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PARLAMENTO EUROPEO

DOCUMENTO DE TRABAJO

EDICIÓN PROVISIONAL

LA GESTIÓN PESQUERA A TRAVÉS DE LOS SISTEMAS

DE DERECHOS TRANSFERIBLES

FISH 111 ES

Dirección General de Estudios

Serie Pesca

El presente estudio, encargado por la Comisión de Pesca, forma parte del programa anual de investigación. Este documento se publica en las lenguas siguientes: ES, DA, DE, EL, EN (original), FR, IT, NL, PT Autores: Instituto de Economía Agrícola (LEI, Landbouwkundig Economisch Instituut), Países Bajos Erik Buisman, Ellen Hoefnagel, Luc Van Hoof y Jos Smit PHAROS Fisheries Consultants Ltd., Reino Unido Dominique Rommel Ásgeir Danielson, Islandia Bajo la dirección de: Beatriz OLIVEIRA-GOUMAS Dirección General de Investigación División de Agricultura, Política Regional, Transportes y Desarrollo Tel: (32) 2 284 2936 Fax: (32) 2 284 6929 E-mail: [email protected] Original finalizado en noviembre de 2002. El presente documento se puede obtener, previa petición, en la dirección siguiente: Servicio de Publicaciones Tel: (352) 4300 24053/20347 Fax: (352) 4300 27722 E-mail: [email protected]

Para una mayor información sobre las publicaciones de la DG IV consúltese la página web: www.europarl.ep.ec./studies Luxemburgo, Parlamento Europeo, 2003 Las opiniones expresadas en el presente documento corresponden en exclusiva a los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Parlamento Europeo Se autoriza la reproducción y la traducción, salvo con fines comerciales, siempre que se mencione la fuente y se notifique previamente al editor, al que se deberá enviar una copia

PARLAMENTO EUROPEO

DOCUMENTO DE TRABAJO

EDICIÓN PROVISIONAL

LA GESTIÓN PESQUERA A TRAVÉS DE LOS SISTEMAS

DE DERECHOS TRANSFERIBLES

FISH 111 ES 04-2003

Dirección General de Estudios

Serie Pesca

Gestión de la pesca

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Resumen

El presente informe analiza las posibilidades que ofrece la gestión pesquera a través de los sistemas de derechos transferibles de pesca y la posible aplicación de dichos sistemas a la política pesquera común de la UE. Si bien es cierto que un estudio acerca de los derechos transferibles de pesca debería incluir en principio todo tipo de derechos de pesca que fuesen susceptibles de convertirse en transferibles, el presente documento se va a limitar, sin embargo, a estudiar las cuotas individuales transferibles (CIT). La capacidad pesquera de la UE está desfasada con respecto al volumen de capturas que los recursos pesqueros ofrecen. En los últimos años se ha ido llegando gradualmente a la conclusión de que una parte de la solución a este problema reside en el establecimiento de una serie de derechos de acceso adecuados. El control de la totalidad de dichos derechos (los TAC o totales autorizados de capturas, así como el número total de días de salida al mar) debería poder evitar la pesca excesiva y crear las condiciones adecuadas para que la industria pesquera pueda funcionar sobre la base de los mismos principios que rigen el funcionamiento de otras industrias. La teoría de las cuotas individuales transferibles La práctica común en la UE (excluidos el Mar Mediterráneo y el Báltico) consiste en asignar unos porcentajes fijos de TAC a cada Estado miembro (principio de estabilidad relativa), así como en establecer sistemas de asignación específica para cada Estado miembro que garanticen a cada una de las organizaciones de productores (OP) y de las sociedades pesqueras una participación más o menos fija en la cuota nacional. El poder transferir los derechos de pesca ofrece a los pescadores la posibilidad de alcanzar un equilibrio entre los derechos de captura que se les asignan y las capturas potenciales de las que disponen. Si se ofrece la posibilidad de comprar y vender de forma retrospectiva los derechos de captura, éstos pueden incluso ajustarse a las capturas reales, lo que aumenta la flexibilidad del sistema de gestión y podría hacer disminuir los alicientes que presentan las prácticas de los desembarques ilegales y de los descartes. La diferencia entre las CIT y las CI (cuotas individuales) consiste en que las primeras son transferibles, mientras que las últimas no lo son. En la práctica, las CIT y las CI no son diametralmente opuestas, puesto que a menudo existen algunas restricciones a la transferencia de las CIT. Por otra parte, existen casos en los que las CI no transferibles pueden serlo entre buques que pertenecen a la misma sociedad. Una de las ventajas de los sistemas de CIT que se menciona frecuentemente es que, en teoría, facilita a las empresas rentables y en expansión la compra de cuotas de las que disponen otras empresas más modestas. Ambos tipos de cuotas individuales (CI y CIT) suponen un aliciente para hacer que el valor de las capturas de las especies sometidas a cuota sea el mayor posible, especialmente en caso de que el precio en puerto de los diferentes tamaños de la misma especie sometida a cuota varíe de forma significativa. Una política apropiada depende en gran medida de la variabilidad de la talla de los peces y de sus posibilidades de captura, así como de la capacidad de los pescadores a la hora de decidir la composición de sus capturas. La mayoría de las empresas pesqueras no se limita a la captura de unas pocas especies, lo que crea numerosos problemas de gestión de la pesca. Si la rentabilidad de cada una de las especies capturadas es diferente y los pescadores tienen la posibilidad de elegir, dentro de unos ciertos límites, la especie capturada, se corre el peligro de que dichos pescadores practiquen una pesca excesiva de las especies más rentables. Por otra parte, los TAC y las cuotas pueden conducir a algunos descartes cuando los pescadores no disponen de las cuotas necesarias para realizar algunas capturas accesorias inevitables.


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Como los sistemas de cuotas de capturas constituyen alicientes para practicar descartes, los sistemas de cuotas en relación con los esfuerzos pesqueros deberían considerarse como una alternativa. Dichos sistemas podrían constituir la solución del problema en lo que respecta a las empresas pesqueras multiespecíficas en caso de que los pescadores no puedan intervenir en la composición de sus capturas o de que la pesca de todas las especies sea igualmente rentable. Sin embargo, el sistema de cuotas de los esfuerzos pesqueros presenta algunos inconvenientes, como la dificultad para predecir la mortalidad por pesca que ocasiona una flota dotada de una cierta capacidad, la dificultad de controlar el esfuerzo pesquero total cuando intervienen nuevas inversiones y tecnologías, así como menores alicientes para incrementar el valor de la captura a través del tratamiento y el almacenamiento del pescado y su transformación a bordo de los buques. Hay que señalar que una gestión satisfactoria de algunas especies en cuanto a CIT/CI puede tener repercusiones en cadena sobre otras industrias pesqueras de libre acceso o de entrada limitada o sobre otras especies. Asimismo, los sistemas de gestión de la pesca basados en derechos establecidos como las CIT/CI resultan difíciles de modificar. La eficacia, la concepción, las repercusiones y los costes de un sistema de CIT comparado con otras alternativas de gestión, dependen de las características de la pesca, del enfoque institucional, del diseño particular del sistema de CIT y del marco jurídico subyacente. El que los costes de aplicación del sistema de CIT sean mayores o menores que los de otros sistemas de gestión depende de las características de la pesca y de las alternativas que se consideren. Un sistema de CIT puede tener diferentes modalidades a las que se aplican diversas disposiciones legales. El funcionamiento adecuado de las CIT requiere que todos los derechos, privilegios y responsabilidades en relación con las mismas se definan de forma detallada, lo cual se convierte en un elemento de gran importancia en el caso de las CIT europeas, ya que los Estados miembros poseen sistemas jurídicos muy diferentes y pueden definir los derechos de propiedad de formas distintas. Todas las CIT existentes operan en sistemas jurídicos homogéneos, de forma que las diferencias que subyacen en los distintos marcos jurídicos constituyen una novedad. La práctica de las cuotas individuales transferibles Los casos prácticos que se han estudiado describen la gestión de la pesca en cuatro países: Islandia, los Países Bajos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. La situación en la que se encuentran las empresas pesqueras en esos cuatro países difiere en tamaño e importancia nacional, así como en la concepción del sistema de gestión de cuotas. En Nueva Zelanda, las CIT constituyen derechos de propiedad y son muy similares a otros derechos de propiedad. En Islandia y en los Países Bajos no existe ninguna garantía constitucional que asegure a los pescadores que no se vayan a producir cambios en el sistema. Se permite de forma explícita la transferencia de cuotas, pero existen algunas restricciones impuestas a dicha transferencia. En el Reino Unido no se permite de forma explícita la transferencia de cuotas, pero ésta tampoco es ilegal, por lo que se puede considerar que no existen restricciones en la transferencia de cuotas en el Reino Unido. La gestión de la pesca en los países mencionados se ha dirigido hacia la limitación de capturas y esfuerzos pesqueros, de forma que las poblaciones de peces puedan recuperarse y se puedan transferir recursos de la industria pesquera a otras industrias. En los tres casos europeos, el empleo en el sector de la pesca y de la transformación del pescado ha ido disminuyendo y la importancia de la industria pesquera en la economía nacional se ha reducido. En Nueva Zelanda, el sistema de CIT se ha aplicado desde el principio como nuevo sistema permanente de gestión de la pesca. Asimismo, Nueva Zelanda ha llegado más lejos que otros países al delegar algunas de las responsabilidades que entraña la gestión de la pesca en los titulares de las cuotas, quienes pagan una gran parte de los costes de la gestión del sistema. Además, el Gobierno de Nueva Zelanda quiere que dichos titulares se responsabilicen del establecimiento de los TAC. En


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Islandia, el sistema de CIT se introdujo en calidad de medida provisional para evitar una crisis del importante sector de la pesca del bacalao. Los pescadores islandeses han ido aceptando gradualmente dicho sistema. En los Países Bajos, al principio los pescadores estaban descontentos con el sistema de CIT, pero ahora lo aceptan casi sin reservas, en parte gracias a las ventajas que ha supuesto el establecimiento de una serie de instituciones de gestión compartida. En Islandia, el Reino Unido y los Países Bajos, se puede decir que se ha aceptado el sistema de CIT y que éste se ha puesto en práctica con éxito, aunque el insuficiente marco jurídico existente en relación con los derechos de propiedad relativos a la CIT y con la transferencia de CIT constituye un obstáculo para el funcionamiento eficaz del sistema. El indicador más claro de los beneficios que reporta el permitir la transferencia de cuotas lo constituye el gran volumen de cuotas que se intercambian en las empresas pesqueras autorizadas a hacerlo. La transferencia de cuotas dota al sistema de flexibilidad, facilita la reestructuración de la flota pesquera y permite a todos los pescadores ajustar las cuotas de las que disponen al desarrollo imprevisible de la pesca. No resulta fácil demostrar que el sistema de CIT tiene una repercusión positiva en las poblaciones de peces. En el Reino Unido y en los Países Bajos se pescan las mismas poblaciones y es la Comisión Europea la que decide acerca de los TAC que se les asignan. En Islandia, Nueva Zelanda y los Países Bajos, las diferencias entre los desembarques y los TAC han ido disminuyendo gradualmente. Las diferencias entre los TAC y los dictámenes científicos también se han reducido. Todo ello, y el hecho de que los responsables de la gestión hayan sido capaces de aplicar amplios recortes en los TAC, muestra que dichos países poseen poderosos mecanismos de gestión para controlar el volumen de capturas de las diferentes especies. En los Países Bajos, el tamaño de la flota ha ido disminuyendo desde que se introdujeron las CIT. En Nueva Zelanda, la flota pesquera y el empleo en el sector han aumentado junto con la producción. En Islandia y en el Reino Unido, el tamaño de la flota pesquera ha aumentado desde la introducción del sistema de CIT. En las flotas pesqueras de Islandia, Nueva Zelanda y los Países Bajos, así como en la flota pelágica del Reino Unido, se observa un alto nivel de productividad y de valor añadido por empleado. Los ingresos de los pescadores son altos en comparación con los ingresos de los trabajadores de muchas otras industrias, especialmente en comparación con los sectores que emplean mano de obra no cualificada. Un hecho sorprendente es que la introducción de las CIT no parece haber incrementado de forma significativa la rentabilidad de la pesca. El descarte de los peces de escaso valor resulta rentable en los regímenes de pesca sometida a una determinada cuota de capturas. Aunque los pescadores alberguen algún tipo de interés en la conservación de los recursos, debido a su carácter de titulares de las cuotas y a que cuentan con participar en las actividades de pesca a largo plazo, van a intentar sacar partido del descarte, que socialmente constituye una práctica reprochable, si su acción queda impune. Islandia y Nueva Zelanda disponen de un sistema de cuotas más flexible que el de la UE, que permite a los pescadores superar las cuotas que se les han asignado para el año en curso a cambio de una reducción equivalente de las cuotas previstas para el año siguiente. En el Reino Unido, los Países Bajos, Islandia y la industria pesquera costera de Nueva Zelanda existen pruebas evidentes de un cierto aumento de la concentración de titulares de cuotas tras la introducción de las CIT. Se puede debatir acerca de si la concentración de las actividades de pesca sería menor si se hubiesen gestionado las industrias pesqueras en cuestión de forma diferente, pero resulta muy difícil determinar si ha sido el carácter transferible de las cuotas el que ha ocasionado el declive de la actividad pesquera en algunas regiones.


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Los estudios realizados en los Países Bajos, el Reino Unido e Islandia señalan los elevados precios de las CIT. Dichos precios son tan elevados que incluso el valor más bajo de las cuotas excede con mucho los beneficios que se obtienen en la industria pesquera, lo que indica la existencia de alguna renuencia por parte de los pescadores a dejar la industria en la que trabajan, posiblemente a causa de la falta de oportunidades alternativas de empleo o debido a algún tipo de apego a la industria pesquera. La PPC y las cuotas individuales transferibles La PPC centra sus esfuerzos en la gestión de las poblaciones de peces, más que en la de la industria pesquera. Desafortunadamente, un sistema de gestión basado en una serie de pruebas biológicas inciertas no es capaz de sentar las bases adecuadas para una gestión estructural de las poblaciones de peces a largo plazo. A pesar de la experiencia acumulada en 20 años de la PPC, las poblaciones de peces se han ido deteriorando constantemente. Parece ser que las capturas son más numerosas de lo que las poblaciones pueden tolerar. El único modo en que la PPC intenta abordar el problema de los descartes es a través de la inclusión de mecanismos técnicos que permitan escapar de las artes de pesca a los peces demasiado pequeños. El sistema de cuotas comunitario actual no sólo no logra ejercer un control sobre los descartes, sino que incluso ofrece una serie de alicientes a la selección consistente en conservar los peces de mayor tamaño en lugar de otros más pequeños. A pesar de que la PPC se centra en la gestión de la producción, también se han realizado algunos intentos de gestionar los factores de producción a través de los Programas de Orientación Plurianual (POP). Sin embargo, actualmente resulta imposible determinar la capacidad óptima para la captura de los TAC. Asimismo, los POP se establecen de forma individual para cada uno de los Estados miembros, mientras que las cuotas no se establecen por país, sino sobre la base de las poblaciones de peces existentes y de las zonas de pesca. Los intentos de controlar los esfuerzos pesqueros han sido en vano. La capacidad pesquera de la flota comunitaria es excesiva y la rentabilidad se revela escasa en numerosos buques de dicha flota. Los incentivos para reestructurar la industria tienen un escaso efecto y resultan insuficientes. La PPC no convence a los pescadores y se ha generado un clima general de desconfianza entre los agentes socioeconómicos de la industria pesquera. Actualmente, los TAC se fijan para un año, de forma que los desfases anuales resultantes en relación con las cuotas hacen que los armadores de los buques experimenten dificultades a la hora de realizar la planificación comercial de sus empresas. Parece existir una contradicción entre la estabilidad necesaria para la gestión comercial de las empresas y la necesidad de flexibilidad para gestionar unas poblaciones de peces cuyo número varía constantemente. En el marco de la PPC actual existe un amplio margen para que los Estados miembros desarrollen sus propios sistemas de gestión de las cuotas, lo que, por una parte, ha permitido el desarrollo de sistemas que se adaptan a las circunstancias sociales, económicas y políticas locales y, por otra, ha hecho que en cada uno de los Estados miembros exista un sistema de gestión ligeramente diferente. El hecho de que los contextos jurídicos en los que se asientan los diferentes sistemas de gestión sean muy diferentes constituye una dificultad añadida a todo ello. Algunos Estados miembros todavía están concediendo ayudas públicas para modernizar su flota o reducir los costes de explotación. Tanto dichas ayudas como las diferencias existentes en el cumplimiento de las cuotas originan desigualdades entre los pescadores europeos. Al Mar Mediterráneo, con su enorme variedad de especies, se le aplica un sistema de gestión completamente diferente y que no está contemplado en la PPC.


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De hecho, todos los sistemas de cuotas evolucionan hasta convertirse en sistemas de cuotas transferibles. Actualmente, las cuotas cambian de manos entre los Estados miembros mediante la denominada “quota hopping” (procedimiento por el cual las empresas de un Estado miembro registran sus buques pesqueros en otro Estado miembro para tener acceso a las cuotas de este último) y el intercambio de cuotas. Gracias a unas mayores posibilidades de libre circulación de bienes, personas y capitales por el territorio comunitario, el intercambio internacional de cuotas es sólo una cuestión de tiempo. La estabilidad relativa constituye una excepción a los principios de libre circulación de capitales y mano de obra. En lo que respecta a la aplicación de un sistema de CIT en el contexto de la PPC, la introducción de dicho sistema en la UE dotaría estas prácticas de un fundamento jurídico, regulando la transferencia internacional de los derechos de pesca y creando, por consiguiente, una situación más transparente. La flexibilidad de un sistema de CIT depende en gran medida de las normas establecidas para llevar a cabo la transferencia y el reparto de las cuotas. Los beneficios económicos que se espera obtener de las CIT se hallan en estrecha relación con la flexibilidad que proporcionen a los pescadores y a los responsables de la gestión de los recursos pesqueros. Existen al menos dos formas de introducir un sistema de CIT en la UE:

1. La Unión Europea puede establecer y gestionar las CIT, en cuyo caso estas últimas habrían de definirse como una proporción del conjunto de los TAC relativos a las correspondientes especies.

2. La Comisión puede imponer a las autoridades nacionales de los Estados miembros la introducción de CIT nacionales y exigir que éstas sean transferibles a nivel internacional, en cuyo caso las CIT se definirían como una proporción de la cuota nacional.

Aunque el concepto de estabilidad relativa pierda su fuerza tras la introducción de las CIT comunitarias, puede, sin embargo, desempeñar un cierto papel en la asignación inicial de las CIT. Las CIT comunitarias no tienen precedente, ya que será la primera vez que dichas cuotas se apliquen en países dotados de diferentes sistemas jurídicos. Con vistas a evitar que se produzcan contradicciones entre el concepto de CIT comunitarias y las diferentes legislaciones nacionales de los Estados miembros, el derecho de CIT debería definirse en términos absolutamente claros. El registro y el cumplimiento de las cuotas deberá centralizarse, puesto que, al no existir el concepto de “cuota nacional”, las autoridades nacionales ya no serán competentes a la hora de hacer cumplir las cuotas. Por otra parte, el hecho de que los agentes que participan en el sector de la pesca se conviertan en titulares de las cuotas sentará las bases de una gestión compartida a nivel regional. Serán, por consiguiente, los límites dentro de los que se muevan las poblaciones de peces los que definan dicho nivel regional de una gestión compartida. En general, cuantas más condiciones se impongan a los titulares de las cuotas, menor será el derecho de propiedad. Por otra parte, si aumenta el número de condiciones impuestas a la propiedad de dichas cuotas y a la transferencia de los derechos de pesca, la eficacia que el sistema de CIT aportaría se vería menoscabada. Independientemente de las opciones que se elijan, la definición y regulación de las CIT deberían ser lo más claras y transparentes posible. Se van a definir las CIT como una proporción de los TAC de cada una de las especies, en relación con una población de peces específica en una determinada zona. El hecho de que exista una especie cuya captura se produce junto a la de otras especies, sin que exista la posibilidad de proceder a la captura de esa especie de forma separada de las demás, se deberá tener en cuenta en el establecimiento de los TAC relativos a dicha especie. En algunas industrias pesqueras que se dedican a la captura de numerosas especies, en concreto en los casos en los que dichas especies no se puedan capturar de forma separada, la solución podría ser el establecimiento de cuotas multiespecíficas. En esos casos, se deberá especificar la relación de las especies en cuestión con cada una de las especies sometidas a


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TAC. Si las especies se pueden capturar en parte de forma separada, el establecimiento de cuotas individuales con la posibilidad de efectuar un intercambio de cuotas en unas determinadas proporciones específicas constituiría una solución más acertada. Cualquier forma de gestión de la capacidad pesquera en relación con los buques de la flota creará una situación de tensión con la libre transferencia de cuotas. Si se pone en práctica un sistema de CIT comunitario, parece lógico pensar que se deberían reemplazar las licencias de pesca nacionales por licencias comunitarias, en razón de una coherencia interna de la gestión. Los derechos de pesca también podrían vincularse directamente con la posesión de CIT, dejando, por consiguiente, la gestión de la capacidad pesquera a merced de las fuerzas de mercado y haciendo que la eficacia de los derechos de pesca transferibles sea la mayor posible. Las posibles repercusiones que podría tener el establecimiento de las CIT comunitarias serían que la transferencia de los derechos de pesca tendería a equilibrar la posesión de las cuotas y la capacidad pesquera, tanto a nivel individual como en lo que se refiere a las flotas, con lo que, al final, la propiedad de los derechos de pesca terminaría en manos de los pescadores más eficaces. En lo que se refiere a la aplicación del sistema de CIT comunitario en el marco de las condiciones establecidas en la PPC, debemos considerar la existencia de los TAC y el establecimiento de un sistema inicial de asignación de TAC a cada pescador. Asimismo, desde un punto de vista práctico, las CIT deberán limitarse a un número específico de especies, tanto en lo que respecta a las principales especies comerciales como a las especies que poseen un interés ecológico especial. Una aplicación satisfactoria de un sistema de CIT precisa una serie de condiciones prácticas e institucionales con vistas a obtener todos los beneficios potenciales del sistema. Las CIT deberían poder transferirse sin ningún tipo de restricción, algo que, en lo que respecta a la calidad paneuropea de las CIT, requerirá el establecimiento de un marco jurídico para los derechos de propiedad de cada pescador de la industria pesquera de la UE. El cumplimiento eficaz, la creación de una base de datos adecuada y un mercado de CIT abierto deberían proporcionar transparencia y confianza en el sistema. La gestión de las CIT en lo que respecta a cada una de las especies de peces en aquellas industrias pesqueras que se dedican a capturar diversas especies requiere el establecimiento de una serie de normas que permitan combinar las CIT de cada población de peces. Los pescadores deberían en todo momento poseer grupos de CIT equilibrados con la composición de sus capturas. La Comisión podría gestionar el sistema de CIT, pero una gestión descentralizada a favor de los comités de gestión regional establecidos en cada zona de pesca resultaría probablemente más eficaz. En dichos comités, podría estar representada la industria pesquera. Como se ha mencionado anteriormente, se pueden establecer CIT en cualquier población de peces en la que se haya definido un TAC y una serie de cuotas. Independientemente de su eficacia, todos los segmentos de las flotas se beneficiarán de la introducción de la gestión de las CIT. Aquellos segmentos que sean más eficaces dispondrán de una oportunidad para ampliar su capacidad pesquera. Asimismo, se ofrecerá a los segmentos menos eficaces la posibilidad de vender sus derechos de pesca y recibir una compensación por abandonar el sector. Mar Báltico En el Mar Báltico se puede gestionar el sector de la pesca del bacalao de forma eficaz a través de una serie de CIT susceptibles de intercambio entre los buques de arrastre demersal y otro tipo de buques de Dinamarca, Alemania y Suecia. A partir de 2004, la gestión de las CIT también implicará a las flotas de algunos de los nuevos Estados miembros (Polonia, Letonia y Lituania). En la pesca del arenque y del espadín intervienen buques de las flotas de Alemania, Dinamarca, Suecia y Finlandia, así como otros buques de algunos países candidatos (Polonia, Estonia y Letonia). En lo que respecta a ambas especies, el arenque y el espadín, se deberían establecer unas CIT multiespecíficas, ya que la mayoría de los buques captura dichas especies de peces juntas.


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Mar del Norte, Canal de la Mancha, Skagerrak y Oeste de Escocia La captura del pescado blanco en el Mar del Norte constituye una industria pesquera en la que se capturan simultáneamente varias especies de peces (pesca mixta o multiespecífica); las poblaciones de peces se pueden gestionar a través de cuotas únicas a condición de que los pescadores garanticen que disponen de la cuota necesaria para pescar las especies sometidas a cuota que capturan. Para los arrastreros de vara neerlandeses y belgas, el bacalao y el merlán constituyen capturas accesorias. La captura de la solla y el lenguado en el Mar del Norte se puede gestionar como una industria pesquera mixta sobre la base de cuotas específicas individuales para dichas especies. Los pescadores deberían disponer de cuotas para el bacalao y el merlán, así como para otras especies accesorias, con vistas a que entren a formar parte de la industria. En el sector de la pesca de la cigala, es necesario también establecer cuotas para el bacalao y otras especies accesorias. El sector de la pesca pelágica del arenque, la caballa, el jurel y la bacaladilla, así como de la pesca industrial del lanzón, el espadín, la faneca noruega, el jurel y la bacaladilla podrían gestionarse a través de CIT específicas individuales, ya que se trata de especies que se pueden pescar por separado. Plataforma meridional Las poblaciones de merluza del norte, ampliamente distribuidas, se capturan principalmente en esta zona. Esta población podría gestionarse como una industria pesquera mixta sobre la base de cuotas individuales específicas para la merluza, dotando, al mismo tiempo, a los pescadores de cuotas para todas las capturas accesorias de especies sometidas a cuota. La gestión de la industria del pescado blanco en el Mar de Irlanda y en el Mar Céltico se podría basar en cuotas individuales específicas para las poblaciones de bacalao, eglefino y peces planos. La pesca de otras poblaciones demersales, como por ejemplo el gallo y el rape, también se podría gestionar a través de CIT específicas además de las cuotas de las capturas accesorias correspondientes. Península Ibérica La pesca demersal en las aguas de la Península Ibérica se podría gestionar como una industria mixta sobre la base de cuotas individuales específicas para la merluza, el gallo y el rape. La pesca de la sardina y la anchoa se realiza fundamentalmente a bordo de cerqueros españoles, portugueses y franceses. Estos buques se podrían beneficiar de la introducción de la gestión de CIT para dichas especies. Mediterráneo Resulta cuestionable que los TAC puedan aplicarse en esta zona debido al gran número de especies que en ella se capturan, por lo que la zona del Mediterráneo no puede beneficiarse de un sistema de CIT excepto, quizás, en el caso de la industria pesquera del atún. Gestión de las CIT en la industria pesquera mixta A la hora de diseñar un sistema de CIT se debería tener en cuenta que casi toda la industria pesquera de la UE es mixta. El concepto más general de CIT sería el sistema en el que se asignan CIT de poblaciones de peces individuales a todas las poblaciones de la industria pesquera en cuestión: cada CIT se definiría como una proporción de todas las poblaciones en las que se han asignado TAC. Si un número determinado de especies que se captura se pesca dentro de una composición de capturas relativamente estable, se puede aplicar el método del “equivalente de bacalao”. En este caso, se establecen las CIT equivalentes al total de las especies principales capturadas y se calcula la CIT de


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una zona de captura de una especie determinada sobre la base del total de CIT, utilizando para ello coeficientes de equivalente de bacalao. Un segundo método, especialmente apto para situaciones en las que entre las capturas existe una especie dominante, consiste en establecer la CIT sólo para dicha especie y considerar el resto de especies como capturas accesorias. En los casos en los que no se captura un grupo principal de poblaciones de peces, como ocurre, por ejemplo, en el Mediterráneo, se podría establecer una cuota multiespecífica efectiva. El sistema de la cuota individual para una serie de capturas principales constituye la base de un sistema cercano al concepto de derechos transferibles. El hecho de facilitar la puesta en práctica de este concepto general constituye un paso inicial firme en la introducción de CIT en la industria pesquera de la UE en la que resulte factible. Los casos prácticos estudiados indican que los agentes socioeconómicos que operan en el sector de la pesca deberían ser los que, con el tiempo, se encargasen de la concepción última de la gestión de las CIT en relación con la industria pesquera. Conclusión La gestión de las CIT incluye una serie de incentivos para lograr una asignación más adecuada de los recursos (mano de obra, capital y poblaciones de peces) y conduce a una situación en la que la escasez del producto se refleja en su precio. Nadie deja de reconocer que el sistema de CIT presenta inconvenientes ligados a los incentivos que proporciona para que se realice el descarte y para que las comunidades pesqueras tengan la posibilidad de perder sus derechos de pesca. También es previsible que surjan dificultades relativas al control y al cumplimiento de las cuotas. En teoría, los derechos de pesca transferibles indican una tendencia hacia la concentración de los derechos de pesca, lo que significa que el número de titulares de cuotas va a disminuir. Sin embargo, los casos prácticos estudiados no han aportado pruebas demasiado consistentes de que esto vaya a ocurrir. Las regiones más dependientes de la pesca no constituyen necesariamente las regiones en las que se practica la pesca más eficaz. Por consiguiente, la transferencia de cuotas puede llevar a algunas comunidades pesqueras a vender dichas cuotas, lo que podría originar problemas de desempleo. En cualquier caso, se debería hacer hincapié en el hecho de que esos problemas pueden manifestarse sin que se produzca una transferencia de los derechos de pesca, al menos de forma oficial. Los inversores situados fuera de la industria pesquera (como, por ejemplo, las empresas transformadoras o las cadenas de supermercados) podrían invertir en CIT. La medida en la que ello puede ser posible depende de las condiciones de propiedad de CIT, ya que si dichas CIT se encuentran vinculadas a los buques, tal inversión sería menos verosímil. Sin embargo, cabe señalar que muchos de los beneficios e inconvenientes también se manifestarían en caso de que se aplicasen adecuadamente otros sistemas de gestión alternativos basados en la asignación de cuotas de pesca individuales. Del mismo modo, la mayoría de los inconvenientes ligados a la gestión de las CIT también se presentan en sistemas alternativos de gestión. En comparación con un sistema de derechos individuales no transferibles, como el que existe en la actual PPC, los beneficios económicos de un sistema de CIT varían ampliamente en función de la flexibilidad que ofrecen a los pescadores. Todos los casos propuestos demuestran que las CIT pueden conducir a un sistema de gestión práctico y funcional. Además, el funcionamiento del sistema experimentó en todos los casos una mejora a medida que los pescadores aprendieron a utilizarlo y lo aceptaron de forma gradual. El indicador más claro de los beneficios de permitir la transferencia de las cuotas es el gran volumen de estas últimas que se ha transferido en las industrias pesqueras autorizadas a hacerlo.


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En los casos europeos, se puede decir que se ha aceptado el sistema de CIT y que éste se ha puesto en práctica con éxito, aunque el insuficiente marco jurídico existente en relación con los derechos de propiedad relativos a las CIT y con la transferencia de CIT constituye un obstáculo para el funcionamiento eficaz del sistema. Tras la introducción de las CIT, el tamaño de la flota no ha disminuido en todos los casos. Sin embargo, en algunos, el sistema de cuotas se encuentra tan asentado que la capacidad pesquera excesiva no va a contribuir a que los pescadores consigan cuotas suplementarias de forma gratuita. No resulta fácil demostrar que el sistema de CIT repercute de forma positiva en las poblaciones de peces, en particular cuando se practica la pesca en poblaciones de peces que se comparten. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las diferencias entre los desembarques y los TAC han ido disminuyendo gradualmente. Existen pruebas evidentes de que los sistemas de CIT no han resuelto el problema de los descartes. No obstante, como gran parte de las transferencias de las cuotas se destinó a ajustar la composición de estas últimas, se puede concluir que las CIT establecieron un equilibrio más adecuado entre los derechos individuales y las capturas reales. Existen también pruebas claras de un aumento moderado en la concentración de la posesión de las cuotas, lo que debería traducirse en una mejora de las condiciones económicas. A partir de ahí, se puede debatir acerca de si los resultados económicos positivos y las tendencias a la concentración hubieran sido menores si las industrias pesqueras estudiadas se hubiesen gestionado de forma diferente. La mayoría de los casos señalan que los precios de compra y de traspaso de las CIT son relativamente altos, lo que impide que pueda acceder a la industria un mayor número de participantes y que las regiones que se han deshecho de sus cuotas puedan volver a poseerlas. De hecho, todos los sistemas de cuotas parecen haber evolucionado hacia unos sistemas de cuotas transferibles. Las cuotas actualmente cambian de manos entre los Estados miembros, en forma de “quota hopping” y de intercambios de cuotas. A pesar de la experiencia acumulada en 20 años de PPC, las poblaciones de peces se han ido deteriorando constantemente. El sistema de cuotas comunitario actual no sólo no logra ejercer un control sobre los descartes, sino que incluso presenta una serie de alicientes para que se efectúe una selección consistente en conservar los peces de mayor tamaño en lugar de otros más pequeños. La introducción de un sistema de CIT a nivel comunitario tendría numerosas repercusiones sobre el marco institucional, jurídico y político de la PPC. La Unión Europea podría establecer y gestionar las CI transferibles comunitarias, o bien esta gestión podría delegarse en los Estados miembros. En ambos casos, parece obvio que la asignación inicial se basaría en algunos elementos relacionados con la estabilidad relativa y que las proporciones nacionales de las cuotas se asignarían en función de los historiales individuales de capturas o bien de las CIT nacionales actuales. Las CIT deberían ser específicas para una población determinada y no se debería permitir la transferencia de CIT de una especie entre diferentes poblaciones de peces. Con vistas a que no se produzcan contradicciones entre el concepto de CIT europeas y las diferentes legislaciones de los Estados miembros, los derechos de CIT no deberían definirse de forma explícita como derechos de propiedad.


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Un sistema de CIT paneuropeo modificaría el alcance de los intereses de los responsables de la gestión nacionales y regionales, ya que el interés en las poblaciones locales se situaría en un contexto internacional y ya no estaría ligado a unos determinados intereses locales. En la nueva situación, el hecho de que los agentes internacionales que participan en el sector de la pesca se conviertan en titulares de las cuotas sentaría las bases de una gestión regional compartida. La introducción de un sistema de CIT paneuropeo requerirá un sistema comunitario amplio y fiable de registro, control y cumplimiento de las cuotas y proporcionará un fundamento jurídico para la transferencia internacional actual de los derechos de pesca, creando de este modo una situación más segura y transparente. La cuestión de a qué industrias pesqueras se pueden aplicar los sistemas de CIT no depende de las zonas de pesca ni de la pesca en general, sino concretamente del carácter multiespecífico de la industria pesquera. Sin embargo, no existe una división clara entre las industrias pesqueras que se dedican a la captura de una sola especie y las industrias multiespecíficas. En casi toda la industria pesquera de la UE se captura más de una especie. Resulta por tanto esencial saber si los pescadores pueden ser capaces de dedicarse a la captura de poblaciones específicas, algo que no ocurre en la industria pesquera multiespecífica mediterránea ni en algunas de las industrias pesqueras multiespecíficas del Atlántico que utilizan diferentes artes de pesca. Por consiguiente y de forma inevitable, se deberán desarrollar soluciones a medida, como demuestran los casos prácticos analizados en el presente estudio. Los efectos previstos de la aplicación de un sistema de CIT paneuropeo corresponden a las conclusiones extraídas del análisis teórico de los casos prácticos estudiados. La transferencia de los derechos de pesca tenderá a hacer que las cuotas y la capacidad pesquera sean más flexibles y equilibradas, y ello tanto para los buques como para la totalidad de la flota. Las CIT pueden suponer cambios para las personas que dependen del sector de la pesca. Sin embargo, es necesario hacer hincapié sobre el hecho de que muchos de esos efectos también se producirían si se aplicasen sistemas de gestión alternativos basados en la asignación de cuotas individuales. La transferencia interregional e internacional de las cuotas tendrá repercusiones sobre la distribución geográfica de los desembarques y, por consiguiente, sobre el suministro de materia prima a las industrias transformadoras locales. La concepción específica de un sistema de CIT depende de la industria pesquera a la que se aplique y, por consiguiente, de las poblaciones de peces, las zonas de pesca y la composición de la flota correspondientes. En caso de que se trate de una industria pesquera multiespecífica, existen numerosas opciones para la planificación de un sistema de cuotas, que van desde el establecimiento de cuotas múltiples para una población de peces específica hasta cuotas globales multiespecíficas. En el Mar Báltico, la industria del bacalao puede gestionarse de forma eficaz a través de las CIT. Como la captura del arenque y el espadín que practican la mayoría de los buques se produce de forma conjunta, se debería considerar la posibilidad de aplicar a dichas especies CIT multiespecíficas. La captura del pescado blanco en el Mar del Norte se puede gestionar a través de cuotas únicas a condición de que los pescadores garanticen que disponen de la cuota necesaria para pescar las especies sometidas a cuota que capturan. La captura de la solla se puede gestionar sobre la base de cuotas específicas individuales. En el sector de la pesca de la cigala, es necesario también establecer cuotas para otras especies accesorias. El sector de la pesca pelágica del arenque, la caballa, el jurel y la bacaladilla, así como el de la pesca industrial del lanzón, el espadín, la faneca noruega, el jurel y la bacaladilla podrían gestionarse a través de CIT específicas individuales, ya que se trata de especies que se pueden pescar por separado.


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Las poblaciones de merluza del norte de la plataforma meridional podrían gestionarse sobre la base de cuotas individuales específicas para la merluza, dotando, al mismo tiempo, a los pescadores de cuotas para todas las capturas accesorias de especies sometidas a cuota. La gestión de la industria del pescado blanco en el Mar de Irlanda y en el Mar Céltico se podría basar en cuotas individuales específicas para las poblaciones de bacalao, eglefino y peces planos. La pesca de otras poblaciones demersales también se podría gestionar a través de CIT específicas además de las cuotas de las capturas accesorias correspondientes. La pesca demersal en las aguas de la Península Ibérica se podría gestionar como una industria mixta, sobre la base de cuotas individuales específicas para la merluza, el gallo y el rape. Resulta cuestionable que los TAC puedan aplicarse en el Mediterráneo debido al gran número de especies que se capturan esta zona, por lo que el Mediterráneo no puede beneficiarse de un sistema de CIT excepto, quizás, en el caso de la industria pesquera del atún. A la hora de diseñar un sistema de CIT, se debería considerar que casi toda la industria pesquera de la UE es mixta. De todas las modalidades existentes para gestionar la industria pesquera mixta, el sistema de la cuota individual para una serie de capturas principales constituye la base de un sistema cercano al concepto de derechos transferibles. El hecho de facilitar la puesta en práctica de este concepto general constituye un paso inicial firme en la introducción de CIT en la industria pesquera de la UE en la que resulte factible. Los casos prácticos estudiados indican que los agentes socioeconómicos que operan en el sector de la pesca deberían ser los que, con el tiempo, se encargasen de la concepción última de la gestión de las CIT en relación con la industria pesquera. Esquema del contenido del documento El capítulo 1 hace una breve introducción del objeto del estudio y de sus antecedentes, mientras que el capítulo 2 trata de los aspectos teóricos de los derechos de propiedad en la gestión de la pesca, en concreto en lo que se refiere a las CIT y al marco jurídico de los derechos de propiedad. En el capítulo 3 se describen cuatro casos en los que se han puesto en práctica los sistemas de CIT: el sistema neerlandés de CIT, el sistema de cuotas individuales transferibles entre buques en Islandia, el sistema de cuotas de pesca en el Reino Unido y el sistema de CIT en Nueva Zelanda. En el capítulo 4 se hace una comparación de los cuatro sistemas de gestión de cuotas descritos en el estudio de los casos prácticos. El capítulo 5 ofrece una evaluación de las ineficiencias de la política pesquera común actual de la UE, centrándose en las siguientes consideraciones: las repercusiones de la PPC en las poblaciones de peces; la preponderancia de la biología aparejada a una gestión de la producción, en vez de a una gestión de los factores de producción; el funcionamiento de la PPC desde el punto de vista de los agentes socioeconómicos que operan en el sector; el marco temporal de la planificación que establece la PPC; los aspectos nacionales de la PPC; la posición especial que ocupa el Mar Mediterráneo y algunos aspectos del principio de estabilidad relativa. El capítulo 6 analiza la posible aplicación de un sistema de CIT en el marco de la PPC. Los aspectos que se tratan son el principio de estabilidad relativa, la subsidiariedad, las repercusiones jurídicas y la concepción y los efectos de un sistema de CIT. Por último, el capítulo 7 presenta los hallazgos y conclusiones más importantes.


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Lista de tablas Tabla 3.1. Desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas relativas a la industria del lenguado y la solla 22

Tabla 3.2. Desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas relativas a la industria del bacalao y el merlán 23

Tabla 3.3. Desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas relativas a la industria del arenque 24

Tabla 3.4. Organizaciones de pesca nacionales en los Países Bajos 27

Tabla 3.5. Distribución de los titulares de CIT en relación con el tamaño de dichas CIT, expresado como porcentaje de CIT en relación con las cuotas totales de lenguado asignadas a los Países Bajos en 1988, 1994, 1997 y 2001 32

Tabla 3.6. Porcentaje de las industrias pesqueras que poseen más de un buque, en cuanto

a flota y de derechos de pesca (%) 32

Tabla 3.7. Tamaño de la población de bacalao por encima del tamaño mínimo legal, TAC

y desembarques (en miles de toneladas) 39

Tabla 3.8. Desembarque de algunas especies importantes existentes en aguas islandesas (en miles de toneladas) 40

Tabla 3.9. Tamaño de la flota pesquera islandesa (no se incluyen los buques sin cubierta) 41

Tabla 3.10. Promedio de días de salida al mar 42

Tabla 3.11. Valor añadido por trabajador y año (en miles de coronas islandesas) 43

Tabla 3.12. Ingresos, beneficio neto 45

Tabla 3.13. Transferencias de cuotas de todas las especies (en toneladas de “equivalente de bacalao”) 46

Tabla 3.14. Transferencias de cuotas entre buques (en toneladas) 47

Tabla 3.15. Distribución geográfica de la participación en las cuotas calculadas en términos globales en relación con los precios actuales 48

Tabla 3.16. Distribución geográfica de los desembarques 48

Tabla 3.17. Distribución de los desembarques con arreglo al tamaño de la localidad pesquera en 1993 48

Tabla 3.18. Distribución de la participación en las cuotas calculadas en relación con los precios actuales y con arreglo al tamaño de la localidad pesquera 49

Tabla 3.19. Distribución de la participación de las sociedades pesqueras más importantes en las cuotas de las principales especies sometidas a cuota, calculadas en términos globales en relación con los precios actuales 50

Tabla 3.20. Distribución de la participación de las sociedades pesqueras más importantes en las cuotas de las principales especies sometidas a cuota, calculadas en términos globales en relación con los precios actuales. Se han tenido en cuenta las fusiones 50

Tabla 3.21. Número de sociedades pesqueras clasificadas por tamaño sobre la base de las cuotas asignadas, calculadas en términos globales en relación con los precios medios alcanzados durante el ejercicio contingentario correspondiente 51


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Tabla 3.22. Porcentaje del valor de las capturas (precios en tierra) en millones de coronas islandesas 51

Tabla 3.23. Desembarques de pescado del Reino Unido (1996-2000) 53

Tabla 3.24. Flota del Reino Unido (1991-2000) 54

Tabla 3.25. Flota del Reino Unido por segmento (1990-2000) 54

Tabla 3.26. Empleo; número de pescadores en el Reino Unido (1994-2000) 55

Tabla 3.27. Puertos de desembarque de capturas demersales del Reino Unido (1996-2000) 55

Tabla 3.28. Puertos de desembarque de las principales capturas pelágicas del Reino Unido (1996-2000) 56

Tabla 3.29. La industria pesquera en relación con el PIB del Reino Unido (1991-2000) 56

Tabla 3.30. Extracto del cuadro pelágico “Valor del pescado de 100 unidades de AFC” – Reino Unido 2002 59

Tabla 3.31. Extracto del cuadro demersal “Valor del pescado de 100 unidades de AFC” –Reino Unido 2002 59

Tabla 3.32. Extracto del cuadro de la asignación relativa a las especies pelágicas del Reino Unido referente a tres poblaciones de peces en 2002 61

Tabla 3.33. Extracto del cuadro de la asignación relativa a las especies demersales del Reino Unido referente a tres poblaciones de peces 62

Tabla 3.34. Las competencias de las APC y del gobierno dentro de un sistema de gestión compartida 79

Tabla 3.35. TAC iniciales comparados con las capturas de 1983 81

Tabla 3.36. Volumen y valor de las exportaciones neozelandesas de marisco (1985-2000) 82

Tabla 3.37. Desarrollo de los precios de las cuotas de algunas especies 83

Tabla 3.38. Propiedad de las cuotas 83

Tabla 3.39. Estructura de la flota de 1984 a 1995 84

Tabla 3.40. Empleo en el sector pesquero de 1986 a 1995 84

Tabla 6.1. Principales poblaciones susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT y principales segmentos de flota que se beneficiarán de la gestión de las CIT 107

Tabla 6.2. Especies industriales susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT 107

Tabla I.1. Principales poblaciones susceptibles de ser gestionadas a través del sistema

de CIT y principales segmentos de flota que participan en su captura 121


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Lista de gráficos

Gráfico 3.1. Productividad de la industria pesquera, tamaño de las poblaciones globales

y capturas Índices 1973-1995 42

Gráfico 3.2. Distribución de la pesca de las principales especies demersales 43

Gráfico 3.3. Beneficio bruto después de amortizado pero antes de intereses (y de los costes

globales de las cuotas) como porcentaje del valor añadido (1973-1998) 44

Gráfico 3.4. Ratio del precio de alquiler de las cuotas y del precio de mercado (en subasta)

del pescado – (enero de 1992 a diciembre de 2001) 45

Gráfico 3.5. Precio del alquiler de cuotas de bacalao en el Reino Unido durante el periodo 2001-2002 66


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Lista de siglas AFC Asignación fija de cuotas AID Algemene Inspectie Dienst LNV; Servicio de Inspección General CAP Cuota de las asociaciones de propietarios CCPP Consejo de Comercio de Productos Pesqueros; el Productschap Vis neerlandés CI Cuota individual CIT Cuota individual transferible CPANE Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste CDPM Comisión de Pesca Maorí CPM Comisión de Pesca Marítima EM Estado miembro ICC Intercambio comercial de cuotas LNV Ministerio de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca neerlandés MAP Ministerio de Agricultura y Pesca MRS Máximo rendimiento sostenible MRSB Máximo rendimiento sostenible de la biomasa NRLMG National Rock Lobster Management Group; Grupo de Gestión Nacional de la Langosta NVB Nederlandse Vissersbond; Organización de Productores neerlandesa

NZLRIC New Zealand Rock Lobster Industry Council; Consejo de la Industria de la Langosta de Nueva Zelanda

OP Organización de productores POP Programa de orientación plurianual PPC Política pesquera común SGC Sistema de gestión de cuotas (Nueva Zelanda) TAC Total autorizado de capturas TACC Total autorizado de capturas comerciales TOKM Te Ohu Kai Moana; Comisión de Pesca del Tratado de Waitangi VMS Sistema de control de buques por satélite (Vessel Monitoring System) ZGIP Zonas de gestión de la industria pesquera


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Lista de las especies contempladas en el SGC de Nueva Zelanda

Código de la especie contemplada en el SGC Nombre común (nombre científico)

TACC 1998 (Toneladas)

Especies de peces litorales BCO Bacalao negro (Parapercis colias) 2.665 BNS Rufo antártico (Hyperoglyphe antarctica) 2.490 BYX Alfonsino (Beryx spp) 2.727 ELE Pejegallo (Callorhinchus spp) 715 FLA Pez plano (Soleidae) 6.670 GMU Lisa (Mugil cephalus) 1.086 GUR Arete (Aspitrigla cuculus) 5.143 HPB Cherna hapuku (Polyprion oxygeneios) 2.181 JDO Pez de San Pedro (Zeus faber) 1.107 MOK Moki azul (Latridopsis ciliaris) 604 JMA Jurel (Trachurus spp) 60.546 RCO Brotolilla (Pseudophysis bachus) 16.066 SCH Cazón austral (Galeorhinus australis) 3.106 SNA Dorada (Chrysophyrys auratus) 6.495 SPO Musola manchada (Mustelus lenticulatus) 1.888 STA Miracielo gigante (Kathetostoma giganteum) 4.972 TAR Tarakihi (Nemadactylus macropteurus) 5.992 TRE Jurel dentón (Caranx georgianus) 3.932 Especies de langostas CRA Langosta roja (Jasus edwardsii) 2.927 Otros invertebrados PAU Oreja de mar (Haliotis spp) 1.254 SQU Calamar (Nototodarus spp) 123.332 Especies de peces pelágicos BAR Sierra (Thyrsites atun) 34.233 HAK Merluza austral (Merluccius australis) 13.997 HOK Merluza de cola (Macruronus magellanicus) 250.010 LIN Congrio dorado (Genypterus blacodes) 22.113 SKI Escolar plateado (Rexea solandri) 2.211 SWA Cojinoba moteada (Seriolella punctata) 9.512 WAR Cojinoba común (Seriolella brama) 4.512 Especies de peces demersales OEO Oreo (Oreosomatidae) 25.654 ORH Reloj anaranjado (Hoplostethus atlanticus) 21.330


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Índice

Resumen iii

Lista de tablas xiv Lista de gráficos xvi Lista de siglas xvii Lista de las especies contempladas en el SGC de Nueva Zelanda xviii

1. Introducción 1 1.1. Antecedentes del estudio 1 1.2. Objetivos 1 1.3. Consideraciones básicas sobre la metodología 1 1.4. Criterios de evaluación 2

2. Análisis teórico 3 2.1. Los derechos de propiedad en la gestión de la pesca 3 2.2. CIT 4

3. Los sistemas de cuotas individuales transferibles en la práctica 17 3.1. El sistema neerlandés de cuotas individuales transferibles 17 3.2. El sistema de cuotas individuales transferibles en Islandia 34 3.3. El sistema de cuotas de pesca en el Reino Unido 53 3.4. Cuotas individuales transferibles en Nueva Zelanda 71

4. Comparación de los casos prácticos de los sistemas de cuotas individuales transferibles 87

5. Evaluación de las deficiencias de la actual PPC 91 5.1. Ineficacia de la PPC: declive de las poblaciones 91 5.2. Deficiencias de la PPC 93 5.3. Errores conceptuales sistemáticos de la PPC 96 5.4. Los nuevos objetivos de la PPC 99

6. Análisis de la posible aplicación de un sistema de CIT en el contexto de la PPC 101 6.1. Las CIT y la estabilidad relativa 101 6.2. CIT europeas o CIT nacionales 101 6.3. Asignación inicial de CIT 102 6.4. Consecuencias jurídicas 102 6.5. Las CIT y la gestión regional 102 6.6. Las CIT y su cumplimiento 103 6.7. Definición de las CIT 103 6.8. Las CIT en las industrias pesqueras multiespecíficas 103 6.9. Las CIT y la capacidad de gestión 104 6.10. Posibles repercusiones de las CIT comunitarias 104 6.11. Aplicación de las CIT comunitarias en el marco de la PPC 105

7. Conclusiones 111


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Bibliografía sobre los derechos de pesca 117

Anexo I: Principales poblaciones susceptibles de ser gestionadas

a través del sistema de CIT 121 Anexo II: Organizaciones que participan en la gestión de las cuotas

en el marco de los sistemas de gestión de los países estudiados 123


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1. Introducción El presente informe analiza las posibilidades que ofrece la gestión pesquera a través de los sistemas de derechos transferibles de pesca y la posible aplicación de dichos sistemas a la política pesquera común de la UE. El análisis tiene por objeto tanto comprender las prácticas actuales que se llevan a cabo en el seno de la UE y fuera de ella, como realizar una evaluación de la compatibilidad de un sistema de derechos transferibles con la política pesquera común. El presente estudio ha sido realizado de forma conjunta por el LEI (Instituto de Economía Agrícola, Landbouwkundig Economisch Instituut, Países Bajos), el Dr. Ásgeir Daníelsson (Islandia) y PHAROS Fisheries Consultants Ltd. (Reino Unido). 1.1. Antecedentes del estudio Una de las características principales del sector de la pesca es que los recursos son limitados, aunque renovables. Una gestión eficaz de la industria pesquera debe, por consiguiente, tener en cuenta los intereses de las comunidades pesqueras, de los armadores de los buques y de los consumidores, al mismo tiempo que garantiza que las poblaciones de peces se mantienen en los niveles adecuados. Un sistema de gestión de la pesca opera en un contexto bioecológico y socioeconómico que se asienta en un marco institucional responsable de los procesos de toma de decisiones, en un marco jurídico y en un sistema de seguimiento y control. El Parlamento Europeo encargó la realización del presente estudio con vistas a determinar el alcance de la modificación del sistema de gestión de la pesca en el contexto de la política pesquera común, consistente probablemente en la introducción de una serie de derechos de pesca transferibles. 1.2. Objetivos El propósito del presente estudio es proporcionar a la Comisión de Pesca del Parlamento Europeo una serie de argumentos sólidos y coherentes sobre la conveniencia de modificar el sistema de gestión pesquera, en el contexto de la reforma actual de la política pesquera común, mediante la posible inclusión de algunos derechos de pesca transferibles. 1.3. Consideraciones básicas sobre la metodología Si bien es cierto que un estudio acerca de los derechos transferibles de pesca debería incluir en principio todo tipo de derechos de pesca que fuesen susceptibles de convertirse en transferibles, el presente documento se va a limitar, sin embargo, a estudiar las cuotas individuales transferibles (CIT). Podemos encontrar ejemplos de una gestión de la industria pesquera basada en CIT en Nueva Zelanda e Islandia. En el seno de la Unión Europea, los Países Bajos poseen un sistema de CIT que se enmarca en un sistema de gestión compartida y en el Reino Unido las iniciativas de la propia industria han conducido recientemente la gestión hacia un sistema de CIT. Asimismo, en España ya funciona un sistema de cuotas basado en el esfuerzo pesquero en el que se asigna a los pescadores un número de días de salida al mar transferibles. El estudio tiene en cuenta las diferencias existentes entre las principales zonas de pesca comunitarias (Mar Báltico, Atlántico Oriental y el Mediterráneo). El presente documento analizará los sistemas de CIT en tres países europeos, a saber, Islandia, los Países Bajos y el Reino Unido. Asimismo, analizará el caso de Nueva Zelanda con vistas a poder realizar un estudio comparativo del sistema.


