P. 2 | El presupuesto participativo desde sus actores

Durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se impulsaron una serie de políti-cas cuyo objetivo fue crear nuevos vínculos entre el Estado y la sociedad civil que reempla-zaran las conexiones clientelares en las que se había sostenido el régimen autoritario de Alberto Fujimori. Uno de los principales objetivos del fujimorismo, fue establecer una rela-ción directa con los ciudadanos a través de programas sociales donde sus operadores polí-ticos se encargaban de condicionar la ayuda económica a través del respaldo político. Por ello, la recuperación de la democracia implicaba quebrar esas prácticas sustituyéndolas por un modelo que le ofrezca a la ciudadanía una verdadera participación, que pueda fiscalizar a quienes tienen temporalmente el poder, y donde haya espacio para debatir las decisiones en torno a políticas públicas. Es decir, la transición buscó fortalecer la democracia repre-sentativa con canales institucionales para practicar también la democracia participativa.

Al inicio del gobierno de Alejandro Toledo se continuaron y reforzaron muchas de estas políticas. No obstante, hacia mediados de su mandato, varias iniciativas fueron perdiendo el peso que habían tenido entre el 2001 y el 2003. Para el segundo gobierno de Alan Garc-ía, con los conflictos sociales escalando y mayores problemas para redistribuir eficazmente el crecimiento, era evidente que varias de esas políticas no habían podido contribuir sufi-cientemente a la solución del problema de la representación política. Sin embargo, sí hay algunos resultados y una serie de objetivos que pueden reencaminar este proceso. Este sétimo número de PerúDebate presenta cuatro artículos sobre la situación de algunas de estas políticas de participación ciudadana.

Diana Chaman aborda el tema del Presupuesto Participativo (PP), tomando el caso particu-lar del municipio limeño de San Borja, uno de los casos más exitosos en la aplicación de esta política. Sin embargo, el artículo busca destacar los principales problemas que afronta el PP en el distrito a modo de mostrar las dificultades de su diseño en general y las modifi-caciones que deberían tomarse en cuenta para mejorar su funcionamiento. De otro lado, Raisa Ferrer trabaja el tema de las políticas de participación ciudadana a través de las nue-vas tecnologías de información y comunicación. El objetivo del artículo es señalar los prin-cipales obstáculos de la gobernanza electrónica y algunas recomendaciones para incenti-var el uso de los nuevos instrumentos de participación.

Noelia Chávez trabaja el tema de la participación de las mujeres a partir del caso del Pro-yecto Mujer de la ONPE. Frente a las debilidades de las políticas para la igualdad de parti-cipación política por género, la ONPE implementó un proyecto para capacitar a mujeres de zonas rurales, espacio donde la brecha participativa se amplía. El artículo analiza los al-cances del proyecto y los retos pendientes. Finalmente, Kristell Benavides aborda el tema de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCPLCP) a través de una entrevista a su presidente, Federico Arnillas. Se explica el propósito y los logros que ha tenido la Mesa, así como los retos que ha tenido y tiene que enfrentar.

Omar Coronel Coordinador de PeruDebate

>> Editorial

Políticas de participación ciudadana

>> Índice

P. 6 | La participación ciudadana, principal aliada de la transparencia

P. 10 | Participación política de mujeres, ¿Cómo vamos?

P. 14 | Participación ciudadana y la Mesa de concertación para la lucha contra la pobreza

Por: Diana Chamán Salas

Por: Raisa Ferrer Pizarro

Por: Noelia Chávez Angeles

Por: Kristell Benavides

Presupuesto participativo desde la experiencia de

San Borja, Desiguales niveles de participación,

Diferencia de inversión por sector, Carencia de

incentivos, Capacitación limitada

Obstáculos para la gobernanza electrónica,

tTansparencia y participación van de la mano

Participación de mujeres en el país: datos,

Proyecto mujer y la importancia de la validación

de estrategias de capacitación, Retos pendientes

Historia y rol de MCLCP, incentivos y dificultades

de la MCLCP para fomentar la participación

ciudadana, Retos pendientes

Dirección Editorial: Omar Coronel // Redacción:

Diana Chamán, Raisa Ferrer, Noelia Chávez, Kristell

Benavides // Diseño: Raisa Ferrer

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Correo: perudebate@pucp.edu.pe Síguenos en Facebook y Twitter

“El objetivo del presupuesto participativo tiene que ver con mejorar los

mecanismos democráticos. Para ello, debe haber igualdad”. (Luis

Chavarri; Presidente del Sector 7 JCV)

Introducción

“En la actualidad, el enorme montaje de mecanismos

de participación de la primera mitad de los 2000 está en

proceso de desmantelamiento, en parte facilitado por-

que el enorme esfuerzo de construcción institucional

terminó produciendo instituciones poco eficaces y gene-

rando un creciente desencanto.” (REMY: 2009) Desde

fines de los años ochenta en el Perú se vienen desarro-

llando experiencias de gestión participativa a nivel de

los gobiernos locales distritales y provinciales, en áreas

urbanas y rurales. “La primera convocatoria al PP se

produce en VES en el año 2000 pero en rigor se con-

creta en el año 2003, anticipándose a la Ley Marco

Nacional de Presupuesto Participativo (PP) que regla-

mentó la obligatoriedad de la instrumentación del dis-

positivo en todos los municipios distritales, provinciales

y regionales del país”. Si bien distritos como Villa El

Salvador han sido pioneros en la formulación e imple-

mentación del PP, hoy en día contamos con una impor-

tante incidencia en otros distritos limeños, como es el

caso de San Borja, que implemento el PP en el marco

de la ley 28056 (CONGRESO DE LA REPUBLICA:

2009).

