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UNIDADDIDÁCTICA

11 LA ACTIVIDADSANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

1. La potestad sancionadora de la Administración

2. Principios generales

2.1. Principio de legalidad 2.2. Principio de tipicidad 2.3. Irretroactividad 2.4. Culpabilidad 2.5. Principio de proporcionalidad 2.6. Derecho a la presunción de inocencia 2.7. El principio non bis in ídem y la subordinación de la potestad sancionadora a la jurisdicción penal 2.8. Prescripción

3. El procedimiento sancionador

3.1. Introducción 3.2. Ámbito de aplicación 3.3. Órganos competentes (art. 10 del RD 1398/1993) 3.4. Fases del procedimiento

3.4.1. Forma de iniciación 3.4.2. Actuaciones previas 3.4.3. Iniciación 3.4.4. Medidas provisionales

3.5. Instrucción del procedimiento

3.5.1. Actuaciones y alegaciones 3.5.2. Prueba 3.5.3. Propuesta de resolución 3.5.4. Audiencia

3.6. Resolución del procedimiento (art. 20 del RD 1398/1993)

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DERECHO ADMINISTRATIVO

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3.7. Efectos de la resolución 3.8. Resarcimiento e indemnización 3.9. El procedimiento simplificado

4. El procedimiento sancionador en materia de tráfico

4.1. Inicio del procedimiento. Denuncia 4.2. Resto de tramitación 4.3. Resolución 4.4. Ejecución de la sanción

5. Medidas sancionadoras administrativas

5.1. Sanciones disciplinarias 5.2. Sanciones de policía demanial 5.3. Sanciones rescisorias de actos administrativos favorables 5.4. Sanciones tributarias 5.5. Sanciones de tráfico

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS


L.F. López Álvarez La actividad sancionadora de la Administración


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PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

Presentación

En la Unidad didáctica 1 se insistió en la importancia de la actividad sancionadora de la Adminis-tración como clave de bóveda de todo el sistema jurídico. De nada sirven las mayores previsiones nor-mativas si no existe posibilidad de una aplicación coercitiva.

El principal instrumento de coerción es la actividad sancionadora, por lo que el contenido de esta Unidad didáctica es más extenso de lo habitual. A ello ha contribuido la referencia, necesariamente breve, a la materia de tráfico tan profusamente utilizada por las Administraciones públicas.

Objetivos

• Conocer los principales sistemas sancionadores de nuestro ordenamiento jurídico.

• Conocer y aplicar los principios generales que rigen en materia sancionadora.

• Conocer el procedimiento sancionador.

• Ser capaz de defenderse y actuar o instruir un procedimiento sancionador.




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1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

Según García de Enterría, en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración, se en-tiende por sanción un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho o en la imposición de una obligación de pago de una multa.

Como dice este profesor, se distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas por un dato formal, la autoridad que las impone: aquellas, la Administración; estas, los tribunales penales. Esta dua-lidad de sistemas represivos está recogida en un mismo precepto de la Constitución, el artículo 25:

«Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen delito, falta o infracción administrativa según la legislación vi-gente en aquel momento.»

Para García de Enterría, la dualidad sanciones administrativas-penales judicialmente impuestas sur-gió como consecuencia del mantenimiento en manos del Ejecutivo de poderes sancionatorios directos y expeditivos tras la gran revolución del sistema represivo que supuso la adopción del Derecho penal le-galizado y judicializado (nullum crimen, nulla poena sine lege; nulla poena sine legale indicium) desde los orígenes mismos de la Revolución Francesa. Las monarquías del XIX, aun las más alejadas de los principios revolucionarios, se apresuraron a adoptar el nuevo sistema represivo, más racionalizado y ob-jetivo, pero no por eso abandonaron sus propios poderes sancionatorios.

Aunque excluyendo la posibilidad de que la Administración impusiera sanciones privativas de li-bertad, continúa diciendo García de Enterría, la Constitución de 1978 ha mantenido en el artículo 25 la potestad administrativa de sancionar, dándole por primera vez rango constitucional. Ahora bien, el re-ferido precepto constitucional no ofrece ningún criterio objetivo para delimitar el ámbito de esa potes-tad y el del ius puniendi, que actúa a través de procedimientos judiciales. Es el legislador, por tanto, el que efectúa esa delimitación, con frecuencia en virtud de razones puramente cuantitativas (por ejemplo, el delito fiscal respecto de la infracción administrativa del mismo carácter); otras, la mayor parte de las veces, por razones de expeditividad o eficacia.

EJEMPLO 1

El artículo 305 del Código Penal sanciona al

«(…) que, por acción u omisión, defraude a la Hacienda Pública estatal, autonómica, foral o local, eludiendo el pago de tributos, cantidades retenidas o que se hubieran debido retener o ingresos a cuenta de retribuciones en especie obteniendo indebidamente devoluciones o disfrutando beneficios fiscales de la misma forma, siempre que la cuantía de la cuota defraudada, el importe no ingresado de las retenciones o ingresos a cuenta o de las devoluciones o beneficios fiscales indebidamente ob-tenidos o disfrutados exceda de 120.000 euros, será castigado con la pena de prisión de uno a cuatro años y multa del tanto al séxtuplo de la citada cuantía.»

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En cambio, suponen una simple infracción administrativa las mismas conductas que no alcancen la cuantía de 120.000 euros, tal y como establece el artículo 191 de la Ley General Tributaria:

«Constituye infracción tributaria dejar de ingresar dentro del plazo establecido en la normativa de cada tributo la totalidad o parte de la deuda tributaria que debiera resultar de la correcta autoli-quidación del tributo.»

En este sentido, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, justificando la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, ha señalado que:

«No cabe duda que en un sistema en el que rigiera de manera estricta y sin fisuras la divi-sión de poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha fun-cionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no re-cargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilíci-tos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados.»

Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionado-ra de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el artículo 25 aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos.

Por consiguiente, siguiendo de nuevo al autor mencionado, el mismo ius puniendi del Estado puede manifestarse (con la salvedad de las penas privativas de libertad –art. 25.3 de la CE– y de otros derechos civiles y políticos) tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa. El problema es ahora si esa aplicación administrativa del ius puniendi general puede separarse en sus principios de los estableci-dos con el mayor rigor para la aplicación penal por los jueces, desde los orígenes del Estado de Derecho.

2. PRINCIPIOS GENERALES

La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Ad-ministrativo Común (LRJPAC), regula en su Título IX los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos, extraídos del texto constitucional y de la ya consolidada ju-risprudencia sobre la materia.

Como señala la LRJPAC en su exposición de motivos:

«La Constitución, en su artículo 25, trata conjuntamente los ilícitos penales y adminis-trativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se sujeten a principios de básica identidad.»

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Asimismo, el Tribunal Constitucional reiteradamente ha declarado –SSTC 18/1981, de 8 de junio y 246/1991, de 19 de diciembre– que:

«Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución en su artículo 25 y una muy rei-terada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo.»

De este modo, la LRJPAC contiene en la actualidad el cuadro normativo general que define los prin-cipios generales de funcionamiento de las sanciones administrativas y de su aplicación.

Entre tales principios destacan los de legalidad, tipicidad e irretroactividad, junto a los de culpabi-lidad, presunción de inocencia, prohibición de la analogía, proporcionalidad y prescripción de infraccio-nes y sanciones. Todos ellos aparecen enunciados en el Capítulo I del Título IX de la LRJPAC (arts. 127 a 133).

2.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Es la expresión del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, conocido desde siempre y reco-gido por Ulpiano en la regla 50.16.131.1 del Digesto. A nadie se le escapa que, por un mínimo sentido de la justicia, la norma ha de preceder a la conducta sancionable, dice el artículo 25 de la CE (lex pre-via), así como determinar el contenido de la sanción que pueda imponerse.

