“la garantia constitucional del debido...
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“LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DEL DEBIDO PROCESO LEGAL
EN EL PROCEDIMIENTO DE VACANCIA DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES Y REGIONALES ANTE EL JNE”
ANÍBAL QUIROGA LEÓN ()
Resumen: En el presente artículo el Autor, nos plantea los lineamientos seguidos en la controversia jurídica que surgen frente a la revisión de la decisión del JNE como Recurso Extraordinario, en materia del procedimiento de vacancia de las autoridades municipales y regionales.
En el planteamiento, nos detalla el Debido Proceso Legal como Garantía Constitucional, las garantías esenciales que contiene y su aplicación en todo proceso. Posterior, ya en estricto, nos detalla el Debido Proceso Legal y sus implicancias en el ámbito administrativo en la situación de vacancia y el pronunciamiento que tiene el JNE en esta materia, como cosa juzgada electoral, pero sobre la cual cabe revisión, instaurada como recurso extraordinario por el legislador para ver la afectación del Debido Proceso Legal y como paso medio para el amparo Constitucional. Afirma la prohibición constitucional de reconducir a debate judicial la decisión del JNE, pero a la vez, sostiene la solución que se le da a esta controversia, que si bien está exenta de control judicial, no lo es igual del control constitucional, todo a vez que se haya incurrido en la afectación de un derecho fundamental; el Debido Proceso Legal.
Palabras clave: Debido Proceso Legal, Jurado Nacional de Elecciones, Procedimiento de Vacancia, Cosa Juzgada Electoral, Garantía Constitucional, Recurso Extraordinario, Acción de Amparo, Control Constitucional.
SUMILLA: Introducción I. Debido proceso legal como Garantía Constitucional II. Debido proceso legal y proceso administrativo III. Causales de vacancia IV. Declaración de vacancia y recurso de reconsideración V. Jurado Nacional de Elecciones – vacancia VI. Conclusiones
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INTRODUCCIÓN.-
El Debido Proceso Legal es aquella institución que, al decir de FIX-
ZAMUDIO, pertenece al Derecho Constitucional Procesal, y que se
caracteriza por reunir todas aquellas garantías esenciales que permitan
afirmar que nos encontramos frente a un proceso justo en el sentido más
extenso de la expresión que, sin duda alguna, transvasa las fronteras del
Poder Judicial, yendo hacia todo el Sistema Jurídico.
Éste comprende tanto un debido proceso formal como material, siendo
éste último elemento el cual implica que una sentencia se encuentra
conforme a derecho; vale decir, que nos encontremos frente a un proceso
justo. Por lo que aquella garantía desde su aspecto material ha de
encontrarse inmersa en todo proceso.
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I. DEBIDO PROCESO LEGAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL.-
El Debido Proceso Legal (Due Process of Law) es un concepto del derecho
anglosajón, norteamericano para mayor precisión, que se forja con la V
Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de 1787, y que se hace
obligatoria para todos los Estados de la Unión con la Enmienda XIV a
mediados del Siglo XIX, en 1869 y como consecuencia directa del final de
la Guerra Civil norteamericana, y constituye la primera de las Garantías
Constitucionales de la Administración de Justicia al permitir el acceso libre
e irrestricto a los Tribunales de Justicia a todo ciudadano con el objeto de
someter su derecho en disputa a la resolución del Órgano Jurisdiccional,
para que sea dirimida con certeza y eficacia, esto es, para que pueda hacer
realidad el derecho materia en el caso concreto sintetizando la justicia
inherente de este derecho.
El proceso judicial en tanto Debido Proceso Legal (Due Process of Law) es
el instrumento necesario para la obtención de la tutela judicial por parte
del Órgano Jurisdiccional constitucionalmente señalado para dicho efecto,
a partir del cumplimiento de sus principales finalidades: el acceso al ideal
humano de la justicia, el otorgamiento de la necesaria paz social para el
gobierno de los hombres en un Estado Democrático de Derecho y la
solución concreta de las controversias intersubjetivas de los particulares
otorgándoles a cada uno lo que en derecho le corresponda (1).
(1) Ya señalaba CHIOVENDA (“La idea Romana en el Proceso Civil moderno”, en: Ensayos de Derecho Procesal; t. I. EJEA-BOSH y CIA. Eds. Bs. As. 1949; pp. 352-354) que la finalidad del proceso es la actuación objetiva de la ley en el caso concreto. Ver COUTURE, Eduardo J.- Introducción al
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Es importante destacar que no cualquier proceso judicial cumple plena y
efectivamente con las facilidades y funciones que le han sido adjudicados
en la ciencia del Proceso. Para que ello sea realidad el proceso judicial
debe estar revestido de un mínimo de principios y presupuestos
procesales que le garanticen, lo hagan práctico, viable, tangible y
perceptible, es decir, que le revistan de aquel halo de Debido Proceso legal
y que lo dirijan hacia el otorgamiento de una Tutela Judicial Efectiva.
