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La estrategia territorialcomo iniciode la gobernanzademocrática

Los planes estratégicosde segunda generación

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La estrategia territorialcomo iniciode la gobernanzademocrática

Los planes estratégicosde segunda generación

Colección_Documentos de Trabajo

Serie_Desarrollo Económico, 3


© Diputació de Barcelona

Octubre de 2007

Diseño y producción: Dirección de Comunicación

de la Diputació de Barcelona

Composición: Gama, sl

Impresión: EMSA

ISBN: 978-84-9803-246-8

Depósito legal: B-43345-2007

Autor del estudio

Josep M. Pascual i Esteve

Presidente de la Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno

Director de Estratègies de Qualitat Urbana


Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red . . . 19

La gobernanza territorial: una nueva relación entre el gobierno y la sociedad . . . 19

La godernanza democrática: un nuevo paradigma en el modo de gobernar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

La gobernanza cambia las prioridades y reestructura las funciones del gobierno:una revolución en política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

La gobernanza da protagonismo y nuevas perspectivas a los gobiernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Definición de «gobernanza democrática territorial» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

La capacidad de organización y acción como factor principal del desarrollo económico y social en la sociedad red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Las infraestructuras son necesarias, pero no prioritarias, para el desarrolloeconómico y social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

El desarrollo económico y social depende de la capacidad de organización y acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Análisis del caso Bogotá: claro ejemplo de desarrollo humano por capacidad de organización y acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

La singularidad del cambio social y urbano acontecido en Bogotá . . . . . . . . . . . . . . 39La situación comparativa de Bogotá: datos ilustrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40La gestión pública de la estrategia de cambio social y urbano: principalescaracterísticas de la gestión relacional generadora de cohesión social . . . . . . . . . . 41

La cohesión social precede al desarrollo económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

El gobierno local debe actuar como un organizador colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción . . . . . . . 47

Índice

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Gestión relacional y técnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

La ciudad es densidad de relaciones e interdependencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

La ciudad es creatividad y generación de riqueza para las regiones y naciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53La gestión urbana contemporánea es una gestión relacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Las ciudades, los principales activos en la era infoglobal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56La Tierra, un planeta de ciudades: la población se concentra en las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56La interdependencia territorial se produce en las ciudades: la sociedad mundial como sistema de ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57La universalidad de lo local: la ciudad encuentro de culturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59La nueva economía necesita un entorno urbano: pensar localmente para actuar globalmente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60Las ciudades competitivas són las ciudades región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64La sociedad del conocimiento se estructura en ciudades educadoras . . . . . . . . . . 65Los problemas globales requieren soluciones urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68La democracia en la sociedad infoglobal se organiza progresivamente en torno al gobierno de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

La gestión pública en el territorio es una gestión relacional o de redes . . . . . . . . . . 70La gestión relacional de la ciudad: gestión de redes de actores y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Características de la gestión relacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73La gestión intermunicipal: planteamiento en clave de gestión de redes . . . . . . . . . 75

Las técnicas para una gestión relacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Hacia una nueva generación de planes estratégicos: De operación específica a factor clave de gestión relacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

El contexto de los planes estratégicos de primera generación: la nueva gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

La ciudad como empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96La desaceleración del gasto público municipal y el protagonismo municipal en las demandas ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97El contexto de las políticas públicas: la nueva gestión (new management) . . . . . . 97Las infraestructuras y servicios como principal factor de desarrollo económico: Los inicios de la era de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99La cultura del proyecto como dominante en la planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100La referencia a la experiencia de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Las características definitorias de un plan estratégico de primera generación . . 102

Características no definitorias del cambio tipológico de los planes . . . . . . . . . . . . . . 105

8 | La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática


Los planes estratégicos urbanos como anticipadores de gestión relacional y gobernanza democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Los planes de segunda generación: condicionantes y características definitorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Principales condicionantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109Principales características definitorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

La elaboración de Planes Estratégicos de segunda generación: recomendaciones metodológicas y organizativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Método y creatividad: claves para una buena estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Principales críticas a los planes estratégicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118Críticas a la globalidad de la planificación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118Las autocríticas a la planificación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Temas clave para disponer de una buena estrategia y fortalecer el desarrollo de la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

La estrategia en renovación permanente: más énfasis en la estrategia que en el plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

La importancia del análisis histórico, para singularizar la estrategia . . . . . . . . . . . . . 128

La centralidad de los valores en la estrategia de las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

El análisis de los actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

El marco estratégico: tema clave para la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136El modelo u opción estratégica: contenidos mínimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137Los vectores: configuración y utilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Los planes estratégicos de segunda generación: más allá de la planificaciónconcurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

La organización: del plan a la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Buenas prácticas de desarrollo de la gobernanza a partir de planes estratégicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Barcelona: de la estrategia general a la gobernanza sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146La aparición de planes estratégicos sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146De la estrategia a la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Málaga: II Plan estratégico como inicio de gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Segovia y la gobernanza intermunicipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Sevilla: del plan estratégico a la gobernanza urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152Plan estratégico y plan de urbanismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152La gobernanza urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

Índice | 9


Valencia: el primer centro europeo para impulsar el nuevo arte de gobernar la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Principales objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Ámbitos de actuación prioritarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Referencias seleccionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Enlaces electrónicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160



La promoción de la planificación estratégica y el apoyo a los entes locales para su utili-zación a la hora de construir modelos de ciudad y de territorio sostenibles constituye unode los pilares de la intervención del Área de Desarrollo Económico de la Diputación deBarcelona a través de su Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico Lo-cal.

Para nosotros, la planificación estratégica es un instrumento fundamental para el desa-rrollo económico de los territorios, y somos conscientes de que, en la provincia de Bar-celona, a pesar de existir una amplia tradición en el uso de este instrumento, debemosser capaces de avanzar sustancialmente tanto desde el punto de vista metodológicocomo, aún más importante, en la concienciación política que resulta imprescindible paraliderar procesos que, con la implicación de los actores del territorio y la ciudadanía en ge-neral, dirijan con ímpetu nuestras ciudades y nuestros territorios hacia el futuro.

En efecto, los planes estratégicos en la provincia de Barcelona cumplirán pronto 20 años,desde que en 1988 se aprobara el I Plan Estratégico Económico y Social de Barcelona.En estas dos décadas se han iniciado 92 planes estratégicos en la provincia, de los que,a día de hoy, mayo de 2007, hay más de 60 activos. A lo largo de estos años, un totalde 244 municipios de la provincia de Barcelona han participado en alguna experiencia deplanificación estratégica territorial, ya sea de ámbito municipal, comarcal o supramunici-pal; es decir, casi el 78% del territorio provincial ha sido objeto y sujeto de una reflexiónsobre su futuro.

Por lo tanto, las experiencias de planificación estratégica desarrolladas en la provincia deBarcelona han sido muchas y muy variadas. Desde el punto de vista territorial, contamoscon un macroplan de alcance metropolitano, pero también con planes en municipios dedimensiones muy reducidas o incluso con un plan estratégico para el litoral de la provin-cia. Desde el punto de vista de la configuración de estos planes, la mayoría han sido im-pulsados por los entes locales, pero contando con la participación, en mayor o menormedida, de instituciones, agentes económicos y sociales, y empresas, así como con elacompañamiento de procesos de participación ciudadana.

Los impactos del casi centenar de planes realizados han sido desiguales, pero se puedeacordar que la mayoría han servido como dinamización y acompañamiento de proyectosestratégicos municipales y supramunicipales. Han impulsado el espíritu o la identidad delterritorio, y también han sido útiles para promover el pensamiento estratégico entre losactores, o para descubrir algunos errores o carencias graves en las políticas en curso. Enlos últimos años se han iniciado otros proyectos de planificación participada como losPactos Territoriales de Promoción Económica y Empleo o las Agendas 21 Locales, que

Presentación

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por lo general también han utilizado la metodología de la planificación estratégica para re-flexionar, desde sus ámbitos particulares, sobre el futuro de las ciudades y los territorios.A pesar de todo, y con notables excepciones, la reflexión estratégica no es aún una ac-tividad habitual de las instituciones públicas, sino un esfuerzo episódico que difícilmentetiene continuidad en el tiempo ni suficiente incidencia en la gestión local.

Como ya he señalado anteriormente, todavía queda camino por recorrer en cuestionesmetodológicas. La elaboración de diagnósticos integrales de los territorios; la realizaciónde ejercicios de prospectiva; la conexión entre planificación estratégica, territorial y am-biental; la introducción de la participación ciudadana o el seguimiento y evaluación de losplanes, entre otras, son partes del proceso de planificación que precisan una mejora delas herramientas disponibles y la creación de otras nuevas. A este objetivo dedicamos laRed de Procesos Estratégicos Locales, espacio abierto a la colaboración en el que tie-nen cabida todas aquellas administraciones locales y entidades participadas por enteslocales o que trabajen conjuntamente con ellos, que lideren y desarrollen procesos estra-tégicos en el territorio, o bien que tengan interés en hacerlo, tanto las de alcance gene-ral como las destinadas de forma específica a promover el desarrollo económico local.

Sin embargo, como también se ha dicho ya, la concienciación política de la utilidad, in-cluso de la necesidad, de la planificación estratégica para mejorar el gobierno del territo-rio es todavía una asignatura pendiente. Y lo es mucho más en un territorio en el que lagran interdependencia entre municipios obliga a trabajar de forma conjunta en la defini-ción de modelos territoriales y de estrategias. Por fortuna, la principal muestra de traba-jo en este sentido es el Plan Estratégico Metropolitano, que en su momento siguieron elAlt Penedès, Ia Conca d’Òdena, la Vall del Ges o, más recientemente, el Maresme y elMoianès. No obstante, aún existe una fuerte tendencia a elaborar planes estratégicos mu-nicipales sin una integración «en cascada» de las estrategias entre ámbitos territorialesrelacionados.

Por otro lado, la propia evolución de la Administración pública local hacia un modelo dedemocracia participativa (o deliberativa, según algunos autores), la puesta al día cada vezmayor de nuestros territorios en materia de infraestructuras y equipamientos o el auge deconceptos como la calidad o la transversalidad de las políticas, entre muchos otros, jun-to con un cierto alejamiento de la población del estamento político mientras se manifies-ta más participativa que nunca por otros canales (como Internet), representan factoresque obligan a replantearse la actuación política local. Creemos que la planificación estra-tégica, bien realizada, debe ayudar a superar todos estos retos o, como mínimo, a hacerfrente a ellos con las máximas garantías.

Esta publicación analiza, precisamente, el potencial de los planes estratégicos como ins-trumento para la gobernanza democrática de los territorios. Ello significa: que los planesestratégicos deben tener, al menos, tanto valor en la gestión de lo tangible como en lagestión de lo intangible; que hay que situar en un mismo nivel los proyectos emblemáti-cos de remodelación urbana, por ejemplo, y las actuaciones que supongan un refuerzode las redes sociales existentes en el territorio; que la elaboración de un plan estratégicono es más que el primer paso para introducir nuevos hábitos, nuevos instrumentos, unnuevo estilo en el gobierno del territorio.



Sirva, pues, esta reflexión que nos ofrece Josep M. Pascual, persona con amplia expe-riencia en el desarrollo de planes estratégicos en España y en América Latina, como ele-mento para replantearnos el enfoque en el diseño, la realización, el desarrollo, el segui-miento y la evaluación de los planes estratégicos o, en sentido más genérico, de lo quellamamos procesos estratégicos locales. Sirva también para contribuir a la tarea de sen-sibilización en cuanto planificación estratégica que estamos llevando a cabo, especial-mente entre el estamento político. Y sirva, sobre todo, para motivar a todas las personasque quieren contribuir a un mayor desarrollo, que nos conduzca a una mejora sosteniday sostenible de la calidad de vida, a la movilización y a la implicación con sus entes loca-les para conseguir estos objetivos.

Teo Romero Hernández

Presidente delegado del Área de Desarrollo Económico

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El libro tiene como finalidad contribuir al desarrollo del nuevo arte de gobernar los territo-rios: la gobernanza democrática local, en la provincia de Barcelona por supuesto, perotambién en España y América Latina. La contribución es desde la perspectiva profesio-nal y técnica, clarificando conceptos y proponiendo metodologías y técnicas para el de-sarrollo de la gobernanza en las ciudades y territorios supramunicipales. En especial, re-visando y reformando los planes estratégicos territoriales para hacerlos plenamente útilescomo instrumentos de gobernanza democrática.

En el primer capítulo, con el convencimiento de que no hay nada más práctico que unabuena teoría, y con la ayuda principal del concepto de paradigma de Khun complemen-tada con significativas aportaciones de Ortega, Popper, Russell, Sacristán, Weber y delpropio Einstein a la teoría del saber científico, he intentado clarificar la gobernanza comonuevo arte de gobernar de la sociedad red, también denominada sociedad del conoci-miento.

La gobernanza aparece como el modo de gobernación propio del gobierno relacional.No es sólo la dimensión relacional, es decir cooperativa y relacional que gana nuevos es-pacios en la sociedad red, sino que, en gobernanza, la dimensión relacional reestructuratoda la actuación del gobierno, y en especial sus funciones básicas: la provisión y ges-tión de servicios, y la legal –normativa–, así como da un nuevo papel a la política y a losrepresentantes políticos.

En el segundo capítulo, se identifica la capacidad de organización y acción de una ciu-dad o territorio como el objetivo social propio de la gobernanza. A su vez, con la ayudade las tesis sobre el desarrollo económico y social de A. Sen, D. Putnam, R.E. Lucas,S. Landes y M. Castells, entre otros, y con ejemplos prácticos se muestra que el desa-rrollo económico y social y el desarrollo humano en general, dependen de la capacidadde organización y acción de un territorio y que el gobierno democrático local, a través dela gestión relacional, es el que tiene que jugar un papel de liderazgo en la mejora de lacapacidad de organización o, si se prefiere, en la articulación de la construcción colecti-va del desarrollo humano.

En el tercer capítulo se destacan los elementos y factores que estructuran la capacidadde organización de una sociedad: la existencia de una estrategia compartida, un mode-lo abierto y flexible de interacción social, el desarrollo de proyectos en red, la presenciade una cultura de acción ciudadana, la participación ciudadana y el soporte social a lasestrategias y proyectos estructurantes, el liderazgo democrático, la inserción en el siste-ma regional o macrorregional de ciudades y la habilidad presente de posicionarse para elfuturo.

Introducción

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En el cuarto capítulo se señala la importancia creciente que las ciudades y los gobiernoslocales van a tener en la era infoglobal y en todas sus dimensiones: económica, social,de sostenibilidad, educativa, cultural y en las estrategias de paz. Asimismo se recuperala definición de la ciudad como densidad de relaciones e interacciones sociales, mostran-do que la gestión de una ciudad debe plantearse como una gestión relacional y de re-des. Se define la gestión relacional y se describen las técnicas y los instrumentos sobrelas que se asienta la nueva gestión del territorio, que es específica de la gobernanza.

Al señalar, en este capítulo cuarto, la planificación estratégica territorial como uno de losprincipales instrumentos de la gestión relacional, en el capítulo quinto se identifican lasprincipales características de ésta y el contexto en el que surgió. Se señalan las razonespor las que los planes estratégicos pueden considerarse iniciadores de gobernanza siem-pre que hayan aportado una estrategia realmente compartida, hayan generado una par-ticipación ciudadana entendida como implicación en la ciudad y hayan establecido lacooperación pública y privada en el desarrollo de proyectos.

De todos modos, plantear la planificación estratégica como instrumento de gobernanza,de mejora de la capacidad de organización social, significa cambiar los objetivos y darmayor prioridad al proceso organizativo que a la identificación de proyectos. Esto signifi-ca también un importante cambio metodológico. Por ello, y unido al importante cambiode entorno acontecido en los últimos 10-15 años, se señala la necesidad de pensar y es-tablecer una nueva generación de planes estratégicos.

Los planes estratégicos de 2.ª generación se caracterizan, como consecuencia de loscambios de entorno y de finalidad al concebirse como instrumentos de gobernanza de-mocrática, por contribuir a la construcción colectiva del desarrollo humano, la dimensiónsupramunicipal, la importancia de la intangibilidad, concebir una estrategia de renovaciónpermanente y el liderazgo democrático.

En el capítulo sexto se señalan las recomendaciones metodológicas y organizativas parala elaboración de planes de 2.ª generación, no sin antes recoger las principales críticasrecibidas a la planificación estratégica en general y a los ahora denominados planes es-tratégicos de 1.ª generación. Las recomendaciones para los planes de 2.ª generación ver-san sobre la estrategia de renovación permanente, la importancia del análisis históricopara singularizar la ciudad, la centralidad de los valores sociales en la estrategia, la exi-gencia del análisis de actores, la constitución del marco estratégico como tema clave ysu definición, la organización del plan y su utilidad para promover la gobernanza.

En el último capítulo se recogen buenas prácticas de planes estratégicos generales deciudad o sectoriales que se han orientado a contribuir al desarrollo de la gobernanza y,por tanto, son los primeros ejemplos de planes de 2.ª generación.

Para terminar, quisiera muy sinceramente agradecer, en primer lugar, las aportaciones,comentarios críticos y sugerencias que, a lo largo de todo el texto, ha proporcionado OriolEstela, de la Diputación de Barcelona; las aportaciones y correcciones de Amelia Fernán-dez, de AERYC (Movimiento América-Europa de Regiones y Ciudades); los comentariosde Emilio Carrillo, del Ayuntamiento de Sevilla; de Marta Fabà y Marta Tarragona, de Es-trategias de Calidad Urbana; de Xavier Godas, del Ayuntamiento de Barcelona; deM.ª Carmen García, de la Fundación CIEDES de Málaga; de José Luis Álvarez, del Prin-



cipado de Asturias; de Alfonso Yerga, del Centro de Estudios Andaluces; y las enseñan-zas de Joan Prats, presidente de la Associació Internacional per a la Governança, la Ciu-tadania i l’Empresa.

El lector me permitirá que dedique este libro a mis padres Jordi y Lolita, por su dedica-ción y educación en los sentimientos, y a mi suegro Isidro, por su conducta ejemplar.

Josep M. Pascual i Esteve

Introducción | 17


La gobernanza territorial:una nueva relación entre el gobierno y la sociedad

Desde que en el año 2001 apareció el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, elabora-do bajo la coordinación de J. Vignon por encargo de la Comisión Europea, el concepto«gobernanza» se ha extendido por toda la geografía europea y americana tomando acep-ciones muy diferentes. Desde la equiparación al término inglés governance, que se refie-re al impacto en el desarrollo de una sociedad o territorio de la gestión de las políticas yrecursos del sector público,1 hasta la identificación de un nuevo arte de gobernar la so-ciedad, pasando por una equiparación al concepto de gobernabilidad, entendiéndose asípor gobernanza la capacidad de los gobiernos y las instituciones de canalizar los conflic-tos mediante normas y procedimientos democráticos.

Si bien Vignon considera la gobernanza como un arte de gobernar que relaciona a variosactores sociales e institucionales para conseguir objetivos de desarrollo económico y so-cial,2 en el informe europeo el significado no es tan preciso.

De hecho, el informe de la Comisión Europea aludido tenía como finalidad mejorar el buengobierno europeo y dotar de mayor credibilidad y legitimidad a los gobiernos europeos.El concepto de gobernanza se utiliza para expresar la necesidad de fortalecer la partici-pación ciudadana, el diálogo entre actores y el gobierno multinivel. En concreto, el infor-me europeo señala como gobernanza «las normas, procesos y comportamientos, queinfluyen en el ejercicio de los poderes en el ámbito europeo, especialmente desde el pun-to de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la eficiencia».

La gobernanza se asocia, pues, en el Libro Blanco, a cinco principios básicos: apertura,participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Basándose en estos principios laspropuestas del Libro Blanco se dirigen principalmente a estructurar la relación de la UniónEuropea con la sociedad civil, a un mayor uso de las capacidades de los actores regio-nales y locales, a sentar las bases de una clara definición de los objetivos políticos de laU.E. y a centrar los papeles y responsabilidades de cada institución. En definitiva, si bienel concepto de gobernanza del Libro Blanco apunta en la dirección señalada por Vignon,éste se asocia más a buen gobierno democrático que a la definición de una nueva ma-nera de gobernar en democracia.

La gobernanza: un nuevo arte de gobernarel territorio en la sociedad red

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1. Ver Banco Mundial, El Estado en un Mundo en Transformación (Washington, Oxford University Press, 1997).2. Ver «Entrevista a J. Vignon» en Instituciones y Desarrollo (2001), núm. 10 pág. 68.

Formular nuevas cuestiones, nuevas posibilidades, mirar viejosproblemas desde un nuevo enfoque requiere creatividad eimaginación y marca los avances reales en ciencia

A. Einstein


Han sido R. Mayntz, J. Prats y el mismo Vignon, en escritos posteriores al informe eu-ropeo, quienes han definido la gobernanza como un nuevo arte de gobernar en demo-cracia. Para J. Prats,3 en los últimos años está produciéndose en Europa un amplio con-senso, al considerar que la eficacia y la legitimidad de los gobiernos democráticos sefundamenta, cada vez más, en la calidad de la interacción entre éstos y las organizacio-nes empresariales y sociales, así como en la buena gestión de las relaciones entre los dis-tintos niveles de gobierno. Para dicho autor esto significa que nos encontramos ante unanueva manera de gobernar que es la propia de la era infoglobal o, como señaló el Movi-miento de Ciudades y Regiones por la Gobernanza Territorial, AERYC4, en el año 2003,ante un nuevo paradigma de gobierno.

Cuando un término se pone de moda corremos el peligro de resbalar sobre él sin aden-trarnos, de utilizarlo sin ningún rigor, expresando a través suyo realidades políticas muydistintas, con lo que se genera una mayor confusión que, a la larga, puede acabar conel desuso de un concepto que expresa una nueva realidad social y política. Si éste es unhecho generalizado en ciencias sociales, qué no le ocurrirá a un término que viene delcastellano antiguo y lo utilizamos para describir realidades políticas nuevas. De ahí la ne-cesidad de clarificar los conceptos y sus implicaciones prácticas.

En este trabajo se entiende por gobernanza, de la misma manera que la definen J. Prats,R. Mayntz5 y el propio J. Vignon, un modo de gobernar que se centra en la organiza-ción y gestión de las interdependencias en una sociedad6. Esto constituye no sólo unnuevo ámbito para la actuación política de los gobiernos democráticos, sino tambiénun nuevo enfoque de la política. La gobernanza es un nuevo modo de entender la rela-ción entre los gobiernos democráticos y la sociedad, es el arte de gobernar propio dela sociedad red7.

Para J. Subirats, las diferencias entre comunidades derivarán de su capacidad de avan-zar en la gobernanza y concretamente de la capacidad de las instituciones representati-vas de disponer de un proyecto de futuro compartido y en las complicidades que gene-re este proyecto en el conjunto de la ciudadanía8.


3. J. Prats i Català «Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: marco conceptual y analítico»en Instituciones y Desarrollo (2001) n.º 10 págs. 103 a 148.4. AERYC (América-Europa de Regiones y Ciudades) es un movimiento de ciudades y regiones promovidopara profundizar en el desarrollo de la gobernanza territorial en América Latina y Europa por parte de los go-biernos regionales y locales. Es una asociación con más de 40 miembros que ha sido impulsada por la Jun-ta de Andalucía, el Gobierno del Estado de Jalisco (México), el Ayuntamiento de Valencia y la Fundación Ciu-dadanía y Buen Gobierno.5. Mayntz, R. «Nuevos desafíos a la teoría de la Governance» en Instituciones y Desarrollo n.º 7 (2000). Ins-tituto Internacional de Gobernabilidad.6. Más adelante precisaremos que la gestión de las interdependencias es el modo de gestionar propio de lagobernanza, y se dará una visión más amplia del concepto.7. Al igual que en muchos autores, en este texto se entienden los conceptos «gobierno red» o «gobierno re-lacional» como sinónimos de gobernanza porque expresan la misma naturaleza del gobierno en la sociedadcontemporánea y la misma relación con la sociedad. Aunque es posible precisar un poco más y entender lagobernanza como el modelo de gobernación o arte de gobernar propio del gobierno relacional. 8. Ver Subirats, J. ¿Qué gestión pública para qué sociedad? Una mirada prospectiva sobre el ejercicio dela gestión pública en las sociedades europeas actuales. Instituto de Gobierno y Políticas Públicas. UAB(2003).


La gobernanza democrática:un nuevo paradigma en el modo de gobernar

La gobernanza no es una nueva dimensión de la acción de gobierno, sino que constitu-ye un nuevo paradigma en el arte de gobernar en el sentido que daba al término su crea-dor, el historiador y filósofo de la ciencia, Thomas Khun.

De este modo, por paradigma entenderemos la emergencia de una constelación de lo-gros (conceptos, valores, percepciones, técnicas y prácticas), compartidos por la comu-nidad de profesionales y actores de la política y usados para identificar los principales pro-blemas y las soluciones más legítimas y eficaces para, en nuestro caso, organizar lasociedad en democracia9.

Un nuevo paradigma surge al existir problemas importantes y permanentes que no en-cuentran una solución adecuada en la perspectiva del paradigma dominante o de refe-rencia habitual. En este sentido, A. Einstein señaló en 1921: «La mera formulación de unproblema es, a menudo, mucho más esencial que su solución, que quizás es, sencilla-mente, un asunto de destreza experimental. Formular nuevas cuestiones, nuevas posibi-lidades, mirar viejos problemas desde un nuevo enfoque, precisa de creatividad e imagi-nación y marca los avances reales en ciencia».10

La persistencia de los problemas favorece la aparición de un acto creativo, una perspecti-va nueva que constituye una ruptura con el enfoque anterior. Una nueva perspectiva que daorigen a nuevos conceptos, a nuevos elementos y, sobre todo, a una nueva relación entreellos. En nuestro caso, el nuevo enfoque se deriva de concebir una nueva visión de las re-laciones entre el gobierno democrático y la sociedad para conseguir un desarrollo econó-mico y social, o mejor, un desarrollo humano, que integre crecimiento de la renta, sosteni-bilidad ambiental, equidad y profundización de la democracia política. La gobernanza noconstituye una nueva aportación al papel tradicional que atribuimos al gobierno, sino uncambio radical que afecta a los criterios en la relación entre el gobierno y la sociedad por élrepresentada, así como a los problemas, a las situaciones que tiene que abordar y el modoy los procedimientos en el abordaje de estos nuevos retos o situaciones.

Un cambio de enfoque o de paradigma en las ciencias tiene tres características, identifi-cadas por Khun, que son perfectamente aplicables al cambio en la manera de entenderel papel del gobierno y las políticas públicas:11

1. Es un cambio revolucionario en ciencias naturales y sociales, al proporcionar undistinto modo de comprender la naturaleza o la sociedad y sus elementos respecti-vos. Como fue el caso del cambio de la astronomía ptolemaica, en que la Tierra no era

La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red | 21

9. Si bien Khun, como señaló acertadamente y reconoció él mismo, dispone de diferentes definiciones deparadigma, nos hemos basado en la más utilizada, que señala literalmente que por paradigma se entiende«una constelación de logros –conceptos, valores, técnicas etc.– compartidos por una comunidad científicay usados por ésta para definir problemas y soluciones legítimas». (Khun, T. La estructura de las revolucionescientíficas, Fondo de Cultura Económica, 1984).10. Academia Sueca. Museo de Premios Nobel.11. Esta equiparación entre ciencias naturales y sociales se fundamenta en la que hacen tanto Popper en Lamiseria del historicismo como Khun en el trabajo Las ciencias naturales y las humanas.


un planeta y el Sol y la Luna en cambio sí eran considerados como tales, a la copernica-na, en que el Sol fue considerado estrella, la Tierra planeta como Marte y Júpiter y la Lunasatélite. En el primer paradigma el Sol gira alrededor de la Tierra y en el segundo es laTierra la que gira alrededor del Sol. Otro ejemplo es la teoría de la relatividad, que cam-bió los conceptos de espacio y tiempo ya que pasaron de considerarse absolutos a re-lativos y dependientes.

La gobernanza será entendida como un nuevo paradigma puesto que, como veremos,no es simplemente una nueva dimensión participativa o de colaboración entre el sectorpúblico y privado que se añade al modo de gobernar existente, sino que significa enten-der de una nueva manera el papel de los gobiernos democráticos en la sociedad y, porsupuesto, con una perspectiva distinta y claramente diferenciada de como lo entendie-ron los paradigmas y modelos anteriores de gobierno.

2. Es un cambio holístico, esto es, no acumulativo y supone una nueva organizaciónde las interdependencias entre los elementos o funciones del sistema. El descubri-miento de un nuevo planeta en el sistema solar, como ha sido el caso reciente del des-cubrimiento del denominado hasta la fecha 2003UB313, aporta nuevos conocimientossobre el sistema solar, pero no significa un cambio en la naturaleza de las interdependen-cias sino tan sólo, al menos por ahora, un nuevo elemento que interactúa. En nuestrocaso, un nuevo paradigma de gobierno, como es la gobernanza democrática, significa-rá, como veremos, una reestructuración de las funciones de los gobiernos democráticos.Un nuevo paradigma de gobierno no significa una ampliación de sus competencias, niuna mejora de la gestión de los recursos o servicios, o una mejora en los procesos ad-ministrativos y regulatorios, ni siquiera una ampliación o profundización de la participa-ción ciudadana en la toma de decisiones públicas. Éstos son nuevos elementos, «nue-vos planetas» que dan, en el mejor de los casos, una mayor complejidad, una mayoreficacia y legitimidad a la acción de gobierno, pero no cambian la especificidad del siste-ma de interacción o, lo que es lo mismo, la estructura de la red de interdependencias en-tre las distintas funciones y roles de la acción de gobierno.

Por otro lado, un cambio de paradigma no significa habitualmente la sustitución de unasfunciones por otras. Un nuevo paradigma generalmente no suprime los anteriores ele-mentos o funciones que tenían un papel predominante en el anterior, sino que la nove-dad del enfoque consiste fundamentalmente en que aporta una reestructuración entre loselementos y funciones en el interior del sistema, en nuestro caso el sistema de gobierno.Esto es de lo que generalmente dan cuenta las ciencias sociales, y en especial en socio-logía política, al igual que la física y astronomía y en general las ciencias naturales: los ele-mentos, las funciones, no acostumbran a suprimirse y ser sustituidas, sino que cambiansu relación y la densidad de las interacciones entre ellas. Así, por ejemplo, los cerebrosde todas las especies de mamíferos tienen los mismos componentes y lo que cambia sonlas relaciones entre ellos y la densidad y complejidad de sus interacciones. En una ciu-dad, la explicación de su carácter más innovador, en comparación con el campo, se atri-buye a la densidad y complejidad de las relaciones humanas.

Es decir, un nuevo paradigma puede comportar nuevas funciones, nuevos elementos,pero lo que lo caracteriza como tal es la nueva configuración de relaciones entre elemen-tos y funciones en un sistema.



En este sentido, la gobernanza, el modo de gobernar propio del gobierno red, sólo pue-de considerarse un nuevo paradigma de gobierno si la gestión de las interdependenciasentre los actores y la participación-responsabilización ciudadana para transformar la ciu-dad adquieren el papel principal o estructurante de la acción de gobierno y resitúa el pa-pel de las otras funciones, como la normativa-reguladora y la proveedora de recursos, enel papel de apoyo a la función relacional. Lo que significa necesariamente la emergenciade nuevos planteamientos organizativos en relación al modo de gobernar que pretendesustituir: el modelo gerencial.

En el modelo gerencial de gobernar la función principal del gobierno es la provisión de recur-sos y la gestión de servicios con criterios de economía, eficacia y eficiencia. Las otras dos fun-ciones principales de todo gobierno local, la normativa-legal y la relacional, es decir, los pro-cesos de participación y cooperación con el sector privado e institucional, tienen un papelsecundario y se estructuran en base al apoyo a la función de provisión y gestión de recursos.

De este modo, podemos precisar que el cambio de relación entre el gobierno y la ciuda-danía, que hemos definido como condición para hablar de cambio de paradigma, se ex-presa en la estructuración de las distintas funciones principales de un gobierno.

Llegados a este punto debemos establecer una distinción entre un paradigma emergen-te, que es una construcción teórica con implicaciones prácticas en la manera de gober-nar y concebir la política, y un paradigma estructurante de la acción de gobierno, que esla práctica habitual del ejercicio de gobierno en ciudades y regiones. En nuestro caso lagobernanza sería el paradigma emergente, y la práctica habitual de gobernar en la ac-tualidad correspondería al modelo gerencial.

Uno de los objetivos del presente trabajo es contribuir a que la gobernanza se constitu-ya claramente en paradigma emergente y avance sustancialmente para convertirse enestructurante, es decir, en práctica habitual de gobernar ciudades y regiones,12 y despla-ce al modelo gerencial propio de una visión del gobierno como proveedor y gestor.

3. Es un nuevo modo de entender los fenómenos y de formular los problemas. Dada laimportancia del tema, es preciso aclarar que un cambio de paradigma no significa abando-nar por completo las formulaciones, tesis y aportaciones del anterior, sino señalar con ma-yor claridad las condiciones y las características de los retos en los que el anterior paradig-ma aportaba soluciones e identificar los temas en los que realmente no aportaba soluciones.Un nuevo paradigma, según Khun,13 generalmente integra los conocimientos anteriorespero proporcionándoles un nuevo significado y alterando considerablemente el conjuntode objetos y situaciones y las relaciones entre ellos, como consecuencia de una nueva visiónde la naturaleza o la sociedad y de los retos y problemas que tienen que afrontar.


12. Khun también distingue entre paradigma científico y ciencia normal, entendiendo por ésta el paradigmaen el que trabajan la mayoría de científicos en una rama de las ciencias. Ver «Consideraciones en torno a miscríticos» en I. Lakatos y A. Musgrave (comp.) Crítica y conocimiento (Barcelona, Grijalbo, 1972). En el casode la gobernanza, éste es un paradigma emergente en ciencias políticas, no es aún el paradigma normal oestructurante del quehacer de los profesionales en ciencias y consultoría políticas, y mucho menos es la prác-tica habitual de gobierno territorial. De esta práctica encontramos experiencias significativas, sobre todo a ni-vel local, pero aún son minoritarias.13. Khun, T.S. El camino desde la estructura (Barcelona, Ed. Paidós, 2001).


Una veintena de años antes, y sin estar en disposición del concepto de paradigma,B. Russell había afirmado lo mismo: «En el estado actual de la ciencia, ni los hechos nilas teorías están aislados: existen dentro del cuerpo general del conocimiento científico.El significado de un hecho es relativo a dicho conocimiento. Un hecho en ciencia no esun mero hecho, sino un caso».14

En opinión de Popper, «todas las descripciones científicas de los hechos son altamenteselectivas y dependen de la teoría» y precisa que, si bien de modo habitual «escogemosaquellos hechos que guardan cierta relación con una teoría preconcebida», lo propio delmétodo científico «consiste más bien en buscar aquellos hechos que pueden refutar lateoría. Esto es precisamente, lo que llamamos verificación de una teoría, la comproba-ción de que no existe ningún fallo en ella»15.

Asimismo, Popper señaló que el desarrollo científico, aunque basado siempre en hipóte-sis falseables y precisamente por esto, actúa de manera progresiva.16 La sustitución deun conjunto de hipótesis por otras, ya sea porque las primeras han sido falseadas o poruna mayor capacidad de explicación o de previsión científica de las nuevas, significa unavance en el conocimiento de la naturaleza o de la sociedad. Un buen ejemplo lo tene-mos en la teoría general de la relatividad de A. Einstein. Ésta cambia la visión del espa-cio-tiempo de la física de Newton y cambia las relaciones de dependencia entre los tér-minos y conceptos de velocidad, espacio y tiempo, pero no la relega al cuarto trasterosino que la abarca en una teoría más amplia. Señalando, además, las condiciones en lasque aún son válidas las hipótesis y predicciones de Newton, que son aquellas en las quelos objetos se mueven a velocidades normales y, en cambio, son invalidadas para obje-tos que se mueven a velocidades cercanas a la de la luz.

El mismo Einstein señaló: «El mejor destino de una teoría física es guiar la construcciónde una teoría más general en la cual pervive como caso límite».17 En su magistral libro so-bre la perspectiva científica, B. Russell identifica con gran precisión que una nueva teoríacientífica acostumbra a integrar, en una nueva perspectiva, anteriores y diversas teoríasy sistemas científicos: «Newton reunió las leyes de Kepler, la ley de Galileo de caída libre,las leyes de las mareas y lo que era conocido acerca de los movimientos de los cometasy estableció una ley general, a saber: la ley de gravitación que las abarcaba a todas», «Laley de Newton reemplazó las anteriores generalizaciones. Pero no se habría llegado a ellasi no fuera por las anteriores.» Doscientos años más tarde, la teoría de la relatividad deEinstein sustituye a la ley de Newton, pero el proceso de sustitución es también integra-dor, señala Russell. «La teoría general einsteniana de la gravitación exige como prelimi-nar, no sólo la teoría de Newton, sino también la teoría del electromagnetismo, la cienciade la espectroscopia, la observación de la presión de la luz y la capacidad de realizar mi-


14. Russell, B. La perspectiva científica (Barcelona, Ariel, 1969) págs. 48 y 49. Ver también Ensayos filosófi-cos (Madrid, Alianza, 2003) págs. 179 y 185, dedicadas a la naturaleza de la verdad y falsedad de un juicioy que Russell hace depender de que éste tenga «sentido» en el complejo correspondiente del que dependesu verdad o falsedad.15. Estas citas de Popper las encontramos en La sociedad abierta y sus enemigos (Barcelona, Ed. Paidos,1992) págs. 422 y 423.16. Popper, K. En busca de un mundo mejor (Barcelona, ed. Paidós,1998).17. Véase Einstein, A. Sobre la teoría de la relatividad especial y general (Madrid, Alianza, 2005).


nuciosas observaciones astronómicas que debemos a los grandes telescopios y a la per-fección de la técnica fotográfica.»18

Estas citas de los más importantes y reconocidos filósofos y metodólogos en ciencias tie-nen por objetivo llamar la atención sobre la excesiva facilidad con la que se desprecianen política los enfoques y perspectivas anteriores, que tiene unos efectos prácticos muyimportantes para el desarrollo humano de las ciudades, como es la no continuidad deproyectos estructurantes por cambios en los equipos de gobierno de los territorios.

Es bueno recordar que tanto Khun, Popper, Rusell como el mismo Einstein, que estuvodedicado a temas sociales y políticos en su madurez, señalaron que, en ciencias socia-les, acontece lo mismo que en ciencias naturales. Pero demasiado a menudo las nuevasteorías y enfoques políticos se presentan como totalmente diferentes e intentan despla-zar completamente las anteriores, que se descartan de manera total y con demasiada li-gereza. Este hecho, que en buena medida es consecuencia de los vínculos entre cien-cias sociales y opciones políticas y, en particular, la necesidad de presentar opcionespolíticas diferenciadas en elecciones, dificulta el avance en ciencias sociales y, muy enespecial, el conocimiento concreto de los fenómenos sociales que son siempre comple-jos. Por otra parte, el conocimiento concreto es el único que fundamenta una prácticapolítica y social adecuada a valores y objetivos del desarrollo humano.

Éste es el caso de la teoría del new management que despreció completamente las apor-taciones a la política democrática del modelo burocrático de gobernar sin atender las con-diciones en que tenía validez y ha producido grandes déficits democráticos en territoriosen los que el estado de derecho estaba poco consolidado y con gran presencia de com-portamientos clientelares en el gobierno.

Un nuevo paradigma identificará, sin duda, nuevos retos y problemas, y observará los an-tiguos desde una perspectiva renovada, al igual que los paradigmas en las ciencias na-turales, pero tendrá muy en cuenta las condiciones en que las aportaciones de las anti-guas teorías y prácticas políticas aún tienen vigencia y son necesarias.

En este sentido, la gobernanza visiona las ciudades como una configuración espacio tem-poral de relaciones y redes sociales. La importancia de una ciudad no vendrá determina-da por la demografía, por el número de habitantes, sino por la densidad y calidad de lasrelaciones sociales, como principales determinantes del progreso y la calidad de vida. Laciudad se entiende, no como el resultado de la acción de un gobierno, sino como unaconstrucción colectiva en la que el gobierno democrático tiene un papel protagonista. Eldesarrollo económico se atribuye a la capacidad de organización y de acción en una so-ciedad, a la organización en red para el uso de las infraestructuras y tecnologías, y nosimplemente se considera el desarrollo económico como consecuencia de las inversio-nes en capital físico. La calidad de la representación es el factor principal de la democra-cia y el papel del liderazgo político se entiende como habilitador y relacional. Éstos sonunos ejemplos del cambio de enfoque temático que aporta la gobernanza como nuevoparadigma en el modo de gobernar.


18. Russell, B. La perspectiva científica (Barcelona, Ariel, 1969), págs. 50 y 51.


Una definición clara del concepto de paradigma es importante, porque este concepto, aligual que el de gobernanza son conceptos al uso que no se acostumbran a definir. Seutilizan en no pocas ocasiones sin ningún rigor y de manera equívoca y ello nos lleva amalas prácticas. Así, se utiliza la expresión «ejemplos paradigmáticos» para referirnos aejemplos clarificadores o situaciones tipo. También se habla de los «paradigmas» con-temporáneos de desarrollo económico con la única intención de señalar los factores queinciden en un desarrollo económico entendido además, de manera tradicional, como ge-nerador de renta. También la identificación de distintas etapas en el interior de un mismomodelo, como fue el caso de la gestión de servicios públicos bajo parámetros de calidado la extensión de la contratación externa de servicios por parte de la administración a em-presas u ONG; dentro del modelo de gobierno gestor o gerencial, también se las ha de-nominado «paradigma».

La claridad de los conceptos es sin duda un instrumento para la previsión. Precisamen-te sostengo que la no conceptualización como nuevo paradigma en sentido estricto dela expansión de la función proveedora y gestora de recursos en el llamado estado pro-tector o del bienestar y su centralidad en relación a las otras funciones básicas de gobier-no, ha llevado a los gobiernos a ineficiencias crónicas.

Veamos el tema más detalladamente. En los inicios19 de los gobiernos del estado pro-veedor, la práctica de proveer y gestionar recursos y servicios públicos fue identificada comouna nueva dimensión del gobierno y no se tuvo consciencia de que su nueva actividadinauguraba de hecho un nuevo paradigma de gobierno, con lo que se continuó gober-nando bajo el modelo burocrático de gobernación, basado en la gestión de procedimien-tos administrativos, que era adecuado con el predominio de la función legal o normativaen el gobierno racional y legal, pero completamente ineficiente con el gobierno provee-dor y gestor. Así, por ejemplo, se situó a funcionarios y profesionales de la administra-ción, blindados en su puesto de trabajo y poco susceptibles a los cambios horarios y ala movilidad laboral y retribuciones flexibles, en la producción de servicios directos a losciudadanos que debían tener fecha de caducidad previsible. Al final, en los años 90 y has-ta hoy, en plena vigencia de lo que se ha denominado «nueva gestión pública» en que haocurrido justo lo contrario, se ha querido dotar –no sólo a la prestación de servicios sinoa toda la administración– de criterios gerenciales y empresariales, lo que ha generadograves anomalías y disfuncionalidades en la función de garantías legales que han ocasio-nado más ineficiencias y corruptelas de las que pretendía superar.

Conceptualizar la gobernanza como un nuevo paradigma de gobierno, en concreto elmodelo de gobernación propio del gobierno relacional, significa que nos encontramosante nuevos objetivos de gobierno, ante nuevos perfiles y liderazgos políticos, así comoante la emergencia de un nuevo tipo de profesionales al servicio del gobierno. Y que noes posible gobernar lo nuevo con fórmulas viejas.

En la gobernanza, el papel del gobierno es articular los intereses, necesidades o retos dela sociedad en estrategias y proyectos de amplio apoyo social para desarrollar económi-ca y socialmente una colectividad en un territorio. En la gobernanza, o gobierno red, la


19. En los países de la Unión Europea, desde la década de los 50-60, y en España, desde finales de los 70y, en especial, los 80.


responsabilidad sobre el desarrollo actual y futuro es compartida y se basa en la coope-ración público-privada, en la colaboración institucional y entre gobiernos y en la partici-pación e incluso en la responsabilización ciudadana.

El papel del gobierno es, por tanto, promover y dirigir la capacidad de organización y ac-ción de una sociedad para identificar los retos a los que se enfrenta y responder a losmismos colectivamente. La tarea del gobierno es promover y dirigir la elaboración de es-trategias sobre la base de criterios de actuación compartidos y proyectos estructurantes,convocar y gestionar redes de actores para el desarrollo de proyectos de actuación y for-talecer la participación ciudadana para conseguir un amplio apoyo a las estrategias y suresponsabilización en el desarrollo de las mismas.

El gobierno democrático debe asumir el papel de promotor y el de director de la cons-trucción colectiva del desarrollo humano. La evaluación de su actuación vendrá dada porsu capacidad de dirección y articulación para que la sociedad en su conjunto, y no sóloel gobierno, realice los objetivos propuestos.

Desde los inicios de las ciencias sociales, y en especial a partir de Durkheim, Marx y We-ber, se sabe que la sociedad está constituida por un conjunto de relaciones entre perso-nas. Relaciones interactivas y de interdependencia precisamente porque la sociedad esfruto de dicha configuración relacional, de la configuración de redes de actores. El papeldel gobierno en el paradigma de la gobernanza es asumir, como gobierno electo y repre-sentativo, la responsabilidad democrática de gestionar estas interacciones e interdepen-dencias y transformarlas para conseguir su articulación idónea. O lo que es lo mismo,mejorar la capacidad de organización y acción adecuada para avanzar permanentemen-te en la realización de objetivos enmarcados por las finalidades del desarrollo humano.20

En este paradigma, el gobierno también se caracteriza por su papel de gestor, pero node equipamientos y servicios públicos, sino de gestor relacional. Esta gestión relacional,o gestión de la estrategia de los actores y de la participación ciudadana en un territorio,tiene como objetivo específico la mejora de la capacidad de organización y acción del te-rritorio o de la construcción colectiva del desarrollo, que permiten, como se señalará, con-seguir un mayor impacto en el progreso económico y social.

La gobernanza cambia las prioridades y reestructura las funciones del gobierno: una revolución en política

Un cambio de paradigma en ciencias tiene el significado de una revolución científica, enopinión de T. Khun. En el caso de la gobernanza se trata no de una revolución política,sino de una revolución en política. Es decir, en la manera de entender las relaciones en-tre el gobierno y la sociedad.

El gobierno red asume sin duda las funciones de otros paradigmas. Asume funciones delparadigma legal-burocrático, porque se precisa un marco legal y normativo por cuyo cum-


20. Las finalidades del desarrollo humano, tal como han sido definidas por el PNUD, son: desarrollo econó-mico, equidad, sostenibilidad y democracia.


plimiento se debe velar. Incluso el mismo gobierno debe estar sometido a normativa. Peroen el gobierno red, esta función, al contrario que en el paradigma burocrático, no es ladefinitoria. El gobierno red también ejercerá un rol de proveedor de infraestructuras, equi-pamientos y servicios públicos, dado que sin la acción de gobierno los mecanismos demercado son insuficientes para conseguir crecimiento económico. Pero esta funciónde proveedor tampoco será su función principal. La gestión de los servicios es necesa-ria pero insuficiente para el desarrollo humano.

Lo fundamental es que estas funciones se articularán de una manera coordinada y dife-renciada con una nueva finalidad, que es la que caracteriza a la gobernanza territorial: elfortalecimiento de la capacidad de organización y acción de una sociedad.

La articulación de estas funciones en la gobernanza puede visualizarse del siguiente modoen un gobierno local o regional:

La gobernanza entendida simplemente como gestión de interdependencias no presupo-ne necesariamente que sea una manera de gobernar propia de las democracias. Sin em-bargo, al no estar hablando de la gestión de un solo proyecto, sino de enfocar la gestiónrelacional como acción de gobierno sobre el conjunto de la sociedad que tiene por obje-tivo mejorar la capacidad de organización y acción de una sociedad, se hace muy difícilde entender esta manera de gobernar sin presuponer un marco político democrático.


Governanza territorial:

nuevo arte de gobernar

Ámbito legal y

burocrático

Provisión y

gestión de

recursos

Gestión relacional o

estratégica

Capacidad de

organización del territorio

Progreso económico y

social

(1)(3)

(2)

(1)

(1) La posición de la función de ámbito legal gestionada por la burocracia profesional y la provisión de gestión y

de recursos gestionada por profesionales no burocráticos son soporte de la gestión estratégica.

(2) La línea de puntos significa que la gestión relacional y la de recursos tienen que responder a la legalidad y

normativa democrática.

(3) La flecha 3 significa que los recursos propios deben articularse en los objectivos de la gestión estratégica.


De todos modos, lo importante es que la gobernanza, como arte de gobernar los entor-nos regionales y locales propios de la era infoglobal, a buen seguro contribuirá a fortale-cer la democracia. Y lo hace en dos sentidos: proporciona un modo de gobierno ade-cuado que supera las graves dificultades de desgobierno del paradigma anterior yfavorece el desarrollo económico y la cohesión social.

La gobernanza da protagonismo y nuevas perspectivas a los gobiernos locales

Esta forma de gobernar supera la gran contradicción en que se encuentran los gobier-nos locales atrapados en el paradigma gerencial: el progresivo crecimiento de las nece-sidades y retos económicos y sociales frente a la limitación de los recursos públicos de-bido a que el conjunto del gasto público supera a nivel de Estado el 51% del PIB.

