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LA ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN CASANARE Y
SU IMPACTO EN EL BIENESTAR SOCIAL. 2000-2010
JORGE LUIS CHACÓN1
14 DE MARZO DE 2011
Resumen
La llegada de las regalías petroleras al departamento colombiano de Casanare ha inundado
de recursos la gobernación y alcaldías del departamento, alterando profundamente sus
estructuras económicas y sociales. El adecuado manejo de estos recursos sentaría las bases
para un crecimiento económico fuerte y sostenido, así como para una mejoría importante en
el nivel de vida de los pobladores. El documento analiza indicadores de salud, educación e
infraestructura. Por último, concluye que a pesar del enorme caudal de recursos por
regalías, el departamento presenta pobres resultados en calidad y cobertura de educación
básica y agua potable, mortalidad infantil y calidad de carreteras. De esta forma, sólo ha
cumplido 1 de las 4 metas exigidas por el Decreto 1747 de 1995.
Palabras clave: regalías, economía regional, enfermedad holandesa y desarrollo
JEL: I38, R11
1 Estudiante de economía de la Universidad de los Andes. Agradezco los comentarios y sugerencias
realizadas por Raúl Castro, Adriana Camacho, Germán Machado, Paula Beltrán y mis compañeros de la clase Memoria de Grado. Todo error en el documento que persista es de mi entera responsabilidad y no compromete de ninguna manera la posición de la Universidad de Los Andes. [email protected]
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INTRODUCCIÓN
La explotación petrolera en Colombia ha crecido de forma importante en los últimos
años, producto de la mejoría en la seguridad pública del país, el aumento de los precios
WTI2 y la mejoría de las condiciones legales para la exploración y producción de crudo
(Hernández, 2004). Los principales yacimientos petroleros en Colombia están ubicados en
Barrancabermeja (La Cira, Infantas y Llanito), Arauca (Caño Limón) y Casanare (Cusiana
y Cupiagua). Aparte de estos, hay yacimientos en Antioquia, Huila, Tolima, Boyacá,
Putumayo y Norte de Santander.
Los recursos generados por la explotación de grandes pozos petroleros han afectado de
forma significativa la estructura económica de los departamentos productores. Si estos son
tradicionalmente agrícolas, poco industrializados y de escaso desarrollo económico y social
(sobre el estándar nacional) como lo es Casanare, se puede prever una intensa
reorganización del aparato productor local con efectos contrapuestos (Sánchez, Martínez,
Mejía, 2005). Por un lado, podemos apreciar los efectos positivos en la dinamización de la
economía y de las condiciones macroeconómicas y fiscales del departamento, así como en
el crecimiento del consumo de bienes no exportables (Gaviria, Zapata, González; 2002).
Por el otro, el caudal de recursos petroleros, junto a una deficiente administración de estos,
tiende a generar actos de corrupción, clientelismo y desperdicio. Según algunos críticos, los
recursos petroleros también han motivado las extorsiones, secuestros y las luchas por tierra
(Davy, McPhail, Sandoval; 1999).
El presente documento realiza una evaluación del efecto que los recursos girados por
concepto de regalías petroleras han tenido en el bienestar social de la población casanareña
en el periodo comprendido del 2000 al 2010, medido en términos de inversión social per
cápita por municipios y departamento. Este trabajo actualiza y complementa un trabajo
similar hecho en el 2005 por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE)
de la Universidad de los Andes3, así como un estudio realizado por Fedesarrollo en el
2West Texas Intermediate. Es la referencia para el crudo tranzado en la bolsa de Nueva York.
3 Sánchez, F., Martínez, M., Mejía, C. “La estructura económica actual del Casanare y posibilidades futuras de crecimiento y competitividad.” Tomo 1. DOCUMENTO CEDE 2005-24. ABRIL DE 2005.
3
20024. De igual forma el trabajo expone resultados actualizados sobre el impacto social de
las inversiones hechas con recursos de las regalías petroleras, ofreciéndole al lector nuevas
herramientas para analizar con mayor detenimiento la modificación a la ley de regalías
hecho en el 2010.
Este trabajo investiga el tema de las regalías en Casanare desde dos líneas
metodológicas: aproximación teórica y estadística. La primera de ellas, contempla a
Casanare como una entidad autónoma e independiente, más que como una división política
del país, caracterizada por la presencia de enormes ingresos monetarios producto de la
explotación de un recurso natural intensivo en capital físico. En este sentido, es posible
hacer una aproximación teórica desde los estudios relativos a la explotación de recursos y el
crecimiento económico. La segunda línea metodológica, ofrece una visión mucho más
particular al caso del Casanare. Revisa la literatura y los estudios concernientes al impacto
de las regalías en la economía regional y el bienestar social de la población, y encuentra
que han sido hechos bajo una perspectiva técnica y estadística, (Davy, McPhail, Sandoval;
1999). (Sánchez, Martínez, Mejía, 2005), (Gaviria, Zapata, González; 2002), dejando a un
lado las posibles construcciones teóricas particulares a un caso como este.
La primera parte del trabajo describe los aspectos generales de la economía
departamental y explica el concepto de regalías petroleras, incluyendo una mención a
aquellos organismos públicos responsables de su recaudación, giro y gestión. La segunda
parte muestra el histórico de las regalías giradas al departamento y a los municipios, así
como dos análisis: el de correlación entre regalías presupuestadas e inversión social
presupuestadas y un estudio descriptivo de la evolución de tres de los principales
indicadores sociales del departamento: educación, salud e infraestructura. Los indicadores
se comparan con los correspondientes a nivel nacional y con los exigidos por la Ley
colombiana para entidades territoriales receptoras de regalías. Por último, se presentan las
conclusiones de los análisis hechos los índices de salud de la población; mortalidad infantil;
cobertura y calidad de la educación básica; red primaria de carreteras, kilómetros
pavimentados y cobertura y calidad de acueducto y alcantarillado.