COUTURE (2) precisa que todo proceso judicial es, en sí mismo, un
instrumento para la tutela del derecho. Lo grave, acota recordando a
SATTA (3), es que más de una vez el derecho sucumbe ante el proceso, y el
instrumento de la tutela falla en su cometido. Y esto acontece cuando se
produce una desnaturalización legal o empírica de los principios y
presupuestos procesales que constituyen en su aplicación una Garantía de
la Administración de Justicia.
Estudio del Proceso Civil; De Palma Eds., Bs. As., 1978; 2da. ed., pp. 145-147) señala que la finalidad del proceso podría ser entendida en sus dos vertientes: pública y privada. Será privada en tanto satisface un interés individual contenido en el proceso, en tanto que pública cuando satisface el interés común de asegurar la efectividad del derecho mediante la actividad jurisdiccional. También puede sostenerse que el proceso tiene una finalidad mediata y otra inmediata, donde la primera lo constituye el otorgamiento de la paz social y la segunda la determinación del derecho en disputa (MONROY, Juan y QUIROGA, Aníbal.- “Las Excepciones en el Proceso Civil Peruano….”; Tesis, Mimeo, Fac. de Derecho PUC del Perú, Lima, 1982; p. 80).
(2) COUTURE, Eduardo J. La Tutela del Derecho en el Proceso, en Fundamentos del Derecho Procesal Civil; De Palma Eds., Bs. As., 1973, 1era. Póstuma; pp. 148-149.
(3) SATTA, Salvatore.- La Tutela del Derecho en el Proceso. En: Soliloquios y Coloquios de un Jurista; EJEA, Bs. As., 1971; pp. 35 y ss.
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FIX-ZAMUDIO (4) es quien señala con énfasis que el Debido Proceso Legal
es la traducción del concepto anglo-americano del “Due Process of Law”,
consagrado expresamente en las Enmiendas V y XIV de la Constitución de
los Estados Unidos, introducidas en 1789 y 1869 respectivamente, con una
gran repercusión -sobre todo la primera de ellas- en los ordenamientos
constitucionales latinoamericanos a partir de ese entonces, tomándose
para el efecto la tradición española del proceso legal o derecho de
audiencia y que por ello también es señalada bajo el concepto lato de
“Derecho de Defensa en Juicio”.
El Due Process of Law no es otra cosa, se señala (5), que la institución de
origen anglosajona referida al Debido Proceso Legal como garantía con
sustrato constitucional del proceso judicial, definida por un concepto que
surge del orden jurisprudencial y de la justicia que respaldan la legitimidad
de la certeza del derecho finalmente determinado en su resultado. Por ello
el Debido Proceso Legal -que garantiza la correcta aplicación y vigencia del
proceso Judicial- es a su vez una garantía de una Tutela Judicial Efectiva; y
ello, a su vez, es elemento indispensable para la consecución de la
finalidad de propio proceso judicial (6). Son pues, conceptos imbricados,
casi sinónimos.
FIX-ZAMUDIO (7) precisa que el estudio y definición del Debido Proceso
Legal es muy complejo, pues abarca numerosos aspectos que han sido
(4) FIX-ZAMUDIO, Héctor.- “Ejercicio de las Garantías Constitucionales sobre la eficacia del Proceso”; Madrid, fotocopia, s/f; p. 33.
(5) QUIROGA LEÓN, Aníbal.- “El Debido Proceso, los Derechos Humanos y las (…).”; p. 111.
(6) COUTURE, Eduardo J.- “La Tutela Jurídica”; Ob. Cit. p. 479.
(7) FIX-ZAMUDIO, Héctor.- “Ejercicio de las Garantías Constitucionales sobre ….”; p. 34.
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desarrollados por la jurisprudencia de muy diversa manera en los distintos
ordenamientos que la consagran, pues comprende tanto aspectos
sustantivos (8) como numerosas facetas procesales para cuyo efecto cita
la obra VIGORITTI (9). Por ello, afirma de modo preliminar, es cierto que
el Debido Proceso Judicial Efectivo comprende en sus aspectos procesales
numerosas instituciones relacionadas tanto con las partes cuanto con la
jurisdicción, puesto que no puede existir una adecuada defensa en el
proceso que se siga, por ejemplo, ante tribunales de excepción, o cuando
carezcan de independencia o carezcan de imparcialidad (10). Pero también
abarca aspectos sustantivos, puesto que como lo han sostenido las Cortes
Supremas de Estados Unidos y Argentina, la solución que se dice en el
proceso debe ser razonable, es decir, deben agotar el principio de
razonabilidad, es decir debe de cumplir de modo adecuado con la
controversia planteada (11).
