la prospectiva en los procesos de desarrollo territorial
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LA PROSPECTIVA EN LOS PROCESOS DE
DESARROLLO TERRITORIAL
Raúl Lizárraga Bobbio
PREMISAS FUNDAMENTALES • El crecimiento del PIB no equivale al desarrollo humano sostenible. las brechas en la distribución del
ingreso, en el acceso a las oportunidades de empleo decente y en la reversión de la pobreza extrema se mantienen
• Los avances en materia de descentralización han sido insuficientes e inorgánicos. el centralismo económico y político administrativo sigue vigente
• Descentralizar no es solo transferir facultades o atribuciones desde las entidades del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales. implica modificaciones sustantivas en la estructura del estado y en el modelo económico vigentes. la plataforma productiva primario exportadora hace inviable el desarrollo sostenible
• El actual ordenamiento del territorio no permite asumir procesos descentralistas efectivos, ni aprovechar las potencialidades competitivas de nuestros recursos naturales y mercados
• Se carece de un plan estratégico de desarrollo nacional y de una ley de ordenamiento territorial; que pudieran orientar los procesos de descentralización y ordenamiento territorial en los espacios subnacionales, a partir de una visión prospectiva
• La crisis económica mundial y el calentamiento global tienen incidencias en el desempeño económico de los diferentes territorios y sectores del país.
• Propuestas sustantivas sobre el desarrollo descentralizado debieran nutrir los debates en torno a los procesos eleccionarios en curso
PREMISAS EN SU CONTEXTO ORGÁNICO
EL ACTUAL MODELO ECONÓMICO Y DE ESTADO SE CONTRAPONE A LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE, DESCENTRALIZADO E INCLUSIVO
CRECIMIENTO ECONOMÍCO SELECTIVO O EXCLUYENTE A BASE DE UN ESQUEMA
PRIMARIO EXPORTADOR
INDUSTRIALIZACIÓN INCIPIENTE.POBREZA EXTENDIDA E INEQUIDAD,
PARTICULARMENTE EN LOS ESCENARIOS RURALES - CAMPESINOS. IMPACTOS DE LA
GLOBALIZACIÓN.
DESESTRUCTURACIÓN INSTITUCIONAL
ESTADO “AUSENTE” E INORGÁNICO.FRÁGILIDAD E INTERFERENCIAS EN EL
DESEMPEÑO DE LAS DIFERENTES INSTANCIAS DEL GOBIERNO. RIESGOS EN
LA GOBERNABILIDAD
CENTRALISMO DESMEDIDO
INEQUITATIVA CONCENTRACIÓN TERRITORIAL DEL PODER, DE LOS
ACTIVOS, DE LAS INVERSIONES Y DE LOS EXCEDENTES ECONÓMICOS. DEBILIDAD
FUNCIONAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALES
INEFICIENTE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO
DEPREDACIÓN DE LOSRECURSOS NATURALES. CONCENTRACIÓN
DE LA TIERRA. INEFICIENTES REDES VIALES, PORTUARIAS, ENERGÉTICAS Y URBANAS. USOS INADECUADOS DEL
SUELO
SECUENCIA FUNCIONAL PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL
ENFOQUE
HERRAMIENTA CLAVE PARA LA GESTIÓN
REGIONAL
INSTRUMENTOS OPERATIVO DEL OT
FACTOR FUNCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN
ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA, EIA, PAMA
ESTRATEGIA Y PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
(OT, POT)
DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA Y POLÍTICA
DESARROLLO HUMANO SOSTENIDO (DHS)
COMPONENTE CLAVE DEL DHS
PLAN DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
PROCESAMIENTO DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
1. PREPARACIÓN:
EMPODERAMIENTO
INSTITUCIONAL,
ARREGLOS
LOGÍSTICOS Y
ADMINISTRATIVOS,
SELECCIÓN DE
METOLOLOGÍAS Y
ACTORES
2. DIAGNÓSTICO:
ZEE Y BASE SOCIO
ECONOMICA, INFRAES-
TRUCTURAS Y REDES
URBANO RURALES,
FÍSICA, SERVICIOS
BÁSICOS, USO Y
OCUPACIÓN DEL SUELO
6. MONITOREO Y
EVALUACIÓN
TALLERES; COMITÉ DE
VIGILANCIA, EQUIPO
TÉCNICO.