El desfase entre las necesidades y retos (que, por otra parte, son la base del progresohumano) y la limitación de recursos lleva a la pérdida de protagonismo e incluso a la des-legitimación democrática de los gobiernos territoriales, que consideran que su acción fun-damental es la provisión de recursos y la gestión de servicios públicos (ya sea directa oindirecta mediante contrataciones externas) al territorio.

La gobernanza territorial da un renovado protagonismo a los gobiernos democráticos lo-cales y territoriales, en general, por las siguientes razones:

• Se revaloriza la acción de los gobiernos territoriales democráticos. La gobernanzaotorga de nuevo un papel crucial y singular al gobierno, en su calidad de represen-tante democrático, como director de la construcción del interés general plasmadoen estrategias y proyectos que articulan los intereses de los diferentes actores. Elgobierno ya no debe imitar a las empresas productoras de servicios como gestor ysu acción no tiene que limitarse a la salvaguarda de la ley y de la seguridad jurídicay ciudadana en general. Tiene, por el contrario, un papel propio e innovador en eldesarrollo económico y social.

• El gobierno ya no ve su actuación limitada por el peso alcanzado por el gasto públi-co sobre el PIB, sino que puede asumir las nuevas y siempre progresivas necesida-des sociales porque su responsabilidad específica es organizar la acción colectivapara asumir los nuevos retos. Es decir, consigue superar la crisis de legitimidad.

• Los programas electorales pueden diferenciarse en mayor medida al aumentar sus-tancialmente el ámbito de objetivos económicos y sociales que pueden plantearseen la acción de gobierno.

• Plantearse una acción de gobierno guiada por el cumplimiento de objetivos econó-micos, de sostenibilidad y cohesión social –y no basada en la provisión de serviciosy en las competencias y recursos para conseguirlos– permite abrir nuevos horizon-tes de colaboración multinivel y multilateral entre gobiernos. Este hecho es crucialen las áreas y regiones metropolitanas en las que se precisa la coordinación de lasacciones de los distintos gobiernos que actúan en el territorio.

• Da un significado más amplio y profundo a la participación ciudadana. Ésta no es



entendida simplemente como asesora y consultiva y como apoyo a las políticas gu-bernamentales, sino como corresponsabilización de la ciudadanía en la realizaciónde los objetivos de progreso en el territorio. Abre nuevos espacios al encuentro ycooperación entre el gobierno y la ciudadanía.

• La gobernanza democrática exige un fortalecimiento organizativo y de representa-ción de la sociedad civil. La tarea de construir el interés general a partir de los inte-reses de los distintos actores y sectores sociales es más efectiva si los distintos in-tereses están bien definidos y los interlocutores representan realmente a loscolectivos. Lo contrario significaría una acción de gobierno que incidiría en los dese-quilibrios sociales y políticos.

El desarrollo de este arte de gobernar, no podemos olvidarlo, está sujeto a importantesdificultades; en particular, al hábito de partidos políticos y ciudadanía de actuar con losparámetros antiguos. La transición exige un perfil político centrado en el diálogo y la arti-culación de intereses. Se exige un perfil de representante de la ciudadanía y no un perfilgerencial. Se exige capacidad de ofrecer y comunicar objetivos para el territorio y hacer-lo de manera prioritaria al ofrecimiento de prestaciones y servicios. Se requiere la revalo-rización de la política21 y de la clase política. Sin duda no es una tarea fácil, pero la crisisde la política basada en el paradigma gerencial es tan grave, debido a la constatación deque las necesidades y retos sociales incrementan (en una sociedad compleja como la so-ciedad red) de manera desproporcionada al limitado crecimiento de los recursos y servi-cios financiados con fondos públicos, que el reto no sólo es inevitable, sino que vale lapena.

Definición de «gobernanza democrática territorial»

Llegados a este punto, puedo ofrecer una definición de gobernanza democrática territo-rial que tenga en consideración lo dicho hasta ahora.

En diciembre de 2005, en su reunión anual celebrada en Valencia, el movimiento interna-cional para el desarrollo de la gobernanza territorial, denominado América Europa de Re-giones y Ciudades (AERYC), adoptó en sus conclusiones una definición de gobernanzaque como miembro de la Secretaría técnica me atreví a presentar. La definición adopta-da es:

Gobernanza democrática territorial es un nuevo arte de gobernar los territorios (elmodo de gobernar propio del gobierno relacional), cuyo objeto es la capacidad de or-ganización y acción de la sociedad, su medio es la gestión relacional o de redes, y sufinalidad es el desarrollo humano.

Para mejor entender la definición y su impacto en el desarrollo humano, se debe explicarlo que es capacidad de organización y acción y especificar en qué consiste la gestión re-lacional o de redes, que también se denomina gestión de las interdependencias o inclu-so gestión estratégica. Esto es lo que se describe en los próximos capítulos.


21. Goma, R. Brugué, Q. Gobiernos locales y políticas públicas. (Barcelona, Ed. Ariel, 1998), págs. 19 a 33.


Las infraestructuras son necesarias, pero no prioritarias,para el desarrollo económico y social

Las infraestructuras son importantes para el desarrollo económico, pero no son estricta-mente necesarias ni en absoluto son suficientes. El desarrollo, en cambio, depende de lacapacidad de organización y acción de una sociedad.

Esta tesis contrasta con la visión de la sociedad propia de la etapa industrial y del maquinis-mo. Para esta visión, el desarrollo de los territorios es consecuencia de la inversión en in-fraestructuras y equipamientos, es decir, del capital físico. Sólo más adelante, en la déca-da de 1970 y como consecuencia de los estudios del premio Nobel de economía Th.Schultz,22 se valoró, aunque todavía no en el mismo nivel que el capital físico, el capital hu-mano entendido fundamentalmente como cualificación de los recursos humanos. Las cre-encias instauradas, propias del liberalismo, impidieron valorar lo que efectivamente acon-tecía en términos de desarrollo y obviaban que grandes inversiones en no pocas ciudadesy territorios no sólo no habían conseguido desarrollo alguno sino que los habían arruinado.

En España encontramos muchos ejemplos de ello. Desde mitades del siglo XIX, las ciu-dades de Castilla anhelaban el paso del tren por su municipio para conectarse con Ma-drid e impulsar tanto la ubicación de nuevas industrias como el desarrollo de las existen-tes, que estaban en situación poco competitiva debido a su escasa gestión innovadora.Pero en no pocas ciudades, como es el caso de Ávila y posteriormente Segovia, el trensirvió precisamente para que se concentrara en mayor medida la actividad económica enel área de Madrid.23 Un reciente estudio del Ministerio de Fomento24 señala que la alta ve-locidad española, AVE, ha favorecido el desequilibrio territorial, ha beneficiado a quienmás tenía. Sevilla, hoy una ciudad que está avanzando a un gran nivel y cuya actividadha saturado las infraestructuras que se desarrollaron con ocasión de la Exposición Uni-versal de 1992, no creció en los años inmediatamente posteriores al evento. Por el con-trario, en esos años sufrió un declive notablemente superior al conjunto de las grandesciudades españolas.25

La capacidad de organización y accióncomo factor principal del desarrolloeconómico y social en la sociedad red

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22. Schultz, Th. W. Invirtiendo en la gente. (Barcelona, Ed. Ariel, 1985).23. Véase, entre otros, VV.AA. Historia de Segovia. (Segovia, Caja de Ahorros, 1987).24. Véase Estudios sobre los efectos de la línea de alta velocidad entre Madrid y Sevilla en movilidad, siste-ma territorial y desarrollo regional. Publicado por el Ministerio de Fomento (2002). Ver también VV.AA. Loscambios en las ciudades intermedias de la línea de alta velocidad entre Madrid y Sevilla. Publicado por laUNED en 2003.25. Datos extraídos del Plan Estratégico de Sevilla 2010 (Sevilla, 2003).

La diferencia entre lo que hacemos y lo que somos capaces dehacer resolvería la mayoría de los problemas del mundo

M. Gandhi


En Sevilla encontramos otro ejemplo significativo. La Isla de la Cartuja, el lugar privilegia-do donde se desarrolló la Expo 92, se proyectó, siguiendo las modas, como un futurogran parque de empresas tecnológicas sin tener en cuenta no sólo el potencial tecnoló-gico de las empresas del tejido productivo local, sino tampoco las características del mis-mo, como acostumbra a ser habitual en las planificaciones que se hacen sobre la ciudadpero no para y con la ciudad. El resultado fue que, al terminar la Expo, el futuro parquetecnológico era un espacio casi vacío que hubo que llenar de edificios públicos y admi-nistrativos. En cambio, diez años después, el tejido productivo de Sevilla exigía espaciopara las empresas de innovación tecnológica; entonces el parque se saturó y los edificiospúblicos ocupaban el espacio propio para las empresas de tecnología. Las infraestructu-ras, cuando no corresponden a las capacidades de inversión y uso de los actores eco-nómicos y sociales, pueden ser una losa para el desarrollo económico de los territorios ysólo dejan de serlo si logran adecuarse a la estrategia y a las capacidades reales de de-sarrollo de una sociedad.

De todos modos, no hay mal que por bien no venga y, ahora sí, desde la ciudad, con laciudad y para la ciudad, en el primer año del nuevo siglo se desarrollaron de manera com-plementaria un plan estratégico y un plan de urbanismo mediante los que se identifica-ron 10 enclaves @, edificios emblemáticos con todos los servicios para albergar activida-des terciarias avanzadas o quinarias, en el centro histórico de la ciudad. Asimismo, ladelegación de urbanismo del Ayuntamiento preparó su salida del parque hacia otros en-claves que contaran con los servicios y actividades para preparar la gobernanza urbanís-tica, no ya de la ciudad, sino del conjunto de la región metropolitana.

Encamp es una bella parroquia (municipio) de Andorra. Hace una década inició la cons-trucción de un telecabina para enlazar el principal núcleo de población con las pistas deesquí de Grand Valira, las mayores de los Pirineos. El «comú» (ayuntamiento) financió sinduda uno de los más espléndidos telecabinas que existen, pero sin una estrategia previade aprovechamiento turístico, comercial ni urbanístico; tan sólo un estudio de rentabili-dad de la instalación que tampoco acordó con las empresas que explotan las pistas. Elresultado fue el endeudamiento y la falta de fondos públicos para contribuir a la revitali-zación del municipio. Años más tarde la política del Ayuntamiento, con un nuevo cónsul(alcalde) al frente, está consistiendo en integrar esta infraestructura en un gran pacto en-tre los distintos sectores económicos con amplio respaldo ciudadano, para la dinamiza-ción del conjunto del municipio, acompañado de un plan de urbanismo para potenciar elcarácter residencial del municipio y su oportunidad para el turismo familiar.

En Barcelona fue claro el desuso hasta 1992 de las infraestructuras de la montaña deMontjuïc, creadas para la Exposición Internacional de 1929, muy al contrario que el usoturístico del Parque de María Luisa de Sevilla, creado en aquellos mismos años a raíz dela Exposición Iberoamericana.

En Valencia, el estreno del magnifico Palacio de las Artes del ingeniero-arquitecto SantiagoCalatrava se ha ideado sin una visión estratégica del papel de Valencia en la cultura medi-terránea y europea, lo que constituye una de las principales preocupaciones del actualplan estratégico de la ciudad. Muy al contrario que la organización de la Copa América devela, que incide en la estrategia de apertura al mar de la ciudad diseñada en 1995, cuyo éxi-to e impacto en el desarrollo económico y urbanístico de la ciudad está asegurado.



Hay infraestructuras y grandes servicios que sin duda son necesarios para dar apoyo ala estrategia o, mejor, a la capacidad de acción de una ciudad. Pero también hay in-fraestructuras y servicios que condicionan la elaboración de una estrategia para fortale-cer o incrementar la capacidad de desarrollo de una ciudad, pero si esto no se consigue,el impacto para la ciudad es sin duda negativo, y la imagen de fracaso se instala en laciudadanía.

La mayoría de las ciudades no sufren porque no puedan resolver los problemas, sino por-que no pueden verlos. De este modo, muchos son los territorios que sólo piensan en las in-fraestructuras o en el desarrollo exógeno para dinamizar las ciudades, sin articularlo en lascapacidades internas, y así generan un desarrollo que se puede considerar «dependiente».

El desarrollo económico y social depende de la capacidad de organización y acción

La economía del conocimiento se basa en las redes. Es decir, en la gestión de los cono-cimientos de las personas y departamentos en empresas y organismos públicos. En lacapacidad de organizar los clusters en los diferentes sectores económicos. En la capa-cidad de articular en los territorios las funciones de investigación, formación, producción,comercialización y distribución, para los sectores económicos consolidados y los emer-gentes. En el establecimiento de redes internacionales y, en general, suprarregionales,entre empresas y entre estrategias sectoriales de las instituciones públicas.

El desarrollo económico del territorio en la era infoglobal se asienta en tres elementos fun-damentales:

1. La gestión relacional.26 La gestión de las interdependencias entre los actores de unterritorio y en las alianzas entre los actores de distintos territorios.

2. El desarrollo es fundamentalmente endógeno. El desarrollo económico se inicia demanera endógena porque los flujos económicos que se intercambian se producen a ni-vel local y se consolida a nivel suprarregional o internacional al insertarse un territorio enlas redes de flujos de la economía mundial. Una red de flujos que, como señala M. Cas-tells, se basa en los sistemas de ciudades.

3. La importancia de lo intangible. Los factores determinantes son intangibles, al ser elconocimiento de las personas, más que las infraestructuras, la principal fuente de valorañadido.

Hoy, con la perspectiva de la sociedad red o sociedad del conocimiento, aparecen cadavez más estudios e investigaciones que señalan que en los territorios en situación de de-

La capacidad de organización | 33

26. «El territorio es entendido de otra manera. Ahora es mucho más que un mero soporte físico o contene-dor de actividades. Es el espacio donde se producen relaciones económicas y sociales generadoras de pau-tas específicas de equilibrio, desigualdad o marginación, dependiendo de su grado de conexión a redes máso menos globales» (Véase Romero, J., «El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coor-dinación y cooperación territorial» en Desarrollo territorial sostenible en España: experiencias de cooperación,Boletín Asociación de Geógrafos Españoles (1.er semestre 2005, pág. 61).


clive, el capital físico y, en especial, las infraestructuras de accesibilidad exterior, incidennegativamente en el desarrollo económico comparado. En cambio, en una situación deavance económico y social el capital físico actúa potenciando dicho desarrollo. La gene-ración de valor añadido depende de muchos factores interrelacionados de capital huma-no, físico, capital social, capacidad de innovación y gestión de los conocimientos, moti-vación, etc. Pero está claro que es preciso saber con qué finalidades vamos a utilizar unequipamiento o infraestructura, disponer de las habilidades para su uso y querer utilizar-la. Es decir, utilizar los equipamientos o infraestructuras con motivación para que el capi-tal físico pueda incidir en la productividad y hacerlo de una manera eficiente.

El dominio de la visión del desarrollo propia de la sociedad industrial ha dificultado la rea-lización de estudios e investigaciones que identificaran con claridad los principales com-ponentes de la capacidad de organización y acción de una sociedad para favorecer elprogreso económico y social. Pero recientemente, y seguro que por la intensidad del pro-ceso de cambio de la era industrial (en que las personas se consideraban un apéndicede las máquinas) a la era del conocimiento (en que el conocimiento y la capacidad de in-novación de las personas se consideran la principal fuente de valor añadido) han surgidoimportantes investigaciones que han puesto en evidencia los aspectos intangibles del de-sarrollo. En especial, los aspectos relacionales y las configuraciones culturales en que vi-ven los principales actores y amplios sectores de la ciudadanía y que, sin duda, son te-mas básicos de la capacidad de organización y acción de los territorios. Así, por ejemplo,encontramos:

• A. Sen27 entiende que el desarrollo humano y muy concretamente la reducción de lapobreza se relaciona más con la capacidad colectiva e individual de conseguir bie-nestar de manera endógena, que con la presencia exógena de bienes y servicios.Lo que importa para el bienestar no es lo que uno tiene, sino lo que es capaz derealizar con lo que uno tiene. Los medios son importantes, pero sólo en la medidaen que posibilitan la capacidad de actuar.

• D. Putnam28, como hemos señalado, entiende que es el capital social, es decir la ca-pacidad de cooperación, el factor clave de la competitividad. Desde otro enfoque yposicionamiento social, tanto F. Fukuyama29 como A. Peyrefitte,30 llegan a semejan-tes conclusiones. Para ellos, el principal factor de desarrollo es la generación de con-fianza entre los actores y la ciudadanía.

• Tanto R.E. Lucas, Premio Nobel de Economía en 1995,31 como el financiero A. So-ros32 señalan que el principal móvil de las inversiones económicas son las expecta-tivas racionales. Las decisiones sobre el ahorro, señalaba Keynes, las toman los in-dividuos en función de sus ingresos, las decisiones sobre inversión las toman losempresarios en función de sus expectativas. Las expectativas racionales incluyen no


27. Sen, A. Ver Sen, A. K. Bienestar, justicia y mercado. (Barcelona, Ed. Paidós, 1998). Págs. 109 a 120. Ver,del mismo autor, Nuevo examen a la desigualdad. (Madrid, Alianza Ed., 1999). Págs. 119 a 131.28. Putnam, D. Op. cit. También del mismo autor Solo en la Bolera. (Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2002).Págs. 387 a 474.29. Fukuyama, F. La confianza. (Barcelona, Ediciones B, 1998). Ver también La gran ruptura (2000).30. Peyrefitte, A. La sociedad de la confianza. (Barcelona, Ed. Andrés Bello, 1996).31. Lucas R. E. Discurso de concesión del premio Nobel. Museo Nóbel. (Estocolmo, 1995).32. Soros, A. La crisis del capitalismo global. (Barcelona, Temas de Debate, 1999).


sólo el cálculo de los indicadores en los últimos años, sino también el aprendizaje delos propios errores y las expectativas y previsiones de los otros actores, en especialel gobierno, pero también los sindicatos y organismos financieros, etc. La legitimi-dad y la confianza en los otros actores es, por tanto, un elemento clave para la ge-neración de inversiones. En otras palabras, el tangible depende del intangible, y éstedel nivel y calidad de las relaciones entre actores.

• Las tecnologías de la información sólo incrementan la productividad y generan valorañadido si se enmarcan en una organización de empresas en red, afirma M. Cas-tells.33 Para este analista de la era de la información, el desarrollo económico y lacompetitividad de un territorio dependen fundamentalmente de la organización delos sectores productivos y las empresas en redes. Pero identifica también otros fac-tores como la formación, la innovación (incluida la tecnológica) y la capacidad de em-prendimiento de una sociedad. Esta última constituye, para Castells, el mecanismoque articula la innovación para incrementar la productividad, a condición de que sedisponga de los recursos humanos, organizativos y tecnológicos adecuados. Parael autor, el desarrollo y las características de este desarrollo en la sociedad red de-penden de un modelo cultural emprendedor, puesto que la riqueza se crea por untejido de innovadores y empresarios que se genera por la propia sociedad y sus ins-tituciones.

M. Castells atribuye un papel al gobierno en la competitividad y el desarrollo econó-mico (que es el mismo papel que se atribuye en este libro al gobierno relacional y ala gobernanza como su arte especifico de gobernar): «La experiencia internacionaldemuestra que la estrategia de reindustrialización y la transición a un nuevo tipo deeconomía requieren un papel activo de la Administración. No bajo la forma del inter-vencionismo dirigista o de la expansión del sector público, modelos también obso-letos, sino mediante el apoyo estratégico al tejido empresarial en términos de finan-ciación de la innovación, reciclaje del personal, apoyo a la investigación y difusióntecnológica y de información».34

• P. Himanen, en colaboración con M. Castells35 actualizan la tesis de Max Weber, se-gún la cual fue la adopción de valores y actitudes del protestantismo calvinista lo quegeneró el espíritu del capitalismo, y este espíritu impulsó al capitalismo entendidocomo sistema económico.36 Nuestros actores muestran cómo los hackers, enten-diendo por éstos los profesionales de vanguardia de la nueva sociedad informacio-nal, participan de una misma cultura que impulsa el nuevo espíritu innovador: la cul-tura hacker. Esta cultura está caracterizada fundamentalmente por valores y actitudesque fomentan la creatividad y la difusión de la innovación. Valores y actitudes comoel valor del trabajo-ocio, una manera de trabajar que disuelve la frontera entre traba-


33. Castells, M. «Globalización, competitividad y deslocalización» en Observatorio Global. (Barcelona, Ed. LaVanguardia, 2006), págs. 151 a 193.34. Véase Castells, M. Ob.Cit. págs. 163 y 164.35. Himanen, P y otros. La ética hacker y el espíritu de la era de la información. (Barcelona, Ed. Destino,2002).36. En la época en que los países calvinistas desarrollaban las manufacturas y las primeras industrias, eranlas coronas de España y Portugal las poderosas y las que disponían del capital procedente de América, perolo invirtieron, también por motivos ideológico-religiosos, en expansionar y mantener sus dominios territoria-les y en defensa de la religión católica.


jo y ocio; el desarrollo de las redes para fomentar el intercambio y la generación denuevos conocimientos; y una actitud abierta y solidaria que permite difundir la inno-vación y democratizarla. No hay revoluciones tecnológicas sin revolución cultural,puesto que las tecnologías deben ser pensadas, afirma M. Castells. Las condicio-nes económicas y sociales decidirán qué tecnologías sobreviven en el mercado perono deciden qué tecnologías se desarrollarán. Para estos autores la comprensiónteórica de esta cultura y de su papel como fuente de innovación y creatividad en laera de la información constituye la piedra angular de la sociedad red.

• D. S. Landes, en su monumental estudio sobre la riqueza y pobreza de las naciones,37

señala que las sociedades no progresan ni por recursos naturales, ni por su situacióngeo-estratégica, ni por el clima, ni por la demografía..., sino porque su desarrollo sebasa en las ciudades que están en disposición para aprender y crear. Afirma tambiénque los pueblos son prósperos en la medida que mantienen la humildad y el espíritu decooperación para convertir la búsqueda de conocimiento en su principal valor.

• C. Cipolla38 y colaboradores han demostrado que la crisis de las ciudades, nacionese imperios más importantes en la historia se deben a actitudes y comportamientos.Así los principales elementos comunes son:

– La autocomplacencia que posibilita el mismo desarrollo económico y el crecimien-to de la renta.

– La poca disposición de sus actores al cambio y la innovación.

– La arrogancia que desprecia a la competencia.

– La existencia de un pensamiento centrado en «derechos» y no en «deberes y res-ponsabilidades» que facilita que se genere un gasto por encima de las posibilida-des productivas.

– La quiebra del espíritu de colaboración y confianza entre los actores económicosy sociales.

– La existencia de rigidez institucional que, entre otros defectos, negó el cambio desituación e inicio del declive.

• A. de Geris,39 de manera sorprendente, ha invertido los factores de decadencia an-tes citados para explicar las razones de estabilidad del progreso por las que 27 em-presas multinacionales tienen más de 100 años, y que sin duda podemos aplicartambién a las ciudades:

– Adopción de políticas financieras equilibradas o incluso conservadoras.

– Adaptación constante al cambiante entorno competitivo.

– Fuerte sentimiento de pertenencia de los empleados.

– Apertura permanente hacia nuevas ideas y especialmente tolerantes a experimen-tos y excentricidades que mejoran su comprensión y adaptación productiva.

Estos ejemplos, procedentes de investigadores ampliamente reconocidos pero de disci-plinas y enfoques teóricos muy diversos, son sólo un botón de muestra de estudios que


37. Landes, D. S. Riqueza y pobreza de las naciones. (Barcelona, Ed. Crítica, 2004).38. Cipolla, C. y otros, La decadencia económica de los imperios. (Madrid, Ed. Alianza, 1999).39. De Geris, A. «The living future» en Harvard Business Review. (Abril 1997).


ponen de relevancia que el desarrollo depende, en unas condiciones dadas, de la articu-lación de las relaciones entre los actores y la ciudadanía y de cómo son percibidas poréstos.

Una vez consideradas las investigaciones sobre el desarrollo económico y social de losterritorios podemos afirmar de manera concluyente que el desarrollo económico y so-cial depende fundamentalmente de la capacidad de organización y acción de los te-rritorios. Es decir, de la capacidad de articular su potencial humano y el capital físico ha-cia finalidades y objetivos de progreso ampliamente compartidos.

En tanto exista una capacidad de organización adecuada es posible identificar los pro-yectos de capital físico adecuados para mejorar su competencia y la generación de va-lor. El esquema es el siguiente:40

Hay dos ejemplos de grandes proyectos urbanísticos y de infraestructuras que respon-den a una estrategia previa, a unas capacidades internas de las ciudades que buscan suoportunidad para desarrollar todo su potencial endógeno. Éstos son los Juegos Olímpi-cos de Barcelona de 1992 y la Copa América de Valencia de 2007.

Barcelona 92 respondió al lema del entonces alcalde de Barcelona, P. Maragall, de «Ha-cer unos Juegos para la ciudad y no una ciudad para los Juegos». Las obras de accesi-bilidad, como las rondas y la mayoría de las nuevas zonas de la ciudad, respondían al di-seño del plan general metropolitano de los años 70. Por si fuera poco, se lanzó el que fueel I Plan Estratégico en 1987, elaborado con la colaboración entre los principales actoresde la ciudad y con una importante participación ciudadana para canalizar en función deuna estrategia de futuro las principales inversiones y proyectos que se realizarían en laciudad.

Con palabras muy semejantes al lema de Maragall, la alcaldesa de Valencia, R. Barberá,se esforzó por conseguir la organización de la America’s Cup para dar salida a los acce-sos de la ciudad hacia el mar y conseguir la realización del proyecto de puerto ciudada-no «Balcón al Mar» y fortalecer la estrategia portuaria y marítima de la ciudad. La apertu-ra al mar y sus principales proyectos estaban contemplados en el Plan estratégico de laciudad elaborado en 1995 , como en el caso de Barcelona, con los principales actoresde la ciudad y con un amplio apoyo ciudadano. A su vez, la ciudad está finalizando la re-novación de su estrategia general para dar continuidad al progreso económico en la pers-pectiva 2007-2015.

Desarrollo territorial

Capital físico y humano Capacidad de organización


40. Pascual Esteve, J. M. en La Gestión estratégica de las ciudades: Un instrumento para gobernar las ciu-dades en la era infoglobal. (Sevilla, Junta de Andalucía, 2002).


La ciudad de Valencia también es un ejemplo de desarrollo estratégico en que los pro-yectos estructurantes han tenido muy poco impacto en el mismo. La visión de ciudadque formuló su plan estratégico ha sido sin duda superada por el desarrollo económicoy social que está teniendo la ciudad en los últimos 12 años. Así, hoy la ciudad se ha abier-to completamente al mar; su puerto es de los más competitivos del mediterráneo; estáteniendo un gran desarrollo el sector de los servicios avanzados, hoy también denomina-dos quinarios; las actividades de I+D+I de las universidades se multiplica y crecen el tu-rismo cultural y de negocios como algunas de las principales bazas de la ciudad.41 Encambio, ni las inversiones del sector público, que bajaron en términos absolutos y relati-vos desde 1992, han tenido un papel relevante en el proceso de cambio, ni se han rea-lizado los proyectos que se consideraban más importantes en aquellos años: el parquecentral (soterramiento de la estación de trenes, eje pasante y parque en la superficie), elacceso norte al puerto o la llegada del AVE, entre otros.

Lo que se ha producido ha sido una generación de expectativas razonables del empresa-riado, las instituciones y diferentes sectores de la ciudadanía que, acompañadas de visua-lizaciones y constataciones de mejora, ha generado una configuración cultural y empren-dedora que ha sido estudiada y seguida por el Centro de Estrategias y Desarrollo deValencia42, que configura la ciudad como uno de los principales motores del Mediterráneo.

En la misma dirección, después de la transformación de Barcelona entre 1887 y 1992,su alcalde afirmó que la transformación de la ciudad y el éxito de los Juegos Olímpicosno hubiera sido posible sin la complicidad del conjunto de la ciudadanía.

Análisis del caso de Bogotá:43 claro ejemplo de desarrollohumano por capacidad de organización y acción

La ciudad de Bogotá es un ejemplo de transformación urbana positiva, en un contextoo, mejor dicho, en un entorno de país altamente negativo caracterizado por unos bajosíndices de crecimiento económico, un recrudecimiento del conflicto guerrillero, el mante-nimiento de las actividades del narcotráfico y la violencia en el conjunto del país.

El desarrollo urbano y social de Bogotá en unas circunstancias externas e internas alta-mente desfavorables constituye un ejemplo, tanto para las ciudades y regiones de Amé-rica Latina como de Europa, de la capacidad de los gobiernos territoriales, y en especiallocales, para desarrollar políticas de cohesión social articuladas con otros actores, espe-cialmente la ciudadanía, capaz de generar la autoestima, la confianza y la ilusión entre lapoblación que pone en marcha a las ciudades, así como a las regiones, hacia objetivosde desarrollo humano.


41. Véase documentos de indicadores comparados: Valencia, motor del Mediterráneo. Año 2005 y 2006.www.ceyd.org42. Véase Valencia en los primeros años del siglo XXI . Análisis de la situación para la estrategia 2004-2005:Documento para el debate ciudadano. www.ceyd.org43. Extraído del informe escrito por Josep M. Pascual Esteve y Amelia Fernández Paricio, Bogotá: cohesiónsocial y gestión pública de las interdependencias entre actores y la ciudadanía. www.aeryc.org


El desarrollo de la ciudad se inició en 1995 con la primera administración del alcalde, A.Mockus, y sus efectos ya fueron del todo visibles a partir de 1999. Hoy, el desarrollo deBogotá empieza a ser ampliamente reconocido internacionalmente, en particular desde2004, en que Bogotá recibió el primer premio «Ciudad de la Paz», otorgado a su actualalcalde, L. Garzón, por el Fórum Universal de las Culturas en Barcelona.

La singularidad del cambio social y urbano acontecido en Bogotá

La transformación social, económica, urbanística y cultural de Bogotá es muy relevantepara el análisis y gestión de las políticas públicas territoriales en América y Europa por lossiguientes motivos:

La predominancia de la política pública sobre la economía

Lo esencial ha sido el papel de los distintos gobiernos locales en la movilización de la ciu-dadanía y en la articulación de la capacidad de acción de los actores en la ciudad, y noel funcionamiento del mercado o la economía del país. El crecimiento de la renta y delempleo ha sido consecuencia de las estrategias cultural-educativas y de ordenación dela movilidad urbanística y generación de espacio público, y no de la liberalización de losmercados locales. El desarrollo económico ha sido consecuencia de la gestión estraté-gica de la alcaldía.

La constatación de la importancia fundamental de un gobierno localen el desarrollo humano de un territorio

En especial si actúa como gobierno estratégico, es decir, orientado hacia un proyecto detransformación compartido que recibe el apoyo e implicación de la ciudadanía y con volun-tad y capacidad de articular la colaboración de los actores económicos y sociales. El casode Bogotá es ejemplar al ser sólo la ciudad en un contexto de decadencia generalizada enel ámbito de Colombia la que indica la vía de progreso para el conjunto del país. Otras alcal-días con posterioridad a Bogotá han seguido su ejemplo de desarrollar un proyecto propiode cambio (copiar no tiene sentido al ser distintas las condiciones de partida de cada ciu-dad) a partir de la mejora de la capacidad de organización y acción del conjunto de la ciu-dad. Así, por ejemplo, Medellín ha obtenido importantes éxitos en los últimos años.

Las políticas de cohesión social como generadoras de desarrollo económico,urbano y social, y no su consecuencia

Las políticas municipales de educación y cultura ciudadana articuladas en proyectos detransformación del espacio físico, destinadas a la mejora de la capacidad de organiza-ción y acción de la ciudad y sus instituciones, han sido el principal factor de desarrollohumano y urbano. Los recursos económicos a disposición de la alcaldía para el desarro-llo de los proyectos urbanos han sido notablemente superiores, pero su origen se en-cuentra en la misma fiscalidad municipal. El planteamiento de lo que hoy se denomina«Pacto por el Tesoro», unido al desarrollo de una cultura tributaria que implicó a la propiaadministración municipal y a la ciudadanía, fue su fuente diferencial de ingresos.



Los diferentes proyectos desarrollados por la alcaldía de Bogotá son buenas prácticasde gobernanza democrática territorial

En este sentido, la ciudad de Bogotá es un referente de las posibilidades de la gobernan-za como modo de gobernar con capacidad de generar un desarrollo económico y social,incluso en situaciones de entorno claramente desfavorables.

La situación comparativa de Bogotá: datos ilustrativos44

No se trata en estas páginas de hacer un análisis exhaustivo de la Bogotá de hace 10años y la ciudad emprendedora que hoy encontramos, sino tan sólo de resaltar algunosde los ejemplos más contrastados y reveladores del importante cambio social y urba-no de la ciudad de Bogotá.

Bogotá es una ciudad de 7.029.000 habitantes, en un entorno metropolitano de 900.000habitantes más, con una densidad de 3.529 hab./km2, y con un PIB per cápita de 2.756dólares americanos. En Bogotá, el 56% de la población se encuentra en condiciones ob-jetivas de pobreza económica y social.

A comienzos de los años 90 existía en Bogotá una crisis de gobernabilidad generaliza-da como consecuencia de una muy importante crisis fiscal, un deterioro de los serviciosde educación, salud y sociales, ausencia de civismo caracterizada por el deterioro de losespacios públicos y por la tasa de homicidios de las más altas de América Latina, con 80homicidios por 100.000 habitantes en 1993. Todo ello acompañado de una gran descon-fianza hacia los responsables políticos, un desarraigo ciudadano con relación a Bogotá yuna desconfianza hacia las posibilidades de futuro de la ciudad, capital de Colombia. Ala crisis de gobernabilidad se le unía un gran deterioro de la economía regional y urba-na, que tuvo en 1999 su máxima expresión: en ese año se registró una caída del 8,8%de las exportaciones, lo que significó que éstas se situaran en un nivel 16 veces por de-bajo del promedio de América Latina. La inversión extranjera cayó en un 50%. El desem-pleo superaba el 20%.45

En la actualidad, los indicadores han tenido un sustancial cambio en positivo. La econo-mía de la región de Bogotá está creciendo por encima del 4%, mientras que Colombiase sitúa dos puntos por debajo. Las exportaciones están creciendo por encima del 30%(34% en 2004). La inversión extranjera está creciendo en los últimos años de forma su-perior al 100% (140% en 2004). El desempleo se redujo en 2004, 6 puntos respecto a1999. En 2005 la ciudad se sitúa en el puesto 12 de la clasificación de competitividad deentre las 40 principales ciudades de América Latina, ganando tres puestos en tres años.46

En el ámbito fiscal, la ciudad obtiene la triple A internacional, es decir, la máxima seguri-dad o mínimo riesgo.


44. Los datos tienen como fuente los estudios de la Cámara de Comercio de Bogotá, y en especial los es-tudios del Consejo Regional de Competitividad.45. El cálculo del empleo es diferente en Colombia que en España, donde el desempleo sería notablementesuperior, puesto que en España no se contabiliza el empleo en la economía informal.46. América Económica, 2005.


Ha incrementado notablemente la cobertura de servicios desde 1999 a 2004. Así, por ejem-plo, la enseñanza ha pasado de un nivel de cobertura del 69% al 98%, la asistencia sanita-ria del 57% al 78% y los servicios públicos domiciliarios alcanzan el 98% de los hogares. Lamejora en términos de gobernabilidad ha sido espectacular: desde hace diez años el índicede criminalidad se ha reducido un 63%, siendo Bogotá una de las ciudades más seguras deAmérica en lo que respecta a índices de homicidio (23,8 por cada 100.000 habitantes).

Este cambio social lo ha conseguido la población de Bogotá ocupando y respetando losespacios públicos, circulando en bicicleta más de 400.000 personas en una ciudad enque hace años esto era un gran peligro. La movilidad ha mejorado mucho y sus habitan-tes acuden al transporte público, el sistema de autobuses con calzadas exclusivas, aban-donando el coche de manera progresiva.

La ciudadanía considera que Bogotá ha cambiado en mucho y para bien en los últimosaños. Aunque existen todavía grandes problemas por solucionar: los contingentes de per-sonas desplazadas a la ciudad que huyen de la guerra, los altos índices de pobreza ur-bana, la conexión entre las localidades en el interior de la ciudad, una gestión urbanísti-ca más eficiente, etc.; sin duda hoy nos encontramos una ciudadanía y unas institucionesque se sienten arraigadas en Bogotá, que consideran que el cambio es obra suya y que,por esta razón, confían y se ilusionan en que la ciudad continuará avanzando.

La gestión pública de la estrategia de cambio social y urbano: principalescaracterísticas de la gestión relacional generadora de cohesión social

La gestión estratégica global del cambio urbano tiene unos elementos que han sido de-sarrollados de manera plenamente consciente por parte de los gobiernos municipales yotros cuyos efectos importantes no habían sido del todo previstos. El resultado fue unaestrategia singular de cambio y transformación positiva de la ciudad que se inscribe enel ámbito de la gobernanza y cuyas características principales pueden ser asumidas porgobiernos locales americanos y europeos, a condición de que sean capaces de configu-rarlas de modo específico e individual para su ciudad.

Los principales factores que pusieron en marcha a la ciudadanía y a los principales acto-res de Bogotá fueron y son desencadenados y liderados por los gobiernos locales du-rante el período 1995-2006 y, a nuestro juicio,47 consistieron en:

• Un discurso acompañado con unas actitudes plenamente diferenciadas del primeralcalde del cambio, A. Mockus, que permitieron concebir a la ciudadanía expectati-vas de que la alcaldía sería diferente y alejada de las ineficiencias, burocracias y co-rruptelas anteriores.48 Es decir, se produjo la generación de expectativas razona-


47. Éstas son las tesis surgidas de nuestro análisis cualitativo, después de debatir las diferentes hipótesiscon más de 20 personas expertas en política municipal en Bogotá durante la última semana de marzo y pri-mera de abril del año 2006.48. En períodos anteriores hubo alcaldes muy competentes, en especial Jaime Castro, anterior al primer man-dato de A. Mockus, que sentó las bases organizativas, políticas y fiscales y de reflexión estratégica que su-pieron aprovechar los futuros equipos municipales.


bles originadas en la complementariedad entre la actitud claramente innovadoradel equipo municipal y la necesidad de cambio político sentida por la ciuda-danía.

• Las expectativas se vieron confirmadas por acciones inmediatas, visibles y ejempla-res por parte de la alcaldía en el espacio público y en el desarrollo de acciones edu-cativas y culturales para reformar la autoestima y la conciencia cívica de los ciuda-danos. Las expectativas confirmadas por percepciones de una nueva acciónpública, es decir, la existencia de «victorias rápidas»,49 generaron convencimien-to y confianza en la ciudadanía y la conmovieron para hacerla activa para con suciudad.

• La continuidad de la estrategia compartida de la ciudad que se ha renovado per-manentemente desde 1996 a la actualidad. En el período 1992-1996 se elaboró elprimer plan estratégico, que fue renovado por una nueva estrategia que se denomi-nó «Fuerza Capital» y desde el año 2001 ha sido sustituido por una estrategia decompetitividad de la región Bogotá-Cundinamarca, que será ampliada a una estra-tegia interregional. Todas las estrategias han sido compartidas por los principales ac-tores de la ciudad y ha participado en la misma la mayor parte del sector económi-co y asociativo de la ciudad. En la estrategia actual participan en la mesa de direcciónlos 32 principales actores y más de 1.800 entidades que constituyen la base parti-cipativa de la estrategia de competitividad. La estrategia compartida ha facilitado quelos diferentes cambios en la alcaldía se dieran en el marco de una misma continui-dad de la estrategia y sus proyectos estructurantes, como es el caso del «Transmi-lenio» y el proyecto de cultura ciudadana. A su vez, los cambios en otras institucio-nes también han mantenido la estabilidad de la estrategia.

• Los cuatro alcaldes que han regido la ciudad en estos cuatro mandatos han man-tenido la estrategia del municipio en la ciudad, dando los énfasis propios que di-ferenciaran su gestión municipal. Una alcaldía, la primera de Mockus, priorizó la re-forma tributaria, la cultura ciudadana y la creación de espacio público. Le siguió laadministración del alcalde Peñalosa, que fue un gobierno claramente inversor en pro-yectos estructurantes. Volvió de nuevo A. Mockus, que continuó los grandes pro-yectos y enfatizó la política educativa y cívico-cultural. En la actualidad, la alcaldía deL. Garzón es la que más marca sus prioridades en el ámbito de una continuidad enla estrategia de la ciudad. Así, señala las políticas de acción positiva e inclusión a lossectores más desfavorecidos en el marco de una misma política de desarrollo eco-nómico y social.

Si bien la acción de todos los gobiernos municipales se inscribe en el marco de loque en Europa denominamos gobernanza, es el gobierno de L. Garzón el que lo haasumido con mayor claridad. Las administraciones anteriores pusieron el énfasis enla acción del gobierno municipal y en el respeto y autoestima de la ciudadanía, «lopúblico es sagrado» fue uno de los eslóganes más conocidos de A. Mockus. En laactualidad, y ganado el prestigio por lo público o, más concretamente, en la acción


49. Término acuñado por la organización del Plan Estratégico de Durango (México), para señalar la impor-tancia de obtener con rapidez realizaciones de interés para la ciudadanía, para legitimar al gobierno local ygenerar confianza ciudadana en su gestión.


del gobierno local, el actual alcalde pone el énfasis en la construcción colectiva dela ciudad. Hoy se incide especialmente en la participación de los sectores más vul-nerables y excluidos por cualquier circunstancia económica, social, cultural o sexualpara construir la Bogotá de todos los ciudadanos y ciudadanas.

• El despliegue de una amplia acción de cultura ciudadana que dio una intencio-nalidad educativa al desarrollo de los proyectos que se llevaban a cabo en la ciu-dad. Todos los proyectos de creación de espacio público, de movilidad, de creaciónde servicios y equipamientos, de gestión administrativa, de reforma tributaria, fueronacompañados de amplias acciones educativas y de divulgación de valores y actitu-des cívicas destinadas a favorecer el respeto por lo público, la tolerancia y el senti-do de arraigo y pertenencia a la ciudad. Esta política ha favorecido la preservaciónde los cambios urbanos, así como la confianza y la cooperación entre los actores yel compromiso y la implicación de la ciudadanía en el futuro de la ciudad.

• El establecimiento de un pacto implícito por la hacienda pública, acompañadode una amplia campaña de cultura cívica y tributaria, permitió una gran provisiónde recursos para la hacienda municipal que posibilitó un desarrollo de proyectoscomo no se había conocido antes en la ciudad. Por otra parte, la cultura tributariafavoreció la responsabilidad y la exigencia ciudadana. El gobierno local, además,pudo establecer una contribución voluntaria equivalente al pago de un 10% de losimpuestos, que está siendo seguida por un porcentaje significativo de ciudadanos,lo que constituye, sin duda, una novedad en las políticas urbanas actuales y unaprueba significativa del buen funcionamiento del Pacto por el Tesoro y los efectos dela cultura tributaria.

• La «monumentalización» de los barrios a través de los equipamientos y serviciossociales, educativos y culturales. Los barrios populares han sido priorizados en laspolíticas de equipamientos y servicios públicos tales como bibliotecas, centros deatención al ciudadano/a, colegios públicos, etc. Las políticas municipales no sólohan actuado con un criterio redistributivo, sino que han procurado monumentalizarlos barrios para generar autoestima e identificación con su ciudad y localidad. Lamonumentalización no se ha hecho a través de obras artísticas no conectadas conlas necesidades básicas de la ciudadanía, sino que se ha hecho arte a través de losequipamientos colectivos, con la satisfacción de los derechos ciudadanos. El uso delos bienes públicos ha sido un factor de prestigio y consideración social, lo que esmuy distinto cuando éstos son de mala calidad y los servicios a los pobres se con-vierten en «pobres servicios», generando segregación y estigma social.

La cohesión social precede al desarrollo económico

Como consecuencia de todo lo dicho, se puede llegar a la conclusión que la cohesiónsocial, entendida como la mejora de la capacidad de organización y acción del conjuntode una ciudad, es un factor que precede al desarrollo económico y no al revés.

Con ello podemos descartar todos los modelos de desarrollo económico que incidan enla segregación social y el conflicto entre el gobierno y una amplia mayoría de sectores ciu-dadanos. Descartarlos no sólo porque buscan el crecimiento por el crecimiento, al igual



que las células cancerígenas, y se olvidan del conjunto de objetivos del desarrollo huma-no, sino también porque incumplen sus mismos objetivos de crecimiento económico, esdecir, de la renta.

Por otro lado, no tenemos pruebas de que el desarrollo económico y social se inicie apartir de una redistribución de la renta existente, sin producir antes un incremento de lamisma. No es ésta la visión de cohesión social a la que hacemos referencia. Aunque bienes verdad que es difícil sostener un desarrollo que no comporte una mayor equidadsocial.

La inversión en educación, cultura, sanidad y servicios sociales, es decir, la inversión enbienestar que cualifica el capital humano, sí que produce desarrollo económico. Las obrasde los premios Nobel de economía Th. Scultz y A. Sen, así lo demuestran. Pero sin duda,aunque las inversiones son necesarias, el factor desencadenante es más amplio. Es lamejora efectiva de la capacidad de organización y acción de las ciudades la que mejora-rá los niveles de desarrollo.

En este sentido, la democracia también importa para el desarrollo. La democracia debeser una finalidad de todo desarrollo, pero también es su principal medio. Sin democraciaes imposible construir el interés general a partir de los intereses y aspiraciones legítimasde los distintos actores. Es cierto que la democracia no siempre ha significado mayor de-sarrollo, puesto que esto depende de cómo haya funcionado y de las expectativas de losdistintos actores en relación a ella. Pero hoy, sin los derechos políticos y civiles reconoci-dos en las democracias, no es posible un modelo de gobernación basado en la gestiónde redes sociales.

Para que este nuevo arte de gobernar en democracia incida efectivamente en la capaci-dad de organización o, lo que es lo mismo, en la construcción colectiva del desarrolloeconómico y social, es necesario identificar los factores que estructuran hoy esta capa-cidad de organización y las metodologías e instrumentos para gestionarlos. Ambos te-mas los analizaremos en los siguientes capítulos.

El gobierno local debe actuar como un organizador colectivo

Otra importante conclusión a extraer de los apartados anteriores es que el gobierno lo-cal que se disponga a incidir en el desarrollo económico y social de su ciudad o munici-pio debe actuar como un organizador colectivo más que como un gestor de servicioscomo han hecho la mayoría de municipios en las últimas décadas.

Los gobiernos locales, si quieren fortalecer la capacidad de organización de su ciudad,desarrollar la gestión relacional o de redes y, de este modo, promover el desarrollo urba-no, deben desplegar una acción integral que supere sus competencias. A un gobiernolocal en gobernanza no le es ajeno ningún reto u objetivo de la ciudad. Otra cosa muydistinta e imposible es pretender darles respuesta únicamente con sus recursos econó-micos municipales.

Los ayuntamientos deben ser capaces de articular una amplia acción y compromiso ciu-dadano, capaz de dar una respuesta integral a los distintos retos y, por supuesto, bus-



cando la colaboración con los otros niveles de administración para desarrollar aquellosproyectos de interés ciudadano que impliquen el despliegue de sus competencias y re-cursos.

Si no lo hacen de este modo quedarán deslegitimados por la ciudadanía, puesto quepoco van a poder hacer dados sus escasos recursos, con problemas tan complejos ypreocupantes para la opinión ciudadana como la inmigración procedente de tercerospaíses, la gestión del tiempo, la seguridad ciudadana, el medio ambiente, la movilidadmetropolitana, la dualización social y la brecha digital, entre tantos otros.

Tal como se ha afirmado, los gobiernos locales deben gestionar con eficacia sus propiosrecursos y servicios, pero deben hacerlo de manera que faciliten o complementen unaacción más amplia que cuente con la colaboración de aquellos actores y sectores ciuda-danos implicados, es decir, interdependientes en función del reto o la necesidad plan-teada.

De las dos «g» que tiene que acometer un ayuntamiento en la actualidad (gestión de re-cursos y servicios y gobierno de la ciudad), sin duda actuar como gobierno que vela porel desarrollo integral de la ciudad es la determinante. Para ello debe actuar como un or-ganizador colectivo.



¿Cuáles son los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción o, loque es lo mismo, de la construcción colectiva del desarrollo humano?

A partir de los análisis realizados en el desarrollo de ciudades como Barcelona (1988-1994), Bilbao (1994-2000), Bogotá (1997-2006), Caguas-Puerto Rico (2000-2006), Má-laga (1999-2006), Sevilla (2000-2006) o Valencia (1996-2006), podemos identificar losfactores que han contribuido a la mejora de la capacidad de organización.

En cada una de las ciudades encontramos un mínimo de seis de los ocho factores iden-tificados, que son:

I. Existencia de una estrategia compartida entre los principales actores. Una estrategiaintegral e integradora con claros compromisos de acción en permanente actualización,centrada en el bienestar de las gentes y sobre la base de los intereses de los principalesactores. Una estrategia que direcciona en un mismo sentido la actuación de los actoreseconómicos y sociales y los distintos sectores de la ciudadanía, y que da un carácter si-nérgico a sus acciones en la perspectiva de la transformación urbana.

Lo más importante de la estrategia, como se especificará con mayor precisión másadelante, es tener una visión o modelo de ciudad considerado posible y deseable, de-bido a que no sólo los proyectos clave para el desarrollo estratégico varían en el tiem-po, sino que para transformar una ciudad es preciso una acción multidimensionalinabarcable desde un plan estratégico entendido de manera tradicional, como el or-denamiento de acciones y proyectos para conseguir una finalidad. Por ello, desde elpunto de vista de la transformación urbana, la estrategia es lo realmente importante. Elplan se entiende simplemente como un proceso metodológico para elaborar la estrate-gia y favorecer su desarrollo. Y el aspecto más crucial es promover esta visión o mo-delo común y facilitar el compromiso de los distintos sectores ciudadanos con elmismo.