Uno de los aspectos esenciales del Debido Proceso Legal en el Derecho
Procesal contemporáneo es el relativo a lograr y preservar la igualdad
efectiva de las partes en juicio como aplicación del principio genérico de
la igualdad de los ciudadanos ante la ley, consagrado en el Art. 1 de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (12).
(8) LINARES, Juan Fco.- Razonabilidad de la Leyes. El “Debido Proceso” como garantía innominada en la Constitución Argentina. Astrea, Bs. As., 2da. Ed., 1970; citado por FIX-ZAMUDIO, Héctor: ob. cit.
(9) VIGORITI, Vicenzo.- Garanzie costituzionali del processo civile. Due Process of Law e Art. 24 cost.; Giuffré, Milano, 1970; citado por FIX-ZAMUDIO, Héctor: Ob. Cit.
(10) FIX-ZAMUDIO, Héctor.- Ejercicio de las Garantías Constitucionales sobre ….
(11) FIX-ZAMUDIO, Héctor.- Los Problemas Contemporáneos del ….; pp. 29-30.
(12) Referido a la obra Estudios de Derecho Procesal Civil; De. Bibliográfica Argentina, Bs. As., 1961; pp. 135-160; citado por FIX-ZAMUDIO, Héctor: “Los Problemas Contemporáneos del Poder Judicial…..”; p. 30 y 61.
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Esta igualdad procesal de las partes es diversa en el régimen individualista,
liberal y predominantemente positivo del proceso civil tradicional,
respecto del que pretende establecer la corriente contemporánea del
procesalismo científico que persigue la superación de las situaciones
formalistas como las que han predominado en la mayoría de los códigos
procesales de carácter tradicional. En tal virtud la exigencia de dos partes
equidistantes, iguales y contrapuestas se ha interpretado de diversas
maneras, según el contexto político-jurídico imperante en una época
histórica y, en ese sentido, se puede decir con CALAMANDREI cuando se
refiere, por ejemplo a la relatividad del contradictorio acorde con un
nuevo significado del principio de igualdad de las partes.
El Debido Proceso Legal es, pues, un concepto moderno íntimamente
referido a la validez y legitimidad de un proceso judicial. Aún cuando en
los Estados Unidos, que es donde ha encontrado un vasto desarrollo
jurisprudencial sobre todo a partir de la llamada Corte Warren (1953-
1969) (13), el sentido de este “buen proceder en juicio” o “juzgamiento
razonable” se ha extendido admirablemente a casi todo el
funcionamiento del aparato estatal, y su raíz y fundamento se hallan en el
proceso judicial jurisdiccional.
A través del Debido Proceso Legal podemos hallar ciertos mínimos que nos
permiten asegurar que el instrumento procesal sirve para su objeto y
finalidad, así como sancionar lo que no cumpla con ello posibilitando la
corrección y subsanación de los errores que se hubiesen cometido. Como
bien señala FIX-ZAMUDIO (14), es aún muy difícil “encerrar” o “definir”
exactamente lo que constituye un Debido Proceso Legal; pero para efectos
(13) FIX-ZAMUDIO, Héctor: “Ejercicio de las Garantías Constitucionales sobre…”; p. 35.
(14) Ver cita N 21.
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didácticos podríamos decir que es la institución del Derecho
Constitucional Procesal que identifica los principios y presupuestos
procesales mínimos que debe reunir todo proceso judicial jurisdiccional
para asegurar al justiciable la certeza, justicia y legitimidad de su
resultado.
En el actual desarrollo del Debido Proceso Legal, o de su versión en la
Tutela Judicial Efectiva (o eficaz), se ha extendido su aplicación, de modo
que es un concepto que corta horizontalmente el sistema jurídico, siendo
de aplicación ya no solo en su original escenario del proceso judicial, sino
que se ha extendido a toda manifestación en la que los derechos
subjetivos de una persona deban ser determinados por la autoridad, sea
este de carácter administrativo, electoral, privado, arbitral y aún en el
juicio político, como lo ha entendido bien no solo la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la República, sino también la del Tribunal
Constitucional, y la propia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, tributaria de la Convención Americana de Derechos Humanos
de 1969, ratificada por el Perú, y vigente, desde julio de 1978.