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La introducción de un sistema de CIT comunitario en el contexto de la PPC modificaría básicamente la estructura institucional de la gestión de la industria pesquera de la UE y tendría repercusiones sobre el principio de estabilidad relativa, que garantiza a todos los Estados miembros una proporción constante de los TAC y constituye, por tanto, un principio incompatible con la introducción de CIT a nivel comunitario. Por otra parte, la introducción de CIT haría que la PPC funcionase de acuerdo con el principio de libre circulación de capitales y de mano de obra en el sector de la pesca comunitaria. Esto podría hacer aumentar la eficacia económica, pero, al mismo tiempo, podría repercutir en el nivel de concentración de la industria pesquera de la UE, lo que suscitaría numerosas cuestiones relativas a la equidad del sistema y que se estudiarán en el contexto de los cuatro casos propuestos. Sobre la base de las experiencias de dichos casos, se propondrá una posible aplicación de las CIT a nivel comunitario que tendrá en cuenta las medidas transitorias y complementarias existentes. 1.4. Criterios de evaluación Una gestión de la pesca común a escala europea en los Estados miembros tendría múltiples objetivos, entre otros, la conservación de las poblaciones de peces, el aumento de los ingresos de los pescadores y el mantenimiento del empleo en las regiones dependientes de la pesca. La conservación de las poblaciones de peces constituye, evidentemente, el objetivo fundamental, en concreto la correspondencia entre las capturas y los TAC. La evaluación del sistema de gestión de la pesca analizado se concentra en:

- el marco institucional - el impacto medioambiental - las repercusiones sociales y económicas - los efectos colaterales e imprevistos


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2. Análisis teórico 2.1. Los derechos de propiedad en la gestión de la pesca La capacidad pesquera de la UE está desfasada con respecto al volumen de capturas que los recursos pesqueros ofrecen. Desde la década de los 50, los economistas han sido conscientes de que un acceso libre conduce a una pesca excesiva, a una sobreexplotación de las poblaciones de peces por debajo de las capturas óptimas y a un exceso de capacidad. En los últimos años se ha ido llegando gradualmente a la conclusión de que una parte de la solución a este problema reside en el establecimiento de una serie de derechos de acceso adecuados (FAO, 2000a). Un control apropiado de la totalidad de dichos derechos (los TAC o totales autorizados de capturas, así como el número total de días de salida al mar) debería poder evitar la pesca excesiva y crear las condiciones adecuadas para que la industria pesquera pueda funcionar sobre la base de los mismos principios que rigen el funcionamiento de otras industrias. Ello significa que, con los derechos de propiedad adecuados y el volumen total de tales derechos (y algunos reglamentos sobre las artes de pesca y las zonas de veda), se puede suponer que las mismas fuerzas de mercado se encargarán de regular la inversión y la distribución de la producción y el empleo en el sector de la pesca, como ocurre en otras industrias. El exceso de capacidad pesquera no debería constituir un problema para la industria pesquera a partir de ese momento, ya que no conduciría a unas capturas excesivas. Una capacidad pesquera excesiva supone una carga financiera para las empresas pesqueras. Si se definen los derechos de acceso de forma clara, los armadores de los buques no esperarán que se les concedan derechos de pesca en función de su capacidad. Ello crea un incentivo para que reduzcan su capacidad o adquieran derechos de pesca adicionales si dichos derechos son transferibles. Los sistemas de gestión de la industria pesquera basados en los derechos de pesca pueden establecerse en función del control de los factores de producción (cuotas de esfuerzo transferibles, como por ejemplo los días de salida al mar) y del uso de los recursos pesqueros correspondientes a comunidades específicas o a poblaciones de peces en concreto. Las cuotas individuales de captura, CI o CIT, constituyen otro tipo de derechos de propiedad. Existen innumerables publicaciones relativas a la teoría y la práctica de los derechos de propiedad en diversos países. El presente análisis teórico no incluye demasiadas referencias a dichas publicaciones. Sin embargo, cabe señalar un documento presentado a la CE que resume el estado actual de la teoría y la práctica relativa a los derechos de explotación en el sector de la pesca (Frost, 2002). La FAO organizó una reunión sobre el uso de los derechos de propiedad en la ordenación de pesquerías, en Perth, Australia, en 1999 (FAO, 2000b), en la que se intercambiaron experiencias acerca de los derechos de propiedad en 50 países. El presente estudio se va a concentrar en las cuotas individuales transferibles (CIT). El objeto de este documento es analizar las experiencias en el ámbito del sistema de las CIT en los Estados miembros y en otros países con vistas a la aplicación común de dicho sistema a escala europea. Tras 20 años de experiencia acumulada de la PPC, se puede afirmar que ni el libre acceso, ni lo que se conoce como “sistema olímpico” (es decir, libre acceso y asignación de un número limitado de días de salida al mar) constituyen una alternativa seria en Europa. La práctica común en la UE (excluidos el Mar Mediterráneo y el Báltico) consiste en asignar unos porcentajes fijos de TAC a cada Estado miembro (principio de estabilidad relativa), así como en establecer sistemas de asignación específica para cada Estado miembro que garanticen a cada una de las OP y de las sociedades pesqueras una participación más o menos fija en la cuota nacional. El sistema de gestión actual de los Estados miembros de la UE presenta las características de un sistema de CI, en el que la estabilidad relativa constituye el elemento clave. El debate se centrará, por consiguiente, en torno a las CI (en las que se basa el sistema actual) y las CIT.


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2.2. CIT La diferencia entre las CIT y las CI radica en que las primeras son transferibles, mientras que las segundas no lo son. El marco jurídico en el que se inscriben las CIT puede ser de un tipo muy similar al que sustenta las CI, excepto en lo que se refiere al carácter transferible de las CIT. En la práctica, las CIT y las CI no son diametralmente opuestas, ya que a menudo se imponen algunas restricciones a las transferencias de CIT. En algunos casos se permite el traspaso de cuotas (es decir, la transferencia de cuotas anuales), pero no la venta de derechos sobre las mismas. En otras ocasiones se establece un techo máximo relativo al volumen de transferencias que se realizan en un ejercicio contingentario, o al volumen de cuotas que una única empresa puede poseer. También son frecuentes las restricciones a las transferencias de cuotas entre regiones y entre diferentes tipos de buques. Por otra parte, existen casos en los que las CI no transferibles pueden serlo cuando la transferencia se produce entre buques que pertenecen a la misma sociedad pesquera. Las CIT, al igual que las CI, aportan una solución a la “tragedia de la propiedad común”, pero las CIT ponen en marcha un mecanismo más adecuado para aumentar la eficacia en el sector de la pesca y establecen un instrumento para evitar una capacidad pesquera excesiva. Las CIT son objeto de crítica por una serie de motivos, en concreto debido a los alicientes que suponen para que se produzca el descarte, a las ventajas “injustas” que proporcionan a aquéllos que reciben la asignación inicial de la cuota y a la creación de desequilibrios regionales, así como a la desaparición de las regiones dependientes de la pesca. 2.2.1. Mecanismos de reestructuración de la flota Las empresas pesqueras pueden transferir cuotas individuales transferibles, con vistas a que cada sociedad pueda ajustar las cuotas que posee para que éstas se adecuen a las actividades de pesca efectivas. Con el tiempo, el carácter transferible de las cuotas induciría un mecanismo de reestructuración del sector. Una de las ventajas de los sistemas de CIT que se menciona a menudo es que, en teoría, facilita a las empresas rentables y en expansión la compra de cuotas de las que disponen otras empresas más modestas, de forma que la capacidad pesquera excesiva e improductiva se va reduciendo gradualmente. Los resultados económicos generales tenderán a mejorar gracias a la existencia de unos buques más eficaces y capaces de pescar un mayor porcentaje de TAC. Sin embargo, en algunos casos, las CI pueden transferirse a empresas en expansión si dichas empresas compran los buques de otras empresas más modestas. El valor de los derechos de explotación se oculta, en ese caso, en el precio del buque en cuestión. La práctica de la “quota hopping” constituye un ejemplo de lo anterior en el contexto comunitario. En las decisiones relativas al abandono del sector pesquero intervienen numerosos factores. En términos financieros, las ganancias obtenidas con las CIT, más el buque, más el eventual subsidio por la retirada del buque del registro de la flota pesquera, menos los impuestos, deberían ser al menos iguales a las ganancias previstas en caso de que el buque continuase participando en la actividad pesquera. De este modo, las dudas acerca del valor real de las CIT, del capital sumergido y del empleo en el sector (bajos precios de los buques y ausencia de alternativas de empleo) podrían explicar la lenta transición hacia la reestructuración de una flota más rentable. Todos estos factores también podrían explicar los altos precios de las cuotas que se observan en los casos prácticos que se exponen más adelante.


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2.2.2. Descartes Las cuotas individuales (CI y CIT) suponen un aliciente para hacer que el valor de las capturas de las especies sometidas a cuota sea el mayor posible, especialmente en caso de que el precio en puerto de los diferentes tamaños de la misma especie sometida a cuota varíe de forma significativa. Ello fomentaría una pesca más selectiva o una selección consistente en conservar los peces de mayor tamaño en lugar de otros más pequeños a través del descarte de las especies sometidas a cuota de tamaño menor, y por consiguiente de menor valor. En la mayoría de las industrias pesqueras, el pescado que se descarta no sobrevive y debería incluirse dentro de la mortalidad por pesca. En cuanto a conservación de los recursos, lo que cuenta es la mortalidad por pesca total y no sólo la parte de la mortalidad que se considera dentro de los desembarques. En la pesca sometida a cuota, el descarte de los peces de poco valor para poder desembarcar peces de mayor valor dentro de la cuota asignada a cada pescador resulta rentable para estos últimos (pero no para la sociedad, que tiene en cuenta el efecto total sobre los recursos). Aunque las CIT suponen una pesca más eficaz, y por tanto más rentable, que las CI, también es cierto que los alicientes para que se produzca el descarte son mayores. Por otra parte, las CIT también ofrecen mayor flexibilidad a los pescadores a la hora de adaptarse a las condiciones siempre cambiantes del sector de la pesca y ajustar la composición de sus capturas. Las transferencias de cuotas reducen el descarte de las especies accesorias. Existen indicios de que la mayor parte de los amplios volúmenes de transferencia de cuotas en las industrias sometidas a CIT se realizan para adaptar la titularidad de las cuotas a los cambios que se producen en la actividad pesquera durante el ejercicio contingentario. 2.2.3. Beneficios derivados de la asignación inicial Existen muchas objeciones al hecho de que los pescadores a los que se asigna inicialmente una cuota determinada de forma gratuita puedan venderla obteniendo un beneficio por ello. Estas objeciones se han hecho mayores a medida que los precios de las cuotas ascienden vertiginosamente, hasta el punto de que el precio de las cuotas tiende a superar los beneficios por unidad y a hacer que los beneficios netos de los recién llegados al negocio sean negativos (Daníelsson, 2001b y Davidse et al., 1997). Las CIT también pueden agravar los problemas financieros de sucesión en las empresas familiares, modalidad que continúa siendo bastante común entre las empresas pesqueras. La obtención de beneficios, y por tanto de capital, a partir de los derechos de explotación no es un rasgo que caracteriza únicamente a las CIT, ya que también ocurre en otros sistemas de gestión que se aplican para reducir las ganancias transitorias del esfuerzo pesquero, si bien es cierto que en el caso de las CIT este fenómeno puede manifestarse de forma más explícita. Por ejemplo, en el caso de las CI, el valor del derecho se ocultará en el precio del buque, lo que presenta ventajas e inconvenientes similares a los mencionados anteriormente en relación con las CIT. 2.2.4. Las CIT y el nivel regional Aunque el sector de la pesca no tiene un peso importante a escala nacional en ninguno de los Estados miembros de la UE, sí reviste mucha importancia a nivel local y regional. En un sistema de CIT, los cambios que se producen en la actividad pesquera se ajustan de forma casi perfecta con las transferencias de CIT, dando la impresión de que el declive de la actividad del sector en algunas comunidades se debe a dichas transferencias. En la mayoría de estos casos, un análisis económico revela que las transferencias de CIT se originan precisamente por los cambios que se producen en las condiciones económicas de las empresas pesqueras, y que los constantes cambios de titularidad que experimentan las cuotas se deben a la quiebra de algunas empresas. Estos mismos factores son los que han dado lugar a periodos de auge y de declive en las comunidades pesqueras durante las décadas e incluso las centurias anteriores a la introducción de las CIT.


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Cuando se debate acerca del sector pesquero en relación con los asuntos regionales, resulta importante reconocer que la industria pesquera no es una industria en expansión en Europa y que tampoco lo será en el futuro. Incluso después de que las poblaciones de peces se hayan recuperado y de que éstas se gestionen de modo óptimo, de forma que se produzca un número de capturas superior al actual, los avances tecnológicos conducirán necesariamente a una disminución del empleo en el sector de la pesca. La pesca no constituirá, por consiguiente, la actividad principal de una comunidad en expansión, excepto en caso de que dicha comunidad sea capaz de obtener una mayor participación en las cuotas. Puesto que la totalidad de las cuotas se tiene que limitar, ello significaría obviamente que otras comunidades pesqueras se tendrían que quedar fuera del negocio. En lo que respecta a estas comunidades, y a las comunidades pesqueras en general, las políticas regionales que se apliquen deberían dirigirse hacia la creación de oportunidades de empleo en otras industrias que no sean las del sector pesquero. Los análisis económicos y la experiencia acumulada por algunos países indican que las restricciones en la transferencia de las cuotas y las ayudas públicas para la compra de cuotas en algunas regiones no harán más que dificultar el aumento de las actividades pesqueras en aquellas comunidades que mejor perfil tienen para dedicarse a la industria pesquera. Dentro de un sistema de CIT, estas prácticas implican un aumento de los precios de las cuotas, haciendo que el crecimiento de las empresas pesqueras prósperas resulte más oneroso y que la pesca sea en general menos rentable. 2.2.5. Las CIT en la industria pesquera multiespecífica La mayoría de las industrias pesqueras son multiespecíficas y, en algunos casos, el número de especies capturadas puede ser muy grande, lo que crea numerosos problemas de gestión de la pesca. Por una parte, los responsables de la gestión podrían desear influir en el tipo de capturas por el que se deciden los pescadores, pero si la rentabilidad de cada una de las especies capturadas es diferente y los pescadores tienen la posibilidad de elegir la especie capturada, dentro de unos ciertos límites, se corre el peligro de que dichos pescadores practiquen una pesca excesiva de las especies más rentables. Este problema se resolvería mediante la introducción de TAC y cuotas para cada especie. Por otra parte, los TAC y las cuotas pueden fomentar algunos descartes cuando los pescadores no disponen de las cuotas necesarias para realizar algunas capturas accesorias inevitables. El hecho de que las cuotas de captura se puedan transferir supone un modo evidente para que la práctica de los descartes disminuya. En algunos casos, la variabilidad de la composición de las capturas puede ser tan grande que las transferencias de cuotas entre buques no resulta suficiente para resolver el problema. En esos casos, la solución pasaría por una especie de cuotas globales o basadas en el valor de las capturas. Tanto Islandia como Nueva Zelanda han permitido a los pescadores transferir parte de sus cuotas de una especie por cuotas de otras especies sobre la base de una ratio oficial de cambio. Estas ratios se han calculado sobre la base de los precios relativos de desembarque más recientes, precios que a menudo son muy diferentes de los precios de las cuotas que reflejan la rentabilidad de la pesca de una especie determinada. Ambos países consideran que este sistema puede entrañar la sobreexplotación de algunas especies y, por consiguiente, han limitado el alcance de dicho sistema. El debate anterior demuestra que una política apropiada depende en gran medida de la variabilidad de la talla de los peces y de sus posibilidades de captura, así como de la capacidad de los pescadores a la hora de decidir la composición de sus capturas. Si dicha variabilidad y dichas posibilidades de captura de cada una de las especies es mínima y la capacidad de los pescadores en relación con la composición de sus capturas es notable, el hecho de permitir la transferencia de las cuotas debería ser suficiente para evitar el descarte de las especies accesorias. Si la variabilidad y las posibilidades de captura son grandes y los pescadores no pueden determinar la composición de sus capturas, la solución estaría en el establecimiento de cuotas globales. Si los pescadores no pueden determinar la composición de sus capturas, la opción de establecer ratios de transferencia no tendría ningún peso, pero si, por el contrario, son ellos los que deciden la composición de sus capturas, las ratios de transferencia en las cuotas globales deberían reflejar la rentabilidad de la pesca de las diferentes especies. Todo ello significa que se deberían basar en los precios relativos de las cuotas en lugar de en


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los precios relativos de desembarque. Otras medidas como la veda de determinadas zonas y los reglamentos relativos a las diversas artes de pesca también son importantes, sin duda alguna, cuando se trata de industrias pesqueras multiespecíficas en las que las previsiones son siempre muy inciertas. El descarte de las especies accesorias constituye sólo una parte del problema de los descartes. El problema reside principalmente en la selección consistente en conservar los peces de mayor tamaño en lugar de otros más pequeños, a través del descarte del pescado de poco valor (a menudo alevines que hubieran tenido la posibilidad de convertirse en pescado muy valioso si no se hubieran capturado) para poder capturar peces de mayor valor dentro de la cuota asignada a cada pescador. Las autoridades de Islandia y Nueva Zelanda han fomentado el desembarque de pescado de poco valor, contándolo sólo como una parte del volumen total de la cuota asignada. Como ocurre con las cuotas globales, el riesgo que entraña esta práctica es que puede fomentar la sobrepesca, al tiempo que reduce los alicientes para que los pescadores eviten capturar pescado de poco valor. Como los sistemas de cuotas de capturas constituyen alicientes para practicar descartes, los sistemas de cuotas basados en el esfuerzo pesquero (incluso a través de la transferencia de dicho esfuerzo) deberían considerarse como una alternativa. Dichos sistemas podrían constituir la solución del problema en lo que respecta a las empresas pesqueras multiespecíficas en caso de que los pescadores no puedan intervenir en la composición de sus capturas o que la pesca de todas las especies sea igualmente rentable. Pero si la rentabilidad es diferente, los responsables de la gestión pueden desear limitar las capturas de ciertas especies, lo que requiere algún tipo de limitación de las capturas. El sistema de cuotas basado en los esfuerzos pesqueros presenta otros inconvenientes con respecto al sistema de cuotas de captura. Los más importantes son la dificultad para predecir la mortalidad por pesca que ocasiona una flota dotada de una cierta capacidad, la dificultad de controlar el esfuerzo pesquero total cuando intervienen nuevas inversiones y tecnologías, así como menores alicientes para incrementar el valor de la captura a través del tratamiento, el almacenamiento del pescado (también durante el viaje) y su transformación a bordo de los buques. 2.2.6. Las CIT y otros instrumentos de gestión Las CIT constituyen uno de los múltiples instrumentos existentes para controlar el esfuerzo pesquero. Todos concuerdan en que no existe una estrategia de gestión de la pesca que pueda resolver todos los problemas que plantea el sector. Las CIT se aplican normalmente combinadas de forma adecuada con otros instrumentos de gestión disponibles y con los derechos asociados a dichos instrumentos. Los beneficios económicos y los inconvenientes que pueden tener las CIT se reconocen de forma generalizada. Sin embargo, no todos los beneficios e inconvenientes aparecen exclusivamente asociados a las CIT, sino que se cuentan también entre los resultados de otros derechos de propiedad transferibles y de otras alternativas de gestión que se aplican para reducir los esfuerzos pesqueros. Hay que señalar que una gestión satisfactoria de CIT/CI de algunas especies puede tener repercusiones en cadena sobre otras industrias pesqueras de libre acceso o de entrada limitada o sobre otras especies. Los sistemas de gestión de la pesca basados en derechos como las CIT/CI resultan difíciles de modificar, entre otras cosas porque aquéllos que poseen derechos (CIT/CI) reclamarían una serie de compensaciones en caso de que se produjesen cambios que redundasen en su perjuicio. El hecho de que los costes que originase el cumplimento del sistema fuesen o no más elevados en el caso de las CIT que en el de otras opciones de gestión alternativas depende de las características de la industria pesquera y de las alternativas que se consideren. El control de un sistema de CIT resulta relativamente fácil en las industrias que operan en alta mar (mediante observadores a bordo de los buques) y cuando interviene un número de buques y puertos limitado. Gran parte de los costes de


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dicho control y cumplimiento podría ser estable o fijo, independientemente del número de especies sometidas a CIT. No resulta nada evidente que los costes de cumplimiento en relación con la gestión de las CIT y CI sean diferentes unos de otros. Una industria pesquera específica o multiespecífica dedicada a la captura de un número limitado de especies (o sólo a la captura de unas pocas especies significativas desde un punto de vista económico y biológico), en la que existe una separación clara (en términos temporales o espaciales) de los recursos estables que se capturan a través de unas artes de pesca muy selectivas, puede constituir uno de los marcos más favorables para la aplicación de las CIT. Por otra parte, una industria pesquera multiespecífica que se dedique a la captura de numerosas especies, importantes todas ellas en igual medida, dotada de una mano de obra y unos recursos pesqueros inestables e imprevisibles y de unas artes de pesca escasamente selectivas, presenta unas condiciones desfavorables para la aplicación de un sistema de CIT. De todas formas, se trata de un tipo de industria difícil de gestionar a través de cualquier sistema de gestión. La eficacia, la concepción, las repercusiones y los costes de un sistema de CIT comparados con otras alternativas de gestión dependen de:

o las características de la industria pesquera o el marco institucional o la concepción del sistema de CIT o el marco jurídico subyacente

2.2.7. Las características de la industria pesquera Algunos indicadores clave del buen funcionamiento de las CIT son el número de especies capturadas, las especies sometidas a cuota que se capturan y el número de buques y de puertos que intervienen. El modo en que se deben concebir los sistemas de gestión en las industrias multiespecíficas y/o en las que se utilizan diversas artes de pesca, constituye un desafío para numerosos responsables de la gestión de los recursos. Asimismo, parece que la aplicación de las CIT a las industrias multiespecíficas resultaría mucho más complicada que si se tratase de industrias en las que sólo se captura una única especie, debido a las interacciones complejas que se producen entre las especies y a la limitada capacidad de los pescadores de capturar sólo una especie. ¿De qué modo debería gestionarse un conjunto de especies en caso de que se produzca frecuentemente la captura imprevista de especies a las que no se tenía intención de capturar, o en caso de que las proporciones de cada una de las especies capturadas no se conozca a ciencia cierta? Existen numerosas posibilidades de interacciones entre las diferentes especies en lo que respecta a los factores económicos y de capturas. La cuestión fundamental consiste en si los pescadores controlan las ratios y las composiciones de las capturas y en si poseen la capacidad necesaria para sustituir las especies a las que pretenden capturar en un momento determinado (Squires et al, 1998). Cuando los pescadores pueden decidir acerca de la captura de una única especie o de varias, las CIT constituyen una buena opción. La capacidad de elegir aumenta cuando se trata de relativamente pocas especies y si las poblaciones de peces se encuentran relativamente bien definidas en función de la zona y la profundidad a la que se encuentran. Otro de los factores que intervienen es si se aplica o no un tipo de arte de pesca diferente para cada una de las especies. Si en una industria pesquera multiespecífica las especies se capturasen en unas proporciones fijas, se podría someter cada una de dichas especies a una CIT determinada. La gestión de la pesca también se simplificaría si las especies pudiesen considerarse de forma global (en cuyo caso se aplicaría una CIT multiespecífica). Sin embargo, aunque los factores económicos justificasen dichas simplificaciones, no se sabe a ciencia cierta si algún tipo de argumento biológico o ecológico permitiría gestionar las especies de forma global. La combinación de las capturas individuales y la proporción de capturas de la totalidad de la industria en relación con las especies sometidas a TAC constituye un desafío para la industria pesquera


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multiespecífica. Normalmente será necesario que se produzca una transferencia de cuota. Ello podría causar problemas en la industria pesquera, ya que podría resultar imposible combinar las capturas reales de cada especie en las mismas proporciones relativas que las de sus respectivos TAC. El riesgo de sobrepasar los TAC y el número de descartes aumenta en dichas situaciones. Sin embargo, se aduce que dicha conducta se practicará cada vez menos, debido al hecho de que los pescadores tenderán a volver a equilibrar las capturas y las CIT que posean, por ejemplo a través de transferencias de cuotas, la modificación de los modelos de pesca o las innovaciones en el ámbito de las artes pesqueras (Squires et al, 1998). Se han ideado diversas soluciones a los problemas de desfase entre las capturas y las cuotas (como las correcciones cuando se rebasa el número de capturas que se aplican al año siguiente o el traspaso de las cuotas). Sin embargo, independientemente del instrumento que se utilice, no existe un instrumento ideal para equilibrar las capturas y las cuotas asignadas. Si los pescadores no son capaces de realizar las capturas correspondientes a su cuota, la transferencia de las cuotas en relación con el esfuerzo pesquero podría constituir una alternativa. 2.2.8. El marco institucional Parece evidente que la fijación de los TAC constituye un requisito previo para la aplicación de las CIT (y las CI). La introducción de derechos de propiedad precisa una serie de evaluaciones serias relativas a las poblaciones de peces que puedan sentar las bases a la hora de fijar los volúmenes totales de derechos (TAC) y la asignación de dichos derechos a los pescadores. Hasta el momento, la aplicación de las CIT en la UE ha sido competencia de los Estados miembros. La adaptación de los desembarques nacionales a las cuotas asignadas constituye un instrumento del que disponen dichos Estados miembros, lo que supone que la concepción, asignación, control y cumplimiento de las cuotas, así como la elaboración de los marcos jurídicos correspondientes, entra dentro de las competencias de cada Estado miembro. Todos concuerdan en que la gestión de una industria pesquera sin la participación y el compromiso de los agentes socioeconómicos que operan en el sector no resulta demasiado factible, algo que se aplica especialmente a los derechos de explotación. Los pescadores titulares de cuotas poseen unos derechos valiosos, lo que crea las condiciones adecuadas para una gestión compartida. 2.2.9. El diseño del sistema de CIT Un buen funcionamiento de las CIT requiere que todos los derechos, privilegios y responsabilidades asociados se definan de forma detallada. Definición En la mayoría de los casos, las CIT se definen como un porcentaje fijo de las cuotas nacionales (TAC), aunque en Nueva Zelanda estuvo funcionando un sistema de cuotas fijas de volumen durante un breve periodo de tiempo. Las cuotas porcentuales se utilizan para calcular el volumen de cuotas correspondiente a cada ejercicio contingentario. Dichas cuotas se pueden definir como el derecho a desembarcar un volumen determinado de pescado o a capturar un volumen específico de pescado (descartes incluidos). Las cuotas se pueden establecer para una única especie (lo que constituye la práctica habitual), o bien se puede tratar de cuotas globales para un número determinado de especies. Propiedad ¿Quién tiene derecho a poseer CIT? La propiedad de las CIT a menudo se concede a las empresas pesqueras que disponen de una licencia de pesca nacional, aunque existen otras muchas alternativas: pescadores de una serie de comunidades específicas, titulares de una licencia de pesca comunitaria o cualquier persona.


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Las CIT se pueden definir independientemente de las empresas, buques, armadores de los buques o cualquier otra persona física o jurídica. En la práctica, los derechos de las CIT se formulan a menudo en cuanto a derechos de un buque. ¿Existe algún tipo de restricción en lo que se refiere a las CIT correspondientes a un buque determinado en caso de que dicho buque no utilice dichas cuotas de forma activa? Garantía y exclusividad ¿Hasta qué punto se garantizan las CIT? Si las capturas reales superasen las cuotas nacionales o TAC porque algunos pescadores (o Estados) hubiesen sobrepasado sus cuotas correspondientes, ¿se establecerían vedas que anularían dichas CIT? En este sentido, un sistema adecuado de control y cumplimiento de las cuotas resulta de vital importancia para el buen funcionamiento de los sistemas de CIT. Asimismo, podría darse el caso de que los pescadores no pudiesen usar las cuotas que se les han asignado porque otros instrumentos de gestión, por ejemplo una serie de medidas técnicas, o zonas o temporadas de veda, como las propuestas en los planes comunitarios actuales de recuperación, interfieren con las mismas. Duración ¿Durante cuánto tiempo puede explotar sus derechos de pesca el titular de las CIT? La propiedad constituye tradicionalmente un derecho permanente, mientras que el traspaso tiene una duración limitada. Sin embargo, existen numerosas opciones: se pueden privatizar los derechos de pesca, de forma que el Estado ya no participaría en la gestión del sector pesquero y serían los accionistas de la empresa titular de los derechos de acceso los responsables de decidir acerca de los TAC, o bien el propietario particular (o el Estado, como ocurre actualmente y parece que va a seguir ocurriendo en un futuro inmediato) puede traspasar su cuota durante uno, dos o más años. Transferibilidad ¿Existen limitaciones en las transferencias de cuotas? Podría existir, por ejemplo, un límite en la cantidad de cuotas que posee una empresa pesquera. ¿Se permite a los titulares de CIT que traspasen sus cuotas o una parte de las mismas a otros pescadores sin ningún tipo de restricción (como por ejemplo, según el tipo de región o de buque)? Divisibilidad ¿Permite el sistema algún tipo de transferencia y consolidación cuando se trata de participaciones de CIT reducidas? Flexibilidad La flexibilidad de un sistema de CIT depende fundamentalmente de las normas establecidas para la transferencia y el reparto de las mismas. En concreto, las transferencias que se realicen en las industrias multiespecíficas deberían ser lo suficientemente flexibles como para facilitar la adecuación de las cuotas a los porcentajes de captura reales y a la composición de las poblaciones de peces. Permitir la cesión de cuotas anuales ofrece una mayor flexibilidad que la situación en la que las cuotas sólo se pueden transferir de forma definitiva (es decir, sólo se pueden vender). Los beneficios económicos que se derivarían de las CIT están relacionados en gran medida con la flexibilidad que ofrecen a los pescadores y a los responsables de la gestión de los recursos. La limitación de la propiedad, la transferencia, el reparto o la duración (normalmente en virtud de ciertos intereses en relación con la equidad y el reparto de las cuotas), así como los dilatados plazos administrativos reducirían la flexibilidad que proporcionaría el sistema y, por consiguiente, la mayor eficacia económica que proporcionaría, en teoría, el sistema de gestión de CIT.


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Asignación inicial ¿Sobre qué base se han asignado las cuotas iniciales? Normalmente las cuotas se han asignado sin ningún coste a aquéllos que han participado tradicionalmente en el sector de la pesca. Sin embargo, existen numerosas alternativas a la asignación gratuita de las CIT, entre las que se incluyen la subasta, el alquiler, los programas de readquisición de cuotas financiados por la industria pesquera o la recuperación de los costes de gestión (canon de licencia) Mercado de cuotas ¿Cómo se organiza la transferencia de las cuotas? En la industria multiespecífica resulta importante reducir al mínimo las normas a las que deben ajustarse los pescadores cuando se produce la transferencia de derechos de cuota o las cesiones de cuota, con vistas a reducir los costes de transacción de las transferencias de cuota. ¿Existe alguna prueba de que la transferencia de cuotas tenga repercusiones en la industria pesquera, por ejemplo, en lo que se refiere al número de tripulantes de los buques y al empleo? 2.2.10. El marco jurídico 2.2.10.1. Las CIT como derechos de propiedad o como derechos “sui generis” Las CIT constituyen un sistema vivo Un vistazo a las publicaciones relativas a la pesca puede dar la impresión al lector de que la naturaleza jurídica de las cuotas resulta tan críptica, y hasta cierto punto quizás tan irrelevante, como las cuestiones que se suscitaban en torno al sexo de los ángeles en la antigua Bizancio. Las importantes diferencias existentes entre los sistemas jurídicos de los Estados miembros de la Unión Europea no hacen que el problema sea más sencillo, ya que la definición de los derechos de propiedad varía enormemente de los sistemas anglosajones basados en el Derecho consuetudinario a los sistemas que se basan en el Derecho romano. A todo esto hay que añadir los diferentes conceptos de propiedad existentes en las sociedades capitalistas y en las comunistas, de forma que casi se puede concluir que la tarea de definir la naturaleza de las CIT podría durar toda una vida. Realmente no tiene ninguna importancia el hecho de que la ley considere o deje de considerar actualmente las cuotas como derechos de propiedad, puesto que la legislación puede y debe adaptarse a la opinión de la sociedad. El papel que debe desempeñar el sistema legal no consiste sólo en establecer el modo en que los individuos deberían comportarse en la sociedad, sino que la ley debe expresar con palabras y mediante una serie de normas los deseos de la sociedad. Si bien resulta ciertamente importante establecer la naturaleza legal de las CIT, no se puede negar, por otra parte, que, mientras que los letrados debaten sobre la cuestión, los pescadores y los responsables de la gestión de la industria pesquera siguen desarrollando su actividad y utilizan las CIT, independientemente de la naturaleza que revistan, de forma muy variada y creativa. Sin embargo, y a pesar de todas las salvedades que se han mencionado, trataremos de delimitar algunos de los aspectos legales de las CIT. ¿Hasta qué punto es absoluto un derecho de propiedad? Los antiguos romanos consideraban que el derecho de propiedad era el derecho de mayor alcance de todos; la propiedad se caracterizaba por el hecho de que el propietario podía disponer de su propiedad tal como le pareciese conveniente: podía venderla, regalarla, legarla a través de un testamento, destruirla, alquilarla o decidir no hacer absolutamente nada con ella. Numerosos sistemas jurídicos todavía siguen considerando que el derecho de propiedad posee las características que le concedían los romanos.


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La sociedad occidental del siglo XXI considera que los derechos de propiedad no son tan absolutos como los contemplaban los romanos. Sin embargo, todos nosotros intuitivamente todavía consideramos que ser el propietario de un objeto significa que podemos hacer con dicho objeto lo que queramos. No existe una definición única y uniforme de los derechos de propiedad. El alcance de dichos derechos ha evolucionado con el tiempo y varía dependiendo de la sociedad en la que se vive. Podríamos decir que las características de los derechos de propiedad se extienden en un amplio abanico que va desde unos derechos absolutos e ilimitados hasta unos derechos de propiedad más restringidos. Este abanico se puede describir en función de las características de los derechos de propiedad mencionados. En lugar de debatir acerca de si las CIT constituyen o no derechos de propiedad, analizaremos las características que dichas CIT poseen. Un sistema de CIT puede presentarse en diferentes modalidades y con una serie de características legales diversas. Algunas de estas características parecen constituir parte integrante de las CIT, mientras que otras varían en función de las alternativas por las que haya podido optar el legislador. Podríamos añadir en este contexto que las cuotas individuales (CI) comparten muchas de las características de las CIT y únicamente el carácter transferible de las CIT las hace constituir derechos más absolutos que las CI. A primera vista, parece que apenas se puede definir a las CIT como verdaderos derechos de propiedad. Los sistemas existentes muestran que las CIT se pueden limitar de diversas maneras. El titular de los derechos de CIT no las puede usar como le parezca conveniente o disponer de ellas a voluntad. El Parlamento francés decidió de forma clara que las cuotas de pesca no se pueden considerar derechos de propiedad. Asimismo, Islandia también ha establecido en su legislación relativa a la gestión de la pesca que las poblaciones de peces son propiedad de la nación islandesa. Las CI frente a las CIT La mayoría de las características de las CIT se podría atribuir a las CI (cuotas individuales) con la única diferencia evidente que las CI no son transferibles. Puesto que el objeto del presente estudio lo constituyen las CIT y no las CI, no vamos a seguir analizando el sistema de CI. La importancia de definir las CIT en un contexto europeo caracterizado por su variedad Como demostraremos más adelante, las CIT se pueden presentar en diversas formas. El buen funcionamiento de las CIT requiere que todos los derechos, privilegios y responsabilidades asociados se definan detalladamente, sobre todo si se van a introducir unas CIT comunitarias, puesto que los diferentes Estados miembros poseen unos sistemas legales muy diversos y no definen los derechos de propiedad de la misma manera. Las CIT existentes funcionan en unos sistemas jurídicos muy homogéneos (Islandia y Nueva Zelanda), de forma que el problema de las diferencias subyacentes que originan los diversos marcos jurídicos no se había planteado anteriormente. 2.2.10.2. Las CIT son inmateriales – no constituyen los peces La mayoría de la gente estará de acuerdo en que el titular de las CIT puede ejercer el derecho de capturar y desembarcar pescado, y que dicho derecho es algo inmaterial, en el sentido de que dicho titular de CIT no es el propietario de los peces que viven en el mar. Pero, ¿quién posee los peces antes de su captura? La mayoría de las sociedades elige una de las dos opciones siguientes: la primera es que los peces, tal como consideraban los romanos, son “res nullius”, o, lo que es lo mismo, “lo que no pertenece a nadie”. Ahora bien, una vez que el pez se captura, pertenece a quien lo haya pescado.


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La segunda alternativa por la que se puede optar en relación con la cuestión de a quién pertenecen los peces del mar es que los recursos naturales pertenecen a una determinada comunidad o nación, en lugar de no pertenecer a nadie. Éste es el caso de Islandia. La teoría de la propiedad comunitaria constituye la justificación de la gestión sostenible, y concretamente el que la nación desee garantizar que los recursos no desaparezcan. En teoría no existe ningún impedimento al ejercicio de los derechos de propiedad sobre cosas inmateriales; los derechos de propiedad intelectual constituyen un buen ejemplo de derechos de propiedad de carácter inmaterial. 2.2.10.3. Las características legales variables de las CIT A continuación se proporciona una lista de atributos legales, que pueden caracterizar o no a las CIT. La alternativa que se escoja depende del legislador que elabore el sistema de CIT. Aunque dichos atributos varían, no por ello dejan de ser importantes y de tener repercusiones importantes. Como se mencionó anteriormente, existe un amplio abanico de CIT, desde las que llevan asociadas un derecho de propiedad muy flexible y sin limitaciones, hasta las que se asocian a un derecho rígido y enormemente regulado. Es conveniente que el legislador en cuestión elija de forma explícita las características de las que va a dotar a las CIT, de forma que se evite toda posibilidad de confusión y conflicto. Estos aspectos legales no se pueden considerar de forma totalmente aislada del sistema de gestión de la pesca, puesto que el grado de descentralización de dicha gestión tendrá repercusiones en lo que respecta al alcance de las CIT. Alternativas a la asignación inicial gratuita de CIT El legislador tendrá que decidir sobre qué base se van a asignar las cuotas iniciales. Normalmente las cuotas se han asignado sin ningún coste a aquéllos que han participado tradicionalmente en el sector de la pesca. Sin embargo, existen numerosas alternativas a la asignación gratuita de las CIT, entre las que se incluyen la subasta, el alquiler, los programas de readquisición de cuotas financiados por la industria pesquera o la recuperación de los costes de gestión (canon de licencia). CIT de especie única o CIT multiespecíficas Aquéllos que operan en la industria pesquera mixta podrían preferir las cuotas multiespecíficas transferibles a las CIT de especie única habituales. En estos casos las autoridades deben decidir qué especies se deberían incluir y qué coeficientes se deberían aplicar para establecer dichas cuotas multiespecíficas. Las CIT como porcentaje de las cuotas totales o como una cantidad sobre la base del peso de las capturas En Nueva Zelanda, en un principio las CIT representaban una cantidad absoluta sobre la base del peso de las capturas en cuanto a arqueo, aunque luego esto se modificó y normalmente las CIT constituyen ahora un porcentaje de las capturas totales. En la UE, las cuotas son los porcentajes de los TAC comunitarios correspondientes a cada Estado miembro. Las cuotas otorgan a un Estado miembro (o a un buque) el derecho directo a desembarcar una determinada cantidad de pescado durante un periodo de un año. Como los derechos que otorgan las cuotas se definen como un porcentaje de unos TAC concretos, el volumen de pescado que representan las cuotas cambiaría si se modificasen los TAC.

Ejemplo del cálculo de las cuotas: un Estado miembro tiene derecho a capturar ¼ de los TAC de bacalao del Mar del Norte. Si los TAC correspondientes a 2001 se fijan en 4.000 toneladas de bacalao, la cuota de dicho Estado miembro será de 4.000 * ¼ = 1.000 toneladas de bacalao. Si los expertos recomiendan una


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reducción de los TAC en 2002 y, por consiguiente, dichos TAC se fijan en 1.000 toneladas, la cuota del Estado miembro en cuestión será de 1.000 * ¼ = 250 toneladas de bacalao para 2002.

El hecho de que las CIT sean un porcentaje no es contrario a la naturaleza de los derechos de propiedad. No es nada infrecuente gozar de un derecho de propiedad en una determinada proporción. Por ejemplo, se puede compartir la propiedad de una casa con un hermano o hermana, de manera que cada uno posea la mitad de la casa. Se puede optar por especificar totalmente por adelantado el método para determinar las CIT o no hacerlo Otro aspecto del derecho de propiedad aparentemente evidente es que el propietario sabe realmente qué es lo que posee. Sin embargo, el titular de una CIT no sabe de antemano cuánto pescado va a representar ésta, porque en la mayoría de los casos las cuotas son un porcentaje de una cantidad indeterminada y cambiante (los TAC) y que se especifica con menos de un año de antelación. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la fórmula para calcular las CIT (las cuotas porcentuales) se conoce por anticipado. Independientemente de la cantidad en la que se hayan fijado los TAC a principios de año, en la mayoría de los casos resulta posible alterarlos, modificándose también en consecuencia las CIT, puesto que constituyen un porcentaje de dichos TAC, si se producen cambios repentinos en las poblaciones de peces. En Islandia, incluso a principios de año, el arqueo exacto que representan las CIT no se conoce a ciencia cierta. Existen otros ejemplos de derechos de propiedad que no se especifican totalmente por adelantado, como el del propietario de una futura cosecha de una parcela de tierra determinada, independientemente del volumen de dicha cosecha. El hecho de que no se conozca con antelación el contenido específico no va en contra de la naturaleza de un derecho de propiedad. Lo que resulta poco habitual es que el método que se va a usar para determinar el alcance exacto del derecho no se conozca con exactitud y normalmente esté fuera del alcance de los titulares (aquéllos que poseen las cuotas). Las CIT pueden ser permanentes o temporales ¿Durante cuanto tiempo puede explotar sus derechos de pesca el titular de las CIT? La propiedad constituye tradicionalmente un derecho permanente, mientras que el traspaso o el alquiler tienen una duración limitada. Sin embargo, existen numerosas opciones: se pueden privatizar los derechos de pesca, de forma que el Estado ya no participaría en la gestión del sector pesquero. Por otra parte, se podría crear un sistema de CIT en el que los derechos de cuota venzan después de un plazo de tiempo determinado (por ejemplo, 20 años o 99 años). Se puede hacer una comparación con los derechos relativos a las explotaciones mineras (licencias para la explotación de minas), otorgados a menudo durante un periodo de tiempo largo pero determinado, como 99 años. En virtud del sistema actual de la UE no existe ninguna garantía de que el sistema de cuotas continúe vigente indefinidamente, pues realmente, tal como afirma Symes, las cuotas son concedidas por los Estados “en calidad de licencias”. En este contexto, otro de los aspectos importantes que hay que señalar es que en numerosos sistemas legales los derechos de propiedad pueden haberse adquirido a través de un uso continuo, manifiesto e innegable. Si un sistema de CIT en algún momento pareciese haber creado derechos permanentes, posiblemente los titulares de dichos derechos reclamarían una compensación en caso de que se les expropiase de los mismos. Las CIT neerlandesas no son oficialmente permanentes, aunque por otro lado tampoco son oficialmente temporales y se renuevan todos los años. Las CIT pueden ser transferibles de forma temporal o permanente, parcial o total


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Por definición, el titular de las CIT las puede transferir a otra persona. Dicha transferencia puede ser permanente, como si se tratase de una venta, o temporal. Existen numerosas posibilidades en relación con las transferencias temporales: uso temporal, intercambio y traspaso durante un periodo de tiempo corto o largo. Sin embargo, también se pueden establecer limitaciones y restricciones. Por ejemplo, en Islandia, los buques que no capturan al menos el 50% de las cuotas que se les hayan asignado en uno de dos años consecutivos pierden sus cuotas. También se pueden establecer restricciones sobre si el titular puede transferir la totalidad de sus cuotas o sólo una parte de las mismas. Un mercado de CIT regulado o libre, en el que se opta por establecer un valor fijo o variable Aunque las CIT son transferibles por definición, se pueden establecer restricciones legales en el valor de dicha transferencia, en lugar de dejar que el mercado decida qué valor puede alcanzar. Sin embargo, el cumplimiento de dichas restricciones puede ser extremadamente difícil de controlar. Una consideración importante en lo que respecta a las industrias pesqueras multiespecíficas consiste en reducir al mínimo las normas que deben cumplir los pescadores a la hora de transferir o traspasar las cuotas para reducir los costes de transacción de las transferencias de cuotas. Sólo ciertos grupos pueden poseer CIT de forma legal ¿Quién tiene derecho a poseer CIT? La propiedad de las CIT a menudo se concede a las empresas pesqueras titulares de una licencia de pesca nacional, aunque existen otras muchas alternativas: pescadores de comunidades específicas, titulares de una licencia de pesca comunitaria o cualquier persona. Las CIT pueden constituir una propiedad colectiva de determinadas comunidades a través de la entidad correspondiente (trust, sociedad limitada, etc.) Las comunidades dependientes del sector de la pesca pueden querer invertir en CIT en beneficio del conjunto de la comunidad. Las CIT pueden estar unidas a una licencia de pesca o a un buque determinados Es posible establecer las CIT de manera que no constituyan derechos independientes, sino que se encuentren vinculadas a una licencia de pesca o a un buque determinados. Uno de los motivos por los que se hace esto es impedir que inversores externos puedan poseer CIT. Las CIT podrían ser exclusivas y tener protección legal o bien no tener aparejada ninguna garantía y ser expropiables sin ninguna compensación ¿Cómo se pueden proteger los intereses de los titulares de las CIT? Las CIT se podrían establecer como derechos exclusivos, que pertenecen sólo a sus titulares, de forma que nadie más que dichos titulares tendría derecho a explotar las poblaciones de peces. Esto también significaría que los titulares de CIT podrían proteger sus intereses y emprender acciones legales contra aquéllos que lesionasen sus derechos en relación con las CIT que poseen. Ello podría tener un gran alcance, pues los titulares de CIT podrían, en un momento determinado, emprender acciones legales contra aquéllos que contaminasen las aguas causando una mortalidad significativa entre las poblaciones de peces. Otros instrumentos de gestión, por ejemplo una serie de medidas técnicas, o zonas o temporadas de veda, como las propuestas en los planes comunitarios actuales de recuperación, podrían ir en contra de los derechos aparejados a las CIT. Por regla general, el Estado sólo puede anular los derechos de propiedad después de haberse llevado a cabo un adecuado proceso de expropiación y una vez abonadas las compensaciones correspondientes. Numerosos tratados y constituciones protegen de forma explícita los derechos de propiedad. El legislador deberá ser especialmente cuidadoso a la hora de establecer las CIT y velar por que las medidas de conservación y de emergencia para proteger las poblaciones de peces no puedan dar pie a


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reclamaciones de compensación. Para evitar dichas reclamaciones se deberán iniciar los procedimientos adecuados de aplicación de medidas de emergencia. ¿Qué ocurriría si se alcanzasen los TAC establecidos y la actividad de una determinada industria pesquera tuviese que cesar porque los pescadores de algún Estado miembro hubiesen practicado una pesca excesiva? ¿Daría esto derecho a los pescadores de otros Estados miembros a reclamar una compensación? Las CIT deben estar condicionadas a un uso adecuado Es posible establecer una serie de condiciones en relación con el uso de las CIT. Una de estas condiciones podría ser la obligación de informar de los desembarques con exactitud y no superar las CIT un año tras otro. Si no se cumplen las condiciones establecidas se pueden aplicar sanciones, como la pérdida de las CIT. Sin embargo, esto se podría interpretar como una expropiación sin compensación, lo que daría pie al titular de las CIT a emprender acciones legales al respecto. Por tanto, conviene aplicar las sanciones pertinentes después de un juicio justo, en lugar de aplicarlas en virtud de una medida administrativa unilateral. Las CIT se pueden dividir en partes Las CIT se pueden conservar en su totalidad o bien se puede transferir una parte de las mismas. ¿Permite el sistema algún tipo de transferencia y consolidación cuando se trata de cantidades de CIT reducidas? Las CIT se pueden delimitar geográficamente Es posible crear un sistema de CIT en el que existan diferentes categorías de cuotas. Se podría, por ejemplo, asociar unas cuotas a una región determinada, de forma que una parte de las cuotas totales sólo se pudiera asignar a buques registrados en dicha zona. Ello ofrecería alguna protección a las zonas más frágiles, dependientes del sector de la pesca y que, independientemente de los recursos financieros de los que dispongan, necesitan contar permanentemente con una parte de las oportunidades de pesca de la región en la que se encuentran. Actualmente, los Estados miembros pueden repartir sus cuotas entre los diversos buques que componen su flota. Los criterios utilizados para repartir dichas cuotas entre, por ejemplo, las flotas costeras y las demersales, se podrían usar, asimismo, para dar un trato preferente a las zonas más desfavorecidas que poseen una flota costera menos competitiva.


