdemercadodemocrticasmodernasnopuedesobreestimarse.10 Laconstitucineslaqueestimulaopermiteciertasactuacionesporpartedelentegobernanteydelaciudadana.Porlomenosenprincipio,lalegislacinylosreglamentosque rigen a un pas deben acatar los principios consti-tucionalessegnlosinterpretalaCorteSupremaoalgnorganismoequivalente.Enlosltimosaosseha tendido en muchos pases a modernizar la constitu-cin,conresultadosnosiempresatisfactorios.Ave-ces las nuevas constituciones han sido mal redactadas,y resultan complejas y confusas.Algunos economistas, entre ellos James BuchananyFrancescoForte,sostienenqueelpapeleconmicoo fiscal que cumple la constitucin debe ser el de es-tablecer los lmites de la accin gubernamental, comolo hace, por ejemplo, la constitucin suiza. Segn es-tos autores, la constitucin debe sealar lo que el Es-tado no puede hacer y no tanto lo que debe hacer (vaseForte,ed.,1998).Estosautoresabogaran,porejem-plo, por las limitaciones a las tasas impositivas, o a losnivelesdelgastofiscalylosdficitfiscales.Setrataevidentemente de dar mayor capacidad de maniobra alfuncionamientodelmercado.ElpactodeMaastrichtsobreestabilidadycrecimientopodraconsiderarsecomounejemplodetaleslmitesalaconstitucin.EnalgunoscasosnuevamentenosacordamosdelcasodelBrasilunareformadelaconstitucinpara remover los obstculos que se oponen a cambiosaconsejables e importantes podra ser condicin nece-saria para mejorar la calidad del sector pblico y de lapoltica pblica.2. La legislacinMientraslaconstitucinestablece,odebieraestable-cer, las normas generales que orientan las polticas deun pas, estas ltimas se ven autorizadas y dirigidas poruna legislacin especfica. Podra argumentarse que engeneral es mejor la calidad del sector pblico cuandoel nmero de leyes es relativamente pequeo, stas sehallan claramente redactadas y por lo tanto no pue-den ser objeto de interpretaciones conflictivas, soncompletas y no se contradicen unas con otras. Se plan-teandificultadescuandolasleyessondemasiadonu-merosas,deredaccinoscura,ynocubrentodoslosaspectos de la actividad econmica o dan seales con-tradictorias.Se ha informado que mientras algunos pases eu-ropeos slo tienen unos pocos miles de leyes en apli-cacin, otros tienen decenas de miles (vase Ferro, LoFaso y Salvemini, 1999). Puede as ser difcil abrirsecaminoporlamaraalegislativa.Elsistemajurdicopuede estar aquejado de un problema conceptualmenteparecido al del ao 2000. Ocurre porque cada vez quesedictaunanuevaley,esprecisoexaminartodaslasdems leyes vigentes y, cuando es necesario, revisar-lasparaquetodossuselementosconcuerdenconlosdelanuevaley.Esteproceso,porsupuesto,noocu-rre.Cuandolasleyesenvigorsondemasiadonume-8 Citados ambos por Landes (1999), en pp., 32 y 33 respectivamen-te(traduccinpropia).9Vanse,porejemplo,Landes(1999),NorthyThomas(1973),NorthyWeingast(1994)yDavisyTrebilcock(1999).10Porsupuestoquesedaporhechodequelalegalidadestbienasentadaenelpasdetalmaneraquelaconstitucinsetomaenserio. Tambin se supone que existen cortes supremas eficaces. EnItalia comenz a funcionar la corte constitucional diez aos des-pusdeaprobadalaconstitucin(vaseRodot,1995,p.353).R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI13rosas,yespecialmentecuandonosonclaras,escasiimposibleefectuaresaverificacin.Porlotanto,ele-mentosincorporadosenleyespromulgadasenelpa-sado,ytodavavigentes,puedenenalgnaspectoentrarenconflictoconlanuevalegislacin.Cuandoesto sucede, se confunden las directivas que se impar-ten a la ciudadana as como a las instituciones encar-gadas de hacer cumplir los programas previstos en esasleyes. El problema podra calificarse de incongruencialegislativa. Caracteriza a menudo las relaciones entrelos gobiernos nacionales y subnacionales, o entre, porejemplo,losprogramasdepensionesysalud,porunlado, y la ley del presupuesto anual, por el otro.11 Lasleyesdezonificacinylalegislacinrelativaalme-dioambientetambinhanestadoaquejadasporesteproblema. A veces, una ley y la institucin competen-te autorizan determinado uso de la tierra, pero hay otraley y otra institucin que lo prohben. Estos conflictospueden llevar a costosas equivocaciones e inseguridadsobrelosderechosdepropiedadypodrantenerunefecto negativo sobre las decisiones del mercado.Reiteramos que la calidad del sector pblico me-joracuandolasleyesestnbienredactadasycubrentodoslosaspectosnecesarios,cuandonoseprestanpara interpretaciones encontradas por parte del pbli-co o de los funcionarios gubernamentales, cuando nosonmsnumerosasqueloestrictamentenecesarioycuando no se contradicen unas con otras. En el pasa-dovariospasesFrancia,Italia,NuevaZelandiayRusia han intentado o codificar las leyes existentesosimplificarlas.Sinembargo,estasiniciativas,queslo rendiran beneficios a largo plazo, no suelen reci-bir gran apoyo poltico. Por ello, estos intentos se aban-donanfrecuentementeantesdequerindanlosfrutosesperados.123. La reglamentacinLasleyessecomplementanmuchasvecesconregla-mentos especficos.13 Estos pueden clasificarse en tresgrupos:reglamentoseconmicos,reglamentosdese-guridad y reglamentos de informacin. Los reglamen-tos explican los procedimientos, describen el conteni-do de las leyes o simplemente imponen reglas que de-benacatarlosindividuosylasempresas.Enalgunoscasoslasleyessontancomplejasqueexigenunare-glamentacin muy amplia. Por ejemplo, los reglamen-tosquerigenelcdigodeimpuestosinternosdelosEstados Unidos se extienden por unas 18 000 pginas.Elcdigodeimpuestosinternosensmismotiene2 300 pginas. Los reglamentos impartidos por una au-toridad ejecutiva o un organismo regulador pueden sermuycomplejos,noestarfcilmentealalcancedelpblicoypuedenduplicarparcialmenteelcontenidode otros reglamentos. En algunos pases pueden estarinditos.14 Y, sin embargo, como sealaba un informerecientedelaOrganizacindeCooperacinyDesa-rrollo Econmicos (OCDE, 1999, p. 179), la reglamen-tacin es quiz la forma ms generalizada de interven-cin estatal en la actividad econmica.Como muchas formas de reglamentacin no exi-gen asignaciones presupuestarias ni aprobacin oficialdelalegislatura,tiendenasermenosrevisadas.Poreso, a menudo hay una pltora de reglamentos y su in-terpretacinconsumafrecuenciaquedaenmanosdelos burcratas que los administran. De ah que sea muygrande la posibilidad de confusin o abuso. La regla-mentacin ha sido identificada por los investigadoresinteresados como una de las causas principales de co-rrupcin, porque los burcratas a cargo pueden abusardeellaparaobteneralgnprovechopersonal(vaseTanzi, 1998b). Se ha demostrado tambin que signifi-can un alto costo en trminos de bienestar para la eco-noma.15Por la naturaleza dinmica de las economas y de-bido a la velocidad del cambio tecnolgico, no es raroencontrar en los pases una abundancia de reglamenta-cin anacrnica, intil o hasta perjudicial y una esca-sez de las reglamentaciones necesarias que se relacio-nan con las nuevas actividades econmicas.16En