la noción de riesgo desde la perspectiva de los desastres: marco

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales

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PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE

GESTIÓN DE RIESGOS BID - CEPAL - IDEA

EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II

Indicadores para la Gestión de Riesgos OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG

LA NOCIÓN DE RIESGO DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DESASTRES

Marco Conceptual para su Gestión Integral

Estudio coordinado por Instituto de Estudios Ambientales

Manizales - Colombia Agosto 2003

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales

Instituto de Estudios Ambientales - IDEA

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PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DE RIESGOS IADB - ECLAC - IDEA

EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II

Indicadores para la Gestión de Riesgos OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG


Marco Conceptual para su Gestión Integral

Preparado por Omar Darío Cardona A.

Director Técnico

Con Jorge Eduardo Hurtado Gómez Ann Catherine Chardon

Gonzalo Duque Escobar Luz Stella Velásquez Barrero Alvaro Martín Moreno Rivas Samuel Darío Prieto Ramírez.

Teniendo en cuenta

La reunión de expertos sobre conceptualización del riesgo y modelación mediante indicadores, Barcelona, julio 9, 10 y 11 de 2003

Ian Davis Allan Lavell

Alex Barbat Philippe Masure Lino Briguglio Louise Comfort Terry Cannon Andrew Maskrey Neil Doherty Tova Solo

Caroline Clarke Kari Keipi

Manizales - Colombia Agosto 2003



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Marco Conceptual para su Gestión Integral1 1. Resumen Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro; significa que existe la posibilidad que un fenómeno o suceso peligroso se manifieste y que existe una predisposición o susceptibilidad en los elementos expuestos a ser afectados. Por lo tanto, reducir la vulnerabilidad o la amenaza significa reducir el riesgo; y reducir el riesgo significa reducir la posibilidad de futuros desastres. La gestión del riesgo colectivo involucra tres dimensiones de la política pública distintas: la identificación del riesgo (que comprende la percepción individual, representación social y estimación objetiva), la reducción del riesgo (prevención-mitigación) y el manejo de desastres (respuesta y recuperación). Incluso podría considerarse una adicional que es la transferencia del riesgo (seguros y protección financiera), pero prácticamente sólo en medios desarrollados se ha logrado un avance en este sentido. Estas políticas cubren diferentes enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias, donde necesariamente están involucrados diversos actores sociales. La efectividad de estas políticas públicas sólo puede favorecerse si existe interdisciplinariedad y un enfoque integral. Ahora bien, la reducción del riesgo colectivo, significa intervenir los factores que lo generan; el manejo de desastres, significa responder eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado; y la transferencia del riesgo, implica valorarlo en unidades económicas. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestión del riesgo identificarlo, lo que significa comprender cómo se percibe desde el punto de vista de la sociedad, cómo se representa (modelos, mapas, índices, etc.) y finalmente como se "mide" o se dimensiona.

Psicólogos, sociólogos e historiadores proponen una noción del riesgo, socialmente construida, “constructivista”, que se obtiene de la percepción individual, las representaciones sociales y la interacción entre diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, geólogos, epidemiólogos geógrafos y economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran como “realista” u “objetivo”, basándose en la hipótesis de que el riesgo se puede cuantificar o evaluar objetivamente.

Es necesario superar el antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y confiar más en métodos tanto cualitativos como cuantitativos. La acción o decisión implícita que el concepto de riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relación entre la percepción subjetiva del riesgo y la obligatoriedad científica de su objetivización. Debido a la especialización científica la noción 1 Este documento de trabajo es el resultado de los aportes y discusiones del grupo de expertos locales del Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, Manizales, y las contribuciones realizadas durante la reunión de expertos sobre conceptualización del riesgo y modelación mediante indicadores celebrada en Barcelona en julio 9,10 y 11, 2003, para la ejecución del Componente II: Indicadores de Gestión de Riesgos, Operación BID ATN/JF-7907-RG. El documento ha sido elaborado por Omar Darío Cardona A., director técnico del proyecto y las opiniones aquí expresadas son solamente las de sus autores y no necesariamente reflejan la posición del Banco Interamericano de Desarrollo.



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de riesgo ha tenido un carácter polisémico, por lo que se ha argumentado la necesidad de encontrar un lenguaje común y proponer una teoría holística del riesgo. Conceptualmente y pragmáticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situación relativa y decir que subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta posición es totalmente inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde el punto de vista de la política pública. El poder estimar los efectos potenciales y/o pérdidas que pueden presentarse en el contexto social y material permite que dentro de los planes de desarrollo y los programas de inversión se puedan definir medidas que eviten o atenúen las consecuencias de los futuros desastres. Metodológicamente, la identificación y análisis de las amenazas de origen natural o antrópico y de la vulnerabilidad física, ambiental, social, económica, cultural, etc., constituyen una herramienta de diagnóstico que facilita clasificar los problemas y deficiencias de desarrollo y priorizar las acciones de carácter político, económico, social y ambiental que deben realizarse para lograr un desarrollo equilibrado. La elaboración de técnicas de monitoreo y seguimiento de la acumulación territorial y social de la vulnerabilidad y de la gestación de procesos detonantes facilita la aplicación de técnicas de planificación realistas, en forma dinámica, que se ajusten a los cambios producidos como consecuencia de los procesos de intervención o debidos a nuevos factores o sorpresas del entorno natural, económico o social. Un enfoque correctivo y prospectivo de este tipo es prometedor, dado el nivel de incertidumbre e inestabilidad que caracteriza actualmente los procesos de cambio y debido a la imposibilidad de poder proponer planes a largo plazo que puedan cumplirse sin mayores traumatismos. En muchos países en desarrollo estos aspectos están incidiendo en la dinámica de su crecimiento y progreso. Ante estas características es necesario plantear modelos menos rígidos de planificación, que permitan incorporar de manera más adecuada las incertidumbres, inestabilidades y sorpresas, mediante técnicas de diagnóstico y seguimiento de las condiciones del entorno social y de los agentes perturbadores; es decir: una visión preventiva del desarrollo. 2. Introducción Aun cuando al referirse a riesgo (colectivo) la mayoría de quienes están relacionados con el tema de los desastres cree que se está hablando del mismo concepto, en realidad existen serias diferencias que no facilitan identificar con claridad de qué manera se puede reducir con éxito; es decir, de qué forma se debe llevar a cabo su gestión con eficacia y efectividad. La conceptualización del riesgo y la terminología asociada a su definición no sólo ha variado con el tiempo, también ha variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su noción. Esto significa, que a pesar del refinamiento con que se le trata desde los diferentes ámbitos del conocimiento, no existe en realidad una conceptualización que se pueda decir unifique las diferentes aproximaciones o que recoja de manera consistente y coherente los diferentes enfoques. El riesgo es un concepto complejo y extraño, representa algo que parece irreal, en tanto que está siempre relacionado con azar, con posibilidades, con algo que aun no ha sucedido. Su sentido



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tiene que ver con algo imaginario, algo escurridizo que nunca puede existir en el presente sino sólo en el futuro. Si hay certeza no hay riesgo, así, el riesgo es algo en la mente, íntimamente ligado a la sicología personal o colectiva (Elms 1992). Otra razón por la cual el riesgo es un concepto complejo, es que se trata de una idea compuesta. En la noción de riesgo más completa convergen simultáneamente tres aspectos separados: la eventualidad, las consecuencias y el contexto, que contribuyen a la hora de intentar llevar a cabo cualquier estimación o calificación del riesgo. En un análisis de riesgo, el contexto (capacidad de la gestión y actores relacionados) determina los límites, las razones, el propósito y las interacciones a considerar. Cualquier análisis que se realice debe ser congruente con el contexto y tenerlo en cuenta en todos los aspectos que le sean relevantes, de lo contrario el análisis sería totalmente inútil e irrelevante.

El análisis de riesgo se ha venido realizando a través de la historia de manera no formal en innumerables situaciones humanas. Riesgo ha estado siempre asociado a decisión, con algo que debe hacerse; con la ejecución de una acción que va desde lo trivial a lo muy importante. En cada caso se debe elegir una acción que se debe llevar a cabo. Los resultados de cada acción factible están en el futuro y son inciertos. El seleccionar una posible acción significa asumir una eventual adversidad o contingencia asociada a dicha acción. Por esta razón, el riesgo debe evaluarse para que se pueda tomar una decisión. Las discusiones acerca del riesgo tocan las raíces de la sociedad, el conocimiento, los valores, las emociones e incluso la propia existencia. Implican reflexionar acerca de qué es el conocimiento científico, los puntos de vista desde donde se argumenta, la racionalidad de qué es a lo que se teme y la manera cómo se debe actuar. El tener que arreglarse con incertidumbres en el análisis de sistemas físicos llega a ser una de las circunstancias que define enfáticamente si un modelo dado es el apropiado para el problema que se tiene entre manos. Esto significa mudarse del concepto de verdad al concepto de control o de gestión, alejándose de la necesidad de obtener predicciones verdaderas de futuros escenarios, con o sin la estimación de incertidumbres, y moverse hacia la necesidad de controlar las futuras situaciones, aceptando las inevitables incertidumbres en el entendimiento de que algo podría o no ocurrir. Por lo tanto, aunque la ciencia de la ingeniería pueda hacer algunas predicciones acerca de un riesgo, dichas predicciones serán inevitablemente parciales e incompletas y en consecuencia el énfasis debe estar en la gestión o manejo de la seguridad (Blockley 1992).

En los últimos años, desde la perspectiva de los desastres naturales, el riesgo se ha intentado dimensionar, para efectos de la gestión, como las posibles consecuencias económicas, sociales y ambientales que pueden ocurrir en un lugar y en un tiempo determinado. Sin embargo, el riesgo no ha sido conceptualizado de forma integral sino de manera fragmentada, de acuerdo con el enfoque de cada disciplina involucrada en su valoración. Para estimar el riesgo de acuerdo con su definición es necesario tener en cuenta, desde un punto de vista multidisciplinar, no solamente el daño físico esperado, las víctimas o pérdidas económicas equivalentes, sino también factores sociales, organizacionales e institucionales, relacionados con el desarrollo de las comunidades. En la escala urbana, por ejemplo, la vulnerabilidad como factor interno de riesgo, debe relacionarse no solamente con la exposición del contexto material o la susceptibilidad física de los elementos expuestos ha ser afectados, sino también con las fragilidades sociales y la falta de resiliencia de la comunidad propensa; es decir, su capacidad para responder o absorber el impacto. La deficiente información, comunicación y conocimiento entre los actores sociales, la ausencia de organización institucional y comunitaria, las debilidades en la preparación para la



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atención de emergencias, la inestabilidad política y la falta de salud económica en un área geográfica contribuyen a tener un mayor riesgo (Cardona 2001). Por lo tanto, las consecuencias potenciales no sólo están relacionadas con el impacto del suceso, sino también con la capacidad para soportar el impacto y las implicaciones del impacto en el área geográfica considerada.

3. Diferencia entre riesgo y desastre Un desastre es una situación o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población, causa alteraciones intensas en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad. Estas alteraciones están representadas, entre otras cosas, por la pérdida de vida y salud de la población; la destrucción o pérdida de bienes de la colectividad y daños severos en el ambiente, razón por la cual se requiere de una respuesta inmediata de las autoridades y de la población para atender los afectados y restablecer la normalidad y el bienestar. El desastre es para la sociedad un impacto o unas pérdidas cuyos niveles significan una condición de incapacidad de la misma para enfrentarlas, absorberlas y recuperarse de ellas empleando sus propios recursos y reservas. Un desastre significa un “determinado nivel” de daños y pérdidas que se establece socialmente. Esto significa que puede haber daños y pérdidas sin que exista desastre para la sociedad. El desastre es una situación dada, un producto, tangible y dimensionable. La existencia de desastre o de pérdidas, en general, supone la existencia previa de determinadas condiciones de riesgo; es decir, representa la materialización de esas condiciones de riesgo pre-existentes. Por su parte el riesgo, definido como la probabilidad de pérdidas futuras, es el resultado de existencia de un peligro latente asociado con la posibilidad de que se presenten fenómenos peligrosos y de unas características propias o intrínsecas de la sociedad que la predisponen a sufrir daños en diversos grados. El riesgo del que aquí se habla es el riesgo colectivo o riesgo público. Es el riesgo que significa peligro en algún grado para todos los miembros de una comunidad propensa. Una vez el riesgo es reconocido por la comunidad implica que se debe hacer algo para reducirlo, lo que debe comprometer a instituciones no sólo del sector público, sino también del sector privado y a la comunidad misma. Pero el riesgo colectivo involucra una serie de problemas que son interdependientes, dinámicos e inciertos, que requieren una acción colectiva para poder resolverlos. Desafortunadamente, no es extraño que comunidades expuestas a la acción de sucesos peligrosos bien reconocidos no enfrenten el problema por restricciones de recursos o porque su percepción del peligro no estimula su interés para asumir este problema colectivo. Algunos miembros de la comunidad en ocasiones son conscientes del peligro y llevan a cabo acciones individuales para reducirlo, sin embargo la comunidad en general, como un todo, permanece vulnerable. El nivel de riesgo de una sociedad esta relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que potencialmente la afectan. En este sentido, los desastres son riesgos mal manejados. El riesgo se construye socialmente, aun cuando el suceso físico con el cual se asocia sea natural.