Existe un cuento muy ilustrativo al respecto, cuyo origen no me ha sido posible encon-trar. Cuenta que un sabio de la antigua Grecia que paseaba por Atenas se encontró conun trabajador que picaba piedra y le preguntó: «¿Usted qué oficio tiene?», a lo que el tra-bajador contestó: «Soy picapedrero». «¿Y qué hace?», volvió a preguntar. «¡Pico piedras!¿no lo ve?», contestó. Más adelante se encontró con otro picapedrero y se repitió la mis-ma situación. La diferencia es que, en la segunda pregunta el picapedrero le contestó:«Estoy construyendo el Partenón».

La productividad del segundo picapedrero a buen seguro fue mucho mayor que la delprimero. Su satisfacción y bienestar con su trabajo, también. Y, por supuesto, tendría una

Los factores estructurantes de la capacidadde organización y acción

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Lo que hoy es una evidencia ayer fue imaginaciónW. Blake


visión y una actitud más comunitaria y solidaria porque era consciente que el Partenónno lo construía él solo.

Disponer de una visión compartida y ampliamente difundida produce motivación para laacción y ajustes en la actuación de los agentes sociales, que tienen claros efectos en laproductividad de una ciudad.

Algunos ejemplos los encontramos en la Barcelona preolímpica. «Barcelona més que mai»(Barcelona más que nunca), lema de marketing interno que integraba distintos sectoresciudadanos. «Barcelona més comerç que mai», «Barcelona més port que mai», etc., quese unía al mensaje del alcalde de «hacer unos Juegos para la ciudad y no una ciudadpara los Juegos», y que esta ciudad impulsada por los juegos respondía a un modelo deciudad del I Plan estratégico de Barcelona, cuya versión sintética se expresaba en «con-solidar Barcelona como una metrópolis europea emprendedora, con incidencia sobre lamacrorregión donde se sitúa geográficamente, con una calidad de vida moderna, social-mente equilibrada y fuertemente arraigada en la cultura mediterránea».

Otro ejemplo lo encontramos en Valencia. El lema de la alcaldesa en 1994, aunque me-nos conocido por la ciudadanía pero sí por los principales actores de la ciudad, fue «Ha-gamos del siglo XXI, un nuevo siglo XV para Valencia». Éste se sustentaba en el modelo deciudad del Plan estratégico cuya síntesis era: «Hacer de Valencia una ciudad verde euro-pea, abierta al mar, integradora en lo social y activa culturalmente, capital vertebradorade la Comunidad Valenciana y articuladora del sistema de ciudades europeo y peninsu-lar con el Mediterráneo, con una elevada posición competitiva de sus sectores económi-cos en el mercado internacional».

II. Un modelo de interacción social ágil y flexible entre los principales actores. La exis-tencia de espacios de diálogo y deliberación fácil entre los actores sociales y los gobier-nos territoriales genera confianza en el capital inversor y también en la iniciativa social ylos movimientos sociales urbanos, y permite la canalización de situaciones conflictivashacia objetivos de progreso.

Estos espacios facilitan los pactos de ciudad en aquellos temas críticos para el desarro-llo humano en cualquiera de sus dimensiones.

Por el contrario, la inexistencia de estos espacios o su monopolización por sectores tra-dicionales que no permiten la entrada de actores emergentes en la economía y en la so-ciedad, genera una contradicción entre representación institucional y dinámica económi-ca y social que dificulta, o incluso disuade, el progreso, por la ausencia de canales desuperación de las contradicciones y conflictos sociales. En el norte de España encontra-mos no pocos territorios (comarcas y ciudades) afectados por la crisis minera y side-rúrgica, en que los mismos actores representativos de la situación anterior (sindicatos yempresarios ligados a la minería y la siderurgia, y gobierno territorial) continúan monopo-lizando y distribuyéndose los recursos públicos, destinados a abrir nuevas vías para eldesarrollo e impidiendo el acceso a nuevos colectivos empresariales y profesionales liga-dos a los servicios avanzados y a otros sectores emergentes de su economía y socie-dad. Similar situación encontramos en muchas ciudades latinoamericanas en que las tra-dicionales élites económicas, políticas y culturales o religiosas son impermeables a lapresencia en espacios de concertación de sectores emergentes e innovadores, por su



incapacidad de asegurar la realización de sus intereses en nuevos escenarios de futuro,al igual que en los territorios minero-siderúrgicos del norte de España.

Los espacios de interacción social adecuados para fortalecer la capacidad de organiza-ción y acción de los territorios son aquellos que se caracterizan por:

a) Dar una respuesta institucional flexible a los retos y exigencias del desarrollo contem-poráneo, que permita enfrentar los conflictos inevitables con flexibilidad y confianza, enllegar a acuerdos de mutuo beneficio.

b) Adaptarse a las correlaciones de fuerza o equilibrios de poder entre ellos.

c) Asentarse en configuraciones mentales o culturales que promuevan el respeto y el co-nocimiento mutuo, y orientarse a la acción a partir de compromisos mutuos.

Está comprobado50 que el modelo de interacción entre los agentes económicos, socia-les y políticos es clave para la determinación de la estructura productiva de cualquier re-gión o país. La inflexibilidad del modelo y un cooperativismo entre pocos en el que se «so-mete» a la mayoría produce inseguridad y, con ello, la ausencia de visión a medio y largoplazo, así como el uso de tecnologías que utilicen poco capital fijo. Un modelo abierto yflexible favorece la confianza y la apuesta empresarial y social que se traduce en un im-portante desarrollo económico y social.

III. La presencia de redes de actores para el desarrollo de proyectos clave y complejos. Losproyectos en red permiten articular esfuerzos de distintos actores públicos y privados al ser ca-paces de combinar los distintos intereses y retos de objetivos comunes y socialmente útiles.

La estrategia territorial exige el compromiso de acción por parte de los principales acto-res del territorio para poder desarrollarla. Pero desde una posición de actores entendidoscomo organizaciones coherentes en sí mismas, con relaciones entre ellas a menudo con-flictivas, hasta llegar a compromisos de acción concretos se necesita un proceso de cons-trucción de las redes, desde una situación de partida diferente en cada territorio, hastasituar las relaciones entre los ámbitos público y privado, entre Administración y sociedaden el terreno de la corresponsabilidad que conlleva:

a) La existencia de unos objetivos comunes, en que la creación de una opción territorialcompartida en torno a orientaciones y prioridades es fundamental.

b) Asumir responsabilidades concretas, que se lleve a cabo el desarrollo estratégico y, enespecial, sus proyectos clave.

c) Articular de manera efectiva las responsabilidades asumidas, con el objetivo de con-seguir la máxima sinergia entre recursos, conocimientos y capacidades del sector públi-co con los del sector privado.

Este proceso de mejora relacional51 debe tener un tratamiento coordinado, pero, lógica-

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50. Véase Prats, J. (Director), Bolivia: el desarrollo posible, las instituciones necesarias (Barcelona, InstitutoInternacional de Gobernabilidad, 2003), páginas introductorias.51. Véase al respecto, Mendoza, X. «Las transformaciones del sector público en las sociedades avanzadas: DelEstado del Bienestar al Estado Relacional». Papeles de Formación de la Diputación de Barcelona (1996) y Ver-nis, A. «La relación público-privada en la provisión de servicios sociales». Papeles de Formación. Op. cit. (1995).


mente, diferenciado del proceso de definición de la estrategia territorial. El resultado delproceso es conseguir la identificación de una estrategia concreta con un compromiso cla-ro de acción.

IV. Una cultura de acción y compromiso cívico, alejada tanto de la cultura de la satis-facción autocomplaciente e insolidaria magistralmente descrita por J. K. Galbraith,52 comode la cultura de la queja descrita por R. Hugues,53 que desplaza siempre hacia otros losproblemas del desarrollo y desresponsabilizando a los actores internos, como del buro-cratismo y del nihilismo que disuaden cualquier actividad innovadora. La cultura de ac-ción debe proporcionar:

a) Un sentimiento de pertenencia e identificación con la ciudad o región. Disponer de unsentido colectivo abierto, no cerrado.

b) Actitud abierta, tanto a la innovación como a la integración social y cultural de nuevasgentes y a la inserción en estrategias territoriales más amplias que el propio municipio, lapropia región y nación.

c) Ilusión realista en el futuro, que permita ver más allá de las realidades si éstas son ne-gativas («Queremos promesas, no más realidades», decían en Argentina en la última cri-sis económico-financiera) y que genere expectativas racionales a la inversión de capita-les y en esfuerzo humano.

d) Legitimación y reconocimiento social a la figura de la persona e institución promotora.

e) Respeto y confianza en la actuación de los otros actores, que es la base para la gene-ración del capital social.

V. El apoyo social y la participación ciudadana. Las estrategias y los principales proyec-tos estructurantes deben disponer de un importante respaldo social y éste será más efec-tivo si se impulsa y garantiza la participación ciudadana entendida en dos sentidos: comogarantía de que son contemplados sus principales retos y expectativas en las estrategias,y como condición para su responsabilización e implicación social productora de capitalsocial.

VI. La existencia de liderazgos formales e informales entre los actores institucionalesclave capaces de aglutinar y representar la mayoría de los intereses, con capacidad depacto y de respeto institucional a sus decisiones. El liderazgo principal debe correspon-der, como hemos señalado, a la institución más democrática, es decir, la escogida portoda la ciudadanía; de lo contrario nos encontraríamos con un liderazgo corporativo apartir del que no es posible construir el interés general. Como señala J. Subirats, «el gra-do de liderazgo de las instituciones representativas en el proceso de gobernanza de lascomunidades derivará de su capacidad para implicar al resto de actores, agentes y per-sonas presentes en la sociedad en la construcción de un modelo de futuro compartido.»54


52. Galbraith, J. K. La cultura de la satisfacción. (Barcelona, Ed. Ariel, 2000). 53. Hugues, R. La cultura de la queja. (Barcelona Ed. Anagrama, 1994).54. Subirats, J. ¿Qué gestión pública para qué sociedad? Una mirada retrospectiva sobre el ejercicio de lagestión pública en las sociedades europeas actuales en (Instituto de Gobierno y Políticas Públicas. UAB. Año2004).


VII. La capacidad de inserción en el sistema regional o macrorregional de ciudades. Através de los intercambios de flujos entre ciudades se constituye el sistema mundial deciudades, que es un sistema jerárquico, asimétrico, pero dotado de alta flexibilidad o va-riabilidad, puesto que la posición jerárquica de cada ciudad no es fija, sino altamente cam-biante.

Las ciudades, en la red de flujos e intercambios entre sí, establecen relaciones de compe-tencia para atraer inversiones, sedes de empresas e instituciones, para consolidarse comocentros logísticos, para conseguir eventos culturales y dispositivos que le den proyecciónexterior, etc., pero también establecen –esto es mucho más importante– relaciones decomplementariedad para constituir subsistemas urbanos cualificados. De este modo, lasciudades europeas portuarias del Mediterráneo se alían para hacer frente a la competen-cia de los puertos atlánticos, pero entre ellas también establecen competencia para atra-er mercancías y pasajeros turísticos que entran en Europa por el mar Mediterráneo.

Si las ciudades son los puntos nodales de la estructura del mundo contemporáneo, lossubsistemas urbanos constituyen sus ejes. Una ciudad puede pertenecer a diferentessubsistemas urbanos en función de sus opciones estratégicas, ya sean de desarrollo eco-nómico sectorial, portuario, turístico, cultural, tecnológico o de seguridad policial frente ala delincuencia internacional.

Las ciudades se ven en la necesidad de establecer alianzas estratégicas entre ellas paramejorar su cuota de mercado y su notoriedad a nivel macrorregional o internacional. Laconstitución de redes o asociaciones de ciudades constituye los primeros inicios de es-tas alianzas urbanas para cualificar sus subsistemas de ciudades.

Los Estados, en una perspectiva a medio y largo plazo, apoyarán la cualificación de lossistemas urbanos a los que pertenezcan sus principales ciudades como garantía de de-sarrollo y competitividad en su territorio.

VIII. Habilidad para posicionarse en el futuro. Una de las características de estrategia yde las políticas urbanas para mejorar la capacidad de acción es estar orientadas al futuro.Es decir, disponer de la habilidad para reprogramarse e innovar de manera permanente.

Innovar significa realizar actividades o disponer de bienes y servicios diferentes o diferen-ciados, o bien hacer lo mismo de forma distinta. La Era del Conocimiento significa inno-vación permanente; para ello, las ciudades y las empresas necesitan anticiparse al futu-ro en vez de extrapolarlo desde las condiciones o factores clave del presente.

La posición de una ciudad en el sistema de ciudades depende cada vez menos de ha-cer mejor las cosas, sino de hacerlas primero o hacerlas de manera diferente. La estra-tegia, como considera G. Hamel55 es una revolución.

La gestión estratégica es innovadora en sí misma y pretende crear un clima de confian-za y apoyo mutuo entre los actores urbanos para formular preguntas difíciles y arriesga-das sobre el futuro. La gestión estratégica o relacional necesita crear una cultura orienta-da al futuro, puesto que no sólo pretende posicionarse en el sistema actual de ciudades,

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55. Hamel, G. Liderando la revolución. (Barcelona, Ed. Ariel, 2001).


sino disponer de un posicionamiento avanzado respecto a las oportunidades del futu-ro. Para ello necesita adquirir las habilidades o ventajas con respecto a los desarrollosfuturos.

La creación de esta habilidad o cultura de posicionarse con respecto al futuro exige quela misma ciudad organice de manera continuada los espacios de pensamiento creativopara que fluyan las nuevas ideas y procedimientos, y emerja la innovación y se facilite laactualización permanente de la estrategia urbana, tanto general como sectorial.



La ciudad es densidad de relaciones e interdependencias

La ciudad es creatividad y generación de riqueza para las regiones y naciones

La ciudad, en general, no está siendo correctamente estudiada. En muchas ocasionesse considera ésta como un producto de la sociedad en general, cuando de hecho la ciu-dad es la misma sociedad. La ciudad se acostumbra a preconcebir como un resultadodel desarrollo concreto de un ente abstracto, como es el caso del modo de produccióncapitalista en el marxismo o del desarrollo del mercado o de la globalización, como en elcaso de los economistas clásicos en el primer caso o de los globalistas56 en el segundocaso.

La ciudad no es sólo el espacio en donde se desarrollan los modos de producción o lasdistintas sociedades, sino que la misma ciudad es la que posibilita la aparición de estasmismas sociedades. En especial debe subrayarse que es de la organización de los pro-cesos urbanos de producción, distribución y consumo de la que dependen las diferen-tes características y particularidades de las distintas sociedades.

Que se considere la sociedad por encima de las ciudades que la constituyen es sin dudaun efecto de la aparición de los estados nacionales como administradores de un territo-rio y han confundido las sociedades con los límites territoriales en los que ejercen su au-toridad. En semejante error caen no pocos de los analistas de la globalización económi-ca y de la sociedad global que reclaman mecánicamente (a mercado nacional, estadonacional; a mercado global, estado planetario) un estado mundial sin analizar con el su-ficiente detenimiento que la globalización se basa en los diferentes sistemas de ciudadesy las relaciones que establecen entre sí.

La perspectiva de la que parte este libro es que las ciudades deben de analizarse en símismas como un sujeto activo con capacidad de generación de procesos de cambio ala vez urbanos y sociales, puesto que la ciudad es fundamentalmente una densa articu-lación de relaciones sociales entre los actores con mayor capacidad de transformaciónsocial. La ciudad es un todo interrelacionado de continente, espacio y contenido, redesde actores interactuando en un entorno tecnológico, cultural, económico e institucionaldeterminado y en permanente proceso de transformación.

Gestión relacional y técnicas

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56. Entendemos por globalistas a los autores que opinan que las ciudades contemporáneas no son más queel fruto del desarrollo del mercado mundial.

Sólo los que se arriesgan a ir siempre más allá, pueden descubrirlo lejos que se puede llegar

T. S. Eliot


La tesis de que las ciudades y no los estados son las bases de la civilización y el progre-so, en principio, puede parecer arriesgada o muy propia de la sociedad global contem-poránea. Pero a medida que se estudia el tema con perspectiva histórica, se aprecia contoda claridad lo evidente que resulta dicha tesis, una evidencia que ha sido escondidapor la ideología del estado-nación que surge a finales del siglo XVIII y adquiere una granfuerza a partir de los inicios del siglo XIX y logra interpretar toda la historia a partir de lalegitimación de los territorios que componen, o se aspira que compongan, el Estado-nación.

La falta de perspectiva histórica del papel de la ciudad arranca desde la consideraciónde los inicios de la ciudad. La encontramos en la asimilación de la agricultura al mundorural. Es un tema muy recurrente y extendido considerar las ciudades como resultado dela revolución agrícola del neolítico. Se argumenta que como consecuencia de esta prime-ra revolución tecnológica se crearon los excedentes productivos para comercializar y engeneral para crear una masa crítica de hombres y mujeres no relacionados directamentecon la producción de alimentos. En definitiva, para la corriente de pensamiento dominan-te la agricultura es lo primero y después aparecen las ciudades.

La economista norteamericana Jane Jacobs ha demostrado,57 por el contrario, que el tra-bajo agrícola –al que consideramos habitualmente como trabajo rural– se ha originado enlas ciudades. Para Jacobs las economías rurales, en su totalidad, se construyen directa-mente sobre la base de la economía y el trabajo urbanos. Es decir, de la existencia deuna «masa crítica» de población que constituye la base de relaciones sociales creativas.

Jacobs constata, en el ámbito mundial, que la agricultura no sería mínimamente produc-tiva si no incorporase los bienes y servicios producidos en las ciudades: fertilizantes quí-micos, segadoras, sembradoras, refrigeración mecánica, bombas de agua, etc. La cons-tatación de que son justamente los países predominantemente agrícolas los que tienenla agricultura más improductiva le permite afirmar que al crecimiento de las ciudades lesigue el incremento de la productividad agrícola.

Para A. Smith las ciudades eran los centros de innovación y generadoras de la riqueza delas naciones. Pero es el descubrimiento de la ciudad hasta hoy más antigua del mundo:Catal Huyük, en el territorio de la actual Turquía, la que permite a Jacobs ir más allá y se-ñalar que la misma agricultura es un producto urbano. Esta ciudad data del año 7000 a.C.,en pleno período de economía cazadora y recolectora. Su descubridor, el arqueólogo Mei-lart, la describe en 1961 como una ciudad muy densa, de unos quince mil habitantes, bá-sicamente mercaderes, artesanos y trabajadores manuales en general. En los alrededoresde la ciudad se encontraron restos de una agricultura avanzada para la época.

El conocimiento de la ciudad de Huyük permite a Jacobs afirmar su tesis de que las ciu-dades eran punto de encuentro para el intercambio de productos y de innovación, comonuevos materiales para la extracción, recipientes para almacenar y transportar grano, etc.En estas ciudades se originó la agricultura y la domesticación de animales como una detantas actividades productivas que tenían lugar en ellas.


57. Jacobs, J. Muerte y vida de las grandes ciudades. (Barcelona, Ed. Península, 1973). Ver también Las ciu-dades y la riqueza de las naciones (Barcelona, Ed. Ariel, 1986).


La agricultura, y la ganadería posteriormente, se externalizó dando origen a las aldeas ru-rales. La externalización se produjo por la necesidad de disponer de grandes espaciospara la alimentación del ganado, que además servían como lugar de abastecimiento acomerciantes y nómadas.

La civilización es ciudad y la ciudad es civilización. Ésta es en el fondo la tesis de la eco-nomista norteamericana. La ciudad como sinónimo de innovación y capacidad de previ-sión social constituye el telón de fondo de nuestro análisis y reflexión sobre globalizacióny ciudad que ha concluido en la afirmación de que la globalización emerge de lo urbano; yde la dirección de los procesos de cambio en las ciudades dependerá la configuraciónde la sociedad mundial.

La gestión urbana contemporánea es una gestión relacional

Ahora bien, ¿por qué son las ciudades el motor de las civilizaciones y la fuente de las in-novaciones de todo tipo y del progreso humano? La respuesta no puede ser más obvia.Es la densidad de las relaciones humanas que se establecen en el espacio urbano. Lofundamental en la ciudad no es el número de habitantes que tiene, sino la densidad depoblación, al permitir un mayor número de interacciones entre personas e instituciones.El conocimiento y la innovación, como es obvio, no es un producto espacial sino humano,y éste se produce a través del intercambio de información y de conocimientos, medianteel diálogo y el debate racional y abierto. La densidad humana es la base en que se asien-tan los espacios de encuentro y deliberación que generan conocimiento e innovación.

La densidad humana produce interacción, y cuanta mayor calidad, complejidad y diver-sidad tengan las ciudades más posibilidades de que las interacciones generen innova-ción y progreso. Por tanto, gestionar una ciudad es, fundamentalmente, gestionar sus re-laciones, sus redes sociales, para orientarlas hacia el progreso humano.

El gobierno local tiene dos vías para generar un entorno que favorezca la calidad en lagestión de las relaciones sociales: mediante el contenido de sus políticas en la ciudad ya través de técnicas específicas de gestión relacional o de redes.

Los contenidos de las políticas públicas que favorezcan la compactación o densificacióndel suelo urbano, espacios públicos de encuentro ciudadano, polivalencia de funciones(residencial, comercial, negocios, deportiva, cultural, etc.) en todo el territorio de la ciu-dad, la diversidad social en los barrios, las políticas de respeto y equidad social, el de-porte y la cultura para todos, la seguridad en el espacio público, etc., son sin duda polí-ticas que favorecen la densidad y la calidad de intercambios.

En relación a la gestión directa de relaciones, a las páginas 80-89, se describen sucinta-mente técnicas de la nueva gestión relacional, como la planificación estratégica basadaen la colaboración pública y privada y la participación ciudadana, las técnicas de nego-ciación relacional, la gestión de proyectos en red, etc. Es decir, toda la actuación guber-namental dirigida a crear y gestionar espacios de ciudadanía donde sea posible la deli-beración, la generación de conocimiento mutuo, la confianza entre los distintos actoresy sectores de la ciudadanía, así como el compromiso de acción.

Gestión relacional y técnicas | 55


La gestión relacional implica un nuevo tipo de protagonismo y liderazgo político, de tiporelacional y habilitador de la sociedad que promueva su dinamismo. Se requiere un lide-razgo muy alejado de la figura del líder que sustituye a la comunidad o la subordina alejercicio de su papel. El carisma de líder proviene de sus cualidades de organizador y dis-tribuidor del «juego» entre actores y sectores ciudadanos para que todos juntos o en gran-des mayorías avancen.

Para finalizar este apartado podemos preguntarnos: si la sociedad es una configuraciónde relaciones sociales y siempre han existido redes sociales, ¿por qué hablamos de lagestión relacional como una novedad?

En primer lugar, porque si bien siempre han existido redes, éstas estaban circunscritas alámbito privado y, en general, a actividades no clave, y nunca como en la era infoglobal,y en especial a través del uso de Internet, se les ha posibilitado desplegar toda su flexi-bilidad y capacidad de adaptación de la que se desprende su idoneidad y eficacia paragestionar situaciones complejas y entornos de gran interdependencia, como los propiosde la sociedad del conocimiento. Por otra parte, la gestión predominante en la historia hasido la burocrática y vertical porque, como supone M. Castells,58 a un determinado nivelde complejidad social y con un nivel tecnológico pre-electrónico las organizaciones cen-tralizadas resultan más eficientes. Pero cuando incrementa el nivel de complejidad e in-terdependencia a partir de cierto umbral y se dispone de las tecnologías electrónicas, lagestión relacional no es sólo posible, sino que resulta la más adecuada y eficiente.

Las ciudades, los principales activos en la era infoglobal

Si las ciudades son medio de innovación y la cuna de las civilizaciones como consecuen-cia de la densidad de las relaciones humanas, su papel aún es más evidente en la deno-minada era info global, es decir, en la era de los procesos de interdependencia de flujosentre territorios con base infraestructural en las tecnologías de la información y la comu-nicación.

Esto es así por las razones que se citan a continuación:

La Tierra, un planeta de ciudades: la población se concentraen las ciudades

Al finalizar el año 2000, el 75% de la población de los países industrializados (es decir,900 millones de personas) vive en ciudades, mientras, en el año 1990 era el 73%. En lospaíses en vías de desarrollo la población de las ciudades habrá pasado del 37 al 45% enel mismo período. Es decir, 2.300 millones de personas vivirán en ciudades. La poblaciónurbana del mundo está creciendo entre dos y tres veces más deprisa que la poblaciónrural.59


58. Véase Castells, M. La sociedad red: una visión global (Madrid, Alianza Ed., 2006), págs. 28 a 30.59. Datos de la oficina de análisis y previsión de la UNESCO.


La tierra será un planeta de ciudades. En el año 2025 el índice de población urbana lle-gará hasta el 85% en América Latina, el 55% en Asia y el 54% en el continente africano.

Existe, sin duda, una correlación entre urbanización y desarrollo económico, por eso hayun incremento de los flujos migratorios hacia las ciudades. Flujos que no se limitan a laemigración del campo a la ciudad, sino que afectan a zonas rurales y urbanas de paísesy también de culturas diferentes. El hecho de que sea en las ciudades del mundo dondese alberga el mayor número de pobres no significa que sea la ciudad la causa de la po-breza urbana, sino que en la mayoría de situaciones los pobres tienen en la ciudad suúnica esperanza para sobrevivir y por ello acuden y permanecen en ella. Sin entenderadecuadamente este hecho difícilmente podrán diseñarse políticas eficaces de cohesiónsocial a escala planetaria.

Gráfico. Crecimiento de la població urbana

Fuente: Informe del World BanK Entering the 21st. Century sobre desarrollo mundial 1999/2000.

Las ciudades pueden convertirse en motores del desarrollo nacional, empujando al res-to de la economía.

La interdependencia territorial se produce en las ciudades:la sociedad mundial como sistema de ciudades

La globalización es fundamentalmente la interdependencia transfronteriza de territoriosproducida por el incremento del volumen y la intensidad de flujos de todo tipo entre lasdistintas partes del planeta. Es obvio, y no requiere ninguna demostración especial, afir-mar que estos flujos nacen y, sobre todo, se organizan en las ciudades.

El transporte de mercancías se organiza en el ámbito urbano o en su zona de influenciamás inmediata. La misma producción o consumo de mercancías se efectúa en la ciudad

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Total mundial

Población urbana (miles de millones)

La mayor parte de la

población urbana vivirá

en países en desarrollo

Países en desarrollo Países desarrollados



central o en el área metropolitana y la organización de su distribución se realiza en loscentros direccionales y de servicios asentados en la ciudad. En la actualidad, además, serequiere la organización del transporte intermodal que requiere puntos de intercambiomodal –tren, camiones, barcos, aviones– que necesitan una masa crítica de produccióny consumo que posibilite y, por tanto, rentabilice la intermodalidad y la existencia de cen-tros de intercambio modal. Es precisa también una coordinación cualificada entre los dis-tintos modos que exige la intervención de servicios especializados, que a su vez requie-ren una masa crítica de contratos para existir que sólo les puede proporcionar laaglomeración urbana.

El transporte internacional no sólo requiere también de la masa crítica urbana para justi-ficar la existencia de infraestructuras de transporte como aeropuertos, estaciones para laalta velocidad ferroviaria, puertos para el tráfico de buques transatlánticos, centrales deautobuses, etc., sino que también se requiere la intermodalidad en los modos de trans-porte internacional de viajeros. Una de las razones que influyeron en el COI para desca-lificar a la ciudad de Sevilla para los Juegos Olímpicos del 2008 fue la no existencia deuna estación del tren de alta velocidad conectada con el recinto aeroportuario. Sevilla po-see alta velocidad y un aeropuerto internacional con capacidad muy superior al tráfico in-ternacional que acoge en la actualidad, pero la no intermodalidad le impidió sacar los fru-tos apetecidos de la existencia de ambas infraestructuras.

Las tecnologías de la información y los servicios avanzados de telecomunicaciones tie-nen su origen y principal localización en las ciudades, dadas las economías de escala querequieren estas infraestructuras y servicios. Uno de los principales retos que tiene plan-teada la sociedad para garantizar la igualdad de oportunidades es que no haya exclusio-nes territoriales por el acceso material –aunque también por el educativo, cultural y so-cial– a las tecnologías de la información y de la comunicación.

Por otra parte, la información y los conocimientos que circulan por la red tienen su origenen las empresas, en las universidades y, en general, en los organismos de carácter co-lectivo, ya sean públicos o privados, que se localizan en la ciudad.

En las ciudades se produce una de las características resaltadas de la globalización, quees la combinación del resurgir de la identidad, a través del reconocimiento del patrimo-nio histórico y cultural, en un entorno de interacción con las culturas y civilizaciones delmundo. De las ciudades emerge la proyección y atracción cultural y turística, en especialdel turismo cultural, de congresos y negocios; de este último es de destacar la actividadferial.

Las ciudades no sólo producen los flujos que recorren el mundo, sino que son las mis-mas ciudades las que se constituyen en los nodos de infraestructuras y servicios por losque pasan estos flujos. Las ciudades son los nodos de la red de las interdependenciaseconómicas, sociales y culturales que constituyen la globalización.

Este papel de las ciudades lleva necesariamente a que los estados nacionales, regiona-les y federales, en tanto representantes de un territorio más amplio, ven progresivamen-te la necesidad de apoyar las estrategias de sus ciudades puesto que un territorio queno disponga de redes de flujos bien situadas conlleva a la crisis de sus ciudades y la im-posibilidad de impulsar el desarrollo en sus territorios. Las ciudades deben, pues, consi-



derarse como son: la condición para el desarrollo regional y nacional. Por ello se precisala relación entre estrategias interurbanas para configurar la espina vertebral, el sistema deciudades, del desarrollo económico y social de regiones y ciudades. Debe descartarsepor errónea y contraria a la calidad de vida la ideología anti-urbana que las consideracomo fagocitadoras de un desarrollo territorial más amplio.

La universalidad de lo local: la ciudad como encuentro de culturas

La gran mayoría de las sociedades, aun las que parecen más homogéneas, como la ja-ponesa o la china, se han forjado a través de diferentes migraciones étnicas y culturales.La gestión de las tensiones interculturales ha sido uno de los temas clave de la construc-ción societaria y la convivencia integradora da como resultado la consolidación y lacohesión de estas sociedades, cuyo lugar de encuentro cultural privilegiado siempre hansido las ciudades.

La correlación, es decir, la dependencia mutua entre globalización y urbanización del pla-neta, puesta de manifiesto anteriormente, se debe en buena parte al crecimiento de losmovimientos migratorios hacia las ciudades. Las migraciones procedentes de zonas ru-rales del mismo entorno contribuyen a la diversidad cultural y, en países multiétnicos comoBrasil, México, Estados Unidos o Sudáfrica, etc., generan la diversidad étnica en las ciu-dades.

Pero la inmigración urbana no sólo procede de los entornos rurales más cercanos o dela misma nación, sino que, cada vez más, se origina en lugares lejanos, tanto desde elpunto de vista geográfico como cultural. Las inmigraciones en las ciudades de la UniónEuropea son cada vez más diversas en lo cultural, por la presencia de inmigrantes de lospaíses del Oriente Próximo y Medio, de América Latina, y de las antiguas colonias del Áfri-ca subsahariana o del Oriente Lejano y también de los países exsocialistas del Este deEuropa. Las ciudades norteamericanas amplían su ya tradicional diversidad cultural yde nacionalidades en especial de países de América Latina. Por otra parte, en las ciuda-des latinoamericanas, que en su mayoría siguen creciendo, se observa una inmigracióninteramericana y un incremento de la interna procedente de lugares muy apartados delos modos de vida urbana. En el África subsahariana se incrementa la inmigración urba-na procedente de otros países, lo que intensifica el encuentro interétnico.

Pero lo fundamental es que en estas ciudades se produce el proceso intercultural e in-tercivilizatorio que caracterizamos como propio de la globalización. Es en la ciudad, ensus áreas centrales, en los barrios, en los centros de trabajo, en los mercados y espec-táculos deportivos, donde se encuentran los ciudadanos de distinta procedencia culturaly étnica. El conflicto cultural o el desarrollo de la paz y convivencia entre culturas se pro-duce en las ciudades y depende de las características de su estructura social y de la or-denación de su espacio urbano.

Los conflictos de los Balcanes se iniciaron y desarrollaron fundamentalmente en tensio-nes interétnicas acontecidas en las principales ciudades de Bosnia y Kosovo. Es a partirde conflictos urbanos (París, Los Ángeles, Argel, El Cairo, Jerusalén, etc.) cuando se pro-yecta el choque entre civilizaciones. Pero también es en la ciudad donde acontecen los



matrimonios interétnicos, en donde se comparte escuela, entidad deportiva y espacio pú-blico en general.

Una ciudad en la que los inmigrantes de otra procedencia cultural vivan en espacios se-gregados y estén sometidos a procesos de marginación económica, social o de accesoa servicios públicos, será una ciudad que interpretará el conflicto social en clave de se-gregación étnica y racial. Por el contrario, una ciudad que genera una heterogeneidad ensus espacios urbanos, en sus equipamientos y servicios colectivos, que reconoce los de-rechos de ciudadanía a los nuevos residentes, que genera nuevas oportunidades de em-pleo y promoción social para todos los ciudadanos y ciudadanas y es capaz de estable-cer una política de enriquecimiento cultural que tenga como exigencia ineludible elcumplimiento de los derechos humanos a cualquier tipo de expresión cultural, será la ciu-dad de la convivencia.

En las ciudades es donde se produce el encuentro real entre culturas; no en los mediosde comunicación, ni siquiera en la red: éstos potencian y aumentan la repercusión de loque ocurre a escala urbana; y lo que es más importante, las políticas capaces de reafir-mar la identidad cultural como una forma de participar en la cultura universal, serán con-cebidas y desarrolladas en el ámbito urbano.

La nueva economía necesita un entorno urbano: pensar localmente para actuar globalmente

Es muy habitual en los medios económicos conceptualizar la nueva economía en senti-do muy restringido. Entienden por nueva economía, el sector económico dedicado a laproducción de TIC y «software» de Internet, de manera que la nueva economía estaríaconstituida por la tipología de empresas que cotizan sus valores en el Nasdaq. Esta con-cepción restringida o, mejor dicho, errónea, lleva a no pocos gobiernos a centrar su ac-ción para entrar en la nueva economía en la creación de un entorno favorable para la pro-moción o atracción de las empresas relacionadas con las aplicaciones en Internet.

El sector económico relacionado con las TIC constituye tan sólo la punta del iceberg. Eliceberg en su totalidad es la transformación, en su sentido más integral, de la economía yde la sociedad que posibilitan las tecnologías de información y, en especial, Internet. Escomo haber confundido, a finales del siglo XIX y principios del XX, a la sociedad industrial conla máquina de vapor y sus aplicaciones en la maquinaria, y creer que entrar en la era indus-trial consistiría en la localización de empresas productoras de máquinas de vapor y, mástarde, de electricidad. Las máquinas de vapor, la industria del acero y, posteriormente, laelectricidad, permitieron la transformación de la economía manufacturera en economía in-dustrial, dando origen a una nueva y mayor productividad, a unas nuevas relaciones eco-nómicas, a unas nuevas clases sociales, a un nuevo modelo de familia, a una nueva reor-ganización del espacio urbano. Hoy, Internet constituye el apoyo del gran cambio social queno ha hecho más que empezar, y que sin duda no sería posible sin la red.

Las Tecnologías de Información y Comunicación están facilitando el paso de una econo-mía de gran empresa industrial basada en cadenas de montaje y en la producción están-dar, a una nueva economía.



Las expresiones de sociedad de la información y economía de la información, al margendel equívoco señalado de confundir la nueva sociedad y la nueva economía con la tec-nología que singulariza su base tecnológica, a menudo van asociados a una posición de-terminista. Es decir, que es el desarrollo de las tecnologías de la información y el conoci-miento lo que provoca el cambio social. En esta perspectiva hay que tener muy en cuentaque las características más singulares de la nueva economía (innovación y revolución cien-tífico-técnica de los procesos productivos y globalización) acontecieron antes que los des-cubrimientos clave de las tecnologías de la información.60

La globalización, tal como hemos señalado, se inició bajo su forma contemporánea en el si-glo XIX. Tuvo un estancamiento entre 1914 y 1950. A partir de este año se desarrolla de nue-vo y recibe una gran aceleración a partir de 1980 con la introducción masiva de las TIC.

Debe tenerse en cuenta que el microprocesador se inventó en 1971 y el primer ordenadorpersonal apareció en 1981, pero la característica de innovación científica y tecnológica dela nueva sociedad que tiene en el conocimiento su principal fuente de generación de valorañadido, así como los factores que definen la nueva estructura social, fueron anticipadoscon anterioridad; lo hicieron, por ejemplo, R. Richta, D. Bell o J. K. Galbraith,61 entre otros.

Las TIC no «crearon», sino que respondieron a unas necesidades económicas, socialese institucionales. Su introducción horizontal en todas las esferas sociales ha acelerado yprofundizado hasta dimensiones inimaginadas los cambios que están en el origen de ex-plicación de su rápida aplicación social y económica.

Las características más importantes de la nueva economía62 de la era de la globalizacióny de la sociedad de la información son:

1. En primer lugar, el proceso anteriormente citado por el cual las actividades económi-cas con mayor contenido estratégico, como el mercado de capitales, la información, latecnología y la gestión de las redes de empresas funcionan, como una unidad, en tiem-po real a escala planetaria.63

2. En segundo lugar, la principal materia prima es la información. En la nueva economíala productividad y la generación de valor añadido depende menos de los factores de pro-ducción clásicos (capital, trabajo, recursos naturales) utilizados en el proceso de produc-ción y distribución, y depende más de la información y conocimientos aplicados en la pro-ducción de procesos de bienes y servicios.64


60. Lo mismo aconteció en la era industrial. Los inventos que dieron origen a la revolución industrial en In-glaterra en los años 20 del siglo XIX fueron descubiertos en Francia 100 años antes, en el período de la Ilus-tración. Lamb inventó el telar de seda en 1719 y Reamur en 1710 diseñó el proceso de producción del ace-ro que se aplicó posteriormente cuando variaron las condiciones de trabajo y capital.61. R. Richta en La civilización en la encrucijada (1969); D. Bell en La sociedad postindustrial (1973); J. K. Gal-braith en El nuevo estado industrial (1967).62. Para no confundir la nueva economía o economía de la información con las empresas del sector TIC, al-gunos autores han buscado nuevos conceptos; así, M. Castells ha conceptualizado como economía infor-macional el cambio económico en profundidad que estamos viviendo. Mi opinión es que es más útil, por sermás fácil y comprensible la explicación social, insistir en la diferenciación del sector económico de las TIC dela nueva economía o economía de la era de la información o del conocimiento.63. Ver Castells, M. La Era de la Información. Vol. I. (Op. cit.).64. Freeman, Ch. y Soete, L. Work for All or Mass Unemployement. Londres, Pinter, 1994.


3. La nueva economía o economía del conocimiento se basa en la innovación constantetanto en la producción, distribución y gestión de productos y procesos como en la adap-tación de la producción a las exigencias de la demanda, a las expectativas de los clientes.

La centralidad de la innovación en la economía de la información o del conocimiento lle-va a un cambio en los métodos de valoración económica. Se valora la idea, la hipótesis,más que el producto. De ahí la proliferación del capital riesgo como medio de financia-ción en la nueva economía, al permitir financiar la iniciativa antes de que haya un produc-to concreto susceptible de ser ofertado en el mercado.

4. Las empresas, para responder tanto a la innovación constante como a los cambios enlas necesidades y exigencias de los clientes, se organizan en función del modelo de es-pecialización flexible.65 Las empresas se centran en lo que es su especialidad y exter-nalizan las funciones que no le son propias tanto de servicios (publicidad, servicios de es-tudios, asesoría fiscal, etc.) como de producción de bienes, y se especializan en unaspecto de la producción de bienes, por ejemplo, el montaje de automóviles, y externa-lizan todas las demás funciones.

Por ello, para funcionar, una empresa moderna necesita de un entorno productivo com-petitivo en el que poder comprar los bienes y servicios que necesita para poder especia-lizarse.

5. La quinta característica de la nueva economía es la creación de la empresa red y lasredes de empresas. En el primer caso, se entiende un proceso de externalización quees asumido por la propia empresa creando unidades más pequeñas en lugares cada vezmás alejados que funcionan de manera semiautónoma y que deben interconectarse pararesponder a las funciones productivas en su globalidad. En el segundo caso, sin duda elmás general, en un territorio dado se crean redes de empresas que se necesitan mutua-mente para poder producir de manera innovadora y competitiva.

La economía del conocimiento, así definida, sólo puede funcionar en un entorno urba-no. Las razones son evidentes:

• M. Porter, en La ventaja competitiva de las naciones, ha señalado que las empresaslíderes mundiales en un sector lo eran porque habían tenido una fuerte competen-cia a nivel local. Por otra parte, Porter señala que la competitividad de las empre-sas depende de la dotación y calidad de los factores de producción que se encuen-tran en el ámbito local. En la actualidad, el papel de lo local en la economía global,y concretamente de la ciudad, es mucho más importante de lo que ha sido tradicio-nalmente.

• La ciudad es la que proporcionará el entorno de empresas y servicios para quela empresa de la nueva economía pueda funcionar. Esto significa que en las polí-ticas de cualificación los factores de localización productiva adquieren toda su rele-vancia, así como la calidad del espacio urbano, las infraestructuras y servicios, la ac-cesibilidad a los espacios urbanos y la movilidad intermetropolitana, para que la nuevaeconomía pueda funcionar.


65. Piore, N. y Sabel, C. F. La Segunda Revolución Industrial. Madrid, Ed. Alianza, 1985.


• La innovación productiva y la difusión tecnológica requieren una amplia e inten-sa relación entre los actores –la Universidad, centros investigadores, empresas, re-des ciudadanas– que sólo el ámbito urbano puede proporcionar.

• Los servicios avanzados, que son la condición para la especialización flexible yla cualificación del entorno productivo, buscan los centros de las ciudades paralocalizarse por varias razones: la calidad del espacio urbano, su accesibilidad fácil yel simbolismo de los centros y la capacidad de articularse en red con otros serviciosavanzados.

• Las ciudades constituyen la masa crítica necesaria para ofrecer una fuerza de tra-bajo con la cualificación y diversificación que requiere la nueva economía.

• Los clusters económicos y tecnológicos se configuran en el ámbito local-urba-no. Investigadores como Porter (1990), Van der Berg (2000), Jacobs (1996) y VanKlink (1997), entre otros muchos, han señalado con rotundidad que los clusters sonel factor crítico de éxito que determina el desarrollo de las regiones y las naciones.

Los clusters son un entramado de empresas y organizaciones especializadas en un sec-tor de la producción o de los servicios (sanidad, turismo, textil, cerámica, etc.) cuyos pro-cesos de producción se encuentran vinculados por el intercambio de bienes, servicios yconocimientos. Las firmas y las organizaciones cada vez se insertan más en este tipo deredes para poder ser competitivas en el volátil mercado internacional y en los rápidoscambios tecnológicos.

Estas redes, si bien pueden ser mundiales, lo habitual es que se originen en el ámbito de unaciudad o área metropolitana por varias razones. La principal fuente de información tecnoló-gica e intercambio tácito de conocimientos es el contacto «cara a cara» que, obviamente, re-quiere la proximidad espacial. La cooperación entre actores precisa que se establezca unaconfianza mutua entre ellos. Ésta es particularmente necesaria en los proyectos innovado-res en los que se intercambian informaciones muy valiosas.66 N. Piore67 señala, además,que la cooperación es un fenómeno humano que se desarrolla a través de compartir una cul-tura de proximidad, es decir, semejantes valores y sobre todo pautas de comportamiento.

El desarrollo de un cluster se debe, además de a condicionantes específicos de cadasector económico, a la existencia de una fuerte demanda local y regional, así como a lascondiciones de accesibilidad externa e interna de la región metropolitana. Pero, como hademostrado Leo Van der Berg,68 el desarrollo de un cluster está directamente relaciona-do con la capacidad de organización del entorno urbano, que se caracteriza por la ca-pacidad de los actores de involucrarse en la definición de una estrategia común para laciudad, establecer relaciones de cooperación entre ellos y obtener el apoyo social al de-sarrollo de las políticas y los proyectos estratégicos.

Internet posibilita el establecimiento de clusters a nivel planetario, pero todos estos fac-tores de desarrollo de los clusters son factores urbanos que explican el dato empírico quelos más competitivos clusters de la economía mundial tienen un origen local.


66. Van der Berg, L. Growth clusters in metropolitan cities. Rotterdam, Euricur, 1999.67. Piore, N. y Sabel, C. F. La segunda revolución industrial (op. cit.)68. Van der Berg, L. (op. cit.)


A este respecto, el conocido asesor internacional de empresas y analista de tendenciasde futuro, J. Nairbitt, señala que lo realmente importante en la actualidad es que hay unnuevo tipo de grandeza, las grandes redes en contraposición a las grandes estructuras.En este contexto, Nairbitt lanza un nuevo paradigma para el empresariado: «Pensadde manera local, actuad a nivel mundial». Con ello se ha invertido totalmente el primerimpacto de la globalización que consistió en disminuir en la práctica y en la teoría econó-mica el papel de la localización.

Lo fundamental en la economía de la información es la capacidad de sus profesionales deconvertir la información en conocimiento. Ello requiere una formación continua y durantetoda la vida. La ciudad es la que proporciona la amplitud y la diversidad de la ofertaeducativa y cultural en todas las etapas de la vida que demanda la actual cualificaciónde los recursos humanos. Es más, las exigencias educativas y culturales del capital huma-no necesitan que la misma ciudad se haga educadora, es decir, que de manera conscien-te oriente y dé contenidos educativos a todos los procesos de socialización urbana.

La economía de una ciudad dependerá de la cantidad y, sobre todo, de la calidad de es-tas redes. La promoción y la gestión de calidad que las redes de actores urbanos re-quieren, sólo es posible a través de la gestión de proximidad. La gestión de proximi-dad, de creación y gestión de redes, es propia de los gobiernos de las ciudades. Losgobiernos locales son los que tienen mayor capacidad de gestionar las redes, la nuevaeconomía, porque son los gobiernos de proximidad los que gestionan a partir de una me-jor identificación de los intereses y demandas de los ciudadanos y, lo que es más impor-tante, gestionan con y a través de la participación. Ésta es sin duda una importante ca-pacidad, aunque buena parte de los gobiernos locales aún no la hayan ejercitado.

En una economía global en la que los gobiernos de las naciones ponen cada vez más enmanos de organismos internacionales (UE, Mercosur, OMC, etc.) la gestión de las políti-cas macroeconómicas, lo que emerge en los territorios son las políticas de promoción ylocalización de actividades económicas y la gestión de redes. Es decir, la política de lanueva economía es la política que deben desarrollar los gobiernos de las ciudades.

La inversión de la relación global-local en local-global no sólo se está produciendo en eco-nomía sino que ya empiezan a percibirse los cambios a nivel político-administrativo y enespecial la emergencia de lo local y de las políticas urbanas. Un indicador son las múlti-ples redes entre ciudades que se están estableciendo a nivel mundial, en especial aque-llas cuyo objetivo es coordinar sus políticas urbanas.

Por otra parte, se desarrolla en todos los países europeos un movimiento descentraliza-dor destinado a reafirmar el papel de los gobiernos locales y mejorar su capacidad degestión e impulso de los procesos de colaboración pública y privada y participación ciu-dadana. Estos dos últimos aspectos los analizaremos en detalle más adelante.

Las ciudades competitivas son las ciudades región

Las ciudades competitivas, en el sentido de competentes, para generar valor añadido,son las ciudades región o regiones metropolitanas. Los actores de las cadenas produc-



tivas, de los clusters, de los sectores clave o emergentes de una economía local no selocalizan de manera habitual en un solo municipio, o ni siquiera en un área metropolita-na, sino que se localizan en ámbitos o espacios regionales. Una constelación de actorespúblicos y privados y de territorios que hay que dotar de una siempre renovada capaci-dad de organización y acción para producir riqueza.

Por otra parte, las características del desarrollo económico contemporáneo implican laespecialización flexible de las empresas en un segmento del proceso productivo, para asíinnovar permanentemente y adaptarse a las exigencias cambiantes de la demanda. Esteproceso de especialización conlleva la externalización de funciones productivas en el en-torno, tanto de otros segmentos productivos como de servicios avanzados: marketing,asesorías fiscales y financieras, comunicación, etc. La competitividad de cada empresadepende de la calidad de empresas de producción y servicios y de administraciones desu entorno.

Las empresas, las organizaciones y las instituciones que intervienen en una cadena pro-ductiva se localizan en enclaves geográficos diferentes y se entrelazan atravesando terri-torios, en ocasiones a nivel internacional pero sobre todo a nivel regional, y sectores pro-ductivos con clasificación distinta como actividad económica.

Ello implica, además, a nivel del conjunto de la cadena productiva o rama de actividad,la necesidad de una coordinación y búsqueda de efectos sinérgicos de las funciones deinvestigación, tecnología, formación y producción que ejercen diferentes actores desdemunicipios distintos.

La organización espacial y política de la era infoglobal está formada por regiones metro-politanas, internamente descentralizadas en nodos productivos, urbanos (ciudades) y po-líticos (gobiernos locales), y globalmente conectadas por redes de comunicación, siste-mas logísticos y de transporte y sistemas de información, que permiten la articulación delo local y lo global.

Una estrategia de competitividad económica, consecuentemente, tendrá como finalidadel fortalecer la capacidad de organización e innovación de esta red regional de actores yciudades.