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3. Los sistemas de cuotas individuales transferibles en la práctica

3.1. El sistema neerlandés de cuotas individuales transferibles 3.1.1. Descripción general de la industria pesquera La flota neerlandesa opera en aguas costeras (hasta un límite de 12 millas náuticas), en aguas intermedias (Mar del Norte) y en alta mar. En el presente estudio sólo vamos a considerar la actividad del segmento de los arrastreros de vara (flota cutter) que pescan en el Mar del Norte, puesto que constituye la actividad fundamental de la industria pesquera neerlandesa y que se halla sometida a una serie de normas que rigen las cuotas. Los arrastreros de vara pescan habitualmente especies demersales como el lenguado, la solla, el bacalao o el merlán, y pelágicas, como el arenque. Se trata de una industria pesquera multiespecífica. Las fronteras físicas dependen del tamaño siempre cambiante de las diferentes poblaciones de peces que se pescan en aguas europeas, especialmente en el Mar del Norte, cuyas poblaciones de peces comparten, por una parte, algunos de los Estados miembros de la UE que hacen frontera con dicho mar, concretamente Bélgica, Alemania, el Reino Unido y Dinamarca y, por otra, hasta cierto punto Noruega (que no es un Estado miembro), país que se dedica a la pesca de la solla en dicha zona. Desde 1977, los pescadores que no son nacionales de un Estado miembro de la UE están excluidos de la parte del Mar del Norte que le corresponde a la UE (una zona económica exclusiva de 200 millas). A veces se establecen temporadas de veda en algunas zonas de pesca en las que los pescadores no pueden faenar y que sirven de zonas de reproducción. Los pescadores neerlandeses sólo pueden desembarcar sus capturas en catorce puertos. En 2000, 402 arrastreros de vara neerlandeses pescaban en el Mar del Norte, lo que suponía un total de 1.831 pescadores y una potencia total de 428.000 CV. Las empresas pesqueras neerlandesas son de tipo familiar y se paga a los pescadores sobre la base de las capturas realizadas. La industria pesquera neerlandesa constituye un factor económico importante a nivel local y regional, no obstante, su importancia en cuanto a PNB no es significativa. Desde 1960, el arrastrero de vara es el tipo de buque que se ha impuesto en la flota cutter neerlandesa. Al no existir un equilibrio entre los recursos disponibles y la capacidad pesquera, desde 1975 se han ido introduciendo diversos tipos de medidas para recuperar dicho equilibrio, algunas de ellas de naturaleza técnica y dirigidas a la reducción de dicha capacidad, como los programas de desmantelamiento, los sistemas de licencias y las medidas relativas a las artes de pesca. Otra de las medidas importantes dirigidas a reducir el número de capturas fue la regulación de las cuotas, que se convirtió con el tiempo en un sistema de CIT. 3.1.2. Descripción de la gestión de las cuotas de pesca y reacción de los pescadores Gestión neerlandesa de las cuotas y reacción de los pescadores El sistema neerlandés de gestión de las cuotas se ha ido desarrollando a lo largo de los últimos 27 años, lo que ha originado diferentes métodos de gestión de las cuotas nacionales en relación con los diferentes grupos de especies (es decir, en lo que respecta a la solla y el lenguado, el bacalao y el merlán o el arenque [y la caballa]). Los pescadores han reaccionado de diversos modos ante las


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normas y reglamentos impuestos. A continuación se describe el sistema de gestión de cuotas en relación con las diferentes especies, a lo que sigue la descripción de la reacción de los pescadores. Gestión de las cuotas de solla y lenguado En noviembre de 1974, la Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste (CPANE) fijó los TAC correspondientes al año 1975 para numerosas especies, incluidas la solla y el lenguado. Las cuotas neerlandesas para las especies de peces planos se fijaron muy por debajo de las capturas de dichas especies que se realizaron en 1957 y 1974. Las capturas neerlandesas de solla y lenguado tuvieron que reducirse en un 10% y un 40% respectivamente. El Gobierno neerlandés delegó oficialmente la gestión de las cuotas nacionales en la industria pesquera. El Consejo de Comercio de Productos Pesqueros se tendría que encargar de desempeñar esta tarea. Dicho Consejo estableció un Reglamento1 para limitar el esfuerzo y los desembarques de la industria pesquera de peces planos. Sobre la base de este Reglamento, el presidente del Consejo mencionado emitió numerosos decretos. No obstante, el 22 de noviembre de 1975, la industria pesquera del lenguado tuvo que cesar su actividad porque la cuota nacional relativa a dicha especie se había agotado. A principios de 1976, el gobierno introdujo cuotas individuales en la industria de la solla y el lenguado. El Ministro de Agricultura y Pesca neerlandés declaró en el parlamento que la introducción de un sistema de cuotas individuales podría aumentar el nivel de operatividad, ya que permitiría a los pescadores maximizar sus ingresos regulando sus desembarques, así como planificar sus actividades pesqueras por adelantado y comentar sus planes con los responsables de la financiación de la actividad. Una parte determinada de la cuota nacional no se incluyó en la asignación, sino que se conservó en calidad de “Reserva Nacional”, destinada a compensar el posible exceso de desembarques. Las cuotas se asignaron sobre la base de las capturas históricas y/o de la potencia del motor de los buques. Las cuotas individuales que se asignaron a los pescadores que faenaban con un buque determinado con anterioridad al 1 de enero de 1974 se repartieron en función de la cantidad más alta de solla y lenguado desembarcada durante los años 1972, 1973 y 1974 (según el principio de asignación de derechos en función de criterios históricos – principio denominado grandfathering). Para los buques cuya potencia no superaba los 1.250 CV y en servicio después de la fecha mencionada, las cuotas se calcularon sobre la base del rendimiento medio de los buques dotados de su misma potencia. Para los buques cuya potencia superaba los 1.250 CV, era el Ministerio el que fijaba las cuotas. Este sistema se enfrentó a numerosas resistencias por parte de algunos sectores de la industria, ya que establecía diferencias considerables en las cuotas entre buques de capacidad semejante. A consecuencia de todo ello, el sistema se revisó en 1977, ajustando las CI tanto en función de la potencia del motor de los buques como a los criterios históricos. Las asignaciones de cuotas de 1977 constituyen todavía la base del sistema de cuotas actual. En el sistema de 1977 se congelaron las capturas accesorias fijas por grupo de potencia de motor de los buques que no eran arrastreros de vara y cuya potencia superaba los 250 CV, fijándolas al mismo nivel que las del grupo de buques de 250 CV de potencia. Ello originó un número relativamente alto de pequeñas cuotas, a las que a menudo se denominan “minicuotas” debido, precisamente, a su reducido tamaño. Cuando se introdujo el sistema de cuotas en 1976, las cuotas de peces planos sólo eran oficialmente transferibles junto con el buque en cuestión. Sin embargo, muy pronto se hizo posible burlar esta norma usando una serie de trucos legales. En 1985, las cuotas se hicieron oficialmente transferibles sin que por ello tuviese que transferirse también el buque.

1 Reglamento que limita la pesca del lenguado y la solla, 1975.


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La venta se hallaba sujeta a las siguientes normas: - sólo los armadores de un buque pesquero registrado en una lista de la UE y en posesión de

una licencia podían comprar las cuotas; - los pescadores sólo podían vender la totalidad de sus cuotas de solla o lenguado, mientras que

se autorizaba la compra de una parte de dichas cuotas; - la Dirección de Pesca debía aprobar y registrar la venta;

Estas normas fueron evolucionando con el tiempo. Por ejemplo, las cuotas se hicieron transferibles sólo entre titulares de cuotas y, más tarde, también se pudo transferir parte de las CIT totales. A finales de la década de 1980 surgió un mercado de alquiler de CIT. Desde 1993, la transferencia de las cuotas se encuentra sujeta a normas que limitan dichas transferencias a determinados periodos del año. Esto se hizo para evitar transferencias inciertas de cuotas a finales de año, cuando éstas se encuentran casi agotadas. Asimismo, cuando el 90% de las cuotas nacionales se han agotado ya no se permite realizar transferencias. Desde 1993, los pescadores y el gobierno gestionan de forma conjunta las cuotas de lenguado y solla en el marco de una institución de gestión compartida. Tres años antes, el antiguo Ministro de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca tuvo que dimitir a causa de unas capturas excesivas e incontroladas de lenguado. Reacción de los pescadores ante la gestión de las cuotas de lenguado y solla Los pescadores reaccionaron casi de forma violenta a finales de la década de 1970, superando sus cuotas e iniciando una carrera hacia una pesca incontrolada, por temor a que se decretase el cese de la actividad cuando las cuotas nacionales se agotasen. Los elevados precios del lenguado y la solla hicieron disminuir el interés en el desmantelamiento de las industrias. Los pescadores emprendieron acciones legales contra la gestión de las cuotas, pero al final no consiguieron sus propósitos. Los pescadores tuvieron problemas relacionados con las capturas accesorias de bacalao, negándose a descartar dichas capturas. Gracias a un Reglamento relativo a las inversiones denominado “WIR”, los pescadores invirtieron en buques modernos dotados de gran capacidad. Dicha capacidad aumentó en un 60% entre 1975 y 1980. A partir de este periodo, numerosos pescadores se dieron cuenta de que necesitaban más cuotas (CI), surgiendo un mercado no oficial de cuotas. Las inversiones en el periodo de 1979 a 1987 condujeron a un aumento de un 90% de la capacidad de los arrastreros de vara. En 1985, las CI se convirtieron en CIT. Asimismo, surgió un mercado de alquiler y las inversiones en las cuotas comenzaron a aumentar. A pesar de todo esto, algunos pescadores seguían superando sus cuotas. Durante el periodo de 1989 a 1992, la flota se redujo en un 13%, debido a un programa de desmantelamiento puesto en marcha por la CE y el Gobierno neerlandés (POP). Los pescadores que poseían más de un buque y no disponían de las cuotas suficientes registraban sus buques en otro pabellón (“quota hopping”). Así pues, el número de industrias pesqueras se redujo. Debido a las inversiones en cuotas, el interés en el control del uso de las cuotas aumentó entre los pescadores en la mayoría de los casos. En 1993, los pescadores y el gobierno compartieron responsabilidades en la gestión de las cuotas. Los pescadores se agruparon, elaboraron planes de pesca, acordaron el establecimiento de una subasta de tipo voluntario y facilitaron el alquiler de las cuotas. También llegaron a un acuerdo relativo al establecimiento de un sistema de sanciones. Aun así, el gobierno sigue siendo el responsable de que las capturas totales no superen la cuota nacional. Gestión de las cuotas de Bacalao y Merlán

Las cuotas que estableció la CPANE en 1975 para el bacalao, el merlán y el eglefino fueron relativamente altas en comparación con los desembarques neerlandeses de los años anteriores, de forma que inicialmente no fue necesario establecer medidas nacionales para cumplir dichas cuotas. En


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1979, la responsabilidad de la gestión de las cuotas revirtió de nuevo en el Gobierno neerlandés. En dicho año, el bacalao abundaba en el Mar del Norte y las capturas eran elevadas, de forma que el 3 de septiembre la cuota nacional de bacalao se había agotado y se tuvo que decretar el cese de la actividad de la industria del bacalao. Con vistas a evitar el cese temprano de la pesca dirigida al bacalao, en 1981 se introdujo un sistema de permisos (denominados “K-dokumenten”) en dicho tipo de pesca. Con arreglo al nuevo sistema, parte de la cuota nacional de bacalao se reservaba a los titulares de los permisos mencionados (20 buques con una larga tradición en la pesca del bacalao), sobre la base de una cantidad de 200 toneladas por buque. A principios de la década de 1980, la flota de arrastreros neerlandeses se amplió considerablemente, originando una mayor captura de bacalao en calidad de capturas accesorias y ejerciendo presión sobre la parte de la cuota nacional reservada a la flota pesquera dirigida a la captura de peces redondos. Con vistas a reducir los desembarques de bacalao de la flota de arrastreros de varas, en agosto de 1985 se redujeron los desembarques de dichos arrastreros a un límite de 200 Kg (5 cajones) por semana. Esta medida no pudo impedir que se decretase el cese temprano de las industrias del bacalao en 1985. El 30 de diciembre de 1987 se revisó el sistema de gestión de la industria pesquera de los peces redondos2. Se introdujeron otros permisos, además del “K-dokument'”, para los peces redondos (el denominado “R-dokument”) y los peces redondos estacionales (el llamado “SR-dokument”). Un pescador podía obtener un R-dokument si conseguía como mínimo un 65% de sus ingresos en al menos dos de los años 1984, 1985 y 1986 a través de las capturas de bacalao, merlán y eglefino. Se concedía un S-dokument a aquellos pescadores que podían demostrar que al menos un 25% de sus ingresos en 1987 se derivaban de los desembarques de bacalao, merlán y eglefino, y que habían faenado durante al menos 6 semanas consecutivas con redes de arrastre o aparejos fijos. La cuota nacional del bacalao se repartió entre los tres grupos de titulares de permisos y los pescadores que no disponían de un permiso (la mayoría de ellos faenaba con arrastreros de vara). Para reglamentar las capturas aparejadas a dichas cuotas y evitar los ceses de actividad tempranos se estableció una cantidad máxima semanal de desembarques de bacalao y merlán. Los pescadores criticaron esta medida, denominada “kistenregeling”, debido a su falta de flexibilidad. Los pescadores se vieron obligados a practicar descartes a bordo de los buques cuando las capturas eran demasiado elevadas, mientras que no se proporcionaba compensación alguna por las semanas en las que las capturas eran escasas. Los “K-, R- y S-dokumenten” no fueron transferibles sin un buque hasta el 1 de enero de 1994. Se debía solicitar al Ministerio que emitiese un nuevo permiso al nuevo armador en caso de que el buque se vendiese. Cuando el buque dejaba de estar en servicio, la validez del documento vencía. Se estableció de forma expresa que los permisos no se podían acumular. El 1 de enero de 1994 se volvió a revisar el sistema. Actualmente los permisos se pueden transferir sin que por ello se tenga que transferir también el buque y se permite acumular permisos, lo que origina un movimiento constante de permisos (derechos de pesca) en el seno de la flota de arrastreros de vara. Reacción de los pescadores

Desde 1975 hasta 1980, la flota de arrastreros de vara tuvo algunos problemas en relación con las capturas accesorias de bacalao. Durante el periodo de 1980 hasta 1994, el número de capturas máximas semanales de bacalao se convirtió en un problema para la industria del bacalao, ya que la medida que establecía dicho número era demasiado rígida, lo que originó un problema en relación con los descartes. Surgieron litigios en relación con las compensaciones por la pérdida de capturas, que se llevaron ante los tribunales. Numerosos pescadores tuvieron que detener su actividad debido a las escasas capturas. Los pescadores de los arrastreros de vara compraron CIT de bacalao y la flota de la industria pesquera dirigida a los peces redondos disminuyó durante el periodo de 1994 a 2000.

2 Decreto ministerial sobre el Reglamento que limita las capturas, 30 de diciembre de 1987, Staatscourant (Boletín Oficial de los Países Bajos) n° 253.


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Gestión de la cuota de arenque

En 1974 se estableció un TAC para el arenque. Durante el periodo 1977 a 1981 se tuvo que prohibir la pesca de dicha especie, debido al estado en que se encontraban sus poblaciones. En 1981 se autorizó la captura del arenque en la temporada de otoño en la zona meridional del Mar del Norte. En 1983 se volvió a autorizar la captura del arenque “maatjes” en otras zonas del Mar del Norte y la cuota aumentó rápidamente. A pesar de ello, la flota dirigida a la captura del arenque disminuyó también de forma rápida: 28 arrastreros de vara en 1983, 14 en 1984, 4 en 1985 y 6 en 1986 faenaban para capturar arenques “maatjes”. En 1985, 42 arrastreros de vara faenaban para capturar arenque en la temporada de otoño e invierno. El sistema de licencias (“haring dokument”) que operaba para los escasos buques que faenaban de forma estacional para capturar arenques se convirtió durante 1993 y 1994 en una cuota de grupo (OP) que, en la práctica, funcionaba como las CIT. Entre 10 y 14 arrastreros faenan para capturar arenque sometido a cuota en aguas comunitarias y arenque (así como caballa, merlán y bacalao) fuera de las aguas comunitarias. En la década de 1990 disminuyeron las cuotas. En 1996, las cuotas de arenque (CI) se convirtieron oficialmente en CIT de arenque, que, desde el 1 de diciembre, se pueden alquilar. Reacción de los pescadores

La tasa de desempleo aumentó a causa de la prohibición impuesta a la pesca. Sólo un pequeño grupo de pescadores de arenque neerlandeses volvió al Mar del Norte. Los arrastreros de arenque unieron sus esfuerzos y crearon un Grupo (distinto de los grupos de gestión compartida). En 1994 se llegó a un acuerdo sobre las CI y en 1996 sobre las CIT. Los arrastreros compran CIT a los arrastreros de vara. Sólo unos pocos arrastreros de vara (unos 10) faenan para capturar arenque de forma estacional, y los derechos restantes van a parar a manos de los arrastreros. 3.1.3. Características de las CIT en los Países Bajos3 Asignación: Inicialmente las CI se distribuían de forma gratuita con arreglo al principio de

asignación de derechos en función de criterios históricos (grandfathering). Posteriormente, al surgir un mercado de cuotas, éstas se compraban y se vendían a precios bastante altos.

Exclusividad: Las CIT se asignan exclusivamente al armador de un buque.

Garantía: Las CIT dependen de los TAC de la PPC y del sistema nacional de cuotas. Las garantías desaparecen cuando se revisan dichos sistemas, de forma que sólo se puede hablar de garantía hasta el 31 de diciembre de 2002. Aquéllos que han invertido en CIT se opondrán enérgicamente a las revisiones, pues supondrán la supresión de las CIT.

Alcance del derecho: Las CIT (% de la cuota nacional) representan una cantidad máxima de capturas en un año determinado.

Transferibilidad: Las CIT son transferibles independientemente del buque en cuestión.

Divisibilidad: Las CIT pueden dividirse o acumularse.

Duración: Las CIT se asignan anualmente. Se establece un periodo de validez del derecho de dos años sólo en caso de que se trate de CIT transferidas sin el buque correspondiente.

Flexibilidad: Como única limitación se prohíbe la venta de una parte de las CIT a aquéllos que no sean ya titulares de CIT. Se permite el alquiler de CIT.

3 Davidse (1997).


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3.1.4. Resumen del desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas

En las tablas que figuran a continuación se presenta un desarrollo histórico de los sistemas de cuotas relativos a la industria pesquera de la solla y el lenguado, el bacalao y el merlán, así como del arenque. El proceso se divide en tres pasos: desde un sistema distinto de la asignación de cuotas, pasando por una asignación de cuotas de carácter administrativo, hasta un sistema de asignación de cuotas gobernado por las leyes de mercado.

Tabla 3.1.- Desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas relativas a la industria del lenguado y la solla

Circunstancias Desarrollo de los acontecimientos Asignación de

cuotas

1975: se establecen los TAC de forma conservadora en la UE y las capturas de solla y lenguado tienen que disminuir respectivamente un 10 y un 40%.

No se asignan cuotas

Sobreexplotación de la pesca. Se produce el desmantelamiento de algunas industrias pesqueras, a pesar de que los elevados precios del lenguado y la solla hacen disminuir el interés en dicho desmantelamiento. No obstante, los desmantelamientos provocan una disminución de la potencia de motor total de los buques en un 11% [165 buques se ponen fuera de servicio]. Surgen conflictos legales.

1975-76: Se establecen cuotas semanales y cuotas de potencia de motor mensuales. Durante un periodo de tiempo, cada semana se turnan para faenar los buques de número impar y de número par. El gobierno delega la gestión de las cuotas en el Consejo de Comercio de Productos Pesqueros. Se establecen cuotas de carácter administrativo y se aplican programas de amarre. La gestión del Consejo mencionado no resulta adecuada y el gobierno vuelve a encargarse de la misma. En 1975 se decreta el cese de la actividad pesquera debido al agotamiento de la cuota nacional. Programa de desmantelamiento.

Se practica una pesca incontrolada debido al temor del cese temprano de la misma cuando la cuota nacional se agote. TAC bajos asociados a unas deudas de inversión considerables y a un escaso rendimiento. Surgen conflictos legales.

1976: Las cuotas individuales no son transferibles (sólo son transferibles si el buque sigue en servicio). Las cuotas se asignan con arreglo al principio denominado “grandfathering”. Una determinada parte de la cuota se deja sin asignar en calidad de reserva nacional para cubrir las compensaciones por los posibles desembarques excesivos. Escaso cumplimiento e insuficiente control de las cuotas.

Surgen problemas con las capturas accesorias. En 1980 la flota de arrastreros de vara duplica su tamaño y su capacidad aumenta en un 60%.

1977: Reasignación de las cuotas (no se permiten las transferencias)

Asignación de cuotas de carácter

administrativo

Los pescadores siguen realizando una sobreexplotación de la pesca e intentan comprar o alquilar cuotas. Se produce una oleada de inversiones antes de que se congele la capacidad. La inversión del periodo 1979-87 desemboca en un aumento de la capacidad de los arrastreros de vara en un 90%, fomentado asimismo por el Reglamento relativo a las inversiones de las empresas neerlandesas denominado “WIR”. Comienza la transferencia de licencias. Surgen problemas en relación con las capturas accesorias de bacalao.

1985: Las cuotas se convierten oficialmente en transferibles. Dificultades en el cumplimiento de las cuotas y en el control del esfuerzo pesquero. En 1985 se introduce un sistema de licencias para limitar la capacidad pesquera (en los CV totales de potencia de motor). En 1986 se pide que los arrastreros de vara permanezcan amarrados en puerto durante 10 semanas al año para reducir el esfuerzo pesquero. En 1987 se cambia este sistema y se establece un número de días de salida al mar en función de la cantidad de cuotas y de los CV de potencia. En 1987 se limita la manga máxima, así como la capacidad individual máxima en 2000 CV de potencia. Se permite a los pescadores de lenguado y solla que capturen el 20% de la cuota nacional de bacalao.

Mayores inversiones en cuotas. Surge un mercado de alquiler de cuotas Algunos pescadores continúan superando sus cuotas.

1988: Se ejerce un control sistemático de los desembarques de las especies sometidas a cuota. 1990: Gerrit Braks, Ministro de Pesca, dimite debido a que se ha sobrepasado la cuota de lenguado. 1990: Los TAC aumentan.

1989-92: La flota disminuye en un 13% debido a un programa de desmantelamiento elaborado por la CE y el Gobierno neerlandés (POP), y también debido a los cambios de pabellón. Disminuye el número de empresas. El interés de la mayoría de los pescadores por controlar las cuotas aumenta a causa de las inversiones que se realizan en las mismas.

Menor esfuerzo y capacidad. Mejora del control y del cumplimiento de las cuotas.

Asignación de cuotas

gobernada por las leyes de mercado

1993: Gestión compartida. Los pescadores se agrupan, realizan planes de pesca, acuerdan que se establezca una obligación de venta en subasta a la que se puedan acoger de forma voluntaria y facilitan el alquiler de cuotas. También acuerdan el establecimiento de un sistema de sanciones.

El gobierno y la industria gestionan las cuotas de forma conjunta. El gobierno sigue siendo el responsable de que no se supere la cuota nacional y de la supervisión del cumplimiento de las cuotas. El Consejo de Comercio se convierte en un nuevo agente y desempeña también ciertas funciones de control.


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1993-2002: No se sobrepasan las cuotas. Se podrían haber producido descartes de pescado de tamaño pequeño (aunque no está probado). Se podría haber realizado una selección consistente en conservar los peces de mayor tamaño en lugar de otros más pequeños (aunque no está probado).

El gobierno se muestra satisfecho.

Algunos pescadores no disponen de los días de salida al mar suficientes para capturar la totalidad de sus cuotas. Se plantea una futura transferibilidad de los días de salida al mar.

1998-99: La UE provoca una discrepancia entre las cuotas y los días de salida al mar asignados. Según los neerlandeses se ha cumplido el POP, pero según la UE no ha sido así.

Los representantes de los pescadores participan en un nuevo Grupo Director (Commissie Nijpels).

2002: El nuevo Grupo Director tiene que determinar si se podrían ampliar las responsabilidades de los diferentes grupos.

Fuente: LEI 2002

Tabla 3.2. - Desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas relativas a la industria del bacalao y el merlán


cuotas 1975: TAC Problemas relativos a las capturas accesorias de bacalao. Los pescadores de lenguado y solla que faenan a bordo de arrastreros de vara pescan bacalao como captura accesoria porque la flota se amplía rápidamente.

No se asignan

cuotas

Década de 1980: El 20% de la cuota nacional de bacalao se asigna como captura accesoria a los arrastreros de vara.

1981: Se establece un sistema de permisos (K- dokumenten) que reserva el 80% de la cuota nacional a los titulares de dichos permisos. Dicha cuota se distribuye de forma igualitaria entre los titulares mencionados. Se limitan las entradas.

Descartes. Surgen conflictos legales entre los pescadores y el gobierno. Los pescadores reclaman compensaciones cuando las capturas son inferiores al límite semanal impuesto (gana el gobierno).

1985: Se decreta el cese temprano de las actividades de pesca. Se establece un límite de desembarque de 200 Kg semanales para los arrastreros de vara.

La flota se reduce debido a las escasas capturas.

1987: Se expiden permisos para capturar peces redondos y para la captura estacional de dichos peces. Se establecen límites de capturas semanales para el bacalao y el merlán. Se regulan los días de salida al mar.

Asignación de cuotas de carácter

administrativo

Las poblaciones de peces se encuentran en mal estado y surgen dificultades para capturar bacalao. La flota se reduce. Los arrastreros de vara compran CIT.

1994: Se cambian los permisos por CIT.

Asignación de cuotas gobernada por las leyes de

mercado Fuente: LEI 2002


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Tabla 3.3. - Desarrollo de la gestión de las cuotas neerlandesas relativas a la industria del arenque


cuotas 1974: TAC (menores que la capacidad)

Problemas sociales y de desempleo. 1979-82: Se decreta el cese total de la industria pesquera del arenque neerlandesa en el Mar del Norte debido a los problemas relativos a las poblaciones de peces.

No se asignan cuotas

Escaso número de pescadores de arenque. Se establece el Consejo de Comercio de Productos Pesqueros y un sistema de permisos para impedir nuevas entradas.

Asignación de cuotas de carácter administrativo

Los pescadores de arenque se agrupan para colaborar unos con otros.

1993: El gobierno asigna cuotas a los pescadores dentro de las OP. Las cuotas se hacen transferibles con el permiso de pesca de arenques.

Asignación de cuotas gobernada por las leyes de

mercado Fuente: LEI 2002

3.1.5. Marco institucional de la gestión de las cuotas Existen diferentes instituciones y organizaciones implicadas en la gestión de las cuotas: La Comisión Europea Establece los TAC anuales por especie y zona y reparte los TAC con arreglo al principio de estabilidad relativa en las cuotas nacionales. Los gobiernos La gestión de las cuotas pasó de la gestión centralizada a una gestión compartida. Los alicientes más importantes para que el gobierno modificase el sistema de gestión de cuotas fueron:

1. la mejora de las relaciones con la industria pesquera 2. una gestión de las cuotas eficaz 3. la reducción de los costes de transacción

La sobreexplotación de la pesca había causado problemas en el pasado y había conducido a la introducción de una serie de diferentes sistemas de gestión, entre los que se encontraba el sistema de gestión compartida. En noviembre de 1991, el Ministerio de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca creó un grupo de trabajo para que las directrices de pesca que seguían los pescadores neerlandeses respondiesen en mayor medida a las oportunidades de mercado. El establecimiento de dicho grupo, denominado “Stuurgroep Biesheuvel” constituía la respuesta a una relación entre los pescadores y el gobierno que se hallaba deteriorada a causa de la falta de confianza en el gobierno y del rechazo de la política pesquera por parte de los pescadores, y a causa de la falta de confianza en el comportamiento de los pescadores y los intermediarios por parte del gobierno. Un año antes, el antiguo Ministro de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca había tenido que dimitir a causa de una pesca excesiva e incontrolada de lenguado. Después de estos acontecimientos, las tensiones entre la industria pesquera y el gobierno eran evidentes. En junio de 1992, el Stuurgroep, formado por representantes del gobierno y de la industria pesquera, abogados, asesores de diferentes organizaciones y un presidente independiente, el antiguo Primer Ministro B.W. Biesheuvel, elaboró un informe4 en el que se presentaban numerosas ideas para hacer que la política de pesca tuviese una mayor aceptación en la industria pesquera. Las ideas clave que se proponían eran, en primer lugar, la distribución de las responsabilidades entre el gobierno y la industria pesquera y, en segundo lugar, la cooperación entre los pescadores y, en definitiva, la gestión compartida. Este sistema de gestión conjunta debía mejorar los resultados económicos en el marco restrictivo de los

4 "Limitaciones a la pesca"; informe del “Stuurgroep Biesheuvel”, junio de 1992.


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límites impuestos a las capturas. En febrero de 1993, como era de esperar, se aplicó el sistema de gestión compartida y, contra todo pronóstico, el 95% de la potencia de motor del segmento de los arrastreros de vara se unió en “grupos”. Tres años después del establecimiento del sistema de gestión compartida se tuvo que aplicar una reducción forzosa de la capacidad pesquera, puesto que el sistema de gestión mencionado no había logrado gestionar las cuotas ni los resultados de la industria pesquera de forma adecuada. Desde una perspectiva histórica, los tres años que tardó el sistema de cooperación en ajustarse, en relación con los 20 años de aplicación de una política pesquera restrictiva, constituyen un periodo de tiempo bastante corto. Durante esos 20 años, los pescadores, que ahora deben colaborar unos con otros, estuvieron sometidos a un sistema que les obligaba a competir enormemente para obtener las capturas necesarias y, especialmente, los derechos de pesca. Los efectos de ese largo periodo todavía se observan actualmente. De hecho, era mucho más probable que la política pesquera y las normas que regulaban las cuotas en el pasado condujesen al deterioro del sistema que a un proceso que hubiera desembocado de forma espontánea en la cooperación. Durante todo el desarrollo de la política pesquera, tanto los pescadores como el gobierno aprendieron de las experiencias acumuladas, de forma que ahora observamos una serie de procesos que tienden hacia la convergencia y que desembocan en una gestión compartida adecuada. Aspectos institucionales del sistema de grupos y del sistema de gestión compartida En el nuevo sistema, los grupos de pescadores asumen la responsabilidad de la gestión de las cuotas individuales. Dichos grupos constituyen oficialmente personas jurídicas independientes. El presidente del grupo debe ser obligatoriamente una persona que no tenga intereses en el sector pesquero. Todos los miembros del grupo tienen que ser a su vez miembros de la misma organización de productores (OP). En la práctica cotidiana, el mismo colectivo de personas realiza las funciones de las OP y los diferentes grupos. Las secretarías de los grupos están a cargo del Consejo de Comercio de Productos Pesqueros. La pertenencia a uno de los grupos no es obligatoria. Para fomentar la entrada de los pescadores en un grupo, los miembros de los grupos reciben un trato ligeramente más favorable que los que no pertenecen a ningún grupo (se les conceden algunos días de salida al mar adicionales y más oportunidades de alquilar cuotas), lo que promueve una amplia participación de los pescadores en los grupos. Los objetivos de los grupos5 son: maximizar los resultados económicos sobre la base de una gestión conjunta de las cuotas individuales de los miembros de los grupos, garantizar la existencia de una política pesquera coherente, mejorar la explotación sostenible de las poblaciones de peces existentes de forma económicamente responsable, establecer sistemas de pesca que se puedan gestionar fácilmente, disponer de miembros del grupo que se ocupen del cumplimiento de ordenamientos de Derecho público y privado y llevar a cabo una gestión responsable de las cuotas de lenguado y solla, así como de las cuotas relativas a otras especies. El grupo trata de lograr sus objetivos mediante la elaboración de planes de pesca, la aplicación de normas y el control de su cumplimiento, la organización de procedimientos de intermediación, la imposición de sanciones y la organización de transferencias de CIT dentro del grupo del modo más sencillo posible. Cada uno de los miembros del grupo tiene que firmar un acuerdo que comprende las siguientes obligaciones: elaborar anualmente un plan de pesca, vender las capturas en subastas autorizadas, presentar las estadísticas que contiene su cuaderno diario de pesca y que están registradas en la base de datos informática VIRIS (Visserij Registratie en Informatie Systeem) a la junta directiva del grupo,

5 Escritura de constitución de la OP Oost (Consejo de Comercio de Productos Pesqueros), 5 de enero de 1993.


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entregar su cuota individual al grupo para que éste la pueda gestionar, garantizar el pago de las sanciones, autorizar a la junta directiva del grupo, al Consejo de Comercio de Productos Pesqueros y al Servicio de Inspección General (AID) a inspeccionar los datos relativos a sus capturas individuales, pagar las sanciones impuestas por la junta directiva del grupo y, en caso de superar su cuota individual (incluidas las cuotas alquiladas), entregar al grupo los ingresos brutos. La junta directiva del grupo es responsable de la gestión de la cuota común y se halla facultada para imponer todo tipo de sanciones o multas, incluido el decreto del cese de las actividades pesqueras del grupo o de uno de sus miembros. Las multas tienen que ser adecuadas, de forma que al final el infractor nunca resulte favorecido. El gobierno sigue siendo responsable del control de la cuota nacional y de las tareas relativas a la PPC. El órgano del Gobierno central que se encarga de la gestión de la pesca es la Dirección de Pesca del Ministerio de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca (Directie Visserijen, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). El Servicio de Inspección General (Algemene Inspectie Dienst) depende asimismo de dicho Ministerio, controla las actividades de pesca y es competente para emprender acciones legales contra los infractores de cualquier disposición relativa a la pesca6. Organizaciones de productores (OP) En un principio, el papel principal de las OP era organizar el mercado común de los productos pesqueros, algo que en la práctica era una tarea bastante limitada. Actualmente, sin embargo, participan en la gestión compartida. Los pescadores pueden entrar a formar parte de un grupo de gestión compartida en calidad de miembros de las OP. En la mayoría de los casos, la junta directiva de una OP determinada está formada en parte por las mismas personas que pertenecen a la junta directiva de un determinado grupo. Esta labor complementaria proporciona a las OP neerlandesas una razón de ser y una serie de perspectivas de futuro. Consejo de Comercio de Productos Pesqueros, CCPP7 El CCPP lleva a cabo labores de gestión y debe velar por los intereses del sector. Con la puesta en práctica del sistema de gestión compartida, el CCPP se encarga de llevar a cabo cinco nuevas tareas:

- actuar de secretaría de los diferentes grupos - aprobar los planes de pesca de los grupos - aprobar el nombramiento de los presidentes independientes de los grupos - ejercer un control conjunto de las subastas - informar al Ministerio de los asuntos relativos a la gestión compartida

Organizaciones de pesca (nacionales) Las organizaciones de pesca (Nederlandse Vissersbond y Federatie van Visserijverenigingen) representan a los pescadores. Como se ha mencionado anteriormente, en la mayoría de los casos, la junta directiva de la OP está formada en parte por las mismas personas que pertenecen a la junta directiva de un determinado grupo. En el caso de dos importantes organizaciones de pesca nacionales, podemos decir que la OP Vissersbond y la OP Nederlandse Vissersbond (NVB) coinciden

6 También se creó un fondo en dicho Ministerio para financiar las subvenciones del gobierno al sector pesquero: el Fondo

de Desarrollo y Desmantelamiento del Sector Pesquero (Ontwikkelings- en Sanerings Fonds voor de Visserij). Todos los años se aportan diversas sumas al fondo que hasta el momento se han utilizado en una pequeña proporción para subvencionar proyectos especiales (por ejemplo, el desarrollo de aparejos de pesca selectivos o la promoción pesquera y de consumo de especies infrautilizadas). Gran parte del fondo se utiliza para subvencionar programas de desmantelamiento. El servicio de inspección de buques del Ministerio de Transportes y Obras Públicas (Scheepvaart Inspectie, Ministerie van Verkeer en Waterstaat) desempeña una labor de gestión en lo que se refiere a los asuntos técnicos de la flota pesquera. Además de la seguridad, también el control de la potencia de motor de un buque se cuenta entre las tareas que desempeña.

7 Groepen Biesheuvel: "Quo-vadis?", Consejo de Comercio de Productos Pesqueros, 1995.


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parcialmente, lo que es también en parte el caso de la Federatie van Visserijverenigingen y la OP Oost. Las organizaciones de pesca nacionales participan en gran medida en el sistema de gestión compartida, aunque dicha participación no se organiza de forma oficial. Los alicientes que dichas organizaciones tienen para colaborar residen en el hecho de que tienen que velar por los intereses de los pescadores y no desean verse desplazadas por las OP ni por los diversos grupos. La solución para resolver los problemas de la NVB pasaba por revitalizar sus OP (creadas en 1987, se volvieron pronto inactivas) y crear tres grupos. Algunos de los miembros de la OP West se unieron a la OP Vissersbond. La OP West creó dos grupos y la OP Wieringen creó uno. La mayor parte de los miembros de estas dos OP están aliados con la Federatie. La OP Texel es una nueva OP o grupo, la mayoría de sus miembros son miembros de la Federatie. Representado de forma esquemática tendríamos la siguiente tabla: Tabla 3.4. – Organizaciones de pesca nacionales en los Países Bajos VISSERSBOND FEDERATIE

OP Vissersbond - grupo I - grupo II - grupo III

OP Oost - grupo OP Oost OP West - grupo Delta/Zuid - grupo Nieuwe Diep OP Wieringen - grupo Wieringen OP Texel - grupo Texel

Fuente: LEI 2002

3.1.6. Antecedentes de la legislación actual 3.1.6.1. Introducción general al marco regulador8 La legislación sobre la pesca es un ejemplo típico de legislación reguladora (“ordeningsrecht”). En los Países Bajos, dicha legislación se puede describir como el ámbito de legislación principalmente en relación con la regulación pública de la legislación económica. Se pueden distinguir tres fuentes de la legislación sobre la pesca en los Países Bajos. La fuente principal de dicha legislación es la Ley de Pesca de 1963, modificada en 1977 para proporcionar un fundamento jurídico a la aplicación de obligaciones contraídas en virtud de los tratados internacionales, como el Tratado CE. Con arreglo a los artículos 2 a 5 y 9 de la Ley de Pesca, es posible establecer medidas con vistas a aplicar un reglamento de pesca europeo para establecer disposiciones nacionales relativas a la gestión de las cuotas. El apartado 1 de la letra a) del artículo 3 establece que, a través o en virtud de un decreto sobre disposiciones de aplicación, denominado “Algemene Maatregel van bestuur” y que constituye un tipo de legislación delegada, “se elaborarán medidas para establecer obligaciones con arreglo a los acuerdos internacionales o la decisión de las organizaciones internacionales en interés de las actividades pesqueras”. El apartado 2 de la letra a) del artículo 3 sienta las bases de las medidas establecidas para garantizar el cumplimiento de las normas a las que se refiere el apartado 1. El fundamento sobre el que se asienta la aplicación de medidas relativas a la conservación de los recursos pesqueros se encuentra en el artículo 4 de la Ley de Pesca de 1963, que establece que “a través o en virtud de legislación secundaria, se elaborarán medidas relativas a la conservación o la ampliación de los recursos pesqueros, o bien a la reducción de la capacidad”. El artículo 9 de la Ley de Pesca autoriza al Ministerio de Agricultura y Pesca a elaborar normas referentes a la conservación de los recursos pesqueros, lo que constituye el fundamento de cualquier medida de aplicación relativa a la industria pesquera litoral. La segunda fuente de la legislación sobre la pesca, aprobada con arreglo al apartado 1 de la letra a) del artículo 3 de la Ley de Pesca, es el Decreto de 1977 sobre el Reglamento relativo a la pesca marítima y

8 Véase, en general, acerca del proceso de aplicación de la legislación comunitaria en los Países Bajos y sus repercusiones

constitucionales, V. Bekkers et al., 1995.


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costera también de 1977 (“Reglement Zee- en Kustvisserij 1977”)9. Este decreto sobre disposiciones de aplicación (“Algemene Maatregel van bestuur”) reviste una importancia capital para la pesca marítima, ya que autoriza al Ministerio a elaborar, “en interés de las actividades pesqueras”, una serie de reglamentos para la aplicación de obligaciones o competencias establecidas con arreglo a tratados u organizaciones internacionales. En virtud del apartado 2 de la letra a) del artículo 3, el Ministerio puede elaborar disposiciones para garantizar el cumplimiento de las normas establecidas en el apartado 1 de la letra a) del artículo 3. Asimismo, el Ministerio puede elaborar disposiciones para garantizar la conservación o la ampliación de los recursos pesqueros (artículo 4). Dichas disposiciones pueden incluir zonas y temporadas de veda, TAC y su reparto entre los pescadores neerlandeses, así como la obligación de utilizar unas determinadas artes de pesca y tamaños de redes específicos. Con arreglo al Decreto de 1983, que aplica el Reglamento (CE) por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (“Beschikking uitvoering EEG verordening technische maatregelen”), el margen para adoptar medidas nacionales independientes es muy limitado10. La tercera fuente de la legislación sobre la pesca consiste en numerosos decretos ministeriales (“ministeriële regelingen”) introducidos con arreglo al Decreto sobre la pesca marítima y costera de 1977. Dichos decretos ministeriales tratan sobre todo de la asignación de las cuotas. El establecimiento de medidas nacionales entra dentro del ámbito de las normas específicas relativas al uso de los recursos pesqueros, con arreglo al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 3760/92. Asimismo, existe un Decreto que limita las capturas (“Regeling vangstbeperking”) que contiene las asignaciones anuales por industria y zona pesquera. Con anterioridad a 1997, existían diferentes órdenes relativas a las categorías importantes de pescado capturado en el mar y que cambiaban anualmente. Con relación a los peces planos, en 1987 se estableció un Decreto sobre la cuota relativa al lenguado y la solla (“Beschikking regeling Tong en Schol”) y, en relación con el sector de los peces redondos, se elaboró el Decreto sobre la cuota relativa al bacalao y el merlán (“Beschikking Regeling Kabeljauw en Wijting”). Asimismo, existían órdenes referentes al arenque y la caballa. Estas órdenes experimentaron un cambio importante con la introducción del sistema sectorial de la gestión de las cuotas en 1993 y fueron reemplazadas por el Decreto sobre la cuota del pescado marítimo de 199711. En los Países Bajos existe un sistema bastante avanzado de asignación de cuotas en el sector de las especies de peces planos sobre la base de los derechos de propiedad. Este sistema depende de si los titulares de dichos derechos responden a los estímulos que proporciona el mercado a la hora de utilizar y gestionar los recursos de los que disponen. Ello se diferencia de los enfoques reguladores más tradicionales, que imponen numerosas restricciones a la pesca, como las temporadas de veda y las limitaciones en el uso de las artes de pesca. Desde 1993 se ha delegado en el sector una parte importante de la gestión de las cuotas nacionales. En 1985 se adoptó el Decreto sobre las licencias de pesca (“Beschikking visserijlicentie”) para estabilizar la capacidad de la flota12. Con arreglo a dicho Decreto, sólo se autoriza a los buques pesqueros en posesión de una licencia de pesca capturar especies sometidas a cuota. No se conceden nuevas licencias desde 1995. Debido al hecho de que las medidas de reducción de la capacidad pesquera no constituyen medidas de conservación independientes, el artículo 4 de la Ley de Pesca de 1963 se modificó para incluir medidas dirigidas a la limitación de la capacidad de captura. Una modificación de iguales características se adoptó en relación con el artículo 9 de la Ley de 1963. Otras medidas de limitación de la capacidad adoptadas en virtud de los artículos 4 y 9 modificados incluyen requisitos relativos a las artes de pesca, es decir, a la eslora de los arrastreros de vara (inferior a 12 metros), considerados como medidas eficaces para limitar la capacidad excesiva de la flota que faena para capturar especies de peces planos.

9 Koninklijk Besluit (Decreto Real) de 25 de noviembre de 1977, Staatscourant, 1977, n° 666. 10 Staatscourant, 1983, n° 31. 11 Decreto de 24 de diciembre de 1996, última modificación de 24 de diciembre de 1997, Staatscourant n° 250. 12 Decreto sobre las licencias de pesca, Staatscourant, 27 de diciembre de 1985, tal como se ha modificado.


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La introducción del sistema de los días de salida al mar (“Zeedagen-regeling”) ha sido muy importante13. El objeto de dicho sistema es restringir la pesca mediante la limitación del número de días que los buques pesqueros pueden pasar faenando. Los días de salida al mar se calculan sobre la base del tamaño de las cuotas asignadas. El número máximo de días de salida al mar se establece en periodos de tres meses. Fuera de esos días está prohibido faenar. En lo que respecta al número de días de salida al mar que se conceden al trimestre, la normativa que regula dichos días distingue entre diferentes categorías de titulares de derechos de pesca. 3.1.6.2. Medidas de control Con vistas a poder aplicar el sistema de control comunitario, el sistema de control neerlandés se lleva a cabo sobre la base del registro de las capturas realizadas, una serie de controles sobre el terreno, así como el control de los libros, documentos e instalaciones de la industria pesquera. También se utilizan sistemas informáticos para procesar y verificar los datos reflejados en los diarios de pesca, las declaraciones de desembarques y las subastas. El sistema VIRIS se utiliza para llevar un control sobre las cuotas nacionales, así como sobre las CIT. El sistema COVIS (Collaborative Visualization) almacena datos sobre el registro de las capturas efectuadas y de las notas de venta. El Decreto relativo al informe sobre el cuaderno diario de pesca comunitario y la pesca marítima14 establece que los capitanes de los buques pesqueros realicen una serie de anotaciones en dicho cuaderno diario, que deberá incluir información detallada sobre las zonas de pesca en las que se ha faenado, la fecha, así como las cantidades capturadas y desembarcadas. Desde la introducción de la obligación de venta del pescado en subasta privada en 1993, dicho pescado debe ser pesado y vendido en subasta. Los datos referentes a las capturas y la información relativa a las ventas se introducían en el sistema de registro de capturas VIRIS y eran controlados por el AID. A pesar de la existencia de todos estos requisitos administrativos adicionales, el AID a veces tenía que registrar por escrito los casos en los que, media hora después del desembarque, las cantidades definitivas de pescado cuyo peso se había anotado en la subasta y los registros definitivos de capturas no coincidían. Por este motivo, en 1994 se modificó la legislación para establecer que, media hora después del desembarque, debía entregarse a las autoridades la copia rosa del cuaderno diario de pesca. Toda la información requerida debe registrarse diariamente y su anotación debe completarse preferentemente 24 horas antes de la llegada al puerto de destino y, a más tardar, justo antes de dicha llegada. El margen de error permitido en los cálculos es de un 20%15. Se deberá hacer entrega del cuaderno diario de pesca original completo y definitivo, así como del registro de las capturas en un plazo de 48 horas después del desembarque. Además, los productores de pescado deben mantener un registro de las transacciones de pescado capturado en el mar realizadas. Un Decreto ministerial de 1984 establece los requisitos relativos a las transacciones referentes a dicho pescado (“Regeling eisen aan administraties van transacties inzake zeevis, REATZ’”)16, obligando a los productores de pescado, en primer lugar, a mantener un registro de las ventas y el almacenamiento de dicho pescado para controlar el cumplimiento de las medidas que limitan las capturas y, en segundo lugar, a no vender pescado en ninguna subasta sin disponer previamente de los documentos del buque en cuestión y del registro de la zona en la que se ha capturado el pescado17. En 1994, con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2847/93, se reforzaron aún más las obligaciones relativas al cumplimiento de lo dispuesto en relación con las subastas de pescado. Se introdujo una nueva letra a) en el artículo 4 del REATZ, que establecía que, en caso de que las autoridades competentes de las subastas de pescado fuesen responsables del control de la primera

13 Días de salida al mar, 1987 (Staatscourant, 1987, n° 32; 1988, n° 253). 14 Staatscourant, 1987, n° 194. 15 De este modo, el Reglamento neerlandés se adecuó al apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 2807/83, que

permite un margen de error de un 20% en los cálculos de las cantidades, expresadas en kilogramos, de las capturas sometidas a TAC que se mantienen a bordo.

16 Staatscourant, 1984, n° 219. Modificado en última instancia por el Decreto de 27 de diciembre de 1993, Staatscourant n° 252. 17 Véase la enmienda de 29 de marzo de 1985, Staatscourant n° 64.


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comercialización de los productos pesqueros, se debían remitir las notas de venta correspondientes al AID, o bien depositar dichas notas de venta en un archivo especial en un plazo de 48 horas. Si, por el contrario, las autoridades competentes de las subastas de pescado no son responsables de dicho control, no se permitirá al comprador del pescado en cuestión recibir y transportar los productos pesqueros que haya adquirido hasta que se haya hecho entrega de la nota de venta a un funcionario del AID o hasta que dicha nota no se haya depositado en un archivo especial18. Las inspecciones sobre el terreno las realiza principalmente el AID, que contaba con 54 inspectores en 1996, año en que se realizó una inspección en alta mar a 382 buques19. Los cuerpos de policía del Estado, los agentes de aduanas, los guardacostas, la Marina y, en determinadas ocasiones, algunos agentes de seguridad privados, prestan asistencia al AID. El número total de inspecciones sobre el terreno fue de 489 y el número de inspecciones oculares (“zichtcontroles”) se elevaba a 633. Se redactaron un total de 270 informes (tanto en alta mar como en puerto, en relación con infracciones cometidas tanto por buques neerlandeses como de otros países). Con vistas a inspeccionar el mayor número posible de desembarques de pescado sometido a cuota, el Decreto de 1987 sobre las inspecciones regulares de los desembarques (“Regeling Stelselmatige controle bij aanlanding 1987”)20 impone la obligación de desembarcar las capturas en una serie de puertos establecidos de antemano21. Asimismo, se prohíbe desembarcar pescado en dichos puertos fuera de las zonas preestablecidas, y los pescadores tienen la obligación de anunciar los desembarques de pescado con antelación. Las inspecciones de desembarque las lleva a cabo el AID e incluyen:

1. inspecciones en el puerto de desembarque establecido de antemano durante las operaciones de desembarque del pescado

2 inspecciones fuera del tiempo dedicado a las operaciones de desembarque 3. inspecciones fuera de los puertos establecidos de antemano

Con arreglo al sistema de gestión sectorial, los grupos (constituidos de forma separada en el marco del sistema CE de organizaciones de productores - OP) son los responsables del control. Los elementos importantes sobre los que se tiene que ejercer un control son: los cuadernos diarios de pesca relativos a las salidas al mar de los miembros de los grupos, la información semanal registrada en las subastas de pescado, así como la información que proporcionan los grupos en relación con las capturas realizadas en las diferentes salidas al mar de los miembros del grupo, con vistas a procesar dicha información en algún tipo de sistema informático. La introducción de la gestión sectorial también ha tenido importantes repercusiones en lo que respecta a las autoridades públicas. Con arreglo a la función de control ejercida por el AID, se ha pasado de hacer hincapié casi exclusivamente en las inspecciones de desembarque sobre el terreno a un control más selectivo de la cadena de la actividad pesquera, desde el desembarque hasta las subastas de pescado. Asimismo, el AID ha incrementado su papel de control en dichas subastas. En lo que se refiere a las inspecciones de desembarque que no se realizan sobre el terreno, el objeto del control consiste en comprobar la veracidad de los datos registrados en los cuadernos diarios de pesca, así como los datos relativos a las capturas y las ventas22. No existe, sin embargo, un fundamento jurídico que apoye el papel del AID en relación con el control del sistema de gestión sectorial.

18 La letra a) del artículo 4 contiene la información que se debe incluir en la nota de venta, como las marcas externas de

identificación del buque pesquero; el nombre del armador o del capitán del buque; el puerto y la fecha de desembarque; el nombre del vendedor y el comprador de los productos pesqueros; el lugar y la fecha de venta; para todas las especies, si procede, el tamaño o el peso de los ejemplares, así como su clase, y su presentación y frescura; para todas las especies, el precio y, si procede, en relación con el tamaño o el peso de los ejemplares, la presentación y la frescura; en su caso, destino de los productos retirados del mercado.

19 Véase el informe de 1996 sobre el control neerlandés. No se ha publicado el número total de inspecciones en puerto. 20 Staatscourant, 1987, n° 253. 21 Se trata de los puertos de: Breskens, Vlissingen, Colijnsplaat, Stellendam, Scheveningen, IJmuiden, Den Helder, Den Oever,

Harlingen, Lauwersoog, Delfzijl, Termunterzijl, Eemshaven y Urk. 22 Véanse las actas de la Cámara Baja del Parlamento (“Tweede Kamer”), 1993-1994, 23400, n° 36, p. 20.


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El Ministerio de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca neerlandés (LNV) sigue siendo el responsable último de la supervisión del sistema nacional de cuotas. Aunque se ha delegado en gran medida en los pescadores tanto el control como la imposición de sanciones en lo que respecta al incumplimiento de alguna de las disposiciones en relación con el sistema de gestión compartida (autocumplimiento), el mencionado Ministerio es competente para no autorizar un plan de pesca determinado a principios de año. En concreto, es imposible disolver ningún grupo u OP, ni tampoco llevar a cabo un control intermedio de dichos grupos u OP. El Ministerio puede, no obstante, imponer una reducción de cuotas en caso de que se hayan superado las cuotas individuales o de los grupos, así como una reducción del número de días de salida al mar por los mismos motivos23. En concreto, las OP no son responsables en términos financieros en caso de incumplimiento de alguna de las cuotas de los grupos. De este modo, a partir del establecimiento del sistema de gestión compartida se establecieron dos sistemas jurídicos: algunos acuerdos entran dentro del ámbito del Derecho privado, mientras que otros siguen siendo del ámbito del Derecho público. 3.1.6.3. Acuerdos de Derecho privado Además de aplicar las normas de gestión, los diferentes grupos deben conservarlas de forma adecuada. Las juntas directivas tratan de llevar a cabo esta tarea mediante la realización de controles y seguimientos, como se ha descrito anteriormente. Las juntas también imponen multas a los miembros que incumplen las normas relativas a las subastas y a las cuotas individuales o de grupo, o que superan el número máximo de días de salida al mar. Para ser miembros de un grupo, los pescadores tienen que aceptar las multas en calidad de sanción impuesta a un determinado incumplimiento de las normas. Dichas sanciones varían con arreglo a la gravedad y la frecuencia con la que se llegan a repetir las infracciones y su objetivo es hacer desaparecer los beneficios económicos obtenidos con dichas infracciones. En caso de desacuerdo, se pueden resolver los conflictos en la Fundación de Arbitraje para los asuntos de pesca. Esta Fundación se ha establecido especialmente con este propósito. Sin embargo, se debería dejar a un lado el debate acerca de la conveniencia de la imposición de multas, con vistas a aplicar una estrategia del “ojo por ojo”, lo que significa que se debería imponer una multa inmediatamente después de haberse detectado una infracción de una norma del grupo. El Derecho público y el privado entraban en conflicto de vez en cuando, lo que planteaba una serie de problemas24. Las tareas de control se solapaban y, al principio, a algunos pescadores se les impuso dos veces la misma multa, ya que las instancias penales decidían la aplicación de multas que ya habían sido impuestas por las juntas directivas de los grupos. En general, la calidad de la inspección parece estar mejorando, el número de infracciones disminuye y se trata principalmente de incumplimientos de naturaleza técnica. 3.1.7. Evaluación Tendencia a la concentración Las CIT de las especies de peces planos están bastante repartidas. En 1994 existían 289 personas físicas o jurídicas (empresas) titulares de derechos de pesca sobre dichas especies y la mayor parte de ellas (un 75%) poseía un 0,5% o menos de las cuotas nacionales de lenguado y solla. Las CIT de las que los pescadores neerlandeses disponían en 1994 representaban unas capturas anuales de 110 toneladas de lenguado y 330 de solla sobre la base de las cuotas de dicho año25. En 2001 existían unos

23 Véanse también las Decisiones administrativas de 21 de enero de 1988, TBS 1988, n° 8, M.J. Sluijs (anotador). 24 Berg, A.J., "Vissen in troebel water. Juridical comments on Dutch co-management of marine fish resources", conferencia

leída ante el simposio sobre la gestión compartida celebrado en Noordwijk el 9 de junio de 1995. 25 Davidse, 1997.