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Las definiciones y conceptos pueden encerrar aspectos distintos y cambiar notablemente según la disciplina, la ideología o la visión ontológica. La base epistemológica y el contexto, como en casi todo proceso conceptual, son aspectos fundamentales sobre los cuales descansa la manera de tratar un tema. Por ejemplo, la "reducción [o mitigación] de desastres naturales" ha sido un buen slogan para movilizar apoyo en general, pero desde el punto de vista conceptual es una terminología imprecisa y confusa; en cuanto ¿qué es lo que realmente se reduce o mitiga? Aunque parezca una sutileza, es diferente si se habla de "reducción del riesgo de desastre". Desde el punto de vista de la toma de decisiones e incluso cuando el tema se trata con el público en general el manejo de los términos puede significar o abogar por cosas distintas. Incluso riesgo de desastre, que se refiere a probabilidad, puede ser distinto a riesgo(s) por desastre, que se refiere a otras consecuencias factibles. Enfocarse en "riesgo" hace una clara distinción en cuanto a qué son actividades ex ante y ex post y en cuanto a lo que se demanda y oferta en una u otra situación. Lo cierto es que por mucho tiempo el enfoque de la gestión ha sido dominado por las consecuencias (el interés de la ayuda humanitaria) y no por la probabilidad de que se presenten dichas consecuencias (el interés de la prevención). Aun cuando existan objetivos comunes, ambas situaciones implican fondos, métodos, funciones, intereses y experticias diferentes. En otras palabras, no es lo mismo visualizar el problema, por ejemplo, desde la perspectiva del desarrollo económico y social que desde la preparación para las emergencias o la ayuda humanitaria. A pesar de que en principio se haya tenido una percepción confusa acerca del término vulnerabilidad, esta acepción ha contribuido a dar claridad a los conceptos de riesgo y desastre. Durante mucho tiempo estos dos conceptos se asimilaron a una posibilidad y a un hecho, asociados a una sola causa: el fenómeno, ante el cual no había mucho que hacer. Sin embargo, el marco conceptual de la vulnerabilidad surgió de la experiencia humana en situaciones en que la propia vida diaria normal era difícil de distinguir de un desastre. La vulnerabilidad se puede definir como un factor de riesgo interno de un sujeto o sistema expuesto a una amenaza, correspondiente a su predisposición intrínseca a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un daño. La vulnerabilidad, en otras palabras, es la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daños en caso que un fenómeno desestabilizador de origen natural o antropogénico se manifieste. La diferencia de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenómeno peligroso determina el carácter selectivo de la severidad de los efectos de dicho fenómeno. Una serie de condiciones existentes, extremas y muchas veces permanentes, hacen la vida realmente frágil para ciertos grupos sociales, incluso en circunstancias normales. La existencia de estas condiciones depende del nivel de desarrollo alcanzado, así como también de la planificación de ese desarrollo. En este contexto, el desarrollo se empezó a considerar como la armonía entre el hombre y el medio ambiente. Un desarrollo humano que permitiría a una sociedad lograr un adecuado entendimiento de los elementos de su propio hábitat construido y del ambiente natural, y de las posibilidades de una interacción armónica entre los mismos. De esta manera se empezó a identificar en los grupos sociales la vulnerabilidad como la reducida capacidad para ajustarse o adaptarse a determinadas circunstancias ambientales; lo que abrió la puerta para una comprensión del riesgo y del desastre no solamente como resultado de la ocurrencia de un fenómeno físico peligroso sino también como resultado de una mala adaptación de la sociedad.



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4. Revisión de definiciones y conceptos Las formulaciones del problema tuvieron origen en las ideas de la llamada escuela de la "ecología humana", inicialmente impulsada por geógrafos en la Universidad de Chicago, desde la segunda década del siglo XX en adelante, y promovida en el campo de las amenazas y desastres por White (1945/64/73), Kates (1962/71/78) y Burton (1962/68/78). Siguiendo las contribuciones conceptuales de la escuela de la ecología humana la UNDRO y la UNESCO promovieron una reunión de expertos en julio de 1979, con el fin de proponer una unificación de definiciones. El informe de dicha reunión, Natural Disasters and Vulnerability Analysis (UNDRO 1980) incluyó las siguientes definiciones:

a) Amenaza Natural (Hazard - H). Es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural potencialmente dañino en un período de tiempo específico en un área dada.

b) Vulnerabilidad (Vulnerability -V). Es el grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos en riesgo resultado de la ocurrencia de un fenómeno natural de una magnitud dada, expresado en una escala desde 0 (sin daño) a 1 (pérdida total).

c) Elementos en Riesgo (Elements at Risk - E). Son la población, los edificios y obras de ingeniería civil, las actividades económicas, los servicios públicos, las instalaciones y la infraestructura, etc. en riesgo en un área dada.

d) Riesgo Específico (Specific Risk - S). Es el grado de pérdidas esperado debido a un fenómeno natural particular y como una función tanto de la amenaza natural como de la vulnerabilidad.

e) Riesgo (Risk - R). Es el número de vidas pérdidas, personas heridas, daños a la propiedad e interrupción de las actividad económica debido a un fenómeno natural particular, y consecuentemente el producto del riesgo específico y los elementos en riesgo.

De esta manera, desde este punto de vista, la evaluación del riesgo (ecuación 1) puede llevarse a cabo mediante la siguiente formulación general:

VHESER ⋅⋅=⋅= (dado que VES ⋅= ) (1)

Conservando este marco conceptual propuesto por el grupo de expertos reunidos en 1979, Cardona propuso en 1985 en el Instituto de Ingeniería Sísmica y Sismología (IZIIS) de Skopie, antigua Yugoslavia, eliminar la variable exposición E, por considerarla implícita en la vulnerabilidad V, sin que esto modificara sensiblemente la concepción original. En otras palabras: no se “es vulnerable” si no se “está expuesto”. El original de dicha formulación fue divulgada por Fournier d’Albe (1985), Milutinoviç y Petrovsky (1985) y, posteriormente, por Coburn y Spence (1992). Esta manera de expresar el riesgo como una función de la amenaza y la vulnerabilidad, ampliamente aceptada desde entonces en el campo técnico y científico y con mayor frecuencia utilizada en las ciencias sociales, fue planteada por el autor como la convolución de dichos factores (ecuación 2) de la siguiente manera:

( )teitie VAfR ,= (2)



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Esto significa que una vez conocida la amenaza o peligro Ai, entendida como la probabilidad de que se presente un suceso con una intensidad mayor o igual a i durante un período de exposición t, y conocida la vulnerabilidad Ve, entendida como la predisposición intrínseca de un elemento expuesto e a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un daño ante la ocurrencia de un suceso con una intensidad i, el riesgo Rie se expresa como la probabilidad de que se presente una pérdida sobre el elemento e, como resultado de la ocurrencia de un suceso con una intensidad mayor o igual a i. Es decir, el riesgo en general puede entenderse como la probabilidad de pérdida durante un período de tiempo t dado (Cardona 1985, 1986). En general, hoy se acepta que el concepto de amenaza2 se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto, que se puede expresar en forma matemática como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad, en un sitio específico y durante un tiempo de exposición determinado. Por otra parte, la vulnerabilidad se entiende, en general, como un factor de riesgo interno que matemáticamente está expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por el fenómeno que caracteriza la amenaza. De esta manera, el riesgo corresponde al potencial de pérdidas que pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto, resultado de la “convolución” de la amenaza y la vulnerabilidad. Así, el riesgo puede expresarse en forma matemática como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas, sociales o ambientales en un cierto sitio y durante un cierto período de tiempo.

Es importante mencionar que la "convolución" es un concepto que se refiere a la concomitancia y mutuo condicionamiento, en este caso, de la amenaza y la vulnerabilidad. Dicho de otra forma, no se puede ser vulnerable si no se está amenazado y no existe una condición de amenaza para un elemento, sujeto o sistema si no está expuesto y es vulnerable a la acción potencial que representa dicha amenaza. En otras palabras, no existe amenaza o vulnerabilidad independientemente, pues son situaciones mutuamente condicionantes que se definen en forma conceptual de manera independiente para efectos metodológicos y para una mejor comprensión del riesgo. Así, al intervenir uno o los dos componentes del riesgo se esta interviniendo el riesgo mismo. Sin embargo, dado que en muchos casos no es posible intervenir la amenaza, para reducir el riesgo no queda otra alternativa que modificar las condiciones de vulnerabilidad de los elementos expuestos. Esta es la razón por la cual con mucha frecuencia en la literatura técnica se hace énfasis en el estudio de la vulnerabilidad y en la necesidad de reducirla mediante medidas de prevención-mitigación, sin embargo lo que realmente se intenta de esta manera es la reducción del riesgo.

Ahora bien, el término vulnerabilidad ha sido utilizado por varios autores para referirse a riesgo e incluso ha sido usado para referirse a condiciones de desventaja, particularmente en disciplinas de las ciencias sociales. Por ejemplo, se habla de grupos vulnerables para referirse a personas de 2 Aunque hazard se refiere en inglés a peligro, a estar propenso de sufrir la acción de algo, a azar, aquí se escogió el término amenaza como equivalente a hazard, por el concepto de presagio, advertencia o potencial ocurrencia que significa la palabra en castellano. El término amenaza en inglés se expresa más directamente mediante la palabra threat, la que también utilizan algunos autores de habla inglesa con el mismo significado de hazard. Aquí, por tanto, se utilizará el término amenaza para referirse a lo que otros autores denominan peligro o peligrosidad. Estas palabras pueden considerarse como sinónimos para efectos de este enfoque conceptual.



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edad avanzada, niños o mujeres. Sin embargo, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, en rigor es necesario preguntarse: ¿vulnerable ante qué?. Es decir, debe existir la amenaza para efectos de que se presente una situación condicional, mutuamente concomitante, que representa el estar en riesgo. Si no hay amenaza no es factible ser vulnerable, en términos del potencial daño o pérdida que significa la ocurrencia de un desastre. De la misma manera, no hay una situación de amenaza para un elemento o sistema si dicho elemento no está expuesto a la misma y si no es vulnerable a la acción del fenómeno que representa el peligro o la amenaza considerada. Aunque esta puede parecer una sutileza innecesaria, aquí se considera importante hacer esta distinción, pues en un momento dado se puede llegar a usar la calificación de vulnerable desde una perspectiva diferente al tema de los desastres (Salud Pública, Sicología, etc.). Una población puede ser vulnerable a los huracanes, por ejemplo, y no serlo a los terremotos o a las inundaciones. En relación con la utilización del término vulnerabilidad, ya Timmerman en 1981 indicaba que: “es un término de tan amplio uso que es casi inútil para efectos de una descripción cuidadosa, excepto cuando se usa como un indicador retórico de áreas de máxima preocupación”. En su trabajo relativo a la vulnerabilidad y la resiliencia concluye, indicando con un toque de ironía, que la vulnerabilidad real está en el inadecuado uso de los conceptos y en los modelos que se tiene de los sistemas sociales (Liverman 1990). 4.1 Importancia del concepto de vulnerabilidad Si bien es cierto que algunas circunstancias sociales pueden considerarse como aspectos asociados con la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres, no siempre dichos aspectos pueden considerarse como la vulnerabilidad misma. Un ejemplo es el caso de la pobreza, la cual puede considerarse como un factor o como una causa de la vulnerabilidad ante cierto tipo de sucesos, mas la pobreza no es la vulnerabilidad a la cual se está haciendo referencia. Por esta razón, es necesario estudiar detenidamente los factores que hacen que las poblaciones sean vulnerables a los fenómenos que caracterizan a las amenazas. Sin duda, muchos desastres actualmente son el producto de factores económicos y políticos, muchas veces exacerbados por presiones, que concentran población en áreas de peligro (Cardona y Barbat 2000). En la mayoría de los casos, la reducción de la vulnerabilidad está ligada de manera indisoluble a intervención de las necesidades básicas de desarrollo prevalecientes, razón por la cual se puede afirmar que existe una relación entre las condiciones de marginalidad económica y la vulnerabilidad vista desde la perspectiva de los desastres. La vulnerabilidad de los asentamientos humanos está íntimamente ligada a los procesos sociales que allí se desarrollan y está relacionada con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de resiliencia de los elementos expuestos ante amenazas de diferente índole. Por otra parte, la vulnerabilidad esta íntimamente ligada a la degradación ambiental, no solo urbana sino en general del entorno natural intervenido o en proceso de transformación. Por lo tanto, la degradación del entorno, el empobrecimiento y los desastres no son otra cosa que sucesos ambientales y su materialización es el resultado de la construcción social del riesgo, mediante la gestación en unos casos de la vulnerabilidad y en otros casos de amenazas o de ambas circunstancias simultáneamente. En consecuencia, desde el punto de vista social, la vulnerabilidad refleja una carencia o déficit de desarrollo ya que el riesgo se genera y se