* Estudiante de 10° ciclo de Ciencias Políticas, PUCP

En efecto, San Borja ha contado con una comisión vigi-

lante de agentes participantes desde el 2009. Por ello y

por su marcada inversión en infraestructura, desarrollo

ambiental y deporte a beneficio de su comunidad, la Mu-

nicipalidad de San Borja es considerada como ejemplo

de gestión y tiene como fin ser una “Organización co-

munal sustentada en una práctica de valores y orientada

a una búsqueda constante de la eficiencia y transparen-

cia en su gestión, brindando un mejor servicio cada día

para una mejor y más saludable calidad de vida de sus

ciudadanos […] sobre la base de un modelo de gestión

participativo y de conservación del medio ambien-

te” (MUNICIPALIDAD DE SAN BORJA; 2012)

Sin embargo, incluso San Borja, considerado un caso

exitoso a nivel nacional, ha comenzado a presentar fa-

llas que bien pueden ser comunes a las experiencias de

presupuesto participativo, incluso mas exitosas. Por ello,

cabe preguntarse ¿Cuan relevante es el papel de los

agentes participantes en la conformación del presupues-

to participativo?, ¿Realmente cuentan con la capacidad

y la potestad de definir el presupuesto municipal de-

mocráticamente? En el siguiente artículo, resolveremos

estas dos preguntas, considerando otras variables que

afectan el diseño del presupuesto participativo.

Participación en presupuesto participativo des-

de la experiencia de San Borja

San Borja se divide en 12 Sectores compuestos por 3

Subsectores cada uno. Anualmente se realizan 4 reu-

niones entre presidentes de los 36 subsectores, el pre-

sidente y el secretario de la Junta Comunal de Vecinos,

en conjunto con el alcalde distrital. Se presentan los

avances y logros distritales tanto en el área de obras

(infraestructura), como de cultura y deporte, mediante

una sesión abierta.

En su más reciente sesión, Luis Chavarri, agente parti-

cipante del sector 7, compartió su preocupación por las

fallas y limitaciones que existen en el proceso de toma

de decisiones que, muy a pesar de las grandes obras

logradas a lo largo del año, han persistido, afectando el

ejercicio democrático de la participación vecinal, tal co-

mo resumiremos a continuación.

1. Desiguales niveles de participación en la to-

ma de decisiones presupuestarias

Un primer problema participativo parece ser una des-

igual representación a nivel de participantes en las

asambleas. Esto, quizá en parte por la escasez de com-

promiso de los vecinos pero, por otro lado, como se

puede apreciar en la tabla N1, existe, efectivamente,

una marcada diferencia de número de participantes en-

tre sectores. Resalta el sector 10 con 20 participantes,

mientras que los sectores 3,5,7 y 8 son representados

con 3 participantes cada uno. En este sentido, no existe

una clara proporcionalidad en cuanto al número de par-

ticipantes y la población que representan. Esta falla,

hasta el momento no está regulada por ordenanza algu-

na.

TABLA N1. NUMERO DE PARTICIPANTES POR SECTOR

2. Finalidad inclusiva no se expresa en la dife-

rencia de inversión por sector

Si reparamos en la tabla N°2, podremos notar que los

sectores que se han visto mayormente beneficiados por

las obras de inversión, guardan relación con aquellos

con menor morosidad acumulada y altos niveles de

emisión en tanto impuesto predial y arbitrios. Esto, al

margen del valor representativo de la población del sec-

tor con respecto al distrito entero.

Como ejemplo, podemos considerar al sector 12, que

apenas tiene 4 participantes pero que ha logrado obte-

ner la segunda inversión más alta entre todos los secto-

res de San Borja; Aquello, considerando que presenta

el menor nivel de morosidad acumulada. Del otro lado,

tenemos al sector 10 que, a pesar de contar con 20

agentes, no ha logrado una inversión mayor a 2, 346,

942 Soles, a pesar de ser el sector con mayor pobla-

ción. Sin embargo, observamos que su morosidad acu-

”...hay fallas y limitaciones que existen en el proceso de toma de decisiones que, muy a pesar de las grandes obras logradas a los largo del año, han persistido, afectando el ejercicio democrático de la

participación vecinal…”

SECTORES POBLACIÓN DE SAN BORJA (2012)

Número de par-ticipantes

Sector1 Sector2 Sector3 Sector4 Sector5 Sector6 Sector7 Sector8 Sector9 Sector10 Sector11 Sector12

12,182 7,365 8,419 10,727 7,495 7,664 11,753 11,163 10,241 12,382 4,643 6,119

9 6 3 4 3 6 3 3 4 20 4 4

Total 110,153

“...los sectores que se han visto mayormente beneficia-dos por las obras de inver-sión, guardan relación con

aquellos con menor morosi-dad acumulada y altos nive-les de emisión en tanto im-puesto predial y arbitrios “

mulada representa un 32.5%, siendo la más alta de entre

los diferentes sectores. Es verdad que es esperable

que se invierta mas en sectores con mayor capacidad

tributaria y menor morosidad pero entonces, ¿de que

forma se invierte en las zonas con menor capacidad

económica? ¿Cómo incluir su participación si no es a

través del PP?

3. Carencia de incentivos en la representación

civil

Existe, asimismo, un bajo nivel de compromiso de parte

de los mismos agentes participantes, aunque también

hay grandes excepciones. Actualmente San Borja cuenta

solo con 18 presidentes de juntas vecinales inscritos co-

mo participantes, cuando en teoría debería haber 36 pre-

sidentes de juntas vecinales. Teóricamente, al menos

cada subsector debería contar con un participantes, no

obstante, el subsector 10 C no llego a inscribir a partici-

pante alguno. En la penúltima reunión de sectores, 13

representantes de las JVC no asistieron a la votación,

limitando el quórum y la representatividad de la decisión.

(CHAVARRI; 2012).

4. Limitada capacitación del participante, fuerte

cultura de gestión publica eficiente que prioriza

obras a impacto social

Según Luis Chavarri, la capacitación que reciben los

agentes es tardía y se prolonga hasta diciembre, fecha

en la cual los agentes participantes ya están dejando

sus cargos para la elección obligatoria de nuevos agen-

tes. Esta situación condiciona, pues, que los agentes

puedan hacer uso pleno de sus derechos y obligaciones

pues no terminan de conocerlas a cabalidad para cuan-

do dejan su cargo.

Durante el año, se realizan talleres de identificación de

problemas, mediante 4 mesas de trabajo. Se tratan 4

líneas estratégicas establecidas en el plan de desarrollo

concertado. Sobre la base de estos talleres, los agentes

participantes plantean propuestas de ideas de proyec-

tos. Este año, solo se presentó un proyecto en la línea

estratégica de “gobernabilidad, democracia e institucio-

nalidad”, mientras que se presentaron 47 en el área de

“Desarrollo Urbano y Medio Ambiente”, 10 en

“seguridad y Solidaridad” y 9 en “Desarrollo Humano,

Educación, Salud, empleo, Cultura e Identidad”.