II. DEBIDO PROCESO LEGAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO.-
En ese sentido, y siguiendo ese desarrollo doctrinario,
encontraremos que el Inc. 1ro. Num. 1.2 del Art. IV del Título Preliminar
de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala lo siguiente:
“1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”
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El principio del debido procedimiento señala que los
administrados gozan de todos los derechos y garantías esenciales al
denominado debido proceso formal, el mismo que comprende el derecho
a exponer argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho. De otro lado, y dada la
autonomía del derecho administrativo procesal, la regulación propia del
Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de debido procedimiento
sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo y de manera
supletoria.
Definimos el debido proceso como el conjunto de garantías
indispensables para que un proceso pueda ser considerado justo. Ahora
bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un derecho
complejo, definiéndose como tal aquel derecho cuyo contenido se
encuentra conformado a su vez por otros derechos, de naturaleza no
compleja. En este orden de ideas, el debido proceso contiene en su seno
derechos tan importantes como el derecho al juez natural, la instancia
plural, el derecho de defensa o la motivación de las resoluciones emitidas
por la entidad respectiva.
Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, reconocen dos
modalidades de debido proceso, el formal y el material. El debido proceso
formal implica el cumplimiento de las formalidades del proceso,
formalidades que se encuentran señaladas en la Constitución y
desarrolladas en las normas procesales pertinentes.
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Asimismo, el debido proceso material implica la emisión de una
sentencia ajustada a derecho, es decir, la realización de un proceso justo.
Ello implica que se cumplan con criterios mínimos de razonabilidad, de
proporcionalidad, de equidad, que permitan vincular el debido proceso,
no sólo con el cumplimiento de requisitos formales, sino además con la
satisfacción de la justicia como valor necesario para obtener la resolución
de los conflictos y la paz social. (15)
III. CAUSALES DE VACANCIA.-
La vacancia es aquella situación en virtud de la cual un cargo queda
sin persona que lo desempeñe. En los casos de cargos provenientes de
elección popular, tales como alcaldes, regidores, Presidentes,
Vicepresidentes y Concejeros Regionales la vacancia signifícale cese de la
relación representativa que existe entre la población y su representante.
El Art. 22º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
señala que las causales de vacancia comprenden el conjunto de
situaciones por las que el titular del cargo –caso de alcaldes y regidores–
quedará privado de seguirlo ejerciendo; contemplando la norma los
siguientes casos: 1) Muerte. 2) Asunción de otro cargo proveniente de
mandato popular. 3) Enfermedad o impedimento físico permanente que
impida el desempeño normal de sus funciones. 4) Ausencia de la
respectiva jurisdicción municipal por más de 30 (treinta) días
consecutivos, sin autorización del consejo municipal. 5) Cambio de
(15) GUZMÁN NAPURÍ, Christian.- “La Administración Pública y El Procedimiento Administrativo General”; Página Blanca Editores, p. 85-86.
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domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal. 6) Sentencia judicial
emitida en última instancia por delito doloso. 7) Inconcurrencia
injustificada a 3 (tres) sesiones ordinarias consecutivas o 6 (seis) no
consecutivas durante 3 (tres) meses. 8) Nepotismo, conforme a la Ley de
la materia. 9) Por incurrir en la causal establecida en el Art. 63º de la
presente ley. 10) Por sobrevenir algunos de los impedimentos
establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la Elección.
La causal por muerte, es sustentada con el acta de la sesión de
Concejo que acuerda la vacancia del cargo, y el Certificado o Acta de
Defunción legalizada, con el fin de que tal situación quede acreditada ante
el Jurado Nacional de Elecciones.
La causal por asunción de otro cargo proveniente de mandato
popular, está dispuesta para los regidores que postulan a elecciones, para
el cargo de Presidente, Congresista, Presidente de Región, Consejero
Regional, Alcalde Provincial o Distrital; y alcaldes que postulen a Consejero
Regional. Situación diferente en el caso de los Alcaldes que postulen a
Presidente de la República, Vicepresidente, Congresista o Presidente del
Gobierno Regional, ya que deberán renunciar al cargo 6 meses antes de
las elecciones.
La causal por enfermedad o impedimento físico permanente que
impida del desempeño normal de sus funciones, suele suceder cuando en
el ejercicio del cargo se presenten situaciones en las que las autoridades
municipales se vean afectadas físicamente a causa de un accidente o
enfermedad que pueda degenerar sus funciones mentales o motoras que
impidan su desempeño normal. Para acreditar esta causal deberá
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acompañarse el Certificado Médico que acredite la imposibilidad de seguir
ejerciendo el cargo permanentemente.
La causal de ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por
más de 30 (treinta) días consecutivos, sin autorización del Consejo
Municipal, quienes representan a la población en el gobierno municipal,
deben tener permanencia regular dentro la jurisdicción donde fueron
electos, con la finalidad de cumplir con las funciones que por Ley le son
encargadas; por ello podrán ausentarse de la misma siempre y cuando
cuenten con la respectiva autorización del Concejo.