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construye socialmente aunque tenga una relación con el espacio físico o natural. En los países en desarrollo se percibe un incremento en la vulnerabilidad ocasionado por factores como el rápido e incontrolable crecimiento urbano y el deterioro ambiental, que ocasionan la pérdida de la calidad de vida, la destrucción de los recursos naturales, del paisaje y la diversidad genética y cultural. Analizar la vulnerabilidad dentro de los patrones más amplios de la sociedad, supone encontrar las causas de fondo o subyacentes de la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres y los mecanismos o procesos dinámicos que trasladan causas de fondo a condiciones inseguras. Las causas de fondo de la vulnerabilidad o causas subyacentes que dan origen a la vulnerabilidad son procesos económicos, demográficos y políticos, que afectan la asignación y distribución de recursos entre diferentes grupos de personas, y reflejan la distribución del poder. Hay algunos procesos globales a los cuales se debe prestar más atención, como el crecimiento de la población, la urbanización rápida, presiones financieras internacionales, degradación de la tierra, cambio ambiental global y guerra. Como ejemplo, la urbanización ha contribuido considerablemente a los severos daños en ciertos terremotos urbanos: el aumento de la población es una de las razones que explica el incremento de personas afectadas como resultado de sequías e inundaciones, así como la deforestación aumenta las inundaciones y el riesgo de deslizamientos (Blakie, Cannon, Davis, Wisner 1996). Aceptando la hipótesis que existe una alta relación entre las carencias de desarrollo y la vulnerabilidad, Cardona (2001) propone los siguientes factores de los cuales se origina la vulnerabilidad:

a) Fragilidad física o exposición, que es la condición de susceptibilidad que tiene el asentamiento humano de ser afectado por estar en el área de influencia de los fenómenos peligrosos y por su falta de resistencia física ante los mismos.

b) Fragilidad social, que se refiere a la predisposición que surge como resultado del nivel de marginalidad y segregación social del asentamiento humano y sus condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socioeconómicos.

c) Falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilización de recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus deficiencias para absorber el impacto.

Este tipo de planteamiento intenta integrar de manera holística la lectura de las ciencias físicas y las ciencias sociales, con el fin de tener una visión más completa de los factores que originan o exacerban la vulnerabilidad, teniendo en cuenta los aspectos de resistencia física ante los fenómenos y los aspectos prevalecientes de autoprotección individual y colectiva (Cardona y Hurtado 2000). 4.2 Dimensiones y tipos de vulnerabilidad La vulnerabilidad, para el autor, puede tener varias dimensiones dependiendo del aspecto que se esté teniendo en cuenta para su análisis. Wilches-Chaux (1989) propuso el concepto de vulnerabilidad global para integrar los diferentes aspectos que caracterizan la vulnerabilidad desde varias perspectivas. Dichas dimensiones de la vulnerabilidad se describen a continuación brevemente:



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a) Dimensión física. Expresa las características de ubicación en áreas propensas y las deficiencias de resistencia de los elementos expuestos, de los que depende su capacidad de absorber la acción del suceso que representa la amenaza. La sismorresistencia de un edificio, la ubicación de una comunidad en el área de influencia de un deslizamiento o en el cauce de un río, son ejemplos de la dimensión física de la vulnerabilidad.

b) Dimensión económica. Los sectores económicamente más deprimidos son los más

vulnerables. La pobreza aumenta la vulnerabilidad. Al nivel local e individual este aspecto se expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos, dificultad o imposibilidad de acceso a los servicios. En la esfera nacional se traduce en una excesiva dependencia económica de factores externos incontrolables, la falta de diversificación de la base económica, las restricciones al comercio internacional y la imposición de políticas monetarias.

c) Dimensión social. Cuanto más integrada esté una comunidad, superando los inconvenientes

que suelen presentarse, le resultará más fácil absorber las consecuencias de un desastre y podrá reaccionar con mayor rapidez que una comunidad que no lo esté. Las sociedades pueden ser más o menos vulnerables en el sentido que pueden reaccionar como grupo organizado, mediante procesos de autoorganización, o con intereses particulares primando sobre los grupales, con relaciones más estrechas entre sus integrantes, ó relaciones meramente circunstanciales.

d) Dimensión educativa. La ausencia de conocimiento sobre las causas, los efectos y las razones

por las cuales se presentan desastres, el desconocimiento de la historia y la falta de preparación y desconocimiento del comportamiento individual y colectivo en caso de desastre son aspectos que hacen que una comunidad sea más vulnerable. Una educación deficiente o que no tiene una buena cobertura en una comunidad propensa y la falta de socialización de la información aumentan la vulnerabilidad.

e) Dimensión política. Se expresa en el nivel de autonomía que tiene una comunidad con

respecto a sus recursos y para la toma de decisiones que la afectan. La comunidad se hace más vulnerable bajo esquemas centralistas en la toma de decisiones y en la organización gubernamental. La debilidad en los niveles de autonomía para decidir regional o localmente impide una mayor adecuación de las acciones a los problemas sentidos en estos niveles territoriales. En la medida que la comunidad participa más en las decisiones que le atañen es menos vulnerable.

f) Dimensión institucional. Esta relacionada con las dificultades que tienen las instituciones para

hacer la gestión del riesgo. Situación que se refleja en la falta de preparación para responder ante un suceso, o cuando aún sabiendo que existe el riesgo no llevan a cabo acciones eficientes y efectivas para reducirlo o mitigarlo. Se expresa en la falta de flexibilidad de las instituciones, en el exceso de burocracia, en el hecho de que prevalecen la decisión política y el protagonismo.

g) Dimensión cultural. Esta dimensión de la vulnerabilidad está referida a la forma en que los

individuos se ven a sí mismos en la sociedad y como colectividad, lo que influye en ocasiones



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de manera negativa debido a estereotipos perniciosos que no se cuestionan y que se consolidan. Al respecto juegan un papel crucial los medios de comunicación, puesto que contribuyen a la utilización sesgada de imágenes o a la transmisión de información ligera o imprecisa sobre el medio ambiente, la misma sociedad y los desastres.

h) Dimensión ambiental. Hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de desarrollo

no esta basado en la convivencia sino en la explotación inadecuada y la destrucción de los recursos naturales. Esta circunstancia necesariamente conduce al deterioro de los ecosistemas y a aumentar la vulnerabilidad debido a la incapacidad de auto ajustarse para compensar los efectos directos o indirectos de la acción humana o de sucesos de la misma naturaleza.

i) Dimensión ideológica. Esta relacionada con las ideas o creencias que tienen las personas

sobre el devenir y los hechos del mundo. Se expresa en actitudes pasivas, fatalistas y creencias religiosas que limitan la capacidad de actuar de los individuos en ciertas circunstancias. La percepción dogmática de las cosas puede generar confusión acerca de un propósito, falta de reacción y muchas veces pérdida de la motivación, que debilitan una acción transformadora.

El planteamiento de una vulnerabilidad global resultado de estas y otras dimensiones de la vulnerabilidad, que Wilches-Chaux (1989) describe como vulnerabilidades individuales, es muy útil para visualizar la vulnerabilidad desde múltiples facetas y desde diversas perspectivas del conocimiento. Este planteamiento facilita el entendimiento de la vulnerabilidad como una condición o circunstancia dinámica o cambiante. Además, permite su formulación como un proceso acumulativo de fragilidades, deficiencias o limitaciones que permanecen en el tiempo como factores que inciden en que exista o no una mayor o menor vulnerabilidad. Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, las acciones que reduzcan estos factores y que estimulen las fortalezas y capacidades de una comunidad, entendida como los elementos expuestos, deben ser el objetivo de la planificación y la reducción del riesgo (Aysan 1993).

En todos los casos, estos conceptos descansan sobre los enfoques de la Ecología Humana, propuestos en el campo de la geografía, en la Universidad de Chicago, por Gilbert White, Burton y Kates. Estos autores plantearon el concepto “ajuste” o adecuación –que diferencian de adaptación, según el tiempo– para reducir el impacto de los sucesos de la naturaleza. Igualmente, hicieron énfasis en la diferencia entre un fenómeno natural y un desastre natural. 5. Enfoques y evolución del concepto de riesgo A pesar de los primeros esfuerzos de la geografía y las ciencias sociales a partir de mediados del Siglo XX (Kates, 1971;White, 1973;Quarantelli, 1988), el tema de la evaluación del riesgo desde la perspectiva de la prevención de desastres ha sido tratado relativamente desde hace poco tiempo. Su concepción y análisis sistemático prácticamente lo asumieron los especialistas de las ciencias naturales con estudios acerca de fenómenos geodinámicos, hidrometeorológicos y tecnológicos tales como terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones, accidentes industriales, etc. En otras palabras, inicialmente el énfasis se dirigió hacia el conocimiento de las amenazas por el sesgo investigativo y académico de quienes generaron las primeras reflexiones



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sobre el tema (Cutter1994). Es importante mencionar que aún se conserva este énfasis, en particular en los países más avanzados, donde por su desarrollo tecnológico se intenta conocer con mayor detalle los fenómenos generadores de las amenazas.

Si lo que se pretende es la estimación del riesgo, indudablemente el estudio y la evaluación de la amenaza es un paso de fundamental importancia; sin embargo, para lograr dicho propósito es igualmente importante el estudio y el análisis de la vulnerabilidad. Por esta razón, varios especialistas, posteriormente, promovieron el estudio la vulnerabilidad física, la cual básicamente fue relacionada con el grado de exposición y la fragilidad o capacidad de los elementos expuestos para soportar la acción de los fenómenos. Este último aspecto permitió ampliar el trabajo a un ámbito multidisciplinario debido a la necesidad de involucrar a otros profesionales tales como ingenieros, arquitectos, economistas y planificadores, quienes paulatinamente han encontrado de especial importancia la consideración de la amenaza y la vulnerabilidad como variables fundamentales para la planificación física y las normas de construcción de edificaciones e infraestructura.

No obstante los notables desarrollos conceptuales de investigadores y académicos, el enfoque desde el punto de vista de la gestión del riesgo ha sido bastante tecnocrático, porque su énfasis ha sido muy dirigido hacia el detonante del desastre: la amenaza, y no hacia a las condiciones que favorecen la ocurrencia de la crisis, que son las condiciones de vulnerabilidad global; concepto más amplio incluso que el de vulnerabilidad física. En los países en desarrollo la vulnerabilidad social es, en la mayoría de los casos, la causa de las condiciones de vulnerabilidad física. A diferencia de la amenaza que actúa como agente detonante, la vulnerabilidad social es una condición que se gesta, acumula y permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente ligada a los aspectos culturales y al nivel de desarrollo de las comunidades.

Sólo en los últimos años se ha dado una mayor atención a los enfoques socio-económicos pero aún existen grandes vacíos que impiden un entendimiento completo de los problemas de riesgo y sus verdaderas posibilidades de reducción. La lectura acerca de la vulnerabilidad y el riesgo de los geofísicos, hidrólogos, ingenieros, planificadores, etc. puede llegar a ser muy diferente de la lectura o la representación que las personas tienen, las comunidades expuestas y las autoridades gubernamentales encargadas de la gestión y de la toma decisiones para la reducción o mitigación del riesgo. Por esta razón hoy se acepta que es necesario profundizar, también, el conocimiento acerca de la percepción individual y colectiva del riesgo e investigar las características culturales, de desarrollo y de organización de las sociedades que favorecen o impiden la prevención y la mitigación; aspectos de fundamental importancia para poder encontrar medios eficientes y efectivos que logren reducir el impacto de los desastres en el mundo (Maskrey 1994).

5.1 Visión con énfasis en la amenaza La denominación desastres naturales es muy común en la literatura y frecuentemente se ha utilizado para referirse a la ocurrencia de fenómenos severos de la naturaleza. Eventos tales como terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, huracanes, inundaciones, movimientos de masa, entre otros, han sido considerados directamente como sinónimos de desastre. Infortunadamente, esta lectura ha favorecido la creencia de que no hay casi nada por hacer ante los desastres, debido



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a que por tratarse de fenómenos naturales se considera que son inevitables. Por otra parte, esta lectura también ha inducido a considerar que los desastres son hechos del destino o de la mala suerte e incluso se les ha atribuido causas sobrenaturales o divinas. Esto podría explicar porqué ciertas comunidades desde un punto de vista religioso consideran que estos sucesos no pueden ser intervenidos y que ante su ocurrencia no queda más que resignarse. Igualmente, vestigios de este tipo de interpretación se encuentran en las legislaciones de algunos países, donde aún se utilizan en la definición de “acto fortuito” o de “fuerza mayor” afirmaciones como “la ocurrencia de un desastre natural, como un terremoto o erupción volcánica...” o incluso a este tipo de hechos se les denomina de manera directa “actos de Dios”, como en la legislación de origen anglosajón. Ahora bien, el interés de geofísicos, sismólogos, meteorólogos, geólogos, entre otros, por el entendimiento de los fenómenos de la naturaleza ha favorecido a que el tema de los desastres siga siendo abordado por muchos como un asunto exclusivamente asociado con los mecanismos físicos que generan estos sucesos naturales. En muchas situaciones, desafortunadamente, se sigue asimilando que los desastres son los fenómenos mismos. A pesar del avance tecnológico, la instrumentación geofísica, hidrológica y meteorológica, en la mayoría de los casos no es posible predecir con certeza y precisión la ocurrencia de un suceso futuro. Amparados en esta circunstancia hay quienes han justificado, ante comunidades afectadas, la ocurrencia de daños y pérdidas tratándolas como consecuencias inevitables. Incluso, algunas autoridades políticas han apelado a la lectura fatalista del fanatismo religioso de ciertas comunidades para eludir eventuales responsabilidades por negligencia u omisión.