esta11Porejemplo,laleydepresupuestopuedeasignardeterminadapartidaparaelsectordelasalud,perolasleyesquerigenlacon-duccindelsectorsaludpuedenexigirungastomayor.VaseReviglio(1999)enquesedaunejemploespecficodeloquehasucedidoenItalia.12Vase,porejemplo,Guy(1996),Braibant(1996),Mattarella(1994),SmithyRichardson(1999)yTanyTower(1992).13Losreglamentospuedenserlegisladosyconstituirleyesensmismos, o pueden ser promulgados por otros organismos pblicos.14Enunpasenquetrabajhacemuchosaoslosreglamentossobreincentivostributariosnoestabandisponiblesparaelpblicoenningunaforma.Losburcratasquetomabanlasdecisioneste-nanastodoslosconocimientosysusdecisioneseraninapelablespara los contribuyentes. No son raros estos casos de asimetra en ladisponibilidaddeinformacinentreelEstadoylaciudadana.15 Vase United States Congress, Senate Committee on theBudget(1984);Dixit(1996);LaffontyTirole(1993);FIEL(1988);OCDE(1999)yJacobs(1999).16 Hace un par de aos se inform en la prensa estadounidense queen California el pan tena que venderse en trozos de un peso exactobien especificado. Este reglamento, que todava estaba vigente, habasidodictadoacomienzosdesiglocuandolamayoradeloscom-pradores no tenan pesas de modo que fcilmente podan engaarlospanaderosinescrupulosos.EnItaliayAlemanialosdescuentosenlasventasminoristasdebenseraprobadosporlamunicipalidadydebentenerunaduracinlimitada.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI14rea la escasez y la superfluidad a menudo coexisten.Muchos pases estn ahora empeados en crear las re-glamentacionesrequeridasparalossectoresfinancie-ro y bancario, para la nueva supercarretera de la infor-mtica(internet),paralainvestigacingentica,parael uso de drogas y para varios otros nuevos e importan-tes sectores.En resumen, un sector pblico de alta calidad debetener suficientes reglas claras como para poder orien-tarlaactividadeconmica(yotras),peronotantasytan vagas que otorguen un poder desmedido a los bu-rcratas y creen confusin entre quienes toman las de-cisiones econmicas. En general, las reglas deben es-pecificar lo que no se permite ms bien que autorizarlo que se permite. En lo posible el ejercicio de la dis-crecin por parte de los burcratas debe mantenerse enunmnimo.Sesabedepasesenquealgunasactivi-dadesporejemplo,unasolicitudparaobtenerunincentivotributariooelpermisoparaestablecerunapequeaempresanecesitanelvistobuenode30a40funcionariospblicosdeotrastantasorganizacio-nes u oficinas ( vase, entre otros, De Soto, 1987). Esteproceder no conduce a un sector pblico de alta cali-dadniaunmercadoeficiente.Un paso importante sera el de preparar un inven-tario peridico, digamos cada diez aos, de todos losreglamentosexistentes,paraprepararunpresupuestodereglamentacionesquepudierapodarsedelosele-mentosredundantesoanacrnicos,injertndolelosnuevos necesarios y aclarando los reglamentos confu-sos. Estos ensayos han tenido resultados buenos y ma-losenunospocospasescomoHungrayArgentina.Este proceso, aunque costoso, mejorara la calidad ge-neraldelsectorpblico.Otrainnovacintilseralaintroduccin del trmite nico o centro de ventani-lla nica en que los interesados pudieran obtener to-doslospermisosyautorizacionesquenecesitanparasus actividades. En unos pocos lugares se han creadoestos centros, que, segn parece, han llevado a la eli-minacin de muchas reglamentaciones en vigor y a ladisminucin de la corrupcin.17Aparte las reglamentaciones constitucionales for-malesylasdisposicionesespecificadasenlalegisla-cin y en los reglamentos, pueden influir en el sectorpblico normas o disposiciones oficiosas que influyensobrelaconductaeconmicadelosindividuosydelsector pblico. Esas normas i) influyen sobre la elec-cindepresidentes,ministrosyotrosaltosfunciona-rios; ii) determinan los nombramientos en la adminis-tracin pblica, y iii) conforman los contactos entre elEstado y el sector privado.18 Pueden descansar en cri-terios religiosos, sociales o polticos. Como son de na-turaleza oficiosa y se basan en caractersticas cultura-les, son difciles de cambiar. Con todo, las relacionesimpersonalesyelimperiodelaleyentodoslosas-pectosdelagestinpblicadebenserlametaaqueseaspirarenlabsquedadeunsectorpblicodemejor calidad (vase Tanzi, 1995).17 Centros de este tipo existen actualmente en Boloa (Italia) y enSalvador de Baha (Brasil). En Boloa se proyecta permitir el acce-soaestecentrodetrmitenicoatravsdelinternet.18 En algunos pases podra decirse que se heredan los altos puestosdelaadministracinpblica.Algunosempleosendeterminadasinstitucionespasandeunoaotromiembrodeunamismafamilia.En otros pases la afiliacin partidista abre las puertas a los puestosde gobierno y el cambio de gobierno crea gran nmero de vacantes,porquemuchosempleosseconsideranprebendaspolticas.IIIReglaspolticasydeprocedimientoLa constitucin, las leyes y los reglamentos deben de-finir en sus grandes lineamientos las atribuciones lega-les del sector pblico o, dicho de otra manera, debenestablecer las reglas del juego que han de determinarla conducta del sector pblico y la regulacin del mer-cado.Nopuedesubestimarselaimportanciadeestasreglamentaciones.Variosautores,entreellosBucha-nan, Alesina, von Hagen, Poterba, Tabellini y Persson,sostienenquelasdisposicionespolticascomoelfederalismo o la descentralizacin fiscales, la represen-tacinparlamentariaproporcionalonoproporcional,lafrecuenciadelaselecciones,elgobiernopresiden-cialfrenteaotrostiposdegobierno,elpapeldelmi-nisterio de hacienda como una especie de superminis-terio, los reglamentos que rigen el proceso presupues-tario por ejemplo, si comienza con restricciones ma-croeconmicas que reflejan la valoracin colectiva deprioridades o si permite que las presiones sobre el gastoderiven de la influencia poltica de cada ministro, siel parlamento puede o no modificar el contenido de lasR E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI15propuestas presupuestarias, o si debe votar sobre el pre-supuestoensuconjunto,sielbancocentralesinde-pendienteono,yassucesivamente,tienentodasunimpactoimportantesobrelosresultadosfiscalesymacroeconmicos.19 Se han construido modelos a basedeestassituacionesaplicandofuerteshiptesisysofisticadasteorasdeljuegoqueluegohansidoso-metidas a pruebas empricas (vase, entre otros, Tabe-llini y Persson, por publicarse, y Poterba y von Hagen,eds., 1999).No pasar revista a esta literatura, todava en plenaevolucin,yqueaveceshallegadoaconclusionesconflictivas. Sin desconocer su importancia y su valorpotencialenlaexplicacindelapolticaeconmica,en este artculo se abordarn otros aspectos, especfi-camente los relativos a la calidad de las institucionespblicas. Los reglamentos polticos y de procedimien-to seguramente tendrn ms influencia sobre las pol-ticas que la calidad del sector pblico o de las institu-ciones pblicas. Son estas instituciones las que hacenfrente a la ciudadana y que ponen en prctica las