La sociedad del conocimiento se estructura en ciudades educadoras

La nueva sociedad está emergiendo como consecuencia de tres procesos: la globaliza-ción ya analizada, la producción y difusión de las TIC y las transformaciones económicasy sociales, la mayoría de las cuales ya estaban iniciadas o planteadas, que el desarrollotecnológico y la globalización posibilitan, aceleran, profundizan o redimensionan.

Una de las transformaciones más importantes es sin duda el papel que tiene el conoci-miento en la organización económica y social.

En 1969 el sociólogo R. Richta, en su obra La civilización en la encrucijada, ya había se-ñalado la estrecha relación entre el sistema de ciencia y tecnología con la organizaciónde los procesos de producción, distribución y consenso en las sociedades capitalistas



avanzadas. La interrelación entre innovaciones científico-técnicas y producción de bienesy servicios era una de las características básicas de la sociedad postindustrial.

A principios de 1970, científicos sociales como D. Bell, A. Touraine, A. Gouldner o J. K. Gal-braith señalaban importantes cambios en la estructura social como consecuencia de laemergencia de una nueva clase o estrato social ligado a la producción o aplicación de cono-cimientos, denominados de diferentes maneras: nuevos intelectuales, tecnoestructura, tra-bajadores de las ciencias y la tecnología, etc. P. Bourdieu y P. Passeron, en su libro La repro-ducción, o el sociolingüista Bernstein, hablaron de la importancia del capital cultural y supapel en la estructuración social, que preveían de mayor importancia que la propiedad y larenta.

Si bien estos procesos ya se estaban desarrollando, con la difusión de las TIC –puestoque lo socialmente relevante ya no es poseer la información sino transformarla en cono-cimiento– se acelera el hecho de que la principal fuente de valor añadido sea el conoci-miento y la innovación.

En la sociedad de la información, al ser ésta precisamente abundante y accesible a to-dos, no puede ser el factor crítico diferencial para generar valor. Lo que produce valor esla transformación constante de esta información en conocimientos.

Si además esta generación de conocimientos acontece en un mundo en proceso de com-petitividad a nivel global, resulta que la innovación constante en los procesos de produc-ción y reproducción social constituye la principal materia prima y la principal fuente deproductividad y, por tanto, una prioridad en la organización social.

En la sociedad del conocimiento, el capital humano, el capital intelectual, adquiere ma-yor importancia que la propiedad, el capital físico o las infraestructuras, porque es el serhumano el que produce conocimientos. En la nueva sociedad los individuos son revalo-rizados como referentes de las actuaciones sociales y empresariales.

Lo fundamental es la capacidad de creación y el desarrollo del talento entre profesiona-les. Esto exige a los individuos autonomía y capacidad de acción, por una parte, y porotra, capacidad de relación para interactuar con otras personas y producir conocimien-to e innovación. Estamos ante un modelo organizacional que requiere horizontalidad, fle-xibilidad y descentralización de los procesos de toma de decisiones.

En esta nueva sociedad la educación es la clave. No una educación basada en la espe-cialidad, sino una educación que capacite intelectualmente para formarse, crear y adqui-rir conocimientos de manera constante y a lo largo de toda la vida. Esto significa que lanueva ciudad debe de promover instancias educadoras y formadoras que actúen a lo lar-go de la vida, pero lo más importante es educar a la población para que esté siempreatenta a su propia educación y a la propia formación, que no siempre ha de depender deactores externos.

Para que las personas puedan disponer de una personalidad capaz de superar los retosde la ciudad del conocimiento, M. Subirats69 distingue, a modo analítico, educación de


69. Subirats, M. «Educació i formació en la Societat del Coneixement», en Barcelona Metròpolis Mediterrà-nia. La ciutat del coneixement, 2001.


formación. Por educación entiende el proceso de transmisión de valores, normas y acti-tudes que convierten a una persona en un ser social capaz de vivir en sociedad. La edu-cación crearía la personalidad humana capaz de innovar, elegir y actuar conforme los re-querimientos de la nueva sociedad. Por formación entiende el proceso de aprendizajenecesario para poder hacer. Formación significa la adquisición de instrumentos para ha-cer, actuar y transformar. Es un saber técnico, un saber especializado.

La educación surge fundamentalmente de la densidad y la calidad de relaciones interin-dividuales que surgen de los procesos de socialización secundaria de los individuos. Loscambios en los sistemas organizativos están cada vez más basados en las relacionespersonales o, mejor dicho, en crear el entorno adecuado para el buen funcionamiento delas redes de relaciones entre las personas.

La sociedad del conocimiento sólo puede ser producto de la ciudad porque exige den-sidad y calidad en las relaciones personales e interinstitucionales.

La ciudad del conocimiento requiere interacción de calidad entre el sistema productivo,el científico, el tecnológico, el educativo y el formativo.

El conocimiento y la innovación se producen a través de un complejo proceso de inte-racciones en el que intervienen múltiples agentes que aportan conocimientos y know-howsingulares.

Por otra parte, la ciudad del conocimiento requiere, fundamentalmente, educación. Unaeducación basada en los tres principios del informe sobre educación elaborado bajo ladirección de Jacques Delors70 para la UNESCO, que bien podrían denominarse criteriospara la educación en la sociedad del conocimiento: aprender a aprender, aprender a con-vivir y aprender a ser:71

• Aprender a aprender, porque se requiere una formación constante y permanente,tanto para adaptarse a la innovación permanente como para producir el conocimien-to base de la innovación social, económica y cultural.

• Aprender a convivir, porque sólo con convivencia, con capacidad relacional, es po-sible conseguir este producto social que es en buena medida el conocimiento.

• Aprender a ser. Las personas con «inteligencia emocional», con capacidad para asu-mir responsabilidades, guiadas por valores éticos, son las que generan la confianzacapaz de producir el intercambio de conocimientos y experiencias necesarios parala producción de innovación y el buen funcionamiento de las redes.

Para S. R. Covey,72 la madurez es la interdependencia, paradigma del nosotros (nosotrospodemos cooperar, combinar nuestros talentos y aptitudes, etc.), pero tomando comobase la independencia del individuo o paradigma del yo (yo puedo hacerlo, yo puedo ele-gir, etc.).

Decíamos que la sociedad del conocimiento requiere educación amplia e integral, y estaeducación base del conocimiento requiere una ciudad educadora. Entiendo por ciudad


70. Delors, J. La educación, un tesoro escondido dentro de ti. UNESCO.71. La caracterización de estos principios es una adaptación del autor.72. Covey, S. R. Los siete hábitos de la gente altamente efectiva. Barcelona, Ed. Paidós, 1990.


educadora aquella que es capaz de dar intencionalidad educativa o educadora a losprocesos de socialización que se generan en ella.

Ciudad educadora es aquella que produce el entorno urbano capaz de generar autono-mía, encuentro, convivencia, colaboración y solidaridad entre la ciudadanía, y proporcio-nar los elementos –culturales y formativos– y las actitudes para posibilitar el desarrollo deltalento, la creatividad, en definitiva, el conocimiento y la innovación.

Las personas son, en alguna medida, un producto urbano. La ciudad es construida porla actividad humana, pero a la vez es también una de las instancias de socialización quehacen de los ciudadanos y ciudadanas lo que son. La vida urbana, como señalan Michely Monique Pinçon73, es el producto de la interacción permanente entre las dos formas desociedad, lo social objetivado en las cosas y lo social interiorizado por las personas.

En esta perspectiva, optar por una ciudad educadora significará dar una orientación ouna visión común a la acción de los principales actores urbanos y movimientos ciudada-nos para la construcción social de una ciudad a partir de los valores favorecedores desostenibilidad, convivencia y generación de talento y conocimiento. También, desarrollaruna actitud proactiva para producir el máximo de impactos culturales y educativos de laciudad «construida» o, mejor, de la ciudad como producto.

Es decir, transformar una ciudad en ciudad educadora significa, por una parte, asumir porel conjunto de agentes urbanos, y no sólo los centros de enseñanza, los retos educati-vos que exige la ciudad del conocimiento (organizar una oferta educativa amplia y flexi-ble para toda la vida, mantener una actitud activa entre todos los grupos sociales y deedad, culturales, etc.), y por otra, organizar los procesos urbanos para generar un entor-no de alta densidad y calidad de interacción humana y dar valor cultural a la ciudad pro-ducida para lograr una interiorización de los valores de conocimiento, convivencia y de-sarrollo sostenible, en los procesos de socialización urbanos.

Los problemas globales requieren soluciones urbanas

La cuestión no puede ser más obvia. Si la mayoría de la población mundial se concentraen ciudades –casi 3/4 de la población mundial vivirá en ciudades en el año 2015– los pro-blemas del mundo se producen en las ciudades y lógicamente sus soluciones son tam-bién soluciones urbanas.

Que la relación no aparezca como obvia en la conciencia colectiva es fruto de la presen-cia ideológica de los esquemas del estado-nación y de los procesos de supranacionali-zación basados en los mismos.

Los problemas de la humanidad, aparte de los conflictos bélicos –aunque éstos tengan porobjeto las ciudades–, son urbanos y requieren soluciones urbanas. Veamos algunos ejemplos:

• La degradación ambiental del planeta es producida por las necesidades de consumode los habitantes concentrados en las ciudades. Las políticas de sostenibilidad deben


73. Pinçon, Michel y Monique. Paris Mosaïque. París, Calman-Levy, 2001.


ir dirigidas a disminuir el consumo de recursos, recuperar los residuos y promover laeducación ambiental que los haga efectivos. Todas estas acciones destinadas a lasostenibilidad deben articularse en políticas urbanas o no serán efectivas.

• El problema de la drogodependencia, a excepción del cultivo y recolección de su ma-teria prima, se produce, se comercializa criminalmente y se consume en las ciuda-des. Sólo una política coordinada de ciudades origen y destino de la droga que con-temple los aspectos de represión del tráfico, prevención del consumo y rehabilitaciónde pequeños traficantes y consumidores, puede tener posibilidades de éxito.

• El paro acontece en las ciudades y son las políticas de desarrollo económico y ge-neradoras de empleo y de formación que tienen lugar en las metrópolis las únicascapaces de resolver el tema, ya sea por el papel de las ciudades en la economía glo-bal, que hemos analizado, como por la necesaria articulación y coordinación de in-versiones privadas y políticas públicas que se requieren para generar empleo.

• Las estrategias de convivencia intercultural también son, como se ha señalado, untema urbano, pues es en las ciudades donde se produce el encuentro personal y lacopresencia multicultural. Incluso el fundamentalismo cultural como reacción a lamarginación de los procesos de desarrollo económico y social que produce la ac-tual globalización surge en las ciudades, y unas políticas integradoras y coordinadasen los puntos nodales del sistema global, es decir, en las ciudades, pueden estruc-turar los actuales procesos de globalización sobre nuevas bases.

Cuando los problemas del mundo se analicen como lo que son, problemas urbanos, lasolución será más factible. La razón también es obvia: todos los temas son interdepen-dientes –paro, inseguridad, conflicto cultural, sostenibilidad, etc.– y su solución deber serintegral e integradora. Los gobiernos urbanos, al contrario de los nacionales o suprana-cionales que sólo pueden disponer de políticas sectoriales o especializadas, son los quetienen la gran oportunidad de desarrollar una acción integral e integradora que incida efi-cazmente en los problemas que tiene planteados la humanidad.

La democracia en la sociedad infoglobal se organiza progresivamente en torno al gobierno de la ciudad

La globalización, la mundialización de los mercados y, muy especialmente, el mercado fi-nanciero, demandan la formación de organismos supranacionales para regularlos y orien-tarlos. Éste es el caso de la Unión Europea, el Mercosur, pero también de organismosmenos institucionales como el caso del G-7, formado por los países con las economíasmás importantes y globalizadas, o bien las instituciones financieras como el Banco Mun-dial o el Fondo Monetario Internacional. En mayor o menor grado, todos estos organis-mos tienen en común un déficit: el déficit democrático, en el sentido de que son órganosejecutivos supranacionales que no son representativos de un electorado ni están sujetosa un control parlamentario por los representantes del electorado.

Democracia en el siglo XXI significa avanzar en la construcción progresiva de un marco demo-crático basado en la representatividad de la ciudadanía, en el que se articule la gobernabilidaddel sistema mundial. El desarrollo global también debe basarse en la libertad y la democracia.



Avanzar en la construcción de una ciudadanía democrática universal basada en una re-novada y más amplia concepción de los derechos y deberes humanos, o derechos de laciudadanía universal propios de la sociedad globalizada, no es suficiente si no se profun-diza en la democracia local y especialmente en la responsabilización e implicación de laciudadanía en las políticas de la ciudad. Es más, si la democracia no se asienta y profun-diza, decrecerá el interés ciudadano en la misma, generándose una importante parado-ja: mientras las democracias se extienden cada vez más en el mundo, más decrece el in-terés de la población en la política en la que está llamada a participar.

La explicación es sencilla. La revolución de las comunicaciones y la extensión de la co-municación están produciendo ciudadanos más activos y reflexivos, que se alejan de lapolítica partidaria y parlamentaria ortodoxa.74 Los tradicionales mecanismos de poder nofuncionan en una sociedad en la que los ciudadanos viven y participan en el mismo en-torno informativo que los gobernantes.

Por otra parte, una ciudadanía más culta y reflexiva es una ciudadanía más auto-organi-zada y exigente. Se necesita adoptar la toma de decisiones políticas a las preocupacio-nes cotidianas de los ciudadanos, mejorar los mecanismos de representatividad de loselectos y la cooperación e implicación ciudadana en las políticas públicas a partir de laconstrucción de una sólida cultura cívica. Todo ello no es posible sin incrementar la ca-pacidad de decisión y de gobierno de los ayuntamientos y, muy en especial, su capaci-dad de relación, de creación y gestión de redes ciudadanas.

Profundizar la democracia en nuestros días significa hacerla más local. Democracia en lasociedad infoglobal es hacer y fortalecer el gobierno más próximo a los ciudadanos. Enopinión de A. Giddens, la descentralización del poder político es la condición de la efica-cia política por las exigencias del flujo de la información de abajo arriba y del reconoci-miento de la autonomía y las responsabilidades personales y colectivas de quienes se venafectados por políticas o programas específicos.75

La gestión pública en el territorio es una gestión relacional o de redes

La gestión relacional tiene dos dimensiones que podemos diferenciar analíticamente: lainterna relacionada con la mejora de la capacidad de organización de la ciudad o muni-cipio, y la externa o gestión intermunicipal.

La gestión relacional de la ciudad: gestión de redes de actoresy participación ciudadana

Si, como se ha venido señalando, la capacidad de innovación y progreso de las ciuda-des es consecuencia de las relaciones sociales, de la densidad, complejidad y diversidad


74 Ver Giddens, A. Un mundo desbocado. Madrid, Ed. Taurus, 2000. (Págs. 81 a 97).75. Giddens, A. «Un mundo feliz: El nuevo contexto político», en Defensa de la sociología. Madrid, Ed. Alian-za, 2000, págs. 79 a 94.


de estas relaciones, así como de la calidad de sus interacciones e interdependencias, de-penderá del progreso tecnológico y desarrollo económico y social, así como de su sos-tenibilidad.

La gestión de una ciudad deberá entenderse como una gestión de redes sociales, y dela complejidad de los «roles» profesionales y actividades sociales así como de la diversi-dad de la composición social de los territorios. De la gestión de redes dependerá tantola sostenibilidad como el progreso económico y social de las ciudades.

En la actualidad la gestión pública en los territorios no puede ser entendida solamentecomo una gestión de servicios y equipamientos financiados con fondos públicos. Hoy, laadministración pública y en especial los ayuntamientos deben asumir a fondo que la con-figuración de unas relaciones sociales capaces de poner a la ciudad en marcha hacia eldesarrollo humano, es decir, que la gestión de las interdependencias entre los distintosactores sociales es la principal finalidad de su actuación.

Es cierto que la provisión de equipamientos y servicios modifica las relaciones socialesen tanto que reduce las situaciones de pobreza o exclusión de determinados grupos so-ciales. O que un buen transporte público lo hace en tanto que favorece la movilidad y losintercambios.

Pero esta modificación de las relaciones sociales en el territorio es lo que el gobierno lo-cal debe tener siempre presente, y no sólo la eficiente gestión de un servicio. Esto signi-fica confundir el todo con las partes. Digámoslo una vez más: en gobernanza la gestiónde equipamientos y servicios debe ponerse en función de la gestión relacional. Es decir,de aquella gestión que tiene directamente como objeto obtener una configuración de lasrelaciones sociales con mayor capacidad para construir colectivamente el desarrollo hu-mano.

La gestión relacional, como reiteradamente se ha señalado, es una gestión de redes. Porredes entendemos una serie de actores interconectados. Por tanto, la gestión de redeses una gestión de las interacciones o interdependencias entre los nodos.

Llegados a este punto es preciso matizar un poco más y distinguir las interacciones so-ciales de las interdependencias. Porque de lo contrario existe el peligro de que la gestiónrelacional se entienda como la gestión del todo por el todo y no se diferencie la impor-tancia de los actores en función de los distintos ámbitos o proyectos a impulsar.

Toda temática en la ciudad: desarrollo económico, movilidad, bienestar social, seguridad,etc., depende del conjunto de nodos interconectados. Es decir, depende del conjunto deinteracciones. Pero según cada tema hay unos nodos (actores y sectores ciudadanos)que tienen una mayor importancia que otros. Las interacciones no son homogéneas, sinoque tienen una importancia desigual o asimétrica en función de cada temática o reto ur-bano (de ahí, la característica de flexibilidad de las redes sociales). Es decir, todo depen-de de todo y todos dependemos de todos, pero en función del tema o reto dependemosde distinta manera.

En esta perspectiva se definirá como interdependencias en sentido estricto (en sentidoamplio son iguales a interacciones) aquellas interacciones entre los actores de los queefectivamente depende la estructuración del sector. Es decir, interdependencias son las



relaciones entre los actores más importantes, que estructuran un sector, ámbito te-mático o reto, y sin su concurrencia es imposible desarrollar o reformar el mismo.

De una manera similar, un proyecto-red significa que su realización depende de la acciónde diferentes actores interdependientes. Es decir, que contribuyen con recursos econó-micos o humanos a la realización del mismo, y sin ellos la realización no sería posible. Eneste caso, el proyecto puede afectar a muchos nodos (actores o sectores sociales), perode entre ellos sólo unos pocos tienen las capacidades para desarrollarlo o frenarlo. Ha-blamos, pues, de redes de interdependencias e incluso de cooperación público-privadasólo en los casos de actores que necesariamente tienen que concurrir para el desarrollode un tema, sector o proyecto.

En la perspectiva de la gobernanza, afrontar un reto o un proyecto significa que es necesa-rio convocar a todos los actores interdependientes, pero no a todos los sectores que direc-ta o indirectamente estarán beneficiados o perjudicados por el susodicho reto o proyecto.

Las redes, por tanto, implican horizontalidad para poder identificar los intereses y retosde los distintos actores, articular estos intereses de manera complementaria en estrate-gias y proyectos y compromiso de acción para realizarlos.

Ejercer el liderazgo en la gestión de redes por parte del gobierno local significa la posibi-lidad de crear y programar redes en función de distintos objetivos sociales compartidos.Y, por otra parte, la capacidad y habilidad para conectar distintas redes de actores de talmodo que compartan objetivos y puedan disponer de un mayor volumen de recursos adisposición de los objetivos de las redes.

En opinión de M. Castells76 la importancia de un nodo en una red depende de su capa-cidad de contribuir a los objetivos de la red. En nuestro caso, en una red de actores el li-derazgo político se logra por la capacidad de representar los distintos intereses y por eldesarrollo de las habilidades para realizarlos mediante políticas y proyectos.

La gestión relacional no es sólo gestión de redes interdependientes, sino que incorporala dimensión participativa. De lo contrario, la gestión relacional sería una gestión exclu-yente, puesto que las organizaciones o sectores con escaso poder de acción o reacciónno serían tenidas en cuenta. Lo que asegura que estamos hablando de gobernanza de-mocrática, de una construcción del interés general, es la dimensión participativa, el con-tar con todos los sectores implicados e interesados. La distinción entre gestión de redes,participación ciudadana y respaldo social a políticas o proyectos es muy importante, de-bido a sus consecuencias prácticas. Una indiferenciación dificulta y puede llegar a impe-dir la operatividad de la gobernanza como modelo para gobernar.

Por participación ciudadana se entenderá el proceso de involucración del conjunto desectores ciudadanos a través de entidades y organizaciones sociales, que no son pro-piamente actores en un ámbito concreto, con el objetivo principal de conocer sus intere-ses, retos y necesidades, para poderlas diferenciar de los posicionamientos. Es decir, enlenguaje de redes, participación es involucrar al conjunto de nodos en necesidades inter-conectadas.


76. Castells, M. La sociedad red: una visión global. (Madrid, ed. Alianza, 2006), pág. 27.


La participación ciudadana implica necesariamente la creación de espacios de ciudada-nía para la deliberación a la vez flexibles y bien organizados, es decir, con metodologíasrigurosas y bien orientadas al objetivo de identificar, sistematizar y dar prioridad a los in-tereses sociales.

La participación ciudadana se entiende, por tanto, como un conjunto de procesos quetienen por finalidad la implicación ciudadana en el desarrollo de la ciudad. Participaciónno es, en gestión relacional, un simple proceso para canalizar demandas, sugerencias orecomendaciones hacia la administración municipal. Se trata de que la gente reconozcasu importancia en el pasado, presente y futuro de la ciudad y se responsabilice de la mar-cha de la misma. Participación es compromiso y colaboración ciudadana.

En definitiva, gestión relacional de una ciudad es una gestión de redes; de redes de ac-tores (interdependencias) y participación ciudadana; que tiene por finalidad la mejora dela capacidad de organización y acción de la ciudad. Es decir, de la configuración de re-laciones sociales que favorezcan el desarrollo humano.

Características de la gestión relacional

La gestión relacional es, en buena medida, gestión de la estrategia compartida entre losprincipales actores y sectores ciudadanos. Implicará una visión compartida del futuro dela ciudad el establecimiento de unos criterios de actuación común entre los actores y unosproyectos de infraestructuras y servicios que den apoyo a la transformación de las rela-ciones sociales para avanzar en el desarrollo humano.

La gestión relacional prioriza la mejora de la capacidad de acción en torno a unos obje-tivos estratégicos compartidos. Tiene unas características que la distinguen de la gestiónde servicios propia de la administración proveedora de recursos.

La gestión relacional, al contrario de la gestión gerencial de servicios regular de las admi-nistraciones públicas, no se preocupa tanto de hacer bien o mejor, sino de lo que se tie-ne que hacer. Gestiona el cambio de posicionamiento del ayuntamiento en las relacionesinterinstitucionales, económicas, sociales, políticas y culturales de su entorno. Es decir,el objetivo de la gestión relacional es hacer las cosas correctas, más que hacer correcta-mente las cosas.

La gestión relacional mira sobre todo hacia fuera, intentando averiguar el valor de lo quese está haciendo, para innovar tanto en los productos o servicios como, sobre todo, enlos procedimientos, y así crear un mayor valor. También mira hacia el interior con la pers-pectiva de determinar la eficacia y la adecuación de sus medios a las nuevas circunstan-cias de generación de valor, que la dirección estratégica está a su vez intentando crear.Las personas que tienen a su cargo la gestión o dirección estratégica son innovadoras alcambiar lo que hacen y/o cómo lo hacen sus organizaciones.

Este tipo de gestión o dirección es propio de los principales decisores y líderes de la or-ganización o de la ciudad, pues son ellos los que efectivamente disponen de la capaci-dad de transformación de la organización y de la ciudad.



La gestión relacional de una ciudad, hoy, es el modo de promover y conducir el cambiourbano que se basa en la identificación de una visión estratégica compartida entre losprincipales agentes y en una dirección o gobierno de la ciudad que aglutine o coordinela acción de los principales actores públicos, privados y sociales bajo la dirección del go-bierno democrático local.

La gestión relacional (o estratégica) de una ciudad, para decirlo de una manera resumi-da, es un instrumento de gobernabilidad urbana que permite a los ayuntamientos pa-sar de ser una administración local, subordinada, en no pocos casos, en competen-cias y recursos a otras administraciones en la misma ciudad, a ser los protagonistasde un gobierno de la ciudad.

En la primera parte de este capítulo se han señalado las razones de la emergencia del rolde las ciudades y las transformaciones que están aconteciendo en las mismas, que exi-gen una dirección integral y relacional de la ciudad. También se ha señalado que el actormás adecuado para promover y liderar esta dirección o gestión urbana son los ayunta-mientos, por razones de conocimiento de los retos urbanos, por proximidad a los acto-res urbanos y como garantía de profundización y consolidación de la democracia en laera infoglobal.

Sin embargo, y con razón, se nos objetará que un gobierno local tendrá mayores posibi-lidades de convocar a los actores cuanta mayor autonomía, competencias y recursos ten-ga. Pero de ahí no se deduce que haya que esperar a obtener este fortalecimiento legis-lativo y económico de los ayuntamientos, sino que la misma gestión relacional es elcamino para prestigiar, legitimar y posicionar mejor a los gobiernos locales ante el entra-mado de actores institucionales, económicos y sociales de la ciudad.

En este sentido, encontramos una característica diferenciadora de lo que se denominagestión o dirección estratégica, que es su inscripción en una visión prospectiva,77 es de-cir, que se anticipa a los acontecimientos o, aún mejor, contribuye a crear los requisitosque mejor se adapten a sus objetivos estratégicos.78

En definitiva, la gestión relacional no sólo se orienta al futuro, sino que crea futuro a par-tir de la estructura urbana actual. Es un tipo de gestión que busca tanto posicionar la ciu-dad como el gobierno local para aprovechar las oportunidades que se le presentan y, enla medida de lo posible, contribuir a crearlas.

La gestión de redes es, por tanto, una gestión rupturista con la dinámica de gestión cen-trada en las prestaciones y servicios competenciales, y en particular, en la provisión derecursos y en la producción o gestión directa o indirecta de los servicios públicos loca-les. En la perspectiva de la gestión estratégica lo fundamental es que la ciudad funcione,avance, gane en calidad de vida, disponga de expectativas de futuro, más que funcioneneficientemente los servicios públicos locales. Lógicamente, la eficiente gestión de las in-versiones y servicios públicos locales es una responsabilidad democrática, al tratarse delos impuestos de la ciudadanía, y un importante factor de desarrollo, al ser los gobiernoslocales una de las principales entidades y empresas de la ciudad en cuanto al volumen


77. Godet, M. De la anticipación a la ación. México, Ed. Alfaomega, 1995.78. La creación de las condiciones de éxito es lo que se entiende por proactividad.


de recursos económicos. Por tanto, no sólo no hay contradicción entre la gestión rela-cional y la gestión de prestaciones y servicios públicos, sino que a medio y largo plazo lagestión de servicios debe integrarse en la gestión de las relaciones urbanas. Lo que seresalta es que la gestión estratégica de las ciudades constituye, hoy, un nuevo paradig-ma de gobierno para los ayuntamientos, unos nuevos valores y formas de proceder quedeberán reestructurar progresivamente las prioridades municipales.

Otro aspecto fundamental del carácter rupturista de la gestión relacional es que asumeel cambio de escala en la gestión de la ciudad. Es decir, que el impacto de la era infoglo-bal crea una estrategia de espacios de la ciudad que se extienden no sólo más allá de sumunicipio, sino del mismo territorio del estado-nación al que pertenece el municipio. Lagestión de redes de un gobierno local asume la ciudad como un proyecto integral que serealiza en diferentes espacios –metropolitanos, regionales, nacionales y macrorregiona-les– de ámbito internacional. En un mundo cada vez más globalizado, el territorio no de-limita las estrategias, sino que son éstas las que crean los territorios. En la era infoglobalemerge de nuevo lo local, lo municipal y su capacidad de relación y de intervención enlas redes metropolitanas nacionales e internacionales.

La gestión relacional rompe con la visión, que hoy es más bien ficción, propia de las eco-nomías de estado-nación-mercado nacional, en que las administraciones son soberanasy excluyentes en sus territorios y que lleva a la jerarquización entre administraciones y ala exclusión más que a la colaboración. Gestión estratégica urbana significa adaptar ladecisión y generar el proceso para que el gobierno local, el más próximo a la ciudadanía,promueva el proyecto integral de ciudad y asuma la dirección de la misma a través de lacolaboración pública pero también privada en todos los espacios en los que se generala calidad de vida de los ciudadanos, muy en especial en su territorio municipal.

La característica de «rupturista» del planteamiento de gestión de redes urbanas significaque en las siguientes páginas analizaremos las condiciones adecuadas de su inicio y pri-meros desarrollos, teniendo en cuenta que no puede ser asumida por el funcionamientoadministrativo regular de la administración y tampoco puede provocar un colapso. Se tra-ta de adecuar progresivamente las fórmulas organizativas para que emerja lo nuevo y, unavez consolidado, pueda reestructurar el funcionamiento organizativo de los ayuntamientos.

La gestión intermunicipal: planteamiento en clave de gestión de redes

Las redes no terminan en un territorio delimitado administrativamente, sino que lo supe-ran y se configuran nodos interconectados a nivel regional, nacional e internacional o mun-dial. La intensidad de las interacciones en muchos temas clave para la calidad de vida dela población no coincide necesariamente con los territorios más próximos geográficamen-te. Veamos el tema con mayor detalle.

La creciente interdependencia económica y social entre los territorios significa que cadauno de ellos, y muy especialmente las ciudades (o de modo más general, los municipios),amplían la cantidad de territorios con los que interaccionan a la vez que incrementan laintensidad de dichas interacciones. Los intercambios y pasantías de profesores y estu-diantes entre universidades no cesan de aumentar en extensión geográfica y en intensi-



dad; los municipios turísticos reciben visitas de una procedencia cada vez más variada;la oferta de mercancías al consumo en los mercados es cada vez más diversificada en ti-pologías, calidades y origen geográfico, etc. Por otra parte, la innovación constante, laemergencia de las buenas prácticas y su difusión universal a través de Internet, compor-ta que la observación entre unos y otros sea permanente.

Este tipo de interdependencia fortalece la autonomía y no la subordinación en los territoriosque tienen una delimitación política administrativa y, por tanto, un gobierno, como es elcaso de los municipios y las regiones. La multiplicación de dependencias o, incluso mejor,de interdependencias da margen de autonomía para la elección de políticas y de alianzas.Acontece el mismo principio válido en las relaciones internacionales: un país pequeño o dé-bil sólo puede ser independiente si logra ser dependiente de más de un país grande o po-deroso.

La era infoglobal genera un medio que favorece la aparición de fenómenos que sin dudavan a intensificarse con el transcurso del tiempo, que están quebrando la forma de go-bernar y gestionar los territorios propios de la era industrial y del estado de bienestar. En-tre ellos destacamos:

Las ciudades definen de manera autónoma su estrategia:la superación del marco competencial de los gobiernos territoriales

En el contexto indicado anteriormente, las ciudades definen de manera progresiva susestrategias integrales. El éxito de la planificación estratégica en todo el ámbito latino esuna buena prueba de ello. Sólo en España se han identificado 187 municipios,79 más de20 solamente en Andalucía, que disponen o han iniciado la elaboración de un plan estra-tégico. En la provincia de Barcelona, con más de 90 planes estratégicos elaborados des-de 1988, casi 250 municipios han elaborado un plan municipal o bien han participado enuno comarcal o de ámbito supralocal.80

La gran mayoría de estos planes han sido promovidos y son presididos por un alcalde oalcaldesa que han convocado a los principales actores de la ciudad y a las principalesentidades representativas de los diferentes sectores de la ciudadanía. Lo más destaca-ble, desde el punto de vista de la manera de gobernar, es que no se ha solicitado la co-laboración de la ciudadanía para elaborar un plan de actuación del ayuntamiento o paraelaborar el presupuesto municipal ahora que están de moda los presupuestos participa-tivos. No, esto no constituye ningún hecho diferencial, puesto que se convoca a la cola-boración y a la participación en el ámbito de las competencias municipales. La novedadconsiste en que se ha considerado la ciudad íntegramente y se han identificado los pro-yectos más importantes para el desarrollo de la ciudad, independientemente de que afec-ten o no a las competencias que tienen atribuidas los ayuntamientos. Y, lo que es másimportante, no pocos planes han establecido una serie de criterios de actuación comu-nes, que constituyen un marco referencial para todos los actores.81


79. http://www.ebropolis.es80. http://www.diba.cat/promoeco/estrategies/planejament.asp81. Sin embargo no todos los planes han tenido la calidad suficiente, ni han visionado su capacidad de inau-gurar una nueva forma de gobernar.


Los gobiernos locales han asumido los retos del conjunto de la ciudad; y no sólo han asu-mido el compromiso que les corresponde de gestionar eficaz y eficientemente unos re-cursos económicos y unos servicios financiados por ellos, sino que han asumido la res-ponsabilidad sobre el desarrollo de la ciudad en su conjunto. En muchos casos, porprimera vez, la ciudad se observa en su globalidad y no fragmentada por su observaciónsesgada desde las ópticas de cada una de las diversas competencias municipales.

Y lo que también sobresale es que a partir de la elaboración de una estrategia comparti-da, las alcaldesas y alcaldes más avanzados la han impulsado a través del diálogo y elacuerdo con otros actores y, en especial, con otras administraciones públicas; en España,sobre todo, con los gobiernos autonómicos o, en el lenguaje de este escrito, regionales.

La elaboración de la estrategia está suponiendo, por una parte, la superación del marcocompetencial para intentar dar satisfacción a las necesidades progresivas y cada vez máscomplejas de la ciudadanía, y por otra, el inicio de una manera de gobernar a través dela cooperación entre actores y la colaboración de la ciudadanía.

Por otra parte, debe abandonarse por errónea la posición que considera que si los mu-nicipios elaboran su estrategia cerrarán su territorio y tenderán a no colaborar ni con losotros municipios ni con el gobierno regional. Ya hemos visto que es la conciencia de lasinterdependencias la que está en la base del planteamiento estratégico; pero además, sila elaboración de un plan estratégico se hace correctamente pronto se observarán lasmayores oportunidades que se presentan a los municipios si complementan sus estrate-gias. Un ejemplo muy claro lo encontramos en la ciudad de Barcelona. El plan estratégi-co de esta ciudad intentó desde siempre, sin éxito, que los ayuntamientos del área me-tropolitana se incorporaran al proceso y elaborar, así, una estrategia metropolitana.Tuvieron que pasar casi 14 años (de 1988 a 2002) para lograrlo. En este período, los mu-nicipios metropolitanos en su casi totalidad elaboraron sus propios planes estratégicos yen ellos aparece siempre tanto la necesidad de estructurar el área metropolitana como laimportancia para dichos municipios del hecho que la ciudad central (Barcelona) ganaracompetitividad en el sistema urbano europeo.

Sin duda, la elaboración de una estrategia regional integral y compartida tendría los mis-mos efectos en la manera de gobernar y sería una condición para que las regiones asu-mieran a fondo las oportunidades que les ofrece la era infoglobal.

Las estrategias definen el territorio, y no el territorio las estrategias

En la estrategia de las ciudades se observa que sus objetivos y sus ejes estructuradoresno se despliegan necesariamente en un ámbito territorial invariable. Al tratar los temaspropios de servicios sociales, el ámbito territorial en las ciudades acostumbra a ser infe-rior al municipal como los barrios o distritos. Éste es el caso de la reducción del absen-tismo escolar o la ayuda domiciliaria a familias, por ejemplo. Si los objetivos se refieren atemas de movilidad, como es el caso del transporte público, posiblemente nos estemosrefiriendo a un ámbito territorial metropolitano o regional. Las grandes infraestructuras, losaeropuertos o las grandes carreteras, es habitual que se refieran al territorio nacional, quees en el que se toman las principales decisiones al respecto, o macrorregional, si quere-mos aumentar la masa crítica de viajeros o cohesionar un territorio singular económica o



culturalmente. Si tomamos en consideración los grandes equipamientos económicos,como las ferias de negocios, nos damos cuenta de que la competencia es internacionaly las alianzas para mantener o ampliar una cuota de mercado se establecen entre feriasen este ámbito. Lo mismo acontece con los Palacios de congresos. En el caso de losgrandes equipamientos culturales, como la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valen-cia, o del patrimonio histórico, como Teotihuacán en México, la Catedral de Sevilla o laAlhambra de Granada, etc., su estrategia de visitantes también debe establecerse inter-nacionalmente, aunque en distintos ámbitos.

No obstante, no se puede perder de vista que el ámbito territorial en el que se estable-cen el mayor número de relaciones que afectan a la calidad de vida de la población deuna ciudad es el de la región. Cadenas productivas, enseñanza superior (universidades),sanidad, movilidad (residencia para estudios y residencia de trabajo), energía, sostenibi-lidad, equipamientos culturales, turismo interior, etc.

La interdependencia entre ciudades y territorios ha puesto en evidencia que un gobiernoterritorial de una ciudad o región no puede limitarse a su territorio administrativo para ase-gurar la calidad de vida de su ciudadanía, sino que hay territorios diferenciados para cadaestrategia o subestrategia sectorial.

Digámoslo con claridad una vez más: en la era infoglobal son las estrategias las que de-terminan el territorio y no el territorio las estrategias. Es decir, un gobierno democrático y,por tanto, representativo al perseguir objetivos de calidad de vida para la ciudadanía nopuede limitar el territorio de definición de sus estrategias y políticas a sus límites adminis-trativos, y debe establecer acuerdos multinivel con actores privados y públicos a nivel ho-rizontal, motivados en el interés común.

De este modo se quiebra el principio político-administrativo de que la acción de un go-bierno debe circunscribirse a un territorio. El caso quizá más conocido y polémico de estavisión tradicional de entender la política lo encontramos en las conurbaciones urbanas yáreas metropolitanas.

Es conocido que en la mayoría de países europeos la estructura municipal se creó en laedad media, y en aquella época la urbanización acostumbraba a ser más reducida quelos términos del municipio. El crecimiento de la urbanización, impulsado por la revoluciónindustrial, significó que la aglomeración urbana se extendiera a otros municipios colindan-tes o próximos. Dos formas de crecimiento urbano predominaron:

• La extensión de la urbanización «en mancha de aceite» a través de los municipioscolindantes, creando un continuo urbano en el espacio.

• La suburbanización de las periferias, desconcentrando desde el municipio central vi-viendas o industrias en municipios próximos, pero sin continuidad territorial de la ur-banización y estableciéndose entre ellos una relación de dominación (subordinaciónentre el municipio central y los periféricos o suburbanizados).

El desarrollo de la urbanización o ciudad polimunicipal generó, desde finales de los años50 hasta hoy, un debate para la creación de un nuevo gobierno metropolitano que pu-diera ordenar y gestionar los servicios de esta aglomeración plurimunicipal. La necesi-dad de este nuevo gobierno pocos la ponían en duda (era el paradigma político domi-



nante); la discusión aparecía en quién tenía que presidirlo: el municipio central, porquedispone de la mayor parte de la población y porque su dinamismo es el que ha crea-do la ciudad metropolitana; un nuevo gobierno surgido de elecciones específicas, por-que la metrópolis tiene una realidad diferenciada y singular respecto a la suma de losmunicipios metropolitanos, o el gobierno regional, por ser una aglomeración de di-versos municipios en el territorio regional y no se precisa crear nuevos niveles de go-bierno.

Las discusiones continúan e incluso se amplían al aparecer lo que se ha denominado re-giones metropolitanas, que abarcan un territorio más amplio y en el que se inserta gene-ralmente el área metropolitana. Las regiones metropolitanas se caracterizan por sucarácter policéntrico: además del municipio central encontramos otros subcentros me-tropolitanos que, a su vez, tienen un ámbito de centralidad con relación a otros munici-pios. Estos subcentros interactúan entre sí y con el principal centro organizador metro-politano con el que tienen relaciones de dependencia.

En la actualidad, dada la ampliación y la intensificación de las interacciones entre muni-cipios, el área o la región metropolitana es un ámbito territorial más, aunque sea el másimportante, de las relaciones significativas de los municipios metropolitanos. En la era in-foglobal no se puede pensar en términos de establecer entidades político-administrativasen todos los ámbitos territoriales significativos para la estrategia de una ciudad porqueserían demasiados, sino en establecer multitud de acuerdos de cooperación entre admi-nistraciones. Estos acuerdos deben poner el énfasis en el objetivo concreto a conseguir–servicios, actividades, infraestructuras– más que en los sujetos –administraciones, mu-nicipios, etc.– que tienen que coordinarse pero sin especificar la finalidad concreta de di-cha coordinación, como se ha venido haciendo tradicionalmente. Es decir, se trata de go-bernar en red. Entendiendo por red un conjunto de actores dotados de autonomía entresí que, de manera coordinada, desarrollan un proyecto en común.

Con todo ello no niego, ni mucho menos, que en determinadas situaciones no sea con-veniente plantearse un gobierno metropolitano, sino que simplemente quiero poner elacento en la pérdida de centralidad de esta temática, la de los gobiernos metropolitanos,dada la multiplicación de territorios en los que deben establecer acuerdos las ciudades ytambién las regiones para gestionar sus estrategias.

En síntesis: en la nueva forma de entender la política, lo fundamental para un gobiernoterritorial no es el territorio en el que vive una población y, en consecuencia, desarrollarápolíticas restringidas a dicho territorio. Lo importante es la calidad de vida de una pobla-ción que reside en un territorio. Para asegurar la calidad de vida de dicha población, elgobierno deberá desarrollar las estrategias y las alianzas entre actores en aquellos terri-torios donde sea necesario y posible, por muy alejados que se encuentren del lugar enel que vive la población-objetivo.

El municipio es la unidad básica de las redes territoriales

Es habitual en la forma tradicional de entender la política, reclamar la supresión de mu-nicipios cuando la ciudad supera los límites municipales y se avanza hacia el hecho me-tropolitano. Por otra parte, en los países europeos en que existe una estructura munici-



pal que arranca de la edad media ha sido habitual plantearse la reducción de los muni-cipios.82

Plantearse la reducción de municipios era muy propio de la política en la era industrial.Hoy, sin rechazar, sino todo lo contrario, la reducción de municipios cuando sea posible,se debe afirmar que este tema, al igual que el de los gobiernos territoriales, está perdien-do actualidad, y ello por las siguientes razones:

• La existencia de un gobierno local genera una entidad propia al municipio y unadinámica económica y social territorial específica que, a menudo, no se tiene encuenta.

• El municipio, por su historia y tradición, genera un sentimiento de identidad local fuer-te que levanta muchas resistencias entre la población a su disolución y agregacióncon otro municipio colindante, en el que a menudo origina importantes sentimientosde rivalidad.

• Las violentas reducciones de municipios en países europeos, como el caso de Bél-gica, las hacen poco aconsejables, como opción general, para ordenar más racio-nalmente el territorio.

Hasta aquí los argumentos en negativo. Lo más importante es un argumento positivo y esque, en la perspectiva contemporánea de un territorio vertebrado por redes de ciudades ymunicipios, lo fundamental es disponer de una unidad relacional básica a partir de la cual con-figurar las redes territoriales y las alianzas y acuerdos para el desarrollo de proyectos encooperación. Por las razones señaladas aparece claro que esta unidad debe ser el municipio.

En el horizonte del panorama político territorial aparece la multiplicación de acuerdos en-tre gobiernos locales, entre éstos y el gobierno regional, y la cooperación pública y priva-da para el desarrollo de estrategias y proyectos, por lo que se requieren fórmulas ágiles,transparentes y flexibles, como convenios, conciertos, etc., alejados del burocratismo yen las que el objetivo, el proyecto por el que se hace el acuerdo, predomine sobre la or-ganización para hacer posible el gobierno en red.

Debe entenderse el municipio como una palabra en un hipertexto informático: la palabraes la misma pero su significado varía muy a menudo en los distintos textos. El papel decada municipio es diferente según las redes de ciudades y municipios de las que formaparte, tanto por inserción económica y social como por adscribirse voluntariamente paraconseguir objetivos mediante acuerdos.

Sin duda, el gobierno que será más ampliamente reconocido para impulsar la gestión deredes de ciudades será el gobierno regional, siempre que parta de los principios de res-peto a la autonomía local y no injerencia en asuntos municipales, subsidiariedad respec-to a la actuación de los gobiernos locales y consideración a la asimetría de los munici-pios y de sus gobiernos respecto a la importancia demográfica y económica y social,cooperación para establecer las redes de ciudades a partir de una negociación en que elfortalecimiento de la relación tenga aún mayor importancia que los contenidos.


82. A modo de ejemplo, en la provincia de Barcelona existen 311 municipios, desde el más pequeño de 31 ha-bitantes , hasta prácticamente un millón y medio la capital. De ellos, el 60% tienen menos de 5.000 habitantes.


El territorio-proyecto, principal factor de desarrollo

Que un territorio disponga de una estrategia clara, consistente y compartida en el senti-do de que exista un compromiso de acción por parte de los principales actores y el apo-yo de la mayor parte de las entidades representativas de la ciudadanía aparece como elprincipal factor de desarrollo humano.83

Como consecuencia de los enfoques económicos predominantes en la era industrial, quese fijaban más en la producción material que en la creación de valor propiamente dicha,las infraestructuras y los servicios se convirtieron en un fin en sí mismos. Es un error muycomún confundir el resultado con el medio. Así, ante una sociedad muy avanzada se ad-miran sus universidades, sus aeropuertos, sus mercados, etc., y se concluye «si estas in-fraestructuras y servicios las tuviéramos nosotros, otro nivel de desarrollo tendríamos».Lo que ocurre no pocas veces es que se dispone de estas infraestructuras y funcionanbien porque existe capacidad social para su uso y su gestión de calidad.

Lo contrario también es cierto: sin infraestructuras no puede desplegarse toda la capa-cidad de acción de una sociedad, pero sin duda éste será siempre el principal factor crí-tico del progreso.

En la actualidad, el desarrollo medido en términos económicos y sociales se observa comoun resultado de un proceso de expansión de las capacidades de los agentes entendidastanto colectiva como individualmente.84 Los proyectos estructurantes en general, tanto fí-sicos como educativos y culturales, sólo pueden recibir este nombre si responden comolos medios, si se configuran como el soporte de esta capacidad colectiva de construir elfuturo.

Lo fundamental hoy es que la propia región, en su globalidad, se estructure como pro-yecto colectivo y empiece a actuar. Sin actuación no hay futuro, pero si esta actuaciónno responde a los deseos, expectativas y demandas de la ciudadanía y de los principa-les actores tampoco habrá futuro porque será insostenible socialmente.

Que una región se dote de una estrategia compartida, significa que se configura comoregión-proyecto, articulada en base a las redes de ciudades, pero debe tenerse en cuen-ta que esta región-proyecto está siempre en permanente construcción y renovación, esun proyecto sin término, tanto por los constantes procesos de cambio del entorno comopor el resultado de la propia acción que modifica las expectativas y percepciones de losactores y de la ciudadanía.

Un nuevo planteamiento institucional: prioridad de objetivos y proyectos.El caso de la institucionalización metropolitana

Es importante diferenciar entre áreas y regiones metropolitanas como realidad territorial,económica y sociológica definida a través de criterios de densidad, movilidad y tipologíade actividad económica, y la configuración político-administrativa de dicho territorio.


83. Berg, L. Van der, en Metropolitan Organising Capacity: Experiences with Organising Major Projects in Eu-ropean Cities (Aldershot, Ashgater, 1997).84. Ésta es la tesis, entre otros, de A. Sen, El desarrollo como libertad (Barcelona, Ed. Destino, 1998).


Concibe que toda sociedad dispone de un territorio específico en el marco del cual sedebe ejercer una acción de gobierno específica. La gran contradicción que deben hoyasumir los gobiernos es, por una parte, la necesidad de definir estrategias en el ámbitode las ciudades-región y la escasa existencia de gobiernos regional-metropolitanos. Peroel reto no es crearlos, sino cómo se crean. La no existencia de estos órganos de gobier-no muestra las contradicciones laterales y multinivel entre gobiernos territoriales.

De hecho, las áreas metropolitanas, entendidas como administración territorial con com-petencias específicas propias o por delegación, en Europa están en crisis. La razón esjustamente porque no cumplen los objetivos para los que fueron creadas:

• Existe una insatisfacción generalizada por las competencias asumidas.

• No hay acuerdo sobre los límites territoriales en los que se ejerce la acción de la ad-ministración metropolitana.

• No hay acuerdo entre los gobiernos territoriales implicados sobre sus cuotas de de-cisión y financiación.

En España no existe la administración metropolitana, las áreas metropolitanas fueronabolidas con la constitución de las comunidades autónomas y se establece el conflic-to entre el gobierno autonómico y el gobierno municipal de la ciudad central. Así sucedióen los casos de Barcelona y Valencia.

La crisis de las áreas metropolitanas como administración debe entenderse que es unacrisis en el marco del modelo gerencial de los gobiernos territoriales, actualmente tam-bién en crisis, y que se caracteriza, además de lo señalado con anterioridad, por enten-der el papel del gobierno como proveedor y gestor de recursos y la planificación territo-rial como reguladora y no como promotora del desarrollo económico y social. Laconcepción del gobierno metropolitano, actualmente, parte de las siguientes considera-ciones:

• La urbanización supera los límites municipales: se plantean las áreas metropolitanas.

• Entender el sistema de competencias como un sistema de suma 0: Ganar – Perder.

• Relaciones jerárquicas y verticales entre las administraciones, que generan descon-fianza mutua.

• El éxito político como obtención de recursos y servicios en el territorio municipal yno como realización de objetivos ciudadanos.

Por otra parte, las condiciones de la nueva manera de gobernar los territorios parten delas siguientes consideraciones:

• Su objetivo es la mejora de la capacidad de organización y acción de un territo-rio y su instrumento específico es la gestión relacional o gestión de las interdepen-dencias entre gobiernos territoriales.