(MUNICIPALIDAD DE SAN BORJA, 2012).

Finalmente, no existe aún una consistencia entre leyes,

decretos y ordenanzas,

en específico entre las

ordenanzas 320 y la 454

que tratan de aspectos

de las organizaciones

vecinales, limitando la

acción de los represen-

tantes vecinales por no

ser claras sus capacida-

des.

Conclusiones

Existe una clara discrimi-

nación por niveles de

pago en la tributación y

con esto se genera, des-

de ya una composición

desigual de la represen-

tación. Por otro lado,

existe una falta de medi-

SECTORES EMISIÓN (IMPUESTO PREDIAL + AR-BITRIOS 2010 – 2011)

MOROSIDAD ACUMULADA (IMPUESTO PREDIAL)

INVERSIÓN 2008 - 2012

RATIO POBLACIÓN – INVERSIÓN (PBI)

Sector1 4,527,243.34 10.98 2,667,265 218.95

Sector2 4,539,723.90 9.22 4,328,454 587.71

Sector3 12,510,464.91 6.5 1,094,056 129.95

Sector4 7,985,585.58 35.84 2,171,649 202.45

Sector5 5,828,111.93 10.1 1,821,014 242.96

Sector6 6,111,125.46 9.26 798,597 104.2

Sector7 9,227,720.28 9.13 1,733,927 147.53

Sector8 6,729,452.79 8.58 745,180 66.75

Sector9 6,512,778.87 11.14 1,696,808 165.69

Sector10 4,637,289.32 32.85 2,346,942 189.54

Sector11 1,671,710.29 12.28 1,471,244 316.87

Sector12 8,544,149.76 6.05 4,220,053 689.66

Total 110,153 161.93 25,095,189 3062.26

TABLA N2. IMPUESTOS, MOROSIDAD E INVER-

SIÓN POR SECTOR

das adicionales en la reglamentación para la conduc-

ción y desarrollo de los talleres, falta de capacitación,

así como de aplicación de criterios para delimitar los

proyectos. Si realmente se busca generar una participa-

ción directa e inclusiva, esta diferenciación deja a su

suerte a sectores con alta densidad poblacional que

quizá no pueden pagar el mismo nivel de impuestos

pero que, perteneciendo a un mismo distrito, tiene el

mismo derecho a proponer proyectos que se plasmen

en inversiones, sus principales demandas locales.

La posibilidad de generar propuestas de proyectos per-

mite la integración del presupuesto participativo con el

ciclo general de presupuesto e inversión y ya es un es-

pacio de recojo de las demandas de los subsectores

para transformarlas en propuestas. Llama la atención,

sin embargo, que, siendo representantes de la sociedad

civil, los participantes solo hayan propuesto un proyecto

de desarrollo de democracia y gobierno. Quizá los prin-

cipales retos a enfrentar por parte de los gestores y

agentes seria superar la baja incidencia de las activida-

des de rendición de cuentas y vigilancia, lograr la inte-

gración del presupuesto participativo con el ciclo gene-

ral de presupuesto e inversión y, finalmente, mejorar los

mecanismos de transparencia entre agentes y los veci-

nos que los eligieron como representantes. ■

“La posibilidad de generar propuestas de proyectos per-mite la integración del presu-puesto participativo con el ci-clo general de presupuesto e inversión y ya es un espacio

de recojo de las demandas de los subsectores para transfor-

marlas en propuestas.”

Bibliografía

REMY, Maria Isabel (2011) “Participacion ciudadana y

gobiernos descentralizados”. PROPUESTA CIUDADA-

NA. Lima

MUNICIPALIDAD DE SAN BORJA (2012)

“Presupuesto participativo 2013: Consolidacion de pro-

puestas”. Lima.

BANCO MUNDIAL (2004) World Development Report

2004: Making Services Work for Poor People. Wash-

ington D. C.: Banco Mundial.

BANCO MUNDIAL (2010)Evaluación del presupuesto

participativo y su relación con el presupuesto por resul-

tados. Washington D. C.: Banco Mundial.

Entrevista: Luis Chavarri, presidente de la JVC7

Introducción

Entre las múltiples fuentes de poder se encuentran el

acceso a la información y posibilidad de comunicación.

Sin embargo, ambas fuentes no deben comprenderse

como únicamente propias de los medios de comunica-

ción masiva, sino a modos menos tradicionales y más

bien más interactivos. Este nuevo escenario, que mu-

chos llaman ‘la nueva era de las comunicaciones’, es

irreversible y trae consigo un reto de cumplimiento obli-

gatorio para una nueva gestión pública: El reconocimien-

to de la importancia de la participación ciudadana en la

construcción del Estado y la canalización de ésta a

través de las tecnologías actualmente disponibles, así

como el reconocimiento por parte del gobierno de que

sin transparencia no habrá diálogo posible entre los ac-

tores sociales y políticos.

Son conocidos los términos ‘gobierno electrónico’ o

‘democracia electrónica’. Aunque ambos se relacionan

con el uso de las nuevas tecnologías de información y

comunicación (TICs) para el intercambio de datos entre

Estado y sociedad civil, la academia define el primero

como el debate sobre la utilización de redes informáticas

y protocolos de comunicación en la gestión estatal (en el

ámbito organizacional interno), mientras la democracia

electrónica hace referencia al empoderamiento de los

ciudadanos para monitorear e incidir sobre aquellos que

laboran en el sector público.¹

Desde luego, según lo expuesto, es comprensible que

en la nueva era de las comunicaciones, se presione una

reinvención del Estado que facilite una más eficaz repre-

sentación democrática. Del mismo modo, con las siem-

¹ María M. Frick(2004) Parlamentos en la Era Digital: Explorando Amé-rica Latina. Disponible en: http://www.edemocracycentre.ch/files/parlamentos_en_la_era_digital.pdf * Egresada de Comunicación para el Desarrollo, PUCP

“...‘la nueva era de las comunicaciones’ es irreversible

y trae consigo un reto de cumpli-miento obligatorio para una nue-va gestión pública: El reconoci-miento de la importancia de la participación ciudadana en la

construcción del Estado y la ca-nalización de ésta a través de

las tecnologías actualmente dis-ponibles…”

Si bien es posible observar que entre los años 2007 y

2010, se observa una evolución favorable del acceso al

servicio de Internet en las regiones, falta aún mucho por

hacer. Ello queda claro al analizar el caso de Tacna que

durante el período 2007-2010, el porcentaje de personas

con acceso a Internet se incrementó únicamente en 7

puntos porcentuales (pasó de 40 a 47%). Sin embargo,

cuando se revisan las cifras de escenarios locales del

Ministerio de Transportes y Comunicaciones, es posible

observar que a julio del 2009, 62.594 localidades del

Perú, de un total de casi 80 mil , no cuentan con este ser-

vicio.