4 Gaviria. A, Gonzalo, J. González, A. “Petróleo y Región: el caso de Casanare”. En: Cuadernos de Fedesarrollo
N. 8. 2002.
4
REVISIÓN DE LITARATURA
La literatura económica referida al tema de los recursos naturales y desarrollo
económico es abundante. En las últimas décadas (principalmente desde los setenta) diversas
teorías revisionistas han tomado fuerza, trayendo a debate críticas muy fuertes sobre la
relación causal entre recursos naturales y desarrollo económico. Entre estas, hay varias que
hablan de la maldición de los recursos (Sachs and Warner, 1999), para explicar por qué
muchas de las regiones que dependen en gran parte de los recursos naturales no renovables
crecen a bajas tasas en el largo plazo. Esta teoría afirma que los booms en los ingresos
producto de la explotación de los recursos naturales aumentan de sobremanera el
presupuesto estatal, facilitando la importación de bienes foráneos (sean extranjeros o de
otras regiones en un mismo país) y generando pérdidas de competitividad regionales. Esto
se traduce en un deterioro de los términos de intercambio y la caída de las exportaciones no
tradicionales, una forma clásica de enfermedad holandesa. Si bien algunos autores
(Lederman y Maloney, 2006) concuerdan con esta línea revisionista, no comparten la idea
de la maldición de los recursos, en la medida en que consideran que el desarrollo
económico es explicado también por variables como las instituciones, el capital humano o
el progreso tecnológico.
Por otro lado, se revisó la literatura concerniente a la relación entre gasto (público y
privado) y sus efectos en la salud y la educación. La evidencia empírica muestra que existe
una fuerte relación entre el aumento del gasto en salud (público y privado) y la mejoría en
los indicadores de salud (Nixon y Ulmann, 2006). Prueba de lo anterior es que entre 1960 y
1995 la mortalidad infantil en la Unión Europea cayó de 3.3 a 0.6 muertes por 1.000
nacidos vivos, mientras que la esperanza de vida para mujeres subió de 72.5 a 80 años y
para hombres de 67.6 a 73.6, durante este tiempo hubo un aumento del gasto total en salud
como porcentaje del PIB de 3.4% a 7.7% (OECD, 2000).
Podría establecerse entonces una función que explique los cambios en la salud de la
población como consecuencia -entre otros factores- del gasto en asistencia social y atención
médica, pero esta sería una conclusión apresurada. Aún cuando la evidencia relaciona
ambas variables, no ofrece resultados significativos para demostrar una causalidad entre
ambas. Esto nace de, según Goldacre (1996, pp. 6), “la dificultad de aislar la contribución
5
del servicio de salud “input” como un determinante del estado de la salud “output”… lo
cual frustra los intentos para medir la efectividad y eficiencia general de la asistencia
social”. Un paciente puede asistir a un chequeo médico de rutina, o donde un odontólogo o
quiropráctico, lo cual le representa gastos en servicios de salud sin que esto tenga
necesariamente efectos vitales en su expectativa de vida. De igual manera, los indicadores
de salud dependen también de factores no incluidos en el gasto en salud, como ejercicio,
dieta, estilo de vida, medio ambiente, etc. Otro argumento en contra de esta relación tiene
que ver con las tradiciones curativas locales, en ciertos lugares es común observar que los
servicios médicos son reemplazados por técnicas curativas alternativas, como té de hierbas
o remedios familiares.
El problema radica entonces en lo difícil de relacionar causalmente el gasto en servicios
de salud con el bienestar de la población. Las investigaciones académicas que han
profundizado en el estudio de este vínculo han optado por endogeneizar los factores
externos y plantear una función de producción, en la que la inversión es uno de los inputs y
el bienestar social es el output. Grossman’s se refiere a la salud como “un producto que el
individuo quiere consumir y maximizar, sujeto a una restricción constante de su
presupuesto, en unión con un número de variables endógenas y exógenas o características
que tienen un impacto en la salud individual” (2000, pp. 5). Es decir, se considera a la
salud como una función de producción, en la que el bienestar social de la población
(output) es producto de ciertos inputs como gasto público y privado en salud, médicos por
cada 1000 habitantes, cobertura médica, etc. La salud entonces, es vista como un bien
heredado y sujeto a depreciación, dependiente del ingreso y el nivel de educación, en el que
la inversión en salud –junto a otros factores- produce “más salud”, compensando la
depreciación. La mayoría de estudios que comparan países a lo largo de varios años,
encuentran que el ingreso per cápita es el determinante principal del gasto en salud (Sen,
2005). En particular, muchos resultados de estos estudios muestran que a un nivel micro la
salud se comporta como un bien necesario (elasticidad ingreso menor a uno), mientras que
a un nivel macro lo hace como un bien de lujo (elasticidad-ingreso mayor a uno) (Nixon y
Ulmann, 2006). Eso puede deberse a la omisión de variables en la regresión, a datos
sesgados en las fuentes consultadas o a muestras pequeñas.