COORDINACIÓN INTER
INSTITUCIONAL
3. PLANEAMIENTO:
PROSPECTIVA Y
VISIÓN CONCERTADA
SOBRE LA
OCUPACIÓN DEL
TERRITORIO; OBJETI-
VOS, METAS Y ESTRA-
TEGIAS TÉCNICAS E
INSTITUCIONALES
4. APROBACIÓN
ROL DEL COMITÉ
TÉCNICO, COMITÉ DE
VIGILANCIA,
REGULACIONES
ADMINISTRATIVAS,
AJUSTES TECNICOS Y
FUNCIONALES.
ORDENANZA
5. IMPLEMENTACIÓN:
ASIGNACIÓN DE
RESPONSABLES,
ASIGNACIÓN
PRESUPUESTAL;
PRIORIZACIÓN Y
CALENDARIO U HOJA
DE RUTA
ENFOQUE: DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
CRITERIOS PARA UNA ZONIFICACIÓN FUNCIONAL DEL TERRITORIO
PERFIL GEOGRAFICO: TOPOGRAFIA, ALTITUD, HIDROGRAFIA, CLIMA
SISTEMAS URBANO-REGIONALES, VIALES, ENERGÉTICOS
POTENCIAL DE RECURSOS NATURALES, ECONOMICOS, FINANCIEROS, HUMANOS,
INFRAESTRUCTURALES, SOCIALES Y ORGANIZACIONALES
SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA
VOCACIONES PRODUCTIVAS Y ESTRATEGIAS PARA SU IMPLEMENTACIÓN
ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA. ENFOQUE Y CRITERIOS OPERATIVOS
AMBITOS FUNCIONALES PARA EL DESARROLLO
REGIONAL Y LA MOVILIZACIÓN DE RECURSOS
CUENCAS DE TRATAMIENTO INTEGRADO
AREAS CRÍTICAS (POBREZA, FRONTERA, DAÑOS AMBIENTALES)
PLANEAMIENTO EN GENERAL Y PLANES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL CON ENFOQUES DE PROSPECTIVA
..................................................................................................................................
EJES O CIRCUÍTOS DE INTERCAMBIO BASADOS EN PROGRAMAS
REGIONALES O INTER REGIONALES DE IMPACTO
PROGRAMACIÓN DE USOS EFICIENTES DEL SUELO
PROCESO DE FORMULACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS
MODELOSECONOMI-
CO YPOLÍTICOVIGENTES
PROSPECTIVAPRELIMINAR
DELDESARRO-
LLO
RESTRIC-CIONES
POLITICAS,SOCIALES,
FISICAS
REDINSTITU-CIONAL
PROCESO DE DES-
CENTRALI-ZACIÓN
DIAGNOSTICO (ANÁLISIS CRÍTI-
CO) YPROYECCIO-
NES
VISIÓN.OBJETIVOS
Y METASFUNDA-
MENTALES
“EJES” DEDESARROLLOY ESTRATE-
GIAS GENERALES
LINEAS PRO-GRAMATICAS
Y PROYECTOSDE IMPACTO
ESTRATE-GIAS
ESPECIFI-CAS PARA LOS
PROYECTOS DE IMPACTO
ZONIFICACIÓNECONÓMICA ECOLÓGICA.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
CRITERIOSPARA ARTI-
CULAR Y PRIO-RIZAR
PROYECTOS
SISTEMASDE SEGUI-MIENTO Y
EVALUACION
PRESUPUESTO.MECANISMOS
DE PARTICI-PACIONSOCIAL
IDENTIFI-CACIÓN DEPOTENCIA-LIDADES
COMPETITIVAS
MARCODE
REFE-RENCIA
INSTRUMENTOS
LOGICA INTEGRALDEL PROCESO
PROCESO DE IDENTIFICACION Y PRIORIZACIÓN
DE PROYECTOS FUENTES DE POSIBLES PROYECTOS
(PERFILES BASICOS O ESTUDIOSAÚN NO FORMALIZADOS)
CEPLAN, PROINVERSIÓN, MINISTERIOS SECTORIALES, GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALES; GREMIOS DE PRODUC-TORES; UNIVERSIDADES; COLEGIOS PROFESIONALES; ONG’S; ETC.