Si a lo anterior sumamos que pese a que nos encontra-

mos en un contexto en el que la conectividad y rapidez

deben ir unidas, el Perú ocupa el penúltimo lu-

gar de Latinoamérica en velocidad y calidad de la señal

de Internet, y supera solo a Bolivia, un panorama con ma-

²ht tp : / /www.m ince tur .gob.pe /p la ncope sconac iona l /a rc hivo s/ley27806AccInf.pdf ³ http://www.inei.gob.pe/web/Boletin/Attach/14531.pdf

pre elevadas demandas ciudadanas que el Estado no

puede atender, es igual de comprensible la suspicacia de

nuestras autoridades a la hora de abrir puentes de inter-

cambio eficaces que permitan la participación ciudadana

efectiva a través de la red. Sin embargo, por derecho

otorgado según la Ley de Transparencia y Acceso a la

Información Pública², todos los peruanos deberíamos po-

der acceder a información sobre las decisiones de las

diversas instancias estatales a través del Internet. No se

trata de datos personales, tales como los que almacena

Facebook, sino de ‘abrir datos’ sobre presupuestos, con-

trataciones e inversiones de interés ciudadano y que

éstos datos sean compatibles, procesables y que aporten

valor, de modo que se pueda generar información con

ellos (¿de qué sirve un inalterable y protegido documento

‘pdf’?).

Obstáculos para la gobernanza electrónica

La inclusión de las TICs presenta importantes interrogan-

tes. Si bien la web 2.0 permite el desarrollo de portales

web navegables y aplicaciones para la participación, que

esto se vuelva una realidad tangible pasa por temas de

voluntad política para el uso e implementación de TICs en

el modo de interactuar con la ciudadanía, superación del

analfabetismo digital, aprecio por la inteligencia colectiva

y colaboración en red, y sobre todo de acceso nacional a

Internet.

Según resultados de la ENAHO del trimestre Enero-

Marzo del 2012³, el 17,3% de los hogares del país tienen

Internet. Ello representa un incremento de 2,6 puntos por-

centuales respecto al mismo periodo durante el 2011. Si a

lo anterior sumamos que la incorporación de TICs no se

da inequidad, las diferencias entre el uso en área urbana

y rural son bastante marcadas: el 31,2% de los hogares

de Lima Metropolitana cuenta con servicio de Internet,

mientras que solo el 17,3% de los hogares en las demás

zonas urbanas del ámbito nacional y apenas el 0,9% de

los hogares en zonas rurales tienen acceso. A continua-

ción, se puede observar un cuadro que muestra los 1853

distritos con disponibilidad de servicio de Internet en todo

el Perú:

4

http://www.dirsi.net/sites/default/f iles/Estudio%20sobre%20la%20Banda%20Ancha%20en%20el%20Perú.pdf http://www.larepublica.pe/15-11-2012/internet-en-el-peru-es-uno-de-los-mas-lentos-del-continente-segun-estudio

5

4

5

yor participación vía TICs aparece aún más lejano.

Según el estudio Cisco Global Cloud Index (2011-2016),

el país con mejor servicio y velocidad de conexión en la

región es Brasil con 3.187 kbps de descarga y 728 de

subida. La latencia promedio que reportan es de 220

milisegundos. Es decir, el tiempo que tarda en viajar la

información desde una computadora hacia otra y regre-

sar. El Perú, por su parte, tiene registros de 1.174 kbps

de velocidad de bajada y 343 kbps de subida. La veloci-

dad de latencia es de 615 milisegundos.

Según un estudio realizado por Ipsos-Apoyo a fines del

2011, son 10 millones de internautas en el Perú Urbano.

En el caso de Lima, el 63% de dicha población entre 8 y

70 años se conecta a Internet por lo menos una vez al

mes. A diferencia del interior, la cual baja a 50% y dismi-

nuye aún más si el enfoque es en la región Oriente,

35%. También, se muestran desigualdades por género;

mientras que el 37,6% de la población masculina hace

uso de Internet, entre la población femenina el porcenta-

je se reduce a 30,6%. Finalmente, según datos del INEI

de inicios del 2012, existe una brecha digital de acuerdo

al nivel de educación, así se observa que la población

con educación universitaria (82,3%) son los que en su

mayoría usan el Internet.

Sin embargo, principalmente encontramos dificultades

con la voluntad política, pues ésta debe ir acompañada

de diseño de políticas públicas adecuadas y debe ir más

allá del hecho de que algunas personalidades públicas

usen Twitter. Si bien la creación de cuentas personales

es un precedente y puede convertirse en un paso previo

decisivo para animar a la formulación de una política

pública, la creación de espacios de debate y participa-

ción va más allá de creación de perfiles y pasa por insti-

tucionalizar y volver transectoriales ambos aspectos en

el aparato estatal y no solo de manera aislada según la

elección del político o ministerio.

Transparencia y participación van de la mano

En Perú, no existe una política de participación ciudada-

na a través de TICs que complemente la ley 27806 de

transparencia y acceso a la información. Si revisamos

cuidadosamente la ley, no encontraremos alusión algu-

na al término. Si a ello sumamos que la ley misma es

incumplida por sendos ministerios y municipios, es posi-

ble anticipar que el camino por recorrer es bastante lar-

go. Sin embargo, los argumentos a favor de la participa-

ción son bastante conocidos: ésta revela las preferen-

cias y necesidades de la ciudadanía, favorece la repre-

sentatividad política –tal vez el talón de Aquiles de la

gestión pública-, genera aprendizaje a doble vía y permi-

te la innovación.