• Sitúa los objetivos y los proyectos por delante de los procedimientos político-ad-ministrativos y de gestión.

• Entiende que no es necesario crear órganos político-administrativos fijos, dadoque es una realidad innegable que las estrategias son las que deben definir los terri-torios y que existen diferentes estrategias e incrementa el grado de interdependen-



cia entre los territorios tanto regionales como macrorregionales; en la perspectiva delgobierno proveedor y gestor de una administración competencial, para cada territo-rio habría que multiplicar los órganos político-administrativos en función de la estra-tegia, lo que es un absurdo. Se precisa crear espacios flexibles intermunicipales(horizontales) para la deliberación y el acuerdo.

• Generar espacios públicos de participación y colaboración en base a la flexibilidady la horizontalidad.

• Entender el interés metropolitano como una construcción realizada a partir de lasestrategias municipales, y para ello se precisa de un liderazgo relacional o habilita-dor no dominante.

Conclusión: gobernanza territorial, un nuevo arte de gobernar los territorios

Una vez identificados los principales factores que provocan la crisis del gobierno tradicio-nal en el territorio, al quebrarse la visión del desarrollo económico y social de la que par-tía y en especial el enfoque y la práctica de las políticas públicas en los territorios, es elmomento de explicar cómo este nuevo arte de gobernar denominado gobernanza nospermite afrontar los retos en que se ha atascado la política tradicional.

La gobernanza o gobierno en red significa, como bien señalan I. Blanco y R. Gomà,85 elreconocimiento de la complejidad como elemento intrínseco del proceso político; un sis-tema de participación y colaboración de actores plurales en el marco de redes plurales yuna nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, lo que signifi-ca la adopción de nuevos roles e instrumentos.

La gobernanza es el estilo de gobernar propio de la sociedad del conocimiento. J. Prats86

señala que la transición de las sociedades industriales a infoglobales conlleva un reajus-te de las economías y las relaciones sociales, y en relación a estos cambios resulta insu-ficiente la forma de gobernar tradicional, basada en la acción del gobierno, y emerge lanecesidad de la gobernanza. La gobernabilidad contemporánea exige gobernanza. Larazón, continúa Prats, es que la gobernabilidad hoy «se proyecta ampliamente como unacapacidad social, como un atributo colectivo de toda la sociedad para dotarse de un sis-tema de gobierno que empuje el carro de los objetivos de desarrollo humano. Un siste-ma social es gobernable cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal quetodos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y re-suelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales e in-formales (que pueden registrar diferentes niveles de institucionalización) dentro del cualformulan sus expectativas y estrategias».

La perspectiva de la gobernanza y su modo de gestión, la gestión relacional, nos permi-te superar las deficiencias del gobierno tradicional e incorporar los nuevos fenómenos so-ciopolíticos y, de este modo, poder establecer una estrategia regional de manera eficazy democrática.


85. Blanco, I. y Gomà, R. Gobiernos locales y redes: retos e innovaciones. Instituto de Gobierno y PolíticasPúblicas, 2002.86. Prats, J. «Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico». En Ins-tituciones y Desarrollo (n.º 10, 2001), págs.103-148.


Las técnicas para una gestión relacional

La gestión relacional, al igual que la gestión de servicios, necesita de técnicas e instru-mentos específicos para desarrollarse. No es ésta una publicación destinada a la des-cripción de las distintas técnicas y a la identificación de las condiciones de su aplicabili-dad. Aquí tan sólo se describen las principales en el sentido de uso más frecuente porlos gobiernos territoriales.

1. Los planes estratégicos

Los planes estratégicos desarrollados en los territorios a partir de la cooperación públi-co-pública y público-privada y la participación ciudadana constituyen un buen inicio dela gestión relacional propia de la gobernanza al dotar a los territorios de una estrategiacompartida entre los principales actores y con un amplio apoyo social. La planificaciónestratégica así entendida constituye la fase inicial o fase de planificación propiamente di-cha de la gestión de las interdependencias o gestión estratégica.87 Las metodologías delos planes estratégicos son un buen instrumento para el inicio de la gobernanza territo-rial,88 siempre que se tengan en cuenta una serie de características mínimas:

a) Entender la planificación como un método ordenado para identificar una estrategiacompartida que debe renovarse de manera permanente atendiendo a los cambios delentorno e internos del territorio. No se trata solamente de establecer un método paraidentificar unos proyectos concretos y que éstos se lleven a cabo, sino de establecer unproceso permanente de elaboración y renovación estratégica que fortalezca la capa-cidad operativa de la ciudad o región y la prepare para descubrir y aprovechar las opor-tunidades y evitar los peligros. Lo fundamental es identificar un proceso que permita, através de la elaboración de una estrategia, la mejora continuada del grado de compren-sión y cooperación entre los actores económicos y sociales.

b) El proceso diseñado para la elaboración/renovación de la estrategia debe garantizar lacapacidad para articular el compromiso de los actores, los cuales tienen el poder efecti-vo para impulsar (o impedir) los proyectos estratégicos que se vayan identificando de ma-nera rigurosa, con el hecho de que la estrategia de la ciudad responda efectivamente alas necesidades y retos del conjunto de la ciudadanía. Para ello es preciso acompañar laestrategia de una amplia participación ciudadana, coordinada con el proceso que tienepor objetivo lograr el compromiso y la colaboración entre los actores. En definitiva, se tra-ta de combinar rigor metodológico y análisis estratégico con la participación ciudada-na y la colaboración y el compromiso de acción de los actores.

c) El liderazgo político democrático es esencial para que la planificación estratégica seaun instrumento para desarrollar la gobernanza. En no pocos territorios la planificación es-


87. Para un desarrollo de esta tesis ver: Pascual Esteve, J. M. De la planificación a la gestión estratégica.(Barcelona, Ed. Diputación de Barcelona, 2001).88. Pascual Esteve, J. M. La estrategia de las ciudades. Los planes estratégicos como instrumento: méto-dos, técnicas y buenas prácticas. (Barcelona, Ed. Diputación de Barcelona, 1990). En este libro expongo unconjunto de métodos y técnicas que son útiles para la elaboración de planes estratégicos territoriales quesirvan como inicio de la gobernanza territorial.


tratégica es dirigida por una entidad empresarial o corporativa, o también por la universi-dad. Esta planificación, sin duda, contribuirá a conocer e impulsar la competitividad o co-hesión social de un territorio pero no puede ser, por cuestiones obvias, el inicio de unmodo de gobernar democrático. Para ello es preciso que la entidad representativa detoda la ciudadanía, un gobierno territorial democrático, asuma la dirección del proceso.El liderazgo debe ser político.

2. La negociación relacional de los conflictos públicos

Las técnicas de negociación relacional constituyen un buen instrumento para el desarro-llo de la gestión de interdependencias o gestión relacional. La negociación relacional esun tipo de negociación que se caracteriza porque el resultado que se busca por parte deuno de los negociadores es prioritariamente consolidar y mejorar la relación entre los pro-tagonistas de la negociación, para obtener una mayor confianza mutua y poder desarro-llar proyectos sobre la base de la cooperación.

En el cuadro siguiente, extraído de F. Ponti, se identifican con claridad los cuatro mode-los tipo de negociación:

Demasiado a menudo el conflicto se considera un fenómeno negativo a evitar y, en esecontexto, la negociación es entendida como un proceso en que el resultado consiste enque lo que gana una parte deja de conseguirlo la otra; de ahí que es habitual encontraren la literatura sobre negociación títulos como Un arte de negociar sin ceder y similares.Se olvida que un conflicto es expresión de la necesidad de cambio y por ello de oportu-nidades que es preciso identificar y gestionar. El cuadro de Ponti89 es importante porque


89 . Ponti, F. Los caminos de la negociación (Barcelona, Ed. Granica, 2002).

Negociación acomodativa

Perder / Ganar

Conducta pasiva o sumisa

Compromiso

Conducta asertiva

Negociación evitativa

Evitar perder / Perder

Negociación competitiva

Ganar / Perder

Conducta agresiva

Negociación colaborativa

Ganar / Ganar

Conducta asertiva

Fuente: F. Ponti

–R

elac

ión

+

– Resultados +


visualiza todas las modalidades de negociación y prioriza la negociación orientada a me-jorar las relaciones entre las partes, orientándola a buscar conjuntamente una soluciónen la que todas las partes ganen.

Para que la metodología de la negociación relacional, y en especial el planteamiento ganar-ganar, tenga éxito es preciso hacer una distinción clara entre posicionamiento e inte-rés. El posicionamiento es lo que las partes manifiestan querer obtener en una negociacióno, si se prefiere, es lo que las personas consideran que les beneficia. El interés es lo querealmente quieren obtener las partes, lo que efectivamente les conviene y de lo que, enno pocas ocasiones, no son plenamente conscientes, es decir, sus intereses reales u ob-jetivos. En los conflictos públicos, el posicionamiento acostumbra a coincidir con la solu-ción que quiere dar la parte al conflicto para solucionar un problema. Por ejemplo: «Impedirque los jóvenes se reúnan en la plaza pública» o «Aquí no queremos la narcosala». Éstosson claros posicionamientos pero el interés de los vecinos no es éste. Ellos están interesa-dos en no tener ruidos, en la limpieza de las zonas públicas, en la seguridad de las calles,etc. Poder contemplar los intereses y no los posicionamientos permite, sin duda, encon-trar nuevas soluciones en las que se contemplen los intereses de las partes.

Podemos definir el interés90 como una relación que existe entre un individuo, grupo o ins-titución con aquello que puede mejorar sus condiciones de existencia. Es en esta pers-pectiva donde podemos encontrar el interés general, una situación o escenario en quetodos mejoren sus condiciones de existencia a través de un proceso de implicación ycompromiso en construcción colectiva de proyecto de calidad de vida. Pero difícilmentepodremos construir un posicionamiento general. Lo que acostumbran a ser antagónicoen una sociedad son los posicionamientos o la percepción subjetiva de los intereses, másque los intereses reales y objetivos, puesto que con ellos podemos identificar un escena-rio o situación en que todas las partes ganen.

3. Técnicas de mediación

En el paradigma de gobierno gerencial, en los conflictos públicos acostumbraba a ser el go-bierno una de las partes. En conflictos entre grupos sociales en el territorio es difícil en-contrar al gobierno territorial mediando entre actores territoriales. En la perspectiva de la go-bernanza, en que los gobiernos locales y regionales asumen el liderazgo en la construccióncolectiva del territorio, la mediación es sin duda uno de los recursos de los profesionales dela política y de la administración. En la mediación, el papel de la administración es interve-nir para que una situación conflictiva entre actores sociales pueda encontrar una solucióny en este proceso mejore la imagen mutua de las partes y la confianza entre ellas. La accióndel gobierno es ser catalizador de un acuerdo sin convertirse en parte del mismo. Estas téc-nicas son útiles para ser utilizadas en los conflictos, tanto entre los grandes actores del te-rritorio, como a nivel microterritorial, en la dinamización comunitaria en unidades vecinales.

4. Técnicas de participación ciudadana y respaldo social a las políticas públicas

La participación ciudadana y el apoyo ciudadano son dos conceptos diferentes. Uno es unbien democrático en sí mismo y el otro es el resultado de un proceso político adecuado.


90. Definición tomada de VVAA. Diccionario de Sociología (Madrid, Alianza Ed., 1998).


Pero en una ciudad cada vez más reflexiva y autoconsciente difícilmente se conseguirá elapoyo ciudadano a una política sin fomentar los procesos de participación ciudadana, enlos que la ciudadanía directamente o, lo que es sin duda más democrático, mediante lasorganizaciones sociales más representativas, opinan y se responsabilizan sobre la evolu-ción de multitud de temas que afectan a su cotidianeidad y calidad de vida.

De las estrategias de participación se debe pasar a la participación como estrategia paragenerar o fortalecer la capacidad de organización y acción de la ciudad. Si bien es ver-dad que la estrategia general de una ciudad, con toda su complejidad técnica e institu-cional o una política urbana sectorial, no puede engendrarse directamente de los proce-sos de participación social, puesto que también se precisa rigor técnico en los contenidosy compromiso de acción entre los principales actores, sin un proceso participativo en quese manifiesten con claridad los intereses, las expectativas y las demandas de los distin-tos sectores de la ciudadanía difícilmente se conseguirán los objetivos básicos para for-talecer la capacidad de acción de una ciudad, como son:

• Generar confianza, colaboración y responsabilización ciudadana en el impulso de laestrategia urbana y de sus principales proyectos.

• Contribuir a crear una cultura de identificación y un sentimiento de pertenencia conla ciudad, y en especial con sus posibilidades de futuro.

• Legitimar socialmente los objetivos y proyectos de la ciudad y conseguir su sopor-te ciudadano.

• Dar valor al conocimiento del territorio.

La incorporación de las principales aspiraciones factibles de la sociedad civil sólidamentecontrastadas en la estrategia de la ciudad es la principal garantía de movilización y responsa-bilización colectiva y de creación de capital social, que es la base de desarrollo comunitario.

Entre las técnicas de participación adecuadas para la implicación ciudadana merecendestacarse, por haber sido aplicadas con éxito en procesos de gobernanza territorial enEspaña y América Latina, las siguientes:

• Las conferencias de exploración estratégica, destinadas a identificar de maneramuy abierta y participativa las necesidades y retos de los distintos sectores de la ciu-dadanía.

• Los foros o conferencias para el desarrollo estratégico91, orientadas a priorizar pro-yectos estratégicos e iniciar su impulso legitimado por un amplio soporte social.

• Las conferencias de investigación (search conference) y las lluvias de ideas (brains-torming), también destinadas a la identificación de objetivos pero con participaciónmás reducida que las conferencias estratégicas.

• Las técnicas del pensamiento lateral,92 ideadas por E. Bono, debidamente adapta-das, son de gran utilidad para lograr identificar los distintos puntos de vista sobre un


91. Estas técnicas han sido elaboradas y puestas en práctica en América Latina por Estrategias de CalidadUrbana y Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno cuyas respectivas páginas web son: www.equ.es ywww.cybg.org92. Entre los distintos libros de E. Bono destacaría El pensamiento lateral. (Barcelona, Ed. Paidós con dife-rentes ediciones).


tema o fenómeno y hacerlo de manera que ayude a la buena relación entre los ac-tores participantes.

5. Métodos y técnicas de gestión de proyectos en red

Existe un amplio abanico de métodos y técnicas para desarrollar la gestión relacional quedeberán ser aplicados de manera diferencial según las ciudades. Pero esta aplicacióndebe estar orientada por los siguientes objetivos, ordenados de menor a mayor impor-tancia:

a) Mejorar la identificación de los propios intereses de cada uno de los actores y de losproyectos para realizarlos.

b) Aumentar el nivel de conocimiento y comprensión mutuos de los intereses.

c) Establecer el consenso, o acuerdo mayoritario, entre los agentes acerca de los objeti-vos estratégicos sobre los principales proyectos y el despliegue de la estrategia urbana.

d) Incrementar el grado de confianza en la actuación de los otros actores y en especialen las sinergias de la cooperación a partir de los propios intereses.

e) Alcanzar o aumentar el compromiso y la cooperación para impulsar el desarrollo de losproyectos.

f) Mejorar la autoestima de los participantes en la red en su papel y capacidad de contri-buir al desarrollo urbano. Se trata de compartir el liderazgo y el éxito en el proceso degestión del cambio urbano.

Alcanzar estos objetivos significa que se ha establecido la configuración de las relacionesde actores en una ciudad, puesto que se han modificado sus relaciones a partir de influirsobre los valores y percepciones de los actores que intervienen en la red.

El proceso de gestión relacional entre los actores lo podemos subdividir93 en:

a) Identificación de los actores. Ésta es la primera etapa, identificar los principales acto-res urbanos y conocer sus relaciones y percepciones antes de activar la red. Es decir, esbásico que el convocante de la red –el gobierno local– disponga de un análisis de los ac-tores en presencia y de su capacidad real de gestionar un cambio urbano.

b) Activar la red. La red se activa a partir de que el ayuntamiento, como representante delos ciudadanos y ciudadanas, convoca a los principales actores de la ciudad, y los con-voca a elaborar conjuntamente la estrategia urbana. En esta fase, precedida en no po-cos casos por el desconocimiento mutuo, comienza un ritual que se inicia con la apro-bación de formulaciones generales y buenos deseos sobre el desarrollo urbano.

c) Promoción de la interacción. En esta fase de diseño variable y diferenciado para cadaciudad, se desarrollarán las distintas etapas de la elaboración de una estrategia que


93. A efectos de exposición he adoptado la descripción del modelo propuesto por el equipo de análisis po-lítico de la Universidad Autónoma de Barcelona en Governar en un entorn complex: relacions, xarxes i con-tractes, publicado por la Diputación de Barcelona en su colección «Elements de debat territorial», Barcelo-na, noviembre de 1999.


debe servir de catalizador para la intensificación, consolidación y mejora de las interac-ciones entre los actores. En esta fase es básica la figura del gestor de redes, que esun intermediario en base a los objetivos señalados del proceso, que utiliza las ideas ytécnicas, y gestiona las percepciones para facilitar la comunicación, el consenso y lacooperación.

d) Asumir la corresponsabilidad. Esta es la fase decisiva de la gestión de redes entre or-ganizaciones de la ciudad. En ella se establece el compromiso mutuo para impulsar laestrategia general de la ciudad, se impulsan colectivamente, en función de competen-cias, recursos y capacidad de influencia, los proyectos clave para el desarrollo urbano.La corresponsabilidad es imposible sin haber definido previamente una estrategia clara yunos proyectos concretos. A partir de la corresponsabilidad, la red de actores puede plan-tearse nuevos objetivos o bien movilizar nuevas coaliciones o redes.

Son particularmente útiles para la gestión de redes el uso de las matrices de actores enel marco de la dirección sistémica por objetivos.94

6. Gestión de la cultura emprendedora y cívica de la ciudadanía

La tecnología para fortalecer las características de una cultura emprendedora y de acciónentre la ciudadanía es muy reciente y he tenido la oportunidad de sistematizar los indica-dores para hacer un seguimiento de su evolución a través de encuestas por muestreo yal azar para el Centro de Estrategias y Desarrollo de Valencia (CEyD), en la finalidad detomar las decisiones oportunas. El proceso de gestión de la cultura emprendedora exi-ge, en la perspectiva de la gobernanza democrática, una gran transparencia y un acuer-do democrático entre los principales sectores de la ciudadanía para desarrollarla.

La consolidación de la cultura emprendedora se estructura en proyectos a medio y largoplazo que articulen acciones de distintos actores y muy especialmente de las administra-ciones públicas, las universidades y del conjunto del sector educativo en general.

No obstante, se dispone de instrumentos cuyos efectos, si bien tienen resultados coyun-turales, se notan en el medio y largo plazo. Nos referimos a las técnicas del city o regio-nal marketing interno, es decir, el que se dirige a los propios ciudadanos, y la gestión dela memoria.

Respecto al marketing interno, son recomendables, desde el punto de vista de la gober-nanza, el enfoque y las metodologías propuestas por T. Puig,95 dirigidas a lograr una mar-ca o imagen de la ciudad o región sobre sí misma, construida de manera colectiva y concapacidad de convencer y conmover a la propia ciudadanía.

La gestión de la memoria,96 desde el punto de vista de la capacidad de organización dela sociedad para lograr el desarrollo humano, es la que se dirige a generar una concien-cia colectiva capaz de unir tradición con modernidad y aprovechar el pasado para fun-


94. Véase Pascual Esteve, J. M. La estrategia de las ciudades: métodos, técnicas y buenas prácticas. (Bar-celona, Diputación de Barcelona, 1999), págs. 157 a 162.95. Véase Puig, T. La comunicación municipal cómplice con la ciudadanía. (Madrid, Siglo XXI, 2004).96. Véase Pascual Esteve, J. M. «La gestión de la memoria en la estrategia de las ciudades» en La gestiónde la memoria Revista del CEYD, Valencia, 2005.


damentar aspiraciones y valores democráticos y solidarios para el presente y futuro. Esdecir, mirar el pasado con ojos de futuro, tal como recomendaba H. Arendt.

7. Entrenamiento (Coaching) para el liderazgo habilitador

En gobernanza es necesario un nuevo perfil del político diferente del de la etapa en quela administración era fundamentalmente proveedora y gestora de servicios públicos.En la etapa proveedora, o bien los valores de los representantes electos coincidían conlos de la gerencia –economía, eficacia y eficiencia–, o bien se subordinaban los políticosa los gestores. Por el contrario, en gobernanza lo que se fortalece es el valor de repre-sentación del político y se requiere capacidad para escuchar, dialogar, comprender, con-vencer, conmover y motivar para la acción colectiva y la responsabilización y el compro-miso social de la ciudadanía.

Por otra parte, en gobernanza, los resultados de su acción ya no son tanto los servicioscomo el nivel general de desarrollo económico y social alcanzado en el territorio durantesu mandato y el grado de cohesión social logrado con la ciudadanía. Es preciso presen-tar el balance de su gestión relacional. Para ello se necesitan nuevas formas, nuevas ac-titudes y nuevas habilidades.

La gobernanza no necesita de políticos gestores sino de líderes políticos. Y no de cual-quier liderazgo sino de un liderazgo habilitador. En política democrática podemos identi-ficar dos modelos-tipo de liderazgo: el liderazgo dominador y el relacional o habilitador.

El liderazgo dominador se caracteriza por un político que, por diferentes atributos perso-nales o razones sociales, conecta bien con la ciudadanía y recibe un amplio apoyo sociala las políticas que propone, aun cuando la elaboración de estas políticas y su desarrollodepende de los equipos por él dirigidos y contratados sin participación ni compromisociudadano en el desarrollo económico y social del territorio. No se puede hablar de un li-derazgo propio del despotismo ilustrado porque el líder es un político electo que refren-da su gestión ante los ciudadanos en elecciones. Pero en lo demás es «todo para el pue-blo, pero sin el pueblo», una forma de liderazgo hoy, en la sociedad del conocimiento osociedad deliberativa, que resulta del todo obsoleta e inadecuada.

La gobernanza requiere un liderazgo relacional o habilitador. La legitimidad social y el apo-yo ciudadano, en este caso, lo recibe el electo por su capacidad de articular un proyec-to de territorio a partir de una visión compartida del mismo y del compromiso colectivode los distintos sectores de la ciudadanía. El electo lidera la construcción colectiva delprogreso humano en su territorio. Es decir, capacita, habilita a la ciudadanía para que seresponsabilice de su propio destino. Es un líder que actúa como un entrenador de granprestigio por los resultados que obtiene la ciudadanía que lo ha elegido.

Por esta razón es especialmente útil para la gobernanza la adaptación de las técnicas decoaching, es decir, de entreno de equipos para lograr que los distintos grupos de acto-res consigan los resultados que han identificado a partir del reconocimiento de sus inte-reses comunes y complementarios.



8. Las técnicas de construcción de consensos

No es necesario insistir en la importancia de estas técnicas en gobernanza. De hecho,las anteriormente citadas sobre negociación relacional y participación ciudadana, inclu-yen necesariamente el consenso. Aun así, existe una gran pluralidad de metodologías ytécnicas, aparte de las citadas y ampliamente contrastadas para, con la debida adapta-ción, poder ser utilizadas en los distintos ámbitos en los que se desenvuelve este nuevoarte de gobernar.

9. El enfoque comprensivo en ciencias sociales

Hemos citado que en el paradigma legal-burocrático los profesionales de la administra-ción debían estudiar fundamentalmente ciencias jurídicas. También hemos mencionadoque en el paradigma proveedor y gestor debían estudiar fundamentalmente ciencias eco-nómicas y empresariales. En gobernanza, sin restar importancia a las mencionadas dis-ciplinas, las ciencias sociales y políticas adquieren un mayor protagonismo, con un enfo-que que resulta especialmente adecuado: el enfoque comprensivo.

En gobernanza es necesario comprender lo que dice cada actor en su contexto social ypoder entender no sólo lo que expresa sino cómo lo expresa y porqué lo dice. La com-prensión de los actores y el análisis de los conflictos desde las distintas perspectivas delas partes es condición absolutamente necesaria, aunque por supuesto no suficiente, parael buen desarrollo de la gobernanza. Se trata de hacer inteligible la base subjetiva en laque descansan los fenómenos sociales. El análisis objetivo de los fenómenos sociales esperfectamente posible y compatible por el hecho de que las acciones humanas tenganun carácter subjetivo. Este enfoque, también denominado interpretativo de la acción so-cial, tiene en Max Weber97 su autor más clásico y se dirige a comprender el sentido deuna acción para un actor, dando a conocer los motivos entre la actividad objetivamenteobservada y su sentido para dicho actor. Esta metodología y las técnicas de análisis enella fundamentadas constituyen una buena base para la realización de los análisis de losactores con presencia en una sociedad en la que cimentar las estrategias para la mejo-ra de la capacidad de organización y acción colectiva en ciudades y regiones.

10. La dirección sistémica por objetivos

Las técnicas de dirección por objetivos son un buen instrumento para la gestión relacio-nal, y no la dirección en base a procedimientos protocolizados para llegar a un resultado,puesto que de lo que se trata es de establecer objetivos comunes a un conjunto de ac-tores y, a partir de ellos, concretar de manera98 innovadora proyectos que deben gestio-narse en red.

La dirección por objetivos es útil tanto para organizaciones cerradas y simples como paraorganizaciones abiertas y sistemas complejos. Hoy, un territorio sólo puede entenderse


97. Podemos encontrar la exposición metodológica de la sociología comprensiva en Sobre la teoría de lasciencias sociales (Barcelona, Península Ed., 1971). Y también en Economía y sociedad (op. cit.), en el quemantiene la importancia de lo subjetivo para el análisis sociológico. 98. Para conocer el enfoque sistémico se recomienda la lectura de L. Bertalanffy, La teoría general de siste-mas (Madrid, Alianza Ed., 1998).


como un sistema complejo de interdependencias sometido a constantes transformacio-nes que interactúa, de manera permanente, con un entorno cambiante. Por ello, para unterritorio, la dirección por objetivos que deben promover los gobiernos debe asumir unaperspectiva sistémica. El enfoque sistémico coincide con la teoría de las redes en que loimportante, lo prioritario, son las relaciones. Las ciudades y las regiones deben ser con-sideradas como un sistema interdependiente y abierto a un entorno más amplio en el quetambién interactúa. Por tanto, sus propiedades no pueden ser reducidas a las de sus par-tes más pequeñas.

El enfoque de los sistemas abiertos, expuesto por F. Capra99 a partir del estudio de losseres vivos, tiene unas características que son especialmente útiles para la gobernanza:

• La creatividad y la organización interna son las claves de la evolución y desarrollo delos sistemas abiertos.

• La cooperación e interacción más que la competencia son la clave del desarrollo.

• La adaptación al entorno se produce de modo estructural, mediante interaccionesque desencadenan cambios estructurales.

Llegados a este punto es necesario recordar que la gobernanza, como nuevo paradig-ma, no sustituye, sino que incluye los anteriores, es decir, tanto el aspecto de garantíasjurídicas que debe asegurar todo gobierno democrático, como el aspecto de provisión ygestión de servicios. Por tanto, los instrumentos metodológicos, procesos y técnicas degestión de estos ámbitos no sólo continuarán sino que deberán ser mejorados de mane-ra permanente. Pero el triunfo de la gobernanza depende del desarrollo de su modo degestión específico: la gestión relacional, que debe tener un carácter estructurante en re-lación a la gestión directa e indirecta de servicios y a los procedimientos administrativos.Por ello, en la actualidad, la gestión relacional o de las interdependencias en los territo-rios se asienta, a mi juicio, en las diez principales metodologías y técnicas enunciadas.


99. Capra, F. La trama de la vida (Barcelona, Anagrama Ed., 2003).


Hacia una nueva generación de planes estratégicos:de operación específica a factor clave de gestión relacional

A modo de resumen de lo anteriormente señalado hemos identificado la gobernanza de-mocrática como el arte de gobernar propio de la sociedad red o sociedad del conoci-miento, cuyo principal objetivo es la mejora de la capacidad de organización y acción dela sociedad, y para ello dispone de un modo de gestión especifico: la gestión relacionalo gestión de las interdependencias.

En el capítulo anterior se ha considerado, además, la planificación estratégica como unade las principales técnicas de la gestión relacional. Y se han especificado sintéticamentelas características más esenciales del tipo de planificación estratégica adecuado para quesirva como inicio de la gobernanza o, mejor dicho, como etapa propiamente de planifi-cación de la gestión relacional que también se ha denominado gestión estratégica.100

En este apartado vamos a profundizar sobre este tema y muy especialmente en la tran-sición de una planificación estratégica que fue concebida como una operación específi-ca,101 centrada en el desarrollo económico y social, a una operación que se inscribe enun contexto más amplio de desarrollo de un nuevo modo de gobernar y gestionar los te-rritorios, que tiene como finalidad el desarrollo humano. Se entiende por desarrollo hu-mano la definición establecida por la ONU, a través del PNUD, que lo califica como untipo de desarrollo cuyas finalidades no son sólo el crecimiento de la renta, sino la soste-nibilidad ambiental, la equidad social y la profundización de la democracia.

Planificación estratégica hay de muchos tipos y modalidades. En este apartado nos re-ferimos a la planificación estratégica de municipios y ámbitos territoriales más ampliosque se inauguró con el I Plan Estratégico de Barcelona 1987-1992, y que siguieron, aun-que con metodologías diferenciadas y adecuadas a la realidad de cada ciudad: Valencia,Málaga, Zaragoza, Gijón, Terrassa, Mollet del Vallès, Girona, Igualada y la Conca deÒdena, Molins de Rei, entre otros muchos, y que se caracterizan fundamentalmente por:

• La finalidad de posicionar la ciudad para conseguir un mayor desarrollo económicoy social de la ciudad o territorio en general.

El plan estratégico como inicio de lagobernanza: una nueva generación de planes

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100. Véase Pascual Esteve, J. M. De la planificación a la gestión estratégica. (Barcelona, Diputación 2001),y del mismo autor La gestión estratégica de las ciudades (Sevilla, Junta de Andalucía, 2002).101. En no pocas ocasiones un plan estratégico se ha dotado de una organización propia, independiente delayuntamiento, como una asociación, fundación o instituto, con el único objetivo de elaborar el plan y gestio-nar su impulso y seguimiento.

No hay nada más poderoso que una idea a la que le ha llegadosu tiempo

V. Hugo


• El carácter integral del plan para que sea referencia para la actuación del conjuntode actores económicos y sociales de la ciudad y disponga, en especial, de proyec-tos estructurantes o motores del desarrollo económico y social sostenible.

• Disponer de una organización liderada por la institución política representativa de to-dos los ciudadanos (ayuntamiento, comunidad autónoma, diputación, mancomuni-dad, etc.), formada por los principales actores públicos y privados y de iniciativa so-cial para la elaboración del plan y su posterior seguimiento. Es decir, un plan basadoen la cooperación pública y privada y en la colaboración institucional.

• La canalización de la participación ciudadana, más concretamente de la ciudadaníaorganizada, en la elaboración del plan estratégico y como principal garantía del pos-terior impulso de sus proyectos.

Es ésta, y no otra, la modalidad de plan estratégico que sirve como instrumento de go-bernanza, puesto que en el caso de resultar una estrategia de calidad, se proporciona alterritorio:

• Una estrategia compartida por los principales actores urbanos.

• Una mayor y mejor dinámica de colaboración pública y privada.

• Un enfoque de la participación ciudadana centrado en objetivos más amplios quelos que deben presidir las políticas públicas y municipales en particular, ya que se si-túa la participación en objetivos de territorio para cuya consecución es precisa tan-to la actuación pública como la privada y la misma implicación vecinal.

Es decir, este enfoque de la planificación estratégica, muy centrado en los procesos decolaboración y búsqueda de compromisos de acción, por lo que podríamos deno-minarlos plan estratégico de colaboración, es instrumento de gobernanza, al aportartres factores, del total de los ocho factores citados más arriba como clave en la cons-trucción colectiva del territorio102. De este modo, un plan estratégico de colaboraciónpuede ser un buen inicio del nuevo arte de gobernar los territorios.

La gobernanza –tal como se ha definido en los capítulos anteriores, es decir, no comouna dimensión de cooperación y participación social de la actuación del gobierno, sinocomo un nuevo paradigma de gobierno de los territorios– es, por supuesto, de una amplitud y complejidad mucho mayor que un plan estratégico. Pero un proceso so-cial de las características de un plan estratégico de colaboración es sin duda una de lasmejores maneras de iniciar la gobernanza territorial al ser justamente la etapa propiamen-te de planificación de un nuevo tipo de gestión del territorio: la gestión relacional o de redes.

Ahora bien, una cuestión es que una de las consecuencias de los planes estratégicoshaya sido contribuir a la gobernanza, y otra muy distinta que un plan estratégico se or-ganice con la finalidad expresa de iniciar y fortalecer la gobernanza democrática. Este tipode plan, que justamente por dotarse de nuevos objetivos tiene unas características orga-nizativas y unos planteamientos metodológicos propios, lo denominaré plan estratégicode segunda generación.


102. Ver las páginas 43 a 48 del presente texto, donde figuran los ocho factores.


En los planes estratégicos de primera generación se desarrollaba un amplio proceso decolaboración de actores y de participación ciudadana con la finalidad de identificar losproyectos estructurantes de la transformación urbana y que éstos tuvieran un amplio res-paldo social. En los planes de segunda generación, la organización del proceso de cola-boración y participación ciudadana tiene una mayor importancia que los proyectos. És-tos son un medio para el despliegue de una capacidad de organización y acción de laciudad; sin ella los proyectos «dormirían el sueño de los justos» o serían poco útiles al nopoder ser utilizados convenientemente para producir desarrollo humano. Los planes es-tratégicos de segunda generación tienen por objetivo reestructurar las relaciones y redessociales y de este modo configurar una ciudad más dinámica, con una ciudadanía máscomprometida en su desarrollo; es decir, fortalecer la construcción colectiva del territorio.

Los planes estratégicos de segunda generación los podemos denominar planes relacionales.En primer lugar porque, como se ha escrito, tienen por objetivo generar una configuración re-lacional que impulse el desarrollo humano. Y, en segundo lugar, porque es el tipo de planifica-ción propia del que se denomina gobierno relacional. A diferencia de los planes de primera ge-neración, los planes de segunda generación asumen como objetivo la calidad democrática enlos procesos de representación y participación de la ciudadanía, y en especial se disponen ainfluir en una reestructuración del papel del gobierno municipal en la ciudad, o en alguno delos sectores de la actividad gubernamental cuando se trata de un plan estratégico sectorial.

La especificación de estas características diferenciadoras de los planes estratégicos desegunda generación, así como el proceso de reforma de un plan estratégico de primerageneración, ya en marcha, para convertirlo en la etapa de planificación de la gestión re-lacional o gestión estratégica, es el objetivo de éste y el siguiente capítulo.

El contexto de los planes estratégicos de primera generación:la nueva gestión pública

La tesis que se sostiene en este capítulo es la siguiente: los planes estratégicos de cola-boración de primera generación –a pesar de sus condicionantes– se anticiparon, con in-tuición pero sin conocimiento cierto, al nuevo modelo de gestión urbana, es decir, a lagestión relacional o de redes propia de la gobernanza.

Los planes estratégicos en la provincia de Barcelona, y en general en la península Ibéri-ca y América Latina, se iniciaron en la década de 1990103 y muy especialmente durantela segunda mitad. Los planes son herederos, como no podía ser de otra manera, tantode la situación económica y social como del modelo predominante en la gestión públicaurbana y municipal. Reconocerlos nos permitirá identificar mejor las condiciones de susorígenes y desarrollo, así como sus aportaciones y las deficiencias que han de superar.104

El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes | 95

103. El Plan estratégico de Barcelona, primer plan estratégico de colaboración, se inicia en el Ayuntamientode Barcelona, el año 1987.104. La reflexión critica de los planes estratégicos de primera generación es en parte también autocrítica por par-te del autor que ha participado en la dirección y asesoramiento de muchos planes estratégicos. La crítica razonadaes la clave para la innovación y el progreso. Sin actitud crítica difícilmente se observa el cambio y las nuevas posi-bilidades de acción. Sin critica, como diría W. Benjamin, «quizá nos retrasemos nosotros, pero el tiempo no».


Los planes estratégicos de primera generación en la provincia y en España, en general,tienen en común una serie de condicionantes en su proceso de producción que explicansus características comunes:

• La ciudad se entiende como una empresa y establece fundamentalmente relacionesde competencia entre ciudades.

• Surgen en una época en que se desacelera el crecimiento del gasto público en ge-neral y del municipal en particular.

• El predominio del new management como enfoque de gestión pública.

• Su origen se encuentra en los inicios de la era de la información: las infraestructurasy los servicios como factor determinante del desarrollo económico y social.

• La cultura del proyecto como factor dominante en la planificación.

• La transformación de Barcelona es la experiencia referente.

La ciudad como empresa

En el contexto de los planes estratégicos de primera generación predomina una visión dela ciudad en que ésta es entendida como una empresa. Las ciudades se consideran lasmultinacionales de los países.105 Dicha visión hace tres aportaciones importantes y de va-lor permanente a la teoría de las ciudades en las últimas décadas del siglo XX:

1. La ciudad se concibe como un activo para el desarrollo económico y social en lo localpero también de las regiones y naciones.

2. La ciudad, al ser entendida como una empresa, se remite a una concepción integralde la misma y la necesidad de coordinar las actuaciones del conjunto de actores y sec-tores ciudadanos.

3. La estrategia de una ciudad debe ser una acción consciente y deliberada: las ciuda-des necesitan un plan estratégico integral y basado en la colaboración entre actores ysectores de la ciudadanía.

Pero el hecho de que estas aportaciones fundamentales surgieran del enfoque de ciu-dad-empresa y ciudadanos-clientes condicionó no pocos planes estratégicos en sus pri-meras versiones (aunque algunos aún siguen con la misma «música») a priorizar los as-pectos económicos, la competencia entre ciudades, a buscar la satisfacción delciudadano por encima de su implicación y a no dar importancia a que sea el gobiernodemocrático el que asuma el liderazgo estratégico.

Los planes estratégicos de segunda generación deben partir de las tres aportaciones se-ñaladas pero han de ser reestructuradas para responder al contexto de la sociedad redy gobernanza democrática.


105. Las eurociudades han sido definidas como las multinacionales europeas por J. Delors y P. Maragall.Véase Borja, J., Castells, M. Local y global. (Madrid, Ed. Taurus, 1998), pág.140.


La desaceleración del gasto público municipal y el protagonismo municipal en las demandas ciudadanas

Los ayuntamientos españoles, en los inicios de la década de 1990, si bien continuaban conun gasto público municipal en aumento, habían reducido notablemente su ritmo de creci-miento en relación a los primeros diez años de ayuntamientos democráticos, y se constata-ba que a pesar de estar aún pendiente la descentralización de recursos de las comunidadesautónomas a los municipios, el gasto público municipal se estabilizaba en relación al PIB.

Los ayuntamientos democráticos habían invertido en los primeros años una gran canti-dad de recursos en equipamientos y servicios en los barrios, que heredaban grandes de-ficiencias como consecuencia de las débiles inversiones en las décadas del franquismo.La mejora de los barrios con los ayuntamientos democráticos y el hecho de que los ayun-tamientos fueran la administración más próxima a los ciudadanos llevó a que los gobier-nos locales fueran los referentes principales de todas las demandas ciudadanas.

Durante la mayor parte de la década de 1980, el país se encuentra inmerso en una grancrisis económica y una pérdida importante del empleo, lo que obliga a los gobiernos lo-cales a intervenir en el ámbito del desarrollo económico y del empleo. Los gobiernos locales en la provincia asumen una gran variedad de actividades en el desarrollo econó-mico y social del territorio.

Los gobiernos locales en España, si bien tienen unas competencias básicas y exclusivasreducidas, es decir, ligadas a financiación vía tributos o transferencias obligatorias, pue-den actuar en casi todos los ámbitos de la vida económica, social y cultural siempre queconsigan las fuentes de financiación adecuadas.106

Todo ello lleva a que los gobiernos locales asuman el desarrollo económico y social desus municipios como responsabilidad propia, tanto por las demandas de los vecinos comopor la necesidad de conseguir un mayor crecimiento de la renta para tener una más am-plia base tributaria y conseguir la financiación necesaria para continuar con su papel deproveedores de equipamientos y servicios.

El contexto de las políticas públicas: la nueva gestión (new management)

Los ayuntamientos son depositarios de la principal función de cualquier administraciónque se inscriba en el modelo racional-legal, definido por Max Weber y propio de las de-mocracias: asegurar el cumplimiento de la ley.

En este modelo o, mejor dicho, en este paradigma, los ayuntamientos deben garantizarel cumplimiento de la normativa municipal para regular el funcionamiento del conjunto delmunicipio y la equidad legal de los ciudadanos. Para esta función se crea el modelo bu-rocrático, caracterizado por que un conjunto de funcionarios protegidos por la ley asu-men el cumplimiento de la misma y gozan de un puesto de trabajo garantizado, altamen-


106. Desde la década de 1980, los fondos europeos han servido para financiar no pocos proyectos munici-pales.


te definido y blindado de los políticos electos para asegurar la continuidad de la adminis-tración y salvaguardar sus funciones esenciales de los cambios de políticas y de equipospolíticos en el gobierno.

Pero con el desarrollo del estado protector o estado del bienestar esta función de la ad-ministración pierde importancia y es el papel proveedor y gestor de recursos de la admi-nistración pública, en nuestro caso de los gobiernos locales, el que adquiere el mayorprotagonismo. Desde 1979 hasta hoy el modelo de actuación de los ayuntamientos deEspaña ha sido el de un ayuntamiento proveedor y gestor de servicios públicos.

En una primera etapa, el papel de proveedor de recursos y gestor de equipamientos yservicios se hizo a través de funcionarios públicos. La caracterización de un personal dela administración concebido para garantizar la ley y dar la estabilidad de la administraciónno resultaba adecuada para la provisión y, en especial, para la gestión de equipamientosy servicios públicos. La protección y la estricta delimitación de los puestos de trabajo eranincompatibles con los criterios de economía, eficacia y eficiencia que exigía una gestiónde servicios.

La contradicción entre provisión y gestión de servicios llegó a su máxima intensidad al fi-nalizar la expansión del gasto público y al aparecer la necesidad de una gestión empre-sarial de los servicios públicos para maximizar los recursos y poder invertir en nuevos pro-ductos y servicios.

Los ayuntamientos de mayores dimensiones, antes de la nueva gestión pública, habíanpasado, al menos, por dos etapas de reforma. La primera, al inicio de los ayuntamientosdemocráticos, cuando se estableció una elemental política de cumplimiento de los debe-res de los funcionarios destinada tanto a mejorar la gestión municipal, como el prestigiode la administración ante los ciudadanos: establecimiento de horarios y control de losmismos, incompatibilidades, duplicación de sueldos por cargos públicos, etc., que eraconsecuencia de la «recuperación» tras el abandono por parte del régimen anterior de laadministración pública.

En una segunda etapa, a mediados de la década de 1980, se estableció una política asemejanza de la vigente en los países europeos, y muy especial en los países anglosajo-nes, que consistía entre otras medidas en desconcentrar la administración en unidadesde gestión de carácter público más autónomas y dotadas de objetivos específicos, utili-zación de los presupuestos como instrumentos de gestión (presupuestos en base 0 ypresupuestos por programas o proyectos) y descentralización territorial de los procesosde decisión y gestión, entre las más importantes.

Esta línea de reformas dio una vuelta de tuerca más con la nueva gestión pública en los años1990, consistente no sólo en introducir criterios de gestión empresarial sino, en especial, enintroducir a las empresas privadas en la gestión de los servicios públicos, y crear un merca-do o submercado para los servicios municipales.

La etapa de la nueva gestión pública en la que hoy en día todavía siguen instalados la ma-yoría de los ayuntamientos se caracteriza por la contratación externa de servicios municipa-les, la inyección de competitividad en los servicios públicos, gestión de servicios orientadosa la satisfacción del ciudadano, la gestión de calidad de los servicios públicos a través de lasnormas ISO o la metodología EFQM, entre las medidas más destacadas.



La adopción, por parte de los ayuntamientos, de técnicas e instrumentos de gestión delas empresas privadas que lleva incluso a la formación de su personal directivo en escue-las de gestión empresarial junto a la necesidad de cooperación de la iniciativa privada enla financiación de proyectos públicos o de interés público, son los dos grandes ejes delnew management. Así, en esta etapa, florecen las entidades de capital riesgo o capitalsemilla con fondos públicos y privados, las diversas fórmulas de financiación mixta degrandes infraestructuras y equipamientos, etc.

Los planes estratégicos de primera generación son fruto de esta etapa. Ellos mismos sonel resultado de la aplicación en el territorio de una técnica de planificación regular en elmundo empresarial: la planificación estratégica. Por otra parte, su principal finalidad es lacolaboración con el sector económico privado y la iniciativa social para poder priorizar losproyectos más necesarios y motores del desarrollo económico y social, y encontrar la co-laboración empresarial e institucional para acometer su realización.

La gobernanza democrática, como hemos señalado, incorpora la preocupación de la nue-va gestión pública en la gestión más eficaz y eficiente de servicios públicos. Pero la fina-lidad del gobierno no es gestionar adecuadamente una oferta de servicios públicos, sinosu papel de promotor y organizador, en tanto que gobierno representativo de la ciudada-nía, de la capacidad del conjunto de la sociedad para conseguir un mayor desarrollo eco-nómico y social o, si se prefiere, de la construcción colectiva del desarrollo humano.

La gestión relacional propia de la gobernanza incorpora la gestión de los servicios públi-cos pero la subordina a un papel de apoyo a la acción de construcción o mejora de lascapacidades de desarrollo del territorio. Por esta razón, el papel del plan estratégico serádiferente entre un paradigma en que el gobierno aparece como responsable de la provi-sión de unos proyectos estructurantes y otro en que la principal relación del gobierno conla ciudadanía no es la provisión ni gestión de servicios sino su papel de representante de-mocrático y, en función de ello, organizador de la construcción colectiva de la ciudad.

Las infraestructuras y servicios como principal factor de desarrolloeconómico: los inicios de la era de la información

La visión del desarrollo económico y social en los inicios de los planes estratégicos deprimera generación es propio de la década de 1990: la prioridad de las infraestructurasy servicios tanto para el desarrollo económico como para la equidad social.

En los inicios de la planificación estratégica, la sociedad de la información empezaba aser un tema emergente pero aún no se habían extraído todas las consecuencias que con-lleva la revolución tecnológica de la información. Recuérdese que la generalización del or-denador personal se produjo a finales de la década de 1980 y el uso comercial de Inter-net se inicia en 1994.

Se vive aún en el enfoque de desarrollo económico de las sociedades industriales oc-cidentales, en las que los servicios avanzados son el principal elemento de innovaciónen la producción. Las tecnologías de la información se consideran una tecnología trans-versal a aplicar en todos los sectores económicos y sociales al igual que, por ejemplo,



la electricidad, pero aún no son consideradas como la base tecnológica de una nuevaeconomía y una nueva sociedad: la sociedad del conocimiento o la sociedad informa-cional.

La sociedad del conocimiento, también denominada sociedad informacional o sociedadred, es entendida como una transformación social y urbana tan rupturista como el cam-bio que significó el pase de la economía y sociedad agrícola y manufacturera a la socie-dad industrial. De hecho, esta concepción empezó a generalizarse una vez publicada, enel año 2000, la monumental y excelente obra de M. Castells La era de la información. Losplanes de primera generación se plantean como objetivo la transformación hacia la so-ciedad del conocimiento, pero no pocos de ellos aún están instalados en los factores dedesarrollo económico propios de la sociedad industrial y apenas dan valor a los elemen-tos intangibles y organizativos del desarrollo.

En los planes de primera generación todavía se concede poca importancia a las redessociales para el desarrollo económico, al capital social y a los valores de confianza, cola-boración, compromiso, sentido de pertenencia y espíritu emprendedor, puesto que tení-an un papel complementario a las infraestructuras y los grandes equipamientos. Es de-cir, se da escaso valor a lo intangible en el desarrollo económico y social, olvidando quela misma energía es un intangible. Lo intangible era escasamente considerado en el mar-co de la sociedad industrial avanzada y del predominio del gobierno como proveedor ygestor de servicios.

Pero de hecho, y aunque pueda parecer paradójico, las grandes aportaciones de los pla-nes estratégicos se sitúan en el plano de lo intangible, concretamente por las ideas anti-cipatorias que introducen en los territorios y, sobre todo, por el proceso de organizaciónsocial que conlleva la elaboración de la estrategia.

La cultura del proyecto como dominante en la planificación

A pesar de que los éxitos de la planificación estratégica urbana están en los procesos deorganización social y en los proyectos intangibles, como se ha señalado, no es suficien-temente reconocido por parte de los directivos de planes estratégicos que continúanatrapados en los principios de la planificación estratégica que rezaban que lo principal eraidentificar proyectos, y en particular proyectos físicos (de infraestructuras o grandes equi-pamientos o de transformación urbanística).

Sin negar la importancia de los grandes proyectos cuando son adecuados, es decir, cuan-do son convenientemente usados por la ciudadanía, los planes estratégicos de primerageneración insistieron, y en algunos casos aún insisten, demasiado en ellos. En particu-lar, cuando no se disponía de los recursos ni las competencias para ello, se dedicaron aimpulsarlos como su principal actividad.

La organización del plan estratégico ha sido muy útil en no pocas ocasiones, cuando hahecho de intermediación entre los actores y ha conseguido que lograran ponerse deacuerdo en la formulación o el diseño de proyectos. Pero sin duda la intermediación esuna actividad organizativa, y no ejecutiva, del plan.