La causal de cambio de domicilio de la respectiva jurisdicción
municipal, para efecto del numeral 5) no se considera cambio de domicilio
el señalamiento de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se
mantenga dentro de la circunscripción territorial.
La causal de sentencia judicial emitida en última instancia por
delito doloso, el proceso de declaración de vacancia de alcaldes y
regidores conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipales, no
tiene por objeto que el Concejo Municipal ni el Jurado Nacional de
Elecciones realicen un examen sobre la responsabilidad penal del vacado,
ya que ello corresponde únicamente al Poder Judicial, atendiendo al
principio de separación y división de poderes. Por consiguiente, lo que se
pretende en este proceso es verificar si se ha configurado o no la causal
prevista en la ley para hacer la declaración respectiva, y convocar a la
nueva autoridad.
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La causal de inconcurrencia injustificada a 3 sesiones ordinarias
consecutivas o 6 no consecutivas durante 3 meses, lo que procura es que
quienes fueron elegidos para formar parte del Consejo Municipal, deben
mantener reuniones periódicas a las que se llaman sesiones, con la
finalidad de poner en debate decisiones que afectan a la comunidad.
Siendo que para el caso de las Municipalidades el Concejo debe reunirse
en sesión ordinaria no menos de dos veces al mes (solo se refiere a las
inasistencias en las sesiones ordinarias).
La causal de nepotismo conforme a ley de la materia constituye
una práctica inadecuada que propicia el conflicto de intereses entre el
interés personal y el servicio público. Dado que con la Ley Nº 26771 se
estableció la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y
contratación de personal en el sector público en casos de parentesco, esta
disposición que antes solo se aplicaba a los Alcaldes, se hizo extensiva por
criterio del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones para los Regidores. Lla
finalidad de la norma es que ninguna autoridad o funcionario público se
beneficie favoreciendo a sus familiares con el ingreso a la institución del
Estado en la que labora.
La causal por incurrir en la causal establecida en el Art. 63º de la
presente Ley, para que se configure la causal de vacancia la infracción
cometida debe tener dos elementos constitutivos: la existencia de
contratos o remate de obras o servicios públicos municipales, o la
adjudicación de bienes de la municipalidad, y el segundo es que como
consecuencia del primer supuesto que el Alcalde o Regidor resulte ser
contratista o adjudicatario, ya sea directamente o por interpósita persona.
Con la Resolución Nº 755-2006 se ha ampliado por jurisprudencia
vinculante para aquellos casos en que la Municipalidad es la que adquiere
un bien en el que hay de por medio interés por parte del Alcalde o Regidor.
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La causal por sobrevenir algunos de los impedimentos
establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección,
el Jurado Nacional de Elecciones mediante la Resolución Nº 397-2005-JNE
emitida en el Expediente Nº 274-2005 estableció que no es aplicable como
causal de vacancia el literal c) del numeral 8.1 de la Ley de Elecciones
Municipales Nº 26864, al remitirse ésta a los numerales 7), 8) y 9) del Art.
23º de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853, derogada por la Ley
Nº 27972.
IV. DECLARACIÓN DE VACANCIA Y RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.-
El tercer párrafo del Art. 23º de la Ley Orgánica de Municipalidades, en
concordancia con lo establecido en el Art. 208º de la Ley 27444 – Ley de
Procedimiento Administrativo General - Ley 2744, establece que “el
acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es susceptible de
apelación. El recurso de apelación se interpone a solicitud de parte, ante
el Consejo Municipal que resolvió el recurso de reconsideración”, así el
recurso de apelación tiene por objeto que el órgano superior examine a
solicitud de parte, la resolución que le produzca agravio, con el propósito
que sea anulada o revocada, total o parcialmente, debiendo el mismo
estar fundamentado, indicándose que aquél que hace ejercicio de este
medio impugnatorio debe precisar el error de hecho o de derecho
incurrido en la resolución, además de mencionar la naturaleza del agravio
y sustentar su pretensión impugnatoria.
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La vacancia del cargo de Alcalde o Regidor es declarada por el
correspondiente Consejo Municipal, en Sesión Extraordinaria, con el voto
aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa
notificación al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
El Acuerdo del Concejo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de
Recurso de Reconsideración, a solicitud de parte, dentro del plazo de 15
días hábiles perentorios ante el respectivo Concejo Municipal.