No obstante, sí existen iniciativas de transparencia y

participación específicas dentro de ciertos sectores. Tal

es el caso del Ministerio de Cultura, que durante el mes

de diciembre llevó a cabo un proceso de consulta del

Anteproyecto de la Ley del Artista, Intérprete y Ejecutan-

te vía web, que ahora se encuentra replicando de modo

presencial en regiones. En dicha iniciativa, se publicó el

anteproyecto de ley y se recogió críticas y sugerencias

referidas a los distintos artículos de la ley por proponer.

Sin embargo, es posible constatar, si revisamos cuida-

dosamente el portal web del Congreso de la República,

que en general no se cuenta con un mecanismo de con-

sulta vía Internet que permita recoger información sobre

los diferentes proyectos de ley que se debaten en el

http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/

ns705/ns1175/Cloud_Index_White_Paper.html

Ipsos-Apoyo (Octubre 2011). Uso y actitudes hacia Internet. Disponi-ble en: http://www.ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/f i les/marketing_data/MKT_data_%20Internet_2011.pdf INEI (Junio 2012) Las Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares. Disponible en: http://www.inei.gob.pe/web/Boletin/Attach/14531.pdf

.”..mientras que el 37,6% de la

población masculina hace uso

de Internet, entre la población

femenina el porcentaje se redu-

ce a 30,6%...”

“...es posible constatar que en

general no se cuenta con un me-

canismo de consulta vía Internet

que permita recoger información

sobre los diferentes proyectos

de ley que se debaten en el con-

greso.”

6

6

7

7

8

8

congreso. Así, se aprecia un listado que permite acceder

a las características de los proyectos, mas no aportar a

su mejora.

Será importante que los objetivos definidos en la línea

de acción ‘modernización de la gestión pública: ética,

transparencia y participación’ definida por la Presidencia

del Consejo de Ministros encuentren como aliados a los

miembros de la Oficina nacional de gobierno electrónico,

que recientemente lanzó el plan nacional de gobierno

electrónico 2012-1017.

Finalmente, respecto a dicho plan, cabe añadir que aun-

que en sus objetivos figuran “integrar, expandir y asegu-

rar el desarrollo de competencias para el acceso y parti-

cipación de la población en la Sociedad de la Informa-

ción y del Conocimiento”, así como “Garantizar mejores

oportunidades de uso y apropiación de las TIC que ase-

guren la inclusión social, el acceso a servicios sociales

que permita el ejercicio pleno de la ciudadanía y el desa-

rrollo humano”, las acciones respecto a cómo se daría

dicha participación no quedan suficientemente claras y

van más bien orientadas a la facilitación de información,

al otorgamiento de DNIs electrónicos y posicionamiento

de los servicios del Portal del Estado Peruano a nivel

nacional, cuando es sabido que estos puntos no gene-

ran por sí mismos participación e involucramiento ciuda-

dano en procesos políticos.

La construcción de un Estado democrático, en el que los

ciudadanos tengan posibilidad de ejercer soberanía, es

una meta vigente y los aportes a su edificación podría

ser tarea de todos si es que se la participación ciudada-

na fuera un política nacional. Actualmente no existen

mecanismos efectivos mediante los cuales los ciudada-

nos puedan aportar a la mejora de las políticas públicas

diseñadas a través de la Internet. En un contexto en el

que abunda la tecnología para lograr canalizar sugeren-

cias, opiniones e incluso malestares, la política pública

no debería seguir desarraigada de la demanda ciudada-

na.

La modernización del Estado, su adecuación al siglo

XXI, exige constante reinvención y ampliar su vínculo

con la ciudadanía. Según ello, es posible afirmar que del

mismo modo que se ha impulsado la transparencia y

rendición de cuentas, se fomente la participación ciuda-

dana, así como que se superen las brechas de analfabe-

tismo digital y acceso a Internet para facilitarla.

Para ello es necesario que se trabaje en ampliar la co-

nectividad a Internet en zonas –sobre todo orientales del

Perú- no urbanas, trabajar en el incremento de las capa-

cidades de los ciudadanos para que puedan aprovechar

al máximo las posibilidades de tener una computadora

conectada a Internet, disminuir la latencia de información

en el servicio que impide que se goce de uno de los ele-

mentos esenciales del internet, la rapidez y, sobre todo,

que exista una verdadera voluntad política –hasta ahora

prácticamente inexistente- para institucionalizar los pro-

cesos participativos exitosos. ■

El listado actualizado se puede apreciar aquí: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2011.nsf h t t p : / / w w w . p c m . g o b . p e / p o p u p _ P C M /

Informe_Estrategia_Nacional.pdf

“En un contexto en el que abun-da la tecnología para lograr ca-nalizar sugerencias, opiniones e

incluso malestares, la política pública no debería seguir des-

arraigada de la demanda ciuda-dana”

“...es necesario que se trabaje en ampliar la conectividad a Internet en zonas –sobre todo orientales

del perú- no urbanas..”

9

9

10

10

Introducción

Es un consenso en el país que el incremento de la parti-

cipación política ciudadana es vital para el fortalecimien-

to de nuestro sistema democrático y las instituciones.

Sin embargo, a pesar del consenso, la participación polí-

tica tiene brechas internas que aún no terminan de sal-

dar, como la brecha de género. A pesar del impulso a la

participación de mujeres mediante la implementación de

la ‘cuota de género’,¹ el avance de la representación

femenina en espacios públicos y de toma de decisiones

ha sido lento en el país, especialmente en los espacios

rurales (ONPE 2012). Por ese motivo, la Oficina Nacio-

nal de Procesos Electorales (ONPE), ha implementado

desde el 2005, como parte del diseño y ejecución de

acciones de educación electoral,² dos programas orien-

tados a mujeres de zonas pobres del país para promo-

ver su participación políticas en el ejercicio al derecho al

sufragio y el uso de mecanismos de vigilancia ciudada-

na. El presente artículo hace un breve recuento sobre la

participación política de mujeres en el Perú durante la

última década, explica brevemente los proyectos que ha

desarrollado la ONPE en este tema, y finalmente men-

ciona algunos de los retos que quedan por enfrentar pa-

ra lograr una participación política sin exclusión.