po-lticas.Evidentemente,alcambiarlosincentivosquemuevenalospolticosyalasinstitucionesaactuar,losreglamentospolticosydeprocedimientopuedeninfluir sobre la conducta y la calidad de las institucio-nes, y viceversa. Los reglamentos no son ms que unaserie de instrucciones. No son en s polticas. Hasta noentrar en el juego, no son ms que pedazos de papel;y el juego est en manos de las instituciones encarga-das de cumplir esas instrucciones.20 Pueden o no aca-tar las instrucciones en forma leal y eficiente.21 El sec-torpblicoestcompuestodemuchasinstituciones,algunas de las cuales tienen mayor importancia que lasotras.Laconduccinyeficienciadeestasinstitucio-nes determinan en alto grado la calidad del sector p-blico.IVLacalidaddelasinstitucionespblicasEnlacalidaddelsectorpblicopuedeinfluirlafaltade algunas instituciones esenciales o el deficiente des-empeodelasexistentes.Porejemplo,enmuchospases no hay instituciones encargadas de velar por lacompetencia o que obliguen a las instituciones finan-cieras a declarar sus operaciones en forma completa oa las empresas a publicar cuentas satisfactorias cuan-dosusaccionessetransanenelmercadodevalores.En consecuencia, el mercado puede funcionar deficien-tementeporlasinfluenciasdelcompadrazgoolospoderesdelmonopoliooporfaltadeinformacionesesenciales. El desempeo de las instituciones pblicasdepende de muchos factores, entre otros i) la tradicinylabuenareputacin;ii)losrecursosconquecuen-tan y la discrecin que tienen para usarlos; iii) la claradefinicindesumandato;iv)susorganizaciones;v)losincentivosqueselesofrecen;vi)lacalidadde suliderazgo y de su personal, y vii) la libertad de accinque tienen en cuanto a reorganizacin.Tomemos como ejemplo una de las institucionesmsfundamentales,asaber,laadministracintribu-taria. Su eficiencia depender en parte de su tradicinyreputacin.Unaadministracintributariaquehademostrado ser eficiente, honrada y orgullosa de su la-bor en el pasado probablemente continuar por la mis-masendaenelfuturo,amenosquesufraconmocio-nes verdaderamente fundamentales. Del mismo modo,esmuydifcilacortoplazocambiaraunaadminis-tracin corrupta e ineficiente.22 Su eficiencia dependertambin de los recursos que se le asignen para contra-tarapersonalcapacitadoypagarlebuenossueldos,invertirenlatecnologacomputacional,realizarlasauditorasnecesarias,etc.Laclaridaddesumandatopor ejemplo, para hacer cumplir las leyes tributariasen forma justa y objetiva es importante. Tambin esesencial su independencia de las presiones polticas ensulaborcotidiana.Surgenlosproblemascuandosu19 Ricardo Haussmann apoya la existencia de un consejo fiscal in-dependiente que restrinja la acumulacin anual de la deuda pblicadentro de un nivel acordado. Es evidente el parecido con el concep-todeunbancocentralindependiente.Otrossostienenquelapol-tica fiscal debe hasta cierto punto aislarse de las presiones polticas(vase,porejemplo,Blinder,1997,yKopitsySymansky,1998).20 Podra sostenerse que hay dos series de juegos en desarrollo. Elprimeroestablecelasreglasyelsegundolasaplica.21 En un estudio reciente seal que la poltica pblica a menudo sevedistorsionadaporlaexistenciadeproblemasvinculadosalarelacinprincipal-agentes(vaseTanzi,porpublicarse).22Enalgunospasessehaoptadoporcerraroficinasadministrati-vasyabrirotrasnuevas,conlocualseempiezadecero.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI16mandatosevuelveconfuso,yaseaporquelalegisla-cin no es transparente o porque la institucin est so-metida a una interferencia poltica que la obliga a aco-modarsealascircunstanciasespecialesdealgunoscontribuyentes,comohaocurridoenalgunasecono-mas en transicin y en pases en desarrollo.23 En esospases,lainterferenciapolticahamenoscabadolacalidad de la administracin tributaria. La organizacinde la administracin tributaria tambin reviste impor-tancia, as como la serie de incentivos que se le ofre-cen.Siunainstitucinestmalorganizada,osisecompensa por igual el buen y el mal desempeo, serescasa la contribucin de esta institucin a la calidaddelsectorpblico.24Actualmente hay iniciativas en marcha encamina-dasafortalecerlosincentivosparalaadministracintributaria dndole la misma independencia que tienenlosbancoscentrales,25 ynegociandocontratosexpl-citos entre el gobierno y la administracin tributaria enque se especifican rendimientos cuantitativos. En Aus-tralia, por ejemplo, el gobierno garantiza a la adminis-tracin tributaria un determinado volumen de recursospara un trienio, y sta, por su parte, se compromete aentregaralgunosresultadosyproductoscuantifica-dos.26Aquconvienedestacarotrosdosaspectosrela-cionados de las instituciones pblicas, a saber i) la si-nergiaentrelasinstitucionespblicasyii)losmeca-nismos de coaccin. Estos se tratan aqu como dos as-pectos separados, aunque son, en gran medida, las doscarasdeunamismamoneda.1. La sinergiaComolasdistintaspartesdeunmismosistemaecolgico, las instituciones pblicas operan juntas y seapoyan unas a otras de manera que es muy posible queno pueda existir, digamos, una administracin tributariade primera clase en un medio en que las dems insti-tuciones, como la tesorera o importantes ministerios,oelpoderjudicialoinclusoelcorreo,nofuncionanbien.27 Frecuentementelasmismasdeficienciasafec-tan a varias instituciones, lo que implica que los inten-tos por mejorar slo a una, cuando las dems necesi-tan la misma atencin, no dar los resultados apeteci-dosalargoplazo.Ashaocurridoenlaseconomasentransicinenque,porejemplo,elestablecimientode un buen sistema de tesorera no se ha traducido enungranmejoramientodelacalidaddelagestindelgasto pblico ya que el proceso de preparacin presu-puestariahaseguidogenerandopresupuestostanirrealesquelatesoreranohapodidonifinanciarniadministrarlos.Enalgunoscasossehaproducidoasuna acumulacin de atrasos de pagos fiscales y, comocontraparte,laacumulacindeobligacionesimpagasporpartedeloscontribuyentes(vasePotteryDia-mond, 1999).Las externalidades interinstitucionales (negativasypositivas)tienenmuchaimportanciaydebenreco-nocerse y tratarse en todo intento por mejorar la cali-dad del sector pblico. Por desgracia, que yo sepa, esteaspectonohasidoplanteadoporlosestudiosos.Porejemplo,cuandoelpoderjudicialnofuncionabien,muchasotrasinstitucionessevenafectadas.Lomis-movaleparaelsistemaeducativo.Probablementeesnecesario aplicar un criterio holstico en que se abor-den a un mismo tiempo los problemas de distintas ins-tituciones. Sin embargo, este criterio siempre difcilde aplicar debe estar orientado por una clara estra-tegiayporunconcatenamientoadecuadodelasen-miendas requeridas y realizadas. Si este mtodo demo-ra ms tiempo que el mandato poltico del gobierno quelo aplica, es menos probable que el proceso se cumplacabalmente.Porello,lacalidaddelsectorpblicosemodifica slo lentamente con el tiempo.2. Mecanismos de coaccinLa calidad del sector pblico depender en alto gradodelaexistenciadecontrolesymecanismosdecoac-cin. Algunos de estos mecanismos deben operar den-tro de las propias instituciones. Por ejemplo, una audi-tora interna eficiente se refleja en un mejor funciona-miento de las instituciones y da alguna garanta de questas no se apartarn de su mandato fundamental. Peroestos mecanismos pueden no ser suficientes. En otras23Vase,porejemplo,Tanzi,1998a.24Losreglamentossobrelacontratacin,ascensoydespidodefuncionariospblicosyasuntossimilarestienenevidentementemuchaimportanciaenladeterminacindelacalidaddelsectorpblico.25Encambio,laadministracintributariatienemayordiscrecinenelusoderecursos.26Elcostoderecaudacinpuedeteneralgunainfluenciaaesterespecto(vaseHighfield,1999).27Porejemplo,enlospasesenquelaevasintributarianoescastigada por la ley, ser ms difcil que la administracin tributariacombataestefenmeno.Enpasesenquenofuncionabienelco-rreo, la administracin no podr confiar en l para comunicarse conelcontribuyente,yviceversa.