Centrarse en el impulso y seguimiento de proyectos físicos de la ciudad ha sido una he-rencia de la situación de partida de los planes que ha impedido que tuvieran un mayorimpacto social. Así, por ejemplo, en su etapa de evaluación han priorizado conocer el ni-vel de ejecución de los proyectos, más que el desarrollo global de la ciudad, que es máscomplejo y no esta determinado por la realización de los proyectos. Por otra parte, no havalorado su contribución con indicadores a la mejora de la capacidad de organización dela ciudad.

La referencia a la experiencia de Barcelona

En la década de 1990, la ciudad de Barcelona se ha considerado en el mundo comoejemplo de transformación urbana. Una transformación liderada por el ayuntamiento dela ciudad, y más concretamente por el alcalde, que consiguió convertir una ciudad pococonocida en una ciudad de vanguardia a nivel mundial y el modelo de gestión del cam-bio urbano en motivo de estudio e imitación por la mayoría de ciudades que querían te-ner un papel protagonista en el sistema de ciudades regional, nacional o internacional. Elproceso de planificación estratégica de Barcelona, y muy especialmente la novedad y eléxito que supuso su I Plan Estratégico, ha sido escogido como buena práctica a nivelmundial, pero sobre todo en las ciudades latinas, tanto americanas como europeas, y enlos municipios de la provincia de Barcelona de un modo especial.

La adopción por la mayoría de planes de primera generación del denominado «modelode Barcelona de planificación estratégica» ha tenido, como toda buena práctica, aspec-tos positivos pero también negativos.

Entre los positivos, poder disponer con rapidez de los dispositivos organizativos y las me-todologías que han mostrado utilidad en una experiencia exitosa y que bastantes muni-cipios consideran posible y deseable desarrollar. Entre los negativos, que la adaptaciónse hace de manera acrítica, como acostumbra a ser frecuente con el uso de las buenasprácticas. Es decir, sin considerar que la metodología y los instrumentos han sido utiliza-dos con éxito porque se correspondían con una realidad económica, social e institucio-nal que es propia de cada ciudad y que, por tanto, hay que revisar, como así hicieron la ma-yoría de las grandes ciudades españolas, en especial Bilbao, Málaga, Sevilla y Valencia.

Lo que realmente todo el mundo debió y debe copiar del I Plan estratégico de Barcelona essu capacidad para adaptar una metodología propia y adecuada a la situación económicay social de la ciudad con la finalidad específica de dar una continuidad a su desarrollo eco-nómico y social más allá de los Juegos Olímpicos de 1992, en base a la cooperación públi-ca y privada y al respaldo de los principales sectores ciudadanos. El mensaje correcto era:«haga lo que ha hecho Barcelona, pero no como lo ha hecho Barcelona», ya que esto últi-mo corresponde a su singularidad como ciudad. Las principales singularidades, a mi pare-cer más significativas, que estaban detrás de la metodología de planificación de Barcelonay que algunas de las ciudades que de manera acrítica la secundaron obviaron fueron:

• Barcelona disponía de un elevado nivel de crecimiento económico y social que debíadar continuidad en unas nuevas circunstancias: Acta Única Europea, emergencia dela sociedad de la información, aumento de la inmigración de terceros países, etc.



• Disponía de un gran proyecto de futuro y de internacionalización de la ciudad: losJuegos Olímpicos, que había que aprovechar para la ciudad.

• El Ayuntamiento de Barcelona era, y es, uno de los ayuntamientos con mayor pro-tagonismo en su ciudad, por el nivel de recursos y competencias históricamente ad-quiridos.

• En Barcelona existe una importante tradición de cooperación pública y privada.

• En la ciudad existe una amplia tradición de planificación urbana desde antes del Plandel Ensanche de I. Cerdà. Desde 1974 existía un Plan general metropolitano cuyos pro-yectos estructurantes, que eran socialmente asumidos, esperaban la oportunidad derecursos económicos y financieros para llevarse a cabo: rondas (cinturones viarios),centros direccionales (áreas de nueva centralidad), parques urbanos, etcétera.

Estas singularidades de Barcelona explican, junto a la creatividad de los equipos políti-cos y técnicos que estuvieron en su origen, por qué fue esta ciudad la primera en desa-rrollar planes territoriales de colaboración.

Barcelona fue, y es, un referente para los planes de primera generación, aunque tuvieranque seguir, lógicamente, sus propios caminos, sus propias metodologías. Las que sim-plemente copiaron, y hay muchos ejemplos en el ámbito provincial y catalán, español yde América Latina que han tenido una muy escasa incidencia en su ciudad.

Las características definitorias de un plan estratégico de primera generación

Para singularizar los planes estratégicos de primera generación y diferenciarlos de los desegunda generación emplearemos la metodología de los ideales tipo Max Weber.107 Estametodología consiste en identificar las características más comunes y diferenciadoras delmodelo y exagerarlas. El modelo tipo nunca es igual a ningún modelo realmente existen-te, pero todos los modelos, en nuestro caso planes, existentes son comparables con elmodelo tipo y se parecen más o menos. Los planes existentes que se califiquen de pri-mera generación contendrán la mayoría de estas características, pero no todos las ten-drán todas, así como unas más acentuadas que otras.

De este modo se puede analizar un modelo o plan y señalar qué características y la in-tensidad de las mismas, propias de la primera generación o de la segunda, posee. Ellonos permitirá diseñar con mayor claridad el paso de un plan realmente existente hacia laconfiguración de un plan de segunda generación o inicio de la gobernanza democrática.

Un modelo tipo de plan, en metodología weberiana, no tiene que corresponder necesa-riamente a un período temporal, si bien los condicionantes económicos, sociales e insti-tucionales señalan un período de tiempo en los que determinadas tipologías de planestienen vigencia, por su adecuación a los retos de dichas situaciones. Se pueden encon-trar en otros períodos temporales planes con las mismas características, aunque muyprobablemente serán planes disfuncionales.


107. Weber, M. Sobre la teoría de las ciencias sociales. (Barcelona, Ed. Península, 1971), págs. 5 a 93.


Ahora bien, si determinadas tipologías de planes, como los planes de primera genera-ción, son adecuadas para un mismo espacio socio-temporal, por ejemplo la provincia deBarcelona en los años de 1990, resultaría un anacronismo que hoy, con otros retos y cir-cunstancias, la elaboración de nuevos planes o segundas ediciones de planes estratégi-cos en la provincia se hiciera con el modelo tipo de planes de primera generación.

Las características propias que en este momento han singularizado los planes estratégi-cos de primera generación son:

1. La prioridad es el desarrollo económico y social. Si bien los planes estratégicos hanincorporado objetivos y proyectos de sostenibilidad desde prácticamente los inicios, elobjetivo fundamental eran los proyectos con mayor incidencia en la economía y la cues-tión social. De hecho, ha sido muy habitual diferenciar, en la década de 1990, entre pla-nificación estratégica de tipo económico y social y estrategia urbanística de los planesgenerales de ordenación urbana.

2. Predominio de lo tangible: los proyectos tangibles de infraestructuras y equipamien-tos han sido los dominantes. Las infraestructuras de tecnologías de información y co-municación, los parques tecnológicos y científicos, los puertos, aeropuertos, ferrocarri-les, los transportes públicos, las nuevas centralidades, viviendas, los parques urbanos,etc., han sido los temas estrella tanto por cantidad como por su carácter prioritario.

Las desigualdades educativas y culturales, la individualización de las relaciones sociales,la identidad ciudadana, la equidad de genero, la multiculturalidad, etc., es decir, los te-mas y proyectos intangibles que son los más específicos de la sociedad del conocimien-to, si bien han sido tratados en no pocos planes de primera generación, han tenido es-casa prioridad. La escasa valoración de los intangibles, y en concreto de los procesos deorganización social propios de la sociedad industrial avanzada y del enfoque del new ma-nagement, aún está impidiendo a algunos planes estratégicos reconocer lo que las dife-rentes evaluaciones sobre planes estratégicos apuntan: que la principal aportación de losplanes es el valor de organización social, por encima de la identificación y, sobre todo, larealización de proyectos de infraestructuras y servicios innovadores.

Los planes de primera generación tuvieron muy presente el análisis de las posibilidadesinternas en relación al entorno para identificar las oportunidades y peligros para el terri-torio. El análisis DAFO108 era el principal elemento de referencia para identificar o priorizarlos proyectos a desarrollar. Esta perspectiva de análisis, que sin duda es un modo racio-nal y muy adecuado para la elaboración de cualquier estrategia, pierde fuerza cuandomuchos planes, en su etapa de impulso y seguimiento, sólo se fijan en la realización delos proyectos y dejan de considerar de manera permanente la evolución general de la ciu-dad y del entorno cambiante.

El abandono de la estrategia para sólo fijarse en el seguimiento de los proyectos, en bas-tantes ocasiones ha dificultado que el plan pudiera proporcionar todos los beneficios deser el marco de referencia común a todos los actores e incidir de una manera más nota-ble en el fortalecimiento de la acción colectiva.


108. Las siglas significan debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.


La cultura del proyecto tiene su prevalencia en el dominio del paradigma del gobiernocomo proveedor y gestor de recursos, puesto que éstos necesitan proyectos concretospara poder conseguir o aplicarlos.

La influencia del new management es tan importante que algunas organizaciones de pla-nes estratégicos, en vez de convertirse en espacios de encuentro entre actores en el mar-co deliberativo por excelencia de los retos que tiene planteados el territorio para ir instru-mentando respuestas colectivas decidieron, por miedo a «deslegitimarse», impulsarproyectos propios, algunos de ellos en competencia con otras áreas municipales u otrasentidades de la ciudad.

La organización de un plan estratégico, ya sea asociación, fundación o instituto, no pue-de disponer de los recursos suficientes para ser la institución ejecutora de un proyectoestructurante ni tiene sentido que desarrolle otro tipo de proyectos sin valor estratégico.Si lo hiciera se convertiría en una entidad o departamento más en competencia con otrosy perdería, de este modo, todas las oportunidades de ser la referencia para la construc-ción colectiva del territorio y su labor de intermediación en conflictos en relación a los pro-yectos clave del territorio. Los únicos proyectos que son recomendables que lleve a cabodirectamente una organización para el desarrollo estratégico son proyectos piloto que,por una parte, no sean competencia de ningún departamento o entidad y, por otra, sir-van para utilizar o ejemplificar la gestión relacional o estratégica.

3. Una definición reducida y de carácter general de la visión o modelo de ciudad. Aun-que existen muchas y notables excepciones, no pocos planes estratégicos han acometidola identificación y desarrollo de las principales variables definitorias del modelo de ciudad.A menudo se ha optado por una visión, también denominada objetivo central, muy reduci-da y sobre todo de definición muy general, cuando no obvia, en el sentido que no singula-rizaba la opción estratégica de la ciudad. La mayoría, además, contaba con unas líneas oejes estratégicos de las mismas características que señalaban la línea de desarrollo econó-mico, sostenibilidad, cohesión social, infraestructuras-territorio, y agrupaban los diferentesproyectos a desarrollar. Este esquema, que sin duda tuvo la gran ventaja de ordenar los pro-yectos y propuestas de actuación en el territorio y priorizarlas, lo que es una gran aportaciónen un territorio en que nunca se han ordenado las propuestas de toda la sociedad ni muchomenos se han priorizado, en la actualidad resulta insuficiente para lo que la gobernanza pre-cisa. Hoy es necesario disponer de una estrategia compartida con la suficiente consisten-cia, aceptación y compromiso para ser un referente válido y «obligado» para todos los ac-tores y, lo que es muy relevante, para las planificaciones sectoriales en todo el territorio.

La escasa importancia en la definición y el modelo de ciudad ha llevado a un buen nú-mero de planes a centrarse en el impulso y evaluación de los proyectos, abandonandoel seguimiento y la evaluación concreta de la ciudad en función de indicadores que se-ñalaran su adaptación al modelo de ciudad considerado tanto posible como deseable,aunque aquí también disponemos de muy notables excepciones, como es el caso de Bil-bao metropolitano, Málaga, Valencia y Zaragoza, por poner algunos ejemplos de gran-des ciudades a nivel de estado español.

4. El desarrollo estratégico por la reiteración de planes. La valoración de los proyectospor encima de la evaluación de la ciudad es propia del enfoque dominante del new ma-



nagement, al tener este enfoque sólo en cuenta el impacto de los servicios y proyectosen la ciudad y su repercusión en el ayuntamiento, entendido éste como una empresa oentidad de servicios y no como el gobierno representativo de la ciudad. Al igual que unaempresa que tiene en cuenta el entorno pero sólo se fija en los proyectos y en los resul-tados de la empresa y el impacto en los clientes.

La ciudad es mucho más compleja que cualquier empresa, su desarrollo económico ysocial no depende, como hemos visto en capítulos anteriores, de la realización de unosproyectos, por más importantes que éstos sean. La ciudad es una construcción colecti-va en la que están implicados muchos actores y en la que la actitud y disposición de laciudadanía es un elemento clave. Este empobrecimiento de visión unido al escaso papelde la organización de un plan estratégico en la gestión de proyectos estructurantes o mo-tores, ha llevado a bastantes municipios a repetir la elaboración de planes para no per-der influencia social.

Con ello no quiero decir que no sea necesario repetir la elaboración de nuevos planes,pero debe estar justificado por un importante y repentino cambio de entorno en la ciu-dad, como el que ocurrió en la ciudad de Rosario, en Argentina, cuando se produjo laquiebra financiera en el país. O un cambio de posicionamiento de la ciudad en el siste-ma de ciudades de referencia, como el paso del primer plan estratégico al segundo enBarcelona con posterioridad a los Juegos Olímpicos, o una quiebra o paralización de losprocesos de implicación de actores y de participación ciudadana, como el paso del pri-mer al segundo plan de Málaga, que tenía como uno de sus principales objetivos el re-lanzamiento del proceso debido al renovado y decidido apoyo del entonces nuevo alcal-de. O un cambio en la dimensión territorial de agentes implicados, como en el caso deBarcelona al pasar del tercer al cuarto plan estratégico en el que se incorporaron los al-caldes metropolitanos. Plantear como normalidad metodológica y no como excepciona-lidad la elaboración completa de planes estratégicos es el anacronismo, puesto que enun entorno en permanente cambio y en el que la innovación se convierte en la normali-dad en el conjunto de procesos económicos sociales e institucionales, cualquier estrate-gia debe ir renovándose de manera permanente.

Características no definitorias del cambio tipológico de los planes

No constituye un cambio en la tipología de planes la consideración del ámbito territorial.En la actualidad hay una tendencia a dar un carácter metropolitano a los planes estraté-gicos, como es el caso de Barcelona, Málaga, Segovia, Valencia y Zaragoza. Bilbao siem-pre ha tenido un ámbito metropolitano. Pero afrontan el hecho metropolitano de maneradistinta: Barcelona incorporando a todos los alcaldes en los órganos decisorios del plan,del mismo modo que lo hizo el plan estratégico de Bilbao metropolitano (integrando a al-caldes, gobierno autonómico y actores económicos y sociales en la asociación BilbaoMetrópoli 30). Málaga, Segovia y Valencia lo han hecho estableciendo una estrategia me-tropolitana a partir de las estrategias económicas, sociales y territoriales de los distintosmunicipios.



En la mayoría de planes estratégicos bien hechos siempre se ha contemplado no sólo ladimensión metropolitana, sino los ámbitos regionales y macro-regionales que tienen unainfluencia directa en la calidad de vida de los municipios, y han definido proyectos estruc-turantes para cualquiera de los diferentes ámbitos territoriales. Lo que acontecía es queno se establecía un diálogo directo con los alcaldes metropolitanos y no se consensua-ba con ellos los proyectos de interés común, que eran muchos más de los que se creían en una primera consideración.

El hecho de que los planes estratégicos son los que hayan levantado con éxito la cues-tión metropolitana, que era tan difícil de tratar en España y con un enfoque horizontal,muestra su papel de vanguardia en la gestión de interdependencias. Pero si este hechono es asumido como un objetivo propio, como una dimensión propia del plan (que sí loes, con claridad, en el caso de Málaga, Segovia y Valencia), éste no puede ser conside-rado de nueva generación. Sobre todo si el resto de las características del plan son lasque anteriormente hemos señalado como planes de primera generación.

Tampoco marca un cambio de generación de planes la introducción de nuevas temáti-cas o el mayor peso de éstas en el conjunto de la estrategia. Desde finales de la décadade 1980 hasta hoy, los planes han ido ganando peso de manera paulatina en diferentesretos urbanos como han sido la sostenibilidad, la calidad de gestión de servicios públi-cos, las tecnologías de la información y, en la actualidad, la sociedad del conocimiento,el turismo y la cultura, la inmigración, etc. Éste es un hecho normal en un proceso cuyoobjetivo es identificar los retos de futuro de la ciudad, ya que éstos serán cambiantes enfunción tanto de los resultados conseguidos por la ciudad como por la aparición de nue-vas temáticas consecuencia de los cambios en la estructura económica, social e institu-cional y del entorno de influencia del municipio. Por tanto, al ser la identificación de nue-vas temáticas un hecho consustancial a la planificación estratégica, no puede ser motivode cambio de tipología.

Mucho menos puede ser factor de cambio tipológico la introducción de procedimientos degestión de calidad en los propios planes estratégicos. La calidad es un atributo que debeestar tanto en la primera como en la segunda generación de planes, aunque, lógicamen-te, los requisitos sean diferentes y siempre que el método de calidad sea flexible como elcaso del EFQM. Pero lo que no se considera adecuado es la introducción de métodos«estandarizados», como la normativa ISO a los planes estratégicos y, sobre todo, a los desegunda generación, dado que al introducir la estandarización de procedimientos en unaoperación como la planificación estratégica, destinada a anticipar tanto contenidos comoprocesos organizativos sociales e institucionales, produce graves distorsiones.

Los planes estratégicos urbanos como anticipadores de gestión relacional y gobernanza democrática

Los planes estratégicos de colaboración son un buen punto de partida para que se pue-da desarrollar la gobernanza urbana en las ciudades por las siguientes razones:

I. Existen muchas ciudades que han elaborado su plan estratégico. Todas las grandesciudades españolas, excepto Madrid, disponen de un plan. Más de cincuenta capitales



de América Latina han iniciado el proceso de planeación estratégica. Y recientemente seha comenzado este proceso en ciudades francesas e italianas como Lyon y Turín. A pe-sar de su novedad y escasa consolidación administrativa, los ayuntamientos, los gobier-nos regionales e incluso las instituciones económicas, como las cámaras de comercio yorganizaciones empresariales de diverso tipo, han impulsado la realización de planes es-tratégicos urbanos. La necesidad de disponer de una estrategia urbana se impone demuchas maneras en la ciudad.

II. Las ciudades, aunque pocas, disponen también de experiencias de gestión de redesde actores y, concretamente, de gestión relacional de proyectos complejos, así como deexperiencias de participación e implicación de la sociedad civil organizada en la soluciónde retos urbanos.

III. Por otra parte, en un conjunto de ciudades en las que se ha desarrollado un procesode planificación estratégica importante, se ha continuado con el planteamiento de pla-nes de sectores que persiguen los mismos objetivos que el plan estratégico general peroaplicado a un sector. El caso más paradigmático es Barcelona, que ha desarrollado elPlan integral de servicios sociales, el Proyecto educativo de ciudad, el Plan de cultura yel Plan estratégico del deporte. Los planes estratégicos sectoriales, en general, concre-tan más y disponen de los actores clave del sector.

La aparición de los planes estratégicos sectoriales109 en las ciudades expresa, por unaparte, la necesidad de disponer de nuevos instrumentos de gestión de las políticas urba-nas y, por otra, las posibilidades que ofrecen las metodologías y técnicas de los planesestratégicos basados en la cooperación público-privada para desarrollar esta nueva ges-tión.

Qué duda cabe que el desarrollo de planes sectoriales en el marco de un plan estraté-gico de ciudad permite a éstos disponer de una visión más amplia e integral, a partir dela cual desarrollar su estrategia más especializada. La coordinación y colaboración serámucho mayor y será más fácil identificar los proyectos sinérgicos con otras políticas ur-banas.

IV. Por otra parte, los planes estratégicos acostumbran a crear asociaciones o fundacio-nes, que son los organismos encargados de elaborar el plan e impulsar y seguir la estra-tegia urbana. Estas entidades, formadas habitualmente por los representantes de las prin-cipales instituciones y por actores privados, son una buena plataforma para impulsar lagestión estratégica y el gobierno de la ciudad.

Este tipo de entidad es una buena plataforma para la gestión estratégica por tres razo-nes muy claras:

• Una estrategia de ciudad necesita una base claramente relacional.

• La presencia de los principales actores de la ciudad y la utilidad de los trabajoscooperativos que se desarrollan constituyen la base de legitimación para que el go-bierno local adquiera el protagonismo para dirigir la estrategia urbana.


109. No pocas Agendas 21 adoptan la formulación de Plan estratégico de desarrollo sostenible o, en otroscasos, de calidad ambiental.


• Sin una entidad independiente del ayuntamiento se necesita un fuerte apoyo del go-bierno municipal para iniciar una nueva gestión de la ciudad, puesto que la fuerza dela inercia y el poder de los intereses y procesos burocrático-administrativos fácilmen-te pueden ahogar cualquier proceso emergente de cambio que se origine en su in-terior, a menos que no disponga del total y continuo apoyo y convencimiento de losprincipales responsables municipales.

Ahora bien, para que esta entidad pueda iniciar con éxito el proceso de gestión estraté-gica necesita cumplir a su vez cuatro requisitos:

1. Que el liderazgo de la entidad corresponda al ayuntamiento y exista una clara implica-ción de los principales responsables ejecutivos del gobierno local con las decisiones de la entidad. Éste es el único modo de asegurar que el ayuntamiento apoye y se integre en laestrategia urbana.

2. Que participen efectivamente los principales actores urbanos, es decir, aquellos quetienen capacidad de transformar la ciudad por su capacidad de inversión o movilizaciónciudadana y por su legitimidad intelectual o moral.

3. Que la organización de la entidad distinga con claridad quién toma las decisiones es-tratégicas y sobre desarrollo de los proyectos, que debe coincidir con los principalesactores urbanos públicos y privados de la participación ciudadana, cuya principal tareaen la entidad es permitir el conocimiento de las demandas y expectativas de los secto-res ciudadanos para que constituyan el referente básico del proceso de toma de deci-siones.

4. Organizar el proceso de innovación y reprogramación permanente de la estrategia dela ciudad y, en especial, de los proyectos urbanos clave o estructurantes.

Por todas estas razones los planes estratégicos son una buena base para el desarrollodel nuevo arte de gobernar las ciudades siempre que, efectivamente, hayan pretendidoconseguir las tres condiciones básicas antes mencionadas:110

• Dotarse de una estrategia urbana compartida entre los principales actores.

• Promover o fortalecer la cooperación pública y privada en el desarrollo estratégicourbano.

• Elaborar la estrategia de la ciudad a través de la participación ciudadana.

Además será necesario partir de un planteamiento político, social y metodológico claro,para dotar a la ciudad de una dirección y gestión estratégica y constituir un gobierno deciudad de nuevo tipo, a partir de las bases sentadas por un plan estratégico.

En el próximo apartado identificaremos las características propias para reconocer los pla-nes de segunda generación y en el próximo capítulo señalaremos las finalidades y la prin-cipales recomendaciones metodológicas para que el plan estratégico se convierta en uninstrumento esencial del nuevo arte de gobernar.


110. Ver Pascual, J. M. La estrategia de las ciudades (op.cit.).


Los planes de segunda generación: condicionantes y características definitorias

Los planes estratégicos de segunda generación son aquellos que tienen como finalidaddesarrollar la gobernanza democrática local y, más concretamente, la gestión relacio-nal. Pueden ser el inicio de la misma, o bien que ésta se haya iniciado por cualquier otrade sus técnicas específicas y se refuerce con un plan estratégico.

Principales condicionantes

La sociedad del conocimiento como realidad emergente

Los planes estratégicos de segunda generación se inscriben en los inicios de la sociedaddel conocimiento, en que la principal fuente de productividad son las tecnologías de in-formación y la organización empresarial en red. Como muestra M. Castells, las innova-ciones tecnológicas sólo son capaces de incrementar la productividad si se acompañande un cambio en la organización de la empresa y de la adecuada cualificación de los pro-fesionales111. La productividad depende de la formación, de la innovación en su más am-plio sentido (tecnológica, organizativa, metodológica, etc.) y de la capacidad de empren-dimiento de la sociedad. En esta sociedad, que está emergiendo, la principal fuente devalor añadido es el propio conocimiento. Las personas y los equipos adquieren cada vezun mayor protagonismo por encima de los procesos y las máquinas. Las personas no sesometen a los procesos sino que, cada vez más, los procesos se organizan para las per-sonas, es decir para favorecer la creatividad, la innovación, las actitudes emprendedorasy la formación de equipos y redes flexibles.

La economía del conocimiento requiere, efectivamente, de un papel activo de la administra-ción, pero, como afirma de nuevo M. Castells, éste «no puede ser bajo la forma del interven-cionismo dirigista o de la expansión del sector público, modelos obsoletos, sino mediante elapoyo estratégico al sector empresarial del país en términos de financiación de la innovación,reciclaje del personal, apoyo a la investigación y difusión tecnológica y de información».112

A nivel social, la sociedad del conocimiento, es decir, la sociedad de la era infoglobal, secaracteriza por su mayor complejidad debido a muchos factores, entre los que destacan:una población con origen geográfico y cultural mas diverso, la emergencia de las relacio-nes de individualización y la eclosión de tipologías de familia, la crisis de las grandes ins-tituciones socializadoras (iglesias, sindicatos, partidos), la pluralidad de intereses y dife-renciación de necesidades por sectores sociales y multiplicación de asociacionesculturales y sociales. Por otra parte, la aparición de nuevas desigualdades relacionadascon el capital educativo y cultural que desplazan progresivamente en importancia e im-pacto a las relacionadas con la renta y con el acceso a servicios (estas últimas se redu-jeron notablemente en la década de 1990, aunque la inmigración pobre de terceros paí-ses les haya hecho recobrar importancia).


111. Castells, M. Observatorio global. (Barcelona, Ed. La Vanguardia, 2006), págs. 155 y 156.112. Castells, M. Observatorio global (op. cit.), pág. 164.


Crisis del paradigma del gobierno proveedor y gestor de recursos económicos propios y de la nueva gestión (new management) en particular

Otro importante condicionante de los planes es la constatación del crecimiento de nuevas,mayores y complejas necesidades, cuya satisfacción es del todo evidente que no puedeser alcanzada por el gasto público. Es comparativamente demostrable que el gasto públicoen Catalunya y en España puede y debe aumentar en relación a las regiones y países denuestro entorno europeo.113 Pero esto no significa que los gobiernos deban actuar en unanueva dirección, la de la gobernanza, si no quieren verse deslegitimados ante la ciudadanía.

El condicionante de los nuevos planes es la crisis manifiesta no sólo del new manage-ment sino de todo un paradigma de gobierno, es decir, de toda una relación entre el go-bierno y la sociedad en la que aquél aparece fundamentalmente como proveedor de re-cursos económicos y como gestor directo o indirecto de servicios. El plan estratégico desegunda generación no sólo surge en los inicios de un nuevo arte de gobernar en la so-ciedad red o del conocimiento, sino que puede ser uno de sus principales instrumentos.

La ciudad complementaria y de la gente

Al contrario que los planes de primera generación que visionan la ciudad como una em-presa y en competencia con otras ciudades, los planes de segunda generación se inser-tan en la sociedad del conocimiento y la sociedad de redes. Entienden la ciudad comoel medio para fortalecer las potencialidades creativas de las personas y los grupos socia-les, donde la principal ventaja «competitiva» de una ciudad es la ventaja colaborativa.114

A nivel externo o internacional, el énfasis ya no se centra en la competencia entre ciuda-des ni en la atracción de inversiones y eventos foráneos, sino en la generación de valorañadido interno: el desarrollo es más endógeno. Por otra parte, en una economía y so-ciedad de redes se pone el énfasis en la complementariedad entre ciudades, en los sis-temas de ciudades. Es decir, en la capacidad de integrar una estrategia singular en elconjunto de los sistemas territoriales y de ciudades.

Es cierto que las ciudades compiten por atraer eventos internacionales, sedes de empre-sas, etc., pero éstos se entienden como casos minoritarios ante la importancia de las re-des y el reconocimiento de la interdependencia entre territorios.

En definitiva, en los planes de segunda generación emerge el ciudadano, con sus poten-cialidades y sus valores, frente a la ciudad como empresa; el capital social y relacionalpor encima de las infraestructuras, y la interdependencia y complementariedad entre te-rritorios frente a la competencia.

Las ciudades-región: bases de la economía y la sociedad en la era infoglobal

Al igual que en la década de 1990, las ciudades aparecen como los puntos nodales delsistema de flujos del sistema mundial. Las ciudades aparecen y se consolidan como los


113. Ver Navarro, V. El subdesarrollo social en España (Barcelona, Anagrama, 2006).114. Marina, A. define la ciudad inteligente como «aquella capaz de potenciar las posibilidades vitales y cultu-rales de los ciudadanos» en Teoría de la inteligencia creadora (Barcelona, Anagrama, 1993). Citado por A. DíazMéndez en Gestión inteligente de ciudades (cursos de verano, Universidad Complutense, 2006), pág. 5.


buques insignia de los países. La competitividad, entendida como competencia y capa-cidad de generar valor añadido de los países, depende de la capacidad del posiciona-miento de sus ciudades en el sistema internacional de ciudades. Pero lo que aparece conclaridad es que las ciudades competitivas en la era infoglobal son las ciudades-región, esdecir, un sistema económico intermunicipal que se constituye en un territorio regional.

Los clusters de los sectores económicos se constituyen generalmente en un ámbito me-tropolitano o de región urbana. Las redes de investigación, formación, producción y co-mercialización de los sectores motores de la economía también se encuentran en un ám-bito superior al municipal.

Lo mismo, si no aún más evidente, ocurre en las cuestiones medioambientales y sociales.

La visión del territorio en el que se constituyen las interdependencias en una gran ciudades, por una parte, un ámbito mayor que el área metropolitana; es decir, una ciudad cen-tral que influencia a municipios dependientes del desarrollo de la misma. Abarca un terri-torio donde existen diferentes ciudades que tienen su propio nivel de influencia territorial.Ello ha iniciado un cambio en el planteamiento organizativo del territorio metropolitanomenos centralista y jerárquico por uno más horizontal en busca de las estrategias inter-municipales.

La conciencia que la ciudad real es un territorio «polimunicipal» es, como hemos dicho,considerada como en los primeros planes, pero en los segundos es un tema ineludible.La temática de la supramunicipalidad y cómo ésta se asume desde la organización deuna ciudad que inicia un plan estratégico será un tema referente de los planes de segun-da generación.

Principales características definitorias

Las principales características de los planes estratégicos de segunda generación son:

• Su finalidad es contribuir al desarrollo humano.

• Incide decisivamente en la construcción colectiva de este desarrollo.

• La visión o modelo de ciudad es el elemento central.

• Es importante la intangibilidad de los proyectos.

• Tienen una dimensión supramunicipal.

• La estrategia se renueva permanentemente.

• El aprendizaje se efectúa en red.

• Exigen liderazgo democrático.

Su finalidad es contribuir al desarrollo humano

La finalidad de los planes de segunda generación (2G) no sólo es el desarrollo económi-co, social y sostenible, sino el conjunto del desarrollo humano. Éste es un concepto másamplio, y además de los temas antes citados propios de los planes de primera genera-ción (1G), incluye los temas del capital ético, es decir los valores de los actores y la ciu-dadanía en especial. El capital social o la capacidad de generar tejido organizativo, em-



presarial y social, para fines relacionados con el bien común. Incluye objetivos de buengobierno democrático, es decir, relacionados con la profundización de la democracia, laparticipación y deliberación ciudadana, la reforma de la administración pública, la cola-boración intermunicipal y regional. Es un concepto de desarrollo integral que incluye, porsupuesto, criterios de actuación y objetivos que serán referentes para los planes de or-denación territorial y urbanística en particular. El desarrollo será económico, social y terri-torial.

Inciden decisivamente en la construcción colectiva del desarrollo humano

Los planes 2G asumirán con claridad su papel de generadores de un proceso de mejo-ra de la capacidad de organización y acción de la ciudad o territorio en general y harándel mismo su principal prioridad. La implicación de todos los sectores en la construccióndel desarrollo humano y el uso de la metodología y las técnicas adecuadas para ello serásu contribución especial. La dinámica que inaugure un plan estratégico 2G estará pen-sada para influenciar en las diferentes planificaciones sectoriales, para que éstas sean ini-cio de la nueva gestión relacional en sus respectivos sectores.

La visión o modelo de ciudad es el elemento central de la estrategia

Aunque existen numerosos planes estratégicos de la década de 1990 que desarrollarona fondo el modelo de ciudad previsible y deseable, no fue lo habitual. Se dio prioridad alos proyectos tangibles. En cambio, en los planes 2G la prioridad es la visión y los vecto-res de cambio o los proyectos estructurantes de una estrategia integral del territorio. Elmodelo debe estar suficientemente desarrollado para poder constituirse en marco estra-tégico de referencia para todas las estrategias sectoriales. Los vectores y los proyectosestructurantes deben ser pocos, pero su carácter transversal y la visualización de fuer-zas impulsoras del cambio deben ser claros y demostrables.

Valoran la intangibilidad

Los planes 2G, al inscribirse en la sociedad del conocimiento y en el horizonte del desarro-llo humano, dan una gran prioridad a los temas intangibles. Ellos mismos se visionan comofortalecedores de un proceso organizativo social. Dan prioridad a la gestión de las rela-ciones entre los actores y sectores ciudadanos. Entre sus contenidos destacan los temaseducativos, culturales, sociales, la innovación (en sentido amplio), etc.

La generación de energía y empresa en la ciudadanía es un tema de gran importanciapara estos planes. Asimismo ponen énfasis en la calidad sobre la cantidad. De modo es-pecífico tienen en cuenta los valores de los ciudadanos y su seguimiento como definido-res de la estrategia de la ciudad. Los valores son los que orientan la estrategia de unaciudad sometida a múltiples cambios de entorno e internos.

Plantean la supramunicipalidad territorial y la concurrencia intermunicipal como parte del proceso estratégico

La conciencia de las interdependencias territoriales hace que los planes 2G se planteencoordinar su estrategia con la de las ciudades y municipios con los que más interactúan



en función de los temas clave para su calidad de vida. Esto no significa que deban elimi-narse las estrategias municipales para ir a estrategias más amplias. De hecho, la nove-dad de un planteamiento de gobernanza en la era de las interdependencias entre distin-tos ámbitos territoriales está llevando a un planteamiento que me gusta denominar de«autoinsuficiencia municipal».

En este planteamiento, el municipio constituye la unidad relacional básica que debe, ne-cesariamente, formar redes con otros municipios o territorios como comarcas, aglome-raciones urbanas, áreas metropolitanas etc., tanto en el ámbito regional como internacio-nal, en función de la estrategia de que se trate, sea ésta turística, energética, logísticaportuaria, etc. Un municipio en la era de los flujos se relaciona cada vez más con otrosmunicipios y territorios en general y no sólo con la ciudad central. Estas interdependen-cias multilugares refuerzan la autonomía municipal, y el municipio necesita de una estra-tegia propia para orientarse en las redes territoriales.

Al elaborar una estrategia propia, y si está mínimamente bien hecha, se dará cuenta deque para desarrollar cada eje, vector o proyecto estructurante necesita coordinar su ac-tuación con otros municipios o territorios. Éste, sin duda, es el caso del área metropoli-tana de Barcelona. Una vez se desarrolló el plan estratégico de la ciudad central, muchosmunicipios metropolitanos iniciaron su plan estratégico. Había quienes criticaban la ex-pansión de planes por miedo a que éstos cerrarán a los municipios en sí mismos. Ocu-rrió lo contrario: fueron conscientes de su interdependencia en especial en relación a laciudad central. Esto facilito que hoy el plan de Barcelona sea un plan metropolitano detipo supramunicipal. En cambio, en otras estrategias metropolitanas, como es el caso deMálaga, la ciudad central ha elaborado su propio plan y ha creado junto a los municipiosmetropolitanos un espacio intermunicipal para identificar los retos comunes principales yconstruir un abordaje conjunto. Esta fórmula, muy similar a la elaborada en Segovia a ni-vel comarcal, es más novedosa y claramente intermunicipal por diferenciación a la supra-municipal, puesto que la estrategia autónoma de cada municipio concurre en la elabora-ción de una estrategia conjunta.

La estrategia se renueva y se mejora permanentemente

En algunos planes 1G el proceso de planificación estratégica consistía fundamentalmen-te en identificar proyectos estructurantes y, al ralentizarse una concreción de los mismosque no dependía de la organización del propio plan, se elaboraba un nuevo plan estraté-gico, a menudo sin haber efectuado una evaluación del nivel de desarrollo de proyectosni mucho menos de la elaboración del modelo de ciudad.

Los planes 2G se conciben como un proceso para la elaboración de una estrategia inte-gral. Lo importante no es tanto el plan, entendido como conjunto de proyectos a desa-rrollar en el tiempo, sino la estrategia en su conjunto, y en especial el modelo o visión, loscriterios de actuación compartidos y los vectores, fuerzas de transformación y proyectosmotores o estructurantes de carácter transversal.

Por otra parte, la necesidad no sólo de adaptarse a los cambios, sino la exigencia de an-ticiparse a los mismos como garantía de calidad y competencia del territorio obliga a que la estrategia sea renovada de manera permanente. Y esta renovación no significa



que haya que volver a hacer un nuevo plan, ni mucho menos que haya de empezar denuevo por cada una de las etapas: diagnóstico interno y externo, visión, líneas estratégi-cas, etc. La renovación de una estrategia es un proceso permanente que se debe pro-ducir al identificar cambios tanto internos como externos producidos algunos de ellos porla misma incidencia del plan en el proceso de organización social. El futuro cada vez esmás un producto artificial y no natural, es un quehacer colectivo. Por consiguiente, no setrata tanto de prever el futuro como de gestionarlo entre aquellos que son capaces de condicionarlo y por ello precisan de una estrategia común. La planificación se convier-te así en gestión estratégica en permanente evaluación y revisión. En este sentido hayque entender la frase de P. Drucker: «Predecir el futuro es crearlo».

El aprendizaje se efectúa en red

Dada la novedad de los planes estratégicos 2G, todavía no tienen una ciudad de referen-cia del modo en que lo fue Barcelona para la primera generación de planes. El aprendi-zaje, el acopio de enfoques, metodologías y técnicas, es más necesario que nunca ha-cerlo en red. De ahí, la importancia de las redes internacionales y nacionales y en particularlas que se abren a la dimensión de la gobernanza, como la incipiente red de procesosestratégicos locales organizada por la Diputación de Barcelona, la Red Andaluza de De-sarrollo Estratégico Urbano (RADEUT) y el movimiento América Europa de Regiones yCiudades (AERYC) para el desarrollo de la gobernanza territorial, o la Unión Iberoameri-cana de Municipalistas (UIM), que pueden contribuir a este avance común de conocimien-tos y a un desarrollo interactivo de la gobernanza democrática y del desarrollo humano.

Exigen un liderazgo político democrático

Un plan 2G, entendido como proceso de inicio o de contribución esencial a la gobernan-za democrática, precisa necesariamente que esté liderado por una persona electa a ni-vel local o regional, por un representante escogido por todos los ciudadanos.

Un plan que contenga todos los otros requisitos anteriormente citados pero esté presididoo, mejor, liderado por una persona que represente a la universidad, a los empresarios, a lossindicatos, o sea, una persona de prestigio intelectual y moral, no puede considerarse ini-cio de gobernanza. Las razones son claras: las características antes citadas constituyen unaadecuación razonable del proceso de planificación a los nuevos condicionantes y a laspropias contribuciones de los planes. Pero el salto cualitativo de los planes de 1G a 2G esque los segundos nos introducen conscientemente en un nuevo arte de gobernar el territo-rio. Flaco favor haríamos a la democracia si este nuevo arte se introdujera a partir de inte-reses corporativos de personas elegidas por un sector de la ciudadanía, por muy importan-te que sea, y no por la persona elegida en una convocatoria electoral en que los ciudadanosacuden como ciudadanos, y no como empresarios, trabajadores, vecinos o universitarios.

Es el representante electo el que tiene en democracia la legitimidad de iniciar un proce-so de construcción colectiva del interés general a partir de los intereses legítimos de to-dos los sectores de la ciudadanía.

A continuación, a modo de síntesis, se puede observar un cuadro con los principales pun-tos en común y las principales diferencias entre los planes de primera y segunda generación:




Elementos diferenciadores

Estrategia compartida.

Participación de los sectores ciudadanos.

Cooperación pública y privada.

Planes estratégicos 1G

Finalidad: desarrollo económico y

social.

Plan estratrégico: planificación

específica económica y social.

Identificación de proyectos.

Prioridad proyectos tangibles.

Escasa importancia de la visión o

modelo de ciudad/territorio.

Liderazgo cooperativo/democrático.

Barcelona, ciudad de referencia.

Planes estratégicos 2G

Finalidad: desarrollo humano.

Plan estratégico: inicio de

gobernanza.

Capacidad de organización y acción

del territorio.

Prioridad proyectos intangibles.

Gran importancia a la visión o

modelo de ciudad/territorio.

Liderazgo sólo democrático.

Referencias múltiples: singularidad

de cada estrategia.

Elementos comunes

Comparación entre planes estratégicos 1G y 2G


Método y creatividad:claves para una buena estrategia

La elaboración de una estrategia para un territorio debe ser siempre un acto crea-tivo, un esfuerzo de imaginación, para así poder singularizar la estrategia de este terri-torio y buscar de manera compartida su camino específico para la mejora de su de-sarrollo humano. Ahora bien, es preciso un estudio, un análisis sobre este territorioy un método para conseguir las informaciones más útiles y seleccionarlas. Es nece-sario crear las condiciones para generar la hipótesis creativa que singularice nuestroterritorio, y una vez generada poder contrastarla con lo que ha sido el desarrollo dela ciudad y con la opinión y búsqueda de compromiso con los principales actores.Creer que existe un solo método en el que, volcando la información propia del terri-torio, se encuentra la estrategia, conduce a no diferenciar nuestra estrategia de la deotros territorios, y nos lleva a la copia. Lo mismo que si se confía, como tantas vecesse hace, en un supuesto «gurú» de ciudades y territorios, que sin mediar estudio espe-cífico ni aplicar métodos de trabajo, nos proporcione las recetas estratégicas: el resul-tado será el mismo, nos ofrecerá las recetas que ya ha proporcionado a otros terri-torios.

Una buena estrategia sólo es fruto de análisis sistemáticos y estudios bien orientados queproporcionan la base para la formulación creativa. Sin esta sistemática la inspiración nollega o no nos sirve porque no sabremos reconocerla.

Las recomendaciones que se hacen en este capítulo son fruto tanto de la necesidad detransitar de la primera a la segunda generación de planes, como de la superación de lasdeficiencias encontradas en algunos planes estratégicos.

Éste no es un libro de métodos y técnicas de planes de segunda generación, pero sí se ha considerado importante introducir de manera poco desarrollada los planteamien-tos metodológicos y organizativos que están orientados a planes estratégicos en fase deinicio o ya desarrollados para que puedan ser comienzo o fortalecedores de gobernan-za democrática –es decir, constituirse en planes de segunda generación–, con la finali-dad de que sirvan de una primera referencia al lector para encontrar su camino singulary específico.

La elaboración de planes estratégicos de segunda generación: recomendacionesmetodológicas y organizativas

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Mejor que la inspiración te coja trabajando.P. R. Picasso


Principales críticas a los planes estratégicos

Para adecuar la elaboración de planes estratégicos como primera etapa de la gestión es-tratégica urbana, es interesante conocer las críticas115 que sobre ellos se han formulado,lo que nos permitirá pulir mejor este nuevo instrumento de gestión urbana.

En la actualidad han aumentado las críticas a la planificación estratégica urbana, en conso-nancia con la mayor extensión de los planes estratégicos, no sólo en el mapa catalán yespañol, sino también en el europeo e iberoamericano. Son muchas las ciudades que dis-ponen de un plan estratégico y son muchas más las que están iniciando su proceso de pla-nificación. Los planes estratégicos no sólo no han sido una moda, como pronosticaban lospartidarios, de una planificación más elitista, sino que han dejado de ser un tema de mino-rías y se han convertido en un instrumento regular de las políticas urbanas y municipales.

Sin embargo, la consolidación de los planes no esconde que se hayan formulado ciertascríticas a este tipo de procesos.

Entre las críticas de los planes estratégicos encontramos dos grandes grupos.116 Aque-llas que se dirigen a identificar insuficiencias, a descubrir desviaciones o malas prácticas,y las que constituyen una crítica global a la opción metodológica de encontrar una estra-tegia en base a la colaboración entre los actores urbanos y la participación ciudadana.

Críticas a la globalidad de la planificación estratégica

Las críticas a la globalidad, todo hay que decirlo, proceden fundamentalmente de urba-nistas cuya práctica profesional se aleja de los procesos de participación y colaboraciónciudadana en la identificación de proyectos urbanos. La procedencia de la crítica ayudaa comprenderla pero no exime de evaluar su validez, o mejor dicho, de especificar las cir-cunstancias en que las críticas pueden ser ciertas.

Consideramos dos tipos de crítica: las que rechazan la posibilidad de que una estrategiase elabore en base a la participación social y las que rechazan su colaboración público-privada al considerarla un factor de conservadurismo social.

Críticas a la opción de una estrategia participativa

Una de las críticas a la «totalidad» de los planes estratégicos se sustenta en la idea de quela estrategia, o mejor, los proyectos estructurantes no pueden surgir nunca de la participa-


115. Se obvian las críticas neoliberales a la planificación estratégica, al formar parte de las críticas a cualquierproceso de planificación. Rebatirlas nos haría recorrer un largo camino, por otra parte bien conocido por ellector de este libro, sobre la importancia de la planificación. 116. En este capítulo, además de los debates entre urbanistas en los que ha participado el autor, tiene es-pecial consideración el debate organizado en la conferencia anual del CIDEU (Centro Iberoamericano de De-sarrollo Estratégico Urbano) en marzo de 1999, en que bajo el título Plan Estratégico ¿es útil? reunió en unamesa redonda a José A. Acebillo, Félix Arias, Jordi Borja, Rafael Ludauro, Eduardo Mangada y Jorge Wil-heim. Agradezco a Josep Centelles, asesor del CIDEU, la síntesis del debate que me proporcionó, por sugran utilidad.


ción social y de un proceso que busca la complicidad ciudadana. Los proyectos, en suopinión, siempre serán fruto, o de la audacia política o de las elites intelectuales y culturales.

Consideran117 que la prioridad de los planes estratégicos en el acuerdo mayoritario y elconsenso les lleva necesariamente a la mediocridad y a desideologizar los proyectos y,para ellos, un proyecto sin carga ideológica pierde fuerza. También opinan que un planestratégico disolverá responsabilidades puesto que más que compromiso compartido loque resultará es un menor compromiso, al no asumir nadie, de manera específica, el com-promiso concreto.

Estos urbanistas consideran que la planificación no puede ser, en ningún caso, fruto delconsenso o ni siquiera del acuerdo mayoritario entre actores urbanos, puesto que paraellos la planificación significa optar, es decir, dejar opciones en el proceso, y el consen-so, en su opinión, debe contentar a todos.

El plan estratégico, concluyen, es un proceso intrínsecamente conservador, al buscar elconsenso que lleva necesariamente a la mediocridad, y con escasa capacidad de ejecu-ción, al diluir responsabilidades en la búsqueda de complicidad y el compromiso mutuo.

El modelo de planificación y de gestión urbana que se considera adecuado para quienessostienen esta opción se basa en tres premisas básicas:

• Apoyar y dar la máxima autonomía a las elites y vanguardias intelectuales y culturales.

• Relación fácil y directa de éstas con el vértice ejecutivo de la organización política.

• Autoridad y capacidad de gestión de la autoridad política y ejecutiva para hacer va-ler sus proyectos e imponerlos sin consenso o acuerdo previo.

Las críticas al conservadurismo social de los planes estratégicos

En América Latina, más que en la península Ibérica, se han producido críticas a la globa-lidad de la planificación estratégica. Ésta también ha sido criticada por su conservaduris-mo, pero las críticas tienen otro origen. En este caso se trata de urbanistas comprome-tidos en un cambio radical de las estructuras sociales y económicas que, opinan, debeser protagonizado por la acción de las clases más populares.

Estos pensadores y pensadoras urbanos críticos118 se fijan en que los planes estratégi-cos tienen una comisión ejecutiva o directiva formada por las principales instituciones eco-nómicas y sociales, y opinan que si las instituciones dominantes dirigen un proceso deplaneación, éste significará la consolidación de su dominio al conjunto de la ciudad y lasociedad. Para ellos, una participación ciudadana como la que en su opinión se produ-ce en los planes estratégicos no puede cambiar la dirección del proceso por las grandesinstituciones, nunca será capaz de transformar el territorio.

Para demostrar que los planes estratégicos son un instrumento de dominación de los

La elaboración de planes estratégicos de segunda generación | 119

117. Véase, a este respecto, las intervenciones de José A. Acebillo y Eduardo Mangada en la transcripcióndel debate organizado en la Conferencia del CIDEU de marzo de 1999, con el título Plan Estratégico, ¿esútil? (www.cideu.org).118. Véase, por ejemplo, Otilia B., Fiori Arantes, A cultura nas novas estrategias. São Paulo, 1998.


grupos en el poder, señalan la prioridad, en los planes estratégicos, de la generación devalor añadido en la ciudad, la proyección internacional, el city marketing, etc. Todos es-tos temas, en su opinión, son expresión de la ideología del nuevo liberalismo propio dela etapa de la mundialización de la economía.