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279 titulares de cuotas, de los que todavía la mayoría (el 75%) poseía un 0,5% o menos de la cuota total de lenguado. Tabla 3.5. - Distribución de los titulares de CIT en relación con el tamaño de dichas CIT, expresado como porcentaje de CIT en relación con las cuotas totales de lenguado asignadas a los Países Bajos en 1988, 1994, 1997 y 200126

Porcentaje de titulares de CIT Porcentaje (%) de CIT en relación con las cuotas totales

de lenguado

1988 (n=387)

1994 (n=289)

1997 (n=276)

2001 (n=279)

0,005 (mini CIT) 0,005-0,5 0,5-1,0 1,0-1,5 1,5-2,5 >2,5

20,2 65,4 9,8 3,9 0,8 0,0

17,3 57,7 17,0 4,5 3,5 0,0

14,9 59,7 17,8 3,6 3,6 0,4

17,2 57,3 17,9 4,7 2,2 0,7

100% 100% 100% 100% Fuente: Davidse 1997 y base de datos del LEI.

El número total de titulares de CIT de peces planos disminuyó de forma importante en casi un 30%, debido a la venta de CIT y a la puesta en práctica de los programas de desmantelamiento, así como al cese de la actividad de una determinada industria pesquera por otros motivos, o bien debido simplemente al cese de la actividad de los arrastreros de vara de la industria en cuestión. Casi todos los accionistas importantes de las industrias pesqueras poseen más de un buque. Tabla 3.6. - Porcentaje de las industrias pesqueras que poseen más de un buque, en cuanto a flota y de derechos de pesca (%)

Porcentaje de industrias que poseen más de un buque 1988 1993 1997 2001 Número total de buques 24% 25% 28% 30% Potencia de motor total del segmento de los arrastreros de vara 48% 50% 49% 58% Cuota total de lenguado asignada a los Países Bajos 43% 62% 53% 57% Cuota total de solla asignada a los Países Bajos 38% 44% 51% 56% Fuente: Davidse 1997 y base de datos del LEI

Estas cifras muestran que se produjo una tendencia a la concentración durante el periodo de 1988 a 1993. A finales de la década de 1990, los derechos de pesca eran mucho más estables. En 1994, los titulares de cuota más importantes, que representaban un 3% de los titulares totales, poseían un 17,4% de las cuotas totales. A lo largo del periodo mencionado, un estable 75% de los titulares de cuota poseía un 0,5% o menos de las cuotas nacionales de lenguado y solla. Transferencia Los precios que alcanzan las CIT son muy elevados; por ejemplo, en 1993 se pagaban entre 60 y 70 euros por el derecho de pescar 1 Kg de lenguado y 1 Kg de solla. En el periodo 1988-1992, las inversiones totales en CIT alcanzaron valores elevados. En 1990 y 1991, las inversiones se elevaban a 41 millones y 52 millones de euros respectivamente. En esos años, las inversiones en CIT superaron a las inversiones en buques y equipamiento. El volumen de intercambios de CIT en el periodo 1988-1992 significa que alrededor de un 18% de las cuotas nacionales de lenguado y solla cambiaron de propietario. Uno de los inconvenientes de este intercambio de CIT es que el capital abandona la industria al mismo tiempo que lo hacen los patrones-armadores, que venden sus buques junto con las CIT. Las industrias restantes desembarcan pescado en cantidades algo mayores, pero con un coste mucho más alto. A largo plazo, las industrias pasan a manos de la siguiente generación y, debido al alto precio de

26 Hay que señalar que se trata de la asignación de cuotas de lenguado y solla exclusivamente, lo que significa que un buque

titular de una minicuota de lenguado puede ser titular de una cuota importante de bacalao.


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las CIT, su adquisición es bastante costosa, de forma que los descendientes de dichos patrones-armadores tienen que producir con un coste mayor. Debido a los altos precios, a los recién llegados les resulta imposible embarcarse en un negocio pesquero sujeto al régimen de cuotas. Esta situación restrictiva constituye una ventaja para los titulares de CIT. Los armadores de los buques restantes compraron las CIT de los arrastreros de vara desmantelados, principalmente los más pequeños y los más grandes, cuya potencia de motor era de 300 CV y de 1.500 CV respectivamente. Los buques desmantelados eran fundamentalmente pesqueros de bacalao y merlán. Alquiler El mercado del alquiler de CIT se hizo más transparente durante el periodo de gestión compartida. La OP Nederlandse Vissersbond posee, por ejemplo, un “banco de cuotas” en su sitio Internet. El intercambio de cuotas se realiza en el seno de los grupos, así como entre dichos grupos. Las juntas directivas de los grupos son las responsables de la gestión de las cuotas, incluidas las cuotas alquiladas. Eficacia Con arreglo al régimen de CIT, los pescadores conocen exactamente hasta qué punto se les autoriza a realizar capturas en el ejercicio contingentario en cuestión. Como se aclaró anteriormente, el cumplimiento de la normativa referente a las cuotas constituía un problema en la década de los setenta y los ochenta. Desde 1993 no se han superado las cuotas nacionales, lo que puede deberse a numerosos factores: entre otros, al sistema de gestión compartida y al hecho de que el cumplimiento de dichas cuotas vaya en interés de los propios pescadores a causa de las elevadas inversiones en CIT. Los pescadores se encuentran en cierto sentido satisfechos con las normativas sobre cuota, ya que para ellos las CIT constituyen una propiedad. En el marco de las cuotas, la flota en su conjunto faenaba bien y logró un uso más racional en términos económicos de dichas cuotas (Hoefnagel y Smit 1997). Si bien el cumplimiento de las normas sobre cuota ya no constituye un problema, los pescadores no se han convertido en “santos”: algunos de ellos, por ejemplo, siguen infringiendo medidas de carácter técnico. Empleo De forma paralela a la reducción de flota acontecida durante las últimas décadas, el número de miembros de la tripulación de los buques también descendió. Durante muchos años, a las industrias les resultó difícil encontrar tripulación. En las escuelas de pesca escasean los estudiantes. La profesión ya no es tan atractiva como antes, porque, aunque los salarios son bastante buenos (en forma de porcentaje de los ingresos menos algunos de los gastos), el trabajo es muy duro. Durante la última década el trabajo abundaba en tierra y, actualmente, muchos de los miembros de las tripulaciones son de nacionalidad polaca. Impacto ecológico La Comisión Europea determina anualmente los totales autorizados de capturas (TAC) por especie y por zona de pesca y, con arreglo al principio de estabilidad relativa, reparte dichos TAC en las diferentes cuotas nacionales. El impacto ecológico sobre los recursos pesqueros está justificado, ya que los titulares neerlandeses de CIT cumplen con toda la normativa referente a las cuotas. Los pescadores neerlandeses descartan pescado sometido a cuota y otras especies que no tienen un valor comercial, pero dicho descarte se autoriza en la UE. No existen pruebas de que se efectúe una selección consistente en conservar el pescado sometido a cuota de mayor tamaño en lugar del que


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tiene un tamaño menor, pero esto quizás se realice cuando el lenguado y la solla abundan y la cuota nacional es escasa. Efectos colaterales y efectos imprevistos de las CIT Debido al hecho de que el sistema de gestión de cuotas se encuentra en estrecha relación con muchos otros sistemas, resulta difícil determinar qué efectos concretos han tenido las CIT en la industria. Sin embargo, podemos decir que se han producido numerosos cambios desde que surgieron las cuotas en 1975, las CI en 1977 y las CIT en 1985. 3.2. El sistema de cuotas individuales transferibles en Islandia La pesca constituye una industria de gran envergadura en Islandia, aunque su importancia ha disminuido en los últimos años debido al hecho de que otras industrias nuevas han ido ganando a su vez en importancia. Aun así, los productos pesqueros todavía representan alrededor de un 40% de los ingresos procedentes del comercio exterior, y tanto la pesca como la industria de transformación de los productos pesqueros representan un 11% del PIB y un 9% del empleo. El tamaño relativamente grande de la industria pesquera islandesa crea unas condiciones especiales en un Estado independiente que cuenta con un sistema monetario propio y en el que no existe otra industria que pueda amortiguar las variaciones que se producen en la industria pesquera. Las vicisitudes por las que atraviesa la industria pesquera repercuten en la economía islandesa a escala macroeconómica. La mayoría de las poblaciones de peces que se encuentran alrededor de Islandia son exclusivas de este país y su gestión corre a cargo únicamente de las autoridades islandesas. El presente apartado, dividido en tres partes principales, describe, analiza y evalúa el sistema de cuotas individuales transferibles (CIT) en Islandia. La primera parte describe las características fundamentales de dicho sistema e ilustra su evolución. La segunda parte debate el modo en el que se establecen las cuotas, haciendo hincapié en el bacalao, ya que se trata de la población más importante, con mucho, de la zona económica exclusiva (ZEE) islandesa, al aportar entre un 35 y un 50% del valor total de las capturas y debido al hecho de que existen actualmente normas sobre cuotas especiales para el bacalao. La tercera parte del presente apartado plantea el tema de la eficacia biológica y económica del sistema, las repercusiones sociales que conlleva y algunas cuestiones en torno a la equidad del sistema. 3.2.1. El sistema de CIT La ampliación de la ZEE a 50 millas náuticas en 1972 y a 200 millas en 1976 sentó las bases necesarias de la gestión de la pesca. En 1977 ya se había puesto en práctica una serie de iniciativas para limitar las capturas de la importante población de bacalao, limitando el número de días de salida al mar para pescar bacalao. También se tomaron algunas medidas para limitar la entrada de nuevos buques pesqueros. No obstante, ninguna de estas iniciativas ha resultado eficaz. Las cuotas individuales que se asignan a un buque se introdujeron por primera vez en la pesca pelágica del arenque y del capelán. Cuando, en 1975, se reanudó la pesca en aguas islandesas de las poblaciones de arenque, después de tres años de moratoria, la industria pesquera empezó a gestionarse a través de cuotas individuales. Las cuotas anuales se hicieron transferibles en 1979. Las cuotas individuales se introdujeron en el sector de la pesca del capelán en 1980 y las cuotas anuales para esta especie se hicieron transferibles en 1986. El paso más importante en la introducción de las CIT en la industria pesquera islandesa se dio con la aprobación de la Ley sobre la gestión de la pesca de 1983, que reguló dicha industria en la ZEE islandesa durante 1984. En esta Ley se establecía que la pesca de las especies demersales más


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importantes (bacalao, eglefino, carbonero, gallineta, solla, fletán negro y perro del norte) practicada por buques cuyo arqueo superara las 10 TRB (toneladas de registro bruto), debería regularse mediante cuotas individuales transferibles. La asignación de las cuotas se basaba en las capturas históricas del buque desde el 1 de noviembre de 1981 hasta el 31 de octubre de 1983. Junto con el arenque y el capelán, estas poblaciones de peces representan más del 90% del valor de las capturas totales de los buques pesqueros islandeses. Las CIT para las especies demersales se introdujeron en un principio como medida temporal para paliar la crisis existente en el sector de la pesca del bacalao. Después de 1984 se decidió continuar con el sistema de CIT otro año más, es decir, durante 1985, año en el que se permitió a los buques que así lo desearan quedar excluidos del sistema de cuotas individuales y optar por la asignación de un determinado número de días de salida al mar (aunque se les impuso algunas restricciones en relación con las capturas de bacalao). Más tarde, se permitió a dichos buques que volvieran a entrar en el sistema de cuotas individuales y que utilizaran su historial de capturas durante el periodo en que faenaban con arreglo al sistema de días de salida al mar para aumentar su asignación de cuotas de pesca. En 1985, una nueva Ley sobre la gestión de la pesca prorrogó el sistema de gestión de CIT durante los años 1986 y 1987, a la que siguió otra ley que ampliaba el plazo de aplicación de dicho sistema a otros tres años, es decir, de 1988 a 1990. En 1990, el Parlamento islandés aprobó una nueva Ley sobre la gestión de la pesca en la que no se especificaba la fecha en la que el sistema de CIT dejaba de tener validez27. Dicha Ley introdujo numerosos elementos nuevos: en primer lugar, el sistema de CIT debía aplicarse a todos los buques cuyo arqueo superara las 6 TRB, lo que significaba que la opción del sistema de los días de salida al mar dejaba de ser válida para dichos buques; en segundo lugar, el libre acceso de los buques cuyo arqueo fuera inferior a las 10 TRB cesaba definitivamente; en tercer lugar, dicha Ley permitía la transferencia de partes de cuotas, es decir, el derecho a obtener anualmente un determinado porcentaje de la cuota total, entre buques de diferentes armadores. Las partes de cuotas se encuentran vinculadas a los buques. Antes de 1991, sólo a aquellos armadores que poseían más de un buque se permitía la transferencia de partes de cuotas vinculadas a uno de sus buques a otro de ellos. Desde 1991, el sistema de CIT se ha aplicado a más del 90% de toda la industria pesquera islandesa. Sin embargo, todavía existen algunas excepciones: algunos buques cuyo arqueo es inferior a las 6 TRB y que utilizan exclusivamente la línea de mano o el palangre se encuentran excluidos del sistema de CIT principal. Además, todavía existen especies que no se encuentran sujetas a la gestión de cuotas, aunque ninguna de ellas tiene una importancia significativa a escala nacional. El sistema islandés de CIT determina de forma específica un derecho de explotación que, a diferencia de la mayoría de los demás derechos de propiedad, no tiene apoyo constitucional. El primer apartado de la Ley sobre la gestión de la pesca establece que “los recursos marinos que se encuentren y se utilicen en aguas islandesas se consideran propiedad común de la nación islandesa”. La Ley de garantías especifica que no se pueden utilizar las participaciones en las cuotas como garantía de un préstamo, pero permite que en los documentos de concesión del préstamo en los que el buque constituye la garantía se especifique que la entidad crediticia puede impedir que se transfieran algunas de las participaciones en las cuotas asignadas a dicho buque. La Ley de gestión de la pesca también establece que, en caso de que un buque capture menos de un 50% de su cuota global28 en dos años consecutivos, perderá sus participaciones en la cuota. En el debate político en torno a la aplicación de un impuesto sobre los recursos a la pesca de las especies sometidas a cuota, los que están a favor de la

27 Se encuentra disponible una traducción al inglés del texto de dicha Ley en la siguiente página web del Ministerio de

Pesca: http://brunnur.stjr.is/interpro/sjavarutv/sjavarutv.nsf/pages/laws_english.html. 28 La cuota global se calcula mediante una serie de coeficientes establecidos por el Ministerio de Pesca y que permiten

calcular el volumen de capturas “equivalente de bacalao” de otras especies sometidas a cuota. Dichos coeficientes son parecidos a los precios de desembarque relativos de las diferentes especies sometidas a cuota durante el periodo de 12 meses, que termina el 30 de abril del año anterior al año en el que se inicia el ejercicio contingentario.


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aplicación de dicho gravamen alegan que no se trata de un impuesto, sino de un canon de utilización que el propietario de dichos recursos (la nación) debería percibir29. Aunque la Ley sobre la gestión de la pesca de 1990 permite la transferencia tanto de las participaciones en la cuota como de las cuotas anuales, existen algunas restricciones. Es obligatorio que todas las participaciones en la cuota se encuentren vinculadas a un determinado buque y que no superen su capacidad. Si las participaciones en las cuotas se transfieren de un municipio a otro, el ayuntamiento del municipio en el que el vendedor haya registrado su buque dispone de una opción preferente para adquirir dicha participación. Una sociedad pesquera no puede ser titular de una participación en la cuota de bacalao que supere el 12%, de gallineta por encima del 35% ni de eglefino, carbonero, fletán negro, arenque, capelán o gamba de altura que supere el 20% de la cuota total. Tampoco se permite que una sociedad pesquera sea titular de participaciones globales de cuota superiores al 12% de la cuota total30. La transferencia de las cuotas anuales también está sujeta a algunas limitaciones. No se permite alquilar (en total) en un mismo ejercicio contingentario más del 50% de las cuotas anuales asignadas. En la Ley sobre la gestión de la pesca de 1990 se establece que sólo el Ministerio de Pesca puede aprobar la transferencia de cuotas anuales a un buque registrado en otro municipio, previa consulta al ayuntamiento y a la junta de la cofradía de pescadores del municipio en cuestión. No existen apenas ejemplos que demuestren que este procedimiento haya impedido la transferencia de cuotas anuales, por lo que se modificó en 2001, de forma que la legislación actual establece que, antes de acordar la transferencia, la Dirección de Pesca debe recibir confirmación por parte de la Oficina islandesa de control de los precios de desembarque (Verðlagsstofa skiptaverðs) de que existe acuerdo entre el armador del buque y la tripulación del mismo sobre los precios de desembarque que se deberían establecer para decidir el montante de la participación en los beneficios de los miembros de dicha tripulación. Las cuotas individuales constituyen sólo una parte del sistema de gestión de la pesca en Islandia, del que también forman parte diversos reglamentos relativos a las artes de pesca, el establecimiento de zonas de veda (cuando en una zona determinada abundan los alevines) y decisiones relativas a la apertura y al cierre de las industrias pesqueras. Asimismo, existen reglamentos cuyo objetivo es hacer que el sistema sea flexible y evitar los descartes. Se permite que un buque capture hasta un 5% más de su cuota en un ejercicio contingentario, a condición de que se produzca una reducción equivalente de las capturas en el siguiente ejercicio. Se puede transferir hasta un 20% de la cuota anual de un buque de un ejercicio contingentario al siguiente. Con vistas a aumentar la flexibilidad del sistema en relación con la composición de las capturas, se permite que las cuotas de captura de algunas especies demersales se superen hasta en un 5%, a condición de que se produzca una reducción, que se calcula a través de los coeficientes de “equivalente de bacalao”, en las cuotas relativas a otras especies demersales. No obstante, esta disposición no se aplica al bacalao. La mayoría de los descartes están prohibidos en la ZEE islandesa31. Aun así, se sabe que se realizan algunos descartes y que el sistema de cuotas crea alicientes para que se lleven a cabo descartes no deseados. Para hacer disminuir el número de descartes, se permite que sólo la mitad del volumen de pescado de tamaño inferior al permitido se calcule como parte de la cuota. Esta disposición sólo se aplica si la parte de las capturas constituida por dicho pescado no supera un determinado porcentaje. Desde el 1 de febrero de 2002, se autoriza a los armadores a que descarten hasta un 5% de las capturas (es decir, las capturas totales que se producen durante el ejercicio contingentario correspondiente),

29 En Islandia se ha aplicado un impuesto sobre los recursos a las cuotas de captura de pescado desde el ejercicio

contingentario, que dio comienzo el 1 de septiembre de 1996. La recaudación fiscal obtenida ha sido de alrededor de un 1% del valor de los desembarques y se ha destinado al Instituto de Investigaciones Marinas y a la Dirección de Pesca. Este año, el Parlamento islandés ha aprobado una nueva ley relativa a un impuesto sobre las cuotas. Dicho impuesto se vincula a la rentabilidad prevista de la pesca de las especies sometidas a cuota. Si dicha rentabilidad aumenta lo suficiente, la recaudación procedente del nuevo impuesto superará a la del impuesto anterior.

30 A principios de este año se establecieron límites ligeramente superiores. 31 Los peces vivos capturados con línea de mano o palangre constituyen una excepción. También se hacía una excepción con

el pescado afectado por alguna enfermedad o herido, pero la legislación se ha endurecido en este sentido a principios del presente año.


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que no se calculará como parte de la cuota. Esta parte de las capturas se venderá en subasta al mejor postor. El 20% de los ingresos de dicha venta irá a parar al armador y a la tripulación, mientras que el 80% restante se destinará al Instituto de Investigaciones Marinas32. Para obtener la autorización de practicar una pesca comercial en la ZEE islandesa, el buque deberá disponer de un permiso especial, además de poseer cuotas de captura de especies sometidas a cuota. Las autoridades solían ser bastante estrictas en lo que respecta a los requisitos para obtener licencias de pesca. Las normas que regulaban la concesión de dichas licencias variaban en alguna medida, pero el propósito fundamental era limitar la capacidad de la flota. Cuando se introdujo el sistema de cuotas se concedieron permisos a aquellos buques que se encontraban operativos en ese momento, pero si un nuevo buque solicitaba una licencia, ésta sólo se concedía si se retiraba del servicio a un buque de capacidad similar. En 1998, el Tribunal Supremo islandés dictaminó que el sistema existente de permisos era inconstitucional y que el Ministerio de Pesca debía conceder licencias de pesca a aquéllos que habían interpuesto demandas contra dicho ministerio a causa de la denegación de licencia. El Tribunal Supremo alegaba que el sistema de permisos en vigor violaba el derecho constitucional de la igualdad de oportunidades de todos los islandeses a la hora de elegir su profesión. A partir de la lectura del veredicto parece posible interpretar que el Tribunal Supremo no consideraba inconstitucional el sistema restrictivo de licencias en vigor en ese momento, sino que era el modo en el que el sistema se había introducido, es decir, la concesión de licencias de pesca a aquéllos que ya desarrollaban su actividad en el sector a principios de 1984, lo que se consideraba inconstitucional. El Tribunal Supremo hizo hincapié en el hecho de que la concesión de licencias de pesca a un grupo determinado y limitado de buques se podía considerar una medida temporal para lograr un objetivo concreto en una situación especial, como por ejemplo una crisis, pero consideró que no era constitucional dotar a tales medidas de un carácter permanente. A partir del dictamen de dicho Tribunal se modificó el sistema de permisos, de forma que cualquier buque cuyo armador sea de nacionalidad islandesa y que cumpla con una serie de normas de seguridad e higiene puede obtener una licencia de pesca. Sin embargo, como ocurría previamente, para poder capturar especies sometidas a cuota es necesario poseer una participación en las cuotas de pesca de la especie en cuestión. 3.2.2. Los TAC y la gestión bioeconómica El Ministerio de Pesca establece los TAC y las cuotas una vez que el Instituto de Investigaciones Marinas le ha hecho entrega de los resultados de la evaluación de las poblaciones y de los TAC recomendados. En la Ley sobre la gestión de la pesca de 1990 se establece que el ejercicio contingentario constará de 12 meses, contando a partir del 1 de septiembre del año correspondiente. El Instituto de Investigaciones Marinas publica todos los años sus informes sobre las evaluaciones y recomendaciones realizadas a finales de mayo. El Ministerio puede esperar hasta finales de julio antes de tomar una decisión, aunque en los últimos años la decisión se ha publicado a principios del mes de junio. El Ministerio está facultado para aumentar o reducir los TAC durante el ejercicio contingentario en curso, aunque este derecho se ha ejercido en contadas ocasiones. Sin embargo, los TAC relativos a algunas especies demersales (eglefino, carbonero, perro del norte) se aumentaron en diciembre de 2001. En algunos casos, el Ministerio publica unos TAC provisionales. En lo que se refiere a los TAC de capelán, siempre se publican dichos TAC provisionales, pero la gestión relativa a las poblaciones de esta especie se encuentra sujeta a los acuerdos a los que lleguen las autoridades islandesas, noruegas y groenlandesas al respecto. También se han establecido TAC provisionales en los últimos años en lo que respecta a la gamba de altura, ya que ha existido gran incertidumbre sobre el estado en el que se encuentra esta importante población.

32 Este sistema está en fase de prueba hasta que finalice el ejercicio contingentario actual el 31 de agosto de 2003.


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En 1995, el Gobierno islandés acordó que la población de bacalao se gestionase con arreglo a una normativa especial referente a los TAC. La introducción de dicha normativa se justificaba principalmente de dos formas: por una parte, la gestión de una especie longeva como el bacalao se debería basar en objetivos a largo plazo y, por otra, dichos objetivos se deberían formular en términos económicos, esto es, en cuanto a beneficios económicos netos máximos. El bacalao había sido sobreexplotado y se hacía necesario reducir la mortalidad por pesca, es decir, el porcentaje de la población capturada cada año. En un principio, la norma que regulaba los TAC establecía que los TAC anuales se debían establecer en un 25% de la biomasa de la población de peces cuya talla superaba el tamaño mínimo legal (ejemplares de 4 o más años de edad) que se calculaba que existía, aunque nunca por debajo de 155.000 toneladas. En 2000, el Ministerio de Pesca modificó esta norma eliminando este último límite y estableciendo que los TAC podían aumentar como máximo en 30.000 toneladas con respecto al ejercicio contingentario anterior. El sistema de cuotas individuales limita las capturas y, por consiguiente, reduce la sobrepesca en comparación con el acceso libre. Sin embargo, este sistema no garantiza por sí mismo una explotación óptima de las poblaciones de peces. Los desembarques que superen lo que se considera adecuado en términos bioeconómicos desembocarán en cierto modo en una pesca excesiva. Ello puede ocurrir en caso de que los desembarques superen los TAC debido a algún tipo de deficiencia del sistema: podría ocurrir que los TAC se establecieran por encima de lo que se considera económicamente adecuado, o bien que los TAC recomendados no fueran los correctos. La tabla que figura a continuación resume la situación en el caso del bacalao.


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Tabla 3.7. – Tamaño de la población de bacalao explotable, TAC y desembarques (en miles de toneladas)

Tamaño de la población explotable

al inicio del año natural

Ejercicio contingentario

Según los cálculos actuales

Según los cálculos realizados en ese

momento

TAC ideales (25% de la población explotable según los cálculos actuales)

TAC recomendados

TAC nacionales

Desembar-ques totales

1980 1548 1313 387 300 435 1981 1263 1541 316 400 469 1982 979 1601 245 450 388 1983 795 1238 199 350 300 1984 901 936 225 200 242 283 1985 921 850 230 200 263 326 1986 853 850 213 300 300 368 1987 1034 1050 259 300 330 392 1988 1055 1130 264 300 350 378 1989 1022 1070 255 300 325 356 1990 835 870 209 250 300 335

en. 91-ag. 91 701 910 175 240 245 247 sept. 91-ag. 92 701 910 175 250 265 275 sept. 92-ag. 93 547 640 137 190 205 241 sept. 93-ag. 94 581 630 145 150 165 197 sept. 94-ag. 95 579 590 145 130 155 165 sept. 95-ag. 96 557 560 139 155 155 170 sept. 96-ag. 97 680 675 170 186 186 202 sept. 97-ag. 98 795 889 199 218 218 227 sept. 98-ag. 99 722 975 180 250 250 254 sept. 99-ag. 00 717 1031 179 250 250 257 sept. 00-ag. 01 547 756 137 220 220 221 sept. 01-ag. 02 640 577 160 190 190 -

Fuente: Publicaciones del Instituto de Investigaciones Marinas.

La tabla contiene información acerca de los cálculos realizados en relación con las poblaciones, acerca de los TAC recomendados, los TAC reales y los desembarques totales. En comparación con estos datos, la tercera columna muestra los TAC “ideales”, que supondrían un 25% de la población según los cálculos actuales33. La tabla muestra que la mayoría de las veces los TAC se establecían por encima de las recomendaciones del Instituto de Investigaciones Marinas y los desembarques superaban los TAC. En muchos casos se producía una sobrepesca importante, incluso después de la introducción del sistema de cuotas individuales en 1984. En la tabla también observamos que las diferencias señaladas entre los TAC recomendados, los TAC reales y los desembarques han ido disminuyendo hasta hacerse casi inapreciables en los últimos años. La mayor parte de las diferencias entre los desembarques totales y los TAC se explica por el hecho de que las pequeñas embarcaciones abiertas cuyo arqueo no supera las 6 TRB y que utilizan exclusivamente la línea de mano o el palangre dentro del sistema de días de salida al mar han realizado más capturas de lo que se había previsto. Las normas que permiten a los buques superar sus cuotas y transferir algunas de ellas al

33 La norma en vigor para calcular los TAC de bacalao es un poco más compleja, puesto que establece que los TAC deberían

ser un 25% de la media de la población que se calcula que existe a principios del año natural correspondiente y de la que se calcula que exista a finales de dicho año. El grupo de trabajo que recomendó la aplicación de dicha norma recomendó asimismo que el porcentaje fuese un 22%. Se consideraba que dicha norma relativa a los TAC era lo más adecuada posible en términos económicos en función de un modelo bioeconómico elaborado por dicho grupo de trabajo.


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ejercicio contingentario siguiente provocan también, evidentemente, algunas diferencias entre los TAC y los desembarques reales que se producen en un ejercicio contingentario. Si comparamos las dos primeras columnas de la tabla 3.7. observamos que, a principios de la década de 1980 y de nuevo a finales de la de 1990, el Instituto de Investigaciones Marinas realizó unos cálculos sobre la población de bacalao que estaban muy por encima de las cifras reales. Resulta razonable pensar que el error cometido en los cálculos a principios de los 80 contribuyera a la sobrepesca del bacalao que se produjo durante ese periodo de tiempo en el que se practicaba una gestión de la pesca bastante poco estricta. Por otro lado, la sobreestimación realizada a finales de los 90 condujo al establecimiento de unos TAC de bacalao demasiado altos.

La tabla 3.7. muestra que la gestión de la pesca islandesa no ha logrado evitar la sobrepesca de la población de bacalao. Actualmente, el estado de dicha población no es mejor que el estado en el que se encontraba durante la crisis de principios de 1980 que condujo a la introducción del sistema de cuotas individuales. Sin embargo, existen razones para pensar que algunos de los problemas que desembocaron en la sobrepesca del bacalao en los comienzos del sistema de cuotas se han resuelto34. No poseemos un conocimiento tan amplio sobre las demás poblaciones que se encuentran en la ZEE islandesa. No es posible afirmar que su situación haya mejorado desde que se introdujo el sistema de CIT. La tabla que figura a continuación muestra el historial de los desembarques de las especies más importantes, además del bacalao. Tabla 3.8. - Desembarques de algunas especies importantes existentes en aguas islandesas (en miles de toneladas)

Especie 1980-83 1984-87 1988-91 1992-95 1996-99 2000 2001 Eglefino 60 46 59 53 46 42 40 Carbonero 57 64 87 65 34 33 32 Gallineta 100 93 93 94 69 71 50 Perro del norte 9 11 15 14 13 15 18 Fletán negro 25 34 45 30 16 15 17 Solla 6 12 12 11 9 5 5 Capelán 387 892 629 802 988 892 925 Arenque islandés 52 60 90 120 86 102 101 Gamba 10 31 31 63 58 24 26 Vieira 12 16 11 10 10 9 6 Fuente: Instituto Económico Nacional.

El aumento de las capturas de gamba se explica en parte por el hecho de que la gamba constituía un recurso infraexplotado a principios de la década de 1980 y también en parte porque la sobrepesca del bacalao, especie que se alimenta de gambas y capelanes, conlleva algunos beneficios, como por ejemplo una mayor abundancia de las especies de las que se alimenta. En términos globales, los buques pesqueros islandeses pescaron el mismo volumen de capturas (dentro y fuera de la ZEE islandesa) en el periodo de 1997 a 2000 que en el periodo de 1980 a 1983. 3.2.3. Evaluación

3.2.3.1. Eficacia La eficacia de la gestión de una industria pesquera caracterizada por una capacidad excesiva se puede evaluar en función de la reducción de dicha capacidad pesquera. La tabla que figura a continuación muestra el desarrollo de la capacidad pesquera islandesa con arreglo al número de buques pesqueros,

34 La población islandesa de bacalao podía soportar capturas de entre 400.000 y 500.000 toneladas durante la década de

1950, debido a las escasas capturas realizadas durante la Segunda Guerra Mundial y a unas mejores condiciones medioambientales. Además, las aguas que rodean a Islandia eran más cálidas entre 1930 y 1965 que desde este último año en adelante.


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al tamaño de los mismos expresado en toneladas de registro bruto (TRB) y a la potencia de su motor principal en Kw. Tabla 3.9. – Tamaño de la flota pesquera islandesa (no se incluyen los buques sin cubierta) Descripción 1980 1985 1990 1995 1998 1999 2000

Número 863 825 996 824 795 842 892

TRB35 105.228 110.599 119.801 121.103 120.743 116.076 115.691 Kw 336.118 362.156 420.803 410.629 414.020 424.429 438.526 Fuente: Anuario de estadísticas de pesca (Útvegur), publicado por el Instituto estadístico islandés (Hagstofa Íslands).

La tabla 3.9. muestra que la flota pesquera ha aumentado su arqueo en un 10% y su potencia de motor en un 30%. Como las capturas globales no son más numerosas de lo que eran a principios de la década de 1980, todo parece indicar que la capacidad pesquera (excesiva) ha aumentado desde la introducción de las CIT. Nunca resulta fácil calcular la capacidad excesiva de una industria sometida a cambios de carácter natural impredecibles. Sin embargo, es probable que la capacidad en la flota pesquera islandesa sea excesiva. También resulta lícito, por otra parte, preguntarse si los datos reflejados en la tabla 3.9. proporcionan la medida adecuada de la evolución de dicho exceso de capacidad. Al evaluar los datos que contiene dicha tabla es necesario tener en cuenta los importantes cambios que se han producido en los medios tecnológicos que intervienen en el sector pesquero. En 1980 no existían arrastreros congeladores en Islandia. El primer arrastrero congelador, que consiste en una combinación de buque pesquero y de buque factoría, apareció en 1982. Actualmente, estos tipos de buque son los responsables de alrededor de un 25% de las capturas totales. Los métodos de transformación del pescado, tanto de especies demersales como de especies pelágicas, que se desembarca congelado, han ido mejorando de forma que dicha transformación requiere un mayor espacio de almacenamiento y unas salidas al mar de menor duración. Asimismo, hay que señalar que la tecnología pesquera ha desarrollado redes comunes y redes de arrastre mayores, que requieren motores cada vez más potentes para poder operar. Todas estas consideraciones muestran las dificultades que surgen a la hora de medir la capacidad pesquera y ponen en tela de juicio la importancia de la información que contiene la tabla 3.9. en tanto que descripción del desarrollo de la capacidad pesquera de la flota islandesa.

El establecimiento de un sistema de cuotas en el que éstas constituyen derechos individuales de propiedad garantizados y la flexibilización de las normas de obtención de licencias de pesca hacen que los armadores de los buques no tengan ninguna razón de tipo económico para mantener una capacidad excesiva costosa. Al haberse introducido unos derechos de propiedad garantizados en todos los factores de producción de la industria pesquera, ya no existen diferencias entre las sociedades pesqueras y cualquier otro tipo de empresas. Antes de que las normas para obtener licencias de pesca se flexibilizaran, los buques pesqueros dotados de una licencia de pesca eran especialmente valiosos, ya que se podían utilizar para obtener una licencia para otro buque. Dichos buques alcanzaban precios mayores a la hora de la venta, puesto que poseían una licencia que podían transferir a otro buque. El precio de la licencia podía alcanzar hasta un 10% del valor del nuevo buque, por lo que podía merecer la pena conservar el buque provisto de licencia aun cuando no se utilizara de forma directa en la actividad pesquera. Sin embargo, tras la sentencia del Tribunal Supremo de 1998 y la flexibilización de las normas para obtener una licencia de pesca, ya no existían razones para conservar los buques cuya actividad no era necesaria. La tabla 3.10. muestra el desarrollo del promedio de días de salida al mar. Al haber existido una capacidad excesiva bastante importante en la flota pesquera islandesa, sería lógico pensar que el grado de utilización actual de dicha flota es bastante menor que el grado de utilización de la misma durante

35 Las cifras correspondientes a 1999 y 2000 se han calculado a partir de las cifras relativas al tamaño de la flota en

toneladas brutas (TB) desde 1998 a 2000, dando por supuesto que el cambio relativo en TRB es el mismo que el cambio relativo en TB.


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el periodo anterior al establecimiento del sistema de cuotas de captura, cuando existía un libre acceso a los recursos pesqueros. Tabla 3.10. – Promedio de días de salida al mar Tipo de buque

1977 1980 1984 1990 1993 1994 1995

Arrastreros 290 318 302 307 314 278 274

Barcos 195 195 205 219 204 191 185 Fuente: Anuario de estadísticas de pesca (Útvegur), publicado por la Asociación islandesa de industrias pesqueras (Fiskifélag Íslands)

Sin embargo, la tabla anterior no refleja ningún cambio significativo en el grado de utilización de la flota pesquera islandesa en comparación con la situación en la que existía un libre acceso a los recursos pesqueros. En el gráfico 3.1. se muestra una evaluación diferente de la eficacia del sistema de CIT.

Gráfico 3.1. – Productividad de la industria pesquera, tamaño de las poblaciones globales y capturas. Índices 1973-1995 (1973=100)

80

100

120

140

160

180

200

1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

Productividad

Poblaciones globales Capturas

Fuente: Instituto Económico Nacional

Este gráfico muestra el desarrollo de la productividad total del capital invertido en el sector pesquero y la productividad total de la mano de obra empleada en dicho sector, así como los niveles globales de capturas y poblaciones de peces36. El gráfico 3.1. muestra tres aspectos importantes: en primer lugar, se observa un gran aumento, aunque irregular, de la productividad de la mano de obra y del capital en el sector pesquero, aumento que, de hecho, es mayor que el registrado por la mayoría de las demás industrias en Islandia; en segundo lugar, el desarrollo de la productividad durante el periodo 1976-1983 se encuentra estrechamente vinculado a las variaciones sufridas por las poblaciones de peces y, en tercer lugar, a partir de 1984 se observa un gran aumento de la productividad, que no guarda relación con los cambios en las poblaciones de peces. Esto último podría indicar que se trata de las repercusiones del cambio realizado en la gestión de la pesca, aunque, evidentemente, también se produjeron cambios tecnológicos que podrían explicar en alguna medida este gran aumento de la productividad. El sistema de gestión de cuotas de captura permite a los armadores de los buques planificar su actividad pesquera para todo el ejercicio contingentario, aprovechando los periodos en los que aumentan los precios e incrementando el valor de sus capturas a través de un mejor procesamiento del pescado y unas salidas al mar más breves. Por este motivo, el sistema de cuotas de captura crea unas

36 Se ha procedido a la suma de las poblaciones más importantes utilizando el valor de las capturas de cada población en

cuanto a peso. A causa de la importancia de las capturas de bacalao y de las variaciones significativas que se han ido produciendo en el tamaño de la población de dicha especie, las variaciones sufridas por las poblaciones de peces en términos globales constituyen un fiel reflejo de las variaciones que se han producido en la población de bacalao.


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condiciones favorables para el desarrollo del tratamiento del pescado a bordo de los buques y para un mayor tratamiento del pescado en tierra, gracias a un suministro más constante de una materia prima de mejor calidad. Todo ello se puede observar en el sector islandés de la pesca y del tratamiento del pescado durante los últimos 20 años. Desafortunadamente, es imposible determinar con exactitud en qué medida todo lo apuntado anteriormente ha sido consecuencia de los avances tecnológicos y de una mayor demanda de calidad por parte de los consumidores, en lugar de ser consecuencia de los cambios que se han producido en la gestión de la industria pesquera. Existen indicadores convincentes de que el sistema de cuotas introducido en Islandia ha originado una reducción de la variación del nivel de capturas realizadas en un mismo año, tal como muestra el gráfico 3.2. Si se utiliza el coeficiente de variación para determinar el grado de variación experimentado por las capturas realizadas en un mismo año, el resultado es una variación de cerca de un 40% o más durante el periodo de 1977 a 1983, periodo anterior a la introducción del sistema de cuotas en el sector de la pesca de especies demersales. Dicha variación es de un 35% en 1984 y de un 21% en 1997.

Gráfico 3.2. - Distribución de la pesca de las principales especies demersales

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

en feb mar abr may jun jul ag sept oct nov dic

1977

1981

1987 1997

Fuente: Anuario de estadísticas de pesca (Útvegur), publicado por la Asociación islandesa de industrias pesqueras (Fiskifélag Íslands)

3.2.3.2. Rentabilidad Como muestra la tabla 3.11., la industria pesquera en Islandia genera unos ingresos relativamente altos en comparación con otras actividades. Tabla 3.11. – Valor añadido por trabajador y año (en miles de coronas islandesas)

Año Industria pesquera

Tratamiento del pescado

Industria pesquera y tratamiento del

pescado Otras industrias Conjunto de las

empresas

1973 11,9 10,5 11,1 8,1 10,4

1978 78,3 44,2 57,6 45,4 59,0

1983 504,1 277,7 359,2 432,3 575,7

1988 2.967,0 1.218,3 1.959,2 1.753,3 2.102,3

1993 4.674,9 2.531,4 3.594,3 2.580,4 3.093,9

1995 5.412,2 2.419,6 3.797,2 2.870,8 3.362,6 Fuente: LEI 2002


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Como muestra el gráfico 3.3., la rentabilidad ha sufrido enormes variaciones en el transcurso de los años.

Gráfico 3.3. - Beneficio bruto después de amortizado pero antes de intereses (y de los costes globales

de las cuotas) como porcentaje del valor añadido (1973-1998)

-40%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Industria pesquera

Industria pesquera y de transfor- mación Otras, excluidas las de gran consumo energético

Fuente: LEI 2002

El gráfico 3.3 muestra una profunda crisis en la industria pesquera islandesa durante 1982 y 1983, antes de la introducción del sistema de CIT. Asimismo, podemos observar que la rentabilidad de dicha industria aumentó en el periodo de 1987 a 1995, lo que parece responder a un aumento general de la rentabilidad del conjunto de las empresas islandesas, en lugar de deberse a algún tipo de factor interno de la industria pesquera. El gráfico 3.1. anterior también muestra que, después de 1988, se produjo un estancamiento de la productividad de la mano de obra y del capital en el sector pesquero. 3.2.3.3. Los elevados precios de las cuotas Los elevados precios de las cuotas se justifican probablemente en el descontento originado por el actual sistema de CIT. El hecho de que los armadores de los buques puedan vender sus cuotas a cambio de grandes sumas de dinero y abandonar la industria pesquera parece ser lo que desagrada a la gente en general. Ésta es la causa principal del apoyo al impuesto sobre los recursos en Islandia. Muchos de los que se declaran en contra del sistema actual no ponen objeciones a la gestión de la pesca a través de las cuotas individuales transferibles, sino que se quejan de que la asignación de dichas cuotas plantea problemas de equidad. La Tabla 3.12. muestra que el problema de los elevados precios de las cuotas reside en el hecho de que dichos precios están muy por encima de lo que justifica la rentabilidad de la industria pesquera.


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Tabla 3.12. - Ingresos, beneficio neto (después de amortizado y de intereses, pero antes de los costes globales de las cuotas) y el valor del alquiler de las cuotas de bacalao, eglefino, carbonero, gallineta, fletán negro, solla y gamba (en millones de coronas islandesas).

Descripción 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Ingresos 48.345 50.923 51.698 53.592 57.523 56.643 59.483 60.729 60.858

Beneficio neto 1.630 1.670 783 2.484 1.997 188 3.116 2.809 3.603 Valor del alquiler de las cuotas 14.837 12.072 14.462 20.645 21.951 23.429 24.516 30.287 30.615 Fuente: Instituto Económico Nacional

Según la teoría económica, las empresas maximizadoras de beneficio compran una serie de factores de producción a un precio que está determinado por los beneficios a corto plazo antes de que se deduzcan los costes fijos previstos para el periodo correspondiente. La persistencia de unos precios elevados de las cuotas parece desafiar la lógica de dicha teoría. Es probable que una explicación adecuada tenga que tener en cuenta la resistencia de carácter económico y no económico a abandonar la industria pesquera a pesar de la elevada compensación económica que se ofrece. El gráfico 3.4. proporciona alguna información complementaria sobre el alto precio de las cuotas en Islandia.

Gráfico 3.4. - Ratio del precio de alquiler de las cuotas y del precio de mercado (en subasta) del pescado

(enero de 1992 a diciembre de 2001)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1992:01

1992:05

1992:09

1993:01

1993:05

1993:09

1994:01

1994:05

1994:09

1995:01

1995:05

1995:09

1996:01

1996:05

1996:09

1997:01

1997:05

1997:09

1998:01

1998:05

1998:09

1999:01

1999:05

1999:09

2000:01

2000:05

2000:09

2001:01

2001:05

2001:09

Cod

Haddock

Saith

_____ Bacalao . . . . . Eglefino - - - - Carbonero

Fuente: Instituto Económico Nacional.

3.2.3.4. El elevado volumen de transferencias de cuotas A pesar de los elevados precios de alquiler de las cuotas, los volúmenes de transferencia son grandes. En algunos casos, el volumen de transferencia ha superado el número de cuotas asignadas, lo que supone que algunas de ellas se han transferido en más de una ocasión. Algunas de estas transferencias pueden haberse producido con fines especulativos. La tabla 3.13. muestra el volumen de las transferencias.


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Tabla 3.13. – Transferencias de cuotas de todas las especies (en toneladas de “equivalente de bacalao”) 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98

Clase A 90.931 65.863 124.118 93.464 99.495 127.381

Clase B 55.787 59.862 40.977 52.765 61.650 50.912

Clase C 34.639 28.292 36.144 20.610 32.118 29.552

Clase D 94.592 96.300 99.532 121.096 124.375 122.000

Total A-D 275.949 250.317 300.770 287.935 317.639 329.845

Cuotas asignadas 417.145 393.178 385.196 404.379 466.492 475.889

Participación relativa

Clase A 33,0% 26,3% 41,3% 32,5% 31,3% 38,6%

Clase B 20,2% 23,9% 13,6% 18,3% 19,4% 15,4%

Clase C 12,6% 11,3% 12,0% 7,2% 10,1% 9,0%

Clase D 34,3% 38,5% 33,1% 42,1% 39,2% 37,0%

Total A-D 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Total/Cuotas asignadas

66,2% 63,7% 78,1% 71,2% 68,1% 69,3%

A= transferencias de cuotas entre buques del mismo armador B= transferencias de cuotas entre buques que operan en el mismo puerto pero pertenecen a armadores diferentes C= transferencias de cuotas entre buques que operan en puertos diferentes y que consisten en el intercambio de cuotas de igual valor D= otro tipo de transferencias Fuente: Dirección de Pesca

Tras la introducción, en 1988, de una Ley sobre el intercambio de cuotas37, de obligado cumplimiento, el volumen de transferencias disminuyó en alguna medida, posiblemente porque los armadores mostraban reticencias ante la introducción de dicha ley, aunque también es probable que la disminución refleje el hecho de que la Ley sobre la transferencia de cuotas establecía el pago de un canon a la hora de realizar las transferencias. Las transferencias de naturaleza especulativa disminuirían y aquéllos que transferían cuotas cesarían de transferirlas a sus propios buques antes de transferirlas a los compradores. Sin embargo, el volumen de transferencias seguía siendo importante, tal como muestra la tabla 3.14. (obsérvese que la clasificación del tipo de transferencias se ha modificado)

37 Esta disposición se derogó en 2002.


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Tabla 3.14. – Transferencias de cuotas entre buques (en toneladas) Bacalao Eglefino Carbonero Gallineta

Ejercicio contingenta-rio: 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00

E 38.137 40.380 10.697 9.264 9.650 8.746 19.055 22.549

F 0 0 0 0 0 0 0 0

G 5.830 6.343 4.834 3.734 4.978 3.103 6.247 5.253

H 24.865 29.232 4.886 4.871 3.420 2.487 4.351 5.484

Total E-H 68.832 75.954 20.416 17.869 18.048 14.336 29.652 33.286 Cuotas asignadas 176.925 175.306 27.300 26.909 23.520 23.184 65.000 60.000

Capelán Arenque Gamba

Ejercicio contingenta-rio: 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00

E 141.523 76.855 32.767 36.030 21.963 14.275

F 28.193 76.703 0 0 0 0

G 57.690 43.241 18.140 19.494 6.101 6.596

H 42.089 10.266 4.802 10.039 5.271 5.468

Total E-H 269.495 207.065 55.709 65.563 33.335 26.339 Cuotas asignadas 900.000 844.000 70.000 100.000 60.000 20.000 E= transferencias de cuotas entre buques del mismo armador, F= transferencias permitidas como excepción a la Ley sobre el intercambio de cuotas G= transferencias que consisten en el intercambio de cuotas de igual valor H= transferencias con arreglo a la Ley sobre el intercambio de cuotas Fuente: Dirección de Pesca.

El elevado volumen de transferencias de cuotas constituye probablemente el mejor indicador de los beneficios obtenidos a través de dichas transferencias, ya que éstas sólo se producen si ambas partes esperan obtener algún tipo de beneficio. El gran volumen de transferencias también indica que muchas de las transferencias anuales no se realizan desde buques poco rentables y con elevados costes marginales hacia buques rentables cuyos costes marginales son escasos. La mayor parte de los buques participa en la transferencia de cuotas y la mayoría de ellos realiza operaciones de compra-venta de cuotas, lo que indica que una gran parte de las transferencias se realiza para ajustar el volumen de cuotas real al proceso estocástico de la actividad pesquera concreta de cada buque. 3.2.3.5. Cuestiones regionales La tabla 3.15. muestra la evolución de la distribución regional de la participación en las cuotas durante la década de 1990. Dicha participación ha disminuido especialmente en la zona de los Fiordos occidentales.


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Tabla 3.15. - Distribución geográfica de la participación en las cuotas calculadas en términos globales en relación con los precios actuales

Zona sept. 91 sept. 92 sept. 93 sept. 94 sept. 95 sept. 96 sept. 97 sept. 98 ag. 99 Sur 13,8% 14,3% 14,1% 13,4% 11,0% 11,7% 12,3% 12,0% 13,3% Reykjanes 16,8% 16,5% 16,0% 16,8% 15,5% 16,4% 16,7% 16,0% 16,1% Reikiavik 11,8% 12,1% 12,8% 13,3% 12,6% 12,1% 12,5% 10,0% 9,9% Oeste 8,8% 8,8% 9,5% 9,5% 9,5% 9,8% 9,8% 11,3% 11,6% Fiordos occidenta-les 11,0% 10,7% 9,8% 9,5% 12,4% 11,9% 9,5% 8,4% 7,7% Noroeste 5,7% 5,6% 5,4% 5,1% 5,7% 6,3% 5,8% 5,9% 5,4% Noreste 18,7% 18,6% 18,8% 19,2% 20,9% 21,1% 22,1% 24,0% 23,8% Este 13,5% 13,4% 13,6% 13,2% 12,5% 10,6% 11,3% 12,4% 12,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Instituto Económico Nacional

La tabla 3.16. muestra la distribución de los desembarques desde 1965. Los datos indican que, desde una perspectiva a largo plazo, no se han producido grandes cambios en la participación relativa de las regiones recogidas en la tabla 3.15.