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI17ocasiones los mecanismos de coaccin deben abarcarvarias instituciones, como es el caso de las institucio-nessuperioresdeauditoraqueseespecializanenelcontrolylaejecucinytienenlaresponsabilidaddecontrolarelgastoylarecaudacindeingresosfisca-les. Estas instituciones frecuentemente reciben su man-dato de la constitucin y actan como entes indepen-dientes.Ejemplosdeestasinstitucionessuperioresdeauditora son el General Accounting Office en los Es-tadosUnidos,laCourtdesComptesdeFranciaylaCorte dei Conti de Italia, as como la Contralora Ge-neral que tienen muchos pases latinoamericanos. His-tricamente,estasentidadesdeauditorasehanpre-ocupado de velar por que las instituciones cumplan msbienconlaletraqueconlaintencindelaley.As,muchas veces se ha prestado menor atencin a los pro-ductos y resultados de las instituciones que a su cum-plimiento de requisitos legales. Este tipo de auditoratiene escasa utilidad, salvo quiz para asegurar el cum-plimiento de las disposiciones, porque no promueve lacalidad del sector pblico en su objetivo fundamentalde servir al pblico. No garantiza que el pblico reci-ba los servicios que merece por el dinero que gasta elsector pblico.En aos recientes se ha iniciado una campaa paraprestar ms atencin a la eficiencia y la produccin quealasformalidadesylosinsumos.Setratadeevaluarel gasto pblico en funcin de su economa, eficienciay eficacia. Para esa evaluacin se requieren indicadoresde la eficiencia de la gestin y del costo de las activi-dadesdelsectorpblico.Losexponentesprincipalesde este movimiento estn en Australia y Nueva Zelan-dia,pero,endistintasformas,elmovimientoavanzaenotrospases.28 Estanuevatendenciasehatraduci-doenmuchoscambiosenlasdisposicionescontrac-tualesylaorganizacindelasinstitucionespblicas.Por ejemplo, en los pases que han adoptado este cri-terio ha desaparecido la inamovilidad en los cargos dela administracin pblica y se han eliminado muchasrestricciones que antes entrababan la accin de los jefesdedepartamento.Elgobierno,comoejecutorprinci-pal,contrataahoraconunorganismopblicoloqueste debe entregar y el jefe del organismo es personal-mente responsable del resultado. Si las metas acorda-das no se cumplen, no se renuevan los contratos de losjefesdelosorganismososereducensussueldos.Seestablecenasfuertesincentivoseconmicosparalaeficiencia. Queda por evaluar cul sera el impacto finalde esta reforma en culturas distintas de las de Austra-lia y Nueva Zelandia.29 Sera difcil, por ejemplo, apli-car esta reforma en pases en que cuesta despedir a losempleados cualquiera sea su desempeo. Fcilmente seadvierte el conflicto entre este criterio y el espritu queanima la constitucin italiana.No estara completo el anlisis de los mecanismosde coaccin y los controles sin detenerse en dos pun-tosfundamentales.30 Elprimeroserefierealasdefi-ciencias de la contabilidad financiera, que tradicional-mente ha caracterizado la medicin de las operacionesdelgobierno,comoinstrumentoparalograrbuenoscontroles de la eficiencia. El segundo se relaciona conla medicin de las reacciones y preferencias de los con-sumidores con respecto a los servicios que prestan losentespblicos,temaquerecincomienzaaestudiar-se. Antes de entrar en estos dos aspectos, cabe sealarquetodoconceptodelacalidaddelosserviciosgu-bernamentales debe relacionarse con el costo de esosserviciosylosrecursosdisponiblesparagenerarlos.Cuantomayoresseanlosrecursosdisponibles,tantomejor cabra esperar que fueran los servicios pblicos.Sinembargo,conunniveldadoderecursosdisponi-bles,cuantomseficienteseaelorganismopblico,mejor ser la calidad de sus servicios.Elprimerproblemaentonceseslamedicindelnivel de recursos empleado. Tradicionalmente las cuen-tas fiscales (y por lo tanto el presupuesto) se han apo-yado en la contabilidad financiera o en las transaccio-nes financieras. As por ejemplo, el costo del organis-mo X se mide por la transferencia financiera que eseorganismorecibedelpresupuesto.Sinembargo,lascuentasbasadasenlastransaccionesfinancierasado-lecen de muchas deficiencias que ahora reconocen enmayor grado los contadores y economistas. Est aho-ra bien establecida la necesidad de la contabilidad por28 Aunque el sistema australiano al comienzo centraba su atencinenlosresultadosdelgastofiscal,elsistemadeNuevaZelandiasiempre se ha concentrado en el producto cuantificable. Debe acla-rarse que los productos y los resultados no son la misma cosa. Losresultadospuedensermsdifcilesdemedirypuedenverseafec-tadosporelgastopblicocongrandesrezagos.Porejemplo,elgasto en educacin puede valorarse en funcin del nmero de estu-diantes(unproducto)oenfuncindelcrecimientodelcapitalhu-mano(unresultado).Lasaludpuedeevaluarseenfuncindeln-mero de operaciones realizadas o en funcin de su impacto sobre laduracinycalidaddevida.Evidentemente,lametadelgobiernodebe ser influir sobre los resultados pero stos son ms difciles demedirquelosproductos.29Schick(1998)haceunaevaluacinescpticadeestareforma.30AgradezcoaBarryPotterporhabermesealadoestosdospun-tos.