Participación de mujeres en el país: datos

No se puede negar que la presencia de las mujeres en

el Congreso de la República ha ido evolucionando desde

1956 (8 parlamentarias en la cámara de diputados) al

2011 (28 parlamentarias de 130 escaños).³ De 1997 a la

fecha la cuota de género en las listas de candidatos ha

incrementado del 25 al 30% (Portal Proyecto Mujer). Sin

embargo, los incrementos no son elevados. Por ejemplo,

en las Elecciones Regionales y Municipales si bien hubo

un incremento en el porcentaje de candidatas para el

cargo de presidencia regional entre el año 2002 y 2006

del 6% al 8.3%, para el año 2010 la cifra se redujo al

3.8%. Lo mismo sucede con la Alcaldía Provincial, cuyo

porcentaje de candidatas baja de 7.7% en el 2006 a

6.3% en el 2010. En los demás cargos el aumento, en

las regidurías provinciales y distritales el aumento de de

1 o 2% (MIMDES 2010).

Con respecto a la representación municipal y regional en

* Estudiante de 10° ciclo de Sociología, PUCP

¹ Mecanismo de acción positiva que se aplica para modificar situacio-

nes de desigualdad y/o discriminación (Line Bareiro) ² La ONPE , desde el 2001, ejecuta proyectos para incorporar a la vida democrática a sectores de la población no participan en ella (monolingües, bilingües, mujeres y discapacitados)

³ En el periodo del 2006 al 2011 habían 35 mujeres parlamentarias, la cifra más alta de representación de mujeres en el Parlamento.

las últimas elecciones, las cifras no son alentadoras:

ninguna mujer ha sido elegida presidenta regional, dos

ocuparon el cargo de vicepresidenta regional, y 72 muje-

res (28.1%) ocuparon consejerías regionales. Asimismo,

solo 9 mujeres han sido elegidas como alcaldesas pro-

vinciales y se ha elegido a 60 alcaldesas distritales (ver

Cuadro N°1). Estas cifras no se corresponden con la

aprobación de la ley de cuotas, ley de igualdad de opor-

tunidades y el plan nacional de igualdad de oportunida-

des.

PROYECTO MUJER y la importancia de la vali-

dación de las estrategias de capacitación

Tomando en cuenta esas cifras, la ONPE ejecutó entre

el año 2005 y 2007 el ‘Proyecto Mujer”, con financia-

miento de la Unión Europea, enfocado en incrementar y

mejorar la participación política de las mujeres peruanas.

El proyecto se ejecutó en 12 regiones del país y con él

lograron formar promotoras que reconozcan y retransmi-

tan la importancia de facilitar su participación, fortalecer

la representación femenina en los partidos políticos, y

aplicar mecanismos de participación de la mujer en los

Consejos de Coordinación Local. Su plan de capacita-

ción contempló la elaboración de campañas de difusión

sobre los derechos políticos de las mujeres a través de

medios de comunicación comunitarios y reuniones de

capacitación orientados a actores y actoras comunales

claves; y para ello se elaboraron materiales didácticos

bilingües.

La implementación de este proyecto le permitió a la insti-

tución identificar que las mujeres residentes en las zo-

nas más pobres del país siguen siendo el sector que

tiene mayor dificultad y limitación para conocer y ejercer

sus derechos políticos. Ante esto la ONPE implementó,

entre el 2010 y el 2012, un segundo proyecto como com-

plemento del anterior, esta vez con el apoyo del Fondo

Ítalo Peruano (FIP). Su objetivo es no solo beneficiar a

una población específica, sino consolidar el enfoque in-

tercultural y de género en la ONPE para que el trabajo

pueda continuar a largo plazo. Para lograrlo 1) se realizó

la validación de los instrumentos y estrategias de inter-

vención a la temática y a las características socio-

culturales de la población objetivo, 2) se desarrollaron

normas de gestión institucional para la ONPE que permi-

tan transversalizar la perspectiva de género, 3) se capa-

citó al personal técnico de las Oficinas descentralizadas

de la ONPE para la transferencia de estrategias e instru-

mentos, y 4) se buscó desarrollar de manera conceptual

e integral las actividades del proyecto.

La validación se realizó en 7 zonas geográficas priorita-

rias de los quintiles 1 y 2 de pobreza: Apurímac, Ayacu-

cho, Huánuco, Huancavelica, Junín y Loreto; donde el

72% de las mujeres no ocupan ni han ocupado cargos

Elecciones Regionales y Municipales 2010 - Jurado Nacional de Elecciones. Amazonas, Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Junín,

Huancavelica, Lima, Pasco, Puno y San Martín

El total de personas capacitadas en este proyecto fueron 32.749, de

las cuales el 75% fueron mujeres. Los actores clave fueron: mujeres

de caseríos, centros poblados y zonas rurales y urbanas marginales;

mujeres líderes de organizaciones sociales de base, mujeres repre-

sentantes de organizaciones de la sociedad civil, mujeres militantes de

partidos políticos, población electoral, autoridades y los capacitadoras

bilingües.

A través del Proyecto Mujer, la ONPE pudo identificar que las

mujeres residentes en las zonas más pobres del país siguen

siendo el sector que tiene ma-yor dificultad y limitación para

conocer y ejercer sus derechos políticos.

4

4

5

5

6

6

de dirigentes, el 71% señala que las autoridades no se

preocupan por sus necesidades, un 54% percibe que

cuando participan en las Asambleas o reuniones, los

hombres no prestan atención de lo que ellas dicen, y

más del 80% considera que la mujer debiera estar pre-

parada para asumir cargos importantes o ser autorida-

des. Durante el proceso se benefició a más de 15,000

mujeres, y cientos de varones relacionados con organi-

zaciones de la sociedad civil, medios de comunicación

local e instituciones públicas.

Lo resaltante de ambos proyectos es que buscaron arti-

cularse para lograr beneficiar a la mayor cantidad de

población vulnerable, permanecer en el tiempo, y produ-

cir directivas que le permitan a la misma entidad ejecuto-

ra iniciar nuevos procesos, con el mismo enfoque, a pos-

teriori. Los proyectos han asumido y afirmado los enfo-

ques de género e interculturalidad en la elaboración de

materiales, estrategias e instrumentos de capacitación,

de normas de gestión y en la transferencia de capacida-

des técnicas.

Retos pendientes

“Acá dicen que sólo el hombre tiene derecho de representar a la comu-

nidad, pero no, las mujeres también hoy participan más en la comuni-

dad. Yo era tímida, no me gustaba hablar, hoy tengo un cargo, soy

presidenta de la comunidad de Santa Bárbara, ya no soy vergonzosa,

me eligieron por confianza, porque participo, comparto y no permito la

corrupción...”