Para ellos, los procesos de cambio urbano sólo pueden llevarse a cabo a través de unamplio proceso de participación ciudadana en el que se cree una fuerte vinculación delos urbanistas con los movimientos sociales.

Es obvio que estos criterios, al referirse a un proceso de transformación urbana, tienencomo referencia un cambio revolucionario capaz de transformar los procesos de globa-lización, la economía informacional y las relaciones internacionales no sólo entre ciuda-des, sino entre países. Desde este punto de vista, que la organización de cooperación yparticipación ciudadana aparezca como conservadora es lo más evidente.

Ahora bien, existen importantes procesos de cambio en una ciudad que pueden tomar-se en consideración, al margen del cambio revolucionario. Es más, la situación de cual-quier ciudad está sometida a importantes influencias del entorno: globalización económi-ca, mundialización cultural y social, sociedad de la información, posibilidades energéticas,conservación del medioambiente, etc., y su evolución o desarrollo no está predetermina-do, sino que siempre tiene una pluralidad de alternativas.

El resultado de las políticas públicas depende de las interacciones que se produzcan en-tre los agentes del territorio, los cambios que se produzcan en las relaciones entre ellosy, en especial, la intensidad y la calidad de las redes de colaboración públicas y privadas.Éstas son en sí mismas un factor de transformación urbana, porque la ciudad es una or-ganización territorial de relaciones sociales.

Las críticas a la globalidad de la planificación estratégica resaltan sus relaciones con losactores urbanos. Las críticas globales que hasta hoy se han efectuado a la planificaciónestratégica, si bien tienen algún elemento común como la generalidad en la formulaciónde proyectos, parten de posiciones muy contradictorias entre sí, pero en ellas se resaltael componente específico de la planificación estratégica: la entienden efectivamente comouna relación social entre los agentes urbanos.

Las autocríticas a la planificación estratégica

Entre las críticas a las insuficiencias de los planes estratégicos formuladas de modo autocrítico –en el sentido de que los autores que las formulan consideran necesario dotar ala ciudad de un proyecto global basado en la cooperación pública-privada y pú-blica-pública y sustentado en la participación ciudadana, pero consideran necesario superar determinadas deficiencias detectadas en los procesos de planificación estratégica,para constituirse en un eficaz instrumento de transformación urbana119– las principales son:


119. Destacamos las criticas identificadas por los coordinadores de planes estratégicos en el estudio de eva-luación encargado por el Servicio de Cooperación Local de la Diputación y las críticas formuladas por quiensuscribe en el libro La estrategia de las ciudades (Barcelona, Diputación de Barcelona, 1999).


El consenso como encubridor de conflictos.

La debilidad en las formulaciones de las estrategias.

La similitud de objetivos en los planes estratégicos.

El consenso como encubridor del conflicto: la confusión entre el inicio y el final del plan

Una de las críticas de J. Borja, que ha asesorado diferentes planes estratégicos en ciu-dades de América Latina, es que encuentra que no pocos planes estratégicos, en su bús-queda del consenso entre los actores, aplican en sus formulaciones el promedio del pro-medio del promedio, con lo que se llega a formulaciones generalistas, huecas, quecarecen de sentido estratégico o transformador. Es más, este defecto observado lleva aque el mismo plan estratégico no sirva como instrumento de gestión relacional, pues-to que de este modo no servirá para regular el conflicto sino para esconderlo.

En el mismo sentido me pronunciaba críticamente con respecto a los planes estratégicosque no contienen un análisis de los actores en presencia.120 Sin él no podemos fijar losobjetivos concretos para avanzar hacia un mayor acuerdo y colaboración entre los acto-res urbanos y una más eficiente gestión de las redes sociales, con lo que aparece el peli-gro de que el resultado del proceso sea el mismo del que se disponía antes de iniciarse.

La planificación estratégica, entendida como gestión relacional en la ciudad, no debe in-tentar, como se hace en algunas ocasiones, «pasar de puntillas» por los intereses de losactores urbanos en un momento dado. Al contrario, debe identificar con la mayor clari-dad posible no sólo los intereses de cada uno de los actores, sino la percepción de losintereses de los otros. Así, como afirmaba J. M. Keynes, a partir de los intereses de unosy otros se puede llegar a acuerdos sustanciales. Los intereses no siempre son contradic-torios, sino que pueden ser complementarios e incluso sinérgicos. Incluso en los contra-dictorios hay que especificar con claridad las circunstancias en que efectivamente soncontradictorios para estudiar la posibilidad de encontrar una situación o un proyecto conlas dimensiones apropiadas para adecuar los diferentes intereses.

Es cierto que en situaciones conflictivas es necesario encontrar fórmulas para sentar alos diferentes actores. De nada nos sirve encontrar proyectos audaces si no es posibleun acuerdo para implantarlos. Por ello, es lógico que en las primeras fases de los planesencontremos declaraciones de principios y formulaciones generales para lograr iniciar undiálogo sereno entre los actores. Pero lo fundamental es que esto se considere el iniciodel proceso de planificación para avanzar en los proyectos concretos sin cuya realizaciónno existe estrategia urbana que valga.

Un ejemplo extraído del Plan estratégico de Valencia nos ayudará a entender lo que es-tamos diciendo. En Valencia era histórico el desencuentro entre la Feria de Valencia y elgobierno regional con respecto al acceso a la Feria en transporte colectivo. Para Feria deValencia era necesario un metro, al igual que disponen no pocas ferias internacionales enciudades europeas. Para el gobierno regional la organización de autobuses lanzaderasen los certámenes más concurridos era la mejor fórmula para no comprometer inversio-


120. Josep M. Pascual Esteve (op. cit.), págs. 157-162.


nes en transporte público más necesarias en otras zonas de la ciudad. El plan optó porun objetivo: «Acceso en transporte público a la Feria». Era lo suficientemente general paraque las dos partes pudieran sentarse a dialogar en una mesa de trabajo del plan. En elclima de diálogo de la mesa, los responsables de la Feria conocieron con exactitud lasinversiones del metro, así como las condiciones de su rentabilidad y las necesidades detransporte de la ciudad. Por otra parte, el gobierno regional conoció el impacto econó-mico, turístico y de proyección para la ciudad de Feria Valencia, así como la competen-cia de otras ferias europeas. Pronto se llegó a un acuerdo: «Metro ligero o tranvía», concompromisos inversores por ambas partes. En menos de un año el proyecto se ejecutóen su totalidad. Si el plan estratégico se hubiera dado por satisfecho con el objetivo deacceso en transporte público por el consenso logrado, no hubiera servido de nada. Sihubiera formulado un proyecto concreto, habría sido rechazado por una de las partes opor las dos. La formulación general debe siempre entenderse como el inicio, en situacio-nes conflictivas, de la elaboración de un proyecto concreto.

Un plan estratégico, como veremos más adelante, no puede compararse ni con un plan deurbanismo ni con un plan económico. Es el inicio de una nueva forma de gestión urbana;por tanto, los parámetros de la evaluación deben configurarse a partir de indicadores so-bre el avance de este nuevo tipo de gestión que denominamos gestión estratégica.

La debilidad en la formulación de la estrategia urbana

El defecto señalado con anterioridad lleva sin duda a la incapacidad de definir una estra-tegia urbana en un horizonte temporal preciso. Este hecho ha sido destacado por los coordinadores de los planes estratégicos elaborados en la provincia de Barcelona, cuan-do señalan que se ha priorizado el consenso a la elaboración de una estrategia basadaen proyectos motores compartidos.

Asimismo, los coordinadores de los planes han señalado otro elemento que explica, a mijuicio, otra de las razones de la insuficiente identificación de la estrategia urbana en algu-nos planes: la prioridad dada a la participación ciudadana por encima de la cooperaciónentre los actores territoriales.

Hay planes estratégicos que han querido basar todo su proceso en la participación ciu-dadana, con lo que la definición estratégica ha sido débil. Digámoslo con claridad, unaestrategia urbana, en la actualidad, debe cumplir los siguientes requisitos:

1. Respecto al contenido, debe ser consistente y coherente con un buen análisis de laevolución de la ciudad y comparativo con otras ciudades del mismo entorno regional omacrorregional internacional. Debe identificar los principales proyectos motores o estruc-turantes del cambio urbano.

2. Respecto a la viabilidad, ésta debe ser asumida por los principales actores urbanos,tanto públicos como privados. Es decir, los que tienen capacidad para incidir en los pro-cesos de cambio. Por este motivo es necesario un consenso o un amplio acuerdo entreellos para que la estrategia sea posible.

3. Respecto a la legitimidad, es preciso promover un amplio proceso de participación ciu-dadana con tres finalidades:



• Incorporar a la estrategia las principales aspiraciones de la sociedad civil.

• Ilusionar y poner en marcha a la ciudad hacia los objetivos estratégicos.

• Legitimar social y democráticamente la estrategia urbana.

Así como el desarrollo estratégico urbano necesita del acuerdo entre los actores urbanosimplicados, no es necesario obtener el consenso social de todas las organizaciones so-ciales; intentar lograrlo significaría llevar el plan estratégico a la inocuidad.

Los tres requisitos deben asegurarse al máximo a partir de su autonomía, pero sin perder devista su interrelación. Los profesionales, las vanguardias intelectuales y culturales, deben in-teractuar con los actores urbanos para llevar a cabo una estrategia transformadora via-ble, y éstos con las organizaciones ciudadanas, puesto que los procesos de cambio sólo sonposibles si tienen un apoyo mayoritario y se asientan en una amplia base ciudadana. Por ello,los procesos de planificación que basan toda la elaboración estratégica sólo en la participa-ción ciudadana y en los que los profesionales y los actores urbanos sólo tienen un papel deacompañamiento y no aseguran los contenidos estratégicos, suelen caer en propuestas ge-neralistas y en la incapacidad de identificar los proyectos motores o estructurantes.

La similitud entre planes estratégicos

Si bien los factores de desarrollo económico y cohesión social son comunes a las ciuda-des, éstos se concretan en situaciones muy diferentes dependiendo de la dinámica decada ciudad. De ahí que sea un motivo de preocupación la similitud entre los redactadosde planes estratégicos. Dicha similitud es, sin duda, fruto de los errores anteriormente se-ñalados de consenso prematuro y de ausencia de contenidos específicos. Pero debemosañadir dos más: una mala comunicación de los planes estratégicos y la adopción de mo-delos de planificación inadecuados.

Con respecto al primero, los planes estratégicos acostumbran a divulgar masivamenteun libro del plan. Éste acostumbra a ser un resumen de los análisis y conclusiones. Esteresumen, si bien acostumbra a estar basado en importantes análisis que no se publican,difícilmente expresa los contenidos concretos en los que se basa y apenas desarrolla susproposiciones, con lo que aparece una similitud ficticia entre planes.

Pero existe otro motivo, también puesto de manifiesto por los coordinadores de planesestratégicos: la adopción del modelo de planificación estratégica del Plan estratégico deBarcelona. Adoptar como modelo propio un método originado en situaciones económi-cas, sociales e institucionales tan diferentes como es el caso de las ciudades de Améri-ca Latina, ha ayudado poco a definir una estrategia propia. Por ello, la planificación es-tratégica debe entenderse no como un modelo a seguir, sino como un conjunto demétodos y teorías cuya aplicabilidad dependerá de las condiciones urbanas específicasde cada ciudad para alcanzar los objetivos de dotarse de una estrategia urbana basadaen la cooperación pública y privada, y legitimada en base a la participación ciudadana.

En conclusión, las críticas a la planificación estratégica tienen su base en debilidades de-tectadas en algunos planes estratégicos, pero una alternativa viable está en mejorar laconceptualización y renovar los instrumentos de planificación, porque el plan incide entres aspectos cruciales de la gobernabilidad de las ciudades:



1. La elaboración de una estrategia específica.

2. La gestión relacional entre los actores urbanos.

3. El establecimiento de alianzas entre las ciudades a nivel nacional e internacional parafortalecer los sistemas urbanos.

Temas clave para disponer de una buena estrategia y fortalecer el desarrollo de la gobernanza

Llegados a este punto podemos afirmar que elaborar una buena estrategia significa fun-damentalmente:

• Que los contenidos de la misma singularicen el modelo de ciudad y el posiciona-miento de la ciudad y, en general, del territorio en el sistema regional, nacional o in-ternacional de ciudades.

• Que disponga de capacidad de anticipación para que el territorio pueda responderde manera preventiva a los retos de futuro.

• Que consiga un importante apoyo e implicación social mediante la incorporaciónrazonada de las expectativas y demandas ciudadanas, a través de un proceso departicipación ciudadana.

• Que logre un importante compromiso de acción entre los actores económicos, so-ciales e institucionales en dos ámbitos de actuación: el desarrollo de los proyectosestructurantes y, lo más importante, la asunción de la estrategia y en especial de suscriterios de actuación como referentes para la elaboración de sus planes de actua-ción y los presupuestos para cada institución, entidad o empresa.

• Que se avance en el modelo de ciudad identificado como posible y deseable y enlos niveles de desarrollo humano comparado con otros territorios de semejantescaracterísticas, y se impulsen con eficacia los proyectos estructurantes.

Debe de tenerse en cuenta que la realidad de la que parten los territorios para elaboraruna estrategia es muy variada, y disponer de estos factores significa que habrá que darénfasis muy distintos, en función de las características del territorio que se disponga a ini-ciar o reprogramar su proceso de desarrollo estratégico.

Por otra parte, fortalecer un proceso de organización social para el desarrollo del nuevoarte de gobernar el territorio significa, además de dar cumplimiento a los requisitos quese acaban de señalar para disponer de unos buenos contenidos estratégicos, que se de-ben añadir nuevos requisitos específicos para el buen inicio de la gobernanza:

• Es necesario que se constituya la organización que respalda el plan y se considereun buen espacio de intermediación para llegar a acuerdos sobre temas y proyec-tos de la ciudad.

• Asimismo es importante que la organización del plan sea reconocida por sus reunio-nes, conferencias, publicaciones, páginas web, como un importante espacio crea-tivo para innovar en el pensamiento urbano y proponer nuevos proyectos que se in-tegren en la estrategia del territorio.



• Ser un referente para el conjunto de políticas públicas del gobierno territorial queimpulsa el proceso de elaboración de estrategias o de gestión relacional.

• Que el liderazgo del proceso corresponda al representante político. En un planmunicipal corresponderá al alcalde, o a un concejal en el caso de un plan sectorial.

• Se debe disponer del acceso rápido y fácil a los principales actores con capaci-dad de ejecución o freno a los ejes o vectores estratégicos de transformación de laciudad. Esta característica es esencial en el impulso y seguimiento de proyectos es-tratégicos.

• Es importante que se visualice la organización del plan como una eficaz y eficien-te promotora de una amplia participación ciudadana. El desarrollo de amplias reu-niones de participación ciudadana, con metodologías adecuadas para que resultenunos eventos eficaces y muy plurales, es básico para que se reconozca el plan comopromotor de gobernanza.

• La organización del plan debe disponer de una importante red de relaciones ex-ternas que le permitan dar la dimensión territorial a cada estrategia sectorial o pro-yecto específico y establecer las alianzas territoriales necesarias para impulsarlas.

En los apartados que siguen se recomiendan unos enfoques metodológicos que han mos-trado su utilidad práctica, tanto desde el punto de vista de elaborar una buena estrate-gia, como el de fortalecer un proceso de organización social del territorio que sea capazde iniciar la gobernanza democrática y que no han sido muy habituales en los planes es-tratégicos de primera generación. Destacan:

– La renovación permanente de la estrategia.

– La importancia del análisis histórico.

– Los valores en la definición de la estrategia.

– El análisis de actores.

La estrategia en renovación permanente: más énfasis en la estrategia que en el plan

La estrategia consiste fundamentalmente en establecer una dirección a seguir a partir dela identificación colectiva de un modelo (o visión) de ciudad económico, social, territorialy de sostenibilidad posible y deseable, que a la vez posicione a la ciudad en el sistemade ciudades regional, nacional o territorial.

La dirección a seguir en el proceso de cambio y transformación, marcada por el modeloo visión de ciudad, se asienta en un conjunto de criterios de actuación, vectores y pro-yectos motores y estructurantes.

La estrategia de un territorio debe a su vez concebirse como un proceso de organizacióncolectiva, negociación y participación para implicar al conjunto de actores y ciudadaníacon capacidad de transformar la ciudad o territorio.

Desde este punto de vista, el proceso de elaboración estratégica es un proceso dinámi-co en permanente reprogramación si queremos realizar la estrategia. En un entorno en



que el cambio es una constante, la estrategia premeditada que ha sido realizada siem-pre es una parte menor. Es preciso estar atentos a los nuevos elementos emergentes pro-cedentes tanto de los cambios del entorno como del proceso de transformación de laciudad, y que en parte son debidos a la puesta en marcha del proceso de planificaciónpara poder integrarlos a la estrategia. De este modo los resultados son mayores, tal comoindica el esquema basado en H. Mintzberg:121

La estrategia es superior al plan. Con esta frase se quiere resaltar que el plan estratégi-co de un territorio sólo puede entenderse como un proceso permanente de organizacióny transformación de la ciudad o territorio a través del desarrollo de una estrategia en cons-tante reprogramación.

En absoluto, un plan estratégico puede entenderse como un proceso formal para identi-ficar unos proyectos y unos procedimientos a aplicar con la intención de que su simpleimpulso y seguimiento nos permitirá el desarrollo económico y social. Desgraciadamen-te esta concepción de la estrategia como un plan está muy extendida y para ser adecua-da exigiría, por una parte, una estabilidad económica, social e institucional mientras elplan se despliega y, por otra, suponer que el plan sólo impacta cuando está cumplido ensu totalidad, que el hecho mismo de existir y desarrollarse una estrategia no impacta enel territorio y la tenemos que evaluar al final. Es obvio que la primera condición es hoy im-posible, y la segunda, una gran falacia. De todos modos, esta concepción se encuentraen la base de la repetición de determinados planes estratégicos. Es decir, se constataque los proyectos no se cumplen o que han cambiado las condiciones iniciales, se inicia


121. Mintzberg, H. y otros. Safari a la estrategia. (Barcelona, Granica, 1999).

Estrategia

proyectadaEstrategia

premeditada

Estrategiarealizada

Estrategia emergente

Estrategiasin realizar

Fuente: Mintzberg, H. y otros (1999).


un nuevo plan y empieza un nuevo diagnóstico externo e interno, un nuevo objetivo cen-tral, etc.

Es aconsejable, como están haciendo no pocas ciudades, que se inicie el proceso estra-tégico con los retos y principales objetivos estratégicos, como es el caso de Segovia, Se-villa, Barcelona (Bienestar Social), Málaga, la reprogramación de Valencia (entre otras quese plantea la ciudad), y posteriormente analizarlos a fondo para seleccionarlos y elaboraruna primera estrategia en permanente renovación. Es decir, se elabora una pre-estrate-gia y seguidamente se analiza y se busca el posible compromiso social, y de este modose seleccionan los objetivos y los proyectos.

En definitiva, lo que en términos habituales llamamos plan estratégico territorial es fun-damentalmente un proceso de organización social, que en la perspectiva de la gober-nanza debe entenderse como permanente, para la elaboración e impulso de la estra-tegia territorial en constante renovación.

La elaboración de una estrategia necesita, y esto es muy importante, de requisitos for-males. Al formular sus contenidos es preciso el rigor lógico y conceptual, la validez y fiabi-lidad en el uso de sistemas de indicadores comparados, el rigor en la formulación de loscuestionarios cualitativos, el establecimiento de los márgenes de error aceptables en los es-tudios por muestreo, etc.; tanto en sus documentos analíticos como en los propositivos,la estrategia necesita de los métodos y técnicas para asegurar la objetividad y cientificidadde los estudios y trabajos en los que se asienta. Dicha objetividad no sólo es una garan-tía de factibilidad de la estrategia, sino que la objetividad es también un instrumento muyútil para poder llegar a consensos y acuerdos entre actores.

Ahora bien, la necesidad de métodos y técnicas para asegurar la objetividad no significa queel proceso de elaboración de una estrategia sea un proceso formal, en el sentido de que hayque seguir ritualmente unos pasos prefijados para elaborar la estrategia y considerar estospasos comunes a todos los territorios. Al contrario, la elaboración de una estrategia es unproceso flexible y adaptable a la situación de cada territorio. No hay, en la perspectiva de unabuena estrategia, dos situaciones iguales ni en cantidad y calidad de estudios, ni en lasrelaciones entre actores, ni en el nivel de legitimidad del ayuntamiento, etc.

La elaboración de una buena estrategia debe tener siempre en cuenta que ha de cum-plir al máximo posible las finalidades que hemos señalado en el apartado anterior y queresumimos en:

• Disponer de unos contenidos singulares, anticipatorios, integrales y elaborados con rigor.

• Establecer un amplio consenso entre los actores y un compromiso de acción paraestablecer un marco estratégico compartido, y un desarrollo de los proyectos enbase a la colaboración.

• Conseguir una amplia participación ciudadana que sea capaz de identificar los prin-cipales retos y demandas de los distintos sectores de la ciudadanía, para integrar-los en los contenidos estratégicos.

Estas finalidades requieren metodologías y técnicas diversas: estudios e investigacionescuantitativas y cualitativas para la primera finalidad. Técnicas de construcción de consen-sos, de negociación y mediación para la segunda, y técnicas de participación y desarro-



llo comunitario para la tercera. La formulación del proceso y el uso de las diferentes técni-cas deben ponerse siempre en función del grado de cumplimiento de las finalidades, quedependerá, por supuesto, de la situación de partida y de las condiciones en las que sedesarrolla el proceso y también de los fondos destinados al proceso. En definitiva, se re-quiere rigor, innovación, flexibilidad y desterrar la rigidez para obtener una estrategia com-partida con notables efectos en la capacidad de organización y acción de un territorio.

La importancia del análisis histórico para singularizar la estrategia

Particularmente me gusta repetir la frase: «Las ciudades han estado lo suficientementepreparadas para llegar a donde han llegado». Esta frase, de un contenido a la vez tan bá-sico y tan obvio, es muy a menudo olvidada en la elaboración de muchos planes estra-tégicos. La frase nos señala la imperiosa necesidad de analizar las razones por las quehemos llegado a esta situación y no otra u otras mejores o peores. Es decir, nos remitea analizar de manera dinámica la realidad de una ciudad, lo que nos permite singularizarel análisis y de manera especial singularizar la estrategia urbana, pudiendo valorar, a lavez con realismo, las posibilidades de la ciudad en cuestión de alcanzar el modelo o vi-sión propuesta, así como los caminos o vectores más eficaces para desarrollarla. Se tra-ta de conocer las razones que nos han llevado a disponer de un tamaño poblacional, unnivel de desarrollo económico y de renta, una determinada capacidad de innovación, eldesarrollo urbanístico de la ciudad, la conflictividad social y las capacidades de colabo-ración realmente existentes y comparadas con otras ciudades, etc.

No utilizar el análisis histórico de la ciudad para lograr explicarnos la situación concreta ycontemporánea de ésta ha llevado en ciertas ocasiones a la repetición y copia de las es-trategias en bastantes ciudades en las que se repiten los modelos infraestructurales y lagestión de recursos humanos, naturales y de información tomadas de otras ciudades quese considera que tienen una situación más avanzada. La elaboración de análisis repetiti-vos y poco sustanciales o esclarecedores para identificar un desarrollo estratégico de laciudad es otra de las consecuencias de la ausencia de reflexión sobre lo propio. A. Com-te, en su Discurso sobre el espíritu positivo de 1844, no lo pudo expresar con mayor ni-tidez: «Podemos asegurar que la teoría que haya explicado suficientemente el pasadotendrá la visión de futuro».

Digámoslo con toda claridad: las ciudades que tienen un desarrollo humano sostenidono son las que imitan, sino las que se descubren.

Descubrir la propia estrategia es:

1. Hacer un trabajo compartido de conocer a fondo las necesidades, los retos y las es-peranzas de la ciudadanía.

2. Buscar en el pasado aquellas etapas en que con mayor transparencia aparecen losanhelos de la ciudadanía y las razones que motivaron su surgimiento.

3. Analizar con rigor el entorno económico y social, cultural y tecnológico en que se ins-cribe una ciudad y enmarca sus capacidades de actuación, así como sus interdependen-cias con los sistemas de ciudades en que se inscribe.



4. Comparar su situación con otras experiencias y modelos que optaron otras ciudadesy territorios. Aunque resulte muy común en las visiones de ciudad apelar a los sueños dela ciudad, es por ello más necesario decir que las ciudades, al igual que diría A. Macha-do sobre las personas, no tienen que soñar con una situación mejor, sino despertarse einventarse a sí mismas.

La búsqueda de una estrategia singular y adecuada justifica el análisis histórico y la ges-tión de la memoria de una ciudad. Pero hay otras razones igualmente importantes si en-tendemos el plan estratégico de segunda generación como el inicio o como un nuevoelemento dinamizador de un proceso social que tiene por finalidad mejorar y fortalecer lacapacidad de organización y acción de una ciudad. Estas razones son:

• La mejora del nivel de identificación y arraigo de la ciudadanía.

• Unir tradición y modernidad: cohesionar la base social para asentar el progreso.

• Incorporar las esperanzas más sentidas de la ciudadanía.

• Incorporar el patrimonio histórico para la revitalización urbana.

En este libro la gestión de la memoria se entiende en el sentido que le dio Hanna Arendt122

cuando habló de mirar el pasado con ojos de futuro; es decir, estudiar el pasado paraque nos permita mejorar nuestra construcción presente del futuro, y no como recordar elpasado para mantenernos atrapados en él. En esta perspectiva, entiendo la gestión dela memoria en la perspectiva de la gobernanza como «el uso de los recursos históricostanto tangibles, patrimonio arquitectónico y artístico, como intangibles, para fortalecer unaacción ciudadana dirigida a conseguir el desarrollo humano».

La gestión de la memoria se orienta, en un sentido estratégico, a aumentar el sentido depertenencia al lugar, dar un simbolismo propio a la ciudad, al barrio; es convertirlo en terri-torio significante, en ser para uno mismo. Con ello se mejora la autoestima de la ciudada-nía y se puede obtener una mayor responsabilidad y compromiso. Se fortalece la identidad,pero hay que lograr que, al contrario de las identidades exclusivas, integre lo propio con lojusto y la libertad personal con la conciencia colectiva. Se trata de buscar el fortalecimien-to del papel cultural del territorio, en nuestro caso, en la cultura mediterránea y universal.

Por otra parte, una adecuada gestión de la memoria ayuda a superar el conflicto entre tra-dición y modernidad que paraliza a no pocas ciudades que han tenido un pasado que se va-lora mucho más que el presente. El conflicto entre tradicionales y modernos resquebraja elapoyo social a un proyecto de futuro. La gestión de la memoria permite dar a entenderque los períodos de prosperidad de antaño fueron en su época períodos de gran innovacióny modernidad. Hay sin duda ciudades, como el caso de las norteamericanas, que no tienenpasado o bien éste no es brillante y necesitan estar volcadas hacia el futuro.

Ilusionar y motivar a una ciudad es conectar con las esperanzas y los anhelos de la ciu-dadanía, además de conectar, como se ha señalado con anterioridad, con sus necesida-des y principales demandas. Para conectar con las esperanzas de la ciudadanía ayudaconocer a fondo, como señala M. Zambrano,123 aquellas épocas en que con claridad se


122. Véase Arendt, H. Estudios sobre la revolución (Madrid, Alianza ed., 1985), pág. 126.123. Véase Zambrano, M. Acerca del alma humana (Madrid, Alianza ed., 2004), págs. 149-151.


expresaron estas esperanzas y las razones que las motivaron. En las épocas en que seformularon las utopías es donde acostumbran a encontrarse las ilusiones y esperanzasde los pueblos. La utopía, como bien señala Zambrano, son esperanzas pasadas por eltamiz de la razón.124 En una situación de crisis en una ciudad es de gran interés apelar aunos períodos de prosperidad con el mensaje de que si una vez se fue capaz, por quéno ahora. Un ejemplo es la ciudad de Valencia, que inició los años 1990 con una sensa-ción entre sus principales actores de «haber perdido el tren» en relación a Madrid, Bar-celona y, sobre todo, Sevilla. En este contexto ayudó mucho el lema forjado en el ayun-tamiento de «Hacer del siglo XXI un nuevo siglo XV para Valencia».

La rehabilitación del patrimonio monumental es sin duda el aspecto más conocido de lagestión de la memoria y constituye un muy importante factor no sólo para rehabilitar sinopara revitalizar los barrios, al dotarles de un simbolismo que les da singularidad y proyec-ción. Hechos sin duda que influyen en el arraigo al lugar y en la autoestima ciudadana.Como es sabido, el patrimonio histórico es también un tema clave para la proyección dela ciudad y su atractivo turístico. Un turismo relacionado con la cultura, que es el subsec-tor de mayor rentabilidad económica y social.

Visto este listado no exhaustivo de las razones por las cuales una estrategia de una ciu-dad debe incorporar el análisis histórico y la gestión de la memoria, sorprende cómo lasciudades europeas, y en especial las mediterráneas, se olvidan de este tema en la ela-boración de sus estrategias y en la gestión urbana en general. Este lamentable olvido escomprensible si tenemos en cuenta el predominio de los enfoques de planificación y ges-tión urbana de ciudades con escasa historia, como es el caso de las norteamericanas.

La centralidad de los valores en la estrategia de las ciudades

La emergencia de la sociedad del conocimiento está introduciendo un cambio de enfo-que en los planteamientos sobre desarrollo estratégico: los proyectos basados en infra-estructuras dejan paso a los que se centran sobre las personas. La gestión de los intan-gibles como motor principal del desarrollo humano y como elemento diferencial de laestrategia competitiva de las ciudades es el reto de las estrategias urbanas. Las capaci-dades y actitudes de las personas son las que realmente aportan un valor añadido unavez se dispone de los niveles básicos de dotaciones infraestructurales. En el conjunto delos intangibles, como señala A. Martínez Cearra,125 son los valores los que van adquirien-do paulatinamente mayor importancia en la estrategia de la ciudad y pasan a constituirel factor determinante para fijar los objetivos de desarrollo social.

Las ciudades, como desarrollé en otro lugar,126 están insertas en un proceso creciente decomplejidad y diversidad que resulta de los siguientes fenómenos sociológicos:


124. Op. cit., pág. 151.125. Martinez Cearra, A. «La importancia de los valores en el desarrollo estratégico de una ciudad» en La ciu-dad y los valores (Valencia, Centro de Estrategias y Desarrollo, 2006), págs. 4 y 5.126. Pascual Esteve, J. M. «Una estrategia basada en valores», en La ciudad y los valores (Valencia, Centrode Estrategias y Desarrollo, 2006), págs. 8 a 11.


– La individualización de las relaciones sociales.

– La multiplicación de formas de agrupación familiar.

– La diversidad de la procedencia geográfica y cultural de la población.

Una ciudad de estas características es una ciudad cada vez más diversa y plural y en laque el necesario fomento y fortalecimiento de la calidad de las relaciones múltiples entrelas distintas personas y sectores ciudadanos es una garantía para la creatividad y el en-riquecimiento social y cultural de todas las personas.

La individualización de las relaciones sociales es un proceso emergente: los individuosadquieren una mayor autonomía en relación a los grupos, a las instituciones y organiza-ciones sociales de todo tipo. La individualización es un proceso sociológico y no signifi-ca necesariamente individualismo. Es perfectamente compatible la existencia de unaspersonas cada vez dotadas de mayor autonomía y a la vez más solidarias, cooperado-ras, responsables y defensoras del bien común. Esto dependerá de la socialización envalores que reciban, así como de la legitimidad que tengan las instituciones y organiza-ciones sociales con mayores competencias y responsabilidades en la educación en va-lores, y en fortalecer una ética para la convivencia.

En una sociedad cada vez más compleja y diversa existen diferentes instituciones y organiza-ciones que son referentes en el ámbito de los valores y virtudes de la ciudadanía, por ello esimportante realzar los valores comunes y promover conjuntamente la ética de la convivencia.Se trata de establecer las condiciones para el fortalecimiento de la libre y densa interacción.

Gobernar una ciudad compleja y diversa significa establecer de manera deliberada unosvalores comunes (en una sociedad simple éstos aparecen como dados) que sean refe-rentes de la acción colectiva.

Gobernar nuestras ciudades significa cada vez más dotarnos de proyectos poliédricos.Es decir, que respondan de manera efectiva a retos, necesidades y aspiraciones de lagran mayoría de las personas y grupos sociales.

En unas ciudades complejas y con alta diversidad cultural y social, la democracia no pue-de consistir solamente, aunque sea lo esencial, en unos procedimientos normativos a tra-vés de los cuales expresar las distintas opiniones y regular los conflictos, sino que la de-mocracia debe asentarse en el fortalecimiento de los propios valores democráticos ovirtudes y actitudes cívicas: la tolerancia, el respeto y la confianza en el otro, la participa-ción, la solidaridad y la colaboración, etc., son valores y virtudes que es importante quesean asumidas por todas las personas.

Por todo ello es básico que la estrategia se asiente en valores. Unos valores compartidosfruto del acuerdo cívico y democrático entre todas las instituciones y organizaciones conlegitimidad e impacto socializador y educativo entre la ciudadanía. De este modo, el sis-tema, necesariamente abierto de valores compartidos, tiene garantías de asentarse.

Debemos tener en cuenta, además, que una estrategia parte de la visión sobre el futurode la ciudad, y este futuro es el de las personas. Por tanto, la ciudad de las gentes sig-nifica una opción por los valores y virtudes que sin duda de manera libre y voluntaria de-ben dotarse estas personas, y, por supuesto, crear las condiciones del entorno para que



estos valores puedan desarrollarse. Estos valores y virtudes serán sin duda uno de losprincipales factores de atracción y proyección de las ciudades y áreas metropolitanas.127

El análisis de los actores

A pesar de que el principal objetivo de la elaboración de un plan estratégico es dotar de unmarco de referencia común a los principales actores urbanos y coordinar sus estrategias paraavanzar en la realización de los proyectos clave para el futuro de la ciudad, pocos son los pla-nes urbanos que incorporan un análisis de las estrategias de los principales actores.

El análisis de los actores tiene dos finalidades muy importantes. En primer lugar, identifi-car cuáles son los principales actores en una ciudad y, por tanto, las personas, entidadeso empresas que deben implicarse para elaborar una estrategia de ciudad; en este sentidodebe de tenerse en cuenta que el principal actor en un sector no tiene que coincidir con elrepresentante institucional del sector, e incluso puede no sentirse representado por dichapersona. En segundo lugar, el análisis de actores nos debe proporcionar los criterios de actuación y los proyectos que consideran más importantes cada uno de ellos, así como el análisis de las complementariedades y principales contradicciones entre ellos. La mi-sión del análisis es ayudar a encontrar la formulación de una estrategia urbana global, quegoce de un amplio acuerdo entre los agentes que tienen capacidad y legitimidad paragestionar un cambio urbano.

Es imposible en estas páginas señalar los diferentes procedimientos a utilizar para iden-tificar los actores más importantes, puesto que esto depende de las características e idio-sincrasia propia de cada ciudad, pero una vez finalizado el análisis cualitativo, el equipodel plan estratégico debe de tenerlos claramente identificados. Los actores urbanos sonaquellas organizaciones empresariales, sociales, institucionales, etc., que por sí mismaso por su capacidad de influencia son capaces de impactar en la estructura urbana. Po-demos distinguir diferentes tipos de actores en función de los factores a través de loscuales ejercen su influencia en la ciudad:

• Actores económicos, cuya capacidad de transformación depende del volumen derecursos económicos que gestionan o pueden invertir en la ciudad.

• Actores institucionales, cuyo poder de influencia se basa en una amplia representa-tividad de una institución o entidad y en una consolidada legitimidad social.

• Líderes sociales y morales, con capacidad de movilizar a amplios sectores de la opi-nión pública y de dinamizar la participación ciudadana y vecinal.

• Líderes intelectuales de reconocido prestigio cuyas opiniones puedan generar unaamplia resonancia y, en especial, generar consenso ante determinados temas con-siderados clave para la ciudad.

Una vez identificados los actores se precisa conocer las finalidades de su acción urbana.


127. Éste es un proceso ya iniciado, y mientras ciudades del sudeste asiático proyectan los valores de tra-bajo y disciplina de la población, las mediterráneas proyectan valores ligados a la creatividad, la apertura y elbuen vivir, otras lo hacen en la confianza y el compromiso de sus gentes, etc. Lo importante es que lo quese proyecte coincida con lo realmente existente.


Para ello es de mucha utilidad el siguiente modelo para analizar los actores urbanos ins-pirado en el que elaboró Alain Touraine para el estudio de los movimientos sociales:

Actores Objetivos Tipología Principales Principales Principalesidentificadores de asociados temas y aliados opositores

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Los actores son instituciones, entidades o empresas, es decir, agentes urbanos organi-zados. En algunos casos puede darse que un agente urbano con gran capacidad de in-fluencia sea una persona física, pero no es lo habitual en las ciudades.

Los objetivos identificadores de la institución o entidad son aquellos que constituyen surazón de ser y lo diferencian del conjunto de actores de la ciudad.

La tipología de asociados constituye la procedencia empresarial, social, profesional, etc.,de los miembros de la entidad y en la que debe resaltarse si existen algunas de sus ca-racterísticas más identificadoras.

Es importante resaltar los temas y proyectos urbanos que el actor considera más impor-tantes para desarrollar en la ciudad, así como las razones que justifican su interés eco-nómico, social, cultural o medioambiental.

Los aliados son otros actores urbanos que también están interesados en el desarrollo delos mismos temas o proyectos, aunque para estos últimos no constituya una prioridad.

Los opositores son los actores que muestran cualquier tipo de resistencia para el desarro-llo de algunos de los proyectos. Es imprescindible profundizar en los motivos de dicha re-sistencia para encontrar posteriormente alguna vía de solución a estas contradiccionesurbanas en el caso de que los proyectos del actor sean considerados estratégicos.

En el estudio de temas y proyectos de carácter estratégico y cuando no exista una opi-nión unánime acerca de los mismos, en no pocas ocasiones resulta útil elaborar una ma-triz de actores.

La matriz de actores es una técnica que tiene su origen en un análisis del sector de la avia-ción en Estados Unidos que efectuó M. Godet. La matriz o cuadro de actores se construyeespecificando, tanto en las filas como en las columnas, los actores implicados o con intere-ses en un proyecto o en un equipamiento o servicio de carácter estratégico. La fila indica el ac-tor que es objeto del análisis, en las casillas se identifica la demanda que hace el actor de lafila a los actores considerados en la columna con respecto al proyecto, sector o equipamien-to estratégico considerado. Al coincidir el actor de la fila con el de la columna se especifica elobjetivo fundamental que persigue el actor en dicho servicio, equipamiento o proyecto.

A continuación presentamos una matriz de un plan estratégico, ya presentada en otra pu-blicación anterior,128 con respecto a una institución ferial de carácter internacional.


128. Esta matriz procede del libro de Pascual Esteve, J. M. La estrategia de las ciudades: métodos, técni-cas y buenas prácticas (Barcelona, Ed. Diputación de Barcelona, 1999).



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En las matrices se pueden contemplar las coincidencias, complementariedades y contra-dicciones entre los distintos agentes con intereses en presencia. Las matrices ayudan arechazar propuestas que no contemplen los intereses de los principales actores implica-dos, así como las que agudicen sus contradicciones. La matriz es un buen instrumentopara encontrar una solución global integradora de los objetivos o intereses de los acto-res en presencia.

Los análisis de los actores son en general un estudio o informe muy útil para los equiposdirectivos de un plan estratégico, pero, como es fácil de comprender, pocas veces esadecuado llevar a cabo su difusión pública.

El marco estratégico: tema clave para la gobernanza

La estrategia de una ciudad consta necesariamente de tres elementos estructurales:

• El modelo de ciudad posible y deseable que también se ha denominado visión uopción estratégica de la ciudad.

• Los vectores o fuerzas de transformación, también denominadas generalmentecomo ejes o líneas estratégicas.

• Los proyectos estructurantes denominados de muchas otras maneras, aunque des-taca su denominación de motores o claves.

Hemos señalado que en los planes estratégicos de primera generación el énfasis se po-nía en los proyectos que además acostumbraban a ser de infraestructuras o grandesequipamientos y servicios. En un plan estratégico de segunda generación, es decir, en-tendido como un proceso social de construcción colectiva de la ciudad o si se prefierecomo inicio de gobernanza democrática, si bien la identificación de proyectos estructu-rantes, tanto tangibles como intangibles, es un tema básico y sustancial, el énfasis sepone en el modelo de ciudad y en los vectores. La razón es que la prioridad para un plan-teamiento de gobernanza, por una parte, es el ámbito temporal: los proyectos tienen unacaducidad mucho más temprana129 que la visión u opción estratégica. Por otra parte, unplanteamiento de gobernanza o de gestión relacional prioriza el carácter organizador oarticulador de la estrategia en relación a las políticas sectoriales.

Entenderé por marco estratégico dos de los tres componentes de la estrategia: la visióno modelo de ciudad y los vectores, entendidos como fuerzas de transformación de la ciu-dad. El marco estratégico tiene como objetivo ser el referente a partir del que se debenelaborar o reestructurar los planes de actuación y el conjunto de las políticas públicas enla ciudad, comarca o metrópoli hacia objetivos de desarrollo humano. En este sentido,tiene una función integral e integradora de las políticas y actuaciones que se desarrollenpara mejorar la calidad de vida en un ámbito territorial.

Una política urbana sectorial, como la de bienestar social o educativa, o incluso un planestratégico sectorial, tiene necesariamente (por su papel organizador de su sector) más


129. Los proyectos tienen una caducidad diferente. En el caso de proyectos en telecomunicaciones, porejemplo, su caducidad puede ser de entre uno y tres años.


proyectos clave que los proyectos del plan estratégico general que hacen referencia alsector (en el caso de que haya proyectos que hagan referencia al sector). Lo importantees que el plan o política sectorial se justifique en función del mismo modelo u opción es-tratégica y se inscriba en los vectores de transformación urbana y territorial.

El modelo u opción estratégica: contenidos mínimos

El modelo de ciudad u opción estratégica útil para el inicio de la gobernanza debe seramplio e integral, y como mínimo debe fijar el posicionamiento de la ciudad en los siguien-tes contenidos:

Una estrategia urbana debe definir el posicionamiento de la ciudad en el sistema derelaciones funcionales con otras ciudades y los entornos territoriales más próximos

Así, por ejemplo, llegar a ser un área de centralidad económica, logística, cultural o turísti-ca, en relación a los sistemas urbanos en los que se ubique; llegar a ser una alternativa re-sidencial ante áreas demográficas y urbanas congestionadas, o minimizar y contrarrestar losprocesos de pérdida de identidad y autonomía funcional producidos por el desarrollo de lasáreas urbanas de nueva centralidad en su entorno metropolitano. Existen infinidad de po-sibilidades de posicionamiento externo, pero lo fundamental es que la ciudad pueda aumen-tar, de manera realista, su especificidad y su notoriedad con respecto a las tendencias dedesarrollo actual, en relación a los entornos y sistemas urbanos en los que se ubique. Paraello es imprescindible la justificación del posicionamiento en base al diagnóstico realizado.

Un integrante del posicionamiento de la ciudad en su entorno territorial es la definición delos criterios de actuación en materia de accesibilidad externa, tanto en lo que se refiereal acceso a nuevos mercados, como a la ordenación del despliegue del sistema de co-municaciones con el exterior.

Una definición de la estructura y la dinámica urbana interna del territorio

Se trata de establecer, como mínimo, su opción sobre el crecimiento urbano o no; el ca-rácter unicéntrico o policéntrico de su territorio; los criterios para la creación y utilizacióndel espacio público y zonas verdes; la ordenación de densidades urbanas; la vertebra-ción entre barrios y centro(s) de ciudad; la función del centro histórico: patrimonio e iden-tidad, centro direccional, atractivo turístico, espacio público, etc.

Un aspecto fundamental de los criterios de ordenación interna es la movilidad interna.Los criterios sobre la intermodalidad en el transporte, los nodos de acceso al centro, laconexión entre barrios y municipios metropolitanos, la política de aparcamientos. Éste esun tema fundamental tanto para garantizar el derecho a la movilidad como desde el pun-to de vista del desarrollo sostenible.

Una opción por el desarrollo económico

Éste es un aspecto básico de un plan estratégico, pero no, sin lugar a dudas, el único.Junto con él, los temas de sostenibilidad y cohesión social forman el trípode principal en



que se asienta una estrategia urbana. Con respecto al desarrollo económico, una estra-tegia debe pronunciarse sobre los sectores a potenciar para crear un mayor valor añadi-do en el futuro, los sectores que proporcionan una mayor competitividad externa, los cri-terios de una política de innovación y difusión tecnológica y productiva, la formación delos recursos humanos, la relación ciencia-tecnología-empresas en la ciudad y los crite-rios diferenciales de competitividad urbana.

Un posicionamiento sobre el desarrollo social

En este aspecto es indudable que una estrategia debe tener claro una opción sobre laestructura social de la ciudad con respecto a los entornos próximos, y en especial el áreametropolitana, la estructuración social y cultural del espacio urbano, los principales crite-rios de actuación de las políticas educativas, culturales, deportivas y de servicios socia-les –en especial con respecto a las ofertas de servicios y las políticas de desarrollo de la comunidad –y la definición de los criterios de una política de seguridad urbana, en par-ticular con respecto a los temas de prevención, protección y promoción o integración social.

Una opción por la calidad del medio ambiente

Si bien éste es un tema claramente transversal, la estrategia de una ciudad no puede de-jar de contemplar el medio ambiente y pronunciarse sobre la prioridad del mismo en elmodelo de desarrollo urbano. Una estrategia urbana debe contener un pronunciamientosobre criterios de actuación con respecto a los niveles de contaminación atmosférica yacústicas, adecuación de espacios verdes y públicos, recogida y tratamiento de residuossólidos, provisión y calidad del ciclo del agua y educación ambiental.

Un pronunciamiento sobre los intangibles de la conciencia colectiva

En relación a los aspectos intangibles, la estrategia de la ciudad debe pronunciarse, comohemos señalado, sobre los valores que presidirán el desarrollo estratégico, los valores apartir de los cuales existe una voluntad compartida de organización de las relaciones so-ciales, y se identificará a las personas que habitan el territorio. Es decir, hay que pronun-ciarse sobre el capital ético.

A su vez, una visión de futuro debe pronunciarse por el capital social. Es decir, sobre elnivel organizativo de la sociedad civil y la capacidad de colaborar en relación a temas devalor común entre diferentes agrupaciones sociales, económicas y culturales, así comolos valores que la fundamentan: confianza, solidaridad, respeto etc.

Más allá de la vocación de la ciudad en relación al capital humano, que es de los aspec-tos intangibles en que ha sido habitual que los planes estratégicos se pronunciaran al serun factor reconocido como clave del desarrollo económico y social, un plan estratégicode segunda generación deberá pronunciarse sobre los aspectos que hemos denomina-do de cultura ciudadana y emprendedora, como el sentimiento de arraigo, la actitud so-bre el futuro y la implicación en el mismo, la actitud en relación a la formación y a la inno-vación, entre los principales temas que configuran una disposición emprendedora y cívica.



Una visión sobre la calidad democrática local

Es un tema recurrente señalar el ámbito local como el principal protagonista no sólo dela gobernanza democrática, sino también como el lugar privilegiado para fortalecer las re-laciones entre representatividad de los electos y participación ciudadana, que son los ele-mentos clave de la calidad democrática. Los espacios deliberativos de la ciudadanía tie-nen en el nivel local el lugar más apropiado para desarrollarse. En este sentido, unaestrategia de ciudad debe pronunciarse en aspectos tan clave como:

• Los mecanismos para asegurar la continuidad de los aspectos esenciales de la es-trategia y en especial de los proyectos estructurantes ante los cambios institucio-nales.

• La organización de la participación ciudadana en el desarrollo estratégico y para fa-vorecer la responsabilidad ciudadana en la construcción del futuro de la ciudad.

• Las relaciones intermunicipales y el desarrollo del gobierno multinivel para asumir losretos estratégicos.

No se puede olvidar que estamos hablando de desarrollo humano y que este conceptoincorpora no sólo temas de desarrollo económico, social, territorial, de sostenibilidad, éti-co y de profundización democrática.

Los vectores: configuración y utilidad

Los planes estratégicos centrados en la identificación y seguimiento de proyectos acos-tumbran, de manera errónea, a no dar importancia a lo que se ha denominado habitual-mente líneas estratégicas, ejes o incluso vectores, y entenderlos como ámbitos de actua-ción de los proyectos o una forma de ordenar los proyectos. Así, se habla de la línea ovector de economía, infraestructuras, territorio, ambiental, cultural, etc., pero no indicanla dirección que se quiere imprimir a este ámbito en el modelo de ciudad y a partir delque tiene sentido el desarrollo o bien la detención de proyectos.

En este libro ya se ha hecho referencia al hecho de que la transformación de una ciudad,debido a su complejidad, no es producto del desarrollo de unos pocos proyectos, pormuy clave que éstos sean. La transformación urbana es una construcción colectiva am-plia y que generalmente, aunque no siempre, está promovida o apoyada por el desarro-llo de proyectos. De ahí que una estrategia urbana no puede reducirse al impulso y se-guimiento de unos proyectos clave, como tampoco puede intentarse –como han hechoalgunas ciudades– contemplar la gran mayoría de proyectos, porque si se consideran300, 400 o incluso 700 su seguimiento es del todo inabarcable por la organización de unplan.