6
Intuitivamente, se puede esperar que también en el sector educativo mayores gastos
trajeran mejores resultados educativos, pero existen estudios que demuestran que esto no
siempre es así. Algunas veces el tamaño de los recursos escolares no afecta positivamente
los resultados de los alumnos. Hanushek dijo: “Al parecer no hay una fuerte o sistemática
relación entre el gasto escolar y el desempeño del estudiante” (1986). Una razón para esto
es la endogeneidad de estos recursos, padres que dedican poco tiempo a educar a sus hijos
pueden matricularlos en colegios que tienen muchos recursos y (que por lo general son
costosos) creyendo que así compensan la poca educación en casa, generando un sesgo. De
igual forma, padres que se preocupan mucho por la educación de sus hijos en casa, pueden
matricularlos también en colegios con muchos recursos para complementar la educación en
el hogar. Puede suceder también que los colegios asignen más recursos (en dinero, en horas
extra por profesor o en más profesores por alumnos) a estudiantes con desventajas y
problemas de aprendizaje (Browning, Heinesen; 2007); o que políticos asignen más
recursos al sector educativo, en términos de alzas salariales a profesores y personal
administrativo, por razones electorales sin que esto afecte significativamente los resultados
escolares. Steele, Vignoles y Jenkins (2006) encontraron que, para Reino Unido menores
gastos en educación no conllevaban necesariamente a menores logros educativos, pues aún
cuando el Reino Unido, Australia, Irlanda, Corea y Finlandia invertían menos en educación
que el promedio, sus alumnos tenían mejores resultados que el resto en competencias
internacionales como las pruebas PISA
Autores como Card y Krueguer (1996a, 1996b) y Hedges y Greenwald (1996) difieren
de esta posición, afirmando que los resultados escolares dependen significativamente del
gasto en educación por alumno. Esta controversia cobra más peso cuando se recuerda el
Reporte Coleman (1966) el cual encontró que la calidad de la escuela tiene pocos efectos en
el alumno si se toma en cuenta el entorno familiar y la composición escolar. Card y
Krueguer (1998) dicen que la conclusión de Hanushek se debe revisar profundamente por
dos razones principales: numerosos estudios sugieren que la cantidad de recursos sí
conllevan a puntajes más altos, y otros concluyen que los recursos escolares afectan menos
los puntajes escolares que los ingresos futuros de los alumnos. En consecuencia, y como lo
señala Moffit (1966), la literatura sobre la calidad educativa tiende a concentrarse en el
7
impacto de la calidad escolar en los ingresos futuros del estudiante, más que en los puntajes
del alumno.
En el objeto particular de este documento, se estudiará el impacto del tamaño de los
recursos gubernamentales (en un sentido general) en los puntajes de los alumnos
casanareños en las pruebas académicas nacionales ICFES. Esto por la falta de datos sobre
los ingresos actuales de los ex-alumnos casanareños.
ECONOMÍA CASANAREÑA
Las exportaciones no tradicionales del
departamento en el año 2000 fueron de
US$332.661, siendo la fabricación de
productos derivados del petróleo el
rubro más importante con una
participación del 89% del total, seguido
por la exportación de maquinaria y
equipos (no eléctricos) con el 5%. En
tanto en el año 2009 la exportación de
productos elaborados de metal (excepto
maquinaria y equipo) fue de
USS$306.300 dólares, representando el 99.8% del total de exportaciones. En cuanto a las
importaciones, en el 2009 fueron de US$66.553.600 y las correspondientes al sector
industrial (productos alimenticios y bebidas, prendas de vestir y curtido y preparado de
cueros, principalmente) representaron un 99% del total importado del año, seguido del
sector agropecuario (0.8%) y del sector minero (0.2%). En el 2000, fueron de
US$10.000.000 y al sector industrial tuvo una contribución 86.4% (ICER, 2000-2010).
El petróleo ha sido por mucho, el componente principal del PIB departamental, con una
participación promedio de 79,645%. La construcción, con un aporte 4.201% y la
producción pecuaria y caza con 3.346%, son los segundos y tercer componentes,
respectivamente. Contrario a lo que se puede pensar para Casanare, la producción agrícola
representó tan sólo el 1,443% del PIB (ICER, 2000-2010).
8
ASPECTOS LEGALES DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN COLOMBIA
La Constitución Política de Colombia aprobada en 1991, reiteró que el Estado
colombiano es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, pudiendo
otorgar licencias y concesiones a particulares para su explotación, dentro de los límites del
bien común5. A cambio, el Estado recibe de estos una contraprestación económica especial
-diferente a los impuestos- que recibe el nombre de regalía. La Carta Magna estipula
también que las regalías deben ser usadas para mejorar la calidad de vida de los
colombianos, especialmente aquellos que viven en los municipios y departamentos
productores o portuarios desde donde son embarcados estos recursos. Señala explícitamente
que después de las correspondientes deducciones y destinos legales, el dinero de las
regalías restante debe ser invertido en educación preescolar, básica y media, así como el
agua potable y saneamiento básico.
Actualmente, en Colombia se pagan recursos por la explotación de los siguientes
recursos naturales no-renovables: hidrocarburos; carbón; níquel; hierro y cobre; esmeralda
y piedras preciosas; oro, plata y platino; sal; calizas, yesos, arcillas y gravas y otros
minerales metálicos y no metálicos. Son consideradas como rentas del Estado –no de la
Nación-, quien es el propietario de los recursos provenientes de estas. Las entidades
territoriales no tienen derecho de propiedad sobre los recursos de las regalías, tan sólo
participan de estas en los términos y condiciones establecidos por el legislador y la
Constitución.
La entidad encargada de vigilar y controlar el uso correcto de los recursos de las
regalías era la Comisión Nacional de Regalías. Después del decreto 149 del 21 de enero del
2004, el Gobierno Nacional decide liquidar la comisión y traspasar sus funciones y bienes
al Departamento Nacional de Planeación –DNP-6, cuya Dirección de Regalías “está
encargada de dirigir, supervisar y coordinar las actividades de carácter técnico en materia
de regalías asignadas al Departamento Nacional de Planeación”i. Es importante
5 Ver los artículos 332 y 333 de NCP.
6“Gobierno ordena liquidar la Comisión Nacional de Regalías”. Presidencia de la República. Publicado el 27
de enero de 2004. Tomado el jueves 10 de marzo de 2011. http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/enero/27/09272004.htm
9
mencionar que el DNP tiene la facultad de suspender los giros de las regalías directas y del
Fondo Nacional de Regalías, así como realizar cambios en el ejecutor de las mismas
siempre y cuando respete el debido proceso en dichas acciones7.