Tabla 3.16. – Distribución geográfica de los desembarques

Reikiavik, Sur Reykjanes Oeste Fiordos

occidentales Noroeste Noreste Este

1965 16,3% 35,5% 10,2% 9,8% 2,7% 10,0% 15,6% 1970 16,9% 36,5% 9,9% 12,6% 3,4% 9,8% 10,9% 1975 13,0% 29,2% 10,9% 13,6% 5,9% 13,0% 14,4% 1980 11,6% 28,2% 11,3% 14,9% 5,1% 17,1% 11,8% 1983 14,3% 26,0% 11,3% 13,9% 6,4% 14,6% 13,5% 1991 9,1% 27,1% 8,6% 15,0% 8,6% 18,2% 13,3% 1995 9,3% 25,5% 8,4% 14,5% 9,8% 18,5% 14,0% 1997 8,2% 28,5% 7,4% 11,7% 10,1% 17,9% 16,2%

Fuente: Anuario de estadísticas de pesca (Útvegur), publicado por la Asociación islandesa de industrias pesqueras (Fiskifélag Íslands)

Los avances tecnológicos y la construcción de unos buques cada vez mayores han hecho que la pesca en las diferentes zonas de Islandia sea más independiente del emplazamiento de las poblaciones de peces, aunque, por regla general, las industrias pesqueras situadas en las distintas zonas todavía están especializadas en la captura de las especies que abundan en los alrededores de la zona correspondientes. La relativa importancia de las regiones depende, por tanto, de las fluctuaciones que sufren dichas poblaciones de peces en cuanto a tamaño y abundancia. Existen indicios que hacen suponer que el tamaño de la localidad pesquera influye en alguna medida en el grado de participación en las cuotas de pesca de dicha localidad, tal como muestra la tabla 3.17 que se presenta a continuación. Tabla 3.17. Distribución de los desembarques con arreglo al tamaño de la localidad pesquera en 1993

Nº de habitantes en 1993 Año <500 <1500 <2000 <3000

1982 15,2% 46,1% 55,1% 63,5% 1985 17,1% 49,0% 60,7% 67,8% 1990 14,4% 41,3% 53,1% 61,6% 1995 11,6% 39,5% 50,5% 59,5% 1997 10,8% 38,8% 51,5% 61,5%



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La tabla 3.18. muestra que las localidades que contaban con menos de 1.500 habitantes en 1993 han perdido una parte significativa de su participación en las cuotas, lo que podría indicar que algunos de los cambios que se han producido en la participación relativa responden a factores tecnológicos y a los parámetros de las economías de escala, lo que se puede ilustrar mediante el ejemplo de la industria de transformación del pescado, cuya actividad transcurre ahora en grandes fábricas que poseen grandes sumas de capital. Tabla 3.18. - Distribución de la participación en las cuotas calculadas en relación con los precios actuales y con arreglo al tamaño de la localidad pesquera Habitantes en 1993 sept. 91 sept. 92 sept. 93 sept. 94 sept. 95 sept. 96 sept. 97 sept. 98 ag. 99

< 500 11,0% 10,4% 8,6% 8,3% 8,6% 9,6% 8,3% 8,5% 6,4% 500 – 1000 9,1% 8,9% 8,8% 8,4% 7,3% 8,5% 7,5% 8,6% 8,6% 1000 – 1500 16,3% 15,9% 16,3% 16,6% 17,8% 17,4% 18,3% 14,7% 13,8% 1500 – 2000 9,4% 9,3% 9,4% 9,4% 10,4% 8,6% 9,1% 10,7% 10,7% 2000 – 3000 8,9% 8,8% 9,3% 9,6% 10,3% 10,0% 10,7% 11,1% 11,1% 3000 – 4500 4,6% 4,6% 5,1% 5,2% 7,0% 6,1% 4,6% 5,4% 5,2% 4500 – 5000 10,1% 10,5% 10,5% 9,7% 8,3% 9,1% 9,5% 9,1% 11,2% > 5000 30,6% 31,7% 32,1% 32,7% 30,4% 30,6% 32,0% 32,0% 33,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Instituto Económico Nacional

Se afirma que el sistema de CIT ha producido el declive de la pesca en algunas localidades rurales islandesas. Los cambios regionales acontecidos en las actividades pesqueras guardan, evidentemente, una estrecha relación con los cambios relativos a la titularidad de las cuotas en una industria pesquera cuya gestión se asienta en dichas cuotas, lo que no significa que el intercambio de cuotas deba ser necesariamente la razón del declive de las industrias pesqueras de aquellas localidades o regiones en las que la actividad pesquera efectivamente ha disminuido. En la mayoría de los casos, las sociedades pesqueras venden sus cuotas sólo si se ven obligadas a hacerlo debido a las pérdidas que puedan estar sufriendo. Este motivo es el mismo que determinó en su momento el auge o el declive de las localidades pesqueras antes de la introducción de cuotas y demás instrumentos de la gestión moderna de la industria pesquera. No hay duda de que el relativo declive de las industrias pesquera y de transformación del pescado en Islandia constituye una de las razones del declive de numerosas regiones fuera de la zona de Reikiavik cuya actividad económica gira exclusivamente en torno a la pesca. Pero dicho declive de la industria pesquera en las regiones mencionadas era un hecho inevitable, puesto que las poblaciones de peces constituyen un recurso limitado. Incluso en caso de que la gestión de la pesca tenga éxito y de que las poblaciones de peces sean capaces de soportar unas mayores capturas, el proceso de declive relativo de las industrias pesquera y de transformación del pescado en cuanto a producción y empleo seguirá su curso casi con toda probabilidad. Por consiguiente, la única posibilidad que tiene una región de crecer sobre la base de la industria pesquera es lograr aumentar la participación que posee en la actividad pesquera de la totalidad del país. Por este motivo, unas políticas regionales adecuadas no deberían estar orientadas a impedir el crecimiento del sector pesquero en las regiones mejor dotadas para desarrollar su industria pesquera, sino a proporcionar alternativas a la pesca en aquellas regiones en las que la actividad pesquera es menos eficaz.


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3.2.3.6. Concentración de los derechos de pesca Como muestra la tabla 3.19., existe una tendencia a la concentración cada vez mayor de la participación en las cuotas en manos de las sociedades pesqueras más importantes. Tabla 3.19. - Distribución de la participación de las sociedades pesqueras más importantes en las cuotas de las principales especies sometidas a cuota, calculadas en términos globales en relación con los precios actuales

sept. 91 sept. 92 sept. 93 sept. 94 sept. 95 sept. 96 sept. 97 sept. 98 ag. 99 Primeras 10 24,8% 26,3% 26,7% 26,7% 24,2% 23,8% 28,0% 33,1% 35,8% Primeras 20 36,5% 38,0% 38,5% 39,1% 36,8% 36,1% 41,7% 46,7% 52,3% Primeras 30 44,2% 46,1% 47,4% 47,7% 45,1% 44,5% 50,7% 55,0% 61,0% Primeras 40 50,0% 51,8% 53,4% 53,8% 51,8% 51,2% 57,5% 61,3% 67,0% Primeras 50 54,8% 56,5% 58,2% 58,8% 57,6% 56,8% 63,1% 66,6% 71,7% Primeras 100 71,1% 73,1% 75,1% 76,0% 76,2% 74,7% 81,0% 82,5% 86,5% Primeras 150 80,0% 82,5% 84,6% 85,2% 86,5% 85,5% 89,8% 90,7% 92,9% Primeras 200 86,3% 88,6% 90,2% 90,7% 91,9% 91,0% 93,9% 94,6% 95,9%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Instituto Económico Nacional.

Esta concentración responde en parte a las fusiones que se han llevado a cabo entre empresas del sector. La tabla 3.20. muestra la distribución de la participación en las cuotas de las principales especies sometidas a cuota. En esta distribución se han tenido en cuenta las fusiones y se ha considerado a las sociedades pesqueras que se fusionaron en el periodo en cuestión como una única empresa durante la totalidad de dicho periodo. Tabla 3.20. - Distribución de la participación de las sociedades pesqueras más importantes en las cuotas de las principales especies sometidas a cuota, calculadas en términos globales en relación con los precios actuales. Se han tenido en cuenta las fusiones.

sept. 91 sept. 92 sept. 93 sept. 94 sept. 95 sept. 96 sept. 97 sept. 98 ag. 99 Primeras 10 29,7% 31,0% 32,5% 32,5% 30,0% 29,3% 31,3% 33,7% 36,4% Primeras 20 41,3% 42,9% 44,8% 45,2% 42,3% 41,7% 45,0% 47,3% 53,0% Primeras 30 48,3% 50,1% 52,6% 52,8% 50,0% 49,4% 53,6% 55,6% 61,6% Primeras 40 53,7% 55,4% 57,7% 58,2% 56,3% 55,6% 60,2% 61,9% 67,5% Primeras 50 58,2% 59,9% 62,0% 62,7% 61,6% 60,4% 65,3% 67,1% 72,1% Primeras 100 72,8% 74,9% 77,3% 78,1% 78,4% 76,8% 82,2% 82,8% 86,7% Primeras 150 81,1% 83,6% 85,7% 86,4% 87,7% 86,6% 90,3% 90,8% 93,0% Primeras 200 87,1% 89,3% 90,9% 91,5% 92,6% 91,7% 94,2% 94,7% 95,9%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Instituto Económico Nacional.

La tabla 3.21. muestra que el número de empresas que poseen participaciones en las cuotas ha ido disminuyendo de forma constante.


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Tabla 3.21. - Número de sociedades pesqueras clasificadas por tamaño sobre la base de las cuotas asignadas, calculadas en términos globales en relación con los precios medios alcanzados durante el ejercicio contingentario correspondiente. Se recogen todas las empresas que poseen participaciones en las cuotas.

% de la participa-ción media

en las cuotas

sept. 91 sept. 92 sept. 93 sept. 94 sept. 95 sept. 96 sept. 97 sept. 98 ag. 99

0 - 25% 704 685 592 553 455 428 419 379 366 25 - 50% 89 86 71 74 59 68 54 52 50 50 - 75% 36 35 37 35 37 40 35 30 24 75 - 100% 32 28 27 32 26 29 12 17 19 100 - 200% 90 73 67 61 55 56 46 58 39 200 - 500% 73 79 74 67 63 64 56 40 39 500-1000% 27 26 21 22 22 20 18 14 11 >1000% 20 18 16 15 13 12 12 11 13 Total 1.071 1.030 905 859 730 717 652 601 561


Al considerar el aumento de la concentración de la participación en las cuotas conviene recordar que existe un gran número de pescadores independientes fuera del sistema de CIT. En el año 2000 había 848 buques, sobre todo embarcaciones desprovistas de cubierta, que operaban con arreglo a otros sistemas de gestión. Algunos de estos buques operaban durante un periodo concreto, ya que sus armadores preferían dedicarse a otras ocupaciones durante el resto del año. Otros buques son muy eficaces durante todo el año y llegan a capturar hasta entre 700 y 800 toneladas de especies demersales al año. Como muestra la tabla 3.22., los armadores de estos últimos han logrado aumentar su participación en las capturas totales. Tabla 3.22. – Porcentaje del valor de las capturas (precios en tierra) en millones de coronas islandesas

Tipo de buque 1982 1987 1990 1994 1995

Embarcaciones abiertas 1,2% 2,4% 3,5% 4,5% 4,2%

Barcos Total 49,5% 52,0% 50,5% 50,1% 46,4%

0-50 TRB 9,7% 8,5% 9,6% 8,8% 8,3%

50-200 TRB 27,8% 24,1% 22,6% 19,7% 23,3%

200-500 TRB 11,0% 16,1% 14,1% 16,2% 11,5%

>500 TRB 1,1% 3,4% 4,2% 5,3% 3,2%

Arrastreros Total 49,2% 45,6% 46,0% 45,4% 49,4%

0-500 TRB 39,9% 33,4% 26,7% 21,2% 19,7%

>500 TRB 9,4% 12,2% 19,3% 24,2% 29,7% Todo tipo de buques 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Anuario de estadísticas de pesca (Útvegur), publicado por la Asociación islandesa de industrias pesqueras (Fiskifélag Íslands).

La tabla 3.22. muestra también que la participación relativa de los buques de diferentes tamaños se ha mantenido bastante estable desde la introducción del sistema de CIT. 3.2.3.7. El sistema de CIT y la participación de la tripulación del buque en los beneficios Como las cuotas son transferibles, los miembros de la tripulación de un buque podrían enterarse un buen día de que el armador ha vendido todas las cuotas y que han perdido su puesto de trabajo. Parece, por consiguiente, algo natural el que los sindicatos de pescadores pidan que se apliquen algunas restricciones al intercambio de cuotas (como, por ejemplo, que en el acuerdo suscrito por el armador del buque y su tripulación se especifique un volumen mínimo de cuotas que el buque tiene que conservar) y que los ingresos de la tripulación dependan en menor medida del valor de las


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capturas (y del volumen de las cuotas). Todo esto se ha reflejado en mayor o menor medida en los acuerdos individuales, pero no se ha incluido en los acuerdos entre los sindicatos de pescadores y los armadores. Oficialmente, la Federación de Pescadores preferiría que las cuotas no fuesen transferibles, sin embargo, no se dedica a luchar contra la naturaleza transferible de las cuotas, sino contra la participación de la tripulación en los gastos originados por la compra o el alquiler de cuotas. Los sindicatos se han enfrentado a una serie de dificultades en este sentido, puesto que la propia tripulación a menudo acepta la oferta de armador de comprar cuotas adicionales a condición de que los beneficios que se repartan entre dicha tripulación se calculen sobre la base del precio del pescado una vez deducido el coste de dichas cuotas adicionales. Esta práctica infringe el acuerdo oficial entre la patronal de armadores y los sindicatos de pescadores y, por consiguiente, constituye una práctica ilegal. Sin embargo, no es ésta la causa principal de las frecuentes huelgas convocadas en la industria pesquera islandesa en los últimos años. La causa principal de dichas huelgas ha sido la gran diferencia existente entre los precios que alcanza el pescado congelado en las subastas de pescado en comparación con los precios que se pagan cuando el buque vende directamente el pescado a la industria de transformación. En este último caso, el armador del buque y el propietario de la planta de transformación suelen ser el mismo, lo que significa que en realidad no se produce ninguna venta. Más del 50% de la totalidad del pescado de especies demersales desembarcado congelado es transformado en plantas que pertenecen también al armador del buque. Por lo que se refiere al valor del pescado, entre un 15 y un 20% de las capturas totales van a parar a las lonjas en las que se subasta dicho pescado. 3.2.3.8. Descartes Como ya se ha mencionado, en la ZEE islandesa están prohibidos la mayoría de los descartes de pescado. Sin embargo, es algo sabido que el descarte de pescado se practica en alguna medida en los buques pesqueros islandeses. En algunas ocasiones se han difundido rumores bastante inquietantes al respecto, pero se calcula que el volumen total de descartes de especies demersales ha podido representar alrededor de un 5% y un 10% como mucho de los desembarques. Sin embargo, esta cuestión no ha sido lo suficientemente analizada. El carácter transferible de las cuotas posibilita el que los pescadores puedan ajustar sus cuotas al volumen de capturas accesorias que realizan. En este sentido, las cuotas transferibles contribuyen a que no se realicen tantos descartes como los practicados cuando se trata de un sistema de cuotas no transferibles. A menudo se afirma que los elevados precios de las cuotas crean alicientes para el descarte. No cabe duda de que los elevados precios de las cuotas responden a los elevados beneficios marginales que se obtienen en el sector de la pesca y, por consiguiente, resulta rentable descartar en alguna medida el pescado de poco valor e invertir tiempo y dinero en la captura de pescado de más valor. Sin embargo, también resulta rentable descartar el pescado de poco valor cuando las cuotas no son transferibles y los beneficios marginales procedentes de la selección de calidades superiores son mayores que el precio del pescado de poco valor.


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3.3. El sistema de cuotas de pesca en el Reino Unido 3.3.1. Descripción general de la industria pesquera en el Reino Unido 3.3.1.1. Especies Especies de peces demersales Las especies de peces demersales constituyen alrededor de 2/3 del valor de los desembarques de pescado del Reino Unido. El valor de los desembarques de especies demersales ha disminuido en un 21% entre 1996 y 2000; por su parte, el volumen registró una disminución más acusada (un 26%). El eglefino, el bacalao, el merlán y la solla representaban el 52% de los desembarques de especies demersales del Reino Unido. Los desembarques de eglefino y bacalao han disminuido en términos generales desde 1996, mientras que, si bien los desembarques de merlán y de solla disminuyeron entre 1996 y 1998, se han mantenido constantes entre 1998 y 2000. Especies de peces pelágicos Las especies de peces pelágicos representan el 14% del valor de los desembarques de pescado del Reino Unido. El valor de los desembarques de especies pelágicas fluctúa hacia valores tanto superiores como inferiores de año en año. El arenque y la caballa constituyen las dos principales especies pelágicas que se desembarcan y representan el 89% de los desembarques totales de especies pelágicas. Los desembarques de arenque han disminuido desde 1996 y los desembarques de caballa han experimentado fluctuaciones de año en año. Crustáceos El volumen de los desembarques de crustáceos se mantiene bastante estable, pero su valor fluctúa hacia arriba y hacia abajo. Las dos especies de crustáceos principales son el cangrejo y la cigala. Las vieiras constituyen una especie importante en cuanto a valor. Tabla 3.23. – Desembarques de pescado del Reino Unido (1996-2000)

Cantidad (en miles de toneladas) 1996 1997 1998 1999 2000

Especies demersales 407,7 426,1 456,7 398,6 301,0

Especies pelágicas 343,9 323,2 334,4 313,8 311,8

Crustáceos 140,6 132,6 132,7 123,9 135,4 Total 892,3 881,9 923,8 836,2 748,1

Valor

(en millones de libras esterlinas) 1996 1997 1998 1999 2000

Especies demersales 383,5 368,5 372,2 342,8 302,3

Especies pelágicas 90,0 88,4 113,8 64,4 78,5

Crustáceos 163,0 165,0 175,4 1804 169,5 Total 636,5 621,9 661,5 587,6 550,3 Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido


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3.3.1.2. Buques y artes de pesca En 2000 existían más de 7.800 buques pesqueros registrados en el Reino Unido, lo que supone una reducción del 33% con respecto a 1991. La flota se puede dividir en diferentes segmentos: casi un 75% de todos los buques registrados no supera los 10 metros de eslora. La gran mayoría de los buques de más de 10 metros de eslora conforma el segmento de la flota demersal: son arrastreros de popa, cerqueros y arrastreros que se dedican a la pesca de la cigala. Existen más de 1.200 buques de tales características, dotados de una potencia de motor media bastante modesta (295 Kw). El sector de la pesca de crustáceos cuenta con más de 500 buques, cuya potencia media es inferior a la de los arrastreros. Otro segmento, de dimensiones más reducidas, es el de las líneas y el enmalle, que cuenta con 165 buques. La flota que opera en alta mar y la flota pelágica cuentan con un número relativamente pequeño de buques de gran tamaño y dotados de una potencia de motor elevada (57 buques), que representan el 25% del arqueo de la totalidad de la flota pesquera registrada en el Reino Unido. Tabla 3.24. – Flota del Reino Unido (1991-2000) Reino Unido (no se incluyen las Islas del Canal de la Mancha) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Número de buques 10.862 10.979 11.108 10.297 9.174 8.073 7.812 7.639 7.448 7.242 Tonelaje registrado 209.857 211.920 213.667 205.665 206.591 205.794 206.252 209.638 238.367 247.417 Tonelaje medio registrado por buque 19 19 19 20 23 25 26 27 32 34 Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido Tabla 3.25. – Flota del Reino Unido por segmento (1999-2000) Flota del Reino Unido por segmento (se incluyen las Islas del Canal de la Mancha y la Isla de Man)

Número Tonelaje registrado Potencia (Kw)

Potencia media (Kw)/buque

1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000 Pesca de altura 12 13 16.664 17.331 25.015 26.895 2.085 2.069 Artes para la pesca de pelágicos 46 44 47.630 47.635 77.209 84.799 1.678 1.927 Arrastreros de vara 114 111 23.728 23.927 91.417 90.556 802 816 Cerqueros demersales, pesca de la cigala 1.235 1.208 102.291 111.437 357.128 355.914 289 295 Líneas y enmalle 172 165 14.172 13.883 43.698 41.404 254 251 Crustáceos - artes móviles 243 211 10.057 10.597 52.587 49.839 216 236 Crustáceos – artes fijas 301 297 5.578 5.992 43.353 42.844 144 144 Menos de 10 m de eslora 5.916 5.796 20.463 20.247 288.237 288.386 49 50 Total (POP) 8.039 7.818 240.583 215.049 978.644 980.636 122 125 Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido

3.3.1.3. Armadores y tripulación Entre 1994 y 2000, el número de pescadores se redujo en un 27%, porcentaje ligeramente inferior al de la reducción del número de buques. Existen diferentes tipos de armadores, dependiendo del tipo de buque, del tamaño del mismo y de la zona en la que desarrolle su actividad. En los buques pequeños


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es el propietario el que a menudo faena sólo, mientras que las sociedades limitadas o los consorcios familiares abundan en el caso de numerosos arrastreros. En las Islas Shetland los miembros de la tripulación a menudo siguen siendo los propietarios del buque, conservando de este modo una antigua tradición, incluso en el caso de los grandes arrastreros-cerqueros pelágicos. Tabla 3.26. - Empleo; número de pescadores en el Reino Unido (1994-2000) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Número de pescadores 20.703 19.921 19.044 18.604 17.847 15.961 15.121 Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido

3.3.1.4. Puertos Desembarques de especies demersales Aunque las capturas demersales se desembarcan en más de 50 puertos pesqueros, el 80% de los desembarques de especies demersales se producen en 14 puertos principales. Estos importantes puertos se encuentran repartidos a lo largo y ancho del Reino Unido, excepto en las costas del Mar de Irlanda. En los puertos situados al noreste de Escocia y en las Islas Shetland se produce el 60% de los desembarques totales. Los mayores puertos pesqueros de Inglaterra se encuentran en la costa este (Hull, Lowestoft y Grimsby) y repartidos a lo largo de la costa suroeste. Tabla 3.27. – Puertos de desembarque de capturas demersales del Reino Unido (1996-2000)

Cantidad (en miles de toneladas) 2000

1996 1997 1998 1999 2000 %

% acu-mulad

o

1 Peterhead NE de Escocia 85,4 82,5 83,4 66,9 55,3 24 24

2 Aberdeen NE de Escocia 24,4 32,0 37,4 37,2 25,7 11 36

3 Lerwick Shetland 16,5 28,2 35,6 36,9 25,2 11 47

4 Scrabster N de

Escocia 21,4 15,4 13,5 12,6 14,3 6 53

5 Fraserburgh NE de Escocia 18,5 16,8 13,6 12,6 10,7 5 58

6 Kinlochbervie NO de Escocia 18,5 16,1 15,3 10,9 9,2 4 62

7 Hull E de

Inglaterra 19,1 20,6 15,2 9,5 8,0 4 65

8 Lochinver NO de Escocia 10,8 7,7 6,4 7,6 6,9 3 68

9 Newlyn SO de

Inglaterra 9,4 8,7 7,7 6,8 6,3 3 71

10 Mallaig NO de Escocia 7,7 6,3 4,7 8,4 5,4 2 74

11 Ullapool NO de Escocia 6,2 4,8 4,0 5,2 5,2 2 76

12 Lowestoft E de

Inglaterra 5,7 5,6 5,5 4,5 3,9 2 78

13 Brixham SO de

Inglaterra 4,1 4,5 3,6 3,3 3,7 2 79

14 Grimsby E de

Inglaterra 6,0 4,6 4,1 5,1 3,7 2 81 15-51 Todos los demás puertos 81,1 74,1 69,3 55,0 43,7 19 100

Total 334,8 327,9 319,3 282,5 22,7 Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido


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Desembarques de especies pelágicas La concentración de desembarques que se observa en relación con la flota demersal es aún más acusada en el segmento de la flota pelágica. Casi un 75% de los desembarques de especies pelágicas se producen en tres puertos situados en Escocia: Lerwick (en las Islas Shetland), Peterhead y Fraserburgh. Esta concentración se corresponde con el emplazamiento de las plantas de transformación del pescado pelágico y de los puertos de origen de los grandes cerqueros pelágicos. Tabla 3.28. - Puertos de desembarque de las principales capturas pelágicas del Reino Unido (1996-2000)

Cantidad (en miles de toneladas) 2000 1996 1997 1998 1999 2000 % % acumulado

Lerwick 25,8 27,5 30,2 29,4 30,8 28 28 Peterhead 30,0 31,2 26,4 28,2 30,7 28 56 Fraserburgh 15,0 12,0 11,2 14,5 17,1 16 71 Plymouth 13,9 9,5 13,4 10,1 10,1 9 80 Otros puertos 84,8 59,1 27,7 25,0 21,6 20 100 Total 169,5 139,3 108,9 107,2 110,3 Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido

3.3.2. Importancia económica En 2000, la flota del Reino Unido desembarcó 748.000 toneladas de pescado por un valor total de 550 millones de libras esterlinas. A nivel nacional, la importancia del sector pesquero es escasa, ya que representa menos de un 0,1% del PIB del país. Sin embargo, esta cifra no refleja el hecho de que la industria pesquera reviste una enorme importancia en algunas zonas concretas, como las Islas Shetland, donde la industria pesquera representa alrededor de 1/3 del PIB de la zona. Tabla 3.29. – La industria pesquera en relación con el PIB del Reino Unido (1991-2000)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 PIB procedente de la pesca (=valor de los desembarques) precios actuales (en millones de libras esterlinas)

496 486 527 561 590 637 622 661 588 550

PIB del Reino Unido precios actuales (en millones de libras esterlinas)

496.253 518.132 547.870 580.135 608.090 642.895 678.105 707.648 No hay

datos

No hay

datos

La pesca como porcentaje del PIB

0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%

Desembarques totales de los buques del Reino Unido (en miles de toneladas)

787,2 811,4 857,6 874,9 911,8 892,3 891,3 923,8 836,2 748,1

Fuente: Estadísticas de pesca del Reino Unido

3.3.2.1. Comunidades dependientes del sector de la pesca Las principales comunidades dependientes del sector de la pesca en el Reino Unido guardan una estrecha relación con el emplazamiento de los principales puertos pesqueros. Dichas comunidades se encuentran en:


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Escocia: o Noreste: Peterhead, Aberdeen, Fraserburgh y Buckie o Islas: Islas Shetland, Islas Occidentales, Islas Orkney o Highlands: Sutherland

- Inglaterra: o Humberside: Hull y Grimsby o Berwickshire

3.3.3. Historia y descripción del sistema de cuotas en el Reino Unido 3.3.3.1. De los totales autorizados de capturas a las cuotas El Consejo Europeo de Ministros de Pesca fija todos los años los totales autorizados de capturas (TAC) después de haber estudiado los dictámenes científicos. Las cuotas nacionales se calculan como proporción fija de los TAC. Inicialmente, la clave de la asignación de las cuotas a los Estados miembros residía en unas largas e intensas negociaciones políticas y se basaba en el historial de desembarques de dichos Estados miembros. Las cuotas que se asignan a estos últimos guardan siempre la misma relación unas con otras. Estas proporciones fijas constituyen el fundamento del denominado principio de estabilidad relativa. Sin embargo, el reparto de las cuotas no se basa exclusivamente en el historial de desembarques. Se fueron realizando modificaciones que tenían en cuenta tanto los cambios que se producían en las pautas relativas a la pesca, como los problemas de las zonas dependientes de la pesca. Estos ajustes se conocen generalmente con el nombre de preferencias de La Haya. En resumen, una vez que el Consejo Europeo de Ministros de Pesca ha fijado los TAC por especie y zona, dichos TAC se reparten entre los Estados miembros utilizando para ello una serie de coeficientes preestablecidos, lo que resulta en las cuotas nacionales. 3.3.3.2. De los historiales de capturas de los buques a la asignación fija de cuotas Las cuotas nacionales asignadas al Reino Unido se tienen que repartir entre los buques que componen su flota pesquera, teniendo en cuenta las diferencias regionales y las preferencias de pesca de dichos buques. El elemento clave utilizado para la distribución de las cuotas solía ser el historial de capturas de los mismos. Sin embargo, desde 1999, el reparto se realiza sobre la base de una “asignación fija de cuotas” (AFC). En el Reino Unido existe una división muy clara entre las cuotas que se asignan a la industria pesquera de especies pelágicas y las asignadas a la de especies demersales. Historial del buque pesquero y desembarques fantasma Durante los primeros años de los TAC europeos, la distribución de las cuotas se basaba en el historial de capturas de los buques, determinado sobre la base de los desembarques del buque en los años anteriores, llamado historial del buque. Dicho historial se calculaba como media móvil de los desembarques realizados durante los tres años anteriores. La cifra debía calcularse todos los años y las cuotas se asignaban sobre la base del historial siempre cambiante del buque. Este sistema presentaba numerosos inconvenientes. En primer lugar requería el cálculo permanente de la media móvil y, en segundo lugar, fomentaba la falsificación de los datos relativos a los desembarques. Algunos pescadores se sentían tentados a registrar desembarques ficticios de las especies más atractivas para contar con un historial de capturas de dichas especies (desembarques fantasma). Todos estos motivos impulsaron a abandonar el sistema del historial de los buques a favor de un periodo de referencia fijo.


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Asignación fija de cuotas (AFC) Desde 1998, el cálculo del periodo de referencia se ha simplificado. En lugar de utilizar una media móvil, las cuotas que le corresponden a un buque se calculan sobre la base de un periodo de referencia fijo. Los desembarques registrados de 1994 a 1996 se utilizan para determinar las cuotas que se van a asignar siempre a un buque determinado. La participación resultante en las cuotas nacionales se llama asignación fija de cuotas (AFC). Cada buque pesquero registrado en el Reino Unido tiene derecho a una determinada AFC, que se establece para las diferentes poblaciones de peces, como, por ejemplo, el bacalao del Mar del Norte o la caballa de la costa oeste. Los buques poseen AFC y no cuotas individuales transferibles. Tanto las AFC correspondientes a los diferentes buques, como las cuotas resultantes de dichas AFC se agrupan por organización de productores, que administran y gestionan las cuotas de los buques que pertenecen a cada una de las OP. Asignaciones sectoriales y no sectoriales El ser miembro de una OP no constituye, sin embargo, una condición obligatoria para tener derecho a la AFC y a poseer cuotas. Con el paso del tiempo se ha llegado a un sistema híbrido en el que las OP gestionan la mayor parte de las cuotas pero algunas de ellas las gestiona directamente el gobierno. Las cuotas que gestiona una OP se denominan asignaciones sectoriales, mientras que las cuotas que se asignan a buques que no son miembros de una OP se denominan cuotas no sectoriales y las gestiona el gobierno, quien, asimismo, se ocupa de la gestión de cualquier AFC y tipo de cuota asignada a un buque de menos de 10 metros de eslora. Las cuotas se dividen, por consiguiente, en el Reino Unido en diferentes categorías:

a. Cuotas de especies pelágicas - asignaciones sectoriales a los buques de más de 10 metros de eslora - asignaciones no sectoriales a buques que no pertenecen a una OP - asignaciones individuales a los cerqueros congeladores

b. Cuotas de especies demersales - asignaciones sectoriales para la pesca de una población determinada a los buques de más de 10 metros de eslora miembros de una OP - asignaciones no sectoriales a los buques de más de 10 metros de eslora que no pertenecen a una OP - asignaciones a buques de menos de 10 metros de eslora

Cálculo de la AFC y las cuotas en la práctica La AFC correspondiente a un buque no se traduce directamente en cuotas. Dado que las poblaciones de peces fluctúan y, por consiguiente, otro tanto ocurre con el total autorizado de capturas, las cuotas nacionales varían de año en año. Así pues, la AFC es un coeficiente que se aplica a las cuotas anuales. Por ejemplo, como las cuotas de 2002 en el Reino Unido son la mitad de las de 1998, los valores de la AFC también se dividen por dos. Las AFC de todos los miembros de una OP se agrupan en esa determinada OP. Las AFC y los cuadros de cuotas que publica el gobierno contienen los valores de todas las AFC y todas las cuotas por OP. Las tablas que presentamos a continuación constituyen un extracto de la información que el gobierno proporciona a las OP y refleja el valor de la AFC de algunas especies. Dichas tablas muestran que el valor en 2002 de la AFC del arenque del Mar del Norte constituye, por ejemplo, el 75,25% del valor de 199938. El valor en 2002 de la AFC del bacalao del Mar del Norte constituye el 39,25% del valor de referencia de 1999, el del eglefino de Mar del Norte es el 82,81% y el del rape39, el 46,28 %. Esta

38 Los cálculos completos (y nada evidentes) que hay que realizar para interpretar esta tabla son: 7.525/100 = 0,07525

toneladas o bien una AFC de 75,25 unidades (Kg) en comparación con las 100 unidades (Kg) asignadas el primer año. 39 También llamado pejesapo.


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reducción refleja, por supuesto, la disminución de los TAC debido a la reducción de las poblaciones de peces. Tabla 3.30. – Extracto del cuadro pelágico “Valor del pescado de 100 unidades de AFC” – Reino Unido 2002

Arenque del

Mar del Norte Caballa de

Escocia occidental

Bacaladilla de la costa

occidental SFO 7.525 9.743 5.244 Shetland 7.525 9.743 5.244 Lunar 7.525 9.743 5.244 FPO 7.525 9.743 5.244

Fuente: Shetland Producers Organisation (Organización de Productores de las Islas Shetland)

Tabla 3.31. - Extracto del cuadro demersal “Valor del pescado de 100 unidades de AFC” – Reino Unido 2002

Mar del Norte Bacalao Eglefino Rape

2002 3.925 8.281 4.628 Fuente: Shetland Producers Organisation

3.3.3.3. Importancia cada vez mayor de las OP en la gestión de las cuotas En 2000 existían 20 OP en el Reino Unido. Inicialmente, el gobierno se encargaba de la gestión de las cuotas, pero el papel desempeñado por las OP ha ido aumentando gradualmente en este sentido. Las OP se establecieron en primera instancia con arreglo a la PPC para que los pescadores pudiesen vender el pescado que capturaban. En 1985 se dio la oportunidad a las OP de gestionar algunas asignaciones de cuotas de una serie de poblaciones de pescado blanco en el Mar del Norte y Escocia occidental. En 1991, dicha oportunidad se extendió a las poblaciones de pescado blanco del Canal de la Mancha y las aguas occidentales, reguladas mediante TAC. Desde 1995, las OP que desean gestionar asignaciones de cuotas de poblaciones de pescado blanco en las zonas CIEM (Consejo Internacional para la Exploración del Mar) IV, VI y VII están autorizadas a hacerlo. Del mismo modo, en 1999 se introdujo una autorización similar para las poblaciones pelágicas. El objetivo declarado a la hora de delegar la responsabilidad de la gestión en las OP es el de hacer que dichas organizaciones planifiquen el uso de las cuotas de los miembros, con vistas a que el beneficio obtenido por estos últimos sea el máximo posible. 3.3.4. El marco institucional del Reino Unido 3.3.4.1. La política pesquera común europea El objetivo de la política pesquera común (PPC) es una explotación sostenible de las poblaciones de peces a través de unas políticas de conservación y gestión dirigidas a proteger los recursos y a responder a las necesidades de la industria pesquera. Las políticas de conservación tienen por objeto la regulación de las cantidades de pescado que se capturan a través de un sistema de totales autorizados de capturas (TAC) basado en dictámenes científicos. Dichos TAC se asignan en forma de cuotas a los Estados miembros con arreglo a unos parámetros fijos basados en una serie de derechos históricos. A los TAC se añaden medidas técnicas de conservación para lograr una pesca de carácter más selectivo, como, por ejemplo, en relación con los tamaños mínimos de desembarque, con las dimensiones mínimas de la malla de las redes o con las diferentes artes de pesca. También se aplican otras medidas en relación con las vedas estacionales y los métodos de pesca.


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3.3.4.2. Organismos públicos de apoyo a la pesca del Reino Unido La gestión de la pesca en el Reino Unido se basa en la descentralización constitucional existente en el país y, por consiguiente, se reparte entre las diferentes divisiones regionales (Escocia, País de Gales, Irlanda del Norte, Isla de Man, Jersey y Guernsey). Los organismos públicos de apoyo a la pesca del Reino Unido son: el Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales (DEFRA), el Ministerio escocés de Medio Ambiente y Desarrollo Rural (SEERAD), la Comisión de Agricultura de la Asamblea Nacional del País de Gales (NAWAD), y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Irlanda del Norte (DARDNI). Los organismos de pesca de la Isla de Man, Jersey y Guernsey se encargan de la gestión de la actividad pesquera de sus respectivas zonas. 3.3.4.3. Estadísticas para la supervisión de la industria pesquera Desde 1984, la PPC ha establecido que los buques del Reino Unido que registran la mayoría de las capturas proporcionen la información referente a, entre otros, la especie, la zona de captura y la cantidad de pescado, en relación con cada una de sus salidas al mar. Las estadísticas relativas a las capturas y los desembarques de los buques británicos proporcionan un sistema para supervisar las capturas que se producen con arreglo a las cuotas que se asignan al Reino Unido de las poblaciones de peces sujetas a TAC. Una vez que se ha agotado la cuota anual, se decreta el cese de la actividad pesquera. Las estadísticas son competencia del DEFRA en Inglaterra y el País de Gales y del SEERAD en Escocia. 3.3.4.4. Comisiones de Pesca Marítima del Reino Unido Existen doce Comisiones de Pesca Marítima (CPM) que regulan la industria de la pesca marítima local alrededor de prácticamente la totalidad de la costa de Inglaterra y el País de Gales, hasta una distancia de 6 millas náuticas mar adentro. No hay CPM en Escocia. Las CPM se establecieron en el siglo pasado y no desempeñan ningún papel en la gestión de las cuotas. 3.3.4.5. Gestión gubernamental de las cuotas no sectoriales La pertenencia a una organización de productores tiene carácter voluntario. Los buques que no pertenecen a ninguna de dichas organizaciones tratan directamente con el DEFRA en lo referente a la gestión de las denominadas cuotas no sectoriales y las AFC que se les asignan. La gestión de las cuotas y las AFC que se asignan a los buques de menos de 10 metros de eslora también está a cargo directamente de los organismos gubernamentales. Como muestran las tablas que se presentan a continuación, los buques no sectoriales y los que tienen menos de 10 metros de eslora poseen un escasísimo porcentaje de las cuotas del Reino Unido (las cuotas de bacalao del Mar del Norte que poseen, por ejemplo, representan menos de un 5% de la totalidad de las cuotas asignadas al Reino Unido). 3.3.4.6. Organizaciones de productores y cuotas En general, el Gobierno del Reino Unido no se ocupa de la gestión de las cuotas, puesto que dicha gestión corre a cargo de la industria pesquera a través de las diferentes OP, que constituyen un grupo muy heterogéneo. Algunas de ellas operan a nivel regional agrupando a todos los segmentos de la flota (como por ejemplo la Shetland PO), mientras que otras OP representan los intereses de un determinado segmento de la flota, como la West of Scotland PO, que agrupa sobre todo a la flota que se dedica a la pesca de la cigala. El número de buques miembros de las OP también varía en gran medida. Una de las organizaciones (Lunar), no es estrictamente una OP, sino una organización que administra las cuotas de especies pelágicas de un negocio familiar.


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Las OP y las cuotas de especies pelágicas Hay 20 OP en total y resulta bastante evidente la existencia de una fuerte concentración de cuotas de especies pelágicas en manos de cuatro OP. Esta concentración refleja el hecho de que el Reino Unido sólo cuenta con 44 buques pelágicos y 3 puertos principales donde se desembarcan las capturas de especies pelágicas. En lo que respecta a las poblaciones mencionadas, se puede observar que sólo tres OP gestionan el 89% de la población de bacaladilla de la costa occidental, cuatro OP gestionan más del 85% de la cuota de caballa de la costa occidental y el 86% de la de arenque del Mar del Norte. Tabla 3.32. - Extracto del cuadro de la asignación relativa a las especies pelágicas del Reino Unido referente a tres poblaciones de peces en 2002

Arenque

del Mar del Norte

% acumulado

Caballa de la costa

occidental escocesa

% acumulado

Bacaladilla de la costa occidental escocesa

% acumulado

SFO (Scottish fishermen’s Organisation40) 17.510 85.595 10.008 SFPO (Shetland Fish Producers’ Organisation41) 6.734 45.446 7.564 Lunar 42 3.145 18.609 7.052 0,89

FPO (Fish Producers’ Organisation43) 4.826 0,85 22.974 0,86 0

NIFPO 2.428 9.533 1.864

N Sea PO 1.712 8.469 0

ANIFPO44 944 6.772 0

YAFPO 1 0 1.144

NESFO 596 1.836 0

Cornish 0 36 0

Fife 0 15 0

S West FPO 0 17 0

Northern PO 0 12 1

West Scotland 0 3 0

Wales and West C 0 1 1

Anglo-Scottish 3 0 0

Buques no sectoriales 5 5 0

Buques de menos de 10 metros de eslora 0 67 0

Buques que emplean la línea de mano 0 1.627 0

Total 37.904 201.017 27.634

Cuota del Reino Unido 38.169 201.647 25.032 Fuente: Shetland Producers Organisation

Las OP y las cuotas de especies demersales Como muestra la tabla que se presenta a continuación, las cuotas de las poblaciones demersales también se encuentran muy concentradas en manos de unas pocas organizaciones de productores. Tres OP detentan el 72% de la cuota de rape del Mar del Norte en 2002. Las cuotas de eglefino del Mar del Norte están un poco más repartidas, ya que un 25% de las OP detentan el 82% de dichas cuotas. Numerosas OP albergan algún tipo de interés en el bacalao del Mar del Norte, pues casi la mitad de ellas detentan el 82% de las cuotas de dicha población. El número de OP no proporciona, por supuesto, indicación alguna del número de buques o pescadores que participan en la actividad

40 La SFO agrupa a cerca de 400 buques. 41 La SFPO incluye a todos los buques registrados en las Islas Shetland de más de 10 metros de eslora. La tripulación es la propietaria de los buques de las Shetland. 42 Lunar representa los intereses de la flota perteneciente a la familia Buchan en Peterhead. No es una OP. 43 La FPO es mayoritariamente inglesa e incluye una gran parte de “buques insignia”, así como buques congeladores. 44 OP con sede en Irlanda del Norte.


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pesquera. Sin embargo, la tabla indica que algunas OP tienen un peso mayor en determinadas negociaciones que otras. Tabla 3.33. - Extracto del cuadro de la asignación relativa a las especies demersales del Reino Unido referente a tres poblaciones de peces

Bacalao del Mar del

Norte

% acumula

do

Eglefino del Mar del Norte

% acumu-lado

Rape del Mar del Norte

% acumula-

do SFO 4.575 18.958 4.044 NESFO 2.865 12.657 922 Shetland PO 1.871 6.105 1.173 0,72 Anglo-Scottish 1.167 3.418 191 Aberdeen 1.985 7.670 0,82 206 Northern PO 826 2.828 401 Orkney 352 1.959 210 Fife 540 2.232 195 Grimsby 1.774 0,82 939 55 FPO 832 712 112 N Sea PO 687 440 431 NIFPO 196 683 70 ANIFPO 173 642 35 YAFPO 469 242 11 Fleetwood 45 111 237 S West FPO 59 23 160 Lowestoft 69 9 33 Cornish 27 27 26 West Scotland 19 27 11 Wales and West C 1 0 5 Buques no sectoriales 135 21 12 Buques de menos de 10 metros de eslora 880 0,05 100 7 Total 19.547 59.803 8.547 Cuota del Reino Unido 19.547 59.805 8.545

Fuente: Shetland Producers Organisation 3.3.4.7. Proceso de toma de decisiones Las OP agrupan a más del 50% de los buques cuya eslora es superior a 10 metros. Esta cifra no es demasiado significativa. No obstante, lo realmente sorprendente es que las OP gestionen más de un 95% de las cuotas de algunas especies demersales, lo que demuestra que las OP desempeñan un papel fundamental en la gestión del sistema de cuotas. Como ya se ha apuntado, existe una gran diferencia entre la cantidad de cuotas que gestionan las diferentes OP. Cuando se consideran las cuotas de especies pelágicas y demersales juntas, dos OP emergen sobre el resto y se constituyen en las organizaciones de productores que gestionan la mayor parte de las cuotas de pesca asignadas al Reino Unido: la SFO (Scottish Fishermen’s Organisation – Organización de Productores escoceses) y la Shetland PO (Shetland Producers’ Organisation – Organización de Productores de las Islas Shetland).


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3.3.5 Aspectos jurídicos de las cuotas en el Reino Unido Un sistema restrictivo de licencias de pesca El Gobierno británico controla las actividades de la flota pesquera del Reino Unido a través del sistema de licencias de pesca. Todos los buques dotados de una cierta potencia de motor registrados en el Reino Unido o cuyo armador sea de nacionalidad británica y que capturen especies de peces marinos con fines comerciales, están obligados a estar en posesión de una licencia concedida por las autoridades de pesca británicas. No se conceden licencias fuera de estos supuestos, por lo que, a la hora de adquirir un buque, los pescadores deben transferir o añadir una licencia a dicho buque para poder desarrollar una actividad pesquera a bordo del mismo. Existe una normativa administrativa detallada que establece las modalidades de la transferencia de licencias. Transferencia de licencias y cuotas: ¿El Reino Unido tiene un sistema de CIT? Existe un comercio muy activo de licencias de pesca y de cuotas en el Reino Unido, algo que no constituye una novedad. Desde siempre, las organizaciones de productores han intercambiado cuotas, incluso independientemente de las fluctuaciones en las poblaciones de peces. De forma gradual, se ha ido desarrollando un comercio de cuotas y licencias entre particulares. Las sumas de dinero involucradas en este comercio son muy elevadas: por ejemplo, la licencia de pesca de especies pelágicas del buque pesquero Silvery Sea, que se hundió en 1998, se vendió por alrededor de 6,5 millones de libras esterlinas (aproximadamente 9,75 millones de euros). Parece que no resulta especialmente difícil adquirir cuotas en el Reino Unido. Una simple búsqueda en Internet nos revela a dos agentes que se dedican a la compraventa de cuotas y licencias de pesca45. Los intermediarios anuncian la compraventa y el alquiler durante determinados periodos de tiempo de cuotas y licencias, de pescado blanco o crustáceos y en diversas zonas CIEM. Los buques pueden incluso intercambiar cuotas a través de este tipo de intermediarios. Los buques desmantelados pueden alquilar sus cuotas durante tres años. Todas estas transacciones se realizan normalmente con la ayuda de un abogado y constituyen acuerdos privados entre las partes implicadas. Las OP gestionan las cuotas como “cuotas colectivas transferibles” o bien como CIT exclusivas Las organizaciones de productores gestionan la mayor parte de las cuotas del Reino Unido. Dicha gestión incluye la supervisión de los desembarques para compararlos con las cuotas disponibles. Las cuotas de las OP se reparten a lo largo de los doce meses del año, teniendo en cuenta una serie de factores de pesca y las condiciones climáticas existentes. Al final de cada mes, las cuotas disponibles se comparan con las capturas realizadas. Las OP pueden elegir ampliamente cómo gestionar las cuotas. Algunas OP no asignan dichas cuotas de forma individual a los miembros, sino que todos los miembros las utilizan por igual como un bien común a medida que las van necesitando a lo largo del mes. La mayoría de los buques pesqueros de especies demersales de las Islas Shetland utilizan este sistema comunitario, que se podría definir como un sistema de “cuotas colectivas transferibles”. El motivo principal para utilizar las cuotas de forma comunitaria es que en una industria pesquera multiespecífica, dicho sistema proporciona una gran flexibilidad a los pescadores en relación con las especies que capturan en la práctica. Aunque se puede alegar que las cuotas comunes originarían una “carrera hacia una pesca incontrolada”, es decir, que todos los pescadores se apresurarían a capturar la mayor cantidad posible de pescado antes de que se agotasen dichas cuotas comunes, en la práctica no hay pruebas de que dicha pesca incontrolada tenga lugar.

45 http:// www.inter-quo.co.uk, con sede en Peterhead y http:// www.fishkey.com/quota.asp.


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En otras OP, los buques conservan sus cuotas individuales y las utilizan de forma exclusiva. En el sector de la pesca de especies pelágicas, las cuotas normalmente se asignan para uso exclusivo del buque, como si se tratase estrictamente de CIT. Las OP gestionan cuotas antes y después de que se realice la transferencia La situación actual en la que se producen transferencias de cuotas entre particulares hace que la intervención de las OP en el proceso sea difícil de controlar. Parece que se realiza una enorme cantidad de transacciones. Una OP escocesa de dimensiones reducidas registró 400 transferencias de cuotas de 1999 a 2001. Algunas AFC se transfieren más de una vez e incluso se dividen, lo que complica aún más las cosas a las OP. No obstante, la OP titular de la AFC en primera instancia tiene que seguir controlando el uso que se hace de la misma y es muy importante tener en cuenta este aspecto de las CIT del Reino Unido. Por ejemplo, la Shetland PO vende 200 toneladas de AFC de bacalao a la Aberdeen PO, y ésta decide vender 100 toneladas de esa AFC de bacalao a la Fife PO y otras 100 toneladas a la Grimsby PO. Pese a todas esas transferencias, la Shetland PO tiene que seguir controlando si se han capturado o no esas 200 toneladas y si se debe o no decretar el cese de la actividad de la industria pesquera en cuestión. En octubre de 2001, el Gobierno del Reino Unido introdujo un “periodo de consolidación” de carácter excepcional durante el cual todos los acuerdos de alquiler y transferencia de AFC se hacían oficiales y permanentes. La industria pesquera desconoce el momento en que se llevará a cabo la siguiente consolidación, pero algunas OP consideran que se debería realizar con carácter anual. ¿La denominada “quota hopping” supone una amenaza para la estabilidad relativa? Actualmente, algunos pescadores extranjeros utilizan cuotas de pesca británicas. Al comprar buques británicos, junto con sus licencias de pesca y cuotas británicas, tanto los pescadores españoles como los neerlandeses han encontrado una solución a la limitada disponibilidad de cuotas de diferentes especies que desean capturar: son transacciones entre particulares en las que existe un vendedor británico que desea vender y un comprador extranjero de la UE que desea comprar. Generalmente, algunos miembros de la tripulación del buque, normalmente el capitán, son británicos, con lo que poseen la cualificación necesaria para faenar en aguas del Reino Unido. El armador del buque puede ser una sociedad de responsabilidad limitada británica controlada por ciudadanos extranjeros de la UE. Si el armador del buque es una sociedad de responsabilidad limitada, la transferencia resulta especialmente sencilla, ya que el armador del buque sigue siendo el mismo y lo único que cambia son los accionistas de la sociedad propietaria del buque. Este fenómeno se ha denominado “quota hopping” y se trata de un procedimiento extendido por toda la UE. Los armadores de muchos buques belgas, por ejemplo, son neerlandeses. La “quota hopping” se basa en un acuerdo voluntario entre un vendedor británico y un comprador extranjero y se trata de un fenómeno que carece en gran parte de reglamentación. El vendedor actúa de forma completamente legal, aunque se puede alegar que actúa en contra de los intereses de su comunidad, y sus motivos son probablemente el realizar una transacción que revierte en su beneficio. En el asunto Factortame, el Tribunal de Justicia Europeo ha confirmado la legalidad de la “quota hopping” en el seno de la UE.


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3.3.6. Aspectos socioeconómicos de las cuotas en el Reino Unido ¿Los bancos consideran a las cuotas como activos? El vacío legal en el que opera el sistema de cuotas del Reino Unido tiene unas repercusiones bastante importantes. El hecho de que no se considere a las cuotas como una propiedad en todo el sentido de la palabra provoca el que la mayoría de los bancos no las acepte como garantía de un préstamo. Una licencia de pesca y las AFC de un buque determinado pueden costar más que el propio buque. Gradualmente, algunos bancos van aceptando la licencia y las AFC como parte integrante tanto de la garantía de éxito como de la viabilidad de un nuevo proyecto. Realizar una valoración de estos activos resulta muy difícil y algunos intermediarios ofrecen este servicio. Dicha valoración tiene que tener en cuenta el comercio actual de licencias y cuotas, las tendencias y los patrones que siguen las industrias pesqueras en vías de desarrollo, las especies que se capturan, las políticas comunitarias relativas al tamaño de la flota y la potencia de motor de los buques, así como las restricciones comunitarias y británicas en relación con la industria de la pesca. La compra de cuotas colectivas en las Islas Shetland: ¿un futuro para la comunidad? Ya se ha mencionado anteriormente que aquéllos que ponen en práctica la “quota hopping” intentan obtener oportunidades de pesca mediante la compra de cuotas fuera del país. Los pescadores del Reino Unido también desempeñan un papel activo en este sentido. Mientras que con el transcurso de los años las cuotas se han ido encareciendo y su adquisición se ha hecho más difícil, los pescadores de las Islas Shetland han adquirido cuotas de forma colectiva. Se trata de un caso interesante en el que la comunidad impulsa la adquisición de cuotas. Las organizaciones de productores de las Islas Orkney y Cornualles también han seguido una trayectoria similar para adquirir cuotas colectivas. Desde que empezó a funcionar el sistema de cuotas en el Reino Unido, la Organización de Productores de las Islas Shetland comenzó a adquirir cuotas con vistas a aumentar las oportunidades de pesca de los miembros de la OP. Al agrupar a todos los buques de las Islas Shetland de más de 10 metros de eslora, las adquisiciones de dicha OP benefician a la flota de las Shetland en su conjunto. Dichas cuotas se añaden a las cuotas comunes que gestiona la OP para los buques a los que representa. Con el paso de los años, esta política de adquisiciones ha hecho posible que la flota de las Shetland disponga de una cantidad razonable de oportunidades de pesca. Debido a la escasa regulación legal de la adquisición de cuotas, ha sido preciso establecer un complicado sistema consistente en la asignación de las cuotas colectivas a un “buque fantasma” miembro de la OP, en lugar de a los buques reales que componen la flota a la que representa la OP, con el objeto de colectivizar dichas cuotas, de forma que cuando un pescador vende su buque no pueda al mismo tiempo vender su participación en las cuotas colectivas. Las cuotas colectivas no pueden abandonar las Islas Shetland a no ser que la propia OP decida que así deba ser. El objeto de estas adquisiciones colectivas de cuota es garantizar el que la flota de las islas conserve la cuota suficiente como para que la industria pesquera siga siendo viable. Al mismo tiempo, dichas adquisiciones facilitan el acceso a la industria de pescadores jóvenes que pueden disponer de las cuotas colectivas. Asimismo, la existencia de dichas cuotas hace que pocos buques de las Islas Shetland que se dedican a la pesca de especies demersales necesiten comprar más cuotas, aunque parece que esta situación está empezando a cambiar. Recientemente, la OP de las Shetland ha dado otro paso más: a causa de la enorme importancia de la industria pesquera para la economía de las islas, una empresa de las Shetland que se dedica al alquiler de cuotas adquirió una serie de ellas y se las alquiló a dicha OP a los precios comerciales establecidos, que las gestiona del mismo modo que las demás cuotas de las que es titular.