PRESELEC-CION
GENERAL
MATRIZ 1. VIABILIDADPRELIMINAR
MATRIZ 2.POTENCIAL
DE PROYECTOS
MATRIZ 3.PROYECTOSIMPLEMEN-
TABLES
ANALISIS BASICO.
DESCARTE
ANALISIS AMPLIADO.PREFACTI-BILIDAD
FACTIBILIDAD
VALIDACIÓN SNIP.
PRIORIZACIÓN. ARTICULACIÓN
EJECUSIÓN
ORGANIZACIÓN,FINAN-CIAMIENTO,
MONTAJE, GESTIÓN,
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
9Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult S.A.
INTEGRACIÓN TERRITORIAL. CIRCUITOS
ECONÓMICOS POTENCIALES
Corredor costeño
Corredor del oriente
Corredor del centro
Corredor del norte
Corredor del sur
Corredores, ejes y circuitos de integración territorial
2BRASIL Y
BOLIVIA
ASIA PACIFICO
CHILE Y ARGENTINA
5
6
7
8
9
11
12
10
1
2
3 4
13
14
2BRASIL Y
BOLIVIA
ASIA PACIFICO
CHILE Y ARGENTINA
55
66
77
88
99
111111
1212
1010
11
222
333 44
13
14
VENTAJAS DE LA INTEGRACIÓN TERRITORIAL
MAYOR ARTICULA-
CIÓN DE MERCADOS.
SUSTENTO DE
INFRAESTRUCTURAS
VIALES, ENEGÉTICAS,
REDES URBANAS
INCREMENTO DE LA
COMPETIVIDAD
EMPRESARIAL
(ECONOMÍAS DE
ESCALA). INCENTIVOS A
LA INNOVACIÓN
REDUCE EL COSTO DE
LAS TRANSACCIONES.
EFICIENCIA DE LA
GESTIÓN PÚBLICA Y
PRIVADA
IMPULSO A LAS
INVERSIONES
PÚBLICAS Y
PRIVADAS. DIVERSI-
FICACIÓN DE LA
PRODUCCIÓN
MAYOR CAPACIDAD
DE NEGOCIACIÓN CON
EL GOBIERNO
NACIONAL.
PRESUPUESTOS Y
TRIBUTOS
FACILITA LA GO-
BERNABILIDAD PO-
LÍTICA Y SOCIAL.
REDUCE LOS
CONFLICTOS IN-
TERPROVINCIALES
LA PROSPECTIVA EN EL PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DEL DESARROLLO TERRITORIAL
• Concepción básica: imagen del futuro relativamente predecible, bajo las restricciones propias del contexto socio económico en curso. Plantea una percepción sobre el desenvolvimiento de un sector o territorio hacia el mediano/largo plazo.
• Usuarios: a) líderes de opinión, b) organizaciones civiles, c) empresas que requieren disponer de indicios sobre su propio futuro y/o el de sus clientes, c) legisladores, d) planificadores y programadores del sector público; e) equipos a cargo de plantear zonificaciones ecológica económicas y planes de ordenamiento territorial.
• Factores a ser considerados: a) tendencias inerciales, b) cambios potenciales, c) hechos evidenciables, d) crisis imprevistas.