Hay dos tipos de regalías en Colombia: las directas, que son asignadas a las
entidades territoriales productoras de los recursos y a los puertos marítimos o fluviales por
donde se transportan (estos o sus derivados), y las indirectas, que son asignadas al Fondo
Nacional de Regalías (FNR). Este fondo invierte el dinero en la promoción minera,
protección del medio ambiente y a la financiación de los proyectos regionales de inversión
prioritarios de acuerdo a los planes de desarrollo territoriales de las entidades productoras y
portuarias de los recursos8. Fue creado por la Ley 141 de 1994, está adscrita al DNP y está
constituido por los excedentes de los recursos no asignados directamente a los
departamentos y municipios productores o portuarios. El recaudo y administración de estos
es responsabilidad de la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda
y Crédito público y son destinados a la promoción de la minería, preservación del medio
ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión prioritarios.
Aparte, existen recursos provenientes
de las compensaciones hechas por las
compañías explotadoras por el impacto
ambiental, social y cultural negativo de su
actividad. El impuesto de transporte es pagado
por los daños ocasionados por el paso de
oleoductos y gasoductos, estos recursos fueron
cedidos por la Nación a los municipios cuyas
jurisdicciones son atravesadas por estas tuberías. De igual forma, si los recursos son
explotados a 5 kilómetros o menos de un resguardo indígena, un 5% del valor de las
regalías que le correspondan al departamento y un 20% de las del municipio se invertirán
en la zona del resguardo. El escalonamiento consiste en la repartición de las regalías hacia
las entidades territoriales (municipios y departamentos) que no son grandes productores.
7 Sentencia C-781 de 2007
8 Estas regiones son las mismas que reciben las regalías directas.
10
El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera tiene como objetivo regular y
equilibrar el flujo de dinero producto de las regalías petroleras. El 5% de los recursos de las
regalías y compensaciones de las entidades territoriales explotadoras de los recursos y de
los puertos marítimos o fluviales, serán destinados al Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales (FONPET)9.
Para calcular el monto de las regalías se procede de la siguiente manera. Se
multiplica la cantidad de hidrocarburos producidos en un mes por el porcentaje legal de
regalías (20% en la Ley 141 y del 8% al 25% desde la Ley 756) por el precio internacional
del petróleo por la tasa de cambio promedio. La siguiente tabla muestra el porcentaje
correspondiente a regalías en función del volumen diario promedio mes por campo.
Tabla 2
Fuente: Cartillas de las regalías en Colombia 2008. DNP
El artículo 27 de la ley 756 de 2002 establece la distribución de las regalías de
hidrocarburos, las cuales son expresadas en la siguiente tabla.
Tabla 3
9 Si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público certifica que las entidades territoriales tienen el 100% de las
provisiones de pensiones, el descuento no se practica.
11
Fuente: Cartillas de las regalías en Colombia 2008. DNP
Hasta el 31 de diciembre de 2003, el recaudo de las regalías era realizado por
Ecopetrol, la liquidación era hecha por el Ministerio de Minas y Energía y Ecopetrol de
nuevo, hacía el giro a las entidades correspondientes. Después del decreto 1760 de 2003, la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) tiene la función de administrar los recursos de
hidrocarburos propiedad de la Nación, de forma tal que a partir del 01 de enero de 2004 la
ANH sustituye a Ecopetrol, haciendo el recaudo y giro, el Ministerio mantiene su función
original de liquidarlas.
DESTINATARIOS Y DESTINO DE LAS REGALÍAS
El Decreto 1747 de 1995
obliga que el 90% de los recursos
de regalías recibidos por las
entidades, se destinen a garantizar
los niveles de cubrimiento
expuestos en la tabla 4. Si el
departamento productor ya ha
alcanzado estas metas, tiene la
libertad de invertir en proyectos
de inversión contemplados como prioritarios por los planes de desarrollo de los municipios
(hasta completar el 90% de las regalías giradas), así como de pagar las mesadas pensiónales
(hasta un 10% de las regalías propias y compensaciones monetarias de cada vigencia
fiscal). Del restante 10%, la mitad se destina a proyectos financiados con regalías y
compensaciones, mientras que con la otra mitad se cubren gastos de administración de los
proyectos en sus etapas de implementación y puesta en marcha (de esto, Ingeominas recibe
el 50%, esto es, el 2.5% del total girado por concepto de recaudo, distribución,
administración y manejo de las regalías).
Los municipios productores y portuarios también tienen la obligación de dedicar el
90% de las regalías giradas para alcanzar el mismo cubrimiento que los departamentos en
12
los indicadores sociales ya mencionados, si no han alcanzado el cubrimiento, deben
destinar el 75% a dicho propósito. El resto de los recursos pueden ser dedicados a financiar
proyectos del Plan de Desarrollo Municipal.
Regalías en Casanare
Desde el año 1994, el departamento ha recibido regalías por un total de 10 billones
42 mil millones de pesos. La distribución de estos recursos es muy desigual, en el año 2010
la gobernación recibió el 72% del total de las regalías, mientras que Yopal, Aguazul,
Tauramena y Orocue recibieron el 7%, 6%, 5% y 4% respectivamente, el 6% restante ha
sido distribuido en el resto de municipios10
.
Las siguientes gráficas muestran la variación de las regalías giradas al
departamento. La gráfica de la izquierda no toma en cuenta el dinero recibido por la
gobernación, para mostrar con más detalle la evolución de los montos percibidos por los
municipios.
En términos per cápita, desde 1994 el departamento ha recibido un monto promedio
ocho millones cuatrocientos ochenta mil pesos por habitante. Para el año 2010, recibió
nueve millones novecientos cuarenta y tres mil pesos por persona11
. La gráfica siguiente
ilustra el comportamiento de la distribución de regalías per cápita, en el gráfico izquierdo se
encuentra información detallada para los cuatro municipios que más reciben regalías
(Yopal, Aguazul, Tauramena y Orocue), así como para la gobernación. El gráfico derecho
muestra el comportamiento de las regalías per cápita para el total del departamento.