Durante la segunda mitad del Siglo XX, época en la cual el desarrollo tecnológico contribuyó notablemente al conocimiento de los fenómenos naturales, fue muy común que se le denominara riesgo a la estimación de la posible ocurrencia de un fenómeno y por esta razón es común aún encontrar esta apreciación en los especialistas que estudian fenómenos como los terremotos, los deslizamientos, tormentas, etc. En los años 70 e incluso 80, por ejemplo, no había equívoco alguno si alguien al querer referirse a la probabilidad de ocurrencia de un terremoto hiciera mención que estaba estimando el riesgo sísmico; a finales de los 80 y particularmente en los 90 se empezó a utilizar de manera más amplia el concepto de amenaza o peligro sísmico para referirse a lo mismo.

La declaración de los años 90 como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales DIRDN, por parte de la Asamblea General de la Naciones Unidas, sin duda tuvo la influencia directa de los científicos de las ciencias naturales. De hecho esta iniciativa fue aprobada previamente en los Estados Unidos para el estudio específicamente de las amenazas naturales y fue promovida por Frank Press, un reconocido especialista de la Ciencias de la Tierra. 5.2 Visión socio-técnica La investigación y las propuestas conceptuales del riesgo en el campo técnico y como resultado de las ciencias naturales y aplicadas empezaron a surgir después de la fundamentación moderna de la teoría de las probabilidades. Desde entonces, el concepto de probabilidad para algunos, que tienen una perspectiva determinista, se ha entendido como un desconocimiento, es decir una incertidumbre de carácter epistemológico. Deficiencia que en principio se puede remediar con



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más aprendizaje y experimentación. Pero la necesidad de formular una física estadística para estudiar ciertos fenómenos complejos moleculares introdujo un componente de incertidumbre irreductible, a la cual se le ha denominado aleatoriedad. Estas dos formas de incertidumbre reflejan la dualidad que subyace el concepto de probabilidad. Por otra parte, el enfoque de las compañías de seguros de “comprar riesgo”, que desde entonces fue entendido como pérdida factible y el análisis de la probabilidad de falla o de “accidente” en sistemas mecánicos e industriales consolidó un nuevo paradigma en lo que atañe al análisis de riesgo, seguridad y confiabilidad de sistemas. Esta podría considerarse como la época del aporte de la ingeniería y de las ciencias duras. Surgió de manera explícita el concepto de vulnerabilidad, el cual desde la perspectiva de los desastres y la modelación, utilizando métodos probabilistas, quedó claramente establecido en el reporte Natural Disasters and Vulnerability Analysis de UNDRO de 1980.

Disciplinas como la geografía, la planificación física, urbana o territorial, la economía y la gestión del medio ambiente, entre otras, también fortalecieron este enfoque de los desastres, que aquí se le denomina enfoque socio-técnico o de las ciencias aplicadas. Se empezaron a producir de manera más frecuente “mapas” con la participación de geólogos, ingenieros geotecnistas, hidrólogos, etc. quienes aportaron insumos para la identificación de zonas de peligro o amenaza, según el área de influencia de los fenómenos naturales. Herramientas informáticas como los sistemas de información geográfica SIG han facilitado este tipo de identificación y análisis.

El uso de matrices de daño, funciones o curvas de pérdidas, de fragilidad o vulnerabilidad, que relacionan la intensidad de un fenómeno con el grado de daño para tipos de edificios, por ejemplo, permitió la estimación de escenarios de pérdidas potenciales en caso de futuros terremotos en centros urbanos. Este tipo de estudios o análisis de riesgo se han planteado de manera más frecuente con la intención de aportar información de amenazas o riesgos a la planificación física y el ordenamiento territorial, como un insumo para la toma de decisiones.

En este enfoque el riesgo se obtiene como el resultado de la modelación probabilista de la amenaza y de la estimación del daño que puede sufrir un sistema, el cual se puede obtener también en forma analítica o basada en información empírica. Esta posibilidad favorece que los resultados obtenidos puedan traducirse en pérdidas potenciales y puedan aplicarse, bajo el concepto de la relación beneficio/costo en la elaboración de códigos de construcción, normas de seguridad, planeamiento urbano proyectos de inversión. La posibilidad de cuantificar y obtener resultados en términos de probabilidad ha facilitado que este enfoque se consolide bajo el postulado de que el riesgo es una variable objetiva y que se puede cuantificar.

Los trabajos de Robert Whitman en Boston y de Michel Fournier d’Albe en Europa en los años 70 aportaron nuevos elementos a la estimación de daños o pérdidas, en forma complementaria a los modelos de estimación de la amenaza que se depuraban en ese momento. El énfasis en que el daño no sólo se debía a la severidad del fenómeno natural sino también a la fragilidad o vulnerabilidad de los elementos expuestos favoreció una concepción del riesgo y de desastre más completa.



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5.3 Visión socio-cultural Desde la perspectiva de las ciencias sociales el tema de los desastres tuvo especial atención en los Estados Unidos a mediados del Siglo XX, como resultado del interés del gobierno en el comportamiento de la población en caso de guerra (Quarantelli 1988). A partir de esa época podría decirse que se desarrolló una teoría social de los desastres. Este enfoque involucra estudios principalmente sobre las reacciones y la percepción individual (Fischhoff, Slovic y Lichtenstein 1979; Slovic 1992) y colectiva (Drabek 1986, Mileti 1996). En general, en los países industrializados los estudios e investigaciones de los científicos sociales se ha dirigido hacia la reacción o respuesta de la población ante las emergencias y no hacia el estudio del riesgo propiamente dicho. Sin embargo, los aportes desde el ámbito de la geografía y de la llamada “escuela ecologista” desde los años 30 (Burton, Kates y White 1978), podrían también considerarse concepciones desde una perspectiva socio-ambiental, que inspiraron el enfoque de las ciencias aplicadas posteriormente. Su énfasis en que desastre no es sinónimo de evento natural y sus aportes en relación con la necesidad de considerar la capacidad de adaptación o de ajuste de una comunidad ante la acción de eventos naturales o tecnológicos fue, sin duda, la base conceptual del concepto de vulnerabilidad. También puede considerarse como una visión socio-cultural los planteamientos teóricos antropológicos y culturales de Douglas y Wildasky (1982) o de Rayner (1992) y la teoría de la amplificación del riesgo promovida por Kasperson (1988) y sus colaboradores, que ha tenido una amplia aceptación y se le ha considerado una delas teorías más completas. Por otra parte, en Europa y en algunos países en desarrollo, tanto en América Latina como en Asia, investigadores de las ciencias sociales han debatido en forma crítica, desde los años 80 y particularmente en los 90, los enfoques de las ciencias naturales y aplicadas. En general, su enfoque plantea que la vulnerabilidad tiene un carácter social y que no solamente está referida al daño físico potencial o a determinantes demográficas. Se postula que un desastre en realidad ocurre sólo cuando las pérdidas producidas por un suceso superan la capacidad de la población de soportarlas o cuando los efectos impiden que pueda recuperarse fácilmente. Es decir, que la vulnerabilidad no se puede definir o medir sin hacer referencia a la capacidad de la población de absorber, responder y recuperarse del impacto del suceso (Westgate, O’Keefe 1976). Así, para los expertos en ciencias políticas, pérdidas o efectos físicos similares en dos países con diferente salud económica e institucional pueden tener implicaciones muy distintas. Un suceso que puede pasar desapercibido en un país grande podría significar una catástrofe en un país pequeño, debido a la capacidad de cada uno de los sistemas sociales involucrados. Daños similares en países ricos y pobres, por ejemplo, tienen implicaciones sociales más graves en los países pobres, donde usualmente los grupos sociales marginados son los más afectados (Wijkman y Timberlake 1984). De acuerdo con Susman, O’Keefe y Wisner (1984) la vulnerabilidad “es el grado en que las diferentes clases sociales están diferencialmente en riesgo”. Desde este punto de vista la vulnerabilidad esta establecida de acuerdo con las condiciones políticas, sociales y económicas de la población. Se propone, desde esta perspectiva, que las condiciones que caracterizan el subdesarrollo (marginalidad social, expropiación, explotación, opresión política y otros procesos



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asociados con el colonialismo y el capitalismo) han hecho, particularmente que las comunidades pobres sean más vulnerables a los desastres y hayan sido forzadas a degradar su medio ambiente.

Ahora bien, otros investigadores, como los que constituyeron la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, La RED, han planteado que la vulnerabilidad se configura socialmente y es el resultado de procesos económicos, sociales y políticos. Por lo tanto es necesario para modelar la vulnerabilidad tener en cuenta, aparte de los aspectos físicos, factores sociales como la fragilidad de las economías familiares y colectivas; la ausencia de servicios sociales básicos; la falta de acceso a la propiedad y al crédito; la presencia de discriminación étnica, política o de otro tipo; la convivencia con recursos de aire y agua contaminados; altos índices de analfabetismo y la ausencia de oportunidades de educación, entre otros (Maskrey 1994, Lavell 1996, Cardona 1996, Wilches 1989, Mansilla 1996).

En este sentido, se han propuesto modelos conceptuales del riesgo desde el ámbito de la economía política o neo-Marxismo, como el modelo de “presión y relajación” en el que el riesgo se postula como el resultado de la concurrencia de unas condiciones de vulnerabilidad y de unas posibles amenazas. La vulnerabilidad se obtiene de identificar las presiones y relaciones sociales desde lo global hacia lo local. En el nivel global se les denomina: “causas de fondo”, como las estructuras sociales, políticas y económicas; en un nivel intermedio se les llama: “presiones dinámicas”, como el crecimiento de la población, la urbanización y densificación, la degradación ambiental, la falta de ética, etc.; y el nivel local se les denomina: “condiciones de inseguridad”, como la fragilidad social, el daño potencial, la pobreza, entre otras. En este enfoque la prevención-mitigación debe ser concebida para “relajar” la presión de lo global a lo local de estos factores sociales y por lo tanto la reducción del riesgo deben dirigirse a intervenir en cada nivel las condiciones de inseguridad, las presiones dinámicas y las causas de fondo (Wisner 1993; Cannon 1994; Blaikie, Cannon, Davis, Wisner 1996).

Por otra parte, desde el punto de vista de la comunicación, considerando los procesos a través de los cuales se construye individual o colectivamente el significado de los conceptos, otros autores han asumido una posición crítica frente a los diferentes enfoques anteriores. Señalan que, en general, existe un carácter positivista y conductista en las diferentes propuestas conceptuales, debido a que en cualquier caso los conceptos formulados son descripciones de expertos con fines de intervención o manipulación. La mayoría de estos planteamientos hacen énfasis en el rol activo que las personas tienen en la construcción del significado del riesgo y en el papel de la comunicación como poder de transformación, indicando que al ser el riesgo una apreciación, lectura o “imaginario” y no algo externo a las personas, es fundamental considerar las percepciones, actitudes y motivaciones individuales y colectivas, las cuales pueden variar de manera notable de un contexto a otro, si se desea comprender mejor el tema (Johnson y Covello (1987); Slovic 1992; Luhmann 1993; Maskrey 1994; Adams 1995; Muñoz-Carmona 1997).

5.4 Limitaciones de los diferentes enfoques La terminología asociada a la definición del riesgo no sólo ha variado con el tiempo, también ha variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su noción. Esto significa, que a pesar del refinamiento con que se le trata desde los diferentes ámbitos del conocimiento, no



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existe en realidad una concepción que se pueda decir unifique las diferentes aproximaciones o que recoja de manera consistente y coherente los diferentes enfoques. Psicólogos, sociólogos e historiadores proponen una noción del riesgo, socialmente construida, “constructivista”, que se obtiene de la percepción individual o colectiva, las representaciones socio-culturales y la interacción entre diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, geólogos, epidemiólogos, geógrafos y economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran como “realista” u “objetivo”, basándose en la hipótesis de que el riesgo se puede cuantificar o evaluar objetivamente. En el Apéndice I hace una descripción resumida de las teorías sobre el riesgo y las diferencias de los principales enfoques conceptuales.