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI18base devengada, en principio, aunque las dificultadesprcticasdesuutilizacinprobablementeposterguenpor algn tiempo el abandono de la contabilidad finan-ciera.31 Lacontabilidaddebasedevengadamideconmayor precisin los verdaderos costos de las activida-des del sector pblico; por lo tanto, con ella sera po-sibleunaauditoramuchomssignificativaparalacomparacin de los resultados con los costos verdade-ros. Por ejemplo la contabilidad financiera pasa por altoel costo de oportunidad de utilizar los activos del sec-tor pblico cuando este uso no se refleja en una trans-ferencia financiera (vase Tanzi y Prakash, por publi-carse).Porlotanto,unaactividadquerecibepocastransferencias financieras pero que usa terrenos o edi-ficiosmuyvaliosossemideahoracomoquetuvieracostos bajos, lo que evidentemente es un error.El segundo problema se refiere al papel de la ciu-dadana,comocontribuyentesyconsumidoresdelosservicios pblicos, cuando evalan estos servicios. Lamayora de las reformas hasta la fecha, sobre todo lasreformas de las instituciones en que se distingue entreel mandante principal (el gobierno) y el agente (el or-ganismopblico),representancontratosrealesoim-plcitos entre dos intereses de produccin. Un ejemplodelsectorprivadopodraserelcontratoentreunre-gulador en el sector privado y la industria monopolis-ta que regula. El ente regulador se supone que en cier-tosentidorepresentaalconsumidor:perosupapeldirectoesfundamentalmenteeldeevitarutilidadesexcesivasparaelproductormsbienquevelarcon-cretamenteporlosinteresesdelconsumidor.Loquefalta en las disposiciones administrativas de AustraliayNuevaZelandiaeslavozdelconsumidor.Adife-rencia del sector privado en que el consumidor puedeexpresar sus preferencias en forma directa (siempre quehaya un grado adecuado de competencia en el merca-do),estaposibilidadnoexisteenlosserviciospbli-cos.Porlotanto,algunasreformaseneldeceniode1990 se orientaron a la bsqueda de indicadores suce-dneos de las preferencias del consumidor. Convienemencionar por lo menos tres mtodos:i) Algunas evaluaciones han pulsado la opinin dedeterminadosconsumidores,noenrelacinconunaencuesta de consumo organizada, sino como parte deun ejercicio ms amplio destinado a conocer, por ejem-plo,laopinindelospadressobrelaeducacinquese da a sus hijos. Estas iniciativas han tendido a ser dendole parcial y limitadas a sectores individuales.ii) Otras investigaciones se han basado en encues-tas formales de consumo que pueden abarcar diferen-tesservicios.ElBancoMundialyalgunospasesoinstitucioneshantomadoiniciativasdeestetipo.32Aunque estas iniciativas representen cierto avance, laslimitaciones del mtodo son tambin importantes. Porun lado se basa esencialmente en las opiniones, en vezde medir algunas acciones o proporcionar una respuestaespecficadepartedelconsumidorsobresuspreocu-paciones cualitativas; por otro, se plantea el problema,corriente en las encuestas bien preparadas, de que rin-da opiniones ms positivas de las que podran justifi-carse por los servicios que presta el sector pblico.iii)EstasdeficienciastantodelasevaluacionescomodelasencuestasdeconsumollevaronalReinoUnido a comienzos del decenio de 1990 a buscar otromtodo. De esta iniciativa surgi la Carta del consu-midor que trata de involucrar al ciudadano en el es-tablecimientodeestndares.Sehanaplicadovariossistemas para lograrlo. Los representantes de la ciuda-dana u otros intereses que agrupan a los consumido-resparticipanenelestablecimientodeestndaresycontratosderesultadosentreelgobiernoylosorga-nismos,msbienquesolamenteelministeriodeha-cienda.Adems,unavezquesehanestablecidolosestndares, se da a los consumidores el derecho y losmedios para quejarse, estableciendo lneas telefnicasdeatencinpermanente,etc.Larespuestadelconsu-midor se toma en cuenta cuando se evala el resulta-do general de la gestin del director del organismo. Laobligacindequelosfuncionariosusentarjetasdeidentificacin,demaneraquelosconsumidores,consu respuesta, puedan tanto premiar a los buenos comocastigar a los malos, es un elemento pequeo pero sig-nificativo.Esteesotroejemplodecmoseestnin-troduciendolentamentelosincentivosenelsectorpblico. Adems, en algunos casos, los consumidorestienen derecho a algn tipo de compensacin si es queelqueproveeelserviciopbliconocumpleconlosestndaresrequeridos.Elejemplomssencilloeselreembolso a que tienen derecho los abonados a bole-tosestacionalesenciertaslneasfrreascuandolademora de los trenes excede cierto lmite.31 El Departamento de Estadsticas del FMI est preparando un nue-vo manual de estadsticas financieras gubernamentales basado en lacontabilidaddebasedevengada.32 Por ejemplo, se ha pedido a los usuarios de los hospitales pbli-cosqueevalenlacalidaddelosservicios,oaloscontribuyentesse les pide su opinin sobre algunos aspectos de la administracintributaria.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI19Ninguno de estos mtodos es del todo satisfacto-rio, pero la injerencia del consumidor en el estableci-mientodenormas,sujuiciosobreelcumplimientooincumplimiento de esas normas y, por ende, su influen-ciaenlaasignacinfuturadelosrecursosdelsectorpblico, probablemente ser una preocupacin impor-tante en los prximos aos. Tambin es probable quelos incentivos y las penalidades desempeen un papelcada vez ms importante en la promocin de una mejorcalidaddeservicioenelsectorpblico.Adems de los controles internos y los que apli-canlasinstitucionesdeauditoracomoelGAOolaCourt des Comptes, hay varias otras instituciones cuyalaboryeficienciasonuningredienteesencialparamejorar la calidad de todo el sector pblico. Entre ellastienesumaimportanciaelsistemajudicial.Esfunda-mental el papel que desempea en todas sus manifes-taciones: cumplimiento de contratos, proteccin de losderechosdepropiedad,proteccindelaseguridadpersonal, control de la corrupcin y mejoramiento dela eficiencia de otras instituciones. No es ninguna exa-geracin asegurar que la calidad del sector pblico deun pas y el funcionamiento de su mercado dependenen alto grado de la actuacin del sistema judicial. Poresta razn est mereciendo mucha atencin en variospases europeos, como Francia, Italia y Portugal, y enla mayora de los pases latinoamericanos.Enmuchospaseselsistemajudicialhaentradoencrisisenaosrecientes.Noseprotegenlosdere-chosdelosindividuosnilosdelapropiedad,nosecumplenloscontratos,losprocesosjudicialesduranaos o hasta decenios y as sucesivamente. En muchoscasos los individuos que quebrantan la ley no recibencastigo alguno, o slo un castigo muy leve o son cas-tigados tan tarde que el efecto disuasivo de la pena sedisipa. En algunos pases el lento o hasta corrupto sis-temadejusticiaproporcionaunincentivoimplcitoparalaevasintributaria,paralacorrupcinyparaotras actividades ilcitas, porque los que son sorpren-didoscometiendoestosdelitospuedencontarconlaineficienciaolavenalidaddelsistemajudicialparaeludir la pena. En algunos pases el gobierno se demoradiez aos en determinar si alguien acusado de evasintributaria debe o no pagar los impuestos debidos. Ade-ms a menudo las penalidades aplicadas son insignifi-cantes.Estoofreceunbuenejemplodelasexterna-lidadesatravsdeinstitucionesquesemencionaronanteriormente. Lo mismo puede ocurrir con quienes nocumplen los trminos de un contrato. Por ejemplo, laproliferacin de deudas impagas y crisis financieras esen parte consecuencia directa de que se aplican pena-lidadesdemasiadobajasyconmuchademoraconquienes no cumplen sus obligaciones financieras.33 Enalgunospaseslosdueosprefierendejarvacossusdepartamentosocasasantesquearrendarlos,porladificultadquetendrndespuspararecuperarlosaltrminodelcontrato.Evidentementelafalenciadelsistema judicial estimula a los arrendatarios a pasar poralto los trminos de sus contratos e impone