10
No todos los municipios reciben regalías. Por ejemplo Chameza, Hato Corozal y La Salina no han recibido regalías en los últimos 4 años. 11
Sólo en regalías directas
13
Regalías petroleras per cápita
Fuente: ANH, ECOPETROL, DANE y Cálculos del autor
METODOLOGÍA
En primer lugar, se realizará un análisis econométrico para encontrar alguna
relación entre el dinero recibido por regalías y el gastado en inversión social. En segundo
lugar, se analizará las estadísticas descriptivas de los indicadores de bienestar social de la
población casanareña, con el fin de mostrar más claramente si la inversión social ha tenido
un impacto significativo en esta.
1. Análisis econométrico. Puesto que se tienen datos por municipio por año desde el
2000, se corrió una regresión de datos panel con efectos fijos aleatorios.
Datos
El siguiente análisis empírico busca estudiar los efectos de los ingresos de regalías
petroleras en los 19 municipios casanareños más el departamento, tomando en cuenta la
variación de la inversión social per cápita12
como unidad de análisis. Aunque sólo algunos
12
En los presupuestos municipales sólo aparecen dos cuentas en Gastos de Capital (Inversión): Formación Bruta de Capital Fijo y Resto de Inversiones. La inversión social, diferente a la formación bruta de capital fijo
14
municipios han recibido regalías petroleras anuales constantes desde el 2000, todos se han
visto afectados por estas en tanto la gobernación realiza inversión social en ellos con dinero
de las regalías, por ende el análisis se realizó con datos de todos los municipios.
Se tomó como variable dependiente la inversión social per cápita, que se define
como el gasto planificado de recursos públicos para mejorar las condiciones generales de
vida de la población (en términos individuales). Se calcula como el total de gastos público
que no se destina ni a los gastos de funcionamiento del aparato público (gastos corrientes)
ni a la inversión bruta de capital fijo. Como variables explicativas fueron tomadas: ingresos
corrientes, ingresos por regalías, otros ingresos, necesidades básicas insatisfechas y déficit
de hogar. La fuente de los datos son los presupuestos municipales y el departamental
anuales, desde el 2000 al 2009. Todos fueron tomados del Departamento Nacional de
Planeación. Como ingresos corrientes se toman los ingresos recaudados por el propio
departamento o municipio, como impuestos tributarios, predial, industria y comercio,
sobretasa a la gasolina y otros. Los ingresos por regalías hacen referencia a la
contraprestación económica que por derecho constitucional reciben las entidades
productoras (municipios y el departamento) de petróleo, estos ingresos se registran en la
cuenta Ingresos de Capital. La variable otros ingresos incluye el resto de ingresos de capital
como transferencias (SGP, etc.), cofinanciación y otros. Por último, se analizaron las
variables necesidades básicas insatisfechas y déficit de hogar, que representa el porcentaje
de familias sin hogar propio.
La suma de estos tres tipos de ingresos explica el 100% del total de ingresos
presupuestado del municipio. Sin embargo existe presencia de choques exógenos, como en
los casos en los que el dinero de regalías girado mensualmente supera lo presupuestado
(producto por ejemplo, de una mayor producción petrolera, un alza en el precio WTI o un
aumento sostenido en el precio del dólar estadounidense). Lamentablemente, es
extremadamente difícil rastrear el destino específico de estos recursos excedentarios puesto
que no aparecen en los presupuestos oficiales ni en los informes públicos de la contraloría.
(construcción de escuelas, canchas, ambulatorios, etc.) está registrada en esta cuenta. Es importante mencionar que ésta no tiene en cuenta el gasto corriente (pago de salarios o pensiones) en el que incurre el municipio o departamento a la hora de efectuar las inversiones sociales, eso aparece en la cuenta Gastos Corrientes, la cual no fue tomada para este análisis.
15
Ingresos Corrientes 0.33957**
Regalías 0.13873***
Otros ingresos 0.27118***
Hogares con déficit -4258.07
NBI 14179.76
Prob>Chi² 0.0000
R² whitin 0.2608
R² between 0.0594
R² overall 0.1013
sigma_u 638933.97
sigma_e 345170.95
rho 0.77408
observaciones 200
Donde invsoc significa inversión social per cápita; ingcorr ingresos corrientes per
cápita; regal, regalías per cápita; otros, otros ingresos per cápita; hogdef, déficit de hogar y
nbi, necesidades básicas insatisfechas. Los coeficientes de ingcorr (.33957), regal (.13873)
y otros (.27118) son positivos y significativos como era de esperarse, la inversión social per
cápita aumenta cuando las regalías per cápita recibidas suben. Los análisis siguientes
permitirán saber si esto ha llevado efectivamente a mejorar las coberturas en salud,
educación y saneamiento básico. Hogdef y nbi resultaron no ser significativas, esto puede
ser explicado por la escasez de datos anuales por municipios. Las regalías son repartidas
inequitativamente entre los municipios, de hecho hay algunos municipios (Hato Corozal,
Chámeza, Monterrey, Recetor, Villanueva y Támara) que no han recibido regalías en
ciertos años, en consecuencia, existe diferencia entre las varianzas de los municipios. Por
ello se hace una transformación logarítmica, que le da menos peso a las observaciones más
alejadas de la distribución y de esa forma reduce la heterocedasticidad al tratarse de
variables agregadas.
Log. Ingresos Corrientes 0.47464***
Log. Regalías 0.00603
Log. Otros ingresos 0.28818***
Prob>Chi² 0.0000
R² whitin 0.5404
R² between 0.2591
R² overall 0.3135
sigma_u 0.55227
16
sigma_e 0.33076
rho 0.73600
observaciones 164
Donde loginvsoc se refiere al logaritmo del monto de inversión social per cápita,
logingcorr al logaritmo de los ingresos corrientes del municipio y departamento; logregal,
al logaritmo del dinero de las regalías, y logotros hace referencia al logartimo de otros
ingresos. En este tipo de regresiones, el estadístico de bondad de ajuste (R2) muestra tres
diferentes medidas que indican la medición de la varianza al interior de cada individuo
(within=0.5405), entre individuos (between=.0.2591) y de forma general (overall=0.3135).