Ahora bien, cual sea esa norma, es algo que no aclara del todo el artículo 25 de la Constitución que utiliza el término «legislación» y no el de «ley», lo cual suscita la cuestión de si se está refiriendo a cual-quier norma o solo, precisamente, a la ley formal, esto es, si se trata de una verdadera reserva de ley. En favor de esto último militan razones decisivas para García de Enterría. Primero, que tal es incuestionable, el caso de las infracciones penales, y la equiparación entre estas y las administrativas es completa en el artículo 25 (aunque el Tribunal Constitucional ha precisado –STC 140/1986, de 11 de noviembre– que en el ámbito penal, cuando se trata de imponer penas privativas de libertad, lo dispuesto en el artículo 81.1 de la CE en relación con su artículo 17 exige que las normas penales estén contenidas en ley orgánica; en los restantes supuestos bastará con ley ordinaria). Segundo, el carácter de derecho fundamental que tiene la formulación de dicho artículo 25, lo que hace entrar en juego al artículo 53.1 de la CE, según el cual: «Solo por ley (...) podrá regularse el ejercicio de tales derechos». En tercer término, porque delimi-tando la ley sancionatoria el ámbito de lo lícito y de lo ilícito sancionable y, por tanto, las fronteras de la libertad, este efecto capital en la vida social no puede quedar diferido a una simple norma reglamentaria.

Es trasladable a este caso todo lo que dijimos sobre el principio de legalidad en la Unidad 1, en la que tratamos sobre la actividad administrativa de policía, por lo que es procedente, según indica el autor al que venimos siguiendo, la tesis de la reserva de ley ordinaria y «reserva absoluta», declarada por el Tribunal Constitucional (SSTC 77/1983, de 3 de octubre; 25/1984, de 23 de febrero; 42/1987, de 7 de abril; 83/1990, de 4 de mayo, y 207/1990, de 17 de diciembre), y la prescripción del reglamento en la materia, se salvan las regulaciones preconstitucionales, ya que el Tribunal Constitucional ha señalado que no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución (SSTC 11/1981, de 8 de abril, y 15/1981, de 7 de mayo). Pero esta prescripción no es absoluta, y aquí resulta una de las matizaciones que el Tribunal Constitucional ha hecho sobre los prin-cipios penales comunes.




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No son posibles ni las regulaciones reglamentarias independientes o que intenten tipificar conduc-tas sancionables o sanciones sin cobertura legal precisa ni las que pretendan ampararse en una cláusula de deslegalización o de remisión inespecífica. El reglamento no puede, pues, definir ilícitos o conductas sancionables ni las sanciones aplicables, ni cabe por tanto una remisión en blanco a un reglamento, esto es, la simple habilitación a la Administración por norma de rango legal vacía de todo contenido mate-rial propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras, pues ello supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de ley entraña como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representan-tes (SSTC 42/1987, de 7 de abril y 83/1990, de 4 de mayo).

La LRJPAC establece en su artículo 127 bajo la rúbrica de principio de legalidad que:

«La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitu-ción, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Título, y cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario.»

La redacción dada a este artículo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, suprime la prohibición de la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora, a fin de favorecer la descentralización en función del principio de eficacia.

2.2. PRINCIPIO DE TIPICIDAD

Los conceptos de legalidad y de tipicidad no se identifican, sino que el segundo tiene un conteni-do propio como modo especial de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considere constitutiva de la infracción y la igualmente precisa definición de la sanción que pueda imponerse, siendo en definitiva un medio de garantizar el principio constitucio-nal de seguridad jurídica (art. 9.3 de la CE) y de hacer realidad, junto a la exigencia de una lex pre-via, la de una lex certa.

Ambos principios, legalidad y tipicidad, se encuentran contemplados en el artículo 25.1 de la CE, ya que este precepto, como reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional, compren-de una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de pre-determinación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certe-za (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción (tipicidad). La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las nor-mas tipificadoras de aquellas conductas y sanciones, por cuanto que el término «legislación vigen-te» contenido en el artículo 25.1 de la CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987, de 7 de abril; 219/1989, de 21 de diciembre; 6/1990, de 29 de marzo; 83/1990, de 4 de mayo, y 207/1990, de 17 de diciembre).




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La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido matizando la aplicación del principio de tipicidad al Derecho administrativo sancionador respecto al Derecho penal, en el sentido de atenuar el rigor de la legalidad, para permitir un mayor grado de posible colaboración del reglamento en la con-creción de los tipos de infracción y sanción; no obstante, no es aceptable que en cuanto al rigor de la predeterminación de una y otra, sea el que sea el rango de la norma en que se verifique, puedan hacerse concesiones para otorgar a la Administración márgenes de arbitrio superiores a los que se le conceden a los órganos judiciales. No caben, pues, cláusulas generales o indeterminadas de infracción que «permi-tirían al órgano sancionador actuar con un excesivo arbitrio y no con el prudente y razonable que permi-tiría una debida especificación normativa» (STC 61/1990).

La LRJPAC hace referencia a todos estos extremos cuando formula el principio de tipicidad en su artículo 129.1, a cuyo tenor:

«Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurí-dico previstas como tales infracciones por una ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Ad-ministración local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.»

Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley (art. 129.2).

Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta iden-tificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes (art. 129.3).

Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica (art. 129.4).

2.3. IRRETROACTIVIDAD

El principio de irretroactividad significa que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vi-gentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. No obstante, las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor (art. 128).

2.4. CULPABILIDAD

Como dice García de Enterría en su Curso de Derecho administrativo, se pretendió, en los tiempos anteriores a la democracia, que la responsabilidad administrativa a efectos de sanciones administrativas era una responsabilidad objetiva, es decir, que bastara con la realización de la conducta prevista o que se materializase el resultado no querido por la ley, para que surgiera el deber de sancionar, sin requerir dolo o culpa en la conducta sancionable. Esta posición fue condenada, primero por la jurisprudencia, desde finales de los años sesenta, y después por la regla de la aplicación general de los principios esen-ciales del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador, que recibió respaldo constitucional en el artículo 25 de la CE. Uno de esos principios es justamente el de culpabilidad, que exige imputación y dolo o culpa en la acción sancionable.




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Lamentablemente, el abuso de poder es una constante y, si bien las dictaduras son un perfecto caldo de cultivo para este tipo de infecciones, las democracias tampoco están exentas del mismo. Precisamente, la Ley de 26 de abril de 1985 reformó la Ley General Tributaria de 1963, en cuyo artículo 77.1, al definir las infracciones tributarias («las acciones y omisiones tipificadas y sancionadas en las leyes») se suprimió la mención de que tales acciones y omisiones debían ser precisamente «voluntarias», que figuraba en el texto de 1963. Como es lógico, al tratarse de una ley, hubo de acudirse al Tribunal Constitucional. Los recurrentes de inconstitucionalidad y los tribunales que habían planteado cuestión de inconstitucionali-dad sobre esa modificación legal entendían que la ley pretendía implantar un sistema de responsabilidad objetiva en materia de infracciones tributarias. La Sentencia de 26 de abril de 1990 rechaza la impugna-ción, pero no por aceptar esa consecuencia de la responsabilidad objetiva, sino porque la exigencia de la culpabilidad es inexcusable en nuestro sistema:

«Es cierto que, a diferencia de lo que ha ocurrido en el Código Penal, en el que se ha sus-tituido aquel término de "voluntarias" por la expresión "dolosas o culposas", en la Ley Gene-ral Tributaria, se ha excluido cualquier adjetivación de las acciones u omisiones constitutivas de infracción tributaria. Pero ello no puede llevar a la errónea conclusión de que se haya su-primido en la configuración del ilícito tributario el elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa. En la medida en que la san-ción de las infracciones tributarias es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, tal resultado sería inadmisible en nuestro ordenamiento.»

Para concluir que:

«El precepto está dando por supuesta la exigencia de culpabilidad en los grados de dolo, o culpa o negligencia grave y (...) que más allá de la simple negligencia, los hechos no pueden ser sancionados.»