costos deeficienciaalasociedad.Cuando la justicia es corrupta o ineficiente tam-binesinjusta,porquealgunaspersonassonmsh-biles que otras para aprovechar sus puntos flacos. Losciudadanos respetuosos de la ley son los que terminanpor pagar los precios ms altos, y la actividad econ-mica se resiente. El igual acceso a la justicia, y a unajusticia que se administra en forma oportuna, debe serunadelasmetasfundamentalesdelEstado.Estam-binunodelosprincipalesrequisitosdeunmercadoeficiente. Si no se cumple esta meta, el sector pblicoseguir siendodebajacalidad(vaseGuigou,1999).VMedicindelacalidadgeneraldelsectorpblicoAunque personas conocedoras de cada pas tienen al-gunas nociones a priori sobre la calidad general del sec-torpblico,seradifcilohastaimposibleestablecermedicionesobjetivasdeella.Enprincipiosepuedenefectuarestudiossobrelasapreciacionesdeesacali-dadusandolasmismastcnicasqueseemplean,porejemplo, en los estudios de la corrupcin. Sin embar-33Enmuchospaseslabancarrotasehaconvertidoenunasuntotrivialdeescasatrascendencia.Porellosehaconvertidoenunproblemaimportanteenmuchospaseselestablecimientodeunalegislacinsobreestamateria.go, para obtener resultados aceptables de estas encues-tasseranmuygrandeslasexigenciasenmateriadeR E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI20informacinporpartedelosrespondientesylacali-dad de las respuestas no sera muy alta. Podra ser msfcil evaluar la calidad de cada una de las principalesinstitucionesquecomponenelsectorpblicoypon-derar de alguna manera su importancia para la calidadde ese sector en conjunto. Sin embargo, por el nme-rodeesasinstitucionesylosconocimientosrequeri-dosparaevaluarlas,tambinesainiciativaresultaramuy costosa y no necesariamente eficiente para obte-ner los resultados deseados. Otro mtodo sera simple-mente el de medir los resultados econmicos y socia-lesdelagestinpblicadeunpas:secentraralaatencin en los productos o mejor an en los resulta-dos y se atribuiran stos a la calidad del sector pbli-co.Sinembargoestemtodotambintendrasusli-mitaciones.En aos recientes, algunas instituciones y algunosestudiosos han empezado a analizar caractersticas par-ticularesquerepresentanaspectosimportantesdelacalidaddelossectorespblicos.ElFMI,porejemplo,sehaocupadodelasestadsticasquelospasespue-denproducirydaraconoceralpblico.Algunasdeellas se relacionan con el sector pblico. La hiptesises que los pases que pueden generar buenas estadsti-cas sobre el sector pblico y estn dispuestos a publi-carlas oportunamente tienen un sector pblico de me-jor calidad.34 El Fondo ha comenzado tambin a eva-luar la transparencia de la poltica y de las institucio-nesfiscales.Estaevaluacinsebasaenunaseriedeprincipiosgeneralesdetransparenciafiscal.Sesupo-nequelafaltadetransparenciaesunaindicacindeuna calidad inferior del sector pblico, y que ella pro-mueve la ineficiencia, las polticas erradas y diversosproblemas de ejercicio del poder. En el futuro podranprepararseinformesdetransparenciaparalamayorade los pases. Si fueran comparables y completos, es-tos informes podran servir de indicadores vicarios parala evaluacin oficiosa de la calidad del sector pblico.En aos recientes se ha prestado mucha atencina los problemas del ejercicio del poder y la corrupcinen las instituciones pblicas. Estos problemas tambininciden en la calidad del sector pblico. Se ha recono-cidoquelafaltadetransparenciaenlaformaenquefuncionanlasinstituciones,ascomolafaltadecon-troles, promueven la ineficiencia y la corrupcin. Exis-te ahora una amplia literatura sobre la transparencia yla corrupcin. Australia y Nueva Zelandia nuevamen-te han sido pioneros en la promocin de tcnicas paraaumentar la transparencia. En la nueva arquitecturadel sistema financiero internacional se ha recomenda-do que los pases aumenten la transparencia en su pro-ceso de preparacin de polticas. Una mayor transpa-rencia probablemente equivaldra a una menor corrup-cinyengeneralaunamsaltacalidadyeficienciadel sector pblico. Sin embargo queda mucho por in-vestigar sobre estas relaciones. Cabe tambin recono-cer que las pruebas de transparencia pueden ser tantosuperficialescomoprofundas.Lassuperficialesnoseranmuytilesparacomprenderloqueestsuce-diendoenelsectorpblico,ylasprofundaspuedenexigirmuchosrecursosaltamenteespecializadosyonerosos.La corrupcin es un sntoma de la baja calidad delsector pblico. Diversos grupos han preparado ndicesde corrupcin para gran nmero de pases (vase Tanzi,1998b).Sesuponequeestosndicesmidenlasper-cepciones de la corrupcin. Es probable que en cier-to grado y suponiendo que esas percepciones reflejanla realidad, estos ndices de corrupcin puedan tambinser indicadores vicarios de la calidad del sector pbli-co. Sin embargo, hay que proceder con cautela porqueaparte el problema de la calidad de los ndices de co-rrupcin, un pas podra tener una burocracia o inclu-so un liderazgo poltico de intachable honestidad conpolticas e instituciones muy ineficientes. Aunque seaimportante, la corrupcin es slo un aspecto de la malacalidad del sector pblico.Algunos autores, como Rauch y Evans (por publi-carse)hanpresentadoestimacionesdelaeficienciaburocrticaparamuchospasesendesarrollo,conlocual dan mediciones de otra variable que se relacionacon la calidad del sector pblico. Por su parte, Keefery Knack (1997), despus de definir la calidad institu-cional como la evaluacin objetiva de las institucionesqueprotegenlapropiedadylosderechoscontractua-les,intentanunamedicinbasadaenvariosindica-dores. No se sabe a ciencia cierta hasta qu punto es-tos indicadores miden la calidad de las instituciones delsector pblico.Hayotrasvariablesquepuedendarinformacio-nes sobre la calidad del sector pblico. Algunas se re-lacionan con su eficiencia, otras con las polticas adop-tadas.Porejemplo,larelacinentreelgastoenunacategora determinada digamos salud y educacin yel resultado de ese gasto como vidas salvadas, opera-cionesexitosas,reduccinenlaincidenciadeciertasenfermedades, logros educativos seran una indica-cin de eficiencia (vase Gupta, Honjo y Verhoeven,34Lasestadsticasmismasquizseranmsindicativasdelacali-daddelapolticapblicaquedelacalidaddelsectorpblico.