El estimador de la desviación estándar del componente constante del error (sigma_u) es
igual a .552278 y el error de ruido blanco tradicional (sigma_e) es 0.330761.
Dos variables (nbi y hogdef) fueron eliminadas de la regresión por el programa
Stata© debido a la poca variación anual en cada una de las 20 regiones analizadas. Los
coeficientes que acompañan al resto de las variables son positivos, como es de esperarse. A
pesar de esto, el logaritmo de las regalías no es significativo ni al 10%. Esto se debe a dos
razones fundamentales: sólo algunos de los municipios reciben regalías altas año tras año y
existe una gran diferencia (que en algunos casos llega al 150%) entre las regalías recibidas
presupuestadas y las que realmente les llegan.
En resumen, los resultados indican la posible presencia de una maldición de los
recursos. Los ingresos de regalías petroleras per cápita presupuestados tienen un impacto
no significativo en la inversión social per cápita, una vez se han corregido las diferencias
entre los municipios. En oposición, los ingresos propios y otros ingresos de capital
(diferentes a las regalías) son significativos al 1% y muestran un impacto mucho mayor.
2. Análisis descriptivo.
Mortalidad Infantil
La meta para las entidades receptoras de recursos por regalías es que la mortalidad
infantil no supere el 10 por mil nacidos vivos. Para lograr el objetivo propuesto, el
departamento y los municipios ejecutan el Programa Ampliado de Inmunizaciones –PAI-
17
que desarrolla jornadas de vacunación gratuitas. Es importante notar que las vacunas son
entregadas por el gobierno nacional y las entidades sólo tienen que distribuirlas. De igual
forma, se implementan sitios de monitoreo para Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) e
Infección Respiratoria Aguda (IRA). Una vez se han alcanzado esta meta, las entidades
pueden proceder a implementar: Unidades de Rehidratación Oral comunitarias (UROC),
Unidades Comunitarias de Atención de las Infecciones Respiratorias Agudas (UAIRAC),
Programas de Atención Integrada de las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI),
y planes para la promoción, protección y apoyo a la lactancia materna, entre otros. El
Departamento Nacional de Estadística –DANE- es quien se encarga de certificar los logros
en este indicador.
La mortalidad infantil de Casanare, aunque ha presentado un comportamiento
decreciente, sigue siendo mayor que la del promedio nacional y la exigida por el decreto
1747 de 1995. Yopal y Aguazul (los municipios con menor mortalidad infantil de los 19 de
Casanare), si bien están debajo del promedio departamental, no han cumplido con el 1%
que se les pide por ser receptores de
regalías.
El Plan Departamental de
Desarrollo (PDD) 2001-2003, Con
alma de Pueblo, establece una meta de
mortalidad infantil del 0,68% (inferior
al exigido), el PDD 2004-2007
Trabajo en Equipo del 1% (la misma
exigida por la ley) mientras que el
PDD 2008-2011 se pone una meta del
1.2% (superior al exigido).
Cobertura de salud de la población pobre
La Ley le exige a las entidades que todos sus habitantes clasificados en los niveles I
y II del Sisben estén asegurados o afiliados al sistema subsidiado en un 100%. En caso de
haber cumplido este objetivo, se pueden realizar inversiones contempladas en el plan bienal
18
de inversiones públicas, aprobado por el Ministerio de la Protección Social, o establecer
mecanismos de pagos diferentes a las transferencias directas para garantizar la prestación
de salud a la población pobre no afiliada al Régimen Subsidiado. El Ministerio de la
Protección Social ofrece la certificación a los municipios que han alcanzado esta meta.
Las gráficas siguientes permiten analizar la evolución de las tasas de cobertura del
régimen subsidiado para todos los municipios de Casanare y para el departamento desde
1998.
Hasta el 2004, la tasa se calculaba como el número de afiliados al Régimen
Subsidiado (RS) sobre la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI), por esta
razón se presentaron casos de cobertura por encima del 100%. A partir del 2005, la
cobertura se empezó a medir como el número de afiliados al RS sobre la población con
SISBEN 1, 2 y 3 total menos la población con SISBEN 1, 2, 3 afiliada al Régimen
Contributivo. Todos los municipios (con la excepción de Sabanalarga) tienen tasas de
cobertura por encima del 90% y cercanas al 100%, cumpliendo lo exigido por la Ley.
Los cuatro siguientes gráficos presentan la variación de cuatro indicadores de salud
por cada 100,000 habitantes: mortalidad materna, mortalidad perinatal, mortalidad por
Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA) y mortalidad por Infecciones Respiratorias
Agudas (IRA). El departamento de Casanare se compara con otros dos departamentos
petroleros llaneros que reciben regalías: Arauca y Meta, así como con el promedio
nacional.
19
En el ámbito regional-llanero, resalta el buen desempeño de Casanare respecto a
Meta y Arauca. La mortalidad por IRA ha sido reducida prácticamente a cero desde el
2006, aunque la mortalidad por EDA ha presentado un comportamiento creciente. La
mortalidad materna no muestra una tendencia identificable, y la tendencia decreciente de la
mortalidad perinatal permite suponer que seguirá reduciéndose al pasar los años. Respecto
al ámbito nacional, resalta el buen desempeño de Casanare sobre el promedio del país en
todos los factores, con la excepción de mortalidad perinatal.