Por ello, la vigente Ley 58/2003, General Tributaria (LGT), en su artículo 183.1 establece que:

«Son infracciones tributarias las acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier grado de negligencia que estén tipificadas y sancionadas como tales en esta u otra ley.»

Otro anacronismo introducido en democracia es la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas, contradiciendo así el viejo y acertado principio universitas delinquere non potest. Diversas cir-cunstancias de índole económica han propiciado leyes, como por ejemplo la de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito de 1988, la Ley de Mercado de Valores de 1988, la de Defensa de la Compe-tencia de 2007, que han extendido la responsabilidad de las personas jurídicas acumulativamente a la de sus administradores –por vía subsidiaria en el caso de infracción tributaria, art. 43.1 de la LGT–. Ahora bien, en este caso, el anacronismo jurídico no se produce por abuso de poder, sino que habitualmente se realiza para que el patrimonio empresarial, más abundante que el de los administradores, responda tam-bién por los daños que se hayan podido producir como consecuencia de la conducta infractora. A pesar de tan loable intención, si lo que realmente se quiere es reprimir tales conductas, parece más adecua-do arbitrar sanciones dirigidas a las personas físicas por las que, ineludiblemente, actúan las sociedades mercantiles y, en general, todas las personas jurídicas.

En este sentido, la LRJPAC, prevé con carácter general que las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y




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perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comu-nicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente (art. 130.2).

Ahora bien, el que nuestro Derecho administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles, pues, capacidad infractora, no significa que para el caso de las infracciones ad-ministrativas cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas (STC 246/1991, de 19 de diciembre).

Por otro lado, la LRJPAC admite la imputación de responsabilidad solidaria o subsidiaria en supuestos legalmente determinados, dentro del ámbito administrativo sancionador. Así, el artículo 130.3 señala que:

«Cuando el incumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corres-ponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley que conlleven el deber de prevenir la infracción cometida por otros, las personas físicas o jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores.»

Precisiones

Para el caso de los responsables subsidiarios, no basta, por tanto, la previsión anterior, sino que es necesario que las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores así lo contem-plen. Además, el responsable subsidiario no es tal, sino que se le responsabiliza del incumpli-miento del deber de vigilancia, lo que deberá suponer otra sanción, quizá de la misma cuantía, pero es una tipificación diferente de la acción cometida por el sujeto que debía estar vigilado.

Precisiones

Por mucho que quiera justificarse el Tribunal Constitucional, la comisión de infracciones por parte de personas jurídicas son supuestos de responsabilidad objetiva, tal y como sucede con la respon-sabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, como se expondrá en la siguiente Unidad didáctica. Y eso porque lo dice el propio tribunal. La sentencia citada trae causa de la sanción de 500.000 pesetas que el 28 de noviembre de 1980 el gobernador civil de Madrid impuso al Banco de Bilbao, porque durante un atraco perpetrado en una de sus sucursales no fue accionada la alarma, ni funcionó el módulo cajero de apertura retardada.

Por sorprendente que parezca, el Tribunal Constitucional establece que:

«Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídi-ca a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos.»

Si falta la voluntad, ¿cómo es posible hablar de responsabilidad?




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2.5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad (art. 131.1).

El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones ti-pificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas (art. 131.2) lo que no siempre sucede, de manera que es más económico pagar la multa y, por ejemplo, continuar contaminando.

En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones públicas, se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

• La existencia de intencionalidad o reiteración.

• La naturaleza de los perjuicios causados.

• La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme (art. 131.3).

2.6. DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

Este derecho se encuentra recogido en el artículo 24.2 de la CE, y aunque propiamente dicho precep-to se refiera a los procesos judiciales, es de aplicación a cualquier ámbito de la vida jurídica y, por tanto, a la materia sancionadora administrativa, según declaración constante del Tribunal Constitucional.

Como indica García de Enterría, la presunción constitucional de inocencia con rango de derecho funda-mental supone que solo sobre la base de pruebas cumplidas, cuya aportación es carga de quien acusa (aquí la propia Administración, en su fase instructora), podrá alguien ser sancionado. La supuesta presunción de verdad de las actas o denuncias de funcionarios o del mismo acto sancionatorio no es tal, sino un mecanis-mo de autotutela previa o provisional que presume solo la validez en tanto esta no se destruya a través de un medio impugnatorio; pero la impugnación podrá basarse, justamente, en que la Administración no ha alcanzado con sus pruebas a destruir esa presunción constitucional de inocencia. Así, el auto del Tribunal Constitucional 7/1989, de 13 de enero, en relación con la presunción de certeza de que gozan las actas de la Inspección de Trabajo respecto de los hechos reflejados en las mismas que hayan sido constatados por el inspector actuante, señala que:

«El correspondiente precepto no otorga a aquellas una veracidad absoluta e indiscutible, lo que no sería constitucionalmente admisible, sino que pueden ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, pues nada impide que frente a las actas se puedan utilizar los medios de defensa oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de prueba aportado por la parte contraria.»

En consonancia con la doctrina constitucional, el artículo 137.1 de la LRJPAC, por un lado, reco-noce el derecho a la presunción de inocencia en el ámbito administrativo sancionador:




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«Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de respon-sabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.»

y por otro, el apartado 3 del mismo artículo, establece que:

«Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, ten-drán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.»

En otras palabras, la ley les otorga presunción iuris tantum de veracidad, por lo que, se quiera reco-nocer o no, se está invirtiendo la carga de la prueba o, cuando menos, se vulnera el principio de igualdad de partes, pues se concede una presunción general de veracidad para todo tipo de hecho relatado por la Administración.

Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Admi-nistraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien (art. 137.2).

Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.

Solo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no pue-dan alterar la resolución final a favor del presunto responsable (art. 137.4).

2.7. EL PRINCIPIO NON BIS IN ÍDEM Y LA SUBORDINACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA A LA JURISDICCIÓN PENAL

Hasta la aprobación de la Constitución de 1978, la jurisprudencia sostenía que, tratándose de dos ordenamientos distintos, las sanciones administrativas eran perfectamente compatibles e incluso inde-pendientes respecto a las penales frente a unos mismos hechos. De esta forma, era perfectamente posible que por unos mismos hechos se impusiera una sanción por parte del orden penal y otra por parte de las autoridades administrativas. Esta situación ya resultaba chocante, pero aún se evidenciaba más que algo no terminaba de funcionar bien, cuando esos mismos hechos podían estimarse de un modo por el juez penal y de otro completamente distinto por la autoridad administrativa sancionadora.

Aunque el principio non bis in ídem no aparece constitucionalmente consagrado de manera expresa, ello no impide reconocer su vigencia en nuestro ordenamiento, porque dicho principio, como ha seña-lado el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 2/1981, de 30 de enero, va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones, recogidos en el artículo 25.1 de la CE.

En todo caso y para disipar cualquier duda, la LRJPAC regula expresamente el principio non bis in ídem entre los principios de la potestad sancionadora, al disponer en su artículo 133 (concurrencia de sanciones) que «no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativa-mente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento».

El principio non bis in ídem supone que no recaiga una duplicidad de sanciones –administrativa y penal– en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento, sin existencia de una




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relación de supremacía especial de la Administración (relación de funcionario, servicio público, con-cesionario, etc.) que justificase el ejercicio del ius puniendi por los tribunales y, a su vez, de la potestad sancionadora de la Administración (STC 2/1981). Pero además, el referido principio conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuicia-miento y la calificación que en el plazo jurídico puedan producirse se hagan con independencia, si resul-tan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado (STC 77/1983, de 3 de octubre).

EJEMPLO 2

Sobre las 21 horas del día 24 de julio de 1980 se recibió en la sala del 091 de la Comisaría de Policía de Cádiz una llamada telefónica anónima, en la cual una voz, al parecer de varón, dijo: «A las 11 horas hará explosión un artefacto en el Gobierno Civil». Acto seguido, se cortó la comunicación.