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0ELPAPELDELESTADOYLACALIDADDELSECTORPUBLICOVITOTANZI211997).Encambiolasmedicionessobrelacapacidadde sustentacin fiscal podran ms bien estar indican-dounapolticadeficienteynolamalacalidaddelsector pblico.VIConclusionesLa calidad del sector pblico slo puede apreciarse conel trasfondo del papel que desempea el Estado. Si elsector pblico permite que el Estado cumpla sus me-tasenunaformaeficienteybienlograda,puedede-cirse que el sector pblico es de alta calidad. Sin em-bargo, las metas deben ser realistas, porque, por muyeficientequeseaelsectorpblico,nopodrcumplirmetasquenoseanalcanzables.Aspues,engeneral,la calidad del sector pblico no puede medirse segnlacalidaddelosresultadosdelapolticaaunquelosdosestnestrechamenteunidos,sobretodoalargoplazo.Engeneral,unsectorpblicoeficientedebesercapaz de lograr los objetivos del Estado con un gradomnimodedistorsindelmercado,conlacargamsbaja posible de tributacin para los imponentes, con elmenor nmero de empleados pblicos y con la menorabsorcin de recursos econmicos por el sector pbli-co. El sector pblico debe ser transparente en sus pro-cesos y en sus resultados. La corrupcin no debe des-empear papel alguno en las decisiones que tomen losburcratas y los dirigentes polticos. Y los recursos queestn en manos del sector pblico deben usarse en apli-caciones que maximicen su tasa social de rendimien-to. Un sector pblico de esa ndole sera claramente unoque hace crecer el mercado para usar una expresinqueestdemoda.Unsectorpblicodeesaespecieprestara especial atencin a la proteccin de los dere-chos de propiedad y al cumplimiento de los contratos.Lacalidaddelsectorpblicoestambinimpor-tante en la consecucin del objetivo de equidad, con-siderado ahora como uno de los objetivos fundamen-talesdelEstado.Unsectorpblicoqueentodassusdimensiones facilita el logro de la equidad debe, ceterisparibus, ser considerado de calidad superior al que nolo hace. Sin embargo, como dijimos anteriormente, esdifcil definir el papel ptimo del Estado en esta reay es fcil identificar los desincentivos que podran crearalgunaspolticasencaminadasaredistribuirelingre-so.Esmsprobablequeseproduzcanestosefectoscuando el sector pblico es de baja calidad, de mane-raquelaspolticaspuedenmsfcilmentedistorsio-narse en la etapa de ejecucin (vase, por ejemplo, Ale-sina,DanningeryRostagno,1999,ySchansberg,1996).Unsectorpblicodealtacalidaddebieraper-mitirlaconsecucindelaequidadaunmenorcostoen trminos de eficiencia.35Porltimo,elanlisispresentadoenestedocu-mento destaca que las llamadas reformas de primerageneracin,tanpopularesenmuchospasesenlosdecenios de 1980 y 1990, no mejoran necesariamentelacalidaddelsectorpblico,aunquepuedanmejorarlacalidaddelapolticapblica.Enrealidad,laaspi-racinalograrlasreformasdeprimerageneracinhapuestodemanifiestolanecesidaddemejorarlacalidaddelsectorpblico.Paraqueellosucedasonnecesariaslasreformas desegunda generacin.(Traducido del ingls)35 Sen (1999) asigna un importante papel en esta materia al Estado.Identifica el desarrollo con la libertad y asigna al Estado la funcindedaraccesoalaeducacinyalasaludparatodos.UnsectorpblicodealtacalidadfacilitaraellogrodelobjetivodeSen.BibliografaAlesina,A.,S.DanningeryM.Rostagno(1999):RedistributionThrough Public Employment: The Case of Italy, IMF workingpaper, N 177, Washington, D.C., Fondo Monetario Interna-cional(FMI),diciembre.BancoMundial(1997):TheStateinachangingworld,WorldDevelopmentReport,Washington,D.C.Blinder,A.(1997):Isgovernmenttoopolitical?,ForeignAffairs,vol. 76, N 6, Nueva York, Council on Foreign Relations, Inc.Braibant, G. 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Tiene la forma de U invertida que Kuznets predijo, aunqueestarelacinsehaidohaciendomsregresivaconeltiempo.Elcrecimientoesahorabastantemenosprogresivoqueantes.Entrminosglobales,estoquieredecirqueespocoprobableque la distribucin mejore con un mayor crecimiento en Am-ricaLatina,demodoquehabrquetomarmedidascomple-mentarias.Entrelasquesugierenlasregresionessehallanlade mantener bajas tasas de inflacin y la de invertir en educa-cin.Generalmente,lasreformasestructuralesparecentenerun efecto regresivo sobre la distribucin, pero ese efecto es pe-queo y estadsticamente no muy slido. Las reformas en dis-tintas reas tienen efectos contradictorios sobre la equidad. Lareformacomercial,siendoregresivaentodasnuestrasespeci-ficaciones, es insignificante en todas menos en la muestra na-cional.Lareformatributariaesindudablementeregresiva,ylaapertura de la cuenta de capital es sin duda progresiva. Nuestrosresultadosrelativosalasreformascomercialytributariaylaliberalizacindelacuentadecapitalsonlosmsslidosysignificativosquetenemos.Paralasotrasdosreformaslaprivatizacin y la reforma financiera los datos con que con-tbamosnopermitanllegaraunresultadoconcluyente.R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0EFECTOSDELCRECIMIENTOYLASREFORMASECONOMICASSOBRELADISTRIBUCIONDELINGRESOENAMERICALATINASAMUELA.MORLEY24Esteartculo,queformapartedeunproyectodeinvestigacinsobre Crecimiento, Empleo y equidad: Amrica Latina y el Caribeen los Aos Noventa llevado a cabo por investigadores de la CEPALen nueve pases de la regin y financiado por los gobiernos de losPases Bajos y Suecia, el International Development Research Cen-tredeCanadylaFundacinFord,resumelosresultadosresea-dos con mayor amplitud en Morley (por publicarse, cap. cuarto). ElautordeseaagradeceraOscarAltimir,AlBerry,NancyBirdsall,Franois Bourguignon, Hubert Escaith, Luis Felipe Jimnez, OsvaldoLarraaga,ArturoLen,EduardoLora,RichardNewfarmer,Mi-guelSzkely,JaimeSaavedra,BrbaraStallings,AnthonyTillett,Jurgen Weller y los participantes en los seminarios de LACEA, Broo-kingsCarnegieylaCEPALporsuscomentariossobreversionesanteriores del presente documento. Huelga sealar que no son res-ponsablesdeloserrores,problemasdedatosovacosanalticosquepuedansubsistir.1 Simon Kuznets (1955) descubri una relacin de U invertida entreelingresoysudistribucinalempleardatosdeInglaterraylosEstados Unidos y formul la hiptesis de que poda explicarse prin-cipalmente por el movimiento de la poblacin desde una economaruraldebajosingresosaunaeconomaurbanadeingresosmsaltos.IIntroduccinHa habido muchas iniciativas anteriores encaminadasaconstruirmodeloseconomtricosdelarelacinen-tre el nivel o tasa de crecimiento del ingreso y la distri-bucin del ingreso. La mayora han sido estimacionesdelarelacindeKuznets,sobrelabasedecompara-ciones entre pases de estadsticas del ingreso y su dis-tribucin1 (Ahluwalia,1976;AnandyKanbur,1993;Bruno, Ravallion y Squire, 1996; Clarke, 1995; Deinin-gerySquire,1996;DeJanvryySadoulet,enprensa;Fields,1994;RavallionyChen,1997).Todos,salvoelltimo,empleanunamuestradepasesdetodoelmundo. La dificultad est, como seala Fields, en que,como Amrica Latina es una regin de ingreso mediocon la ms alta desigualdad del mundo, se puede obte-ner una curva de Kuznets en forma aparente de U in-vertidasimplementeporlaseleccindelamuestra.Fields observ que si remplaza los datos sobre AmricaLatinaporunavariableficticia,lasupuestarelacinentre el ingreso y la desigualdad desaparece. DeiningerySquire(1996)descubrieronexactamentelomismo.Bruno, Ravallion y Squire (1996) emplearon datos de63estudiosqueabarcaban44pasesparacomprobarlahiptesisdeKuznetstantoencuantoalosnivelescomo a las variaciones con el tiempo. En ningn casohallaronpruebasdequeexistieraunaUinvertida,ynuncasediounarelacinentreladistribucinyelingresoquefuerasignificativamentedistintadecero.Ravallion y Chen (1997) hicieron una regresin de loscambios en el coeficiente de Gini comparados con loscambios