• Fuentes de información: a) primarias, b) secundarias. criterios de selectividad
• Tipos de imágenes prospectivas: a) deseables y viables; b) deseables pero cuya viabilidad es insegura; c) indeseables.
• Actitudes frente al futuro predecible: a) preactiva, b) pasiva, c) reactiva, d) proactiva. a partir de la situación vigente o línea de base, con un enfoque integral del desarrollo deseable.
EXPLORAR FUTUROS POSIBLES PARA DEFINIR ESTRATEGIAS QUE PUDIERAN INFLUIR EN LA EVOLUCIÓN HACIA UN FUTURO DESEADO Y VIABLE
MODELO BÁSICO DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA TERRITORIAL
1. FACTORES DE
CAMBIO.
EXÓGENEOS Y
ENDÓGENOS
2. VARIABLES
ESTRATÉGICAS.
ECONÓMICAS,
SOCIALES,
CULTURALES,
POLÍTICAS,
TECNOLÓGICAS
6. RECICLAJE
REPLANEO DE LA
PROPUESTA Y DE LAS
ESTRATEGIAS,
CUANDO LOS
ESCENARIOS VARÍAN
3. DESEMEPEÑO DE
LOS ACTORES.
COMPORTAMIENTO
HISTÓRICO,
INDICADORES,
ANÁLISIS PARA SU
MEDICIÓN
4. ESCENARIOS
PROBABLES
SIMULACIONES PARA
DETERMINAR EL
ESCENARIO MÁS
PREDECIBLE.
PROCESO DE
RAZONAMIENTO
5. ESTRATEGIAS
PLANTEAR UN ÁRBOL
DE PERTINENCIA;
ASIGNAR
RESPONSABLES DE
ESTABLECER
NORMAS, ACCIÓNES,
POLÍTICAS
TEJIDO INSTITUCIONAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PROSPECTIVAS
• La Prospectiva es por naturaleza una construcción compleja, considerando: a) los frecuentemente imprevisibles y recurrentes cambios sociales, económicos y políticos; b) las diferentes metodologías para construirla, c) la participación en su construcción de diversos actores individuales o corporativos con enfoques distintos sobre el desarrollo actual y su futuro
• En principio, pueden distinguirse 4 tipos de actores: a) «dominantes», que influyen sobre el resto dado su liderazgo o su poder de decisión económico o político; b) de enlace», que operan como articuladores de otros actores. las autoridades nacionales, regionales o locales se ubican en esta categoría;c) «autónomos», que no participan mayormente en ese esfuerzo y minimizan sus relaciones con los otros actores;d) «dominados», que tienen un desempeño pasivo o sumiso frente a las propuestas de los otros actores
TEJIDO INSTITUCIONAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PROSPECTIVAS
• Los actores involucrados deben tener: a) altas capacidades para entender la realidad en la que operan y su entorno; así como disponer de aptitudes para predecir, dentro de sus limites, el futuro; b) habilidades para articular indicadores y variables pertinentes a la metodología escogida,c) liderazgo y representatividad para que sus aportes sean validados una vez que se contrasten con las propuestas de otros actores
• En esos contextos, resulta clave el establecimiento de foros o talleres participativos, bajo la conducción de orientadores habilitados para este tipo de eventos
PROCESO PARA DEFINIR ESCENARIOS PROSPECTIVOS
• El proceso sigue los siguientes pasos: a) determinar los indicadores pertinentes para expresar la situación actual y sus tendencias; b) plantear en función de los indicadores seleccionados uno o mas escenarios prospectivos; c) calificar, en función de los indicadores escogidos, una matriz donde se señalen ordenadamente los escenarios probables o posibles de mayor viabilidad
• Estos escenarios serían, en general, de 3 tipos: a) optimista, si las proyecciones permiten asumir un desarrollo positivo; b) estático o pasivo; si las previsiones planteadas para el futuro se alinearán con el actual desempeño del ámbito o sector sobre el que se pretende intervenir; c) pesimista; si el escenario probable muestra indicadores de desarrollo poco positivos
• Cada indicador se calificará según sus fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. luego se suman las calificaciones de todos los indicadores, lo cual permite textualizar integradamente los escenarios futuros posibles.