Estos hechos dieron lugar a unas diligencias sumariales y a una causa que el Juzgado de Instrucción núme-ro 1 de Cádiz, en juicio oral y público por desórdenes públicos contra don Tomás G. R., absolvió a este del delito del que era acusado mediante Sentencia de 6 de febrero de 1981.

Por su parte, el 22 de octubre de 1981, el Gobierno Civil de Cádiz impuso a Tomás G. R. una multa de 500.000 pesetas por haber realizado la susodicha llamada anónima. Contra la resolución del Gobierno Civil de Cádiz interpuso el sancionado recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Audiencia Territorial de Sevi-lla, la cual dictó Sentencia con fecha 14 de julio de 1982, desestimando el recurso y confirmando el acto ad-ministrativo recurrido por considerarlo conforme con el ordenamiento jurídico.

Agotada la vía judicial y recurrido en amparo, el Tribunal Constitucional anuló la sanción sobre la base de que la Administración:

«No puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuan-do actúe a posteriori el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado, pues en otro caso se produce un ejercicio del poder punitivo que traspasa los límites del artículo 25 de la Constitución y viola el derecho del ciudadano a ser sancionado solo en las condiciones estatuidas por dicho precep-to» (STC 77/1983).

El artículo 7 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, de 4 de agosto de 1993, determina que en cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos competentes estimen que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal lo co-municarán al Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicación, es decir, que informe a la Administración acerca de lo que piensa hacer para que esta sus-penda el procedimiento sancionador administrativo (en el caso de que se abra la vía penal) o lo continúe (si el fiscal no cree conveniente abrirla por no revestir caracteres de delito o falta).

En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas.

Recibida la comunicación, si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la que pudiera corresponder a la penal, se acordará la suspensión del proce-dimiento administrativo hasta que recaiga resolución judicial.




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Por último, como hemos mostrado en el ejemplo, se establece que los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme vinculan a los órganos administrativos respecto de los procedimien-tos sancionadores que se sustancien.

2.8. PRESCRIPCIÓN

La LRJPAC es la primera norma que, con carácter general, establece la prescripción como modo de extinción de la responsabilidad administrativa y fija los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones.

Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si estas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las gra-ves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribi-rán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año (art. 132.1).

El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento san-cionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable (art. 132.2).

El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquel está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor (art. 132.3).

Por su parte, el artículo 6 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad San-cionadora determina que cuando de las actuaciones previas se concluya que ha prescrito la infrac-ción, el órgano competente acordará la no procedencia de iniciar el procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado se concluyera en cualquier momento que ha prescrito la infracción, el órgano competente resolverá la conclusión del procedimiento con el archivo de las actuaciones, comunicán-doselo a los interesados.

Asimismo, cuando haya transcurrido el plazo para la prescripción de la sanción, el órgano compe-tente lo notificará a los interesados.

Finalmente, se contiene la regla de que, transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sin haberse practicado la notificación de este al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones, notificándoselo al imputado, sin perjuicio de las responsabilidades en que se hubiera podi-do incurrir por parte del funcionario instructor. Como puede verse, esta última apreciación no tiene que ver con la prescripción de la infracción o la sanción, sino con el principio de indefensión, de manera que no se vulnere el derecho de defensa del presunto infractor. Para apreciarlo habrá que saber cuándo y cómo se inicia el procedimiento, y para ello habrá que acudir a la normativa reguladora del concreto procedimiento.




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3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

3.1. INTRODUCCIÓN

El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente esta-blecido. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento (art. 134 de la LRJPAC).

Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos: a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia, a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten proce-dentes (art. 135 de la LRJPAC).

En previsión de lo establecido en la disposición adicional tercera de la LRJPAC, se dictó con fecha 4 de agosto de 1993, el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.

3.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN

En defecto total o parcial de procedimientos específicos, la potestad sancionadora se ejercerá me-diante el procedimiento establecido en este reglamento, y en especial en los supuestos siguientes:

• Por la Administración General del Estado, respecto de aquellas materias en las que el Esta-do tiene competencia exclusiva.

• Por la Administración de las comunidades autónomas, respecto de aquellas materias en las que el Estado ejerce competencia normativa plena.

• Por las entidades que integran la Administración local, respecto de las materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.

Se aplicará asimismo este reglamento a los procedimientos sancionadores establecidos en las orde-nanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones, en aquellas materias en que el Estado tiene com-petencia normativa plena, en lo no previsto por tales ordenanzas.

Quedan, sin embargo, excluidas la potestad sancionadora tributaria y la referida al orden social res-pecto de la cual funciona con carácter supletorio. Queda también excluido, sin tan siquiera carácter su-pletorio, el ejercicio por la Administración de la potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y quienes estén vinculados a aquella por una relación contractual.

A continuación, y dentro del Capítulo I, bajo la denominación de «Disposiciones generales» se re-cogen en el reglamento una serie de reglas y principios que inspiran el ejercicio de la potestad sanciona-dora y entre los que podemos destacar los siguientes:




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• Principio de transparencia del procedimiento recogido en el artículo 3. El procedimiento se desarrollará, determina el citado artículo, de acuerdo con el principio de acceso perma-nente, a fin de que los interesados puedan en cualquier momento del procedimiento cono-cer su estado de tramitación y acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo.

El acceso a los documentos que obren en los expedientes sancionadores ya concluidos se regirá por lo dispuesto en el artículo 37 de la LRJPAC.

Con objeto de garantizar la transparencia en el procedimiento, la defensa del imputado y la de los intereses de otros posibles afectados, así como la eficacia de la propia Adminis-tración, cada procedimiento sancionador que se tramite se formalizará sistemáticamente, incorporando sucesiva y ordenadamente los documentos, testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y demás diligencias que vayan apareciendo o se vayan rea-lizando. El procedimiento así formalizado se custodiará bajo la responsabilidad del órgano competente en cada fase del procedimiento hasta el momento de la remisión de la propues-ta de resolución al órgano correspondiente para resolver quién se hará cargo del mismo y de su continuación hasta el archivo definitivo de las actuaciones.

• Principio de irretroactividad, recogido en el artículo 4.1, según el cual las disposiciones sancionadoras no se aplicarán con efecto retroactivo, salvo cuando favorezcan al presunto infractor.

• Principio de compensación, recogido en el artículo 4.2, según el cual el cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional o de disposiciones cautelares se compen-sarán, cuando sea posible, con la sanción impuesta.

• Concurrencia de sanciones, recogido en el artículo 4.4, según el cual, cuando de la comi-sión de una infracción derive sucesivamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

EJEMPLO 3

Quien no respeta la detención impuesta por la luz roja de un semáforo por ir tan ebrio que no puede verlo, es evidente que se convierte en merecedor de la sanción por superar la tasa de alcohol permitida que, cuan-do no suponga delito, será una infracción más grave.

Asimismo, el artículo 5 («Concurrencia de sanciones») determina que:

• El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cual-quier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acredi-tado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento.

• El órgano competente podrá aplazar la resolución del procedimiento si se acreditase que se está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los órganos comunita-rios europeos. La suspensión se alzará cuando se hubiese dictado por aquellos resolución firme.




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Por último, el reglamento ha recogido en su artículo 8 la posibilidad de que el procedimiento fina-lice anticipadamente en dos casos: cuando el infractor reconozca su responsabilidad o cuando, siendo la sanción de carácter pecuniario, se efectúe el pago voluntario, todo ello sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes.

3.3. ÓRGANOS COMPETENTES (ART. 10 DEL RD 1398/1993)

A efectos del Real Decreto 1398/1993, son órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores las unidades administrativas a las que, de conformidad con los artículos 11 («Creación de órganos administrativos») y 21 («Instrucciones y órde-nes de servicio») de la LRJPAC, cada Administración atribuya estas competencias, sin que puedan atri-buirse al mismo órgano para las fases de instrucción y resolución del procedimiento.

Los órganos competentes para la iniciación, instrucción y resolución son los expresamente previs-tos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el Capítulo I del Título II de la LRJPAC («Principios ge-nerales y competencia de los órganos de las Administraciones públicas»).