en el consumo real medio en 64 perodos de67 pases. En toda la muestra advirtieron una relacinnegativaysignificativaentrelosdosfenmenos.Sinembargo, al excluir las observaciones de Europa orien-tal y Asia central de la muestra, desapareca la relacin.Vamos a calcular economtricamente una funcinde distribucin empleando una serie histrica de cortetransversal combinada para l6 pases de Amrica La-tina.Evidentementesepresentangravesdificultadeseconomtricas cuando se intenta emplear datos de estetipo para un solo pas. Esencialmente se est suponien-do que la relacin entre la distribucin y el ingreso enlospasesdeingresoelevadohoyessimilaralaquepodrn tener los pases menos desarrollados cuando al-cancen ese nivel de ingreso. En otras palabras, efectosdesconocidos,especficosdeunpas,noafectanlarelacin entre el ingreso y la distribucin. Por supues-toquehaymuchosfactoresquevarandeunoaotropas y que podran tener un impacto sobre la distribu-cinosobresusensibilidadalasvariacionesdelin-greso.Estosfactoresdebenincluirseenelmodelo.Adems,empleamosunmodelodeefectosfijosconconstantesespecficasporpasparacaptarcualquierfactordesconocido,especficoporpas,queafectelarelacin de distribucin.Labasededatosempleadaennuestraestima-cineconomtricaesmuchomsampliaquelaquesuele emplearse en la estimacin de la curva de Kuz-nets en la regin latinoamericana, y ello gracias a losesfuerzos pioneros de recoleccin de datos de la CEPAL,el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Ban-co Mundial. La muestra consta de 261 observacionesen 16 pases entre 1960 y 1997. No se incluy a nin-gnpasenelestudioamenosquesecontaraporlomenosconcuatroobservacionesdistintasEl grfico 1 ilustra en forma sencilla los coeficien-tes de Gini y niveles de ingreso de todas las observa-cionescontenidasennuestramuestra.Hayevidente-mente graves problemas de comparacin entre muchosdeestosestudiosyporlotantodelasdistribucionesdeellosderivadas.AlgunosdelosestudiossebasanR E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0EFECTOSDELCRECIMIENTOYLASREFORMASECONOMICASSOBRELADISTRIBUCIONDELINGRESOENAMERICALATINASAMUELA.MORLEY25en la distribucin del ingreso familiar, otros en el in-greso familiar per cpita. Aunque la mayora se basanen el ingreso, unos pocos emplean datos sobre el gas-to,porquestesemideconunmargendeerrormu-cho menor y es un mejor indicador del ingreso perma-nente.Otra importante distincin se da entre los estudiosurbanosylosnacionales.TantoFields(1994)comoDeiningerySquire(1996)sostienenqueslodebenemplearse las encuestas nacionales en los anlisis de ladistribucin del ingreso. Pero en muchos pases Bo-livia,EcuadoryParaguayhastahacepocoslosecontabaconencuestasurbanasyenotrosdosAr-gentinayUruguayesastodavasonlasnicasen-cuestas disponibles. Por lo tanto se est ante la disyun-tiva de excluir a esos pases de toda labor analtica, ode intentar controlar las diferencias sistemticas entrelas encuestas urbanas y las nacionales empleando va-riablesficticias.Hemosoptadoporestecamino.Noslo aumenta as considerablemente el tamao de nues-tra muestra, sino que nos permite descubrir si existendiferencias sistemticas de reaccin en el ingreso o elcrecimientodelingresoentreelsectorurbanoylasencuestas nacionales. Para comprobar el grado de sen-sibilidaddelasestimacionesaestaagregacin,mos-traremoslosresultadosdelasencuestasurbanasynacionales por separado.GRAFICO1CoeficientesdeGini0.70.60.50.40.30.20.100 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000IngresoGiniIIElmodeloparalosfactoresdeterminantesdeladistribucindelingresoPodemos anotar en la siguiente ecuacin el modelo deregresingeneralparaladistribucin:Giniit=Ai+BiYit+Ci 1/Yit+DZit+ERit +FSi+GTtYit+HT+errorenque iindicapasesytindicaelao.El coeficiente de Gini ser nuestra medida de ladistribucin del ingreso. A es una constante de regre-sinquepuedevariarentrepasespero,ennuestromodelo,nopuedevariarporaos.Yeselingreso.Zesunvectordevariablescomolainflacin,ladistri-bucin de la tierra y la educacin, que, por hiptesis,puedentenerunefectosobreladistribucin.Resunnmero ndice de reforma econmica y S es el vectorde variables ficticias que recoge varias caractersticasde la muestra, como su carcter urbano, su base en elingresofamiliaroenelingresopercpitayelque[1]represente el gasto en vez del ingreso. T es una varia-ble de tendenciaLos dos primeros trminos del ingreso represen-tan la relacin de Kuznets. Segn nuestra hiptesis, estarelacin tiene la forma de una U invertida en la que ladesigualdad aumenta con el crecimiento del ingreso enlostramosinferioresdelingreso,perodecaeconelcrecimientoporsobredeterminadoniveldeingreso.EstahiptesisimplicaquetantoBcomoCsernne-gativos y significativos.Conrespectoalatendencia,introdujimosdostrminos distintos de tendencia en la ecuacin [1], paraprobar la hiptesis de que ocurren cambios significa-tivos en la curva K con el tiempo. Si H es negativo, lacurva de Kuznets se desplaza hacia abajo con el tiem-po (es decir, la distribucin se vuelve ms progresiva).Sin embargo, tambin postulamos que puede haber uncambio sistemtico en la relacin entre el ingreso y sudistribucin.Ennuestrahiptesis,esecambioesre-R E V I S T A D E L A C E P A L 7 1 A G O S T O 2 0 0 0EFECTOSDELCRECIMIENTOYLASREFORMASECONOMICASSOBRELADISTRIBUCIONDELINGRESOENAMERICALATINASAMUELA.MORLEY26gresivo,loqueimplicaqueGespositivo.Quizporrazones tecnolgicas, el crecimiento resulta ahora msregresivo que antes. Si G es positivo, la pendiente delacurvaKcambiaconeltiempo.Alaizquierdadelpunto de inflexin donde la curva misma muestra unapendiente ascendente, la figura se vuelve paulatinamen-te ms escarpada. A la derecha del punto de inflexin,donde la pendiente misma es negativa, la tendencia semanifiesta en una pendiente que gradualmente se apla-na.Adems,eltrminodeinteraccinhacequeelpropiopuntodeinflexinsecorragradualmentealaderecha con el tiempo, con lo cual se ampla el campoen que el crecimiento resulta regresivo. As pues, lostrminosdetendenciasiguendostrayectoriasopues-tas. El trmino de tendencia en el intercepto es progre-sivo y desplaza la curva K hacia abajo. Pero el trmi-nodeinteraccinesregresivo.Hemos sostenido que la distribucin de los acti-vosdebieratenerunefectosobreladistribucindelingreso. Incluiremos aqu dos medidas de esa especie,unaparaladistribucindelatierraylaotraparaladistribucin de la educacin. La primera es una varia-ble ficticia que es igual a uno para aquellos pases quetienen una distribucin desigual de la tierra.2Usamosdos variantes, una que toma el valor de uno para todaslasobservacionesdelospasesconunadesigualdis-tribucin de la tierra y la otra con el valor unitario paralosdatosnacionalesperonourbanos.Estosignificaque,enlasegundavariante,todaslasobservacionesparaelParaguaytienenunvalordecero,aunqueelParaguaytieneunadistribucinmuydisparejadelatierra,porquetodaslasobservacionessondelmediourbano.Conrespectoalaeducacin,suponemosquelaofertarel