Lo importante para una estrategia urbana es que se desarrolle el modelo de ciudad, ypara su desarrollo es preciso aplicar fuerzas de transformación de la ciudad. El vector, entanto que representación de una fuerza, es un concepto útil para su aplicación en la ela-boración de una estrategia.

Un vector estratégico, al igual que un vector en física, tiene los siguientes elementos:



– Un punto de apoyo o situación de partida que consiste en el análisis de un sectoro subsector de la ciudad comparado con otras ciudades de su mismo entorno o conlas que establece relaciones de complementariedad o competencia. El análisis tie-ne que justificar por qué se ha escogido el vector como fuerza de transformación enla ciudad.

– Una dirección o sentido, que en el vector físico se representa por la cabeza de laflecha y que en un vector estratégico vendrá dada por la formulación del vector ofuerza. Un ejemplo de formulación de vector en la ciudad de Segovia: «CiudadVisitada: ampliación y diversificación de la economía turística». La dirección enun vector estratégico se acompaña de un conjunto de indicadores cuyos valo-res temporales nos darán cuenta del avance real o del impacto del vector en la ciudad.

– Una intensidad. La intensidad, representada por el segmento entre el punto de apo-yo y la cabeza, está constituida por aquellos proyectos que en un momento dadose consideran clave y realizables para contribuir al desarrollo de la fuerza en la ciudad.

Unos vectores así definidos –21 en Valencia, 16 en Segovia, 10 en Málaga130 (véase ejem-plos en el próximo capítulo)– permiten una evaluación continuada del impacto de la es-trategia en la ciudad y proporcionan una adecuada información para tomar decisionessobre el marco estratégico y el impulso, el freno o la creación de nuevos proyectos, demanera continuada.

Los planes estratégicos de segunda generación: más allá de la planificación concurrente

La planificación concurrente es un concepto puesto de moda en el ámbito de Cataluñapor un muy interesante cuaderno escrito por el ecólogo R. Folch131 con la intencionalidadmetodológica de integrar la planificación estratégica con la planificación territorial, am-biental y urbanística. ¿Son los planes estratégicos de segunda generación una planifica-ción concurrente? Contestaré a esta pregunta tanto desde el punto de vista de los con-tenidos estratégicos, como desde el punto de vista del plan como organizador de unproceso social.

3. Intensidad

2. Dirección / Sentido

1. Punto de soporte


130. En Málaga el vector ha recibido el nombre de proyecto estrella.131. Folch, R. La planificación concurrente (Barcelona, Plan Estratégico Metropolitano, 2004).


Desde el punto de vista de los contenidos estratégicos definidos en lo que hemos denomi-nado «marco estratégico» y entendiendo la concurrencia como define el diccionario de lalengua española («Acaecimiento o concurso de varios sucesos o cosas al mismo tiempo»)o como lo hace el del Instituto de Estudios Catalanes («Encuentro de dos o más cosas enun punto común»), podemos decir que el marco estratégico es, con toda claridad, una es-trategia concurrente. Esto es así porque es punto de encuentro, de referencia y articuladorde planificaciones sectoriales y tiene una vocación de marco integral (incide en todas las pla-nificaciones) e integrador (respeta las autonomías de las planificaciones sectoriales, en es-pecial los que se formularan con anterioridad, y las hace converger en un marco común).

En cambio, si entendemos la planificación concurrente en el sentido en que la define el cua-derno citado, podemos decir que el marco estratégico es mucho más amplio e integral:«Una planificación es concurrente cuando los objetivos socioeconómicos tradicionales (dela planificación estratégica) incorporan objetivos socioambientales y consideran la matrizambiental como premisa ineludible para concretar decisiones espaciales de una planificaciónestratégica que, en su entorno, también ha considerado la matriz ambiental como premisa».

De hecho, no conozco ningún plan estratégico de ciudad elaborado en la década de 1990que no incorpore objetivos ambientales y de sostenibilidad. Quizás el plan de Barcelonahaya sido el que más ligeramente los haya incorporado a tenor de lo que se comenta enel cuaderno, aunque personalmente me consta que desde el I Plan de Barcelona se hanincorporado criterios de sostenibilidad.

Los criterios de sostenibilidad, en planificación estratégica, se han entendido como crite-rios transversales que afectan a todos los proyectos, al igual que la equidad de género yde integración a las personas con discapacidades, independientemente de que se incor-poren en no pocos planes proyectos concretos en dichos ámbitos. Por otra parte, la ma-yoría de los planes estratégicos han incorporado criterios de actuación de ordenación te-rritorial y urbanística, así como proyectos de gran impacto físico. Los planes estratégicos,mínimamente bien hechos, han definido de los proyectos físicos lo que corresponde pro-piamente al nivel estratégico: el qué (incluyendo especificaciones sobre la organizaciónespacial y ambiental) y el cuándo (el tiempo que se considera que tiene su realización uncarácter estratégico y posible), para que los planes generales municipales de ordenación(PGOU) y la gestión urbanística y ambiental señalen el dónde y el cómo. Otra cosa es quehaya habido planes que no contemplaran de manera suficiente los objetivos territorialesy ambientales o que hubieran priorizado –y en no pocos casos priorizan– los objetivos decrecimiento económico sobre los ambientales en materia de diseño de infraestructurasque, sin duda, es lo que pretende evitar el cuaderno de R. Folch, de muy recomendablelectura por la clarificación conceptual y metodológica que aporta.

Los planes de segunda generación, como hemos comentado, tienen como finalidad eldesarrollo humano. Este concepto no sólo integra objetivos económicos, sociales, terri-toriales y ambientales, sino que define el capital ético, los valores que presiden la estra-tegia, y también se pronuncia sobre el modo de gobernar y gestionar las relaciones so-ciales en el territorio. Tal como se ha señalado, un plan estratégico de segunda generaciónincorpora objetivos de calidad democrática. La amplitud de los contenidos de un plan es-tratégico concebido como inicio de la gobernanza es mucho mayor de lo que se entien-de por «planificación concurrente».



Ahora bien, si entendemos éste como un proceso social cuya prioridad fundamental esguiar la construcción colectiva de la ciudad, el plan estratégico constituye una realidadplenamente diferenciada de cualquier otro tipo de planificación participativa y muy en es-pecial de la denominada concurrente que, al menos en el cuaderno señalado, sólo se re-fiere a los contenidos de la planificación.132

Un criterio importante para distinguir un plan estratégico de segunda generación respec-to de los de primera, y en general de cualquier proceso de planificación participativa, esque éstos sitúan la participación ciudadana y la colaboración pública y privada en fun-ción de los contenidos estratégicos y la identificación de proyectos. En los planes de se-gunda generación la prioridad son los procesos de cooperación y participación ciuda-dana como elementos clave de la gestión relacional propia de la gobernanza. Lasestrategias deben ser permanentemente renovadas a partir de procesos de cooperacióny gestión de redes de actores y sectores de la ciudadanía que deben tener una estabi-lidad, aunque en proceso de mejora continuada para, justamente, guiar la ciudad entiempos de cambios permanentes.

Un caso a estudiar y seguir, por su semejanza a muchos procesos de planificación enayuntamientos de la provincia, es el caso de elaboración del marco estratégico como ini-cio de la gobernanza territorial en la ciudad de Terrassa. La ciudad dispone de una mul-titud de planes: plan estratégico (económico y social), urbanístico (de reciente elabora-ción), agenda 21, proyecto educativo, de equidad de género, etc. La tenencia de alcaldíade desarrollo económico y empleo, por encargo del equipo de gobierno, ha analizado es-tos planes en función de la evolución de la ciudad en los últimos años. Ha elaborado unanálisis de la situación que sería común a todos los planes e identificado los siete gran-des hechos que están transformando la ciudad, y en función de un modelo de ciudad haseñalado los grandes retos comunes y los primeros proyectos estructurantes con mayorefecto sinérgico en los objetivos de los distintos planes. Por otra parte, la gran mayoríade los planes existentes se habían elaborado iniciando procesos de cooperación entreactores y participación de sectores ciudadanos con la voluntad de implicarlos a todos enla transformación de Terrassa. Es decir, respondían a la necesidad de gestión relacionalde la ciudad. Por ello, a los contenidos de la estrategia integral se acompañará de un do-cumento de organización de procesos para impulsar de manera coordinada la gestiónrelacional, que en caso de ser aprobado por el ayuntamiento sería presentado a la ciu-dadanía como propuesta de inicio del nuevo arte de gobernar.

La organización: del plan a la gobernanza

Se ha comentado que el plan estratégico es un instrumento, una técnica de gestión re-lacional. Sin duda, un instrumento importante y que puede ser muy útil como inicio delnuevo arte de gobernar los territorios: la gobernanza democrática.


132. Dedica tan sólo dos párrafos a «nuevas fórmulas de gobierno y participación» en los que reclama la ne-cesidad de una mayor transversalidad de los procesos de planificación entre todos los agentes y la incorpo-ración de la ciudadanía en la toma de decisiones en los momentos y escalas oportunas.


Por esta misma razón, las asociaciones o fundaciones creadas en muchos municipiospara elaborar y seguir los planes estratégicos pueden ser organizaciones impulsoras degobernanza, pero a condición de que se reestructuren, que amplíen sus funciones y, demanera muy especial, que influyan en la transformación de las políticas públicas en la di-rección de la gobernanza democrática.

El más claro ejemplo de transformación lo encontramos en la transformación de la asociacióndel Plan Estratégico de Valencia en Centro de Estrategias y Desarrollo (CEyD), que actúacomo impulsor de gobernanza y cuya transformación se especifica en el capítulo 8, dedica-do a las buenas prácticas. En Barcelona tenemos un buen ejemplo, pero en este caso de unaasociación dedicada a un sector, el bienestar social: la Asociación Barcelona por la AcciónSocial (ABAS), cuya transformación, de impulsora de proyectos estratégicos en bienestar so-cial a promotora de gobernanza, ha seguido, sin duda, unas pautas diferenciadas con elCEyD. Pero ambas tienen una serie de elementos comunes cuya sistematización puedeser de utilidad para aquellas organizaciones de plan estratégico, ya sean entidades especí-ficas o departamentos municipales, que quieran convertirse en promotoras de gobernanza.

Los elementos que conservan, en relación a la organización del plan estratégico de ciu-dad o de plan integral del sector, son:

• Mantienen una doble estructura: agrupan a los principales actores, en un caso en elámbito de ciudad y en el otro con una incidencia más influyente en la organizacióndel bienestar social en la ciudad de Barcelona. También conservan un amplio con-sejo o asamblea que agrupa a las principales entidades de la ciudad de Valencia ydel sector de bienestar social en Barcelona.

• Continúan siendo depositarias de la estrategia, pero la prioridad es que los planesde actuación de los actores tengan en la estrategia un referente obligado para ela-borar sus planes de actuación y presupuestos.

• Mantienen relaciones internacionales con otras ciudades y asociaciones para el de-sarrollo de proyectos de interés común.

Las principales diferencias comunes respecto antaño son:

• Se constituyen en referentes de técnicas y buenas prácticas para el desarrollo de lagobernanza a nivel municipal.

• Tienen una estrecha relación con las áreas municipales para asesorar en gestión re-lacional de las políticas públicas. Han dejado de ser una asociación al margen de ladinámica municipal.

• Se han constituido en espacios de intermediación para llegar a acuerdos en políti-cas o proyectos estratégicos para la ciudad.

• Desarrollan proyectos, no tanto de tipo estructurante, como experiencias piloto quesea capaces de visualizar la práctica de la gestión relacional.

• Tienen interés específico en desarrollar una cultura emprendedora de tipo cívico osolidario.

En conclusión, los procesos de planificación estratégica y las organizaciones que les danapoyo, si efectúan las reformas necesarias, están siendo y, sobre todo, pueden ser unimportante instrumento del nuevo arte de gobernar los territorios.



En este capítulo esbozaremos los planes estratégicos, tanto generales de ciudad comosectoriales, que están siendo inicio de gobernanza territorial, en estos casos urbana o in-termunicipal de tipo metropolitano. Hemos escogido los casos de Barcelona (BienestarSocial), Málaga, Segovia, Sevilla y Valencia. El hecho de haber escogido cuatro grandesciudades y una capital de provincia (además del caso de Bogotá que figura en el texto)se debe a dos criterios: son buenos planes y tienen en común, además, que han hechouna opción consciente y deliberada para ser inicio o instrumento de la gobernanza urba-na. Por está razón pueden ser útiles para los planes del entorno español, pero tambiénlatinoamericano, que se decidan con claridad por esta opción.

En la provincia de Barcelona disponemos de muy buenos planes que, sin duda, son re-ferentes de buenas prácticas: empezando por el proceso de planificación estratégica deBarcelona, que es el mayor referente a nivel mundial en planificación estratégica urbana,pero también Terrassa, que fue un plan pionero junto con Barcelona; Molins de Rei, Mo-llet del Vallès, Viladecans, que han sido los referentes para las políticas públicas que sellevan a cabo en cada municipio; Rubí, que ha nutrido de importantes experiencias departicipación ciudadana los municipios de Catalunya; Igualada y la Conca d’Òdena, ejem-plo de plan comarcal que sirvió para constituir la mancomunidad de municipios e inspi-rar los primeros planes de actuación de la misma, y también el de la comarca del Alt Pe-nedès, la Vall del Ges, entre otros, de los cuales tengo un conocimiento más escaso. Larazón de no haber incluido algunas de estas experiencias provinciales se debe a que, has-ta la fecha, no me consta que alguno de estos territorios haya optado por orientar la pla-nificación estratégica como instrumento de gestión relacional y gobernanza democráticaterritorial.

Por esta misma razón no se ha incluido el Plan estratégico de Bilbao metropolitano, apo-yado por la organización Bilbao Metrópoli 30. Un plan sin duda referente por muchas ra-zones, y dos muy especiales: fue el primer plan de la península que desde su inicio seconcibió organizativamente como plan metropolitano y, además, hoy, Bilbao, junto conValencia, son los planes que han puesto sobre la mesa la gran importancia estratégica delos aspectos intangibles y en especial de los valores y la cultura ciudadana. Bilbao, además,ha constituido el primer foro internacional sobre valores y ciudad (City & Values 2006). A pe-sar de todo, Bilbao no ha iniciado un planteamiento específico de gobernanza territorialpara el que está plenamente capacitado y su influencia sin duda sería notable, en especialen el norte peninsular; esperemos que estas líneas sean un estímulo para ello.

El plan estratégico, como forma privilegiada de iniciar la gobernanza urbana, no sólo pue-de iniciarse en grandes ciudades; al contrario, en municipios de dimensiones medias y

Buenas prácticas de desarrollo de lagobernanza a partir de planes estratégicos

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No es que no nos atrevamos porque las cosas son difíciles, sinoque son difíciles precisamente porque no nos atrevemos

Séneca


reducidas es en los que se podrá evaluar mejor, y de una manera más directa, el im-pacto de la nueva manera de gobernar en la capacidad de organización y acción y suincidencia en el desarrollo económico y social. De hecho, sin expresarlo de este mo-do, hay municipios pequeños que practican la gobernanza como modo habitual de go-bernar.

En una gran ciudad, para medir el impacto económico y social debemos acudir necesa-riamente a sistemas de indicadores comparados que nos den cuenta de la evolución pro-pia de la ciudad en comparación con otras ciudades. Pero la gran ciudad, por la densi-dad de interacciones más arriba señalada, es el principal medio de innovación. Al igualque la planificación estratégica territorial nació en las grandes ciudades y luego se ha de-sarrollado en las ciudades medias y pequeñas, del mismo modo pensamos que aconte-cerá con esta nueva generación de planes.

Barcelona: de la estrategia general a la gobernanza sectorial

La aparición de planes estratégicos sectoriales

El I Plan estratégico de Barcelona nació en 1987,133 una vez que la ciudad fue denomi-nada sede de los Juegos Olímpicos de 1992, con la principal finalidad de dotar a la ciu-dad de un futuro y de unos proyectos clave que garantizaran su desarrollo económico ysocial más allá de 1992. El Plan estratégico fue sin duda uno de los instrumentos lanza-dos por el ayuntamiento para que lo Juegos sirvieran a la ciudad y no se pusiera la ciu-dad a remolque de ellos.

El plan fue lanzado por el ayuntamiento en un contexto en que la transformación de laciudad debía ser fruto del desarrollo de proyectos basados en la cooperación pública yprivada. El éxito del plan en la mejora del conocimiento mutuo entre los actores de la ciu-dad, en constituirse en una mesa de encuentro para el debate y consenso de temas cla-ve y en lanzar estrategias conjuntas de ciudad con un amplio respaldo social, está fuerade toda duda. La prueba es que la Asociación del Plan Estratégico se ha consolidado enla ciudad.

En la actualidad se está desarrollando el IV Plan estratégico, que es de ámbito metro-politano. En este aspecto, el plan está de nuevo aportando un importante consenso te-rritorial. Ha identificado los principales proyectos estructurantes del área metropolitanacompartidos por todos los ayuntamientos y el conjunto de actores, lo que constituyesin duda una buena base para iniciar, cuando se estime oportuno, la gobernanza me-tropolitana.

El éxito del I Plan estratégico motivó que el ayuntamiento promoviera planes estratégicos endiferentes sectores y también en los barrios. Inició el tema la teniente de alcalde, Eulàlia Vin-tró, con el Plan integral de servicios sociales, hoy Bienestar Social, y lo siguió el Plan educa-tivo de ciudad, el Plan estratégico de cultura y el Plan estratégico de deportes. Todos ellos


133. Desde 1988, la oficina del Plan estratégico de la Asociación del Plan Estratégico está dirigida con grandestreza por Francesc Santacana y Joan Campreciós.


buscaban identificar una estrategia compartida entre el ayuntamiento y los principales acto-res que operan en cada sector, y con un amplio soporte de todo el sector.

En todos los planes, aunque con organización diferenciada, el marco referencial fue siem-pre el plan estratégico de la ciudad. La diferencias eran obvias: los planes sectoriales secentraban en su sector, por tanto concretaban más los contenidos, los acuerdos y loscompromisos de acción. Éste, sin duda, es el caso de Bienestar Social y Deportes.

En el barrio del Clot, Camp de l’Arpa inició la planificación a nivel territorial y posterior-mente le siguieron Gracia (éste a nivel de distrito) y el Bon Pastor. Los planes de barrioshan servido para ordenar las prioridades de actuación del ayuntamiento en éstos, clarifi-car proyectos y conseguir el respaldo de la mayoría de entidades al mismo, así como en-contrar caminos para que el territorio se pudiera aprovechar de proyectos «de ciudad»localizados en su territorio. Estos planes han servido para dotar de una mayor racionali-dad y legitimidad social a la actuación municipal y, hasta la fecha, no han iniciado un pro-ceso de gobernanza territorial, puesto que una vez solventada la crisis que los originó yclarificada la política municipal al respecto, la organización del plan estratégico desapa-reció.

En cambio, dos planes estratégicos sectoriales están en camino de la gobernanza: el dedeportes y el de bienestar social, y ambos han iniciado caminos diferentes, que a buenseguro serán evaluables.

El Plan estratégico de deportes, dirigido por A. Soler, sirvió para identificar colectivamen-te los retos y doce proyectos clave por su impacto en la innovación y la economía, por laproyección internacional que significan para la ciudad y, en especial, por el impacto en lacalidad de vida y convivencia en la ciudadanía. El plan señalaba la necesidad de reorga-nización del área de deportes en un instituto que facilitara la gestión interinstitucional y lacolaboración pública y privada. El instituto está en marcha y es el momento de pasar ala gobernanza del sector. El ámbito deportivo municipal puede ser un ejemplo de desa-rrollo de la gobernanza, previa reforma organizativa de los servicios públicos.

El sector de Bienestar Social es otro ejemplo de desarrollo de la gobernanza, en este casoa través de una asociación de nueva creación pública y privada y de la reforma interna apartir de las exigencias externas para conseguir un mayor impacto ciudadano. Dada lamayor antigüedad de este proyecto, así como sus avances en la gestión de las interde-pendencias en el ámbito del sector, se ha escogido como práctica para analizar el pasode la planificación estratégica a la gobernanza.

De la estrategia a la gobernanza

En el año 1995 se aprobó el Plan integral de servicios sociales (plan estratégico secto-rial), en el que participaron 138 instituciones y entidades del sector.

El plan, que disponía de cinco líneas estratégicas y veintidós grandes objetivos, teníacomo finalidad «construir un modelo de servicios sociales en la ciudad, basado en la res-ponsabilidad pública, que vertebre la cooperación pública y privada, fomente la accióncívica de la ciudadanía y optimice la gestión de los servicios sociales».

Buenas prácticas de desarrollo de la gobernanza a partir de planes estratégicos | 147


Una vez finalizado el plan se constituyó, para su seguimiento y evaluación, una asociación,la Asociación Barcelona para la Acción Social (ABAS),134 presidida por el Ayuntamiento y for-mada por las treinta y nueve instituciones y entidades más importantes del sector.

Aparte del seguimiento y la evaluación de los proyectos clave, bajo la dirección políticade N. Carreras y de gestión de E. Spagnolo, se elaboró, con una gran participación deprofesionales y entidades de servicios sociales, el «Libro Blanco de los Servicios Socia-les de Atención Primaria». Era la primera vez que una entidad presidida por el Ayunta-miento coordinaba un proyecto en el que implicaba al conjunto del sector de la ciudadpara definir los criterios a tener en cuenta para acometer la reforma de los servicios deatención primaria. Es una novedad y un importante ejemplo de definición de unos crite-rios generales y compartidos para que unos servicios de competencia exclusiva munici-pal actúen en la perspectiva de mejorar el impacto ciudadano. No se trata de reformarlos servicios municipales atendiendo sólo a los criterios de economía, eficacia y eficien-cia de la gestión interna, sino, y fundamentalmente, atendiendo al mejor impacto en lacohesión social de la ciudad, y en especial a la mayor y mejor articulación del conjuntode la actuación de los actores públicos y de iniciativa social.

En la actualidad, bajo una nueva dirección política, la del concejal R. Gomà, se han pues-to las bases de una estrategia permanente de mejora de la atención primaria bajo los cri-terios aprobados en el Libro Blanco.

Bajo la misma dirección de R. Gomà se ha establecido de manera contundente y mani-fiesta el papel de esta asociación, ABAS, como promotora de la gobernanza en el sec-tor del bienestar social en la ciudad.

La visión, es decir, la singularidad de ABAS es ser una entidad presidida por el Ayunta-miento que se anticipa en el ámbito de la estrategia y organización de los servicios debienestar social para constituirse en referente del nuevo arte de gobernar o gobernanzademocrática.

La misión de la asociación es promover y fortalecer la construcción colectiva de la ciu-dad de Barcelona, desarrollando acciones en tres ámbitos: elaboración de estrategias,organización del sistema público y privado de los servicios sociales y desarrollo de pro-yectos innovadores.

El plan de acción de la asociación, de acuerdo con esta misión, es el siguiente:

• La elaboración y reprogramación permanente de un marco estratégico comúnpara el ayuntamiento y las principales instituciones y entidades que operan en el sec-tor: escuelas universitarias, colegios profesionales, grandes entidades, etc. Esto sig-nifica el compromiso de todos los actores de hacer referencia al marco estratégicoen la elaboración de sus planes de actuación. Es decir, justificar éstos en función delos criterios estratégicos compartidos. Además, y como es propio de una estrategiacompartida, otra de las tareas es impulsar y seguir colectivamente los principalesproyectos clave.


134. Desde el año 1999, la Asociación ABAS está coordinada por Pilar Solanes, directora de ParticipaciónSocial del Área de Servicios Personales del Ayuntamiento de Barcelona.


• Desarrollo de proyectos estructurantes en bienestar social. Es decir, proyectos conuna gran incidencia en la construcción colectiva del bienestar. Así, por ejemplo, laasociación gestiona el denominado «Acuerdo para la inclusión social», que abarca amás de 300 entidades que trabajan en dicho sector, colaboran en el desarrollo deacciones conjuntas y reciben información sobre la evolución y las tareas que se or-ganizan en el ámbito de la inclusión social. Otro importante proyecto es el impulsode los criterios de actuación del mencionado Libro Blanco de los Servicios Socia-les de Atención Primaria

• Gestión de proyectos ejemplificadores. Son proyectos que, si bien no tienen un ca-rácter clave en la estructuración del nuevo arte de gobernar, sí tienen una clara uti-lidad y sobre todo un carácter ejemplificador de lo que significa este nuevo arte degobernar. El ejemplo más importante es el proyecto B3 (Barcelona, Beneficios y Bie-nestar). El proyecto promueve y gestiona la colaboración de los empresarios con en-tidades sociales mediante prestaciones económicas, donaciones de material o ca-nalización del trabajo voluntario de sus profesionales.

La experiencia del Ayuntamiento de Barcelona, con una planificación estratégica a nivelde ciudad, y en especial desde el punto de vista de la gobernanza, con dos planes es-tratégicos sectoriales concebidos como elementos clave y dinamizadores de la gestiónrelacional, es sin duda un caso muy digno de estudio para todos aquellos comprometi-dos con el desarrollo del nuevo arte de gobernar.

Málaga: II Plan estratégico como inicio de gobernanza

Al iniciarse la tercera fase del II Plan estratégico de Málaga, el alcalde de la ciudad, F. de laTorre, plantea al Patronato de la Fundación CIEDES orientar el proceso de planificación es-tratégica hacia la promoción y el fortalecimiento de la gobernanza tanto en la ciudad comoen el contexto metropolitano, siendo aprobado por unanimidad por todas las institucionesque forman el Patronato de la Fundación, dirigidas por distintas sensibilidades económicasy sociales, y en especial las instituciones públicas, por distintos partidos políticos.

El II Plan estratégico es, sin duda, un gran plan que prueba, además, que cuando se sabeasumir el conflicto institucional y se llega al acuerdo con posterioridad al debate, el resul-tado es muy bueno,135 tanto en términos de precisión de contenidos como de compro-miso institucional y de participación ciudadana (más de 700 personas el día de su apro-bación).

Desde el punto de vista de la gobernanza es de destacar el vector (denominado proyec-to estrella en el vocabulario del plan malagueño) dedicado específicamente al desarrollode la gobernanza que recoge proyectos tanto a desarrollar en el entramado social e ins-titucional de la ciudad como medidas que afectan a la organización municipal.


135. El II Plan de Málaga debe el acuerdo producido por el debate, además de al buen trabajo profesionalde la Fundación CIEDES y su director, J. Estrada, a la responsabilidad institucional de los directivos de lasinstituciones del Patronato y muy en especial a la actitud abierta y dialogante del alcalde, pero también del concejal de urbanismo, Juan R. Casero, del secretario general de la provincia de CCOO, A. Herrera, y delDelegado del Gobierno de la Nación, H. López.


El Plan estratégico dispone de un capítulo en el que se señalan las directrices y criteriosde actuación que deben asumir las distintas planificaciones sectoriales que se desarro-llen en la ciudad, y muy especialmente las territoriales. Se señala un marco de referenciaespecífico para la revisión del Plan general municipal de ordenación (PGOU), así comopara el Plan subregional de la aglomeración de Málaga, ambos en proceso de elabora-ción por parte del Ayuntamiento y de la Junta de Andalucía.

Otro elemento a destacar es que la Fundación CIEDES se ha convertido en un espaciode intermediación ampliamente reconocido en la ciudad. En su haber está, entre otros,lograr el acuerdo institucional para el desarrollo de uno de los proyectos más importan-tes y conflictivos desde todos los puntos de vista: la conversión en espacio público delcauce del río Guadalmedina, que atraviesa el centro de la ciudad.

Por otra parte, el Foro metropolitano promovido por el alcalde de la ciudad y el presidente dela Diputación, de partidos políticos distintos, es una entidad de carácter horizontal en que losmunicipios metropolitanos han opinado sobre el Plan de Málaga de carácter metropolitano,han identificado los principales temas que deben afrontar de manera concreta y conjunta, y hanempezado los trabajos en el más prioritario de todos ellos: la movilidad metropolitana.

Es de destacar la metodología utilizada en la tercera fase del segundo Plan, que puede leerse en el libro de este mismo plan, disponible en la página web www.ciedes.es. El méto-do partió de la identificación de los temas más importantes que debe plantearse la ciu-dad. Se desarrolló un trabajo comparativo, a través de un sistema de indicadores, con lasprincipales ciudades españolas y capitales de provincia de Andalucía, que sirvió de basepara decidir sobre los diez grandes hechos que están transformando la ciudad. A partirde estos hechos se identificaron los retos económicos, sociales, territoriales, ambientalesy políticos que planteaban en el presente y en perspectiva de futuro. Los proyectos estre-lla que se elaboraron debían ser una respuesta a estos retos. Ésta ha sido una manerasencilla de conseguir la integralidad y transversalidad del plan, y de encaminar la gestión delos proyectos estrella a partir de las interdependencias sectoriales, institucionales y público-privadas, y se pudo impulsar de este modo la gobernanza a través de la gestión en red.

Segovia y la gobernanza intermunicipal

El proceso de elaboración del Plan estratégico de Segovia y su área de influencia lo con-vierten también en uno de los planes pioneros, concebido como instrumento de gober-nanza territorial y urbana.

El plan de Segovia tiene dos aportaciones de gran interés para la elaboración de planesestratégicos de segunda generación.

La primera aportación consiste en el tratamiento del área de influencia territorial. La es-trategia de Segovia pone un énfasis muy especial en el turismo cultural y en la calidadpaisajística, así como en la dinamización de la economía productiva. El plan se concibióinicialmente como plan del conjunto del área de influencia.

Pronto aparecieron una serie de contradicciones: el peso del municipio de Segovia eramucho más importante que el del resto de su comarca y el plan corría el peligro de ser el



plan de Segovia con los criterios de actuación y proyectos de interés comarcal, con lo quelos ayuntamientos del entorno no se sentían representados, dado que su papel podía serde meros comparsas de la estrategia de la capital. Por otra parte, un plan estratégico delconjunto de la comarca de Segovia hubiera dejado sin especificidad al municipio de Sego-via, cuando, además, el Ayuntamiento de Segovia era el principal financiador del proceso.

La solución que se encontró fue formar una mesa de gobiernos locales coordinada por laasociación Segópolis, impulsora del Plan, que tuvo por finalidad crear un estrategia co-mún a todos los municipios consistente en unos criterios de actuación y unos ejes estruc-turadores del territorio comunes y de obligada referencia en los planes estratégicos, ur-banísticos o programas de actuación de todos los municipios. Además, la estrategiaconstaba de los proyectos estructurantes del territorio comunes a dos o más municipios.El documento de la estrategia intermunicipal dispone también, en su parte final, de unas fi-chas-informe en que, además de las características más esenciales de cada municipio,incluido el de Segovia, se incluyen los principales rasgos y proyectos de cada uno de ellos.

Por otra parte, para el municipio de Segovia se elaboró un documento específico: el Planestratégico de la ciudad de Segovia, que lógicamente recoge los criterios, ejes y proyec-tos del plan intermunicipal desde la perspectiva de la ciudad, incorpora proyectos que sonbásicos para la calidad de vida de los ciudadanos del municipio y para la construccióncolectiva del desarrollo humano en la ciudad, y que no necesariamente tienen que ser co-munes para los otros municipios ni estar directamente implicados en la estructuración delterritorio intermunicipal. En la presentación del Plan de la ciudad, una representación de losalcaldes y alcaldesas de la comarca presentaron también el plan intermunicipal.

El esquema entre el plan intermunicipal y el plan de Segovia136 como planes integrados,coordinados pero diferenciados, es el siguiente:


136. Los documentos de ambos planes se pueden encontrar en la página web de la asociación Segópolis:www.segopolis.es, y fueron elaborados por Estratègies de Qualitat Urbana.

PE

Segovia

Criterios de actuación,

ideas-fuerza

PE

municipio X

PE

municipio Y

Proyectos del

Plan Intermunicipal


La segunda aportación, en este caso del plan de la ciudad, es que los vectores de trans-formación de la ciudad reciben una denominación propia del objetivo estratégico que per-siguen y otra relacionada con dicho objetivo, pero extraída de una cita de algún perso-naje ilustre que se involucró en la vida de Segovia: A. Machado, Zuloaga, San Juan de laCruz, M. Zambrano, etc. La finalidad de este doble nombre es que, en la fase de impul-so y difusión del plan, contribuya a generar autoestima e identidad en los distintos ámbi-tos en que incide el vector y ayude a combinar tradición con modernidad, que es un as-pecto de gran importancia dado el peso que la historia tiene en Segovia y otras muchasciudades castellanas.

De los dieciséis vectores de Segovia, presentamos unos ejemplos del doble nombre e in-dicamos entre paréntesis el autor del que se ha extraído la cita.

Segovia, visión de vida y respiro de la creación (M. Zambrano). Preservación y valora-ción del patrimonio natural y la calidad del paisaje.

Segovia, Puerta y Puerto (M. Zambrano). Impulso a los servicios de infraestructurasde conectividad exterior.

La ciudad de los cinco sentidos (D. Zuloaga). Consolidación de los criterios de soste-nibilidad en la ordenación del territorio.

Ciudad que transforma la memoria en esperanza (San Juan de la Cruz). La revitaliza-ción del patrimonio histórico.

Segovia en el camino (A. Machado). Configuración cultural emprendedora y de res-ponsabilidad ciudadana.

Sevilla: del plan estratégico a la gobernanza urbanística

La ciudad de Sevilla inició la elaboración de su Plan estratégico en el año 2001 y lo finali-zó en el 2002. El plan consta de una visión de futuro o modelo de ciudad, cinco líneas es-tratégicas, veinticinco objetivos de línea o programas de actuación y veinticuatro proyec-tos clave. Pero no es el nivel de concreción de las propuestas ni la amplitud de los procesosde participación y colaboración institucional y público-privada lo singular de Sevilla, sino quedesde el inicio se consideró este plan como la fase inicial de una nueva gestión urbana: lagestión estratégica. Destaca, sobre todo, la estrecha relación entre el Plan estratégico y elPlan de urbanismo (Plan general de ordenación urbana, PGOU), y muy especialmente el desarrollo de la gobernanza urbanística una vez finalizado el Plan estratégico.

Plan estratégico y Plan de urbanismo

El Plan estratégico y el Plan de urbanismo se consideraron desde un principio dos ope-raciones coordinadas y diferenciadas.

El Plan de urbanismo se inició primero con unas mesas de trabajo orientadas a recogerlas principales propuestas de los diferentes sectores ciudadanos, que sirvieran de mate-ria prima para la elaboración de los primeros estudios del plan. Pero pronto el PGOU dejóel protagonismo público y el de la participación social en la estrategia de ciudad al Plan



estratégico. Este último definió la visión o el modelo de ciudad en términos económicos,sociales y de sostenibilidad, así como los principales proyectos estructurantes.

El Plan estratégico definió el qué y el cuándo del modelo de ciudad y sus principales pro-yectos. Posteriormente el PGOU, ya en el documento preliminar, definió el dónde y pos-teriormente avanzó en los criterios territoriales del cómo, que luego tienen que desarro-llarse en los proyectos ejecutivos.

Ambos planes definen el modelo completo de ciudad y toman en consideración todassus dimensiones: económica, social, de sostenibilidad y territorial.

El proceso de participación del Plan estratégico, configurar acuerdos con gran respaldosocial en temas clave para la ciudad, sirvió al equipo redactor para atreverse a diseñarproyectos urbanísticos y de reconversión de espacios en la ciudad que de otro modo hu-bieran tenido importantes déficits de legitimación social.

El Plan estratégico aportó ideas innovadoras al PGOU, como el desarrollo de enclaves @en el centro histórico para solventar los déficits de suelo en servicios avanzados, y elPGOU señaló los emplazamientos idóneos.

Sevilla es un ejemplo claro de que el PGOU contiene una estrategia de desarrollo econó-mico y social, y que además la concreta en sus aspectos físicos al localizarlos en el terri-torio. Por tanto, no sólo es deseable sino también posible su complementariedad y esta-blecer una relación sinérgica entre ellos.

Por otra parte, el caso de Sevilla muestra que una de las principales aportaciones del Planestratégico es que inaugura un nuevo tipo de gestión. Es la fase de planificación de unanueva gestión estratégica que se aplica en todos los ámbitos de la ciudad y muy en es-pecial en el urbanismo.

La gobernanza urbanística

La elaboración del PGOU ha estado presidida por métodos y procedimientos de lo quepodemos denominar «urbanismo del diálogo», que responden a la voluntad del ayunta-miento de llevar a cabo la ordenación de la ciudad en colaboración con todos los acto-res que intervienen en la construcción de la misma.

En especial destacan los convenios urbanísticos con propietarios del suelo de nuevo cre-cimiento o de renovación urbana. Se trataba de expresar una voluntad, tanto por la par-te privada como la pública, para llevar a término una pregestión en las determinacionesurbanísticas, en las que el ayuntamiento en sesión plenaria ya se había pronunciado conel fin de que la gestión posterior, una vez aprobado el plan, resultase más ágil y eficaz en el cumplimiento de los objetivos del PGOU.

En la actualidad, la gobernanza urbanística en Sevilla se refuerza desde varios frentes yproyectos que están hoy en fase de estudio y preparación para lanzarlos con posteriori-dad a la aprobación definitiva del PGOU, que se encuentra en sus últimos trámites admi-nistrativos:



• La renovación permanente de la estrategia en todas sus dimensiones, incluida laterritorial, por supuesto. Para ello se está estudiando la reorganización del comitéejecutivo del Plan estratégico para que éste sea el referente organizativo de perma-nente actualización de la estrategia compartida de la ciudad.

• El estudio para el establecimiento de una estrategia territorial intermunicipal en elámbito de la aglomeración urbana de Sevilla.

• El fomento de la participación ciudadana, en especial en sus vertientes reflexivasy deliberativas.

• La promoción y fortalecimiento del respeto y el uso de los espacios públicos.

• La disposición de métodos y procedimientos para la prevención y gestión rela-cional de los conflictos en la gestión del urbanismo.

La complementariedad entre el Plan estratégico y el Plan de urbanismo en Sevilla ha sidofacilitada por el hecho de que la dirección política del plan estratégico, hasta el año 2003,correspondió a E. Carrillo, profesional ampliamente reconocido del desarrollo local, quecon posterioridad abandonó la dirección del Plan estratégico para asumir la dirección dela Delegación de Urbanismo. Si a este hecho le sumamos, entre otros, la voluntad de laalcaldía de hacer de Sevilla una ciudad de planes se explica el papel singular de la ciu-dad en complementar la estrategia económica y social con la urbanística. Pero el proce-so de concurrencia de Sevilla es posible aplicarlo a otras ciudades siempre que existanlas mínimas condiciones políticas.

Valencia: el primer centro europeo para impulsar el nuevo arte de gobernar la ciudad

En el año 2002, la Asociación del Plan Estratégico de la ciudad de Valencia se transfor-mó en Centro de Estrategias y Desarrollo de Valencia (CEyD) con la finalidad de impulsarla gobernanza y su instrumento, la gestión relacional o de redes, en toda la ciudad e in-troducir el nuevo arte de gobernar en todas las políticas municipales, constituyéndose enel primer centro europeo con estas finalidades.

El Comité Ejecutivo del CEyD, presidido por la alcaldesa de la ciudad, tiene una compo-sición similar a la mayoría de comités ejecutivos de planes estratégicos urbanos del queforman parte los principales actores de la ciudad, es decir, aquellas instituciones con ma-yor capacidad de impulsar o frenar las transformaciones de la ciudad. Pero su función esmucho más amplia: debe fortalecer la capacidad de acción de una ciudad y no sólo ela-borar su estrategia y gestionar su impulso y seguimiento.

Principales objetivos

Los principales objetivos expuestos para el CEyD, que depende directamente de la alcal-desa R. Barberá y que tiene como concejal delegado a J. E. Santón, son los siguientes:



Reinventar permanentemente la estrategia de la ciudad e impulsar la cultura de anticipación para asumir los retos y desarrollar ventajas comparativas de la ciudad

La argumentación con la que se fundamenta este objetivo es la siguiente: «La economíadel conocimiento impregna todos los segmentos de la sociedad y la economía. Las re-glas de juego están cambiando. Por ello es especialmente necesario reinventar perma-nentemente la estrategia de la ciudad. Porque de la capacidad de impulsar y acompañarcon éxito a esta transición depende nuestro progreso. El CEyD se ocupará de explorar yanalizar, de forma permanente, el impacto en la ciudad de las tendencias económicas y sociales que se están configurando; de fundamentar una toma de posición consensua-da sobre los criterios y los ámbitos de intervención que deben orientar el desarrollo de laciudad, y también de impulsar un esfuerzo de innovación para identificar proyectos paraabordar estos retos».

Promover conexiones. Articular la cooperación. Gestionar redes

La argumentación reza como sigue: «La calidad de las relaciones entre instituciones, em-presas, centros formativos, asociaciones, la capacidad de generar complicidades y com-partir una misma visión sobre el futuro se considera ya uno de los nuevos factores clavede progreso: la ventaja colaborativa de la ciudad. El CEyD quiere configurarse, delibera-damente, como promotor y facilitador de las relaciones entre las instituciones de la ciu-dad y promover espacios y marcos para el encuentro, para el intercambio de ideas y la generación de confianza para explorar oportunidades y para consolidar relaciones decooperación».

Innovar en las formas de participación. Impulsar una cultura ciudadana de acción y compromiso

«El CEyD se propone asimismo impulsar el protagonismo de la ciudadanía, desarrollan-do nuevas formas de diálogo y participación ciudadana, profundizando en la democracialocal, abriendo y consolidando espacios de corresponsabilización sobre los temas de interés común, buscando formas y modos de fortalecer el sentido de pertenencia, la identificación con la comunidad cercana, la creación de redes de confianza y relación. Porque éstos son los fundamentos del ejercicio de los deberes de la ciudadanía, las tra-mas que dan sentido y animan los compromisos cívicos. Pero también las bases que ani-man a emprender, a movilizar las energías individuales y colectivas, a arriesgar, a promo-ver nuevas iniciativas en el ámbito social, económico, cultural o ciudadano, en beneficiode todos.»

Facilitar el intercambio, la reflexión y la innovación en gestión y gobernanza urbana

«El CEyD nace con la voluntad de convertirse en un centro de referencia a nivel europeoen los temas clave para el buen gobierno de las ciudades. La búsqueda de nuevas for-mas de participación de la ciudadanía, la resolución positiva de las diferencias y los con-flictos, la promoción de capital social, son algunos de los retos de la gobernabilidad ur-bana. El CEyD quiere constituirse como un ámbito de encuentro, de intercambio ydivulgación en torno a experiencias, prácticas y marcos conceptuales que den respues-ta a estos retos.»



Ámbitos de actuación prioritarios

Los principales ámbitos de actuación que está desarrollando el CEyD, en el momento deescribir estas páginas, son:

Ámbito estratégico

El CEyD está elaborando una renovación de la estrategia de la ciudad que ha aprobadoinicialmente su Comité Ejecutivo, y que ha sido presentada en septiembre de 2006.

En 2003, al ser designada Valencia sede de la Copa América, el CEyD reprogramó la es-trategia de la ciudad y lanzó una serie de proyectos –city marketing, turismo 2007, ciu-dadanía y la Copa América, etc.– cuya finalidad era aprovechar al máximo los efectoseconómicos, sociales y de proyección internacional de la ciudad de este evento. A su vez,diseñó todo un proceso de colaboración y participación de los distintos sectores de laciudadanía para renovar el conjunto de la estrategia y tener como principal finalidad darcontinuidad al desarrollo de Valencia posteriormente al evento internacional, y la ciudaden plena transformación hacia la sociedad del conocimiento.

Para reprogramar de manera permanente la estrategia de la ciudad, el CEyD dispone devarios elementos:

• Un sistema de indicadores para comparar anualmente la ciudad consigo misma ycon las grandes ciudades españolas y del Mediterráneo europeo. Este sistema deindicadores recibe el nombre de Observatorio de la Ciudad.

• Un observatorio de proyectos en el que se sistematizan los nuevos proyectos urba-nísticos, económicos y sociales que ponen en marcha las principales ciudades eu-ropeas. También se siguen los planes estratégicos de las ciudades europeas másimportantes.

• Un banco de ideas permanente en la página web para recibir aportaciones y suge-rencias de la ciudadanía.

Impulso a la política de gobernanza

A partir de la estrategia, el CEyD desarrolla «grupos de avance». Estos grupos versan so-bre temas que el análisis estratégico de la ciudad considera que tienen un mayor impac-to en Valencia y para los cuales es preciso desarrollar políticas de anticipación. Los te-mas de los grupos de avance son: la ciudad poliédrica; la integración en la diversidad,cuyo objeto es la juventud y en especial los hijos de inmigrantes; la gestión del tiempo enla ciudad y en especial el nuevo papel de la noche; la configuración del ámbito territorialde Valencia, dedicado a la gestión intermunicipal en el ámbito de la región metropolitanay el arco mediterráneo europeo.

Pero lo importante no son tanto los temas como la configuración organizativa del grupo.En él están presentes los principales actores de la ciudad relacionados con cada temáti-ca y las delegaciones municipales implicadas. El grupo está presidido por el concejal dela delegación más competente en el tema, pero no con el objetivo de elaborar una polí-tica municipal a partir de la deliberación, sino, como electo, como representante de la ciu-



dad, para articular en un mismo proyecto a los principales operadores. Haciendo este pa-pel, el electo desarrolla la gobernanza en uno de los temas de mayor futuro para su de-legación, con lo que introduce el nuevo arte de gobernar en su sector.

Fortalecer la cultura emprendedora y de acción ciudadana

El CEyD, consciente del papel que una determinada configuración cultural está teniendoen el desarrollo de la ciudad, realiza un estudio cada dos años sobre la evolución de lamisma y en particular de actitudes clave, como el sentido de arraigo en la ciudad, la ilu-sión acerca del futuro, la importancia de los ciudadanos en la mejora de la ciudad, la con-fianza en las instituciones y la disposición a mejorar, entre otras.

Por otra parte, dispone de una comisión de trabajo que está diseñando un proceso departicipación e implicación ciudadana para elaborar una imagen interna de ciudad o mar-ca interna que sea compartida por las principales instituciones públicas y privadas de laciudad.

Desarrollo de proyectos singulares

El CEyD realiza proyectos que sean de utilidad, pero su principal objetivo es que seanejemplo de gestión relacional. Éste es el caso del proyecto Cátedra-Ciudad, que se rea-liza en colaboración con las universidades públicas y cuyo objetivo es favorecer la cultu-ra emprendedora de los universitarios y su mayor conocimiento de la ciudad, para queésta sea lugar donde ejercer sus actividades emprendedoras y profesionales en generaly de este modo retener a estudiantes que no tienen residencia fija en la ciudad. Este pro-yecto se asocia con el Banco de Estudios Estratégicos sobre Valencia, que tiene por fi-nalidad promover y dar apoyo a las tesis doctorales y trabajos de fin de carrera para quetengan en los diferentes retos que se plantea la ciudad su principal objeto de reflexión einvestigación.

Otro proyecto de interés es el convenio con el Colegio Oficial de Administradores de Fin-cas para desarrollar la difusión entre las comunidades de propietarios de la cultura cívicay, en especial los primeros años, el consumo sostenible del agua en los domicilios.

Obviamente, el CEyD realiza más actividades en relación a publicaciones, seminarios,conferencias, etc., pero sin duda las señaladas son las que merecen destacarse de estecentro impulsor de la gobernanza a nivel de toda la ciudad.



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Referencias seleccionadas

Se señalan aquellas referencias bibliográficas y de páginas electrónicas más relacionadascon la temática del libro y que pueden ser de mayor utilidad para el lector que quiera pro-fundizar en la misma.

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Enlaces electrónicos

www.aeryc.org AERYC (América-Europa de Regiones y Ciudades) es un movimiento in-ternacional que tiene por finalidad el desarrollo de la gobernanza territorial. La página elec-trónica contiene, entre otros temas de interés, los libros con las principales conferenciasanuales, así como las buenas prácticas de gobernanza territorial. Son de especial interéspor su singularidad los temas de gestión regional a través de los sistemas de ciudades ylas conclusiones de sus conferencias anuales.

www.ceyd.org Es el enlace del Centro de Estrategias y Desarrollo, entidad dedicada a lapromoción de la gobernanza local en la ciudad de Valencia. Son de interés sus documen-tos y la entrevista trimestral para conocer los temas a través de los que se desarrolla lagobernanza en la ciudad.

www.cideu.org El Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano es una aso-ciación que agrupa los planes estratégicos de las principales ciudades iberoamericanas.Es de interés para conocer la evolución de dichos planes y por el ofrecimiento de cursosy seminarios que sobre esta materia organiza.

www.diba.es Son de gran interés las publicaciones de la Diputación como instrumentosde gobierno local, en especial las del ámbito de Promoción Económica y Ocupación. Esteámbito dispone del mapa para el seguimiento de más de 80 planes estratégicos realiza-dos en la Provincia de Barcelona.

www.ebropolis.org Ebrópolis es la Asociación que da soporte al Plan estratégico de Za-ragoza y organiza los encuentros anuales de directores de planes estratégicos del Esta-do español. Agrupa 96 planes estratégicos y es de interés el seguimiento de éstos a tra-vés de sus enlaces, así como la documentación de los encuentros anuales.

www.europa.eu.int/comm/regional_policy Es la página de política regional de la ComisiónEuropea. De gran interés para conocer los temas que marcan la agenda europea en te-mas territoriales.

www.iigov.org IIGOV (Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya) es una ins-titución pionera en España en el desarrollo de la gobernanza como un nuevo arte de go-bernar. Es una referencia periódica obligada para los estudios de la gobernanza. La re-vista electrónica trimestral denominada Instituciones y Desarrollo es especialmenterecomendable en el ámbito europeo y americano.



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