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Otras OP en el Reino Unido han denunciado las adquisiciones colectivas de la OP de las Shetland, alegando que son discriminatorias y que incumplen las normas relativas a las ayudas estatales. La respuesta de la OP de las Islas Shetland al supuesto carácter discriminatorio ha sido que, ya que la compraventa de las cuotas no está sometida a ninguna restricción, lo que realmente constituiría un acto discriminatorio sería el impedir a una sociedad de las Shetland que se dedica al alquiler de cuotas la compra de las mismas. En cuanto al argumento relativo a la ayuda estatal, la OP en cuestión alega que el precio de alquiler que paga por dichas cuotas es el precio comercial normal, de forma que lo que se hace en las Shetland en este sentido no difiere de lo que cualquier banco, inversor privado o empresa de alquiler haría en cualquier otra parte. Independientemente de la decisión última sobre la adquisición colectiva de cuotas en las Shetland, es evidente que el vacío legal actual existente en relación con el comercio de cuotas en el Reino Unido es bastante perjudicial. En todo caso, a cualquiera (por no hablar de los pescadores que carecen de formación jurídica) le resulta difícil determinar cuál es la mejor manera de adquirir cuotas colectivas. El precio de las cuotas: ¿volátil y especulativo? El precio de las cuotas varía enormemente con la oferta y la demanda. Por ejemplo, en 2001, los buques escoceses deseaban comprar más cuotas de bacalao, carbonero y solla del Mar del Norte, ya que los pescadores consideraban que las cuotas de las que disponían eran insuficientes y que podrían capturar más pescado que el correspondiente a las cuotas de las que disponían. En 2002 se observa una gran demanda de bacalao y rape. La demanda varía de año en año, dependiendo de los recortes que se realicen en los TAC. El valor cambia de mes en mes. El alquiler de cuotas de bacalao costaba 250 libras esterlinas por tonelada a principios de 2001 y alcanzó las 600 libras por tonelada en agosto de ese año. Con unos aumentos tan exagerados no resulta sorprendente que se especule con las cuotas de pescado. Algunos titulares de cuotas dejan transcurrir un tiempo antes de alquilarlas con la esperanza de que se produzca un aumento de los precios paralelo al aumento de la demanda. Sin embargo, los precios también pueden bajar del mismo modo que suben. En enero de 2002, las cuotas de bacalao se podían alquilar por 325 libras esterlinas por tonelada y este precio bajó hasta alcanzar las 260 libras por tonelada en julio de ese mismo año. De forma más sorprendente aún, la cuota de eglefino se alquilaba a 180 libras esterlinas por AFC en 1999 y en 2002 sólo valía 20 libras por AFC. Gráfico 3.5 - Precio del alquiler de cuotas de bacalao en el Reino Unido durante el periodo 2001-2002

en

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1

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1

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1

jul-

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2

ma

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2

ma

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2

jul-

02

250

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325260

0

100

200

300

400

500

600

£/t

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ela

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Precio del alquiler de cuotas de bacalao

Fuente: Shetland Producers Organisation


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Los expertos no suelen mencionar que la volatilidad del valor de los activos negociables constituye una de las características negativas de la situación del Reino Unido. Podríamos comparar la volatilidad del valor de las cuotas con las fluctuaciones extremas del valor de otros derivados como las opciones de compra de acciones. No se comercia con un bien tangible como el pescado, sino con un derivado, en concreto el derecho a capturar un volumen específico de pescado en un ejercicio contingentario determinado o el derecho a capturar una proporción de los TAC. Cualquier comercio tan fluctuante atrae a los especuladores; se puede tanto obtener grandes beneficios como sufrir enormes pérdidas, como demuestra la caída de los precios de las cuotas de eglefino. No sólo los pescadores se sienten tentados a especular, sino que existen inversores externos que esperan entrar en el comercio de las cuotas. Los inversores privados se han puesto en contacto con algunos intermediarios con la intención de invertir cantidades considerables de capital en las cuotas de pesca. Sin embargo, dichos inversores cambiaron de idea cuando tuvieron conocimiento de que las cuotas no son realmente propiedad de los buques pesqueros. La incertidumbre acerca de la situación jurídica de las cuotas ha impedido que los especuladores entrasen en la industria pesquera, aunque sigue existiendo un evidente deseo de invertir en ella. 3.3.7. Evaluación 3.3.7.1. Repercusiones sociales y económicas Un vacío legal rodea a las pseudo-CIT El sistema del Reino Unido se denomina de forma consciente un sistema de “pseudo-CIT”, ya que, al haber evolucionado subrepticiamente hasta convertirse en una especie de sistema de CIT que carece de un verdadero marco jurídico y normativo, dicho sistema no se puede considerar un verdadero sistema de CIT. Existe un alto grado de incertidumbre jurídica en el Reino Unido respecto a la naturaleza de las cuotas y no consideramos que tal enfoque ad hoc sea justo para la industria. La incertidumbre de la que hablamos causa muchos inconvenientes al sistema de cuotas del Reino Unido. Necesidad de un título seguro No se puede negar el hecho de que los pescadores se sienten sumidos en una gran incertidumbre a causa del actual enfoque ad hoc con el que se trata a las CIT en el Reino Unido. Los pescadores son titulares de cuotas sin ningún título legal o garantía que respalde esa titularidad. Ni siquiera cuentan con la protección normal de los procedimientos de expropiación si se les retiran las cuotas. Necesidad de una propiedad colectiva La situación que se vive en el Reino Unido muestra que existe la necesidad de realizar una adquisición colectiva de cuotas a la que iría aparejada una propiedad y una gestión colectiva de las mismas. La incertidumbre jurídica actual que rodea a dichas adquisiciones hace que las comunidades se puedan encontrar en una situación arriesgada y especulativa. El hecho de dotar de un marco jurídico justo a las adquisiciones colectivas sería ventajoso para las comunidades dependientes de la industria pesquera y para quienes las oportunidades de pesca son extremadamente importantes. Ausencia de estabilidad relativa Los opositores de un sistema real de CIT alegan que dicho sistema pondría en peligro la estabilidad relativa, es decir, la distribución proporcional de las cuotas entre los Estados miembros de la Unión Europea. Se puede objetar a este argumento el hecho de que los pescadores extranjeros pueden tener y tienen de hecho acceso a las cuotas del Reino Unido a través de la adquisición de buques provistos de licencia y cuotas de pesca. Sin embargo, aunque los pescadores extranjeros tienen la posibilidad de utilizar las cuotas del Reino Unido, la tan temida invasión de las flotas extranjeras no se ha producido.


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Necesidad de un comercio declarado de cuotas a nivel comunitario: ¿abierto o encubierto? Algunos expertos opinan que debería impedirse la práctica del “quota hopping” a través de un estricto control de la propiedad de cuotas. El problema, sin embargo, no es tan simple como pudiera parecer. En primer lugar, tras el asunto Factortame, los Estados miembros no pueden impedir que los ciudadanos o las empresas de la UE sean los propietarios de los buques y sus cuotas. La segunda razón es de naturaleza eminentemente práctica: una vez que se ha introducido el libre comercio, no se podría aplicar la prohibición de dicha “quota hopping”. Tanto de forma directa como indirecta, los compradores de la UE pueden acceder a todas las cuotas comunitarias. Pueden comprar cuotas de forma oficial y abierta en su propio nombre, o bien lo pueden hacer a través de empresas fantasma registradas en el Estado miembro del que desean comprar las cuotas, o bien, si esta segunda opción no es posible, se pueden adquirir cuotas a través de intermediarios, que se convierten en propietarios oficiales. La legislación neerlandesa designa con un nombre a dichos agentes secretos de las transacciones de propiedades: actúan dentro de los márgenes de la legalidad y se les denomina “stromannen”, literalmente “hombres de paja” (o fachada). De cara a la galería, dichos hombres de paja se convierten en propietarios legales, pero en realidad existe otra persona detrás que los controla. Para impedir a los extranjeros tener acceso a las cuotas, sería necesario efectuar cambios de gran alcance, y bastante improbables, en la legislación de sociedades. Ya que existe un comercio real en toda la UE que no se puede evitar de ninguna forma, sería preferible que, en lugar de tener el sistema actual encubierto con intermediarios y empresas de paja que operan en un vacío legal, contásemos con un sistema comercial libre, abierto y regulado. Necesidad de un procedimiento de control más simple Una vez más, el enfoque ad hoc actual significa que las OP tienen que controlar las cuotas que se han transferido de forma total o parcial. Sería preferible adoptar un enfoque más formal respecto a la transferencia de cuotas, de forma que el papel de control se transfiriese junto con las cuotas a la OP del nuevo titular de las mismas. Disparidad entre las organizaciones de productores Las OP gestionan la casi totalidad de las cuotas. Existen enormes disparidades entre las OP. Se ha creado una jerarquía extraoficial en la que unas pocas y poderosas OP detentan el poder político. En este caso, de nuevo el carácter informal y no regulado de esta situación puede conducir a que las OP más pequeñas dejen de tener un sentimiento de implicación y participación en el proceso de toma de decisiones. 3.3.7.2. Otras repercusiones del sistema de cuotas del Reino Unido Concentración de la titularidad de las cuotas Como ya se ha mostrado anteriormente, las cuotas del Reino Unido se encuentran concentradas en manos de unas pocas OP. En el sector de la pesca de especies pelágicas la concentración ha dado un paso más: un pequeño número de buques detenta la gran mayoría de las cuotas. Esta concentración de cuotas de especies pelágicas se ha producido al mismo tiempo que las grandes inversiones de capital en la adquisición de buques y en la modernización de las flotas. Esta concentración e inversión se ha producido en alguna medida desde la introducción de las “pseudo-CIT” en el Reino Unido. El sector de la pesca de especies demersales no se encuentra tan concentrado.


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Uso eficaz de las oportunidades de pesca Sobre todo en el caso de las industrias pesqueras mixtas, como la industria de la captura de peces redondos del Mar del Norte, unas cuotas flexibles contribuyen a hacer un uso más eficaz de las oportunidades de pesca. En el caso de las cuotas colectivas de una OP, que hace un fondo común con todas las AFC de sus miembros, éstos pueden conservar todas sus capturas, independientemente de la clase de captura de la que se trate, mientras la OP disponga de cuotas. Si se trata de CIT, la posibilidad de intercambiar cuotas entre buques de forma inmediata ofrece la ventaja de poder conservar unas sustanciosas capturas de una especie para la que el buque en cuestión no tenga cuota. Una ventaja de poder alquilar CIT es que los buques fuera de servicio, debido a algún tipo de avería, pueden obtener algunos ingresos en un momento de gran necesidad. Un comercio próspero pero volátil El Reino Unido goza de un comercio próspero de cuotas y licencias, aunque, como ya se ha expuesto, debido al vacío legal existente, dicho comercio no es demasiado transparente. El valor de las cuotas en el Reino Unido ha sido extremadamente volátil durante los últimos tres años. Un comercio volátil implica que se pueden obtener grandes beneficios de la especulación, pero también implica que los operadores pueden sufrir enormes pérdidas en un plazo de tiempo muy corto. 3.3.7.3. Impacto ecológico El impacto ecológico de las CIT en el Reino Unido resulta muy difícil de determinar por diversos motivos. En primer lugar, no se puede establecer una fecha exacta de comienzo del sistema de CIT, ya que dicho sistema ha ido evolucionando de forma gradual e informal. En segundo lugar, la mayor parte de las poblaciones de peces que se capturan en el Reino Unido se comparte con flotas de otros Estados miembros que pueden o no tener CIT. En cualquier caso se ofrecerá una breve descripción del estado de las poblaciones principales con arreglo a los dictámenes del CIEM. El estado de algunas poblaciones ha mejorado, mientras que el estado de otras ha empeorado desde la introducción de las pseudo-CIT en el Reino Unido. Especies pelágicas En general, el estado de las especies pelágicas es mejor que el de las especies demersales. Esto puede atribuirse al hecho de que el sector pelágico ha contado con un sistema real de CIT durante muchos años, aunque el comportamiento reproductor de los peces de especies pelágicas también puede haber influido. El número de arenques del Mar del Norte ha empezado a aumentar debido a la calidad del pescado capturado en los años 1998 y 1999. La población de caballa del Mar del Norte aún no se ha recuperado del colapso de la década de 1970 y la industria pesquera de esta especie permaneció cerrada hasta 2000. La caballa de las costas occidental y meridional se ha mantenido estable o ha aumentado desde la década de 1980. Especies demersales Bacalao : el que presenta el mayor grado de agotamiento, alcanzó un mínimo histórico en 2000. Merlán : largo declive que se detuvo gracias a la calidad de las clases capturadas en 1998 y

1999, aunque las poblaciones recuperadas se encuentran localizadas. Eglefino : la abundancia de esta especie existente en 1999 contribuye al buen estado de las poblaciones actuales. Carbonero : se encuentra en mejores condiciones que las demás poblaciones de peces redondos. Solla : los desembarques se han ido reduciendo constantemente desde 1990. Lenguado : los desembarques han ido fluctuando sin seguir una determinada tendencia.


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Rape : los desembarques han ido fluctuando sin seguir una determinada tendencia. Sin embargo, los peces desembarcados son de menor tamaño. Gallo : estable desde 1990. Merluza : disminución en los desembarques desde la situación preocupante de 1990. Selección de calidades superiores y descarte A medida que las cuotas se encarecen, la selección de calidades superiores se hace rentable. Los pescadores no pueden permitirse el lujo de conservar peces de pequeño tamaño, que se venden a precios bajos, puesto que necesitan unos buenos ingresos para obtener beneficios del dinero invertido en cuotas. Por otro lado, al ofrecer flexibilidad, un sistema de cuotas colectivas reduce los descartes en una industria pesquera multiespecífica. A un solo buque le puede resultar difícil hacer que sus capturas correspondan a sus cuotas. Sin embargo, si el buque tiene acceso a una parte de las cuotas comunes en el seno de su OP, dicho buque tiene mayores posibilidades de disponer de la cuota necesaria para las especies que captura en la práctica. No existen pruebas que indiquen que las cuotas comunes de una OP desembocan en una “carrera hacia una pesca incontrolada”, lo que se puede explicar aduciendo que las capturas correspondientes a las cuotas en común se supervisan todos los meses, permitiendo así la aplicación de las acciones correctivas oportunas. 3.3.7.4. Efectos colaterales y efectos imprevistos Repercusiones de los subsidios concedidos en el pasado en la competitividad de las flotas A menudo se dice que las flotas de los diferentes Estados miembros no son competitivas por igual, ya que algunos de ellos (el Reino Unido no) han estado concediendo hasta hace poco subvenciones para fomentar la construcción de nuevos buques. Las flotas subvencionadas tienen menos deudas contraídas que las flotas que tuvieron que pedir un préstamo, lo que supone que dichas flotas subvencionadas van a estar en mejores condiciones de adquirir cuotas que las flotas no subvencionadas. Venta de cuotas comunitarias fuera de la UE A menudo se objeta que el libre comercio de CIT podría desembocar en una situación en la que las cuotas podrían terminar perteneciendo a ciudadanos o empresas extracomunitarios, mientras que el coste de la gestión de dichas cuotas seguiría corriendo a cargo de la UE. Por otra parte, los buques comunitarios no pueden adquirir fácilmente cuotas fuera de la UE. La respuesta a esta objeción es que se trata de dos situaciones diferentes. De hecho, nada impide a la UE denegar el acceso a las cuotas comunitarias a ciudadanos o empresas que no pertenezcan a la UE. El libre movimiento de bienes, capitales y trabajadores en el seno de la UE es un privilegio reservado sólo a los ciudadanos de la Unión Europea46. Compradores tempranos de cuotas Debido a la prudente introducción del sistema de CIT y al hecho de que no exista un título legal propiamente dicho vinculado a las cuotas, algunos pescadores se han mostrado muy reacios a comprar dichas cuotas. Quizá han sido sus banqueros quienes les han aconsejado no invertir en cuotas. Desafortunadamente, si el sistema de cuotas actual no cambia, dichos pescadores habrán perdido la oportunidad de comprar cuotas de forma temprana y más baratas. Por el contrario, también existen algunos pescadores que se arriesgaron en mayor medida y decidieron comprar cuotas.

46 El Acuerdo EEE (Espacio Económico Europeo) extiende el mercado común con el libre movimiento de bienes (excepto

los productos pesqueros y agrícolas), capitales (excepto derechos de pesca) y trabajadores a Islandia, Noruega y Liechtenstein.


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3.4. Cuotas individuales transferibles en Nueva Zelanda 3.4.1. Introducción Aunque Nueva Zelanda constituye una nación pesquera relativamente pequeña, dotada de una inmensa, aunque no demasiado productiva, ZEE, las publicaciones relativas a la gestión de la pesca describen de forma exhaustiva el sistema de gestión de su industria pesquera47. Al introducir el sistema de gestión basado en las CIT en 1986, Nueva Zelanda se convirtió en uno de los países pioneros de la aplicación de dicho sistema y todavía hoy constituye uno de los ejemplos más completos de la gestión de CIT. En el presente epígrafe se describe el desarrollo histórico del sistema de CIT y se evalúan las repercusiones sociales, económicas y biológicas que acarrea. En la primera parte se proporciona una breve descripción de la industria pesquera neozelandesa 3.4.2. Descripción general de la industria pesquera El sector de la pesca comercial en Nueva Zelanda se puede dividir en industria pesquera demersal y bentónica, industria pelágica y semipelágica e industria litoral o costera. La industria pesquera demersal se dedica a capturar las especies que se encuentran a entre 600 y 1.000 metros de profundidad y el arte de pesca principal que se utiliza es el arrastre. El reloj anaranjado representa actualmente alrededor de 2/3 del valor de las exportaciones de la industria pesquera demersal. Las artes de pesca más importantes que se utilizan en la pesca pelágica (de aguas intermedias) incluyen el arrastre, las operaciones de pesca con palangre de fondo y la pesca vertical. La merluza de cola es, con mucho, la especie pelágica más importante y actualmente representa alrededor de un 60% del valor de las exportaciones de la industria pesquera pelágica. Otras especies importantes incluyen el calamar, la merluza austral, el congrio dorado y la sierra. La industria pesquera litoral se basa en especies que se encuentran cerca de la costa hasta profundidades de 200 metros. Las artes de pesca de esta industria incluyen el arrastre, las operaciones de pesca con redes caladas, así como las operaciones de pesca con palangre de fondo. La dorada constituye la especie más importante que captura la industria pesquera litoral y actualmente representa alrededor de 1/3 del valor de las exportaciones de dicha industria. Otras especies costeras incluyen a la brotolilla, el halibut y el lenguado, el rufo antártico, el rape y el pez de San Pedro. La pesca pelágica de Nueva Zelanda se divide en dos categorías principales: las especies eminentemente migratorias como el atún y las especies de tamaño reducido como la caballa y el salmón australiano. Ambos grupos tienen una importancia económica similar. Las artes de pesca utilizadas incluyen las operaciones de pesca que emplean redes de cerco con jareta, la cacea de altura y las operaciones de pesca con palangre de superficie. La industria pesquera de crustáceos y moluscos gira en torno a la pesca de la langosta roja, la oreja de mar, la vieira, la ostra, la almeja, el berberecho y el cangrejo en aguas costeras poco profundas, y la cigala y la volandeira en aguas profundas. Los métodos de pesca más comunes incluyen el uso de dragas y nasas, así como el buceo. La flota pesquera neozelandesa consta de 1.750 buques, de los cuales 1.450 tienen menos de 15 metros de eslora. El valor total de las exportaciones de marisco (279.000 toneladas) alcanzó la cifra de 1.400 millones de dólares neozelandeses. Se calcula que las ventas que se produjeron dentro del país rondaron los 130 millones de dólares neozelandeses48. La industria pesquera emplea a alrededor de

47 La presente monografía se ha basado fundamentalmente en Connor (2001) y Hersoug (2002). 48 Fuente: New Zealand Seafood Industry Council (Consejo de la industria del marisco de Nueva Zelanda): www.seafood.co.nz.


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10.000 personas, que se dividen aproximadamente en partes iguales entre el sector de la pesca y el de la transformación de los productos pesqueros. Al margen de la industria pesquera con fines comerciales, Nueva Zelanda cuenta con un amplio sector de pesca recreativa (en el que trabaja alrededor del 20% de la población) y el sector de la pesca tradicional maorí, cuya gestión es independiente de la gestión de la pesca comercial. 3.4.3. El sistema de CIT 3.4.3.1. Desarrollo histórico y aplicación del sistema de CIT El sistema de gestión de cuotas (SGC) se introdujo en 1986. Sin embargo, desde 1982 ha estado funcionando de forma provisional un sistema parecido en el sector de la pesca demersal. Cuotas de empresa transferibles en la industria de la pesca demersal Cuando Nueva Zelanda introdujo la ZEE neozelandesa en 1976, dicho país se hizo de repente con la quinta ZEE más extensa del mundo, con una superficie de 4,1 millones de Km2. En aquella época, la pesca demersal estaba en manos principalmente de buques extranjeros. La nueva responsabilidad que el país asumía con relación a la extensa zona marina mencionada despertó la conciencia de que la ZEE neozelandesa debía gestionarse de forma adecuada si se quería convertir en su conjunto en un recurso nacional de valor. El Gobierno neozelandés adoptó una política dirigida a la expansión de las industrias pesqueras nacionales mediante:

- el fomento de la pesca de especies demersales entre las sociedades pesqueras, ofreciendo para ello un paquete de medidas de ayuda;

- la autorización de la formación de empresas conjuntas de sociedades neozelandesas con

empresas extranjeras; - la asignación de recursos excedentarios a las flotas pesqueras extranjeras a través de licencias

con arreglo a acuerdos bilaterales. Esta política condujo a una serie de inversiones importantes en nuevos buques. Sin embargo, la rentabilidad de la industria pesquera demersal siguió siendo poco significativa. En 1982, las autoridades neozelandesas introdujeron las cuotas de empresa transferibles con vistas a facilitar la reestructuración y racionalización de las industrias pesqueras nacionales. Se asignaron cuotas a nueve empresas de las siete especies más interesantes en términos comerciales, sobre la base de una combinación del historial de capturas de dichas empresas y de un compromiso en cuanto a inversión en la flota pesquera de altura y/o la transformación de los productos pesqueros en tierra. Se reservó una pequeña cantidad de cuotas para una serie de participantes de menor importancia. Las cuotas se asignaron con carácter temporal para un periodo de diez años y se podían transferir de forma parcial a empresas cuya propiedad fuese neozelandesa en al menos un 75%. Se trataba de cuotas de pago y el importe de las mismas debía abonarse todos los años en calidad de “canon de utilización de los recursos”, con vistas a impedir la privatización de los “recursos de la Corona” (los recursos nacionales). Las cuotas se podían transferir libremente, pero se prohibía explícitamente el que una única sociedad pesquera pudiese detentar más del 35% de la totalidad de las cuotas. En 1986 era evidente que el sistema de cuotas había sido un éxito. Durante el periodo de 1982 a 1986, las capturas totales del sector de la pesca demersal aumentaron en un 83%, con una proporción cada vez mayor de capturas nacionales y un porcentaje decreciente de capturas realizadas por sociedades


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extranjeras. Se produjo también un aumento del empleo en el sector pesquero de Nueva Zelanda, donde se pasó de 7.800 a 9.800 puestos de trabajo. El sistema de cuotas del sector de la pesca demersal se estableció meramente por razones económicas. Sin embargo, los éxitos cosechados han desempeñado sin duda un papel importante en la elección de un sistema de CIT como instrumento para resolver la crisis de la industria pesquera litoral. 3.4.3.2. Introducción del sistema de gestión de cuotas Durante la década de los años 50, 60 y 70, la gestión de la pesca se basaba fundamentalmente en una serie de medidas aplicadas a los factores de producción, sobre todo a las licencias. No existían restricciones en el número de permisos que se otorgaban. La gestión durante este periodo se podría definir como un sistema de libre acceso regulado. A mediados de los años 70 se produjo un declive importante en la industria de la pesca costera a causa de la presión cada vez mayor ejercida, por una parte, por el gobierno, responsable de fomentar el desarrollo del sector de la pesca durante los años 60 y 70, y, por otra parte, por la satisfactoria introducción de la dorada, la cherna hapuku y otras especies comercialmente importantes en los mercados exportadores. En 1977 se introdujeron nuevas disposiciones para controlar el sector de la pesca, lo que implicaba que el Ministerio de Pesca podía regular las capturas, así como los métodos y las zonas de pesca. En 1982 se impuso una moratoria general sobre nuevas licencias de pesca con vistas a limitar la sobrecapitalización de la flota costera. Parece que ninguna de las medidas aplicadas en este sentido fue demasiado eficaz. En 1984, el Ministerio de Pesca propuso el establecimiento de un sistema de CIT como respuesta a la crisis del sector pesquero litoral y, tras una serie de amplias consultas con la industria durante 1984 y 1985, se introdujo un sistema de gestión de cuotas en 1986. Dicho sistema integraba la gestión de la industria pesquera litoral y la de la industria demersal. Los objetivos principales de la introducción del sistema mencionado eran, con arreglo al documento del Ministerio de Agricultura y Pesca (MAP) relativo a las consultas públicas realizadas:

- lograr los máximos beneficios económicos sostenibles y a largo plazo - seguir manteniendo un sector de la pesca recreativa satisfactorio

Los objetivos directos de política pesquera que impulsaba el sistema eran:

- hacer que las poblaciones de peces se recuperasen y volviesen a su estado anterior; - garantizar que las capturas se limitaban a niveles sostenibles a largo plazo; - garantizar que dichas capturas se realizaban de forma eficaz y que los pescadores y la nación

obtenían el mayor beneficio posible de ellas; - asignar los derechos de pesca de forma equitativa sobre la base de los compromisos que los

pescadores habían contraído con la industria pesquera; - gestionar las industrias pesqueras de forma que se diesen a los pescadores las máximas

garantías posibles en relación con el acceso a las poblaciones de peces y con unas capturas flexibles;

- integrar el sistema de CIT del sector de la pesca litoral y del de la pesca en aguas profundas; - desarrollar un marco de gestión regional en las diferentes zonas de gestión de la industria

pesquera; - prestar asistencia financiera al sector para reorganizar sus operaciones de pesca con vistas a

lograr los objetivos anteriores; - fomentar la pesca recreativa.

El sistema de CIT se aplicó en un principio a 27 especies de entre las más importantes en términos económicos, entre las que se encontraban la dorada, la merluza de cola y el reloj anaranjado. En 1987 se añadieron la oreja de mar, el calamar y la caballa y, en 1989, la langosta roja. Al principio del presente estudio se presenta una lista completa de las especies contempladas en el SGC.


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3.4.3.3. Aplicación inicial del SGC Con vistas a aplicar el SGC, se dividió la ZEE neozelandesa en diez zonas de gestión de la industria pesquera (ZGIP). Se definieron las CIT como un derecho individual permanente sobre una parte del peso, expresado en toneladas métricas (no como porcentaje del TAC), del pescado de un grupo concreto de especies capturado en una zona del sistema de gestión de cuotas (ZSGC) determinada, y no como una proporción de los TAC. Cada ZSGC incluía una o varias ZGIP, sobre la base de la distribución biológica de las poblaciones. De este modo, cada especie se dividía a nivel nacional en grupos de poblaciones sometidas a cuota (hasta diez grupos). El resultado de la combinación de las 27 especies sometidas a cuota y las 10 ZSGC eran 179 unidades de gestión que, en 1985, representaban el 83% del peso de todas las capturas de peces de escama de la industria pesquera comercial neozelandesa. Posteriormente, los biólogos del MAP procedieron a fijar los TAC de cada una de las poblaciones y subpoblaciones. En un principio, las cuotas se asignaron de forma gratuita a aquéllos que ya operaban en la industria pesquera sobre la base del historial de capturas realizadas durante los tres años anteriores. Las cuotas de empresa de la industria pesquera demersal simplemente se transformaron en CIT. No existen restricciones a la transferencia, arriendo y subarriendo de las cuotas individuales. Desde el principio del SGC se autorizaron tanto la transferencia retrospectiva de cuotas dentro del mismo ejercicio contingentario, como la transferencia de las mismas a los sucesivos ejercicios contingentarios. Se tiene que informar al Ministerio de todas las transacciones realizadas. Durante los dos primeros años, todas las transacciones se efectuaron a través de un banco nacional de cuotas, el Quota Trading Exchange (QTE), similar a un mercado de valores normal y corriente. Sin embargo, al producirse una concentración de las cuotas cada vez mayor, resultó evidente que el QTE ya no era necesario, de forma que se prescindió de él y la transferencia de cuotas se dejó a merced del mercado y de una serie de intermediarios privados, que, por otra parte, actualmente operan por Internet. Con vistas a evitar una concentración excesiva de cuotas, nadie puede detentar la titularidad de más del 20% del TAC de una determinada especie en una ZSGC, excepto en lo que se refiere a la langosta roja y la oreja de mar, para las que se establece un límite inferior (10%) y algunas especies demersales (un 35%, que más tarde aumentó a un 45% en el caso de algunas especies). Sólo los residentes en Nueva Zelanda y las empresas cuya propiedad sea neozelandesa en al menos un 75% tienen acceso a la propiedad o la titularidad de las cuotas. Las CIT representan el derecho a utilizar los recursos pesqueros, pero la licencia de pesca seguía constituyendo el derecho de acceso. Con arreglo a la legislación relativa al SGC se podía conceder una licencia de pesca a todo aquél que cumpliese con la titularidad mínima de cuota establecida en 5 toneladas de peces de escama. El recurso propiamente dicho se consideraba una propiedad estatal y éste era el motivo por el cual se hacía pagar un “canon de utilización de los recursos” a todos los titulares de cuota por el derecho exclusivo de utilización de una propiedad pública. Inicialmente, dichos cánones eran moderados y, por ley, no podían aumentar más de un 20% al año. Sin embargo, se tenía la intención de aumentar el impuesto a medida que la rentabilidad de la industria fuese aumentando. Para dicha industria, el canon de utilización no tenía ninguna legitimidad y alegaba que los recursos en sí mismos no poseían ningún valor y que dicho valor se creaba precisamente a través de la actividad pesquera. Este conflicto se resolvió al final gracias a la oposición maorí al concepto de “propiedad de la Corona”, como veremos más adelante. El hecho de que las CIT estuviesen expresadas en toneladas significaba que el gobierno tenía que participar en el mercado de cuotas cuando los TAC se modificasen. En caso de una reducción de los TAC de una especie, el gobierno tendría que readquirir cuotas individuales y en caso de una aumento de los TAC el gobierno podría vender más cuotas. Esto es, por otra parte, lo que ocurrió en relación


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con la introducción del SGC, momento en el que los TAC se establecieron muy por debajo de las capturas medias que se habían registrado en los años anteriores. Se estableció un sistema de readquisición que compensaba a los pescadores costeros por la pérdida de posibilidades de captura. Esta característica del sistema contribuyó en gran medida a obtener el apoyo de la industria pesquera en relación con el SGC. Por otra parte, se podría decir que el incentivo que dicho sistema proporcionaba al gobierno no era el más adecuado, ya que una reducción de los TAC representaría una pérdida financiera para el gobierno, mientras que un aumento de los TAC permitiría a las autoridades vender más cuotas. 3.4.3.4. Desarrollo del SGC Ya en 1990 se afirmaba que el 80% de las cuotas había cambiado de manos. Sin embargo, la falta de transferibilidad se consideraba un problema importante y las sucesivas modificaciones del SGC tuvieron por objeto hacer que los mercados de cuota fuesen más operativos (Hersoug 2002, p.34). De las toneladas a un porcentaje de los TAC En 1990 se modificó la naturaleza de las CIT. El gobierno se enfrentaba a un posible deterioro irreversible de las poblaciones de reloj anaranjado y, por lo tanto, a la necesidad de reducir enormemente los TAC, por lo que la naturaleza de las CIT se modificó de forma que ya no se expresaban en toneladas sino en cuanto a porcentaje de los TAC, lo que significaba que las CIT se tenían que ajustar de forma proporcional cuando se produjesen modificaciones en los TAC. Con el nuevo sistema, la industria era la que asumía el riesgo de que se produjesen fluctuaciones en las poblaciones, mientras que con arreglo al antiguo sistema dicho riesgo lo asumía el gobierno. En la práctica, durante los primeros cuatro años de funcionamiento del SGC, el gobierno nunca redujo los TAC comprando cuotas después del sistema inicial de readquisición de las mismas. Por otra parte, durante esos años se vendieron más cuotas de especies demersales, lo que supuso unos ingresos de otros 84,2 millones de dólares neozelandeses, es decir, el doble del valor de los costes del sistema de readquisición de cuota inicial. Los derechos de pesca maoríes Inmediatamente después de la decisión del Gobierno neozelandés de aplicar el SGC, los indígenas de Nueva Zelanda, los maoríes, pusieron en tela de juicio la legitimidad del sistema sobre la base fundamentalmente de que el gobierno no podía establecer unos derechos exclusivos de acceso a los recursos pesqueros. Con arreglo al Tratado de Waitangi (1840) y a la Ley de Pesca de 1983, los maoríes alegaban que los recursos pesqueros no eran propiedad de la Corona, sino que sus legítimos propietarios eran los habitantes originarios de Nueva Zelanda, es decir, los maoríes. En dos casos que se dirimieron ante el Tribunal Supremo en 1987, la denuncia de los maoríes prosperó hasta el punto que el Tribunal reconoció que el sistema de cuotas contravenía las disposiciones del Tratado de Waitangi y la Ley de Pesca de 1983. Se reconoció de forma explícita que, en virtud de dicho Tratado, el Estado no era el legítimo propietario de los recursos pesqueros, sino que ese privilegio correspondía al pueblo maorí, lo que impidió el desarrollo del SGC hasta que, en 1992, se establecieron los derechos de pesca de los maoríes (Settlement Act - Ley de resolución del conflicto - de 1992). Los maoríes reclamaban una parte de las cuotas existentes para el sector de la pesca comercial indígena y un derecho preferente para su pesca tradicional. En 1989, el Parlamento neozelandés aprobó la Ley sobre la pesca maorí en calidad de acuerdo provisional para el establecimiento de los derechos de pesca maoríes. Con arreglo a esta Ley se creó la Comisión de Pesca Maorí (CDPM) y se estableció que el 10% de la totalidad de las cuotas de las especies contempladas en el SGC correspondían a la CDPM. Esto significaba que el gobierno tenía que readquirir cuotas en el mercado, una operación muy cara que todavía no se ha llevado a término completamente. Los derechos maoríes en relación con la pesca comercial se establecieron por fin en 1992 en la Ley de resolución del conflicto mencionada, lo que suponía que los maoríes obtendrían un


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20% de los TAC de todas las especies comerciales nuevas que se introdujesen en el SGC. Dicha Ley también dotó a la pesca tradicional maorí de un estatus especial e independiente en el sector de la pesca, otorgando al pueblo maorí un derecho preferente sobre todas las asignaciones de cuotas de especies comerciales y de especies capturadas en el sector de la pesca recreativa. La Ley mencionada prometió que se regularía la pesca tradicional maorí y, por último, los representantes maoríes dispondrían de voz y voto en los órganos de gestión de la industria pesquera. Con la Ley de resolución del conflicto mencionada, la CDPM se convirtió en la Comisión de Pesca del Tratado de Waitangi (TOKM - Te Ohu Kai Moana). En 2001, la TOKM detentaba el 33% de la totalidad de las cuotas de pesca neozelandesas y controlaba empresas que disponían aproximadamente del 50% de las cuotas49. La industria pesquera tradicional se gestiona de forma independiente de la pesca comercial. Dicha gestión recae sobre una serie de responsables locales nombrados por las tribus maoríes y que están obligados a proporcionar información sobre las capturas que se producen al Gobierno central, con vistas a facilitar la evaluación de los recursos pesqueros existentes. Del canon de utilización de los recursos a la recuperación de los costes La razón que se aducía para aplicar el canon de utilización de los recursos era que el Estado, al ser el propietario de los recursos, tenía derecho a percibir la renta generada al limitar el acceso a un recurso común. Cuando se reconoció que el recurso en cuestión no era propiedad del Estado, el motivo de la aplicación del canon de utilización ya no tuvo razón de ser. No obstante, se salvó esta objeción mediante la sustitución del canon de utilización por un sistema de recuperación de costes. La nueva explicación que respaldaba la aplicación del canon era que la industria debía compensar al Estado por los costes de gestión en los que éste incurría al regular la explotación de unos recursos comunes. Por consiguiente, se ha ido desarrollando un sistema muy detallado que determina cuánto tiene que pagar cada tipo de titular de cuotas y pescador. En 1999, la industria pagó el equivalente al 45% de los costes totales de gestión. Reacción de los pescadores A continuación se señalan las principales preocupaciones expresadas por los pescadores durante las consultas efectuadas en 1985:

- ¿Cómo se pueden asignar las cuotas de forma equitativa y transparente? - ¿El sistema de CIT conducirá a una concentración excesiva? - ¿El sistema de CIT desembocará en un mayor número de descartes debido a la práctica de una

selección de calidades superiores de pescado? - ¿Hasta que punto va a implicar el sistema un completo cambio de estilo de vida, de la práctica

de una actividad cazadora libre en gran medida a una ocupación mucho más orientada hacia el negocio y la gestión?

No obstante, la mayoría de los pescadores se mostraron bastante positivos en relación con la introducción del SGC, lo que se puede explicar aduciendo que:

- La experiencia con las cuotas transferibles en la industria de la pesca de altura había sido positiva.

- El programa inicial de readquisición compensaba a los pescadores por la pérdida de posibilidades de captura. El programa de readquisición se puede considerar una iniciativa que el MAP llevó a cabo de forma deliberada para que la industria pesquera prestase apoyo al SGC. Los costes globales de dicho programa se elevaron a 42,4 millones de dólares neozelandeses.

49 Los maoríes representan el 15% de la población total de Nueva Zelanda


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- La definición inicial en toneladas de las CIT en lugar de como proporción de los TAC hizo que el riesgo producido por las fluctuaciones en las poblaciones de peces pasase de ser asumido por la industria a ser asumido por el gobierno.

3.4.4. Características de las CIT neozelandesas Asignación En un principio, las cuotas se asignaban de forma gratuita sobre la base del historial de capturas. Para ello, los pescadores podían escoger los dos mejores años del periodo de 1982 a 1984, lo que desembocó en unos derechos de captura totales que superaban los TAC de la mayoría de las especies. Entonces se dio la oportunidad a los pescadores de vender sus derechos de captura a la Corona sobre la base de una licitación competitiva. Este sistema de readquisición compensó a los pescadores por el establecimiento de unos TAC inferiores a las capturas históricas y resultó de vital importancia para obtener el apoyo de los pescadores en relación con el nuevo sistema. Garantía Cuatro años más tarde se modificó la naturaleza de las CIT, que pasaron de representar el derecho a capturar una cantidad específica de las especies sometidas a cuota a representar el derecho de capturar una proporción determinada de los TAC. Esto limitó la garantía del derecho, ya que los derechos de captura anuales fluctúan siguiendo las fluctuaciones de los TAC. Exclusividad El sistema de CIT representa el derecho exclusivo a capturar un porcentaje concreto de los TAC comerciales. Sin embargo, la sentencia de 1987 del Tribunal Supremo puso en tela de juicio la exclusividad de este derecho al declarar que la pesca tradicional maorí constituye un derecho preferente por encima de la pesca comercial. No obstante, aunque esta sentencia puede tener repercusiones a la hora de establecer los TAC (TACC) y en lo que se refiere a las posibilidades locales de captura, no afecta al carácter exclusivo del derecho a capturar una proporción de los TAC comerciales. Duración Las CIT se crearon explícitamente como derechos de captura permanentes, de modo que no existe un límite en la duración de los mismos. Transferibilidad, divisibilidad y acumulación No existen prácticamente restricciones a la transferencia, el reparto o la acumulación de CIT. Sin embargo, con vistas a evitar una excesiva concentración de las mismas, una única persona física o jurídica no puede detentar la titularidad de más de un 20% (35% para las especies demersales) de los TAC de una determinada zona dentro del sistema de gestión. Asimismo, se ha establecido que para poder transferir CIT, los titulares de las cuotas ser de nacionalidad neozelandesa y las empresas que poseen cuotas deben ser propiedad neozelandesa en al menos un 75%.


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Flexibilidad No obstante, excepto en lo que se refiere a la concentración y a las normas relativas a la nacionalidad, no existen limitaciones a la transferencia de CIT. Asimismo, la flexibilidad del sistema aumenta con la posibilidad de alquilar cuotas, con la posibilidad de comprar y vender cuotas de forma retrospectiva y con el mecanismo de compensación entre las capturas y las cuotas50. 3.4.5. Marco institucional El gobierno La Ley de Pesca de 1983 dota al Ministerio de Agricultura y Pesca de una competencia exclusiva sobre la gestión de la pesca neozelandesa. Durante los primeros años de su funcionamiento, el SGC se podría definir como un sistema de gestión centralizada con una escasa participación de los agentes socioeconómicos implicados. Las organizaciones de pesca En Nueva Zelanda existen numerosas organizaciones de pesca y, aunque aún no existe un auténtico fundamento jurídico para llevar a cabo una gestión compartida, como veremos más adelante, los grupos de agentes implicados en el sector desempeñan algunas tareas de gestión dentro de los límites impuestos por el Gobierno central. Asimismo, algunas organizaciones prestan un servicio de asesoramiento al Ministerio. SeaFic es una organización que aglutina a varios grupos. Se estableció en 1997 y actúa como una organización prestataria de servicios para toda la industria, concentrándose en las políticas comerciales y en el ámbito científico. En el siguiente nivel encontramos algunas organizaciones tradicionales como la Federación neozelandesa de pescadores del sector de la pesca comercial (New Zealand Federation of Commercial Fishermen) y algunas otras que se concentran principalmente en asuntos laborales. Más importantes son las nuevas asociaciones de propietarios de cuotas (APC), porque se trata de organizaciones con un gran potencial para la gestión compartida. Existen alrededor de 20 APC que agrupan a los propietarios de cuotas de especies concretas en determinadas zonas del sistema de gestión de cuotas. Estas organizaciones son muy variadas en lo que respecta a su tamaño, estatus y capacidad de gestión de la industria pesquera a la que representan. Las organizaciones de este tipo más desarrolladas ya se ocupan de algunas tareas de gestión Challenger (Challenger Scallop Enhancement Company – Sociedad Challenger para la protección de la vieira) es una asociación que agrupa a 35 propietarios de cuotas, elabora planes estacionales para una pesca responsable que son vinculantes para sus miembros y llevan a cabo tareas de investigación para evaluar las poblaciones. El NZRLIC (New Zealand Rock Lobster Industry Council - Consejo de la Industria de la Langosta de Nueva Zelanda) agrupa a alrededor de 700 propietarios de cuotas que operan en 10 zonas de gestión de la industria pesquera. A través del NRLMG (National Rock Lobster Management Group - Grupo de Gestión Nacional de la Langosta), el NZRLIC participa, junto con algunos miembros del Ministerio y otras organizaciones de agentes socioeconómicos, en la elaboración del plan anual de gestión de la langosta roja. Asimismo, el Ministerio considera oficialmente al NZRLIC un órgano de asesoramiento. Una serie de otras APC participan en operaciones similares, aunque la mayoría de ellas está menos organizada y su potencial de gestión compartida es menor.

50 El mecanismo de compensación entre las cuotas y las capturas se explica en el apartado 3.4.7.2.


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La descentralización de las competencias del gobierno La Ley de Pesca de 1996 estableció una participación más activa de los agentes socioeconómicos del sector, incluyendo numerosos instrumentos para que dichos agentes participasen también en el proceso de toma de decisiones. La legislación:

- permite la descentralización de los servicios de gestión de la pesca; - establece que el Ministerio debe consultar de forma obligatoria a los agentes del sector antes

de tomar alguna decisión importante relativa a la gestión de la pesca; - permite a los agentes elaborar planes de pesca sin especificar qué contenido deben tener

dichos planes; - establece un proceso de resolución de conflictos para permitir a las partes implicadas en un

conflicto relativo al uso de algún bien resolver sus diferencias ellos mismos. El proceso de descentralización de las competencias del gobierno comenzó con la descentralización de los servicios de registro a favor de Fish Serve, una sociedad perteneciente a los propietarios de cuotas agrupados en SeaFic. Desde octubre de 2001, Fish Serve presta los siguientes servicios en calidad de contrata del Ministerio: asignación de cuotas, permisos de pesca, gestión de la deuda pública (de la Corona), autorizaciones especiales, acceso a los recursos de aquéllos que poseen una licencia extranjera y gestión de los ingresos procedentes de los esfuerzos pesqueros. Actualmente, el proceso de evolución hacia la gestión compartida está siendo objeto de debate. El Ministerio ha definido la estrategia básica como parte de la Ley de enmienda de la legislación sobre pesca de 1998 y está considerando una transferencia gradual de competencias a una serie de asociaciones autorizadas de propietarios de cuotas, dentro del marco de los planes de pesca aprobados. La tabla 3.34 especifica las competencias de las que estarían dotadas tanto las APC como el gobierno dentro de un sistema de gestión compartida, tal como se prevé en la estrategia mencionada. Tabla 3.34. - Las competencias de las APC y del gobierno dentro de un sistema de gestión compartida Competencias de las APC Competencias del gobierno Desarrollar planes de gestión compartida para satisfacer las necesidades del gobierno

Especificar los resultados y estándares de la gestión de la pesca

Garantizar el apoyo necesario para dichos planes por parte de los propietarios de cuotas

Evaluar y aprobar los planes de gestión compartida

Consultar con otros agentes socioeconómicos del sector

Supervisar los resultados obtenidos por las APC y elaborar informes relativos a dichos resultados

Aplicar los planes aprobados: garantizar que se cumplen las normas relativas a las capturas y proporcionar servicios de apoyo a la gestión de la pesca

Aplicar sanciones a las APC que no hayan cumplido los objetivos preestablecidos y, si es necesario, volver a asumir la responsabilidad de la gestión

Autorizar el acceso a las capturas comerciales de poblaciones

Establecer los estándares y las normas que deben cumplir los servicios

Garantizar la financiación necesaria para aplicar los planes de gestión compartida

Proporcionar asesoramiento relativo al cumplimiento de la legislación y las políticas de pesca

Garantizar la integridad de los sistemas de información y gestión de la pesca

Fuente: Hersoug 2002

No obstante, el gobierno dejó en suspenso la propuesta de gestión compartida, que fue de hecho abandonada por el nuevo gobierno en 1999. Una de las razones de ello fue probablemente la resistencia que opusieron los demás grupos de agentes del sector, en concreto los agentes relacionados con temas de medio ambiente. Desde su punto de vista, la industria de la pesca comercial hubiese adquirido mucha influencia sobre la gestión de los recursos comunes. Asimismo, en opinión del Ministerio, las asociaciones de propietarios de cuotas no habían demostrado la capacidad necesaria a la hora de ocuparse de tareas complejas.


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En 2001, el Ministerio lanzó una nueva iniciativa para la descentralización de las competencias de gestión a través de los planes de pesca. Con arreglo a esta nueva propuesta, los planes de pesca contendrían una serie de objetivos de gestión de una industria pesquera determinada, incluidos los procedimientos de establecimiento de los TAC, la supervisión y la reducción del impacto medioambiental, la información necesaria (incluida la investigación), así como las estrategias necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones. El plan también contendría una serie de fórmulas relativas a la asignación de las proporciones de TAC correspondientes entre los grupos de agentes participantes en el sector. En marzo de 2001 se envió un manual provisional a los agentes del sector. Se espera que el Ministerio dé a conocer su decisión en el transcurso de 2002. La administración espera que los planes de pesca empiecen a cobrar forma durante los próximos cinco años. Dos APC ya han elaborado su primer proyecto de planes de pesca. 3.4.6. Marco jurídico Legislación sobre pesca La aplicación del SGC fue posible debido a numerosas disposiciones que se introdujeron en la legislación de base neozelandesa sobre pesca: la Ley de Pesca de 1983. Dicha Ley resume la legislación sobre pesca anterior y creó un nuevo marco para la gestión del sector. La Ley mencionada deposita la responsabilidad de la gestión de la pesca en el Ministerio de Agricultura y Pesca, estableciendo un marco regional de planificación, repartiendo la ZEE neozelandesa en 10 zonas de gestión de la industria pesquera (ZGIP). La Ley también introdujo el concepto de planes de pesca regionales que se debían preparar en el marco de un proceso de consultas mediante el uso de redes de comités de enlace de los puertos locales y del Comité Asesor de Gestión de Pesquerías. No obstante, los planes de pesca enseguida se revelaron engorrosos y burocráticos, y no resolvían los problemas a corto plazo. El Ministerio propuso el sistema de CIT como alternativa a los planes de pesca. El artículo 89 de la Ley de Pesca de 1983, estableció una serie de disposiciones que otorgaban competencias al Ministerio para definir los TAC y asignar cuotas en el sector de la pesca comercial, lo que constituye el fundamento legal de la gestión de las cuotas en Nueva Zelanda. Después de 1983, la legislación relativa a la pesca se ha revisado varias veces. La Ley de Pesca de 1996 supuso una serie de cambios entre los que podemos señalar:

- el hecho de que la nueva ley posee un enfoque medioambiental relativo al uso sostenible de los recursos pesqueros por oposición al concepto de población del modelo de gestión de las poblaciones;

- la ley de 1996 permite una mayor participación de los agentes que operan en el sector de la pesca, incluyendo numerosos instrumentos para implicar a dichos agentes en los diversos procesos de toma de decisiones.