Cuando de la aplicación de las reglas anteriores no quede especificado el órgano competente para ini-ciar el procedimiento, se entenderá que tal competencia corresponde al órgano que la tenga para resolver.

En el ámbito de la Administración local son órganos competentes para la resolución los alcaldes u otros órganos, cuando así esté previsto en las correspondientes normas de atribución de competencias.

En defecto de previsiones de desconcentración en las normas de atribución de competencias sancio-nadoras, y en el ámbito de la Administración General del Estado, mediante una disposición administrativa de carácter general se podrá desconcentrar la titularidad y el ejercicio de las competencias sancionadoras en órganos jerárquicamente dependientes de aquellos que las tengan atribuidas.

La desconcentración debe ser publicada en el Boletín Oficial del Estado. Los órganos en que se hayan desconcentrado competencias no podrán desconcentrar estas a su vez.

Los alcaldes y los plenos de las entidades locales, mediante la correspondiente norma de carácter general, podrán desconcentrar en las comisiones de gobierno, los concejales y los alcaldes las compe-tencias sancionadoras que tengan atribuidas.

Esta desconcentración estará sometida a los mismos límites y requisitos establecidos en el párrafo anterior. La norma de desconcentración se publicará en el boletín oficial de la provincia y en el tablón de edictos del ayuntamiento o medio de publicación equivalente.

3.4. FASES DEL PROCEDIMIENTO

El Capítulo II del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, recoge, bajo la denominación «Actuacio-nes previas e iniciación del procedimiento», las distintas fases del procedimiento.




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3.4.1. Forma de iniciación

Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano compe-tente, bien por propia iniciativa o como consecuencia del órgano superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. Respecto de los dos últimos supuestos citados, conviene tener en cuenta que la for-mulación de una petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, si bien deberá comunicarse al órgano, en su caso, los motivos por los que no se inicia.

Por su parte, cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la ini-ciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación.

Transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sin haberse practicado la notificación de este al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones, notificándoselo al imputado, sin perjuicio de la responsabilidad en que se hubiera podido incurrir (art. 6 del reglamento).

3.4.2. Actuaciones previas

Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas con ob-jeto de determinar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación; tales funciones serán reali-zadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia, y, en defecto de estos, por la persona u órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

3.4.3. Iniciación

La iniciación del procedimiento sancionador se formalizará con el contenido mínimo siguiente (art. 13):

• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

• Hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

• Instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

• Órgano competente para la resolución del expediente, y norma que le atribuya tal compe-tencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntaria-mente su responsabilidad.

• Medidas de carácter provisional que se hayan acordado, sin perjuicio de las que puedan adoptarse durante la tramitación.

• Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para ello.

El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiéndose en todo caso, por tal, al inculpado. En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el




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contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo de 15 días, la iniciación podrá ser considerada pro-puesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

3.4.4. Medidas provisionales

El órgano competente para resolver podrá adoptar en cualquier momento, mediante acuerdo motiva-do, las medidas de carácter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y las exigencias de los intereses generales. Cuando existan razones de urgencia, el órgano que inicia o el instructor del procedimiento podrán adoptar las medidas que resulten necesarias.

Las medidas de carácter provisional podrán consistir en la suspensión temporal de las activida-des y la prestación de fianzas, así como en la retirada de productos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, y las demás previstas en las correspondientes normas específicas.

Las medidas provisionales deberán estar expresamente previstas y ajustarse a la intensidad, propor-cionalidad y necesidades de lo que se pretenda garantizar.

3.5. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

3.5.1. Actuaciones y alegaciones

Los interesados dispondrán de un plazo de 15 días para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen conveniente y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que pue-dan valerse. En la notificación de iniciación del procedimiento se indicará a los interesados dicho plazo. Cursada esa notificación, el instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción.

Si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello al inculpado en la propuesta de resolución.

3.5.2. Prueba

Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo de 15 días que hay para ello sin haberse formulado, el órgano instructor podrá acordar la apertura del periodo de prueba, por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10.

El acuerdo de la apertura del periodo de prueba se notificará a los interesados; en el mismo podrán, de forma motivada, rechazar aquellas pruebas por estos propuestas que se consideren improcedentes.

La práctica de las pruebas por el órgano instructor se ajustará a lo establecido en el artículo 81 de la LRJPAC.




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Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo o entidad pú-blica, y sea admitida a trámite, se entenderá que tiene carácter preceptivo, y se podrá entender que tiene carácter determinante en la resolución del procedimiento, con los efectos previstos en el artículo 83 de la LRJPAC.

Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público, observando los requisitos legales exigidos, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o apor-tar los propios interesados.

Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la deci-sión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

3.5.3. Propuesta de resolución

Concluida, en su caso, la fase de prueba, el órgano instructor del procedimiento formulará la pro-puesta de resolución, en la que se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se con-sideren probados y su exacta calificación jurídica; se determinará la infracción que, en su caso, aquellos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, o bien se propondrá la declara-ción de no existencia de infracción o responsabilidad.

3.5.4. Audiencia

La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento. Con esta notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el pro-cedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias que estimen convenientes, concedién-doles un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el órgano instructor del procedimiento.

Transcurridos los 15 días, o si los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, en cuyo caso se tendrá por realizado el trámite, la propues-ta de resolución se cursará inmediatamente al órgano competente para resolver el procedimiento, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo.

3.6. RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO (ART. 20 DEL RD 1398/1993)

Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedi-miento.

El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concedién-doseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a 15 días. El plazo para resolver el proce-dimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias.




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No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmedia-tamente a la resolución final del procedimiento.

El órgano competente dictará resolución que deberá ser motivada y decidir todas las cuestiones plan-teadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento.

La resolución se formalizará por cualquier medio que acredite la voluntad del órgano competente para adoptarla. La resolución se adoptará en el plazo de 10 días, desde la recepción de la propuesta de resolución y de los documentos, alegaciones e informaciones obrantes en el procedimiento.

En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, salvo los que resulten, en su caso, de las actuaciones complementarias. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegacio-nes estime convenientes, concediéndosele un plazo de 15 días.

Las resoluciones de los procedimientos sancionadores, además de contener los elementos previs-tos en el artículo 89.3 de la LRJPAC, incluirán la valoración de las pruebas practicadas y especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

Las resoluciones se notificarán a los interesados. Si el procedimiento se hubiese iniciado como con-secuencia de orden superior o petición razonada, la resolución se comunicará al órgano administrativo autor de aquella.

Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad es-tablecido en el artículo 43.4 de la LRJPAC.

Transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certifi-cación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones.

Precisiones

Habida cuenta de la posibilidad de suspensión del procedimiento y de la dificultad para su cómputo, se aconseja vivamente no solicitar esta certificación pues, si el procedimiento está parado, no re-caerá sanción, aparte de continuar asegurando la producción de la caducidad; pero si nos equi-vocamos en el cálculo, podemos inducir un efecto no deseado.

3.7. EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN

• Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas y, contra las mismas, no podrá interponerse recurso administrativo alguno, salvo el potestati-vo de reposición.




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• Las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso de alzada que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se haya producido.

• Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, las resoluciones del recurso de alzada y de los procedimientos de revisión de oficio que, en su caso, se inter-pongan o sustancien no podrán suponer la imposición de sanciones más graves para el san-cionado.

Precisiones

Una cosa es el recurso, una vez producido el acto administrativo, y otra las alegaciones que el interesado realiza durante el procedimiento que dará lugar al acto. En este segundo caso, las alegaciones pueden provocar un agravamiento de la sanción que, en la notificación del inicio del procedimiento, le fue anunciada al inculpado.

En el caso de que se recurra la resolución recaída, podrán adoptarse las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas.

Las mencionadas disposiciones podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que, en su caso, ya se hubiesen adoptado.

3.8. RESARCIMIENTO E INDEMNIZACIÓN

Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a la Administración públi-ca, la resolución del procedimiento podrá declarar:

• La exigencia al infractor de la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción.