V. JURADO NACIONAL DE ELECCIONES – VACANCIA.-
El acuerdo que resuelve el Recurso de Reconsideración es susceptible de
apelación. El Recurso de Apelación se interpone, a solicitud de parte, ante
el Consejo Municipal que resolvió el Recurso de Reconsideración dentro
de los 15 días hábiles siguientes, el cual se elevará los actuados en el
término de 3 días hábiles al Jurado Nacional de Elecciones, que resolverá
en el plazo máximo de 30 días hábiles, bajo responsabilidad. La resolución
del Jurado Nacional de Elecciones es definitiva y no revisable en otra vía.
Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del
Concejo ante el Concejo Municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones,
su pedido debe estar fundamentado y debidamente sustentado, con la
prueba que corresponda según la causal. El Concejo se pronuncia en
Sesión Extraordinaria en un plazo no mayor de 30 días hábiles después de
presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza
su derecho de defensa. En el caso de que la solicitud sea presentada al
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Jurado Nacional de Elecciones, él correrá traslado al Concejo Municipal
respectivo.
El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, y su fallo
es inapelable e irrevisable. De producirse la vacancia simultánea del
Presidente y del Vicepresidente, el Concejo Regional elige entre sus
miembros a sus reemplazantes. Siendo el Jurado Nacional de Elecciones el
que acredita a los accesitarios.
Una vez que se ha pronunciado el Jurado Nacional de Elecciones, está
normado el que se pueda plantear un Recurso Extraordinario, cuya
naturaleza es de revisión, exclusivamente para ver la clara afectación al
debido proceso legal en que pueda haber incurrido el máximo organismo
electoral, y como paso intermedio a la procedencia del Amparo
Constitucional.
Si bien la Constitución prohíbe reconducir las decisiones a un debate
judicial, otorgándole el carácter de cosa juzgada electoral, vedando el
control judicial sobre las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones; en
diversas y consistentes sentencias del Tribunal Constitucional se ha
establecido que, si bien la controversia judicial está vedada, no sucede lo
mismo con el control constitucional del accionar del Jurado Nacional de
Elecciones, cuando haya incurrido en afectación de un derecho
constitucional, concretamente en la afectación del debido proceso legal,
de manera que al no existir en el sistema jurídico de un estado
democrático de derecho “islas” exentas de control constitucional, a pesar
de la previsión constitucional, las puertas del Amparo Constitucional
siempre están abiertas para el ulterior control constitucional de las
decisiones del Jurado Nacional de Elecciones cuando exista la clara
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evidencia de la afectación de un derecho constitucional, concretamente,
cuando se haya producido la clara afectación al debido proceso legal.
Para paliar esta situación y permitir el derecho de defensa en el desarrollo
del principio del Debido Proceso Legal, el legislador introdujo –a iniciativa
legislativa del propio Jurado Nacional de Elecciones- el denominado
“Recurso Extraordinario”, que constituye una última forma impugnatoria
de revisión, desde que se interpone ante la propia autoridad que emite la
resolución que se pide revisar, esto es, ante el propio Pleno del Jurado
Nacional de Elecciones a fin de que revise, a la luz de la posible afectación
directa al Debido Proceso Legal, su propia resolución, lo que en algunos
caso, muy pocos a decir verdad, suele acontecer con el proceder del
Jurado Nacional de Elecciones en su reciente accionar.
VI. EL RECURSO EXTRAORDINARIO
El Art. 142º de la Constitución Política determina que “No son
revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones en materia electoral”; asimismo el Art. 181º de la Constitución
establece: "En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de
consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final,
definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno";
así pues desde una interpretación literal de las citadas disposiciones
constitucionales se tiene que no son revisables en sede judicial, sea por
mecanismos ordinarios de protección como a través de garantías
constitucionales, las resoluciones judiciales emitidas por el Jurado
Nacional de Elecciones, en materia electoral y en última instancia.
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Así pues, si bien la Constitución reconoce al Jurado Nacional de
Elecciones como aquel órgano neutral, autónomo, especializado y
permanente, evitándose de ese modo interferencias de cualquier índole,
en lo que es materia electoral, siendo los que en última instancia emiten
resoluciones que ponen fin a conflictos electorales. No es menos cierto
que dichas funciones de carácter jurisdiccional deban ser respetuosas de
los principios de constitucionalidad y legalidad como del Debido Proceso,
protegiendo los derechos fundamentales de las personas en concordancia
con los Tratados Internacionales y con las recomendaciones de los
organismos supranacionales sobre derechos humanos.
Es en atención a ello y a fin de respetar los cánones de un debido
proceso administrativo al momento de emitir una resolución en vía
recurso de apelación, es que mediante Res. Nº 306-2005 JNE del 11 de
octubre de 2005, el Jurado Nacional de Elecciones, dispuso: “Establecer
en materia electoral el "Recurso Extraordinario por afectación al debido
proceso y a la tutela procesal efectiva” el cual deberá ser presentado
debidamente fundamentado dentro del tercer día de notificado con la
resolución del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, y será resuelto en
el plazo de 3 días.” Así con ello el Jurado Nacional de Elecciones establece
un recurso efectivo y sencillo que en materia procesal efectiva tenga por
objeto que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones reexamine, en
forma extraordinaria las resoluciones que emita, cuando éstas
específicamente afecten u omitan un derecho fundamental del debido
proceso administrativo.