Las Leyes de Enmienda de Pesca de 1998 y 1999 supusieron otros cambios cuyo objeto era mejorar la flexibilidad y la participación en el proceso de toma de decisiones:

- la introducción de planes de pesca para aumentar la participación de los agentes del sector - la descentralización de los servicios de pesca, en concreto de los servicios de registro

Supervisión y cumplimiento Con la introducción del SGP, el sistema de gestión cambió esencialmente de un control de los factores de producción a un control de los resultados y el sistema de cumplimiento de las disposiciones relativas al sector tuvo que modificarse también consecuentemente. El sistema antiguo se concentraba en el control en el mar, mientras que en el nuevo sistema se realizaba un seguimiento de los diferentes documentos con vistas a detectar algún tipo de fraude. Dicho fraude relativo al fiel reflejo de los datos


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en los diversos documentos se convirtió en la infracción más grave en el contexto del SGC. La detección del fraude requería una formación diferente del personal que se encargaba de la supervisión de los documentos y el proceso de aplicación del sistema se tuvo que acompañar de un importante proceso de reorganización, reduciendo a la mitad al personal existente que se ocupaba del control del cumplimiento de la normativa sobre pesca. El cumplimiento de las disposiciones en el marco del nuevo sistema se supervisa esencialmente verificando en más de una ocasión los informes relativos a las capturas, los datos financieros y los informes acerca de las transacciones de productos pesqueros. Los titulares de cuotas deben informar mensualmente del nivel en el que se encuentran sus cuotas y de una serie de detalles referentes a los buques. Los operadores de los buques deben informar de las capturas y los desembarques. Las empresas con licencia para comprar y vender pescado tienen que informar acerca de la totalidad del pescado que han adquirido, especificando quién es el vendedor del mismo. Se realizan auditorías financieras aleatorias de sociedades pesqueras para comprobar la coherencia de los informes mencionados. Sin embargo, se presta una menor atención al control que se realiza en el mar que en el pasado, aunque los funcionarios de pesca todavía efectúan inspecciones y todos los buques extranjeros que se encuentren en aguas neozelandesas están obligados a llevar observadores a bordo. Nueva Zelanda cuenta con un Sistema de Control de Buques por Satélite (VMS) operativo desde 1994 que controla los movimientos de todos los buques, tanto extranjeros como nacionales, con una eslora superior a 28 metros que poseen una licencia para capturar pescado en aguas neozelandesas. Se calcula que el coste del sistema de control del cumplimiento de las disposiciones relativas a la pesca es de unos 17 millones de dólares neozelandeses (1999/2000), lo que representa sólo un 1,5% del valor total de las exportaciones. La industria pesquera corre con el 55% de dichos gastos a través del programa de recuperación de costes. 3.4.7. Evaluación del SGC 3.4.7.1. Repercusiones sociales y económicas El propósito inicial de la introducción del SGC en 1986 era resolver la crisis en la que se encontraba la industria pesquera litoral. La operación redujo con éxito las capturas de las especies costeras más importantes que se encontraban en peligro en ese momento. La tabla 3.35 muestra los TAC de una serie de especies que se propusieron y luego se aplicaron, en comparación con las capturas realizadas en 1983. La industria pesquera probablemente no habría aceptado la enorme diferencia existente si no se hubiese introducido el SGC y se hubiese ofrecido una compensación a través del programa de readquisición de cuotas que se creó. Tabla 3.35. - TAC iniciales comparados con las capturas de 1983

Especies Diferencia entre los TAC de 1986/7 y las

capturas realizadas en 1983 Moki azul -56% Pejegallo -42% Cherna hapuku -27% Musola manchada -62% Cazón austral -42% Dorada -26% Jurel dentón -14% Arete +38% Tarakihi +7% Fuente: Connor (2001)


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A largo plazo, las capturas realizadas y los ingresos obtenidos tras la introducción del SGC han sido bastante positivos (véase la tabla 3.36). El valor de las exportaciones neozelandesas de marisco ha aumentado en más del doble entre 1985 y 2000. Sin embargo, no está claro si todo ello se puede atribuir a la introducción del SGC, puesto que los primeros años de su aplicación coincidieron con la entrada de Nueva Zelanda en la pesca demersal y la expansión de las exportaciones coincide esencialmente con la expansión de dicho tipo de pesca. Las capturas han sido bastante constantes desde 1992, pero fue un aumento del valor añadido el que logró otro aumento en el valor de las capturas. Tabla 3.36. - Volumen y valor de las exportaciones neozelandesas de marisco de 1985 a 2000

Año Cantidad (en miles de toneladas) Valor (en mill. de $ neozelandeses)

1985 145,0 543 1986 158,2 657 1987 155,9 676 1988 209,9 722 1989 257,4 818 1990 210,7 744 1991 261,2 961 1992 292,8 1.217 1993 305,8 1.199 1994 289,6 1.167 1995 322,2 1.238 1996 328,4 1.179 1997 338,0 1.125 1998 350,4 1.237 1999 322,8 1.340 2000 279,2 1.431

Fuente: Hersoug (2002)

Rentabilidad Los datos de las estadísticas de pesca de Nueva Zelanda relativos al periodo de 1986 a 1998, sobre la base de la encuesta anual realizada en la industria pesquera, muestran que los beneficios netos generados por los ingresos procedentes de las ventas varían de un 7 a un 14%, aunque sin seguir ninguna tendencia concreta. Estas cifras no reflejan una mayor rentabilidad de la industria. Sin embargo, a menudo se ha afirmado que la introducción del SGC ha hecho que la industria pesquera fuese más rentable. No obstante, el sistema de cánones de utilización de los recursos y de recuperación de los costes de gestión ha supuesto un aliciente para que la industria minimice sus beneficios, al tratar de encontrar argumentos que demuestren que dichos cánones tienen repercusiones negativas sobre la rentabilidad de la industria pesquera. Precios de las cuotas En teoría, los precios de las cuotas reflejan los ingresos futuros previstos menos los costes que supone la captura de las especies en cuestión y, como tal, deberían considerarse como un indicador del grado de confianza en el sistema de gestión. Los precios de las cuotas de cuatro especies importantes han aumentado de forma significativa entre 1986 y 1995 (véase la tabla 3.37)


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Tabla 3.37. – Desarrollo de los precios de las cuotas de algunas especies Especie Diferencia entre los precios de las cuotas de

1986 y los de las cuotas de 1995 Oreja de mar +290% Dorada +240% Merluza de cola +84% Reloj anaranjado +46% Fuente: Hersoug (2002) sobre la base de los datos proporcionados por el Ministerio de Pesca

Concentración En contra de las suposiciones corrientes que se hacen en relación con los efectos de las CIT, el SGC no ha desembocado en una tendencia acusada hacia la concentración de la propiedad de las cuotas. El número de propietarios de cuotas aumentó entre 1987 y 1998 y el porcentaje de las cuotas en manos de las diez empresas más importantes en este sentido disminuyó de un 83% a un 79%. Sólo las cuotas de las especies litorales muestran una clara tendencia a la concentración (véase la tabla 3.38). En líneas generales podemos afirmar que la propiedad de las cuotas en Nueva Zelanda estaba bastante concentrada desde el principio de la aplicación del SGC, pero que, aun así, la concentración apenas ha experimentado aumento alguno después de la introducción del nuevo sistema. Tabla 3.38. – Propiedad de las cuotas 1987 1998 Cuotas totales en propiedad Todas las poblaciones* 467.201 661.395 Número de propietarios de cuotas Todas las poblaciones* 1.357 1.673

Todas las poblaciones* 83% 79% Especies demersales 88% 92% Especies pelágicas 91% 90%

% de cuotas en manos de las diez empresas más importantes Especies litorales 44% 49% * Excepto las poblaciones de orejas de mar, ostras y vieiras Fuente: Hersoug (2002)

Propiedad de las cuotas Tras cuatro años de funcionamiento del SGC, el 80% de las cuotas ha cambiado de manos. En algunos casos, las cuotas se vendieron a la industria transformadora a cambio de contratos a largo plazo para el suministro de pescado. Haciendo un fondo común con dichas cuotas, la industria transformadora supo nivelar las fluctuaciones en las capturas (Davidse 1997). Estructura de la flota pesquera En relación con la estructura de la flota, la introducción del SGC produjo un enorme descenso en el número de pequeñas embarcaciones, que disminuyó en un 37,5% entre 1984 y 1987 (véase la Tabla 3.39). El aumento del número de buques de más de 30 metros de eslora refleja el desarrollo de la industria pesquera demersal y no se puede atribuir directamente al SGC. El desarrollo de la industria demersal también supuso un aumento de un 43% en la capacidad total de la flota, pero ello se debe en parte a una substitución de las embarcaciones chárter por buques de propiedad neozelandesa. Se afirma que la flota de Nueva Zelanda se encuentra todavía sobrecapitalizada, pero se considera que éste es un problema que la propia industria, y no el gobierno, tiene que resolver.


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Tabla 3.39. – Estructura de la flota de 1984 a 1995 Eslora del

buque 1984 1987 1992 1995 15 m 2.123 1.326 1.211 1.444 15-30 m 242 175 257 272 +30 m 10 13 30 50 Total 2.375 1.553 1.498 1.766 Fuente: Hersoug 2002 sobre la base de los datos proporcionados por el Ministerio de Pesca

Empleo El empleo en la industria pesquera ha aumentado desde la introducción del SGC (véase la tabla 3.40). No obstante, este aumento debe atribuirse a la expansión de la industria pesquera demersal, que se produjo durante los primeros años del SGC. Por consiguiente, no se puede atribuir a dicho sistema el aumento del empleo.

Tabla 3.40. – Empleo en el sector pesquero de 1986 a 1995

Empleo 1986 1995 Diferencia (en %) Industria pesquera 3.500 4.841 +38% Industria transformadora 4.400 5.100 +16% Total 7.900 10.002 +27% Fuente Hersoug (2002)

Equidad del SGC Los asuntos en relación con la equidad del SGC han desempeñado un papel bastante poco significativo en el debate en torno a la industria pesquera de Nueva Zelanda. Se tuvieron en cuenta los efectos regionales de la transferibilidad, algo que, sin embargo, no condujo a la aplicación de restricciones a dicha transferibilidad. La idea era que los límites en la transferibilidad habrían penalizado a los titulares de cuotas confinados en regiones prioritarias en términos políticos, reduciendo el valor de sus CIT. Esto no significa que el SGC no haya causado problemas regionales. Según Hawkey (citado en Hersoug (2002)), la pérdida de cuotas y la disminución del número de buques locales ha afectado seriamente a la economía local de las comunidades de la región de Northland. “Cuando se considera que los factores de multiplicación del sector de la pesca son 3,1 por cada dólar procedente de la pesca y 3,2 por cada pescador, así como la enorme importancia histórica de la pesca en la zona, se explica el hecho de que la aplicación del sistema de gestión de cuotas constituyese un desastre económico para numerosas pequeñas comunidades de la región de Northland” Cumplimiento de la normativa de pesca En los documentos relativos a las CIT, a menudo se afirma que la propiedad de los derechos de capturar reducirá la tentación de cometer fraudes e inducirá un comportamiento más responsable entre los pescadores. Si embargo, en Nueva Zelanda, la introducción de CIT acarreó un aumento de las infracciones detectadas y denunciadas ante los tribunales. Pero no solamente aumentó el número de infracciones, sino también su escala. A mediados de los años 90 existían algunos casos de fraude. Hoy todavía se cometen fraudes en las cuotas, especialmente en aquéllas de especies de gran valor, como la langosta roja y la oreja de mar.


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3.4.7.2. Impacto ecológico La Ley de Pesca de 1996 formula por primera vez un objetivo más o menos claro para la gestión de la pesca: las poblaciones de peces deberán mantenerse en un nivel correspondiente al máximo rendimiento sostenible (MRS). Este nivel relativo a las poblaciones se denomina “máximo rendimiento sostenible de la biomasa” (MRSB). Los efectos del SGC en términos biológicos son difíciles de evaluar, debido a una falta de información relativa al estado en el que se encuentran numerosas poblaciones de peces. Según Annala, citado en Hersoug (2002), la situación de las poblaciones mejoró con la introducción del SGC. En 1993 se calculaba que un 8,7% de las 79 poblaciones contempladas en el SGC se encontraba por debajo del máximo rendimiento sostenible de la biomasa, el 8,7% estaba por encima del MRSB y el 32,2% se acercaba a dicho MRSB. El estado de las 75 poblaciones restantes se desconocía. La mayoría de las poblaciones de peces que experimentaron grandes reducciones en sus niveles de captura en 1986 se encuentran en esta última categoría, lo que hace imposible evaluar la recuperación de las poblaciones. Por otra parte, las poblaciones de peces más importantes desde el punto de vista comercial se encuentran en la categoría de las poblaciones próximas al MRSB. Estas poblaciones representan el 93% del volumen y el 76% del valor de los desembarques. Resolución de los problemas relativos a las capturas accesorias Desde el principio de la aplicación del SGC, se introdujo una serie de soluciones a los problemas relativos a las capturas accesorias, un problema típico de la gestión de cuotas. El objetivo era proporcionar los alicientes necesarios para que el pescado capturado se lleve a tierra, al mismo tiempo que se limita la captura de especies accesorias hasta reducirlas a un nivel sostenible. El pescador tiene cuatro opciones en relación con las capturas que exceden sus cuotas:

- entregar las capturas excesivas a las autoridades, sin recibir una remuneración a cambio; - adquirir más cuotas con arreglo a la compra-venta retrospectiva dentro del ejercicio

contingentario correspondiente; - considerar que dichas capturas se han realizado para otro propietario de cuotas; - deducir de las capturas del siguiente ejercicio contingentario hasta un 10% de las capturas

excedentarias del ejercicio correspondiente. Transcurrido un año, se hizo evidente que las disposiciones mencionadas no eran adecuadas y, en 1987, se introdujo un nuevo sistema de compensación de cuotas y capturas accesorias. Según este nuevo mecanismo, los pescadores pueden cambiar ciertas especies accesorias por cuotas normales del SGC, sobre la base del valor de las especies en cuestión. Sin embargo, este mecanismo de compensación de capturas y cuotas implica muchísimo papeleo, haciendo que en numerosas ocasiones los pescadores prefieran los descartes al intercambio. Asimismo, las disposiciones relativas a las capturas accesorias hicieron que el SGC y el proceso administrativo se volvieran más complejos. Los problemas de las capturas accesorias se han reducido probablemente gracias a las disposiciones especiales relativas a dichas capturas, pero esas disposiciones también contribuyeron a la superación de los TAC, especialmente durante los primeros años del SGC. En 1986-87 se superaron los TAC en unas proporciones de entre un 1,7% y un 80,5%. El hecho de que las capturas fuesen superiores a los TAC se debió, sobre todo, a la aplicación del mecanismo de deducción del 10% en el ejercicio contingentario siguiente, a la entrega de las capturas a las autoridades y al sistema de compensación de capturas y cuotas. Durante este periodo se intercambiaron 122 toneladas de cuota por capturas desembarcadas.


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3.4.7.3. Efectos sobre otros agentes que participan en la industria pesquera Pesca tradicional maorí Desde el principio del SGC, los maoríes rechazaron dicho sistema, alegando que la Corona no podía conceder derechos exclusivos para la captura de recursos pesqueros, ya que dichos recursos no eran propiedad del Estado. En 1987, el Tribunal Supremo dio la razón a los maoríes, declarando que el pueblo maorí tenía derecho a poseer un 20% de las CIT de nuevas especies que se sometiesen a cuota y un 10% de las especies sometidas a cuota en ese momento. El Tribunal también estableció un derecho preferencial de la pesca tradicional maorí sobre la pesca comercial, dotando de este modo a dicha pesca tradicional de unos derechos superiores a los de la pesca regulada por el SGC. Hersoug (2002) concluye que “el establecimiento del SGC impulsó el restablecimiento de los derechos de pesca maoríes” y que “las CIT demostraron ser la «moneda» que hizo que el derecho de los aborígenes se convirtiera en algo tangible”. El sector de la pesca recreativa El hecho de dotar de mayores derechos a una parte de los agentes implicados en el sector crea problemas a los agentes restantes. Al conceder unos derechos importantes a la industria de la pesca comercial y unos derechos aún mayores a la pesca tradicional maorí, el sector de la pesca recreativa se encuentra bajo una presión aún más fuerte. La proporción de derechos pesqueros que le corresponde a la pesca recreativa no se ha fijado en la legislación, sino que se ha mantenido a discreción del Ministerio de Pesca en forma de concesión. Aún se está debatiendo una nueva política para la definición y asignación de la proporción de los derechos de la pesca recreativa.


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4. Comparación de los casos prácticos de los sistemas de cuotas individuales

transferibles

La presente monografía describe la industria pesquera de cuatro países: Islandia, los Países Bajos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. La situación del sector de la pesca en esos cuatro países difiere en gran medida. La industria pesquera es muy importante en la economía nacional islandesa, mientras que dicha importancia es escasa en los Países Bajos y en el Reino Unido. Islandia y Nueva Zelanda gestionan la mayor parte de sus poblaciones de peces sin la intervención de otras instancias ajenas al país, mientras que los Países Bajos y el Reino Unido comparten poblaciones con otros países europeos. Islandia, los Países Bajos y el Reino Unido introdujeron la gestión de la pesca para resolver una crisis en el sector causada por una capacidad pesquera excesiva en relación con la productividad de las poblaciones de peces. La gestión de la pesca en los países mencionados se ha dirigido hacia la limitación de capturas y del esfuerzo pesquero, de forma que las poblaciones de peces puedan recuperarse y se puedan transferir recursos de la industria pesquera a otras industrias. En los tres casos europeos, el empleo en el sector de la pesca y de la transformación del pescado ha ido disminuyendo, como también lo ha hecho la importancia de la industria pesquera en la economía nacional. Los límites establecidos por la productividad de las poblaciones de peces hacen casi inevitable que esta tendencia continúe. Nueva Zelanda, por su parte, empezó a aplicar su sistema de gestión de CIT cuando la industria pesquera litoral tenía algunos problemas, pero como al mismo tiempo se introdujo en dicha gestión la pesca demersal en la ZEE neozelandesa, anteriormente explotada por buques extranjeros, el empleo y la producción en el sector de la pesca han aumentado de forma significativa desde la introducción del sistema de CIT. La gestión de la industria pesquera en Nueva Zelanda también difiere de la gestión de la pesca en los demás países estudiados, ya que cuenta con un sistema especial relativo a la pesca tradicional del pueblo maorí, que se gestiona de forma independiente del resto del sistema de gestión. Los sistemas de CIT en esos cuatro países son muy diferentes: en Nueva Zelanda, las CIT son derechos de propiedad muy similares a otros derechos de propiedad; éstos se conceden con carácter permanente y son libremente intercambiables en el seno de Nueva Zelanda. Sin embargo, existe un límite máximo en relación con el porcentaje de cuotas que puede poseer una única empresa. En Islandia y en los Países Bajos, los pescadores no tienen ninguna garantía constitucional en relación con los cambios introducidos en el sistema de gestión. No obstante, se espera que el sistema continúe operativo en un futuro previsible. Asimismo, la transferencia de cuotas se permite de forma explícita, aunque existen restricciones. En el Reino Unido, la transferencia de cuotas no se permite de forma explícita, pero tampoco es ilegal. Por consiguiente, no existen restricciones a la transferencia de cuotas en el Reino Unido. En Nueva Zelanda, el sistema de CIT se ha aplicado desde el principio como nuevo sistema permanente de gestión de la pesca. Aun así, fue preciso realizar algunos cambios en el sistema original introducido en 1986. Asimismo, Nueva Zelanda ha llegado más lejos que otros países al delegar algunas de las responsabilidades que entraña la gestión de la pesca en los propietarios de las cuotas, quienes pagan una gran parte de los costes de la gestión del sistema. Además, el Gobierno de Nueva Zelanda quiere que dichos propietarios se responsabilicen del establecimiento de los TAC. En Islandia, el sistema de CIT se introdujo como medida temporal para evitar una crisis en el importante sector de la pesca del bacalao. El sistema ha ido ganando aceptación de forma gradual entre los pescadores. La mayoría de ellos acepta el hecho de que debe existir algún tipo de gestión para evitar la sobrepesca. En los Países Bajos los pescadores estaban descontentos con el sistema de CIT al principio, pero actualmente su actitud es bastante positiva al respecto, en parte debido al éxito de las instituciones de gestión compartida que se han establecido. En todos estos países, el funcionamiento del sistema ha mejorado a medida que los pescadores han ido aprendiendo a operar en el marco del


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mismo y a aceptarlo. En Islandia, el Reino Unido y los Países Bajos se puede decir que se ha aceptado el sistema de CIT y que éste se ha puesto en práctica con éxito, aunque el insuficiente marco jurídico existente en relación con los derechos de propiedad relativos a la CIT y con la transferencia de CIT constituye un obstáculo para el funcionamiento eficaz del sistema. La falta de un marco legal transparente para las cuotas como derechos de propiedad crea una incertidumbre que se podría evitar. También existe el riesgo de que algunos particulares puedan alterar las condiciones de la gestión de la pesca a través de una serie de acciones legales. Esto ocurrió en Islandia, donde, en 1998, el Tribunal Supremo decretó que el sistema de licencias, que había formado parte del sistema islandés de la gestión de la industria pesquera, era inconstitucional y debía cesar. El indicador más claro de los beneficios que reporta el permitir la transferencia de cuotas lo constituye el gran volumen de cuotas que se intercambian en las empresas pesqueras autorizadas a hacerlo. La transferencia de cuotas dota al sistema de flexibilidad, facilita la reestructuración de la flota pesquera y permite a todos los pescadores ajustar las cuotas de las que disponen al desarrollo imprevisible de la pesca. La mayoría de los pescadores realiza algún tipo de transferencia de cuotas. La gran mayoría de dichas transferencias tiene como objeto realizar un ajuste en la composición de las cuotas más que aumentar o disminuir el volumen global de las cuotas. No resulta fácil obtener pruebas claras de que el sistema de CIT tenga un impacto positivo en las poblaciones de peces. En el Reino Unido y los Países Bajos, la pesca se practica en poblaciones comunes y corresponde a la Comisión Europea tomar una decisión acerca de los TAC. En Islandia, Nueva Zelanda y los Países Bajos, las diferencias entre las capturas y los TAC han ido disminuyendo de forma gradual. Las diferencias entre los TAC y los dictámenes científicos también han disminuido. Esto, junto con el hecho de que los responsables de la gestión de la pesca hayan sido capaces de aplicar amplios recortes en los TAC, muestra que dichos países poseen poderosos instrumentos para controlar el volumen de capturas de las diferentes especies. Pero, a pesar de los avances realizados en el estudio de la biología marina, la incertidumbre referente a los cálculos relativos a las poblaciones biológicas sigue constituyendo un problema importante. Por todo ello, se puede producir la sobrepesca debido a una serie de errores de cálculo sobre dichas poblaciones, como ocurrió en el caso de la población islandesa de bacalao a finales de la década de 1990. En los Países Bajos el tamaño de la flota ha disminuido desde que se introdujeron las CIT. En Nueva Zelanda, la flota y el empleo en el sector de la pesca ha aumentado como consecuencia del aumento de la producción. En Islandia y el Reino Unido, el tamaño de la flota ha aumentado tras la introducción del sistema de CIT. En dichos países, el sistema de cuotas se encuentra tan afianzado que la capacidad excesiva no resulta de ninguna utilidad para que los pescadores consigan cuotas adicionales de forma gratuita. La capacidad excesiva, que se supone siempre un elemento negativo, sólo representa, por consiguiente, una carga financiera para los propietarios. Los datos relativos a la capacidad pesquera no son nada fiables. El estudio sobre Islandia sostiene que la capacidad excesiva de la industria pesquera islandesa no es tan significativa como a primera vista podrían indicar las cifras relativas a la totalidad de la potencia de motor de su flota y de las toneladas brutas de las capturas. En Islandia, Nueva Zelanda, los Países Bajos y la flota pelágica del Reino Unido, la productividad y el valor añadido por trabajador es elevado. Los ingresos de los pescadores son altos en comparación con los ingresos en otras muchas industrias, especialmente en lo que respecta al trabajo no cualificado. Se observa que el trabajo en el sector de la pesca es duro y peligroso, aunque actualmente lo es en menor medida de lo que lo era en el pasado. De forma algo sorprendente, la introducción de CIT no parece haber conducido a un aumento significativo de la rentabilidad del sector pesquero. El desarrollo de la rentabilidad de la industria pesquera es objeto de debate en lo que se refiere a Islandia y Nueva Zelanda, tal como se refleja en las monografías dedicadas a estos países en el presente estudio.


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La teoría económica admite que algunos descartes no deseados de pescado de escaso valor resultan rentables en la pesca de especies sometidas a cuota. Esto sucede tanto cuando las cuotas no son transferibles como cuando sí lo son. Aunque los pescadores alberguen algún tipo de interés en la conservación de los recursos, debido a su carácter de propietarios de las cuotas y a que cuentan con participar en las actividades de pesca a largo plazo, van a intentar sacar partido del descarte, que socialmente constituye una práctica reprochable, si su acción queda impune. Islandia prohíbe la mayoría de los descartes. El cumplimiento de esta prohibición resulta muy difícil de controlar. A pesar de que se lleva a cabo un control bastante poco estricto de dicho cumplimiento, se calcula que el descarte que se practica en Islandia es inferior al 10%, es decir, un descarte mucho menor que en la industria pesquera demersal de la UE en el Mar del Norte, en la que se permiten los descartes. Tanto Islandia como Nueva Zelanda han puesto en práctica algunas políticas para evitar que se produjesen descartes, permitiendo desembarques que no se incluyen, o se incluyen sólo en parte, dentro de las cuotas. En ambos países, dicha normativa ha conducido a la sobrepesca de algunas especies y, por consiguiente, se han modificado las disposiciones para disminuir el riesgo de que se produzca la sobrepesca. Islandia y Nueva Zelanda tienen un sistema de cuotas más flexible que la UE, que permite a los pescadores superar las cuotas de un ejercicio contingentario determinado a cambio de una reducción equivalente en las cuotas correspondientes al ejercicio siguiente. También se autorizan algunos intercambios de cuotas de diferentes especies sobre la base de una serie de ratios de intercambio fijos. En el Reino Unido, los Países Bajos, Islandia y la industria litoral pesquera de Nueva Zelanda existen pruebas evidentes de un aumento en la concentración de la titularidad de las cuotas después de la introducción de las CIT. En ninguno de estos casos se han producido aumentos desproporcionados y se puede debatir acerca de si dicho aumento de concentración de las actividades pesqueras hubiera sido menor si la industria pesquera se hubiese gestionado de otro modo. Se afirma que la introducción de las CIT en Nueva Zelanda e Islandia ha causado desequilibrios regionales importantes. La distribución regional de las actividades pesqueras siempre ha estado sujeta a cambios originados por las variaciones naturales y la sobrepesca. En un sistema de cuotas, dichos cambios se acompañan de cambios en la distribución regional de las cuotas, de forma que resulta bastante difícil determinar el grado de veracidad que existe en las afirmaciones de los que aseguran que el declive de la actividad pesquera en algunas regiones ha sido causado por la transferibilidad de las cuotas. En los cuatro países estudiados existen regiones que son altamente dependientes de la pesca. Los límites que las propias poblaciones de peces establecen para el crecimiento de dicha industria hacen que no sea posible que una región prospere y crezca sobre la base de la actividad pesquera, excepto si la proporción de su participación en la pesca global aumenta. Los estudios realizados sobre los Países Bajos, el Reino Unido e Islandia muestran los elevadísimos precios de las CIT. Dichos precios son tan altos que el valor del alquiler de las cuotas supera con mucho los beneficios que se obtienen de la pesca, lo que dificulta la entrada en el sector de la pesca de nuevos competidores y dificulta el que las regiones que han perdido sus cuotas puedan invertir la situación. Estos elevados precios de las CIT indican que los pescadores que trabajan en el sector de la pesca son reacios en alguna medida a abandonar la industria, probablemente debido a la falta de alternativas de oportunidades de empleo o quizás debido a un cierto apego a la industria pesquera.


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5. Evaluación de las deficiencias de la actual PPC

La política pesquera común (PPC) se basa en cuatro principios: conservación de las poblaciones, políticas estructurales, comercialización del pescado y los productos pesqueros y relaciones con terceros países. Aunque el sistema basado en los TAC y las cuotas y respaldado por una serie de pruebas científicas está ampliamente aceptado, también es cierto que se considera deficiente. La PPC no ha obtenido los resultados esperados, concretamente la conservación de las poblaciones de peces. La crisis de dichas poblaciones no se limita a las de la UE, sino que también se observa a nivel mundial. De hecho, en otras partes del mundo se ha producido un absoluto deterioro de algunas poblaciones, aunque, afortunadamente, no ha sido el caso de las poblaciones que viven en aguas europeas. Muchas de las deficiencias de la PPC actual se han puesto de manifiesto en el Libro Verde sobre la revisión de la PPC. En este capítulo vamos a debatir sobre esos asuntos. 5.1. Ineficacia de la PPC: declive de las poblaciones Las poblaciones de peces se han ido deteriorando constantemente a pesar de la experiencia acumulada en los 20 años de funcionamiento de la PPC. Afortunadamente no se ha producido un deterioro irreversible de las poblaciones, a diferencia de lo acaecido en otras partes del mundo. Sin embargo, en 2002, el bacalao parece encontrarse en una grave situación de declive y, según el CIEM, una práctica continuada de la actividad pesquera en esta medida conduciría al colapso de dicha población. David Griffith, Secretario General del CIEM, hizo la siguiente declaración en octubre de 2002: "Hemos tenido que recurrir a recomendar el cese total de la actividad de la industria pesquera del bacalao como única vía para lograr la recuperación de la población de dicha especie y esperamos que la población mencionada pueda volver a su estado productivo anterior. Las poblaciones de bacalao en el Mar del Norte, Skagerrak, el Mar de Irlanda y Escocia occidental han permanecido en declive durante algunos años y ahora se encuentran en los niveles más bajos que se hayan registrado nunca". Estado de las poblaciones51 Mar del Norte Como se ha mencionado anteriormente, el bacalao se encuentra en una grave situación de declive. El estado de otras poblaciones en el Mar del Norte es muy variable. Existe una reducción del número de los grupos de edad, pero la variabilidad del reclutamiento relativo a la mayoría de las especies es, aun así, bastante elevada. El reclutamiento de algunas especies (bacalao, merlán, solla) en los últimos años ha sido más bajo que en las décadas anteriores. Al mismo tiempo se observa que algunas especies (bacalao, eglefino, merlán, lenguado y solla) muestran simultáneamente una reducción en su crecimiento. Por el contrario, otras especies (meridionales) como la lubina o el salmonete han aumentado y, en algunas ocasiones, han atraído a la industria pesquera. La población de merlán ha registrado un declive continuo en el tiempo, pero parece que vuelve a

51 La información relativa a las poblaciones que se ofrece a continuación se ha tomado del dictamen emitido por el Comité Consultivo de Gestión de la Pesca (CCGP) del CIEM en octubre de 2002.


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aumentar de nuevo. Sin embargo, parece probable que la población de merlán todavía se encuentre fuera de los límites biológicamente seguros. La solla y el lenguado se encuentran definitivamente fuera de dichos límites. La población del Mar del Norte de la caballa del noreste del Atlántico sufrió un colapso a principios de la década de 1970 y no parece estar recuperándose. Se considera que actualmente la población de carbonero se encuentra dentro de unos límites biológicamente seguros. La población de eglefino disfruta de un buen año, pero se prevé que su población reproductora se reduzca rápidamente debido al escaso reclutamiento que se produjo después del excelente 1999. La faneca noruega y el lanzón no son especies longevas y su biomasa muestra grandes fluctuaciones de acuerdo con la amplia variabilidad de su reclutamiento. Dichas poblaciones se encuentran dentro de unos límites biológicamente seguros. La población de arenque del Mar del Norte sufrió un colapso a mediados de la década de los años 70 debido a una intensa explotación, pero ha terminado por recuperarse después del cierre de la industria pesquera de dicha especie entre 1977 y 1981. La población se ha encontrado fuera de los límites biológicamente seguros durante algunos años, pero se ha recuperado por encima del nivel de la biomasa con arreglo al principio de cautela (Bpa) y se espera que dicha población aumente aún más. La población de espadín fluctúa considerablemente de un año a otro. El estado real de la población de espadín no se conoce de forma precisa, pero parece que actualmente su nivel de biomasa es alto. La costa occidental de Escocia La evaluación de las poblaciones demersales y de la población de arenque continúa siendo poco fiable debido a la escasa calidad de los datos relativos a las capturas, aunque este problema ha ido mejorando en los últimos años en lo que se refiere a las especies de peces redondos. Parece que las poblaciones de eglefino, carbonero, rape y gallo están estrechamente relacionadas con las de las mismas especies que se encuentran en el Mar del Norte. Todas las poblaciones de peces redondos en esta zona se hallan fuera de los límites biológicamente seguros y los dictámenes del CIEM apuntan hacia la necesidad de reducir la mortalidad por pesca. Mar de Irlanda En esta zona, la población de bacalao se encuentra fuera de los límites biológicamente seguros. Las poblaciones de cigala en el Mar de Irlanda parece que se encuentran completamente explotadas. Un fenómeno notable que se produjo en el Mar de Irlanda y en el Mar Céltico durante la década de 1990 fue el crecimiento de la población de eglefino. Tanto la población de solla como la de lenguado se encuentran dentro de los límites biológicamente seguros. Los cambios medioambientales afectan a las poblaciones de peces El declive de las poblaciones no se puede achacar únicamente a la pesca. El impacto de algunos factores medioambientales sobre las poblaciones de peces no se debería subestimar, aunque aún no se haya cuantificado del todo. Las aguas europeas se encuentran contaminadas por las actividades humanas e industriales y el efecto de dichas actividades en la cantidad de peces y en el éxito de su reproducción no se conoce con exactitud. Asimismo, se están analizando los cambios en la temperatura y la salinidad del agua marina, pero hasta ahora sus efectos sobre el comportamiento de los peces, así como sobre su migración y reproducción no han sido objeto de evaluaciones exhaustivas.


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5.2. Deficiencias de la PPC Las deficiencias de la PPC se deben a dos tipos de causas: en primer lugar, la PPC no funciona exactamente como se esperaba que lo hiciese, en el sentido de que se incumplen algunas normas y no se ha aplicado una serie de principios. Debatiremos en primer lugar sobre estos problemas relativos a la aplicación. A continuación, en el siguiente apartado, debatiremos sobre las causas profundas del funcionamiento deficiente de la PPC, en concreto sobre los errores sistemáticos cometidos en los conceptos de la PPC. El Consejo de Pesca fija los TAC por encima de los dictámenes científicos Los límites anuales de capturas, llamados totales autorizados de capturas (TAC), se fijan anualmente durante las negociaciones políticas mantenidas en el Consejo de Pesca, donde se reúnen los Ministros de Pesca de los Estados miembros. Los TAC se fijan muy a menudo por encima de lo que recomienda la Comisión sobre la base de los dictámenes emitidos por los científicos del Comité Consultivo de Gestión de la Pesca (CCGP) del CIEM. Las razones por las cuales no se siguen dichos dictámenes son numerosas y complejas. En el transcurso de las negociaciones políticas, es probable que cada Ministro desee obtener el mejor trato posible para su flota nacional y, por consiguiente, trate de obtener unos TAC superiores a los recomendados. Otra razón podría ser que, en el estado actual de los conocimientos científicos, los dictámenes científicos en relación con las poblaciones no pueden pretender ser totalmente exactos y definitivos. Por este motivo, a menudo los pescadores recriminan a las autoridades competentes que las poblaciones son más numerosas, lo que puede resultar creíble. Podría considerarse, por lo tanto, aceptable establecer unos TAC superiores a los que recomiendan los expertos. Elevado número de descartes En general, las capturas parecen ser mayores de lo que las poblaciones pueden tolerar. A partir de la simple ecuación que establece

CAPTURAS = DESEMBARQUES + DESCARTES se puede concluir que tanto los desembarques (los TAC) como los descartes, o ambos al mismo tiempo, son demasiado elevados. La PPC constituye un sistema basado en la gestión de los desembarques a través del establecimiento de los TAC y las cuotas para cada especie. Sin embargo, la PPC no controla los descartes de ninguna forma, y la industria pesquera europea se caracteriza por un número elevado de descartes. Podemos distinguir dos tipos de descartes, dependiendo de los motivos que impulsan a los pescadores a descartar el pescado. En primer lugar, los pescadores europeos pueden descartar pescado completamente válido, pero para cuya especie el buque no dispone de cuotas en el momento de la captura. Especialmente en el caso de las industrias pesqueras multiespecíficas, en las que los pescadores tienen dificultades a la hora de limitar sus capturas a una única especie, las capturas y las cuotas son muy difíciles de ajustar, por lo que se tiene que descartar un gran volumen de pescado en calidad de “cantidad superior de la cuota”. En segundo lugar, los pescadores descartan pescado que está por debajo del tamaño legal de desembarque o que tiene escaso valor. Esta última posibilidad constituye una práctica denominada “selección de las calidades superiores”. El único modo en el que la PPC trata de resolver el problema de los descartes es mediante la introducción de medidas técnicas que permitan escapar a los peces que no alcanzan el tamaño legal. Sin embargo, dichas normas son a menudo difíciles de comprender, de aplicar y de hacer cumplir, por lo que las medidas técnicas sólo en raras ocasiones tienen éxito. El sistema actual de cuotas de la UE no sólo no logra controlar los descartes que se practican, sino que incluso presenta alicientes para llevar a cabo una selección de las calidades superiores. Esta situación


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continuará produciéndose mientras las pérdidas sufridas por el descarte de pescado de poco valor sean menores que los beneficios obtenidos gracias a la constante captura y desembarque de pescado de calidad superior. Unas capturas superiores a los TAC Por una parte, los TAC anuales a menudo se fijan por encima de lo que recomienda el CIEM y la Comisión y, por otra, las capturas reales que se producen también son superiores a los TAC. Ello se debe al elevado número de descartes, como se ha mencionado anteriormente, pero también a los desembarques ilegales, superiores las cuotas, del denominado “pescado negro”. La ecuación “capturas = desembarques + descartes” mencionada anteriormente se puede describir de forma más exacta como:

CAPTURAS = parte desembarcada de los TAC + DESEMBARQUES ILEGALES + DESCARTES Resulta imposible cuantificar el número de estos desembarques ilegales, y tampoco es posible determinar en qué zonas dichos desembarques alcanzan los mayores niveles. Baste decir que la existencia de desembarques ilegales es admitida por la mayoría. Estos desembarques que superan las cuotas se ven fomentados por los compradores de pescado y por la industria de la transformación y constituyen un síntoma del insuficiente control del cumplimiento de la normativa de pesca por parte de las autoridades competentes. Infrautilización de las medidas técnicas La PPC permite la introducción de una serie de medidas técnicas de conservación y de una amplia gama de medidas temporales o locales: puertas de malla cuadrada, zonas prohibidas o vedas, diversos grosores del torzal y tamaños de las mallas de las redes de pesca, etc. También podría aumentarse el tamaño mínimo del pescado desembarcado. Algunas de estas medidas permiten que los alevines sobrevivan, tanto dejándolos escapar de las redes como no capturándolos en primera instancia. Los expertos no confían demasiado en la eficacia de las medidas técnicas. Desafortunadamente, dichas medidas se aplican en contadas ocasiones; podría haber habido oportunidades para introducir más medidas técnicas. Las subvenciones estatales originan desigualdades Algunos Estados miembros otorgan subvenciones para modernizar las flotas o para reducir los costes de explotación, lo que origina desigualdades entre las flotas de los Estados miembros, ya que las flotas subvencionadas se encuentran en una posición financiera más favorable que las flotas de aquellos países en los que no se han concedido subvenciones desde hace muchos años. Ello provoca resentimiento entre los pescadores de los diferentes Estados miembros. Asimismo, si se introdujesen las CIT, las flotas subvencionadas se encontrarían en una mejor posición financiera para comprar cuotas que sus homólogas, que no dispondrían de tantos recursos financieros. Un control nacional ineficaz Ya que la supervisión y el control del cumplimiento de la normativa son competencia de los Estados miembros, dichas normas pueden aplicarse de forma distinta en diferentes países. Los pescadores tienen la impresión de que sus compañeros extranjeros no cumplen con las normas y, por consiguiente, poseen una ventaja competitiva. La diversidad en el cumplimiento de dichas normas origina una percepción de desigualdad entre los pescadores europeos. Los organismos que se encargan de la supervisión y el control en la PPC se encuentran muy repartidos, por lo que resulta necesario establecer una mejor coordinación de la inspección de los recursos. Tampoco existe un seguimiento satisfactorio del incumplimiento de las normas.


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Una capacidad excesiva de la flota La flota de la UE tiene una capacidad que supera la capacidad necesaria para capturar los peces disponibles de forma rentable. No cabe duda de que, si existen más buques de lo necesario para capturar dichos peces, las repercusiones serán inevitables. En primer lugar, los buques no conseguirán ser rentables, por lo que los pescadores y sus comunidades experimentarán dificultades financieras. En segundo lugar, los pescadores se van a encontrar con una presión enorme para desembarcar más pescado del que los TAC permiten. El desmantelamiento de las flotas no se ha producido al mismo ritmo que la reducción de los TAC. Los programas de orientación plurianuales (POP), que eran instrumentos para reducir la capacidad de la flota, no fueron lo suficientemente ambiciosos, no se hicieron cumplir de forma adecuada y resultaron difíciles de administrar. Asimismo, como en todos los sectores industriales, los avances tecnológicos han aumentado la capacidad de captura de los buques pesqueros, reduciendo de este modo los efectos del desmantelamiento. Por último, los subsidios para la construcción y modernización de los buques en algunos Estados miembros interfirieron con los programas de reducción de las flotas. Declive social y económico del sector de la pesca La rentabilidad de la flota se encuentra en declive. En algunos segmentos de las flotas se ha hecho difícil encontrar tripulación que quiera embarcarse en los buques pesqueros. En otros segmentos, los armadores están tratando de mantener sus márgenes de beneficios reduciendo los costes operativos, lo que a menudo conlleva la reducción de las tripulaciones, que actualmente se encuentran por debajo de los niveles de seguridad necesarios, ya que dichas tripulaciones trabajan cada vez más horas y en condiciones cada vez más duras. El empleo en el sector de la pesca sigue una tendencia de declive constante, a un ritmo de un 2% al año. Durante el periodo de 1990 a 1998 se perdieron 66.000 puestos de trabajo en el sector, lo que supone una disminución general del 22%. Todo ello no sólo afecta al tejido social y económico de las regiones dependientes de la pesca, sino que también tiene repercusiones importantes en relación con la seguridad. Industria transformadora La industria transformadora del pescado en Europa atraviesa problemas estructurales. El empleo en este sector ha disminuido en un 14% durante el periodo de 1990 a 1998. Las pequeñas empresas que componen la mayor parte del sector experimentan dificultades a la hora de enfrentarse a unos suministros cada vez menores e irregulares, a un creciente número de normas relativas a la salud y la higiene, a la competencia procedente de los países extracomunitarios y a la presión económica de los grandes detallistas. La UE ha prestado su apoyo al sector mediante la concesión de ayudas.


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5.3. Errores conceptuales sistemáticos de la PPC En el apartado anterior se debaten los problemas que origina el funcionamiento incorrecto de los principios de la PPC. En el presente apartado vamos a hablar acerca de una serie de problemas sistemáticos relativos a los principios de dicha política. Unos conocimientos científicos insuficientes Para gestionar la pesca a través de los TAC, se necesita una información científica exacta de las poblaciones de peces y de las interacciones entre dichas poblaciones. Sin embargo, no se dispone de este tipo de información. El ecosistema marino es extremadamente complejo y no se puede reproducir en el laboratorio ni tampoco se puede pedir a los científicos que estudien todas las poblaciones de peces que existen en el mar. El funcionamiento de los ecosistemas marinos y los efectos colaterales de la pesca no se conocen demasiado bien. También se desconoce la envergadura de las repercusiones de la pesca sobre dicho ecosistema y, lo que es más importante, no se conoce el plazo de tiempo necesario para invertir los efectos de la pesca. Asimismo, todavía se tiene un conocimiento muy escaso de las interacciones que se producen entre las especies en el ecosistema marino. Los agentes que participan en el sector pesquero están descontentos con la PPC Los pescadores están descontentos con la PPC. Una de las razones es la complejidad del proceso de toma de decisiones de la UE, demasiado alejado de los agentes. El Consejo de Pesca puede posponer las decisiones necesarias por motivos ajenos al sector y los compromisos políticos a veces van en contra de las recomendaciones de los expertos. Algunos Estados miembros pueden no desear mostrar que tienen que renunciar a la soberanía nacional. Por último, el sector de la pesca cuenta con una escasa prioridad política debido a su pequeña aportación al PIB de los Estados miembros. Existe una desconfianza generalizada entre los agentes del sector. Los biólogos no confían en los pescadores. Algunos echan la culpa a los pescadores de la crisis actual, llamándoles irresponsables porque pretenden pescar de forma incontrolada hasta que se agote el pescado. Los pescadores, por su parte, denuncian que la realidad no se ajusta a las recomendaciones formuladas por los biólogos y que éstos subestiman el conocimiento práctico de los pescadores del entorno marino. Los pescadores que trabajan en industrias pesqueras multiespecíficas también se quejan amargamente acerca de los descartes obligatorios de las especies para las que no disponen de cuota, considerándolo un despilfarro inútil. Las industrias pesqueras mixtas son difíciles de gestionar con los TAC Muchas de las flotas del Mar del Norte no pescan una única especie, sino una combinación de bacalao, eglefino y merlán o de lenguado, solla y bacalao. Las poblaciones de las diferentes especies no evolucionan de forma sincrónica. Por consiguiente, las recomendaciones que se proporcionan independientemente de los vínculos existentes entre especies pueden dar como resultado unos TAC que no se pueden obtener de forma simultánea en las industrias mixtas. Todo ello plantea una serie de preocupaciones relativas a las poblaciones que necesitan una conservación especial. Por ejemplo, para reducir las capturas de bacalao en el Mar del Norte, los expertos han recomendado un recorte de las capturas de las demás especies que se capturan de forma simultánea con el bacalao, aunque dichas especies no precisen realmente una protección especial. Los TAC se están ajustando a la baja en relación con algunas especies que se capturan en combinación con otras. Una alternativa podría ser ajustar el esfuerzo pesquero, algo que se podría realizar de diferentes formas, por ejemplo, mediante la regulación de los días de salida al mar, la reducción de la flota, zonas prohibidas y/o vedas. Se presta atención a las especies clave y no existe un enfoque que contemple el ecosistema La PPC se concentra en unas pocas especies dotadas de una importancia histórica determinada, como


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el bacalao, el eglefino, el lenguado y el arenque. La gestión de especies menos conocidas desde un punto de vista biológico probablemente se descuida, como es el caso del rape (o pejesapo). Asimismo, no existe un enfoque que contemple el ecosistema. No existe una planificación plurianual Actualmente, los TAC se fijan por un año, así que las enormes diferencias anuales de cuota que se producen dificultan la planificación comercial de los armadores. No está claro si los biólogos podrían hacer previsiones con más de un año de antelación. Algunas especies fluctúan muchísimo de un año para otro, mientras que otras son más estables. Los TAC a largo plazo no son adecuados para las poblaciones que fluctúan. Por otra parte, las poblaciones de especies longevas requieren una perspectiva a largo plazo. Parece existir una contradicción entre la necesidad de estabilidad para poder gestionar el negocio y la necesidad de flexibilidad para gestionar las poblaciones que fluctúan. Una gestión en términos biológicos y de resultados en lugar de un control de los factores de producción La PPC se concentra en la gestión de las poblaciones en lugar de en la administración de la industria. Sin embargo, actualmente la ciencia pesquera no es, y no pretende ser, una ciencia exacta. Resulta complicado evaluar las diferentes poblaciones y es casi imposible pretender gestionar un ecosistema en el que se incluyan todas las especies y la interacción entre las mismas. Desafortunadamente, un sistema de gestión basado en unas pruebas biológicas bastante inciertas no proporciona la base para una gestión estructural a largo plazo de las poblaciones. Las recomendaciones de los biólogos constituyen, por el momento, la base sobre la que se asienta la PPC. Si dicha base comienza a alterarse, la PPC en su conjunto sufriría un colapso. Para complicar aún más las cosas, la evaluación biológica de las poblaciones no se corresponde con los TAC, puesto que éstos se establecen tras la celebración de negociaciones políticas. A pesar de que la PPC se concentra en la gestión de los resultados, es decir, en el establecimiento de las cuotas, se ha intentado gestionar los factores de producción a través de los POP, que se establecen en función de cada Estado miembro, mientras que las cuotas se fijan por población de peces y zona marina y no por país. Los intentos por controlar los esfuerzos pesqueros han fracasado. La flota de la UE tiene una capacidad excesiva y una escasa rentabilidad en numerosos segmentos de la misma. Los alicientes para reestructurar la industria resultan insuficientes y demasiado poco firmes. La información económica no está contemplada La PPC no posee un mecanismo adecuado para contemplar la información económica y socioeconómica en sus procedimientos de gestión Los principios de la buena gobernanza no están contemplados La PPC se diseñó hace varias décadas y se ha ido modificando con el paso del tiempo sin que se llevase a cabo nunca una revisión verdaderamente importante. Cuando se concibió, los principios de buena gobernanza no estaban contemplados en la PPC. Actualmente, dichos principios no se pueden ignorar. Se va a tener que aplicar una plena apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia si se quiere conseguir el consenso de los agentes que participan en el sector. Mar Mediterráneo El sistema de gestión actual es muy diferente en el Atlántico y en el Mediterráneo (este último no entra dentro de la PPC). La pesca es multiespecífica: algunos segmentos de la flota comunitaria pescan diferentes especies y participan en diferentes industrias pesqueras en diversas épocas del año. Cuando las especies y los puertos de desembarque son numerosos, resultan difíciles de controlar.


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Asimismo, cada flota pesca fundamentalmente en sus propias aguas. La pesca que se practica en el Mediterráneo no ha logrado aplicar medidas técnicas de forma satisfactoria. No se dispone de datos relativos a este sector y el progreso en la cooperación internacional ha sido lento. Las CIT europeas ya están aquí: “quota hopping” frente a la estabilidad relativa En el marco de la PPC actual, los Estados miembros disponen del margen de maniobra necesario para desarrollar sus propios sistemas de gestión de cuotas (cfr. el Reino Unido y los Países Bajos), lo que, por una parte, ha permitido desarrollar sistemas adaptados a las circunstancias sociales, económicas y políticas locales y, por otra, ha desembocado en sistemas de gestión ligeramente diferentes según los distintos Estados miembros. La variedad de sistemas legales subyacentes constituye una dificultad añadida. De hecho, todos los sistemas de cuotas parecen haber evolucionado hacia sistemas de cuotas transferibles. Las cuotas actualmente cambian de manos entre los Estados miembros, en forma de “quota hopping” y de intercambios de cuotas. Estos sistemas no cuentan con una supervisión adecuada y no son transparentes, aunque sí son legales. Se trata de una práctica que carece en gran parte de regulación que, no obstante, se beneficiaría de un enfoque más abierto y libre. Los Estados miembros adoptan medidas para limitar la “quota hopping”. Al disponer de mayores posibilidades de libertad de movimiento de bienes, personas y capitales a lo largo y ancho de Europa, la transferencia internacional de cuotas sólo es cuestión de tiempo. La estabilidad relativa constituye una excepción a los principios de libertad de movimiento de capitales y mano de obra. Aunque las CIT existen en algunos Estados miembros y no parece que los resultados sean catastróficos, algunos pescadores conceden gran importancia a la estabilidad relativa porque les preocupa el hecho de que las CIT puedan caer en manos de pescadores extranjeros de forma incontrolada. La industria acuícola La industria de la acuicultura está desempeñando un papel cada vez más importante en la industria pesqueras, ya que proporciona un suministro constante a la industria transformadora y crea empleo en las zonas dependientes de la pesca. El desafío principal al que la acuicultura se enfrenta actualmente consiste en abordar de forma adecuada las preocupaciones relativas a la protección del medio ambiente y la salud. Dimensión internacional de la PPC Las flotas de la UE solían pescar en terceros países. Sin embargo, las oportunidades de pesca están desapareciendo de forma gradual en el contexto de las legítimas aspiraciones de dichos países en relación con el desarrollo de su propia industria pesquera. Como consecuencia de ello, algunos segmentos de la flota comunitaria han perdido sus zonas de pesca tradicional fuera de Europa y ahora tienen que elegir entre la búsqueda de nuevas oportunidades de pesca en Europa o el desmantelamiento.


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5.4. Los nuevos objetivos de la PPC En su Libro Verde, la Comisión declaraba que muchos de los problemas de la PPC tienen su origen en su falta de objetivos claros. En su plan de trabajo para la revisión de la PPC, la Comisión ha propuesto una serie de nuevos objetivos, que brevemente reflejamos a continuación:

• unas actividades de pesca y acuicultura responsables y sostenibles que contribuyan a mantener ecosistemas marinos saludables

• una industria pesquera y acuícola económicamente viable y competitiva que beneficie al consumidor

• un nivel de vida adecuado para aquéllos que dependen de las actividades pesqueras Los principios de buena gobernanza también se tienen que incluir en la nueva PPC:

• la apertura y transparencia, en especial mediante una mejora de la calidad y la transparencia de los dictámenes científicos y de los datos sobre los que se toman las decisiones políticas

• la participación, a través de una mayor y más amplia implicación de los agentes socioeconómicos en todo el proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas

• la responsabilidad, mediante una definición más clara de las responsabilidades correspondientes, tanto a nivel comunitario como nacional y local

• la eficacia, a través de unos procesos de toma de decisiones cuyos resultados se evalúen, se controlen y se cumplan de forma adecuada

• la coherencia con las demás políticas comunitarias, en concreto las políticas de medio ambiente, mediante un enfoque intersectorial

El Libro Verde también hacía hincapié en la necesidad de la PPC de abordar algunos otros puntos:

• incluir los requisitos relativos a la protección de la salud • hacer que la capacidad de la flota se ajuste a los recursos disponibles • garantizar el efectivo cumplimiento de la normativa • abordar los ajustes estructurales que resulten de los cambios efectuados • fomentar una explotación responsable de los recursos en aguas internacionales • mejorar los datos que apoyan la toma de decisiones


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6. Análisis de la posible aplicación de un sistema de CIT en el contexto de la PPC

A pesar de que actualmente los derechos de pesca oficialmente no se pueden transferir de forma individual entre Estados miembros, en la práctica, numerosos pescadores están pescando con cuotas extranjeras como resultado de la denominada “quota hopping”. Se trata de una práctica actual de transferencia de cuota no regulada que crea una situación nada transparente y causa problemas relativos al registro y al cumplimiento de la normativa en vigor. La introducción de un sistema de CIT comunitario sentaría las bases de dichas prácticas, regularía la transferencia internacional de derechos de pesca y crearía una situación más transparente. La flexibilidad de un sistema de CIT depende fundamentalmente de las normas que se establecen para la transferencia y el reparto de dichas cuotas. En concreto, en una industria pesquera multiespecífica, la transferencia debería ser flexible, con vistas a facilitar la correspondencia de las cuotas con las capturas reales y la composición de las poblaciones de peces. Un sistema de transferencias de tipo temporal (arrendamiento) entre los pescadores podría ofrecer una mayor flexibilidad que una transferencia permanente (venta). Los beneficios económicos previstos de las CIT están estrechamente relacionados con la flexibilidad que proporcionan a los pescadores y a los responsables de la gestión de los recursos. El establecimiento de limitaciones a la propiedad, transferibilidad, divisibilidad o duración (normalmente con arreglo a una serie de intereses relacionados con la equidad y el reparto), así como unos plazos administrativos excesivamente largos, reducirían la flexibilidad que el sistema proporciona y, por consiguiente, la posible eficacia económica resultante de la gestión de las CIT. 6.1. Las CIT y la estabilidad relativa Una de las características principales de la PPC actual es que cada Estado miembro obtiene un porcentaje constante de las posibilidades de pesca en aguas comunitarias. La introducción de un sistema de CIT en la UE significaría el fin de la estabilidad relativa, ya que las CIT se transferirían a nivel internacional y el concepto de “cuota nacional” dejaría de tener sentido. 6.2. CIT europeas o CIT nacionales Existen al menos dos posibles modos de introducir un sistema de CIT en la UE: • Las CIT pueden asignarse y gestionarse en el seno de la Unión Europea, de forma que se pudiesen

definir como una participación de los TAC totales de las especies correspondientes. Los Estados miembros no dispondrían de cuotas nacionales y, por consiguiente, no desempeñarían ningún papel en la gestión y el control del cumplimiento del sistema de cuotas.