• La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la indemnización por los daños y per-juicios causados se determinará mediante un procedimiento complementario, cuya reso-lución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ello no implicará el reconocimiento por el infractor del reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía ad-ministrativa.

3.9. EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO

Los artículos 23 y 24 del reglamento recogen como novedad importante, en materia sancionado-ra, el procedimiento simplificado, que podrá aplicarse cuando el órgano competente considere para iniciar el procedimiento, que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve.




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Su tramitación se desarrolla a través de las siguientes fases:

• La iniciación se producirá de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II, por acuerdo del órgano competente; en él tendrá que de especificarse el carácter simplificado del procedimiento. El acuerdo se comunicará al órgano instructor y será notificado a los intere-sados.

• En el plazo de 10 días siguientes, el órgano instructor y los interesados efectuarán las actua-ciones preliminares, aportando cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposición y práctica de la prueba.

• A continuación, el órgano instructor formulará la propuesta de resolución, notificándolo a los interesados para que, en el plazo de cinco días, propongan pruebas si lo estiman conve-niente.

• Por último, el procedimiento se remitirá al órgano competente para resolver, y en el plazo de tres días dictará resolución. La normativa ha recogido una duración máxima de este pro-cedimiento de un mes desde su inicio.

4. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA DE TRÁFICO

4.1. INICIO DEL PROCEDIMIENTO. DENUNCIA

La autoridad competente iniciará de oficio el procedimiento sancionador cuando por sí misma tenga noticia de los hechos (lo que no suele ocurrir) o mediante denuncia (es lo ordinario). Esta podrá ser for-mulada por cualquier persona que tenga conocimiento directo de los mismos, ya sean agentes de auto-ridad, en cuyo caso la denuncia se convierte en obligatoria, ya sea un particular, para quien la denuncia es potestativa. Por tanto, para denunciar una infracción de tráfico, no hace falta ser agente de autoridad, ahora bien, como en la denuncia constan el nombre y apellidos del denunciante y su domicilio, y de estos datos se informa al denunciado, los particulares no solemos estar motivados a poner en conocimiento de la autoridad competente las infracciones que presenciemos. En cambio, los agentes de la autoridad encargados del servicio de vigilancia del tráfico deberán denunciar obligatoriamente, conforme al ar-tículo 4 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RSTCV), aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, las infrac-ciones que observen cuando ejerzan funciones de vigilancia y control de la circulación vial. Hay que añadir al respecto que el artículo 53.1 b) y c) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, establece que, en el caso de tráfico urbano, los agentes de la autoridad son los agentes de Policía Municipal. En estas denuncias, como es sabido, no constan el nombre, apelli-dos y domicilio del agente, sino solo su número de funcionario.

En todo caso, la iniciación del procedimiento sancionador deberá formalizarse conforme al conte-nido mínimo del artículo 13 del Reglamento que regula el Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora: identificación del presunto responsable, hechos sucintamente expuestos; su posible cali-ficación y las sanciones que, en su caso, les pudieren corresponder (art. 135 de la LRJPAC); instructor y secretario, con expresa indicación del régimen de su recusación; órgano competente para la resolución del expediente, indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento, pla-zos para su ejecución, etc.




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Como norma general, las denuncias formuladas por agentes de la autoridad encargados de la vigi-lancia del tráfico se notificarán en el acto a los denunciados, so pena de la invalidez que establece el ar-tículo 10.2 del RSTCV:

«Las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad sin parar a los denunciados no serán válidas a menos que consten en las mismas y se les notifique las causas concretas y es-pecíficas por las que no fue posible detener el vehículo.»

Los siguientes apartados del artículo 10 establecen un amplio elenco de causas que justifican la omisión de notificar en el acto la denuncia: el hecho de formularse en momentos de gran intensidad de circulación o concurriendo factores meteorológicos adversos, obras u otras circunstancias en que la de-tención del vehículo también pueda originar un riesgo concreto; o cuando la autoridad haya tenido co-nocimiento de los hechos a través de medios autorizados de captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación del vehículo; o, en los casos de vehículos estacionados, cuando el conductor no esté presente.

4.2. RESTO DE TRAMITACIÓN

El acuerdo de iniciación del expediente se comunicará al instructor y se notificará al denunciante y a los interesados, entendiendo por tal al inculpado, a efectos de que este pueda alegar lo que estime con-veniente en el plazo de 15 días naturales (art. 12 del RSTCV).

La notificación deberá realizarse en el domicilio del titular del vehículo, conductor o quien figure en el registro de conductores e infractores, teniendo en cuenta la posibilidad de notificación a través de la publicación en el tablón de anuncios del ayuntamiento y en el boletín oficial de la provincia, en el supues-to de que, tras intentar la notificación por los demás modos establecidos, no se hubiera podido practicar.

El presunto infractor podrá, durante el plazo de 15 días naturales, alegar cuanto considere conve-niente a su derecho y proponer pruebas.

La Ley 18/2009, de 23 de noviembre, ha introducido importantes modificaciones en el procedimien-to que han entrado en vigor el 24 de mayo de 2010. En esa normativa, entre otras cosas, se dice que, por motivos de claridad y seguridad para los ciudadanos, el plazo para alegaciones en vez de ser de 15 días hábiles pasa a ser de 15 días naturales, con la consiguiente pérdida de días. Eso sí, los 15 días que que-dan son muy claros y seguros.

El artículo 79 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aproba-da por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (en adelante, LTCV), modificado por la Ley 18/2009, establece que durante ese plazo el inculpado podrá realizar el pago voluntario con reducción de la sanción de multa, o podrá formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime opor-tunas. Si efectúa el pago de la multa, se seguirá el procedimiento sancionador abreviado y, en caso de no hacerlo, el procedimiento sancionador ordinario. El procedimiento sancionador abreviado no será de aplicación a las infracciones previstas en el artículo 65, apartados 5 h), j) y 6 de la LTCV.

Una vez realizado el pago voluntario de la multa, ya sea en el acto de entrega de la denuncia o den-tro del plazo de 15 días naturales contados desde el día siguiente al de su notificación, se tendrá por con-cluido el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias:




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• La reducción del 50 por 100 del importe de la sanción de multa.

• La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que fuesen formuladas se tendrán por no presentadas.

• La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago.

• El agotamiento de la vía administrativa, siendo recurrible únicamente ante el orden juris-diccional contencioso-administrativo.

• El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se iniciará el día siguiente a aquel en que tenga lugar el pago.

• La firmeza de la sanción en la vía administrativa desde el momento del pago, produciendo plenos efectos desde el día siguiente.

• La sanción no computará como antecedente en el Registro de Conductores e Infractores, siempre que se trate de infracciones graves que no lleven aparejada pérdida de puntos.

Si, por el contrario, el inculpado decide efectuar alegaciones, el artículo 81 de la LTCV establece que dispondrá de un plazo de 15 días naturales para formular las que crea convenientes y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas.

En el supuesto de que no se hubiese producido la detención del vehículo, el titular, el arrendatario a largo plazo o el conductor habitual, en su caso, dispondrán de un plazo de 15 días naturales para iden-tificar al conductor responsable de la infracción contra el que se iniciará el procedimiento sancionador. Esta identificación se efectuará por medios telemáticos, si la notificación se hubiese efectuado a través de la dirección electrónica vial.

Si las alegaciones formuladas aportasen datos nuevos o distintos de los constatados por el agente de-nunciante, y siempre que se estime necesario por el instructor, se dará traslado de aquellas al agente para que informe en el plazo de 15 días naturales.

En todo caso, el instructor podrá acordar que se practiquen las pruebas que estime pertinentes para la averiguación y calificación de los hechos y para la determinación de las posibles responsabilidades. La denegación de la práctica de las pruebas deberá ser motivada, dejando constancia en el expediente sancionador. Si nos decidimos a litigar, este es un punto importante, pues de cara al proceso contencioso-administrativo, si la Administración contesta, como suele ser habitual, con una frase genérica, podremos alegar indefensión por vulneración del artículo 24 de la Constitución pudiendo llegar, en función de las circunstancias, al amparo ante el Tribunal Constitucional.

Concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor elevará propuesta de resolución al órgano competente para sancionar para que dicte la resolución que proceda. Únicamente se dará traslado de la propuesta al interesado, para que pueda formular nuevas alegaciones en el plazo de 15 días natu-rales, si figuran en el procedimiento o se hubiesen tenido en cuenta en la resolución otros hechos u otras alegaciones y pruebas diferentes a las aducidas por el interesado. Como puede apreciarse, esto será lo ha-bitual, pues la ley está instaurando un procedimiento, ya sea abreviado u ordinario, que más valdría haber denominado «automático»; de esta manera, mucho nos tememos que, aleguemos lo que aleguemos, nos llegará la sanción. Otra cosa será lo que ocurra delante del juez, pero ¿quién va a perder tiempo y dinero en un contencioso-administrativo cuando, como es habitual en infracciones leves, el poder general para pleitos cuesta más que el importe de la sanción? Eso sí, los plazos consistentes en días naturales confie-ren una seguridad absoluta, sobre todo, para la Dirección General de Tráfico.




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Si el denunciado no formula alegaciones ni abona el importe de la multa en el plazo de 15 días na-turales siguientes al de la notificación de la denuncia, esta surtirá el efecto de acto resolutorio del pro-cedimiento sancionador. En este supuesto, la sanción podrá ejecutarse transcurridos 30 días naturales desde la notificación de la denuncia.

Lo dispuesto anteriormente será de aplicación únicamente cuando se trate de:

• Infracciones leves.

• Infracciones graves que no detraigan puntos.

• Infracciones graves y muy graves cuya notificación se efectuase en el acto de la denuncia.

La terminación del procedimiento pone fin a la vía administrativa y la sanción se podrá ejecutar desde el día siguiente al transcurso de los 30 días antes indicados.

4.3. RESOLUCIÓN

El órgano que deba resolver el procedimiento ha de ser diferente al que realizó la instrucción del expediente. En el ámbito de las vías urbanas, la sanción por infracciones a las normas de circulación co-rresponde a los respectivos alcaldes, según dispone el artículo 71.4 de la LTCV, que pueden delegar la competencia, conforme al artículo 127.2 de la LRJPAC.

Los jefes provinciales de tráfico, en su caso, y los órganos competentes que correspondan en las comunidades autónomas, que tengan transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, asumirán esa competencia cuando, por razones justificadas o por in-suficiencia de los servicios municipales, no pueda ser ejercida por los alcaldes (art. 71.5 de la LTCV).

La terminación del expediente en el procedimiento ordinario puede producirse de manera normal: por resolución expresa (ya se trate de imposición de sanción o de absolución del presunto infractor) o de manera anormal: desistimiento y renuncia (que solo serán posibles por inicio a través de denuncia por persona distinta de agente de tráfico); caducidad (al año desde su inicio), por silencio administrativo (que será positivo o negativo según los casos; negativo en el caso de alegaciones o recursos en materia de tráfico) o por prescripción.

El plazo de prescripción de las infracciones previstas en la ley será de tres meses para las infraccio-nes leves y seis meses para las infracciones graves y muy graves (art. 92.1 de la LTCV).

El plazo de prescripción de las sanciones consistentes en multa pecuniaria será de cuatro años, com-putado desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se imponga la co-rrespondiente sanción (art. 92.4 de la LTCV).

4.4. EJECUCIÓN DE LA SANCIÓN

Conforme al artículo 88 de la LTCV:

«Una vez firmes en vía administrativa, se podrá proceder a la ejecución de las sanciones conforme a lo previsto en esta Ley».




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Sin perjuicio del pago anticipado antes indicado, el periodo voluntario de pago de la multa, con-forme a lo establecido en el artículo 90.1 de la LTCV, es de 15 días naturales, contados desde la adqui-sición de firmeza, a partir de los cuales se abrirá la vía de apremio para proceder al cobro de la misma.

5. MEDIDAS SANCIONADORAS ADMINISTRATIVAS

Dentro del ámbito de la potestad administrativa sancionadora, García de Enterría distingue entre aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos (sanciones administrativas de autoprotección) y aquellas otras por las que tutela el orden social general, en un amplio sentido, el orden público.

La potestad sancionatoria de autoprotección administrativa presenta, a su vez, cinco manifestaciones características que, respectivamente, dan lugar a otros tantos tipos de sanciones: sanciones disciplina-rias, sanciones de policía demanial, sanciones rescisorias de actos administrativos favorables, sanciones tributarias y sanciones de tráfico.

5.1. SANCIONES DISCIPLINARIAS

Son aquellas que se imponen a aquellas personas que están en una relación de sujeción especial con la Administración por infracciones cometidas a la disciplina interna por la que se rija dicha relación. Desde la perspectiva inversa, la potestad disciplinaria es una potestad de supremacía especial, a diferen-cia de la potestad punitiva penal, que es característica de la supremacía general. Este es el modelo más puro del género de las sanciones de autoprotección administrativa.

La potestad disciplinaria, en este sentido, se aplica:

• A los funcionarios.

• A los usuarios de los servicios públicos.

• A los profesionales integrados en colegios profesionales en cuanto al ejercicio de su pro-fesión.

• A los miembros de otras corporaciones públicas no territoriales (por ejemplo, comunidades de regantes).

• A los contratistas y, en particular, a los concesionarios.

Conforme a lo establecido en el artículo 127.3 de la LRJPAC, las disposiciones del Título IX no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual.

5.2. SANCIONES DE POLICÍA DEMANIAL

A través de ellas, la Administración protege sus pertenencias demaniales. Se imponen a los usua-rios del demanio o a personas que con él se ponen en una determinada relación fáctica. Cuando la san-ción se impone al usuario del demanio, puede y debe hablarse de una sanción de naturaleza disciplinaria, por estar sustentada sobre una previa relación de supremacía o sujeción especial con la Administración;




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pero la policía demanial se aplica también a quien no está en esa relación previa y, simplemente, pertur-ba o amenaza el buen orden de las cosas administrativas, estableciendo así un círculo de protección no disciplinario.

5.3. SANCIONES RESCISORIAS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES

El mal en que la sanción consiste es aquí la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ven-taja: la Administración deja sin efecto, temporal o definitivamente, un acto administrativo favorable al sancionado como consecuencia de una conducta ilegal de este, que se ha amparado en la titularidad de dicho acto.

Prevalece aquí, sobre el efecto aflictivo de la pérdida de un derecho, la finalidad protectora del orden administrativo, puesto que la rescisión del acto administrativo anterior pretende ante todo evitar que el culpable pueda continuar causando un perjuicio sobre la base de dicho acto, otorgado en función de otros fines. Entran en esta categoría: la caducidad de concesiones, las resoluciones de contratos por incumpli-miento, la retirada del permiso de caza y las revocaciones-sanciones de actos administrativos sujetos a condición, en caso de incumplimiento de esta.

5.4. SANCIONES TRIBUTARIAS

Con la sanción tributaria que la autoridad administrativa inflige a los infractores de las normas de ese carácter la Administración protege su derecho a percibir de los ciudadanos las prestaciones tributarias, solo con la efectividad de las cuales puede funcionar. Ello sin perjuicio de la penalización o represión ju-dicial en el caso de estar tipificado el hecho como delito, al amparo de lo previsto en el artículo 305 del vigente Código Penal.

Como ya se ha indicado anteriormente, existen otros supuestos de sanciones impuestas por la Ad-ministración en que esta no busca su propia protección como organización o institución, sino que se jus-tifican en la protección del orden social general (ejemplos típicos: las sanciones de orden público, las urbanísticas, las de disciplina de mercado, etc.). La extensión de esta potestad es amplísima en nuestro Derecho; puede decirse que todas las Administraciones públicas tienen paralelamente a su competencia gestora, una competencia sancionadora, actuable sobre todos los administrados en general, sin requerir que los mismos se encuentren en una relación de sujeción especial con la Administración.