Sin embargo, si bien el mecanismo extraordinario de revisión le
permite conocer al mismo Jurado Nacional de Elecciones la resolución que
se alega vulneratoria de un Debido Proceso, y que si bien hace más estricto
el control de la resolución que presuntamente vulneraría un Debido
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Proceso, no es menos cierto que aquel mecanismo extraordinario no sea
óbice de un control posterior a través de un mecanismo rápido y sencillo
como es a través de un Proceso de Amparo, así para evitar posibles
consumaciones en las violaciones de derechos fundamentales por parte
del Jurado Nacional de Elecciones, en tal sentido cabe recordar el Caso
Susana Higuchi Miyagawa, en el que la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos sostuvo que ““En el presente caso, las disposiciones
del ordenamiento jurídico peruano (artículos 181 constitucional y 13 de la
Ley Orgánica Electoral) tal y como han sido interpretadas por el JNE en su
decisión del 18 de enero de 1995 (Oficio N.º 188-95-SG/JNE), implican que
cualquier decisión adoptada por el JNE y que pueda afectar los derechos
políticos consagrados en la Convención, no son revisables y por tanto, no
protegibles en el Derecho Interno (16)”. Así sobre tal premisa se recomendó
al Estado peruano: ““Adoptar las medidas tendientes a modificar las
disposiciones de los artículos 181 de la Constitución de 1993, y 13 de la Ley
Orgánica Electoral, posibilitando un recurso efectivo y sencillo, en los
términos del artículo 25º (1) de la Convención, contra las decisiones del JNE
que vulneren la garantía a la participación política por parte de los
ciudadanos”(17).
Así, la incompatibilidad de la interpretación literal de los Arts. 142º
y 181º de la Constitución con una interpretación sistemática de la misma
(principios de unidad, de corrección funcional y eficacia integradora) y con
la Convención Americana sobre Derechos Humanos no debe ser un
obstáculo para que se permita un control excepcional de las resoluciones
del Jurado Nacional de Elecciones vía los procesos constitucionales.
(16) Informe N.º 119/99, Caso 11.428, Susana Higuchi Miyagawa (Perú), del 6 de octubre de 1999, párrafo 55
(17) Op. Cit., punto 1 de la parte resolutiva
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Claro está ello se debió a que si consideramos que las resoluciones
que emita el Jurado Nacional de Elecciones en esta materia son dictadas
en instancia final, definitiva e irreversible, significaría considerar que no
tienen la posibilidad de ser conocidas y controladas en aspectos formales
o de fondo por vía jurisdiccional en procesos ordinario, ante el contencioso
administrativo o por vía de amparo, tratándose esta última de una acción
extraordinaria, con lo cual los peticionarios no tendrían otra oportunidad
ante los órganos regulares del Estado para demandar la protección a estos
derechos que alegan como violados; es por ello que si bien existe un
Recurso Extraordinario, el cual pueda remediar las posibles vulneraciones
al derecho fundamental a un Debido Proceso, no puede ser compartida la
tesis esgrimida sobre que dichas resoluciones puedan agotar la
jurisdicción interna, lo que incluiría convertir a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en una segunda instancia, cuando la misma constituye
un mecanismo supletorio o residual que sólo debe operar cuando no
existan remedios internos, que en el caso del Perú lo constituye el Proceso
de Amparo.
En tal sentido y como ya lo ha establecido la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, no cabe, en ninguna circunstancia
(ni aún durante los estados de excepción), desconocer el derecho de toda
persona a recurrir a los procesos constitucionales de amparo y hábeas
corpus frente a toda vulneración de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución del Estado, como manifestación concreta,
a nivel interno, del derecho humano de toda persona “a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas
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que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”, en los términos del Art.
25º de la Convención Americana de Derechos Humanos, tanto más,
cuando las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
vinculadas con la violación del Art. 25º de la Convención –en particular, la
expedida en el Caso Yatama vs. Nicaragua– y sus opiniones consultivas
sobre la misma materia, resultan vinculantes para el Estado peruano, y
que al formar parte del ordenamiento jurídico nacional, según el Art. 55º
de la Constitución Política del Perú, desconocer dichas resoluciones
internacionales podría significar una infracción constitucional o, peor aún,
un delito de función, conforme al Art. 99º de la Constitución Política.