(Sra. Irma Marlene-Ayacucho)

Es difícil medir cuantitativamente los impactos reales de

los procesos de capacitación o la transmisión adecuada

los instrumentos y estrategias a las oficinas de la ONPE.

Debemos aguardar a los procesos electorales posterio-

res (tanto estatales como las elecciones comunales y de

organizaciones de base) para medir el incremento de la

participación política de mujeres en los lugares de inter-

vención.

Lo cierto es que hay varios retos que superar para lograr

una verdadera implementación a largo plazo de las di-

rectivas resultantes del proyecto. Entre ellas se encuen-

tra la necesidad de fortalecer las 19 Oficinas Regionales

de Coordinación (ORCs) de la ONPE. Básicamente por-

que estas oficinas cuentan con solo una o dos personas

encargadas de monitorear toda el área de aplicación de

un proyecto, de no implementarlas con mayores recur-

sos humanos o presupuesto, las estrategias instituciona-

les quedarán en el papel. En segundo lugar, se encuen-

tra la necesidad de ampliar las capacitaciones a otras

regiones del país, para buscar disminuir las brechas de

género no solo en las áreas críticas en cuanto a niveles

de pobreza, sino en aquellas con altos índices de violen-

cia de género o feminicidio. En ese sentido, también es

necesario incorporar a mayor cantidad de varones en a

las capacitaciones. Finalmente, es necesario saldar los

problemas burocráticos que impiden el cumplimiento de

plazos, así como la permanencia del equipo de la ONPE

(uno de los puntos débiles de la implementación del pro-

yecto).

No se puede ocultar que hemos avanzado bastante en

cuanto a participación política y ciudadana, así como en

la inclusión de las mujeres en ella. Sin embargo, aún hay

desigualdades que saldar para lograr que la participa-

ción se convierta en reales “correas de transmisión dire-

cta entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las

políticas públicas” (Remy 2005: 14). ■

Cifras de la Encuesta de Necesidades aplicada por la ONPE para el

proyecto 2010-2012

Entrevista realizada por el Monitoreo FIP al proyecto de la ONPE

El 54% de mujeres de las zo-nas de intervención percibe que, cuando participan en las Asam-bleas o reuniones, los hombres no prestan atención de lo que

ellas dicen

“...es necesario saldar los pro-

blemas burocráticos que impi-

den el cumplimiento de plazos,

así como la permanencia del

equipo de la ONPE (uno de los

puntos débiles de la implemen-

tación del proyecto).”

7

7

8

8

Bibliografía

REMY, María Isabel (2005) Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima: IEP.

ONPE (2012) Los derechos políticos también son de las mujeres. Síntesis y sistematización del Proyecto. Lima:

ONPE y FIP.

MIMDES (2010) Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de Cuotas Electora-

les. Documento de Trabajo. Lima: MIMDES. Consultado el 19 de diciembre del 2012. <http://bit.ly/RISf0y>

PORTAL Proyecto Mujer (s/f) Participación política de las mujeres en el Perú. <http://www.web.onpe.gob.pe/

proyectomujer/index.htm>

Participación ciudadana y la Mesa de

Concertación para la Lucha Contra la Pobreza

ENTREVISTA A FEDERICO ARNILLAS

PerúDebate conversó con Federico Arnillas, presidente de la Mesa de Concertación para la

Lucha Contra la Pobreza (MCLCP).

¿En qué contexto se creó la Mesa de Concerta-

ción para la Lucha Contra la Pobreza?

La Mesa surge como una apuesta por la participación en

la transición democrática. Fue creada en enero del 2001

por el gobierno de Valentín Paniagua con la convicción de

que se requería de un espacio de participación para la

sociedad civil y el Estado, donde estuvieran incluidos los

participantes de la sociedad civil que habían participado

en el proceso de recuperación de la democracia pero

también las organizaciones afectadas por haber sido ma-

nipuladas por autoridades en el marco de relaciones

clientelistas y de dominación. Se establece un acuerdo

entre las autoridades de gobierno de transición y las orga-

nizaciones de la sociedad civil para generar un espacio

que garantice el derecho de la población a participar de

manera concertada en una lucha por superar los proble-

mas de pobreza y desigualdad de nuestro país.

¿Cuál fue el mandato inicial de la MCLCP?

El rol de la Mesa se definió de común acuerdo entre los

representantes del gobierno y las organizaciones de la

sociedad civil en términos de un rol a corto plazo: evitar

una manipulación del voto en las elecciones del 2001, en

un contexto en que la participación y la voluntad política

habían sido manipuladas por autoridades que se valieron

del manejo clientelista de los recursos públicos para fines

particulares.

¿Qué factores le han permitido a la MCLCP man-

tenerse en el tiempo?

La Mesa ha perdurado en el tiempo porque ha sido forma-

da como un espacio de participación y de encuentro. La

primera tarea que asumió la Mesa nacional fue constituir

mesas en todas las regiones del país, invitando a que en

cada región los actores pudieran conocerse y preguntar-

se cómo promover el desarrollo de su región y hacerlo de

tal manera que se establezca una lucha contra la pobre-

za a partir de un enfoque de derechos.

Entre enero del 2001, que se oficializa el acuerdo de for-

mación de la Mesa, hasta abril, se constituyeron mesas

en todas las regiones, y cada mesa regional lo hizo con

el mismo espíritu de promover la adopción de políticas

para el desarrollo integral de las personas y evitar la ma-

nipulación de la población. Si algo explica la permanen-

cia de la Mesa, a diferencia de otros espacios, es que

ése espíritu fundacional se ha mantenido y las organiza-

ciones de la sociedad civil han sentido la Mesa como un

canal útil para dar a conocer sus puntos de vista, pero

también para acercarse y conocer cómo es el Estado,

cómo funciona y construir conjuntamente con los repre-

sentantes del sector público buenas medidas para la lu-

cha contra la pobreza. Concertar ha sido el mandato de

la Mesa y eso es lo que estamos tratando de hacer.

Por: Kristell Benavides*

* Estudiante de 10° ciclo de Sociología, PUCP

¿Cuáles son los principales factores que obsta-

culizan la participación ciudadana?

Los participantes en la mesa son sociedad civil y Estado.