Educación Básica
Los departamentos y municipios receptores de regalías están obligados a que
mínimo el 90% de los niños en edad escolar estén matriculados y asistan a instalaciones
educativas apropiadas (con infraestructura y métodos pedagógicos apropiados). La entidad
encargada de certificar a los departamentos y municipios en esta meta, es el Ministerio de
Educación Nacional (MEN). Hasta el 2008, era suficiente con asegurar la cobertura desde
1° a 9° para obtener la certificación del MEN, ahora se tienen en cuenta los grados 10° y
20
11°, esto ha representado una
nueva dificultad para cumplir las
metas de cobertura. Mientras que
en el 2008 48 de las 180
entidades territoriales que reciben
regalías cumplieron la meta, en el
2009 sólo lo hicieron 31. La
siguiente gráfica enseña la
cobertura neta educativa para
estudiantes del Casanare de 3 a
17 años (de 1999 al 2002) y de 5 a 17 años, desde 2003 al 200913
14
.
Fuente: Secretaría de Educación Departamental
Para evaluar la calidad de la educación, se tomó la evolución de los resultados de
los componentes de matemáticas y lenguaje de las pruebas Saber para estudiantes de
noveno y quinto grados de Casanare y se comparó con los resultados nacionales.
13
Se usó la Tasa de Cobertura Neta en lugar de la bruta pues la neta presenta la “relación ente estudiantes matriculados en un nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el rango de edad apropiado para dicho nivel” mientras que la bruta se refiere a la “relación porcentual entre los alumnos matriculados en un nivel de enseñanza específico (independiente de la edad que tengan) y la población escolar que tiene la edad apropiada para cursar dicho nivel”. Por esto la bruta presenta a veces tasas superiores al 100% (Min. Educación Nacional). 14
En el 2002 hubo un cambio en la medición. Ahora pasan a excluirse del análisis los niños de 3 y 4 años. La gráfica toma en cuenta este cambio.
21
Gráfico 5. Lenguaje
Fuente: ICFES y Cálculos del autor
Gráfico 6. Matemáticas
Fuente: ICFES y Cálculos del autor
Donde se relaciona el periodo en los que se aplicó la prueba Saber y el puntaje
promedio obtenido por los estudiantes, que va desde 250 a 300. Se puede notar que el
departamento de Casanare fue superado ampliamente por el promedio nacional en la
totalidad de las pruebas15
. De igual forma, sus puntajes han tenido un comportamiento
decreciente en las pruebas de 2009 respecto a las de 2005/6. El municipio de Yopal,
muestra una desmejora en sus resultados de 2009 respecto al inmediatamente anterior sólo
para el grado 5°, pues el grado 9° tuvo notables mejorías en ambas pruebas. En las pruebas
de 2009, Yopal tuvo mejores puntajes que el país (salvo para la prueba de lenguaje de 5°).
El siguiente gráfico expone las diferencias entre los resultados nacionales y del
departamento.
15
Aunque en las pruebas de lenguaje para 9°, la nación superó al departamento en sólo 1 punto promedio.
22
La diferencia entre los puntajes de
Colombia y los de Casanare se ha
reducido para el grado noveno, pero ha
aumentado para los dos componentes
evaluados en el grado quinto.
Se examinaron los resultados
obtenidos por los estudiantes de grado 11°
en las pruebas ICFES-SABER, para dos
municipios casanareños: Yopal y
Aguazul, así como para el departamento en general y la nación. Los resultados muestran los
puntajes promedios (37 a 50) desde el 2000-I hasta 2010-I. En las pruebas de lenguaje e
inglés y ciencias naturales, para todos los años el promedio nacional fue superior al de los
dos municipios y el departamento. Sobre la evolución al interior de Casanare, los tres
elementos presentan comportamientos muy similares, aunque el municipio Yopal tiene
resultados levemente mejores que los otros dos.
En ciencias sociales los resultados son similares a los obtenidos en los otros dos
componentes de la prueba, la nación sigue estando por encima del departamento. Aún así,
el municipio de Yopal ha tenido para algunos años (2002-I, 2004-I, 2007-I) resultados más
favorables que el país.
Gráfico 8
23
Fuente: ICFES y Cálculos del autor
Para el objeto de estudio de este documento, se encontró que no es posible realizar
análisis econométricos sobre la correlación entre gasto público sectorial (salud, educación e
infraestructura) y resultados en estos indicadores. Son dos las razones fundamentales: la
falta de datos homogéneos a lo largo de un periodo de tiempo suficiente16
, y la escasez de
información sobre gran cantidad de variables pertinentes en un análisis de este tipo17
. En
consecuencia la relación entre factores de la función de producción: input (dinero) y output
(indicadores de salud y educación), no puede ser demostrada estadísticamente, obligando a
realizar un análisis gráfico con hechos estilizados. A pesar de esto –y como ya se ha
expresado- sí es posible hacer un análisis a nivel agregado, comparando la inversión social
en términos generales con las regalías petroleras recibidas per cápita.
16
La literatura académica pide un mínimo 30 observaciones para realizar análisis econométricos de series de tiempo. 17 Por ejemplo, el porcentaje de gasto público y privado en cada sector, datos del contexto socioeconómico
del estudiante o paciente a lo largo de los años, datos anuales de nutrición escolar para el Casanare, entre
otros.
24
Agua potable, alcantarillado y saneamiento básico
Por lo menos el 70% de los habitantes urbanos y rurales deben tener acceso a
fuentes de agua aptas para el consumo humano, junto al servicio de recolección, transporte,
tratamiento y disposición final de los residuos. De haber cumplido estas metas, pueden
realizar inversiones en la ampliación de coberturas y reposición de sistemas de acueducto y
alcantarillado, así como construir rellenos sanitarios o conservar micro-cuencas que
abastecen al sistema. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)
certifica el cumplimiento de este objetivo.