El aquí llamado enfoque de las ciencias naturales es una visión de enfoque parcial, que sin duda a contribuido al conocimiento paulatino de una parte fundamental del riesgo: la amenaza. Sin embargo, el que todavía se confunda el concepto de riesgo con el concepto de amenaza puede tener implicaciones insospechadas. Un evento natural intenso no es sinónimo de desastre y por lo tanto el riesgo no debe entenderse exclusivamente como la posible ocurrencia de un fenómeno natural, como un terremoto, una erupción volcánica, un huracán, etc. Este tipo de concepción ha contribuido a desorientar la lectura o el “imaginario” de la población expuesta. De esta circunstancia, incluso, se han aprovechado autoridades políticas inescrupulosas, argumentando que las consecuencias no se pueden evitar por tratarse de hechos de la naturaleza. Incluso, esta concepción ha favorecido virtualmente a mantener en algunas legislaciones figuras jurídicas que liberan de culpabilidad a quienes han obrado negligentemente en su deber de proteger la comunidad y sus bienes.

La visión socio-técnica difiere del enfoque de las ciencias naturales en que se centra en los efectos del suceso asociado a la amenaza y no en el suceso mismo. Sin duda, el aporte de la ingeniería al estudiar la capacidad del elemento o sistema expuesto, con el fin de estimar los efectos o el daño físico, significa un salto o un cambio de paradigma en lo que atañe a la concepción del riesgo. Aun cuando mediante esta concepción se propone un concepto de riesgo más completo, el enfoque de todas maneras sigue siendo parcial y fisicalísta. Curiosamente, las metodologías desarrolladas bajo este enfoque, en pocos casos, ofrecen estimaciones del riesgo propiamente dicho. En la práctica, la evaluación de la vulnerabilidad física tiende a suplantar la evaluación del riesgo, el cual se deja como un resultado secundario. Mediante estas técnicas el riesgo se valora en términos económicos como el producto de estimar el costo de la reposición de la fracción deteriorada del sistema vulnerable afectado. Incluso, es común encontrar, en el caso de escenarios futuros de pérdidas, que se le denomine “impacto social” a la estimación global de posibles víctimas, en términos de muertos y heridos. Aunque esta información es un dato importante, por ejemplo para la atención de emergencias, confirma la visión restringida y el desconocimiento que tiene el enfoque de las ciencias aplicadas de los aspectos sociales, culturales, económicos y políticos que deben reflejarse en la estimación de la vulnerabilidad y el riesgo.

No sobra mencionar que, excepto en el caso sísmico, la vulnerabilidad planteada por este enfoque, en relación con la planificación territorial, ha tenido la tendencia a ser considerada como una constante por el hecho de que el elemento esté expuesto o ubicado en el área de influencia del fenómeno peligroso. Muchos mapas de amenaza se han convertido por esta vía, sin mayor



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dificultad, en mapas de riesgo, donde la vulnerabilidad es invariante por estar los elementos físicamente expuestos. Por lo tanto, este enfoque le sigue dando una especial importancia a la amenaza y la sigue considerando como el origen o la causa única del desastre. El uso de sistemas de información geográfica SIG a favorecido esta circunstancia y la visión un tanto “fotográfica” o “congelada” del riesgo. En el mejor de los casos, el iluminante concepto de vulnerabilidad, propuesto a la luz de este enfoque, se utiliza al final de cuentas sólo para explicar el daño físico y otros efectos colaterales directos. Riesgo, desde esta perspectiva, en general se ha interpretado como un potencial de pérdidas según los daños factibles. El desastre –es decir, la materialización del riesgo– se ha visualizado, de manera restringida, a las pérdidas que representan los daños ocurridos y no, de manera amplia y por derivación, a las consecuencias o al impacto que se causa sobre la sociedad que sufre dichos daños o pérdidas. Sin duda, a esta interpretación ha contribuido el percibir la vulnerabilidad sólo como “exposición” o, en el mejor de los casos, como susceptibilidad a sufrir daños, sin hacer prácticamente ninguna referencia a la resiliencia; que está relacionada con las implicaciones que pueden tener los daños o pérdidas.

En cuanto a la aquí llamada visión socio-cultural, se puede afirmar que, desde la perspectiva de los desastres, su aporte a la concepción del riesgo colectivo fue inicialmente tímido, debido a la marcada tendencia que se tuvo a estudiar el comportamiento y la respuesta de la población en situaciones de emergencia o en caso de la inminencia de un fenómeno peligroso. En los países desarrollados, los científicos sociales, le han dado un notable énfasis al estudio del riesgo desde el punto de vista de lo cotidiano y de seguridad de las personas ante hechos tecnológicos que puedan afectar su salud. En pocos casos, al inicio, se demostró un interés especial en la percepción de individuos o colectividades sobre posibles desastres y aún menos a las implicaciones o a los procesos que contribuyen a la incubación social de los mismos. Más recientemente, algunos trabajos han hecho énfasis en la capacidad de las comunidades de absorber el impacto o de recuperarse después de un suceso. Estos trabajos han tenido el mérito de cuestionar la visión restringida de las ciencias aplicadas, al indicar que la vulnerabilidad no debe ser considerada exclusivamente como la posibilidad de un daño físico. Sólo en los últimos años del Siglo XX surgieron con mayor frecuencia planteamientos que abordan el tema del riesgo considerando que la vulnerabilidad e incluso que la amenaza, en ocasiones, puede ser el resultado de procesos culturales, sociales, económicos y políticos. Si bien este tipo de enfoque parece ser el más completo, en muchos casos por su énfasis en la lectura y modelación social de la vulnerabilidad se ha llegado a omitir o inadvertir que el impacto ambiental y los daños físicos potenciales son fundamentales a la hora de tener una concepción y una estimación del riesgo. La vulnerabilidad, desde esta perspectiva, ha tenido la tendencia a interpretarse como una “característica” o una “propiedad” y no como una condición, circunstancia o predisposición, resultado de una susceptibilidad, unas fragilidades y una falta de capacidad para recuperarse. Incluso, algunos autores llegan a perder de vista la amenaza, que de todas maneras se requiere para establecer la noción de riesgo. No sobra mencionar, que el concepto riesgo esta asociado a decisión, lo que implica dimensionarlo en función del tiempo; es decir, si hay algo por hacer o no. Pero sin amenaza, sin fenómeno detonante factible, y con una vulnerabilidad interpretada como si ella fuese una característica, aunque la vulnerabilidad permaneciera “eternamente”, no habría riesgo y mucho



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menos: desastre. No es extraño que algunos autores del enfoque de las ciencias sociales tengan la tendencia o el sesgo a considerar la pobreza como la vulnerabilidad misma y no como un factor de vulnerabilidad. En general, pocos trabajos se refieren al riesgo o se limitan a tratar la vulnerabilidad como su sinónimo, pero quizás su mayor carencia está en que, con el argumento de que el riesgo es algo más bien subjetivo, no se intenta estimarlo o se utilizan técnicas poco consistentes para hacerlo.

Es necesario trascender el antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y confiar más en métodos de evaluación del riesgo tanto cualitativos como cuantitativos. La acción o decisión implícita que el concepto de riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relación entre la percepción subjetiva del riesgo y la obligatoriedad científica de su objetivización. Conceptualmente y pragmáticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situación relativa y decir que subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta posición es totalmente inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde el punto de vista de la política pública.

6. La intervención sobre el riesgo y los desastres. Tradicionalmente la intervención sobre riesgos y desastres se ha considerado en términos de lo que se ha llamado el ciclo o continuum de los desastres, en el cual se identifican varias fases y tipos de intervención de acuerdo con la situación particular que se enfrenta. Los términos prevención y mitigación se han utilizado para referirse a las actividades que pretenden reducir los factores de amenaza y vulnerabilidad en la sociedad y así reducir la posibilidad o la magnitud de futuros desastres o daños en general. Los preparativos o la fase de preparación comprende actividades que promueven mejores opciones y prácticas durante la fase previa a un desastre o una vez impactada una sociedad por un evento físico determinado. La respuesta de emergencia o ayuda humanitaria pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones afectadas durante el período pos-evento. Y, las actividades de rehabilitación y reconstrucción pretenden, óptimamente, restaurar, transformar y mejorar las condiciones económicas, sociales, infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas, dotándolas de mayores condiciones de seguridad en el futuro a través de esquemas de intervención que puedan reducir el riesgo. En este sentido la recuperación (rehabilitación y reconstrucción) se ha visto imbuida de la idea de la prevención y mitigación de futuros desastres. El Apéndice II presenta un glosario de términos en los cuales se han incluido los deferentes conceptos utilizados en este trabajo. Dichos términos son el resultado de una depuración y ajuste conceptual que no se considera trivial y por el contrario son el fundamento que le da coherencia y consistencia a la gestión del riesgo. 6.1 Gestión del riesgo para el desarrollo sostenible Hasta principios del decenio de los 90 la práctica en el ámbito de los desastres fue dominada por las actividades relacionadas con la preparación y la respuesta humanitaria. La reducción (correctiva y prospectiva) del riesgo no fue la prioridad en la política pública y ni en la acción social. Sin embargo, ante evidencia del notable aumento de las pérdidas asociadas a los desastres y el inevitable incremento de la movilización de recursos para la respuesta y la reconstrucción, se ha reconocido paulatinamente la importancia de promover actividades de prevención-mitigación,



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entendidas éstas, en general, como la reducción de riesgos. Desafortunadamente, en muchas ocasiones se ha tergiversado este concepto promovido con mayor fuerza a partir de los principios de los años 90, debido a la resistencia y al sesgo asistencial de algunas organizaciones. No es extraño, que aún ahora, para referirse a la preparación y respuesta en caso de emergencia se emplee la denominación mitigación o prevención de desastres. Esta ambigüedad se debe, aparentemente, a la preponderancia que siguió teniendo el concepto de desastre y no el de prevención-mitigación en el sentido de reducir el riesgo. Hoy, no obstante, ya existe una controversia y para algunos la mitigación de un desastre exige de la existencia del desastre. En efecto, con razón podría aceptarse que prevenir un hecho, como lo es un desastre, podría ser contradictorio e incluso podría interpretarse como algo pretencioso; a parte que puede seguir perpetuando la connotación de fenómeno natural con la que muchos se confunden. Por esta razón, cada vez más se acepta como más conveniente el referirse a riesgo que a desastre, dado que una vez entendido el concepto es más claro y efectivo para efectos del objetivo de lo que se ha querido promover como prevención y mitigación: la reducción del riesgo. Paulatinamente se ha llegado a la conclusión de que el riesgo mismo es el problema fundamental y que el desastre es un problema derivado. El riesgo y los factores de riesgo se han convertido en conceptos y nociones fundamentales en el estudio y la práctica en torno a la problemática de los desastres. Dicha transformación en las bases paradigmáticas del problema ha sido acompañada por un creciente énfasis en la relación que los riesgos y los desastres guardan con los procesos y la planificación del desarrollo y, en consecuencia, con la problemática ambiental y la sostenibilidad del desarrollo. Riesgos y desastres ya se visualizan como componentes de la problemática del desarrollo y no como condiciones autónomas generadas por fuerzas exteriores a la sociedad (Lavell 2000). A raíz del cambio en el énfasis conceptual y la creciente importancia concedida al riesgo a diferencia del desastre (a proceso y no a producto), el tema de la intervención se ha visto sujeto a cambios de énfasis y terminología. Así, mientras durante el decenio de los 90 comenzó promoviendo ideas como la Administración de Desastres, Protección Civil o la Reducción y Prevención de los Desastres, durante los primeros años del siglo que se inicia esta terminología ha sido paulatinamente reemplazada de tal manera que ya no es extraño escuchar denominaciones como Gestión de Riesgos y Reducción de Riesgos o Vulnerabilidades. Este nuevo enfoque y terminología no excluye la respuesta a los desastres, sino más bien la ubica de forma integrada en la gestión o manejo del riesgo.

Sin que exista una condición que se llame desastre, el riesgo y los factores de riesgo sí existen en forma continua y pueden ser objeto de modificación, reducción o control por la vía de la intervención humana. Esto corresponde a lo que tradicionalmente se le ha llamado prevención y mitigación. Pero aún más, cuando se reconocen las condiciones estructurales del riesgo y la imposibilidad de realizar una intervención para reducirlas, la magnitud de futuros desastres puede ser reducida a través de la adecuada preparación de la sociedad para responder frente a un suceso, o sea a través de los llamados preparativos para desastres y la organización de la respuesta humanitaria. Esto constituye una forma de gestión de riesgos que se diferencia de la prevención y mitigación propiamente dichas.