La LRJPAC no aborda la cuestión relativa a la cuantía de las multas, limitándose a señalar que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas (art. 131.2).

5.5. SANCIONES DE TRÁFICO

El artículo 67 de la LTCV, según la redacción dada en 2009, con la idea de endurecer la disciplina circulatoria y de complementarla con medidas reeducadoras, establece que las infracciones leves serán sancionadas con multa de hasta 100 euros; las graves, con multa de 200 euros; las muy graves serán de 500 euros, en algunos supuestos podrán ser hasta de 1.500 euros y, para el caso de infracciones en las que se aprecie un especial ánimo de cometer infracciones, como conducir vehículos que tengan instala-dos inhibidores de radar o cualesquiera otros mecanismos encaminados a interferir en el correcto fun-




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cionamiento de los sistemas de vigilancia del tráfico, la sanción llegará a los 6.000 euros. En el caso de infracciones graves y muy graves podrá imponerse, además, la sanción de suspensión del permiso o li-cencia de conducción por tiempo determinado.

El cumplimiento de la sanción de suspensión de la autorización para conducir podrá realizarse frac-cionadamente, a petición del interesado, en periodos que en ningún caso serán inferiores a 15 días na-turales. Se podrá establecer un fraccionamiento inferior al antes indicado en el caso de los conductores profesionales, siempre que estos lo soliciten y el cumplimiento íntegro de la sanción se realice en el plazo de 12 meses desde la fecha de la resolución de la suspensión.

Merece especial atención el anexo II, incorporado por la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos, que contempla la relación de infracciones que llevarán aparejada la pérdida de puntos, y el artículo 60, que contempla en su apartado 4 una asignación de 12 puntos a cada conductor (8 a los de antigüedad inferior a tres años) para una vigencia de dos años, regulando el sistema de pérdida parcial, total y recuperación de los puntos.

Por supuesto, las ordenanzas municipales pueden concretar infracciones de tráfico y establecer las correspondientes sanciones derivadas, siempre respetando el margen que le permita la ley.

La graduación de la imposición de las sanciones está establecida en el artículo 68 de la LTCV, que es preciso poner en relación con el artículo 131 de la LRJPAC. Dicho artículo 68 dispone que las san-ciones podrán incrementarse en un 30 por 100 en atención a la gravedad y trascendencia del hecho, a los antecedentes del infractor y su condición de reincidente, al peligro potencial creado para él mismo y para los demás usuarios de la vía y al criterio de proporcionalidad.

Finalmente, recogiendo una lamentable costumbre, tristemente extendida por los países de nuestro entorno, el artículo 67.4 de la LTCV establece que, cuando el infractor no acredite su residencia legal en territorio español, el agente denunciante fijará provisionalmente la cuantía de la multa y, de no depo-sitarse su importe, el conductor deberá trasladar el vehículo e inmovilizarlo en el lugar indicado por el agente denunciante. El depósito podrá efectuarse mediante tarjeta de crédito o en metálico, en euros, y, en todo caso, se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 80 respecto a la posibilidad de reducción del 50 por 100 de la multa inicialmente fijada. Es llamativo el interés de la ley por facilitar el pago de lo que puede llegar a suponer una auténtica extorsión, en vez de habilitar los convenios de cooperación con las autoridades de otros países pertenecientes, principalmente, a la Unión Europea.




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CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• Se entiende por sanción un mal infligido por la Administración a un administrado como con-secuencia de una conducta ilegal. Este mal consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho o en la imposición de una obligación de pago de una multa.

• El principio de legalidad establece que la ley ha de preceder a la conducta sancionable, así como determinar el contenido de la sanción que pueda imponerse.

• El principio de tipicidad requiere la precisa definición de la conducta que la ley considere constitutiva de la infracción y la igualmente precisa definición de la sanción que pueda im-ponerse, siendo en definitiva medio de garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica y de hacer realidad junto a la exigencia de una lex previa, la de una lex certa.

• El principio de irretroactividad significa que serán de aplicación las disposiciones sanciona-doras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción adminis-trativa. No obstante, las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor.

• La responsabilidad del infractor a efectos de sanciones administrativas requiere dolo o culpa en la conducta sancionable.

• El principio de proporcionalidad exige guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.

• Aunque la presunción constitucional de inocencia, con rango de derecho fundamental, supone que solo sobre la base de pruebas cumplidas, cuya aportación es carga de quien acusa, podrá alguien ser sancionado, de hecho casi siempre se traslada la carga de la prueba sobre el pre-sunto infractor por la presunción de veracidad de las denuncias de los agentes de autoridad.

• El principio non bis in ídem establece que no recaiga una duplicidad de sanciones –adminis-trativa y penal– en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento y, aunque no aparece constitucionalmente consagrado de manera expresa, ello no impide reconocer su vigencia en nuestro ordenamiento, porque va íntimamente unido a los princi-pios de legalidad y tipicidad de las infracciones.

• Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establez-can. Si estas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

• El ejercicio de la potestad sancionadora requiere seguir un procedimiento legal o reglamen-tariamente establecido. Los procedimientos que regulan el ejercicio de la potestad sancio-nadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.

• Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia del órgano superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.

• El trámite de audiencia es fundamental y consiste en la puesta de manifiesto de todo el pro-cedimiento a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el órgano instructor del procedimiento.




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• Las sanciones disciplinarias son las que se imponen a aquellas personas que están en una relación de sujeción especial con la Administración por infracciones cometidas a la disci-plina interna por la que se rija dicha relación.

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.

Enunciado 1

Señale la afirmación correcta en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora de las Admi-nistraciones públicas:

a) La resolución es ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

b) El ejercicio de la potestad sancionadora no puede ser objeto de delegación.

c) El plazo de prescripción de las infracciones comienza a contarse desde el día en que se haya incoado el procedimiento sancionador por el órgano instructor.

d) Los hechos constatados por funcionarios públicos a quienes se reconozca la condición de autoridad y que se formalicen en documento público no pueden ser desvirtuados mediante prueba en contrario.

Enunciado 2

Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo:

a) Cuando lo autorice una norma con rango de ley.

b) Cuando favorezcan al presunto infractor.

c) Cuando lo establezca expresamente la propia disposición administrativa.

d) En ningún caso.

Enunciado 3

El plazo de prescripción de las sanciones comienza a contarse:




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a) Desde el día en que la sanción se imponga, aunque la resolución sancionadora no agote la vía administrativa.

b) Desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución que impone la sanción.

c) Desde el día en que adquiera firmeza la resolución que impone la sanción.

d) Desde el día en que se dicte la resolución sancionadora, si esta agota la vía administrativa.

Enunciado 4

Los procedimientos sancionadores:

a) Se inician siempre por denuncia.

b) Se inician siempre a instancia de parte.

c) Se inician siempre de oficio o a instancia de parte mediante la correspondiente denuncia.

d) Se inician siempre de oficio.

Enunciado 5

El principio que establece la preferencia de la jurisdicción penal ante los procedimientos sanciona-dores se denomina:

a) Lex certa.

b) Non bis in ídem.

c) Lex previa.

d) Quae non prosunt singula, multa iuvant.




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Solución 1

b) El ejercicio de la potestad sancionadora no puede ser objeto de delegación.

Solución 2

b) Cuando favorezcan al presunto infractor.

Solución 3

c) Desde el día en que adquiera firmeza la resolución que impone la sanción.

Solución 4

d) Se inician siempre de oficio.

Solución 5

b) Non bis in ídem.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R.: Curso de Derecho administrativo II, Madrid, Cívitas, 2008.

NIETO, A.: Derecho administrativo sancionador, 2.ª ed., Madrid, Tecnos, 1994.

SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: Principios de Derecho administrativo, 2.ª ed., Madrid, Iustel, 2009.


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