VII. CONCLUSIONES.-
5.1 El debido Proceso Legal, es aquél concepto moderno que, dentro
de la Institución del Derecho Constitucional Procesal identifica aquellos
principios y presupuesto mínimos que debe reunir todo proceso judicial
para asegurar a las personas una certeza, justicia y legitimidad de su
derecho o controversia en discusión. Asimismo, al ser la primera de las
Garantías Constitucional de la Administración de Justicia, ha de respetar y
preservar el principio de razonabilidad e igualdad efectiva de los
ciudadanos ante la ley.
5.2 El Principio del debido procedimiento se encuentra inmerso
dentro del Procedimiento Administrativo General, toda vez que permite a
los administrados gozar de todos aquellos derechos y garantías esenciales
frente a un debido proceso formal. Por otro lado, si bien nos encontramos
frente a una autonomía del derecho administrativo procesal, el derecho
procesal civil es susceptible de ser aplicable al principio de debido
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procedimiento siempre y cuando ello sea compatible con el régimen
administrativo y de manera supletoria.
5.3 La vacancia es aquella situación a través de la cual un cargo se
encuentra sin aquella persona que lo desempeña, siendo dicha situación
proveniente de elección popular. Es el Art. 22° de la Ley Orgánica de
Municipalidades, el cual establece cuáles son las causales de vacancia.
5.4 El acuerdo del Consejo que declarase o rechazare la vacancia es
susceptible de ser discutido a través de Recurso de Reconsideración. El
acuerdo que resuelve el Recurso de Reconsideración es susceptible de ser
objeto de apelación, siendo que éste tiene como finalidad que sea el
órgano superior el cual examine la resolución que produce agravio.
5.5 El Recurso de Apelación, interpuesto contra el acuerdo que
resuelve el Recurso de Reconsideración, será elevado al Jurado Nacional
de Elecciones, el cual resuelve en instancia definitiva, siendo su fallo
inapelable e irreversible.
5.6 Una vez que se ha pronunciado el Jurado Nacional de Elecciones,
está normado el que se pueda plantear un Recurso Extraordinario, cuya
naturaleza es de revisión, exclusivamente para ver la clara afectación al
Debido Proceso Legal en que pueda haber incurrido el máximo organismo
electoral, y como paso intermedio a la procedencia del Amparo
Constitucional.
5.7 La Constitución prohíbe en principio reconducir las decisiones del
Jurado Nacional de Elecciones al debate judicial, otorgándole el carácter
de cosa juzgada electoral, vedando el control judicial sobre las decisiones
del Jurado Nacional de Elecciones.
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5.8 En sostenidas y reiteradas sentencias, el Tribunal Constitucional
ha establecido que, si bien la controversia judicial está vedada, no sucede
lo mismo con el control constitucional del accionar del Jurado Nacional de
Elecciones, cuando haya incurrido en afectación de un derecho
constitucional, concretamente en la afectación del Debido Proceso Legal.
5.9 De manera que no existen en el sistema jurídico de un Estado
Democrático de Derecho “islas” exentas de control constitucional, a pesar
de la previsión constitucional, de manera que en el caso del Jurado
Nacional de Elecciones las puertas del Amparo Constitucional siempre
están abiertas para el ulterior control constitucional de sus decisiones
cuando exista la clara evidencia de la afectación de un derecho
constitucional, concretamente, cuando se haya producido la clara
afectación al Debido Proceso Legal.
5.10 Para paliar esta situación y permitir el derecho de defensa en el
desarrollo del principio del debido proceso legal, se introdujo por el
legislador el denominado “Recurso Extraordinario”, que constituye una
última forma impugnatoria de revisión, desde que se interpone ante la
propia autoridad que emite la resolución que se pide revisar.
5.11 Ante el propio Pleno del Jurado Nacional de Elecciones se pedirá
que revise, a la luz de la posible afectación directa al Debido Proceso Legal,
su propia resolución, lo que en algunos casos, muy pocos a decir verdad,
suele acontecer con el proceder del Jurado Nacional de Elecciones en su
reciente accionar.
5.12 La regulación del Recurso Extraordinario se encuentra configurada
en la Res. Nº 306-2005 JNE, que faculta revisar en última instancia las
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resoluciones emitidas en materia electoral por el Jurado Nacional de
Elecciones, sin embargo aquello no implica que no se pueda instaurar un
control posterior a través de un mecanismo rápido y sencillo como es por
Proceso de Amparo, así para evitar posibles consumaciones en las
violaciones de derechos fundamentales por parte del Jurado Nacional de
Elecciones en el contexto de un debido proceso, tal y como lo dejó
expresamente señalado la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, caso Susana Higuchi Miyagawa.