• La Comisión puede imponer la introducción de CIT nacionales por parte de las autoridades nacionales de los Estados miembros y establecer que dichas cuotas se puedan transferir a nivel internacional. Las CIT se definirían en este caso como una participación en la cuota nacional. La cuota nacional de cada una de las especies estaría determinada por la estabilidad relativa, como ocurre actualmente. Esto podría resultar más sencillo desde un punto de vista político, ya que los Estados miembros no tendrían que renunciar a su papel en la gestión de la industria pesquera. Por otra parte, el cumplimiento de la normativa relativa a las cuotas por parte de los Estados


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miembros resultaría muy difícil, ya que las cuotas podrían encontrarse repartidas a lo largo y ancho de la UE. El registro de las cuotas debería, al menos, estar centralizado a nivel europeo.

6.3. Asignación inicial de CIT Aunque el concepto de estabilidad relativa perderá su fuerza después de la introducción de las CIT comunitarias, puede, no obstante, desempeñar un papel importante en la asignación inicial de CIT. Los TAC para cada una de las poblaciones de peces se repartirían en las diferentes cuotas nacionales sobre la base del principio de estabilidad relativa, con vistas a que la introducción del nuevo sistema sea lo más armoniosa posible. Dichas cuotas nacionales se pueden dividir en CIT sobre la base de las capturas históricas individuales. En los Estados miembros en los que ya exista un sistema de CI o de CIT, las cuotas individuales nacionales se pueden transformar directamente en CIT comunitarias. En el caso de los Países Bajos, Islandia y Nueva Zelanda, la asignación inicial de cuotas también se realizó sobre la base de las capturas históricas. En todos estos casos, la asignación inicial suscitó una serie de protestas por parte de los pescadores y esto también es previsible que ocurra en el caso de la UE. Sin embargo, las capturas históricas y las cuotas nacionales existentes parecen constituir la base más lógica para la asignación inicial de CIT comunitarias. 6.4. Consecuencias jurídicas Las CIT comunitarias no tienen precedentes, ya que sería la primera vez que unas CIT se aplican a países con diferentes sistemas jurídicos. Con vistas a evitar contradicciones entre el concepto de CIT comunitarias y las diferentes legislaciones nacionales de los Estados miembros, el derecho aparejado a las CIT no se debería definir de forma explícita como un derecho de propiedad. Por otra parte, las características de dicho derecho y las condiciones de la transferencia y la propiedad deberían definirse de forma adecuada para evitar cualquier ambigüedad. Uno de los problemas de los sistemas de CIT radica en que, después del establecimiento de los derechos, el sistema de gestión es difícil de modificar, ya que la industria reclama una compensación por los cambios introducidos que afecten al valor de sus derechos de pesca. Este problema se agravaría si el derecho de pesca se define de forma explícita o implícita como un derecho de propiedad. 6.5. Las CIT y la gestión regional En un sistema de CIT comunitario, el registro de la cuota y el control del cumplimiento de la normativa relativa a las mismas deberán centralizarse, ya que las autoridades nacionales perderán su competencia en este sentido cuando el concepto de “cuota nacional” deje de existir. Por su parte, las OP nacionales también dejarán de ejercer sus competencias en la gestión compartida, ya que los intereses relativos a las poblaciones de peces y a las zonas de pesca se repartirán por todo el territorio comunitario. Por otra parte, la propiedad de las cuotas sentará las bases de una gestión regional compartida de los agentes socioeconómicos que participan en el sector de la pesca. Las asociaciones de propietarios de cuotas pueden desempeñar un papel en la gestión, ya que la propiedad de las CIT define muy claramente qué agentes participan en cada uno de los TAC. La escala regional de la gestión compartida se definirá, por consiguiente, en función de los límites de cada población de peces. Será necesario establecer una cooperación muy estrecha entre algunas de esas asociaciones de propietarios de cuotas, ya que la industria pesquera multiespecífica se dedica a la captura simultánea de numerosas especies, agrupando, de este modo, los intereses de los propietarios de cuotas de diferentes especies.


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6.6. Las CIT y su cumplimiento La actual transferencia de cuotas no regulada dentro de la UE (“quota hopping”) origina problemas en relación con el cumplimiento de la normativa referente a las cuotas, debido al hecho de que diferentes nacionalidades utilizan las mismas cuotas nacionales y las capturas resultantes se desembarcan en puertos de diversos países, mientras que los sistemas de control del cumplimiento de dicha normativa todavía se enmarcan en los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales. La introducción de un sistema de CIT comunitario requerirá sin duda alguna un registro comunitario de cuotas que sea fiable, como también fiables han de ser los sistemas de supervisión y de control del cumplimiento de la normativa referente a las cuotas. 6.7. Definición de las CIT Como hemos visto en los casos prácticos estudiados, no existe una definición unánime de CIT, ya que es posible que se establezcan numerosas variaciones. Pueden existir condiciones diferentes de propiedad y transferibilidad de CIT. Dichas CIT pueden estar vinculadas a un buque en concreto, se puede especificar una serie de normas para limitar la concentración de cuotas, así como distintas disposiciones para resolver los problemas relacionados con las capturas accesorias y las industrias multiespecíficas. En general, cuantas más condiciones se impongan a la propiedad, más débil será el derecho de propiedad. Por otra parte, si se establecen más condiciones relativas a la propiedad y la transferibilidad de los derechos de pesca, se limitará la eficacia que el sistema de CIT traerá consigo. Independientemente de lo que se elija, la definición y la reglamentación de las CIT deberían ser lo más claras y transparentes posible. 6.8. Las CIT en las industrias pesqueras multiespecíficas Las CIT se definirán como una proporción de unos TAC relativos a una única especie y vinculados a una población de peces de una determinada zona. No obstante, algunas especies se pescan en industrias multiespecíficas y el sistema de CIT deberá enfrentarse con las características específicas de dichas industrias. A la hora de establecer los TAC, deberá tenerse en cuenta el hecho de que resulta imposible dirigirse a una única especie por lo que se refiere a las especies que se capturan juntas. Este hecho ya se está tomando en consideración en la situación actual, en la que, por ejemplo, el eglefino se captura de forma conjunta con el bacalao y el TAC para el eglefino se establece relativamente bajo para proteger la vulnerable población de bacalao. En algunas industrias multiespecíficas, en concreto en aquéllas en las que las especies no se pueden capturar por separado, la solución residiría en unas cuotas de naturaleza multiespecífica. En estos casos, la relación con los TAC de las diferentes especies implicadas se tienen que especificar. Si la especie en cuestión se puede capturar de forma parcial (las especies se capturan juntas pero las proporciones de la composición pueden verse influidas por el tipo de arte o zona de pesca elegidos), el establecimiento de una cuota para cada especie por separado con la posibilidad de intercambiar cuotas en unos porcentajes determinados constituiría una solución más acertada.


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6.9. Las CIT y la capacidad de gestión El establecimiento de una transferibilidad de carácter internacional significa que, evidentemente, las cuotas se pueden transferir a flotas de otro país. Las titularidades de cuota de flotas de países diferentes varían con el tiempo y, por consiguiente, unos objetivos constantes en cuanto a capacidad por segmento de flota, tal como se especifica en los POP, constituiría un límite innecesario y no deseado a la libre transferencia de derechos de pesca. De hecho, cualquier forma de gestión de la capacidad por segmento de flota crearía tensiones con unas cuotas libremente transferibles. Actualmente, en la mayoría de los sistemas nacionales de gestión de la industria pesquera, los derechos de pesca dependen de la posesión de una licencia de pesca nacional. Las licencias de pesca desempeñan un papel importante como instrumentos para limitar la capacidad y, de este modo, cumplir con los objetivos establecidos en los POP. Si se introduce un sistema comunitario de CIT, parece lógico reemplazar las licencias de pesca nacionales por unas licencias comunitarias por razones de coherencia en la gestión. Los derechos de pesca también podrían vincularse directamente a la posesión de CIT, dejando, de este modo, la gestión de la capacidad a merced del mercado y maximizando la eficacia de los derechos de pesca transferibles. 6.10. Posibles repercusiones de las CIT comunitarias Eficacia La transferibilidad de los derechos de pesca tenderá a desembocar en una posesión de cuota equilibrada con la capacidad del buque o la flota en cuestión. Al final, la titularidad de los derechos de pesca terminará en manos de los pescadores más eficaces. Unos alicientes para practicar descartes y desembarques clandestinos cada vez menores Una de las razones fundamentales para la introducción de CIT es hacer que el sistema de gestión sea más flexible. La transferibilidad de los derechos de pesca ofrece a los pescadores la posibilidad de equilibrar sus derechos de captura y sus capturas potenciales. En caso de que se concediese la oportunidad de una compraventa retrospectiva, como hemos visto que se produce en alguno de los casos estudiados, los derechos de captura pueden incluso llegar a ajustarse a las capturas reales. Ello ofrece una mayor flexibilidad al sistema de gestión y puede reducir los alicientes existentes para que se produzcan los desembarques ilegales y los descartes. Concentración de los derechos de pesca Las publicaciones existentes sobre los efectos de los derechos de pesca transferibles prevén una tendencia a la concentración de los derechos de pesca, lo que significa que el número de propietarios de cuota disminuiría. Sin embargo, los casos estudiados en el presente informe no muestran tendencias demasiado marcadas a la concentración. Desempleo a nivel regional en (antiguas) comunidades pesqueras Las regiones más dependientes de la pesca pueden no haber sido siempre regiones en las que la actividad pesquera se desarrolla con la mayor eficacia posible. Por consiguiente, la transferibilidad de las cuotas puede inducir a la venta de las mismas en algunas comunidades, originando probablemente problemas de desempleo. No obstante, cabe señalar que el hecho de que dichos efectos también se pueden dar sin que existan (oficialmente) unos derechos de pesca transferibles.


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Inversión en la industria pesquera Los inversores externos a la industria pesquera (por ejemplo, empresas transformadores o cadenas de supermercados) pueden desear invertir en CIT. El grado en el que ello sea posible depende de las condiciones relativas a la propiedad de dichas CIT. Si las CIT se encuentran vinculadas a un buque determinado, dicha inversión será menos probable. 6.11. Aplicación de las CIT comunitarias en el marco de la PPC 6.11.1. Condiciones generales para la aplicación de las CIT en el marco de la PPC No existen demasiadas condiciones fundamentales para la aplicación de un sistema de CIT: • Las CIT requieren la existencia de unos TAC, que pueden estar basados en dictámenes científicos

o en acuerdos políticos. Esta condición implica que un sistema de CIT no es aplicable a la industria pesquera mediterránea actual.

• Las CIT precisan una serie de elementos clave necesarios para asignar TAC a cada pescador. La asignación inicial puede incluir una serie de elementos relativos a las normas de estabilidad relativa entre los Estados miembros.

• Desde un punto de vista práctico, las CIT se tienen que limitar a un número determinado de especies comerciales principales o especies dotadas de un interés ecológico concreto. Si se incluyen demasiadas especies el sistema se hará muy complejo y se producirá un conflicto de intereses entre las poblaciones y los agentes que participan en el sector de la pesca.

Para que la aplicación del sistema de CIT tenga éxito es necesario establecer una serie de condiciones prácticas e institucionales, con vistas a hacer factibles los beneficios potenciales de dicho sistema. • Las CIT deberían ser libremente transferibles. La flexibilidad no debería limitarse mediante

restricciones en cuanto a propiedad, condiciones de transferibilidad o cualquier otra clase de normas. Una transferibilidad con total libertad constituye el núcleo de las CIT, y éstas, sólo dotadas de una transferibilidad sin restricciones, proporcionarán la flexibilidad necesaria para que los beneficios derivados del sistema de CIT sean los mayores posibles.

• Casi todos los segmentos de la flota comunitaria capturan más de una especie de forma simultánea, lo que implica que los sistemas de CIT deberán incluir en general varias especies. La gestión de sistemas de CIT de especie única en industrias pesqueras mixtas precisa una serie de normas para combinar las CIT de las diferentes poblaciones. Los pescadores deberían poder detentar siempre la titularidad de series de CIT que se encuentren equilibradas con respecto a la composición de sus capturas. Preferentemente, el sistema debería permitir que las transferencias se produjesen durante la estación de captura, con vistas a que el ajuste entre las cuotas y la composición de las capturas sea óptima. En lo que se refiere a algunas industrias, será necesario establecer una serie de normas relativas a las capturas accesorias de especies determinadas no sometidas a cuota.

• Los Estados miembros de la UE deberían acordar dotar de una serie de características detalladas a las CIT comunitarias; la Comisión, por su parte, debería solicitar el establecimiento de un marco jurídico relativo a los derechos de propiedad individuales en la industria pesquera comunitaria.

• Las autoridades mantendrán una base de datos actualizada tanto sobre las CIT como sobre las capturas. Dicha base de datos debería ser accesible en Internet para todos los agentes y autoridades que participan en el sector de la pesca.

• Las autoridades deberían facilitar una transferencia y un alquiler de cuota flexibles. Se podría, por ejemplo, crear un sitio Internet en el que se anunciasen las ofertas y demandas de CIT y que sirviese como punto de compraventa de las mismas.

• Un cumplimiento efectivo de la normativa referente a las cuotas individuales comunitarias resulta esencial para el funcionamiento del sistema de CIT: se trata de uno de los principales desafíos de un sistema de CIT internacional.


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• Un cumplimiento efectivo, una base de datos adecuada y un mercado de CIT abierto deberían proporcionar transparencia y confianza en el sistema. Si no se gana la confianza de los agentes que operan en el sector, el sistema no funcionará, porque no se producirán transferencias.

• La Comisión podría gestionar el sistema de CIT, aunque una gestión descentralizada a favor de los comités de gestión regional establecidos en cada zona de pesca resultaría probablemente más eficaz. En dichos comités, podría estar representada la industria pesquera.

6.11.2. Gestión de las CIT en las diferentes zonas de pesca Como se ha mencionado anteriormente, las CIT se pueden introducir en cada población en la que se hayan fijado unos TAC y unas cuotas. En la tabla 6.1 y en la tabla 6.2 se presentan las principales categorías de poblaciones susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT en las diferentes zonas de pesca, así como los segmentos de flota que se beneficiarán de la gestión de CIT. La relación entre las poblaciones y los segmentos de flota en las diferentes zonas se ha tomado de Lassen (1996). En el Anexo I se presenta una tabla aún más detallada de las poblaciones y los segmentos de flota que participan en su captura. Tanto los segmentos eficaces como los menos eficaces se beneficiarán de la introducción del sistema de gestión de CIT. Los segmentos más eficaces tendrán la oportunidad de ampliar sus negocios y los menos eficaces dispondrán de la posibilidad de vender sus derechos de pesca y recibir una compensación por abandonar la industria pesquera. Sin embrago, sólo los armadores se beneficiarán de dicha . Los miembros de la tripulación, por su parte, podrían perder sus empleos sin recibir compensación alguna a cambio.


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Tabla 6.1. – Principales poblaciones susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT y principales segmentos de flota que se beneficiarán de la gestión de las CIT

Poblaciones demersales Poblaciones pelágicas

Zona Poblaciones Principales segmentos de flota implicados

Poblaciones Principales segmentos de flota implicados

Mar Báltico Bacalao del Báltico Arrastreros demersales de Alemania, Suecia, Dinamarca y algunos países candidatos.

Arenque y espadín del Báltico

Arrastreros pelágicos de Finlandia, Suecia, Dinamarca y algunos países candidatos.

Poblaciones de peces redondos y cigalas

Arrastreros demersales, cerqueros, buques equipados con redes de enmalle y arrastreros de cigala del Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Suecia, Alemania y Francia.

Mar del Norte (Div. CIEM IIIa y VIId) Escocia occidental

Poblaciones de peces planos

Arrastreros de vara y buques equipados con redes de enmalle de los Países Bajos, Alemania, el Reino Unido y Bélgica. Buques que se dedican a la pesca de la gamba de los Países Bajos, Alemania y Francia.

Poblaciones de arenque, caballa jurel y bacaladilla

Arrastreros pelágicos y cerqueros con jareta del Reino Unido, Irlanda, los Países Bajos, Francia y Alemania. Arrastreros de Dinamarca y Suecia.

Plataforma meridional: Mar de Irlanda Mar Céltico Canal de la Mancha occidental Norte del Golfo de Vizcaya

Poblaciones demersales Cigala

Arrastreros demersales, cerqueros, buques equipados con redes de enmalle y arrastreros de cigala del Reino Unido, Irlanda, Bélgica, Francia y España. Flota atunera y buques equipados con redes de enmalle de Francia y España.

Poblaciones de arenque, caballa jurel y bacaladilla

Arrastreros pelágicos y cerqueros con jareta del Reino Unido, los Países Bajos, Irlanda, Francia, España y Portugal.

Península Ibérica

Poblaciones demersales Cigala

Arrastreros y buques equipados con redes de arrastre a la pareja, palangreros, artes fijas de España, Portugal y Francia. Buques equipados con redes de enmalle y flota atunera de Francia.

Sardina, anchoa y jurel

Cerqueros con jareta de España, Portugal y Francia. Arrastreros pelágicos de Francia.

Mediterráneo Atún Flota atunera internacional

Fuente: LEI 2002

Tabla 6.2. - Especies industriales susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT

Zona Especies industriales Segmentos de flota

Mar Báltico Espadín y arenque destinados a fines industriales.

Mar del Norte Lanzón, faneca noruega, espadín y otras

poblaciones destinadas a fines industriales.

Arrastreros daneses y cerqueros con jareta. Arrastreros suecos.

Fuente: LEI 2002


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El Mar Báltico Las poblaciones más importantes del Mar Báltico son la de bacalao en lo que se refiere a la pesca demersal y la de arenque y espadín en lo que respecta a la pesca pelágica, para las que se fijan TAC anualmente. La industria de la pesca del bacalao puede gestionarse de forma efectiva a través de CIT que se pueden transferir entre las flotas de arrastreros demersales y otros segmentos de las flotas de Dinamarca, Alemania y Suecia. A partir de 2004, la gestión de CIT también afectará a las flotas de algunos nuevos Estados miembros (Polonia, Letonia y Lituania). Algunos segmentos de flota de Estados miembros actuales (Alemania, Dinamarca, Suecia y Finlandia), así como segmentos de flota de algunos países candidatos (Polonia, Estonia y Letonia) se dedican a la pesca del arenque y del espadín. Como la mayoría de los segmentos de flota mencionados se dedica a la captura de esas dos últimas especies de forma conjunta, se deberán fijar para las mismas unas CIT multiespecíficas. Mar del Norte, Canal de la Mancha, Skagerrak y Escocia occidental La industria pesquera del pescado blanco del Mar del Norte es una industria mixta en la que el bacalao, el eglefino, el merlán y el carbonero se capturan de forma conjunta. Dichas poblaciones se pueden gestionar a través de cuotas específicas, a condición de que los pescadores se aseguren de que poseen las cuotas necesarias para todas las especies sometidas a cuota que capturan. Es evidente que se debe garantizar la conservación de cada una de estas especies. Si a un pescador se le agotase una cuota específica determinada, debería comprar más cuotas de dicha especie, detener su actividad o bien cambiar de industria pesquera o de zona de pesca. Algunos segmentos de flota del Reino Unido, Irlanda, Alemania, Dinamarca y Francia se dedican a la industria pesquera del bacalao, eglefino, merlán y carbonero. En lo que respecta a los arrastreros de vara de los Países Bajos y Bélgica, el bacalao y el merlán constituyen capturas accesorias. En la industria de la solla y el lenguado del Mar del Norte participan esencialmente los arrastreros de vara neerlandeses y belgas, así como los arrastreros demersales del Reino Unido, Francia y Alemania. Esta industria se puede gestionar como una industria mixta basada en cuotas específicas para la solla y el lenguado. Los pescadores deberían poseer cuotas de bacalao, merlán y otras capturas accesorias, con vistas a tomar parte en dicha industria pesquera. Los principales segmentos de flota que se van a beneficiar de la introducción de CIT en la industria pesquera de la cigala son los arrastreros británicos, daneses y belgas. Las flotas necesitan cuotas de capturas accesorias para el bacalao y otras capturas accesorias. En la industria pelágica del arenque, la caballa, el jurel y la bacaladilla participan las flotas del Reino Unido, Irlanda, los Países Bajos, Francia, Alemania, Dinamarca y Suecia. Dicha industria pesquera se podría gestionar a través de CIT específicas, ya que se pueden capturar por separado. En la industria pesquera del lanzón, el espadín y la faneca noruega, el jurel y la bacaladilla participan fundamentalmente los arrastreros y los cerqueros con jareta daneses; dicha industria se podría gestionar mediante CIT específicas. Plataforma meridional Las poblaciones de merluza del norte, ampliamente distribuidas, se capturan principalmente en esta zona. Esta población podría gestionarse como una industria pesquera mixta sobre la base de cuotas específicas para la merluza. Las principales flotas que se dedican a esta industria son los arrastreros y palangreros españoles, así como los arrastreros irlandeses y británicos. Los pescadores deberían disponer también de cuotas para todas las capturas accesorias de especies sometidas a cuota. La gestión de la industria del pescado blanco en el Mar de Irlanda y en el Mar Céltico, en la que participan fundamentalmente arrastreros británicos y arrastreros de vara belgas, se podría basar en cuotas específicas para las poblaciones de bacalao, eglefino y peces planos.


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La pesca de otras poblaciones demersales, como por ejemplo el gallo y el rape, también se podrían gestionar a través de CIT específicas, además de las cuotas de las capturas accesorias correspondientes. Las principales flotas que participan en esta industria son los arrastreros españoles y franceses. Península Ibérica La pesca demersal en las aguas de la Península Ibérica se podría gestionar como una industria mixta sobre la base de cuotas específicas para la merluza, el gallo y el rape. Los arrastreros españoles, portugueses y franceses constituyen los principales segmentos de flota que se van a beneficiar del sistema de gestión de CIT para dichas especies. La pesca de la sardina y la anchoa se realiza a bordo de cerqueros españoles, portugueses y franceses. Estos segmentos se podrían beneficiar de la introducción del sistema de gestión de CIT para dichas especies. Mediterráneo No se ha especificado ningún tipo de TAC para la zona del Mediterráneo. Uno de los motivos es que esta zona no está contemplada en la división de zonas del CIEM. Las industrias pesqueras del Mediterráneo se gestionan principalmente mediante restricciones del esfuerzo y la capacidad pesqueros. Resulta cuestionable que los TAC puedan aplicarse en esta zona debido al gran número de especies que en ella se capturan, por lo que la zona del Mediterráneo no puede beneficiarse de un sistema de CIT excepto, quizás, en el caso de la industria pesquera del atún. 6.11.3. Tipos de gestión de CIT en las industrias pesqueras mixtas A la hora de diseñar un sistema de CIT se debería tener en cuenta que casi toda las industria pesquera de la UE es mixta. El concepto más general de CIT sería el sistema en el que se asignan CIT de poblaciones de peces individuales a todas las poblaciones de la industria pesquera en cuestión: cada CIT se definiría como una proporción de todas las poblaciones en las que se han asignado TAC. Los pescadores se ven obligados a gestionar las cuotas que poseen de forma que éstas constituyan el reflejo de la composición real de las capturas reales. La transferencia temporal de cuotas va a desempeñar principalmente una función de ajuste de las cuotas a la composición real de las capturas. Este enfoque constituye el núcleo del sistema de CIT, sistema que actualmente aplican diversas industrias pesqueras. Dicho sistema funciona especialmente bien si el número de poblaciones que se incluyen en la industria pesquera se limita a un reducido número de especies principales. Dependiendo de la naturaleza de la industria pesquera en cuestión y, por consiguiente, del arte de pesca que se emplea, de la zona de pesca y, en concreto, de la composición de la población y la participación de los agentes del sector en la concepción del sistema, la idea general podría derivar en tres modos principales en los que un sistema de CIT puede enfrentarse con el carácter multiespecífico de una industria pesquera. Si un número determinado de especies que se captura se pesca dentro de una composición de capturas relativamente estable, se puede aplicar el método del “equivalente de bacalao”. En este caso, se establecen las CIT equivalentes al total de las especies principales capturadas y se calcula la CIT de una zona de captura de una especie determinada sobre la base del total de CIT, utilizando para ello coeficientes de equivalente de bacalao. De este modo se equilibran las capturas de cada población en relación con las CIT multiespecíficas. Los agentes que participan en el sector deberán llegar a un acuerdo en relación con dichos coeficientes, sobre la base de una serie de criterios ecológicos o económicos. De este modo, los diferentes coeficientes dependen de las industrias pesqueras de las que se trate.


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Un segundo método, especialmente apto para situaciones en las que entre las capturas existe una especie dominante, consiste en establecer la CIT sólo para dicha especie y considerar el resto de especies como capturas accesorias. El hecho de que exista una especie cuya captura se produce junto a la de otras especies, sin que exista la posibilidad de proceder a la captura de esa especie de forma separada de las demás, se deberá tener en cuenta en el establecimiento de los TAC relativos a dicha especie. Este hecho ya se está tomando en consideración en la situación actual, en la que, por ejemplo, por lo que se refiere a algunas pesquerías industriales, además de fijar los TAC para la especie principal, sólo se han fijado normas que consideran a las especies restantes capturas accesorias. En los casos en que en la industria pesquera no se captura un grupo principal de poblaciones de peces, como ocurre, por ejemplo, en el Mediterráneo, se podría establecer una cuota multiespecífica objetiva. Por ejemplo, las CIT podrían especificar un determinado número de Kg de especies que se capturan en una zona específica. En este caso, todas las poblaciones reciben el mismo trato y se consideran de forma global. De todas las formas posibles de gestionar las industrias pesqueras mixtas, el sistema de la cuota individual para una serie de capturas principales constituye la base de un sistema cercano al concepto de derechos transferibles. El hecho de facilitar la puesta en práctica de este concepto general constituye un paso inicial sólido en la introducción de CIT en la industria pesquera de la UE en la que resulte factible. Los casos prácticos estudiados indican que los agentes socioeconómicos que operan en el sector de la pesca deberían ser los que, con el tiempo, se encargasen de la concepción última de la gestión de las CIT en relación con la industria pesquera.


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7. Conclusiones

En las publicaciones existentes en la materia se atribuyen numerosas ventajas a las CIT. Se afirma que las CIT resolverían la “tragedia de la propiedad común”, así como la pesca incontrolada, al mismo tiempo que proporcionarían un mecanismo interno para eliminar la capacidad excesiva. Por consiguiente, la gestión de CIT incluye alicientes para lograr una situación de distribución óptima de los recursos (mano de obra, capital y poblaciones de peces) y desemboca en una situación en la que la escasez del producto se refleja en el precio del mismo. Es algo generalmente aceptado que las CIT tienen desventajas asociadas con los incentivos que proporcionan para que se produzcan los descartes y para que las comunidades pesqueras puedan perder sus derechos de pesca. También se prevén dificultades relativas a la supervisión y el cumplimiento de la normativa correspondiente. Sin embargo, hay que insistir en que muchos de los beneficios y las desventajas de las CIT aparecerían también en sistemas de gestión alternativos basados en la asignación de cuotas de pesca individuales y que se hubiesen aplicado de forma adecuada. Asimismo, la mayoría de las desventajas asociadas a la gestión de CIT caracteriza también a dichos sistemas de gestión alternativos. Se prevé que las dificultades relacionadas con los descartes y la supervisión de los desembarques aparezcan en cualquier sistema que se base en cuotas individuales de captura. Asimismo, incluso la transferibilidad constituye una característica que no es exclusiva de las CIT, ya que se puede transferir con el buque una serie de derechos no transferibles, como ha demostrado la práctica que se ha desarrollado en virtud de la PPC actual. Se puede llegar incluso a la conclusión de que diversas industrias pesqueras que operan en el marco de la actual PPC poseen características propias de un sistema de CIT regulado. En comparación con un sistema de derechos individuales no transferibles, como el que existe en la actual PPC, los beneficios económicos de un sistema de CIT varían ampliamente en función de la flexibilidad que ofrecen a los pescadores. El sistema de CIT también puede mejorar la transparencia de las transferencias de cuotas. En algunos casos esto puede ser algo cercano a lo que ocurre en la práctica. En algunas industrias pesqueras multiespecíficas, la aplicación de dicho sistema podría reducir los descartes en comparación con los sistemas de cuotas no transferibles. Una mayor flexibilidad y transparencia pueden acelerar el nuevo reparto de los recursos. Los casos que se han estudiado en el presente estudio describen la gestión de la industria pesquera en cuatro países: Islandia, los Países Bajos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. Aunque se trata de países muy diferentes en lo que se refiere a la situación de sus respectivas industrias pesqueras, a los objetivos de gestión de dichas industrias y a los sistemas de CIT que se han desarrollado, todos los casos demuestran que las CIT pueden conducir a un sistema de gestión práctico y funcional. En todos los casos, el funcionamiento del sistema de CIT ha mejorado, después de una resistencia inicial, a medida que los pescadores han ido aprendiendo de forma progresiva a operar con él y a aceptarlo. El indicador más claro de los beneficios que conlleva la transferibilidad de las cuotas consiste en el gran volumen de cuotas que se transfieren en aquellas industrias pesqueras en las que se permite hacerlo. La transferencia de las cuotas crea una flexibilidad que facilita un equilibrio más adecuado entre las cuotas individuales y las capturas y gran parte de la transferencia de cuotas se realiza con vistas a ajustar la composición de las cuotas, en lugar de para aumentar o reducir el volumen global de las mismas. En los casos europeos, se puede decir que se ha aceptado el sistema de CIT y que éste se ha puesto en práctica con éxito, aunque el insuficiente marco jurídico existente en relación con los derechos de


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propiedad relativos a la CIT y con la transferencia de CIT constituye un obstáculo para el funcionamiento eficaz del sistema. La falta de un marco legal transparente para las cuotas como derechos de propiedad y los riesgos que entraña en relación con las acciones legales que pueden emprender los individuos crea una incertidumbre que se podría evitar. Tras la introducción de las CIT, el tamaño de la flota no ha disminuido en todos los casos. Sin embargo, en algunos, el sistema de cuotas se encuentra tan asentado que la capacidad pesquera excesiva no va a contribuir a que los pescadores consigan cuotas suplementarias de forma gratuita. No se prevé que el exceso de capacidad se utilice en absoluto y, por consiguiente, sólo constituye una carga financiera para los armadores de los buques. Asimismo, se considera que las medidas de capacidad son bastante poco fiables para numerosas flotas. No resulta fácil demostrar que el sistema de CIT repercute de forma positiva en las poblaciones de peces, en particular cuando se practica la pesca en poblaciones de peces que se comparten. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las diferencias entre los desembarques y los TAC han ido disminuyendo gradualmente, lo que demuestra que los países de los casos estudiados poseen unos instrumentos poderosos para controlar el volumen de la captura de las especies correspondientes. Existen pruebas evidentes de que los sistemas de CIT no han resuelto el problema de los descartes. No obstante, como gran parte de las transferencias de las cuotas se destinó a ajustar la composición de estas últimas, se puede concluir que las CIT establecieron un equilibrio más adecuado entre los derechos individuales y las capturas reales. Esto ha podido reducir los descartes de las capturas de determinadas especies que se habían realizado por encima de las cuotas. También resulta difícil evaluar las repercusiones de las CIT en los resultados económicos de las flotas. Existen también pruebas claras de un aumento moderado en la concentración de la posesión de las cuotas, lo que debería conducir a una mejora de las condiciones económicas. En lo que respecta a la mayoría de las flotas que se han considerado, la productividad y el valor añadido por empleado es elevado, aunque se puede debatir acerca de si los resultados económicos positivos y las tendencias a la concentración hubieran sido menores si las industrias pesqueras estudiadas se hubiesen gestionado de forma diferente. La mayoría de los casos señalan que los precios de compra y de alquiler de las CIT son relativamente altos. Los precios son tan elevados que el valor de alquiler de las cuotas supera con mucho los beneficios que produce la industria pesquera, lo que impide que pueda acceder a la industria un mayor número de participantes y que las regiones que han perdido sus cuotas puedan volver a poseerlas. Muchas de las deficiencias de la PPC actual se han puesto de manifiesto en el Libro Verde sobre la revisión de la PPC. Una de las razones del descontento existente reside en la complejidad del proceso de toma de decisiones de la UE, demasiado alejado de los agentes que participan en el sector. Algunos Estados miembros pueden no desear mostrar que tienen que renunciar a su soberanía nacional. Los pescadores están descontentos con la PPC y se respira un clima general de desconfianza entre los diferentes agentes. Como los Estados miembros son los responsables de la supervisión y el cumplimiento de las normas, dichas normas se pueden aplicar de forma diferente en los distintos países. Los pescadores tienen la impresión de que las autoridades nacionales correspondientes proporcionan a sus compañeros extranjeros una mayor libertad de movimientos. De hecho, todos los sistemas de cuotas parecen haber evolucionado hacia sistemas de cuotas transferibles. Las cuotas actualmente cambian de manos entre los Estados miembros, en forma de “quota hopping” y de intercambios de cuotas. Estos sistemas no cuentan con una supervisión adecuada y no son transparentes, aunque sí son legales. Se trata de una práctica que carece en gran parte de regulación que, no obstante, se beneficiaría de un enfoque más abierto y libre.


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Los intentos por controlar los esfuerzos pesqueros han sido en vano. La capacidad pesquera de la flota comunitaria es excesiva y la rentabilidad se revela escasa en numerosos buques de dicha flota. Los incentivos para reestructurar la industria resultan insuficientes. Algunos Estados miembros todavía conceden subsidios para modernizar sus flotas o reducir los costes de explotación. A pesar de la experiencia acumulada en 20 años de la PPC, las poblaciones de peces se han ido deteriorando constantemente. El sistema de cuotas comunitario actual no sólo no logra ejercer un control sobre los descartes, sino que incluso presenta una serie de alicientes para que se efectúe una selección de las calidades superiores. La introducción de un sistema de CIT a nivel comunitario tendría numerosas repercusiones sobre el marco institucional, jurídico y político de la PPC. Oficialmente, la introducción de un sistema de CIT comunitario supondrá el final de la estabilidad relativa. Las CIT se transferirán de forma internacional y el concepto de “cuota nacional” dejará de tener sentido. Parecen existir al menos dos posibilidades a la hora de introducir un sistema de CIT comunitario. La Unión Europea podría establecer y gestionar las CI transferibles comunitarias, o bien esta gestión podría delegarse en los Estados miembros. En ambos casos, parece obvio que la asignación inicial se basaría en algunos elementos en relación con la estabilidad relativa y que las proporciones nacionales de las cuotas se asignarían en función de los historiales individuales de capturas o bien de las CIT nacionales actuales. Las CIT deberían ser específicas para una población determinada y no se debería permitir la transferencia de CIT de una especie entre diferentes poblaciones de peces. Con vistas a salvaguardar el mantenimiento de poblaciones sostenibles y una actividad pesquera a largo plazo, el sistema debería también basarse en los dictámenes científicos (TAC, etc.) en los que se basa el sistema actual. Las repercusiones jurídicas pueden ser de gran alcance. Con vistas a que no se produzcan contradicciones entre el concepto de CIT europeas y las diferentes legislaciones de los Estados miembros, los derechos de las CIT no deberían definirse de forma explícita como derechos de propiedad. Por otra parte, las características de dicho derecho y las condiciones de la transferencia y la propiedad deberían definirse de forma adecuada para evitar cualquier ambigüedad. Cabe señalar que resulta difícil modificar los sistemas de CIT, así como otros sistemas de gestión, ya que, al otorgar algunos derechos a los pescadores, la industria pesquera reclamaría una compensación por los cambios efectuados que afectasen a sus intereses. Un sistema de CIT paneuropeo modificaría el alcance de los intereses de los responsables de la gestión nacionales y regionales, ya que el interés en las poblaciones locales se colocaría en un contexto internacional y ya no estaría vinculado a determinados intereses locales, en cuyo caso, las políticas nacionales que se aplican a las flotas, así como las licencias nacionales, crearían tensiones en relación con unas CI libremente transferibles. En la nueva situación, el hecho de que los agentes internacionales que participan en el sector de la pesca se conviertan en propietarios de las cuotas sentaría las bases de una gestión regional compartida. La introducción de un sistema de CIT paneuropeo requerirá un sistema comunitario amplio y fiable de registro, control y cumplimiento de las cuotas. La práctica actual de transferencia no regulada de cuotas crea una situación incierta y poco transparente. La introducción de un sistema de CIT comunitario proporcionará un fundamento jurídico para la transferencia internacional actual de los derechos de pesca, creando de este modo una situación más segura y transparente. Un sistema de CIT comunitario deberá ocuparse de las industrias pesqueras multiespecíficas, lo que podría tener repercusiones para el establecimiento de los TAC, la definición de las CIT y la definición de normas relativas a las transferencias de cuotas. Las industrias multiespecíficas pueden complicar la introducción de unas CIT comunitarias, ya que numerosas industrias pesqueras de la UE son multiespecíficas o utilizan múltiples artes de pesca.


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La cuestión de a qué industrias pesqueras se pueden aplicar los sistemas de CIT no depende de las zonas de pesca ni de la pesca en general, sino concretamente del carácter multiespecífico de la industria pesquera. Sin embargo, no existe una división clara entre las industrias pesqueras que se dedican a la captura de una sola especie y las industrias multiespecíficas. En casi toda la industria pesquera de la UE se captura más de una especie. Resulta por tanto esencial saber si los pescadores pueden ser capaces de dedicarse a la captura de poblaciones específicas, algo que no ocurre en la industria pesquera multiespecífica mediterránea ni en algunas de las industrias pesqueras multiespecíficas del Atlántico que utilizan diferentes artes de pesca. Por consiguiente y de forma inevitable, se deberán desarrollar soluciones a medida, como demuestran los casos prácticos analizados en el presente estudio. Los efectos previstos de la aplicación de un sistema de CIT paneuropeo corresponden a las conclusiones extraídas del análisis teórico de los casos prácticos estudiados. La transferencia de los derechos de pesca tenderá a hacer que las cuotas y la capacidad pesquera sean más flexibles y equilibradas, y ello tanto para los buques como para la totalidad de la flota. Las CIT pueden suponer cambios para las personas que dependen del sector de la pesca. Las condiciones laborales de la tripulación pueden cambiar de forma positiva o negativa en aquellos casos en los que el sistema desemboque en una serie de cambios importantes en lo que se refiere a la transformación del pescado a bordo del buque. Las condiciones de vida en regiones en las que exista un alto grado de dependencia de la pesca pueden experimentar cambios dependiendo de si las transferencias de CIT tienen un carácter positivo o negativo. Sin embargo, es necesario hacer hincapié sobre el hecho de que muchos de esos efectos también se producirían si se aplicasen sistemas de gestión alternativos basados en la asignación de cuotas individuales. La transferencia interregional e internacional de cuotas, tanto si se trata de un proceso basado en CIT como si se produce en el marco de un sistema oficial de CI, tendrá repercusiones sobre la distribución geográfica de los desembarques y, por consiguiente, sobre el suministro de materia prima a las industrias transformadoras. En lo que respecta a la aplicación de un sistema de CIT comunitario en el marco de la PPC, las condiciones que se tienen que cumplir son la existencia de TAC, la elaboración de un sistema de asignación inicial de TAC entre los pescadores y, desde un punto de vista práctico, las CIT deberán limitarse a un número determinado de especies, que pueden ser tanto las principales especies comerciales como especies dotadas de un interés ecológico específico. Para que la aplicación del sistema de CIT tenga éxito es necesario establecer una serie de condiciones prácticas e institucionales, con vistas a hacer factibles los beneficios potenciales de dicho sistema. Las CIT deberían ser libremente transferibles. En lo que respecta al carácter paneuropeo de las CIT, ello requerirá un marco jurídico que regule los derechos de propiedad individuales en las industrias pesqueras de la UE. El cumplimiento eficaz de las normas referentes a las cuotas, una base de datos adecuada, así como un mercado de CIT abierto deberían proporcionar transparencia y confianza en el sistema. La gestión de sistemas de CIT de especie única en industrias pesqueras mixtas precisa una serie de normas para combinar las CIT de las diferentes poblaciones. Los pescadores deberían poder detentar siempre la titularidad de series de CIT que se ajustan a la composición de sus capturas. La Comisión podría gestionar el sistema de CIT, pero una gestión descentralizada a favor de los comités de gestión regional establecidos en cada zona de pesca resultaría probablemente más eficaz. En el Mar Báltico se puede gestionar el sector de la pesca del bacalao de forma eficaz mediante las CIT. En lo que respecta al arenque y al espadín, se deberían establecer unas CIT multiespecíficas, ya que la mayoría de los buques dentro del segmento de flota correspondiente captura dichas especies de peces de forma conjunta.


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La captura del pescado blanco en el Mar del Norte constituye una industria pesquera mixta o multiespecífica; las poblaciones de peces se pueden gestionar a través de cuotas específicas a condición de que los pescadores garanticen que disponen de la cuota necesaria para pescar las especies sometidas a cuota que capturan. La captura de la solla y el lenguado en el Mar del Norte se puede gestionar como una industria pesquera mixta sobre la base de cuotas específicas para dichas especies. En el sector de la pesca de la cigala es necesario también establecer cuotas para el bacalao y otras especies accesorias. El sector de la pesca pelágica del arenque, la caballa, el jurel y la bacaladilla, así como de la pesca industrial del lanzón, el espadín, la faneca noruega, el jurel y la bacaladilla podrían gestionarse a través de CIT específicas individuales, ya que se trata de especies que se pueden pescar por separado. La población de merluza del norte se captura principalmente en la plataforma meridional. Esta población podría gestionarse como una industria pesquera mixta sobre la base de cuotas específicas para la merluza, dotando, al mismo tiempo, a los pescadores de cuotas para todas las capturas accesorias de especies sometidas a cuota. La gestión de la industria del pescado blanco en el Mar de Irlanda y en el Mar Céltico se podría basar en cuotas individuales específicas para las poblaciones de bacalao, eglefino y peces planos. La pesca de otras poblaciones demersales, como por ejemplo el gallo y el rape, también se podrían gestionar a través de CIT específicas, además de las cuotas de las capturas accesorias correspondientes. La pesca demersal en las aguas de la Península Ibérica se podrían gestionar como una industria mixta sobre la base de cuotas específicas para la merluza, el gallo y el rape. Resulta cuestionable que los TAC puedan aplicarse en esta zona, debido al gran número de especies que en ella se captura, por lo que la zona del Mediterráneo no puede beneficiarse de un sistema de CIT excepto, quizás, en el caso de la industria pesquera del atún. A la hora de diseñar un sistema de CIT, se debería considerar que casi toda la industria pesquera de la UE es mixta. De todas las modalidades existentes para gestionar la industria pesquera mixta, el sistema de la cuota individual para una serie de capturas principales constituye la base de un sistema cercano al concepto de derechos transferibles. El hecho de facilitar la puesta en práctica de este concepto general constituye un paso inicial firme en la introducción de CIT en la industria pesquera de la UE en la que resulte factible. Los casos prácticos estudiados indican que los agentes socioeconómicos que operan en el sector de la pesca deberían ser los que, con el tiempo, se encargasen de la concepción última de la gestión de las CIT en relación con la industria pesquera.


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Anexo I: Principales poblaciones susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT Tabla I.1 Principales poblaciones susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT y principales segmentos de flota que participan en su captura


Zona Población Principales segmentos de flota

implicados Población

Principales segmentos de flota implicados

Arenque 25-29S, 32 Mar Báltico Bacalao SD 25-34 Bacalao SD 22-24

Arrastreros demersales, arrastreros de vara demersales y buques equipados con redes de enmalle alemanes. Arrastreros de vara pelágicos alemanes. Arrastreros demersales, buques equipados con redes de enmalle y buques polivalentes suecos. Arrastreros demersales y buques equipados con redes de enmalle de Polonia, Letonia y Lituania. Arrastreros y buques equipados con redes de enmalle daneses.

Espadín 22-32 Arrastreros pelágicos, arrastreros demersales, buques equipados con redes de enmalle y buques equipados con nasas finlandeses. Arrastreros de Polonia, Estonia y Lituania. Buques costeros equipados con redes de enmalle, arrastreros de vara demersales y arrastreros de vara pelágicos alemanes. Arrastreros daneses. Buques equipados con redes de arrastre a la pareja suecos.

Bacalao IV Skag, VIId

Arenque IV Div IIIa, VIId Arenque VI Arenque VIIg-k

Eglefino IV Skag

Arenque VIIb Merlán IV VIId Caballa occidental

Arrastreros y cerqueros con jareta pelágicos escoceses. Arrastreros pelágicos neerlandeses. Arrastreros y arrastreros de fondo pelágicos franceses. Arrastreros de vara alemanes. Cerqueros con jareta y arrastreros daneses. Arrastreros suecos. Buques pelágicos irlandeses equipados con tanques para la conservación del pescado en agua de mar refrigerada (tanques RSW).

Carbonero IV Div IIIa

Arrastreros de vara ingleses y galeses > 300 CV. Buques equipados con redes de arrastre con puertas ingleses y galeses. Buques equipados con redes de enmalle ingleses y galeses. Buques ingleses y galeses de 110 metros de eslora. Arrastreros y cerqueros demersales escoceses. Arrastreros de vara y buques equipados con redes de arrastre con puertas neerlandeses y belgas. Arrastreros de vara demersales y pelágicos alemanes. Arrastreros de fondo daneses. Cerqueros, buques equipados con redes de enmalle y arrastreros daneses. Buques polivalentes suecos. Especies industriales

Bacalao VIa Lanzón IV, IIIa Eglefino VIa Espadín IV, IIIa Merlán VIa Carbonero VIa

Arrastreros y cerqueros demersales escoceses. Arrastreros de fondo franceses. Buques polivalentes irlandeses. Faneca noruega IV,

IIIa

Arrastreros y cerqueros con jareta daneses. Arrastreros suecos.

Cigala IV Arrastreros de cigala y arrastreros demersales ingleses, galeses y escoceses. Buques equipados con redes de arrastre con puertas belgas. Arrastreros daneses.

Cigala VI Arrastreros de cigala escoceses. Solla IV, VIId Arrastreros de vara neerlandeses, belgas e

ingleses y galeses. Buques que se dedican a la pesca de la gamba y arrastreros demersales alemanes. Arrastreros de fondo y buques equipados con redes de enmalle franceses.

Lenguado IV, VIId Arrastreros de vara neerlandeses y belgas e ingleses y galeses. Buques que se dedican a la pesca de la gamba y arrastreros demersales alemanes. Arrastreros de fondo y buques equipados con redes de enmalle franceses.

Solla VI

Bacalao VIa

Eglefino VIa

Mar del Norte, Div IIIa, VIId, Escocia occidental

Merlán VIa

Arrastreros demersales escoceses.

Plataforma meridional: Mar de Irlanda Mar Céltico, Canal de la Mancha occidental, norte del Golfo

Bacalao VIIa

Arrastreros pelágicos y buques equipados con redes de arrastre con puertas ingleses y galeses. Arrastreros de vara belgas. Arrastreros de fondo franceses. Buques polivalentes irlandeses.

Arenque Arrastreros de vara alemanes. Buques pelágicos neerlandeses e irlandeses equipados con tanques RSW.


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Zona Población Principales segmentos de flota

implicados Población

Principales segmentos de flota implicados

Merlán VIIa Solla VIIa Caballa del NE del

Atlántico Palangreros, arrastreros, buques equipados con redes de arrastre a la pareja y cerqueros con jareta españoles. Cerqueros portugueses. Buques pelágicos neerlandeses e irlandeses equipados con tanques RSW.

Bacalao VII b-k

Flota atunera, buques equipados con redes de enmalle y arrastreros de fondo franceses. Buques polivalentes irlandeses.

Bacaladilla (todas las poblaciones)

Arrastreros y buques equipados con redes de arrastre a la pareja españoles. Arrastreros pelágicos franceses. Arrastreros daneses. Arrastreros suecos. Buques pelágicos neerlandeses.

Merlán VII e-k Arrastreros de fondo franceses y flota atunera francesa. Buques polivalentes irlandeses.

Población septentrional de jurel

Arrastreros daneses. Flota atunera francesa y buques equipados con salabardos, cerqueros, arrastreros de fondo y arrastreros pelágicos franceses. Buques pelágicos neerlandeses e irlandeses equipados con tanques RSW.

Solla VIIf, g Arrastreros de vara ingleses y galeses > 300 CV. Arrastreros de fondo franceses.

Población meridional de jurel

Arrastreros, buques equipados con redes de arrastre a la pareja y cerqueros con jareta españoles. Cerqueros, arrastreros y buques polivalentes portugueses.

Solla VIIe Lenguado VIIfg

Lenguado VIII a,b Arrastreros de fondo y buques equipados con redes de enmalle franceses. Arrastreros y buques equipados con redes de arrastre a la pareja españoles.

Gallo VIIIa,b,d,e Rape VIIb-k, VIIIa,b Cigala VIIa Cigala VII b-k

Arrastreros y buques equipados con redes de arrastre a la pareja españoles. Arrastreros de fondo franceses. Buques polivalentes irlandeses. Flota atunera francesa. Buques polivalentes irlandeses.

de Vizcaya

Población de merluza del norte

Arrastreros y palangreros españoles. Buques equipados con redes de arrastre con puertas y buques equipados con redes de enmalle ingleses y galeses. Arrastreros demersales y cerqueros demersales escoceses. Arrastreros de fondo franceses. Buques equipados con redes de enmalle y arrastreros daneses. Buques polivalentes irlandeses.

Población de merluza del norte VIIIc, IXa

Arrastreros, buques equipados con redes de arrastre a la pareja, palangreros y buques equipados con artes fijas españoles. Arrastreros y buques polivalentes portugueses. Buques equipados con redes de enmalle, arrastreros pelágico y arrastreros de fondo franceses. Flota atunera francesa.

Sardina VIIIc, IXa Cerqueros con jareta españoles. Cerqueros y buques polivalentes portugueses.

Gallo VIIIc, IXa Arrastreros y buques equipados con redes a la pareja españoles.

Anchoa VIII, IXa Cerqueros con jareta españoles. Flota atunera francesa. Cerqueros, arrastreros de fondo y arrastreros pelágicos franceses.

Península Ibérica

Cigala VIIIc, IXa Arrastreros de fondo franceses. Palangreros españoles.

Mediterráneo Atún Flota atunera internacional. Las poblaciones del Mediterráneo no son susceptibles de ser gestionadas a través del sistema de CIT, excepto el atún y las flotas atuneras que participan en su captura.


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Anexo II: Organizaciones que participan en la gestión de las cuotas en el marco de los sistemas de gestión de los países estudiados En el establecimiento de los TAC y las cuotas correspondientes, desempeñan, en general, un papel significativo:

- CIEM (Consejo Internacional para la Exploración del Mar); grupos de trabajo y CCGP (Comité Consultivo de Gestión de la Pesca)

- CCTEP (Comité Científico, Técnico y Económico de la Pesca de la Comisión Europea) - Comisión Europea - Consejo Europeo

Países Bajos

- Nederlandse Vissersbond; Organización de Productores neerlandesa - Ministerio de Agricultura, Gestión de la Naturaleza y Pesca neerlandés (LNV) - Federatie van Visserijverenigingen; Federación de las Asociaciones de Pesca neerlandesa - Productschap Vis; Consejo de Comercio de Productos Pesqueros neerlandés - Algemene Inspectie Dienst LNV; Servicio de Inspección General - CPANE (Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste) - Organizaciones de productores

Islandia

- Dirección de Pesca - Federación de Pescadores - Instituto de Investigaciones Marinas - Ministerio de Pesca - Verðlagsstofa skiptaverðs (Oficina islandesa de control de los precios de desembarque)

Reino Unido

- Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales (DEFRA) - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Irlanda del Norte (DARDNI). Los ministerios

correspondientes de la Isla de Man, Jersey y Guernsey constituyen los organismos competentes para la gestión de la actividad pesquera en sus respectivas zonas.

- Ministerio de Agricultura, Alimentación y Pesca - Comisión de Agricultura de la Asamblea Nacional del País de Gales (NAWAD) - Organizaciones de productores - Ministerio escocés de Medio Ambiente y Desarrollo Rural (SEERAD) - Comisiones de pesca marítima

Nueva Zelanda

- Comisión de Pesca Maorí - Ministerio de Agricultura y Pesca - Grupo de Gestión Nacional de la Langosta - Consejo de la Industria de la Langosta de Nueva Zelanda - Asociaciones de propietarios de cuotas - Quota Trading Exchange (QTE); Bolsa nacional de cuotas - SeaFic; Organización central de la industria pesquera - Te Ohu Kai Moana; Comisión de Pesca del Tratado de Waitangi

la gestiÓn pesquera a travÉs de los sistemas de … · el presente informe analiza las...

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