Actualmente, ninguna entidad
territorial ha logrado la certificación en
cobertura de alcantarillado y agua
potable por la SSPD, porque no se han
reportado los avances sobre este aspecto
al Sistema Único de Información (SUI)
de la Superintendencia (DNP). En
consecuencia, los datos disponibles
fueron obtenidos sólo para un año por el
censo de 2005 y se aprecia que el
64.45% de los casanareños contaba con
agua potable y alcantarillado, por
encima del 56.48% nacional.
La siguiente tabla muestra la planeación y calidad del servicio de acueducto en
todos los municipios de Casanare desde 2005.
Tabla 5
25
Fuente: SUI y cálculos del autor
Donde el color gris representa No tiene plan maestro de acueducto, 1 significa
dispone de plan maestro de acueducto, 2 el plan maestro se encuentra en ejecución y 3 es el
agua es potable. Para 2005, ningún municipio tenía agua potable, lo cual ha mejorado
relativamente al pasar los años. En el
2009, 13 de los 19 municipios reportaron
que contaban con agua potable en sus
servicios de acueductos, mientras que para
el 2010, sólo lo hicieron 6. El lector
notará que en algunos municipios, como
La Salina para 2010, se indica que el plan
maestro se encuentra en ejecución (2),
pero no se afirma que hay un plan maestro
(1), lo cual entraña una contradicción. En
este punto, debe considerarse la falta de congruencia en algunos datos reportados por las
alcaldías al Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios
Públicos. De igual forma se puede notar que para ciertos municipios no existen datos
26
disponibles, esto es porque sus respectivas alcaldías no los reportan a la superintendencia,
dando luces sobre la calidad de la gestión de los recursos en estos municipios.
El siguiente gráfico muestra la variación del porcentaje de población que recibe
agua potable. Se calculó considerando la población de cada municipio que reportó tener
este indicador (3) sobre la población total casanareña.
Se puede apreciar que en los años 2008 y 2009 se alcanzó la meta de cobertura. En el 2010,
la falta de reportes de 13 municipios (entre los que se incluye Yopal, que tiene el 37.888%
de la población) condujo a una drástica reducción del porcentaje de población con agua
potable, llegando a menos del 30%. Esto es extraño p
Infraestructura Vial
El estado de la infraestructura vial es determinante para el desarrollo de las
comunicaciones, el transporte y la competitividad industrial (Motenzuma, 2008).
Gráfico 11. Casanare
Fuente: INVIAS y Cálculos del Autor
Gráfico 12. Colombia
27
Fuente: INVIAS y Cálculos del Autor
Casanare posee el 55% de sus vías pavimentas en buen, o muy buen estado, mucho
mayor que el 36% que tiene Colombia. En vías afirmadas18
, el Casanare tiene un 1% de
vías en buen estado versus un 7% en mal estado, mientras que el país tiene un 4% versus un
20%.
Conclusiones
El desarrollo del sector petrolero ha tenido un fuerte impacto en la estructura
económica casanareña. La gobernación y los municipios se han visto inundados de recursos
por concepto de regalías, hasta alcanzar una cifra anual promedio de $8 millones de pesos
per cápita. Aún así, los análisis hechos indican que no existe evidencia que correlacione los
ingresos por regalías presupuestados con el gasto en inversión social per cápita
presupuestada, una vez se ha corregido la heterogeneidad de los municipios. El estudio
descriptivo hecho posteriormente, muestra que los resultados en salud, educación e
infraestructura han sido mediocres. Respecto a la salud, el departamento tiene cifras de
mortalidad materna, perinatal y mortalidad EDA más altas que las de Bogotá, Barranquilla
y Antioquia, siendo superado por estas sólo en mortalidad IRA.
Si bien la mortalidad ha disminuido con el paso del tiempo, el departamento triplica
lo exigido por la ley colombiana a las regiones receptoras de regalías. Yopal y Aguazul,
aunque tienen mejores índices que Casanare, duplican lo exigido. La cobertura de salud es
18
Las carreteras afirmadas son aquellas que no está compuesta por asfalto o concreto, pero sí poseen una o más capas de afirmado (grava, por ejemplo).
28
el único indicador en el que el departamento sobresale, cumpliendo así lo exigido por la
normativa. Todos los municipios (excepto Sabanalarga) garantizan una cobertura del
Régimen Subsidiado superior al 90%, estando muy cercana al 100%.
En educación básica, no se ha alcanzado la meta exigida por la ley colombiana de
garantizar una cobertura de 90%, para el año 2009 sólo se había llegado a un 72% (tasa de
escolaridad neta). En cuanto a los resultados SABER e ICFES, el Casanare ha sido
superado por el promedio nacional prácticamente en todas las pruebas en todos los años.
Esto permite suponer que la recepción de recursos por regalías petroleras no ha traído
mejoras sustanciales en la calidad y cobertura de la educación básica.
Los datos de infraestructura analizados mostraron que el Casanare contaba con
mejores vías pavimentadas y afirmadas que el resto del país, aún así, una proporción de
60% de vías en buen estado no es una cifra aceptable, considerando los recursos que recibe.
La calidad y cobertura de acueducto y alcantarillado en el departamento es deficiente, aún
cuando no existen informes públicos sobre la evolución anual de la cobertura y calidad de
estos servicios, los datos analizados permiten afirmar que el Casanare aún no ha cumplido
lo que pide la Ley. Para el año 2010, sólo 6 de los 19 municipios habían reportado que el
agua distribuida a sus habitantes era potable. Esta meta se ve aún más agravada por la falta
de reportes anuales de muchas alcaldías del Casanare.
Se recomienda ser muy prudentes, profesionales y honestos en el manejo de los
recursos por regalías petroleras. Desarrollar planes y programas que aumenten la eficiencia
del gasto público en inversión social, principalmente en salud y educación, así como en
infraestructura. Por último, se sugiere crear organismos que constantemente monitoreen,
vigilen y publiquen informes sobre el gasto público y sus efectos en los indicadores
sociales y la estructura económica.
29
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