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En el caso de un desastre asociado con un evento físico súbito, este desastre revela las condiciones de riesgo pre-existentes y a la vez significa una transformación acelerada de los mismos. La respuesta humanitaria o de emergencia constituye en estos casos una nueva dimensión de la gestión de riesgos donde el objetivo debe ser el controlar la incidencia de los nuevos factores de riesgo presentes que atentan contra la vida y el bienestar de la población afectada. Finalmente, con la reconstrucción, la gestión de riesgo toma la forma de la búsqueda de control sobre futuros riesgos y un aumento en la seguridad que ofrecen las nuevas estructuras económicas e infraestructuras promovidas. En este caso la reconstrucción se asemeja al proceso de planificación de nuevos proyectos de desarrollo donde la importancia del control de riesgo, de la limitación de los impactos ambientales negativos, etc. debe asumir un papel importante (Lavell 2000). La gestión de riesgos hace referencia a un complejo proceso social cuyo objetivo último es la reducción o control del riesgo en la sociedad. Toma como punto de partida la noción de que el riesgo como manifestación social es una situación dinámica. El cambio en las condiciones de riesgo de una sociedad o un subconjunto de la sociedad se relaciona con cambios paulatinos en las prácticas y la incidencia de las prácticas sociales a distintos niveles o con cambios graduales o abruptos en las condiciones ambientales (Lavell 2000). Dadas las condiciones dinámicas del riesgo la sociedad requiere de mecanismos diferenciados para manejar las distintas condiciones de riesgo que existen o que pueden llegar a existir. La evaluación de riesgos y de impacto ambiental son elementos de gran similitud para la planificación, cuyo interés está dirigido a determinar las consecuencias del cambio ambiental (Clarke y Herington 1989). La gestión de riesgos puede entenderse como el conjunto de elementos, medidas y herramientas dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de reducir los riesgos existentes o que puedan generarse en el futuro. Este concepto de prevención-mitigación ha jugado un papel delimitador respecto a otro conjunto de elementos, medidas y herramientas cuyo objetivo ha sido intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un desastre, es decir que conforman el campo de los preparativos para la atención de emergencias, la respuesta y la reconstrucción una vez ocurrido un suceso. La gestión de riesgos, tiene como objetivo articular estos tipos de acción, dándole un papel principal a la prevención-mitigación, sin abandonar la intervención sobre el desastre, la cual se vincula al desarrollo de las políticas preventivas que en el largo plazo conduzcan a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos. La gestión de riesgos no sólo debe identificarse con lo que significa el Estado sino que debe estimular una convocatoria dirigida tanto a las fuerzas gubernamentales como no gubernamentales, con el propósito de enfrentar el riesgo y los desastres. En este sentido, una política de gestión de riesgos no sólo se refiere a la identidad territorial, sino por su propósito, a la articulación de las diversas fuerzas existentes: sociales, políticas, institucionales, públicas, privadas de todos los niveles territoriales. Esto permite planteamientos de participación democráticos, suma de esfuerzos y responsabilidades, de acuerdo con el ámbito de competencia de cada cual. El concepto de "desarrollo" intenta comunicar la idea que el entorno puede ser más productivo o mejor en algún sentido, teniendo en cuenta factores ecológicos, políticos, culturales, y tecnológicos. El concepto de "sostenible" se refiere al mantenimiento o prolongación de un proceso o actividad sobre el tiempo. Aparentemente, las palabras desarrollo y sostenible pueden



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parecer contradictorias, sin embargo no es necesario ser muy optimista para creer que el desarrollo puede ser sostenible mediante innovaciones tecnológicas y la aplicación de estrategias de gestión tales como la prevención. Parte de la mejora de las condiciones de vida del ser humano consiste en lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y reacciones del entorno a través de la comprensión de la interacción del mismo con el medio ambiente (Duque 1990). De aquí se desprende que la gestión de riesgos es una estrategia fundamental para el desarrollo humano sostenible, dado que permite compatibilizar el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y explota, dosificando y orientando la acción del hombre sobre el medio ambiente y viceversa. Debe tenerse en cuenta que los desastres son en buena medida, una expresión de la inadecuación del modelo de desarrollo con el medio ambiente que le sirve de marco a ese desarrollo. Las incongruencias de diversa índole entre las actividades económica, social, política y cultural, a las cuales se les denomina “desarrollo”, y el entorno físico en el cual se despliegan conducen al desastre. Por este motivo, la gestión del riesgo debe ser, en forma explícita, un objetivo de la planificación del desarrollo; entendiendo desarrollo no sólo como mejora de las condiciones de vida sino también de la calidad de vida y del bienestar social. Más allá de las discusiones ideológicas, el desarrollo debe cubrir las necesidades del hombre y de su entorno y permitir el crecimiento con calidad. La seguridad, en general, es un componente fundamental del desarrollo humano sostenible, razón por la cual la reducción del riesgo es una estrategia fundamental para el justo equilibrio entre el asentamiento humano y la naturaleza. Indicadores como el Índice de Desarrollo Humano IDH propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (UNDP 1991; Sen 2000), permiten una evaluación más elaborada del desarrollo que los indicadores convencionales de crecimiento económico, los cuales tienden a promover acciones a corto plazo, que evalúan normalmente la relación consumo/producción y que no consideran acciones preventivas y de mitigación.



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APÉNDICE I: TEORÍAS SOBRE EL RIESGO Las contribuciones teóricas sobre el riesgo pueden clasificarse en varias categorías, entre las cuales se incluye:

a) modelos causales, de proceso, analógicos o sistémicos, b) explicaciones estructuralistas o cognitivas, c) representaciones interpretativas, d) métodos cuantitativos, y e) marcos taxonómicos.

Un ejemplo de un modelo de proceso, para el tratamiento analítico del riesgo, es el propuesto por Rowe (1977), que se usa ampliamente en el campo de los riesgos tecnológicos y la toxicología. Este enfoque plantea que existen cuatro estados: identificación del peligro, estimación del riesgo, evaluación del riesgo y gestión del riesgo. Un ejemplo de un modelo analógico ha sido el propuesto por Covello, von Winterfeldt y Slovic (1987) para explicar la comunicación del riesgo, utilizando la teoría de señales. También, Palmlund (1992) propuso un modelo analógico con la estructura clásica de la tragedia griega, donde hay actores, escenario, drama, roles para explicar la tragedia ambiental desde un punto de vista político y social. Un ejemplo de un modelo sistémico es el propuesto por Kates (1971) de la escuela ecologista, que describe la noción de "ajuste" o adecuación del ser humano a los peligros naturales, considerando las interacciones entre la naturaleza, el ser humano y su tecnología. Este planteamiento explica la dinámica de interacción entre los componentes pero no necesariamente provee información de las causas que subyacen dicho proceso. Una clásica explicación contextualista o estructuralista, en la cual el riesgo se considera una función o atributo de las estructuras sociales, es la que proponen Douglas y Wildasky (1982) o la teoría cultural del riesgo planteada por Rayner (1992). Se puede aquí también referenciar los enfoques de la economía política que pueden considerarse como perspectivas constructivistas, como los planteamientos de Westgate y O’Keefe (1976), Wijkman y Timberlake (1984), de Susman et al (1984) y Chambers (1989). Estos enfoques socio-económicos defienden que el desastre se construye socialmente. También podrían considerarse constructivistas los planteamientos de Wisner (1993), Cannon (1994) y Blaikie et al (1996) y los aportes de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (Maskrey 1994, Lavell 1996, Cardona 1996, Mansilla 1996), que pueden considerarse de corte neo-Marxista, y que hacen énfasis en los procesos sociales de construcción de la vulnerabilidad y por lo tanto del riesgo. Una explicación cognitiva es la que proponen Fischhoff, Slovic y Lichtenstein (1979) y Slovic (1992), bajo la denominación de teoría psicométrica del riesgo, a partir de la cual se propone la existencia de "modelos mentales" y "arquitectura cognitiva". Un caso de leyes cuantitativas es el que propuso Starr (1969), en el cual mediante tres leyes cuantitativas describe el comportamiento ante riesgos. Sus planteamientos no fueron muy aceptados entre los investigadores sociales, pero siguen siendo una referencia necesaria cuando se habla de la aceptabilidad del riesgo y de códigos o normas de seguridad.



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También se han utilizado taxonomías que proveen orden o estructura a un dominio de fenómenos o de circunstancias. Un ejemplo ha sido la clasificación de amenazas naturales propuesta por Burton y Kates (1964), la clasificación de los peligros propuesta por Slovic et al (1985), la clasificación de vulnerabilidades realizada por Wilches-Chaux (1989) o la propuesta por Aysan (1993). Muchos de estos aportes conceptuales se han realizado a través del Journal de la Society of Risk Analysis desde su fundación en 1980. El estudio del riesgo tecnológico es el que ha movido principalmente a sus promotores, sin embargo muchos de los planteamientos que allí se han presentado son extrapolables a los riesgos originados por fenómenos naturales o socio-naturales. También, es importante indicar que finalizando el siglo, desde una perspectiva posmodernista, han surgido planteamientos asociados con Ulrich Beck, Niklas Luhmann y Anthony Giddens. Para estos autores el riesgo esta íntimamente ligado al desarrollo mismo de la sociedad y esta matizado por los procesos de decisión y comunicación que tienen lugar bajo la influencia del poder (Muñoz-Carmona 1997). Algunas propuestas teóricas que pueden representar cada una de estas categorías son, por ejemplo, la teoría de la amplificación social del riesgo de Kasperson et al (1988), que intenta esquematizar un proceso causal, integrando la dimensión técnica, social, cultural y sicológica del riesgo. Desde el punto de vista histórico, se puede decir que posteriormente a las primeras investigaciones de Gilbert White y sus colaboradores en la Universidad de Chicago, desde el punto de la geografía, se podría señalar que en los Estados Unidos el primer centro especializado de investigaciones en el tema fue el Disaster Research Center creado por los sociólogos Russel Dynes y Enrico Quarantelli en 1963 en Ohio State University. Este centro posteriormente se movió a la Universidad de Delaware en 1985. Su investigación se orientó hacia la respuesta y la recuperación de comunidades en caso de desastre teniendo como analogía la respuesta de la población en caso de ataques nucleares. Sin embargo, el primer centro que realmente estudió el riesgo propiamente dicho fue el Center for Technology, Environment, and Development CENTED en Clark University, creado en 1972 por los geógrafos Robert Kates y Roger Kasperson y el físico Christoph Hohenemser. Su enfoque se orientó tanto a los riesgos naturales como nucleares. Desde entonces, en los Estados Unidos se crearon al menos seis centros en los años 70 y por lo menos otros siete en los años 80 que han estudiado temas relacionados con el riesgo. Durante los años 90 como resultado del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales DIRDN, se crearon innumerables centros y programas sobre el tema de los desastres y los riesgos en muchos países del mundo. El tema empezó a penetrar las universidades de manera más decidida y logró una mayor vistosidad cuando desde el punto de vista metodológico y con fines de gestión se empezaron a reconocer como conceptos diferentes los términos de amenaza o peligro, vulnerabilidad y riesgo (hazard, vulnerabilty, risk). Enfoques conceptuales Los diferentes enfoques para la conceptualización y valoración del riesgo que se reconocen se soportan en general en varias disciplinas académicas. Se podría decir que hay una visión socio-técnica, que proviene de las ciencias aplicadas y económicas, y una visión socio-cultural, que proviene de enfoques sociológicos, psicológicos, antropológicos y culturales. Dentro de la primera visión se podrían mencionar enfoques como el de las ciencias naturales y la ingeniería, que se fundamentan en la valoración probabilística del riesgo. También se pueden mencionar el



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enfoque toxicológico y epidemiológico, el actuarial y el económico, que realizan comparaciones riesgo-beneficio. Todos estos enfoques tienen como común denominador la predicción estadística y los análisis de probabilidad. Dentro de la segunda visión se pueden mencionar las teorías sociales del riesgo, que son muy diversas, pues dice Ortwin Renn (1992) que puede haber tantas perspectivas en la sociología como sociólogos. Al respecto el mismo Renn propone una taxonomía en dos dimensiones para clasificarlas, por una parte desde visiones objetivistas a constructivistas y por otra desde visiones individualistas a contextualistas (estructuralistas o funcionalistas). También se pueden mencionar dentro de esta visión socio-cultural el enfoque psicológico, dentro del cual se puede incluir el análisis psicométrico, y el enfoque cultural del riesgo que se basa en análisis de grupos u organizaciones. A diferencia de la visión socio-técnica los conceptos de la visión socio-cultural no ofrecen un común denominador para medir la aceptabilidad cultural o social del riesgo (Douglas 1985). Objetivismo y Constructivismo Las valoraciones probabilísticas del riesgo intentan predecir la posibilidad de fallas de seguridad de sistemas tecnológicos complicados, incluso en ausencia de datos suficientes del sistema como un todo. Árboles de falla o de sucesos se utilizan para el análisis y las probabilidades de falla para cada componente del sistema se valoran de forma sistemática, encadenándolas con la estructura del sistema. Este tipo de enfoque es útil para detectar deficiencias y para mejorar la seguridad en sistemas complejos. El enfoque actuarial es uno de los enfoques clásicos objetivistas del riesgo, en el cual la unidad base es un valor esperado que corresponde a la frecuencia relativa de un evento promedio en el tiempo. Los sucesos indeseables se refieren a daños físicos en personas o ecosistemas, los cuales se pueden observar o medir objetivamente con métodos científicos apropiados. Una aplicación de este enfoque es, por ejemplo, la predicción de muertos en accidentes de transito para el año siguiente. El valor puede ser extrapolado de los datos estadísticos acerca de accidentes fatales en los años anteriores. La valoración del riesgo se reduce a una dimensión y se representa por un promedio en espacio, tiempo y contexto. Las valoraciones de riesgo para la salud y el ambiente desde el punto de vista epidemiológico o toxicológico son básicamente del mismo tipo. En el enfoque económico se trasforma el daño físico u otros efectos indeseables en utilidades subjetivas. La unidad base de las utilidades describe el grado de satisfacción asociada con una posible acción o transacción. Se intenta hacer una relación entre riesgos y beneficios Camerer y Kunreuther (1989). Ahora bien, puesto que los riesgos denotan posibles costos y no costos reales, es necesario asociarlos con la probabilidad de su ocurrencia. En últimas, lo que se intenta es dirigir recursos para maximizar su utilidad para la sociedad. El riesgo económico constituye un marco lógico y coherente para situaciones en las cuales las decisiones tiene que tomarse por parte de individuos o en las cuales las decisiones de pérdidas están confinadas al ámbito del tomador de las decisiones. Aunque la perspectiva económica permite una medida unidimensional del riesgo que supone que los beneficios y riesgos son conmensurables, la agregación de utilidades individuales, la existencia de preferencias individuales, el problema de encontrar una apropiada inversión para la reducción de las consecuencias en el futuro, los efectos de las transacciones