Los que no podemos ser ni Estado ni sociedad somos el

presidente y el equipo técnico de la mesa. Nuestra tarea

es facilitar el diálogo entre las partes y que se lleguen a

acuerdos. Lo que buscamos es que los consensos se

den y se operacionalicen.

Sin embargo, hay una gran resistencia a la participación

desde el sector público y desde la sociedad civil. En el

sector público la participación es vista como pérdida de

poder. En gran parte de los funcionarios prima una no-

ción del ejercicio del poder que es esencialmente autori-

taria y no democrática.

La noción de poder que manejamos en la Mesa es más

bien democrática, participativa y concordante con las

políticas de Estado del Acuerdo Nacional, donde se re-

conoce que el Perú es una democracia representativa

que incorpora mecanismos de democracia participativa:

plan de desarrollo concertado, presupuesto participativo,

la propia descentralización es uno de estos mecanis-

mos, pero hay una resistencia del funcionario público a

que se conozcan las cifras del gasto público y a rendir

cuentas, por ejemplo. En la sociedad civil existe una

sensación de que es más efectivo protestar y reclamar

que proponer, y la Mesa entiende que el desarrollo del

país demanda una actitud proactiva entre las partes, que

si bien se debe escuchar la protesta, esta debe verse

traducida en propuestas. Lo que concertamos son inicia-

tivas, medidas y acciones que tengan un efecto positivo

para la mejora de la calidad de vida de la población.

¿Qué mecanismos ha utilizado la MCLCP para

incentivar y garantizar la participación de la so-

ciedad civil?

La Mesa lo que ha promovido es el reconocimiento y

ejercicio del derecho a participación. Los primeros

acuerdos adoptados por la mesa fueron en esa línea. El

primer acuerdo que se concertó en el marco de la Mesa

es el acceso a la información presupuestal. No es lo mis-

mo participar con información que participar sin informa-

ción. Hoy no nos llama la atención, pero la consulta ami-

gable del SIAF (Sistema Integrado de Administración

Financiera) es algo que no existía en el 2001, y se trata

de un sistema que se experimentó en la Mesa de con-

certación. Los pilotos de la consulta amigable se proba-

ron y se validaron en la Mesa, desde donde se reconoce

que no puede haber concertación con asimetría de la

información. La operación piloto del presupuesto partici-

pativo se hace sin ley en el primer semestre del 2002 y

es oficializada en las normas de la descentralización. Es

decir, la participación y la concertación, preceden a los

cambios normativos.

Cabe destacar que la Mesa adoptó desde el principio

una estructura descentralizada, cuando la descentraliza-

ción no estaba vigente en el país, y fue un espacio don-

de se discutieron la ley de bases de descentralización y

la reforma constitucional.

¿Cuáles son los principales instrumentos de

políticas públicas que ha trabajado la MCLCP?

La Mesa promueve diversos instrumentos de participa-

ción y anima su creación. Los más importantes para no-

sotros siguen siendo los que tienen que ver con las deci-

siones claves de política. Pensamos que es muy impor-

tante revalorar el plan concertado como una herramienta

de gestión intersectorial e intergubernamental en un te-

rritorio. Para que éste sea eficaz, debe ser discutido y

trabajado con todos los estamentos de la sociedad.

Por otro lado, estamos convencidos de que un plan sin

presupuesto no sirve. Trabajamos en la perspectiva del

presupuesto y nos parece que este tiene que ser partici-

pativo en dos aspectos: las prioridades de asignación de

“...la Mesa adoptó desde el prin-cipio una estructura descentrali-zada, cuando la descentraliza-

ción no estaba vigente en el país, y fue un espacio donde se discutieron la ley de bases de descentralización y la reforma

constitucional…”

“En gran parte de los funciona-rios prima una noción del ejerci-cio del poder que es esencial-

mente autoritaria y no democráti-ca.”

que los acuerdos sean informados, para que el ciudada-

no esté en condiciones de expresar lo que quiere y para

que el sector público aprenda a escuchar. Nuestra tarea

es asegurar que estos espacios de diálogo sigan exis-

tiendo y que cada espacio esté conectado con los otros.

Para ello se requiere, como ya se indicó anteriormente,

que los actores del diálogo tengan acceso a la mayor

cantidad de información posible, para que esta sea usa-

da para la toma de decisiones y el seguimiento de lo

concertado. ■

recursos tienen que responder a los lineamientos del

plan y tienen que recoger los compromisos de la socie-

dad local y regional en su ejecución. El gran esfuerzo

consiste en alinear plan y presupuesto, y además en

disponer de los elementos de información que permitan

ver en qué se está invirtiendo el dinero y si los resulta-

dos se están alcanzando. El presupuesto participativo

puede ser una herramienta para generar sinergia entre

el Estado y la sociedad civil.

¿Qué retos deberá afrontar lo próximos años la

MCLCP para promover y garantizar la participa-

ción de la ciudadanía en torno a los temas de

políticas públicas?

Debemos encontrar una manera de operar entre el Esta-

do y la sociedad civil que rompa los recelos que todavía

hay para trabajar juntos. Los últimos años, la ola pro

participación que tuvo lugar del 2001 al 2006, ha empe-

zado a decrecer. Tenemos que recuperar la confianza

en la participación que es la confianza en el Estado. La

desconfianza predomina en la sociedad peruana, lo que

hace que la dispersión gane sobre la cooperación. Parte

de nuestra tarea como Mesa es llamar la atención de los

actores del Estado y de la sociedad civil, insistir y validar

la cooperación como necesaria para el éxito del Perú a

través de experiencias, para restablecer lazos entre las

fuerzas políticas y la sociedad civil en una apuesta por

mecanismos de diálogo y de concertación.

En la Mesa tenemos un mandato que tiene que ver con

el desarrollo de capacidades, porque no hay democracia

cuando los actores tratan de reproducir las asimetrías y

las usan para imponerse sobre otros. El esfuerzo de no-

sotros como equipo técnico es equilibrar la relación entre

los actores para que el diálogo se pueda producir, para

“Los últimos años, la ola pro

participación que tuvo lugar

del 2001 al 2006, ha empeza-

do a decrecer. Tenemos que

recuperar la confianza en la

participación que es la confian-

za en el Estado.”

“El esfuerzo de nosotros co-

mo equipo técnico es equili-

brar la relación entre los acto-

res para que el diálogo se

pueda producir”