PROCESO PARA DEFINIR ESCENARIOS PROSPECTIVOS
• Para facilitar el proceso, los indicadores se agrupan en grandes categorías:a) económicas, como el crecimiento del pib o el potencial de los recursos naturales; b) sociales y demográficas, como los niveles de pobreza o el crecimiento poblacional; c) institucionales, como el número y el desempeño de las organizaciones involucradas o el porcentaje de la ejecución presupuestal en el sector público; d) ambientales, como las afectaciones sobre el ambiente generadas por relaves mineros o los grados de protección de las reservas naturales
• La prospectiva propuesta debe considerar el comportamiento y las tendencias de los factores exógenos al territorio con el cual se está trabajando.
• Es preciso definir previamente un horizonte futuro. si el horizonte es muy lejano (quizá arriba de los 15 años) se corre el riesgo de plantear escenarios extremadamente teóricos o ambiguos
DESCENTRALIZACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL. AGENDA PENDIENTE
• Decisión política al mas alto nivel para asumir esos procesos.
• Precisión de facultades en cada nivel de gobierno; en el marco de una real reforma del estado con una óptica descentralista
• Reforzamiento de los sistemas de planeamiento al nivel regional y municipal. Los centros de planeamiento estratégico regionales (CEPLAR)
• Recursos técnicos y financieros adicionales para inversión, pre inversión y gestión. impulso a las cadenas de valor a partir del uso competitivo de los recursos naturales, humanos, infraestructurales, institucionales y financieros disponibles
• Implementación progresiva del plan nacional de descentralización y regionalización y de los planes de desarrollo concertados regionales y municipales, con una visión de prospectiva.
DESCENTRALIZACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL. AGENDA PENDIENTE
• Reforma fiscal descentralista. presión tributaria, canon, sobrecanon, gravámenes, fondos de compensación, FONIPREL, obras por impuestos.
• Potenciación de la secretaría de descentralización, del CEPLAN y del concejo nacional de la competitividad.
• Redefinición del liderazgo institucional del ordenamiento territorial y formalización de la ley de ordenamiento territorial
• Impulso a los factores institucionales, técnicos y metodológicos para optimizar los procesos de ZEE, OT y POT. Su articulación con los planes de desarrollo concertados y con los estudios de impacto ambiental (EIA)
• Replanteo de los mecanismos para la resolución de conflictos socio ambientales
LINEAMIENTOS PARA IMPULSAR LA COMPETITIVIDAD PRODUCTIVA REGIONAL
• Disponibilidad o construcción de un banco de proyectos de inversión en el área económica, calificados preliminarmente como viables
• Aprovechamiento de sinergias inter territoriales e inter sectoriales.
• Promoción selectiva de cadenas de producción competitivas; por ramas de producción de bienes y/o servicios. Alternativas para su financiamiento privado y/o público.
• Priorización de «proyectos de impacto» (generadores de cambios ventajosos y/o capaces de integrar otros proyectos colaterales y/o compatibles)
• Factores clave: a) viabilidad y rentabilidad económica y social, b) mercados accesibles, c) liderazgo con vocación a invertir, d) innovación tecnológica, e) empresarialidad y gerencia eficiente con respeto al ambiente, f) disposición de factores de producción, g) soporte y/o coparticipación del gobierno regional, h) asociatividad, i) entorno sociopolítico amigable; j) normatividad motivadora.
• Agencias de desarrollo regional (ADR): puntos focales para formular proyectos, proporcionar asistencia técnica y financiera, ofrecer información sobre mercados y precios.
• Lecciones de emprendimientos relativamente exitosos: sierra productiva, sierra exportadora, mi chacra, proyectos de desarrollo industrial o rural realizados o en curso
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¡Muchas Gracias!Raúl Lizárraga Bobbio