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sobre terceros y la confiabilidad en el modelo del actor racional y la ética de la utilidad impiden la aplicación sin serias objeciones de este concepto en las políticas de gestión de riesgos. Situación que se hace más difícil por el hecho de que las utilidades son a menudo medidas en unidades monetarias, las cuales son percibidas como inconmensurables con el riesgo sobre la salud o la vida. En general, los análisis técnicos proveen a la sociedad de una reducida o estrecha definición de efectos indeseables y confinan las posibilidades a probabilidades numéricas basadas en frecuencias relativas. Infortunadamente, dicho objetivismo que desde cierto ángulo puede ser visto como una virtud, también es un problema si se le ve desde otras perspectivas. Por otra parte, el enfoque psicológico aboga porque los individuos responden de acuerdo con su percepción del riesgo y no de acuerdo con un nivel de riesgo objetivo o una valoración científica. Se plantea que dicha valoración es parte de la respuesta de las personas sólo en la medida en que ella este integrada a las percepciones individuales. Las frecuencias u otras formas científicas de definición de las probabilidades se sustituyen por la fuerza de las creencias que la gente tiene acerca de la factibilidad de que un efecto indeseable se presente. Sin embargo, al respecto surge el cuestionamiento que si las percepciones de riesgo se basan en sesgos o ignorancia, no muy parece sensato utilizar dichas percepciones como criterios para la reducción del riesgo. Ahora bien, desde el punto de vista de los antropólogos y sociólogos culturales han sugerido que las respuestas sociales a los riesgos están determinadas por prototipos o patrones culturales, es decir clusters de convicciones relacionadas con las percepciones de la realidad. Desde estas perspectivas los riesgos ambientales se perciben como construcciones sociales exclusivamente. Individualismo y Estructuralismo Desde el punto de vista social han existido explicaciones desde la perspectiva individual y desde la perspectiva del contexto. En la primera se intenta comprender el comportamiento de grupos sociales estudiando a los individuos y en la segunda el énfasis se hace hacia el contexto como punto de partida. Un ejemplo del paradigma individualista es la teoría del conocimiento y de la personalidad (Wildavsky y Dake 1990). Es la explicación de la respuesta cognitiva del riesgo basada en el conocimiento y la información y de la aversión o tolerancia del riesgo según los tipos de personalidad. Con base en este paradigma se propone la teoría psicométrica, o de la percepción del riesgo, y en parte los modelos económicos del riesgo que se fundamentan en la teoría de la utilidad esperada, a la cual hace referencia Camerer y Kunreuther (1989). El desarrollo teórico de la percepción del riesgo parte de las investigaciones de Tversky y Kahneman (1973, 1974), quienes se interesaron en identificar los factores que influyen las estimaciones de probabilidad de las personas. Estos investigadores concluyen que la gente, cuando se enfrenta a problemas complejos que involucran probabilidad o frecuencia de eventos, aplica ciertas reglas de juicio o heurística para simplificar el problema y que dicha heurística a menudo conduce a sesgos de juicio. Planteamientos posteriores de Slovic, Fischhoff y Lichtenstein (1981) le dieron forma a la teoría cognitiva o psicométrica de la percepción del riesgo, con los cuales se intenta predecir la respuesta individual a ciertas actividades, en particular, de carácter tecnológico.



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Desde el punto de vista de la teoría cultural y las contribuciones del estructuralismo se ha intentado avanzar en el entendimiento del estatus ontológico del riesgo y de la conexión de variables sociológicas con las actitudes individuales hacia el riesgo. La ontología del riesgo se refiere a su estatus metafísico como una propiedad o cualidad en el mundo físico, que es un supuesto común entre quienes promueven la evaluación técnica del riesgo. Por otra parte, el estructuralismo o contextualismo se fundamenta en el análisis a partir de la estructura social, la forma institucional o la cultura. Este enfoque tiene un amplio número de adeptos entre los cuales se pueden mencionar Rayner, Renn, Palmlund, Wynne y Kasperson, aunque este último investigador evita darle carácter ontológico a la primacía de los factores sociales (Krimsky y Golding 1992). Los estructuralistas o contextualistas defienden que el riesgo es una valoración subjetiva que varía de acuerdo con el contexto y critican que se le otorgue un carácter objetivo y que pueda ser mesurable. Incluso, los teóricos de la perspectiva cultural han llegado a criticar el paradigma psicométrico, señalando que el riesgo inevitablemente es el resultado de un proceso social aunque tenga algunas raíces en la naturaleza. En otras palabras, que el análisis más apropiado es el sociológico y no el psicológico, pues el riesgo es un producto social (Thompson y Wildavsky 1982). La primacía del individualismo -estructura cognitiva- o del estructuralismo -unidad social o cultural- sólo puede definirse si se tiene la respuesta a la difícil pregunta de sí la personalidad precede el contexto o el contexto precede la personalidad. Todos los conceptos de riesgo tienen un elemento común: la distinción entre realidad y posibilidad. Si el futuro fuese determinado o independiente de las actividades humanas presentes, el término riesgo no tendría sentido. Ahora bien, si la distinción entre realidad y posibilidad es aceptada, el termino riesgo denota la posibilidad de que se presente un estado indeseable de realidad (efectos adversos) como resultado de sucesos naturales o de actividades humanas (Luhmann 1990). Esta definición implica que los seres humanos pueden y hacen conexiones causales entre acciones (o sucesos) y sus efectos, y que efectos indeseables pueden ser evitados o reducidos si los sucesos o acciones causales son evitados o modificados. Por lo tanto el riesgo es un concepto descriptivo (una representación) como también puede ser una circunstancia normativa. La definición de riesgo contiene tres elementos: resultados indeseables, posibilidad de ocurrencia y estado de la realidad. Todas las perspectivas sobre el riesgo proveen diferentes conceptualizaciones de estos tres elementos, que se pueden parafrasear en las siguientes tres preguntas: ¿Cómo se pueden especificar o medir las incertidumbres?, ¿Cuáles son los resultados indeseables? ¿Qué es el concepto subyacente de realidad? Esto sirve para distinguir las diferentes perspectivas (Renn 1992). Ahora bien, una obvia preocupación ha existido por la separación entre la valoración del riesgo y la reducción del riesgo; entre ciencia y decisión política. Si el riesgo es visto como una propiedad objetiva de una actividad o de un fenómeno y se plantea que puede ser medido en términos de la probabilidad de unos efectos adversos bien definidos, las implicaciones de política son obvias. Simplemente se ordenarían los riesgos de acuerdo con sus medidas "objetivas" de probabilidad y de magnitud del daño y se orientarían los recursos para intervenir primero los riesgos más



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grandes. Ahora bien, si el riesgo es visto como una construcción social o cultural, su intervención tendría que ser de acuerdo con diferentes criterios y prioridades y debería reflejar valores sociales y preferencias de estilo de vida. Estas dos posiciones representan los extremos de un espectro de perspectivas sobre el riesgo: la visión positivista u objetivista y la visión social constructivista, ambas descripciones posiblemente pobres de la realidad (Renn 1992). De la experiencia se deduce que no existe una sociedad en la cual se haya establecido un solo criterio uniforme para todos los tipos de riesgo. De forma similar, la visión relativista del constructivismo social es difícil de justificar cuando se ha podido también observar que en muchas naciones se han adoptado estándares y prioridades de reducción similares a pesar de sus notables diferencias sociales y culturales.



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APÉNDICE II: GLOSARIO ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social o individuo de ajustarse a cambios en su ambiente externo, natural y construido, con fines de supervivencia y sostenibilidad. ALERTA (TEMPRANA): Situación que se declara a través de instituciones, organizaciones e individuos responsables y previamente identificados, para la provisión de información adecuada, precisa y efectiva con anterioridad a la manifestación de un fenómeno peligroso, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y la población tome precauciones específicas. Además de informar a la población acerca del peligro, los estados de alerta se declaran con el propósito de que la población y las instituciones adopten una acción específica ante la situación que se presenta. AMENAZA: Peligro latente que representa la posible manifestación de un fenómeno de origen natural, socio-natural (ver definición abajo) o antropogénico, que se anticipa puede producir efectos adversos en las personas, la producción, la infraestructura, los bienes y servicios y/o el ambiente expuestos. Es un factor de riesgo externo que se expresa como la probabilidad de que un evento se presente con una cierta intensidad, en un sitio especifico y dentro de un periodo de tiempo definido. AMENAZA NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestación de un fenómeno físico cuyo génesis se encuentra totalmente en los procesos naturales de transformación y modificación del ambiente. Suele clasificarse de acuerdo con el origen del fenómeno que la caracteriza en: amenazas geodinámicas (endógenas o tectónicas, como sismos, erupciones volcánicas; o exógenas, como la remoción en masa y las subsidencias); hidrológicas (como inundaciones lentas o rápidas, sedimentación, erosión, desertificación); atmosféricas (como tormentas y otros fenómenos meteorológicos, u oceánico-atmosféricas como huracanes o El Niño); y biológicas (como vectores de enfermedad y plagas). AMENAZA SOCIO NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestación de fenómenos físicos cuya existencia, intensidad o recurrencia se relaciona con procesos de degradación ambiental o de intervención humana en los ecosistemas naturales. Entre los múltiples ejemplos de este tipo de fenómeno se incluyen casos de inundación y deslizamiento que resultan de procesos de deforestación y deterioro de cuencas; erosión costera por la destrucción de manglares; y la falta de adecuados sistemas de drenaje de aguas pluviales en zonas urbanas. Las amenazas socio-naturales se crean en la intersección de la naturaleza con la acción humana y representan un proceso de conversión de recursos en amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas amenazas que se generarán con el Cambio Climático Global son el ejemplo más notable de la noción de amenaza socio-natural. Algunos de estos fenómenos en ocasiones son resultado de procesos exclusivamente naturales, caso en el cual constituyen sólo una amenaza natural. AMENAZA ANTROPOGÉNICA O ANTRÓPICA: Un peligro latente generado por la actividad humana en la producción, distribución, transporte y consumo de bienes y servicios y la construcción y uso de edificios e infraestructura. Comprenden una gama amplia de peligros como lo son las distintas formas de contaminación de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones,



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los derrames de sustancias tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas de retención de agua, etc. AMENAZAS CONCATENADAS O COMPLEJAS: Hace referencia a la probable ocurrencia en serie o secuencia de dos o más fenómenos físicos peligrosos donde uno desencadena el siguiente y así sucesivamente. Un ejemplo se encuentra en la forma en que un sismo puede causar la ruptura de presas y diques, generando inundaciones que rompen líneas de transmisión de productos volátiles o contaminantes con repercusiones directas en los seres humanos u otras especies de fauna o flora. ANÁLISIS DE RIESGO: Desde la perspectiva de los desastres, en su forma más simple es el postulado de que el riesgo es el resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales, económicas y ambientales asociadas a uno o varios fenómenos peligrosos en un territorio y con referencia a grupos o unidades sociales y económicas particulares. Cambios en uno o más de estos parámetros modifican el riesgo en sí mismo, es decir, el total de pérdidas esperadas y las consecuencias en un área determinada. Análisis de amenazas y de vulnerabilidades componen facetas del análisis de riesgo y deben estar articulados con este propósito y no comprender actividades separadas e independientes. Un análisis de vulnerabilidad es imposible sin un análisis de amenazas y viceversa. ANTRÓPICO O ANTROPOGÉNICO: De origen humano o de las actividades del hombre, incluidas las tecnológicas. BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosas tangibles e intangibles, de valor económico que reportan beneficio a quienes las poseen o usufructúan y que permiten la vida individual y en comunidad. Serán bienes cuando son susceptibles de apropiación, sea privada o pública, y servicios cuando su utilidad radica exclusivamente en su consumo. CAPACIDAD: Una combinación de todos los atributos y recursos de la comunidad u organización que pueden dirigirse positivamente hacía la gestión del riesgo. CRISIS: Condición de inestabilidad que involucra cambios abruptos o decisivos. Es el proceso de liberación de los elementos sumergidos y reprimidos de un sistema como resultado de una perturbación exógena o endógena, que conduce a la parálisis de los elementos protectores y moderadores, a la extensión de los desórdenes, la aparición de incertidumbres de todo tipo y de reacciones en cadena y eventualmente a la mutación o desaparición del sistema en crisis. Las crisis pueden ser el resultado de un desastre o constituir ellas mismas el desastre. Ofrecen oportunidades de cambios positivos y no solamente negativos. DEGRADACIÓN (DETERIORO) AMBIENTAL: Procesos que dañan la base de recursos naturales o que afectan de manera adversa procesos naturales y ecosistemas, reduciendo su calidad y productividad. Los efectos potenciales son variados e incluyen la transformación de recursos en amenazas de tipo socio-natural.



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DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso de transformaciones naturales, económico-sociales, culturales e institucionales, que tienen por objeto un aumento acumulativo y durable en la cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos, unidos a cambios sociales tendientes a mejorar de forma equitativa la seguridad y la calidad de la vida humana y asegurar el mejoramiento de sus condiciones de vida, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones. DESASTRE: Situación o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación de un fenómeno de origen natural, socio-natural o antrópico que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población, en su producción e infraestructura, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento del país, región, zona, o comunidad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas de manera autónoma utilizando los recursos disponibles a la unidad social directamente afectada. Estas alteraciones están representadas de forma diversa y diferenciada por, entre otras cosas, la pérdida de vida y salud de la población; la destrucción, pérdida o inutilización total o parcial de bienes de la colectividad y de los individuos, así como daños severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las autoridades y de la población para atender a los afectados y reestablecer umbrales aceptables de bienestar y oportunidades de vida. ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos físicos y bióticos que interactúan en forma interdependiente y que han creado flujos de energía característicos y ciclos o movilización de materiales. ESCENARIOS DE RIESGO: Un análisis, presentado en forma escrita, cartográfica o diagramada, utilizando técnicas cuantitativas y cualitativas, y basado en métodos participativos, de las condiciones, causas y las dimensiones del riesgo que afecta a territorios y grupos sociales determinados. Significa una consideración pormenorizada de las amenazas y vulnerabilidades, de los procesos sociales causales del riesgo y de los actores sociales que contribuyen a las condiciones de riesgo existentes. Como metodología ofrece una base para la toma de decisiones sobre la intervención del riesgo; lo que supera la simple estimación de diferentes escenarios de consecuencias o efectos potenciales en un área geográfica. EFECTOS DIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad directa e inmediata con la ocurrencia de un fenómeno físico, representados usualmente por el daño en las personas, infraestructuras, sistemas productivos, bienes y acervos, servicios y ambiente, y por el impacto inmediato en las actividades sociales y económicas. EFECTOS INDIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad con los efectos directos, representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre la población, sus actividades económicas y sociales o sobre el ambiente. Por ejemplo, pérdidas de oportunidades productivas e ingresos futuros, aumentos en los niveles de pobreza, aumentos en costos de transporte debido a la pérdida de puentes y caminos, etc.



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ELEMENTOS EN RIESGO (EXPUESTOS): Es el contexto social y material representado por las personas y por los recursos, producción, infraestructura, bienes, servicios y ecosistemas que pueden ser afectados directamente por un fenómeno físico. EMERGENCIA: Estado caracterizado por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, zona o región, causada por un fenómeno o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción inmediata y exige la atención de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general. Representa la fase inmediata después del impacto de un fenómeno físico peligroso cuando las condiciones mínimas necesarias para la supervivencia y funcionamiento de la unidad social afectada no se satisfacen. Constituye una fase o componente de una condición de desastre pero no es, per se, una noción sustitutiva de desastre. Puede haber condiciones de emergencia sin un desastre. EVALUACIÓN DE LA AMENAZA: Es el proceso mediante el cual se determina la posibilidad de que un fenómeno físico se manifieste, con un determinado grado de severidad, durante un período de tiempo definido y en un área determinada. Representa la recurrencia estimada y la ubicación geográfica de eventos probables. EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD: Proceso mediante el cual se determina el grado de susceptibilidad y predisposición al daño o pérdida de un elemento o grupo de elementos expuestos ante una amenaza particular y los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de manera importante la recuperación, rehabilitación y reconstrucción con los recursos disponibles en la unidad social afectada. FENÓMENO (EVENTO) PELIGROSO: Suceso natural, socio-natural o antrópico que se describe en términos de sus características, su severidad, ubicación y área de influencia. Es la materialización en el tiempo y el espacio de una amenaza. Es importante diferenciar entre un fenómeno potencial o latente que constituye una amenaza, y el fenómeno mismo, una vez que éste se presenta. INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativa de la severidad de un fenómeno en un sitio especifico. INTERVENCIÓN CORRECTIVA: Proceso que pretende reducir los niveles de riesgo existentes en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto de procesos históricos de ocupación del territorio, de fomento a la producción y la construcción de infraestructuras y edificaciones, entre otras cosas. Reacciona a, y compensa el riesgo ya construido en la sociedad. Ejemplos de acciones o instrumentos de la gestión correctiva incluyen la construcción de diques para proteger poblaciones ubicadas en las zonas de inundación, el refuerzo de edificios para dotarlos de niveles adecuados de protección sismo resistente o contra huracanes, cambios en el patrón de cultivos para adecuarse a condiciones ambientales adversas, reforestación de cuencas para disminuir procesos de erosión, deslizamiento e inundación



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INTERVENCIÓN PROSPECTIVA: Significa la anticipación o previsión de riesgos futuros que pueden asociarse con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que nuevos factores de riesgo no surjan con las iniciativas o proyectos de construcción, producción, circulación, comercialización, etc. La intervención prospectiva debe verse como un componente integral de la planificación del desarrollo y del ciclo de planificación de nuevos proyectos, sean estos desarrollados por gobierno, sector privado o sociedad civil. El objetivo último de este tipo de intervención es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad de las inversiones, y así evitar tener que aplicar medidas costosas de intervención correctiva en el futuro. GESTIÓN DE RIESGOS: Proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas de intervención orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, la infraestructura, los sistemas productivos, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reducción, previsión y control de riesgos y los factores particulares de riesgo a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y desastres y la rehabilitación, reconstrucción y recuperación post-impacto LÍNEAS (REDES) VITALES: Infraestructura básica o esencial. Energía: presas, subestaciones, líneas de fluido eléctrico, plantas de almacenamiento de combustibles, oleoductos, gasoductos. Transporte: redes viales, puentes, terminales de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua: plantas de tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigación y conducción. Comunicaciones: redes y plantas telefónicas, estaciones de radio y televisión, oficinas de correo e información publica. MITIGACIÓN DE RIESGOS: Planificación y ejecución de medidas de intervención dirigidas a reducir o disminuir el riesgo existente. La mitigación asume que en muchas circunstancias no es posible, ni factible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en muchos casos no es posible impedir o evitar totalmente los daños y sus consecuencias sino más bien reducirlos a niveles aceptables y factibles. La mitigación de riesgos puede operar en el contexto de la reducción o eliminación de riesgos existentes, o aceptar estos riesgos y, a través de los preparativos, los sistemas de alerta (temprana), etc. buscar disminuir las pérdidas y daños que ocurrirían con la incidencia de un evento peligroso. PÉRDIDA: Valor adverso de orden económico, social o ambiental alcanzado por una variable durante un tiempo de exposición específico. PLAN DE CONTINGENCIA: Procedimientos operativos específicos y preestablecidos de coordinación, alerta, movilización y respuesta ante la manifestación o la inminencia de un fenómeno peligroso particular para el cual se tienen escenarios definidos. PLAN DE EMERGENCIAS: Definición de funciones, responsabilidades y procedimientos generales de reacción y alerta institucional, inventario de recursos, coordinación de actividades operativas y capacitación a través de ejercicios de simulación y revisión de procedimientos, con el



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fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad tan pronto como sea posible después de que se presente un fenómeno peligroso. PLAN DE GESTIÓN DE RIESGOS: Conjunto coherente y ordenado de estrategias, programas y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reducción, previsión y control de riesgos, la preparación para la atención de la emergencia y la recuperación en caso de desastre. Al garantizar condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos riesgos existentes y disminuir las pérdidas materiales y consecuencias sociales que se derivan de los desastres, se mejora la calidad de vida de la población y se aumenta la sostenibilidad. PREPARACIÓN (PREPARATIVOS): Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitación de la población y la economía en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben realizarse en caso de emergencia. PREVENCIÓN DE RIESGOS: Medidas y acciones dispuestas con anticipación que buscan prevenir nuevos riesgos o impedir que aparezcan. Significa trabajar en torno a amenazas y vulnerabilidades factibles. Visto de esta manera, la prevención de riesgos se refiere a la intervención prospectiva del Riesgo, mientras que la mitigación de riesgos se refiere a la intervención correctiva. Dado que la prevención absoluta rara vez es posible, la prevención tiene una connotación semi-utópica y debe ser vista a la luz de consideraciones sobre el riesgo aceptable, el cual es socialmente determinado (ver abajo). PRONÓSTICO: Cuando se aplica a los fenómenos físicos se refiere a la determinación de la probabilidad de que un fenómeno físico se manifieste con base en: el estudio de su mecanismo físico generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo. Un pronóstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la búsqueda e interpretación de señales o eventos precursores del fenómeno peligroso; a mediano plazo, basado en la información estadística de parámetros indicadores de la potencialidad del fenómeno, y a largo plazo, basado en la determinación del evento máximo probable o creíble dentro de un período de tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área afectable. RECUPERACIÓN: Proceso de reestablecimiento de condiciones adecuadas y sostenibles de vida mediante la rehabilitación, reparación, reconstrucción o reemplazo de la infraestructura, bienes y servicios destruidos, interrumpidos o deteriorados en el área afectada, y la reactivación o impulso del desarrollo económico y social de la comunidad. REDUCCIÓN DE RIESGOS: Medidas de intervención correctivas y/o prospectivas dirigidas a cambiar o disminuir las condiciones de riesgo existente o de nuevos riesgos que se puedan generar. Son medidas de prevención-mitigación y preparación, que se adoptan en forma anticipada a la manifestación de un fenómeno físico con el fin de: a) evitar que se presente un fenómeno peligroso, reducir su peligrosidad o evitar la exposición de los elementos ante el mismo; b) disminuir sus efectos sobre la población, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente, reduciendo la vulnerabilidad que exhiben.



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RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema, sociedad o comunidad de absorber un impacto negativo o de recuperarse una vez haya sido afectada por un fenómeno peligroso. RESPUESTA: Etapa de la atención que corresponde a la ejecución de las acciones previstas en la etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas por actividades de alistamiento y movilización, motivadas por la declaración de diferentes estados de alerta. Corresponde a la reacción inmediata para la atención oportuna de la población. RIESGO (COLECTIVO): Posibilidad o peligro de sufrir daños o pérdidas. Es la probabilidad de que se presente un determinado nivel de efectos adversos de carácter económico, social o ambiental en un sitio particular y durante un período de tiempo definido, cuya magnitud y severidad son tales que afectarían la comunidad en general. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de los elementos expuestos. RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales que, implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera por considerar innecesario, inoportuno o imposible una intervención para su reducción dado el contexto económico, social, político, cultural y técnico existente. Es el nivel de probabilidad de una consecuencia dentro de un período de tiempo, que se considera admisible para determinar las mínimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de protección y planificación, ante posibles fenómenos peligrosos. SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN: Cuando se aplica a la gestión de riesgos se refiere a la base de conocimiento sobre las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta, de capacidad de respuesta y de procesos de gestión, al servicio de las instituciones y de la población; fundamental para la toma de decisiones y la priorización de las actividades y proyectos de gestión de riesgos. SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS: Organización abierta, dinámica y funcional de instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades de carácter técnico-científico, de planificación, de preparación para emergencias y de participación de la comunidad, cuyo objetivo es la incorporación de las prácticas y procesos de la gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades. VULNERABILIDAD: En el contexto de la gestión del riesgo, es el factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposición intrínseca o susceptibilidad física, económica, social y política que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno peligroso de origen natural, socio natural o antropogénico. Representa, además una falta de resiliencia para recuperase posteriormente. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenómeno peligroso determinan el carácter selectivo de la severidad de sus efectos.



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