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LA TRANSNACIONALIZACIÓN DE LAS EMPRESAS EUROPREAS DE SERVICIOS PÚBLICOS: GLOBALIZACIÓN O EUROPEIZACIÓN

Judith Clifton –Universidad de Oviedo – Open University – University of Leeds

cliftonjudith@uniovi.es

Francisco Comín Universidad de Alcalá de Henares

Francisco.comin@uah.es

Daniel Diaz Fuentes Universidad de Cantabria

diazd@unican.es

Introducción

Las empresas que ofrecen servicios públicos, como agua, electricidad y gas, y

transportes y comunicaciones, han sido objeto de múltiples y drásticas transformaciones en el último siglo.1 Aunque muchas de esas empresas fueron establecidas como sociedades privadas en el siglo diecinueve y veinte, por diversas razones pasaron a la gestión y a la propiedad pública, en particular, desde la segunda posguerra hasta la crisis de los años 1970.2 Diversas interpretaciones consideran que en aquella década finalizó una fase de la economía internacional que se caracterizaba por el modelo de regulación de economía mixta, orientado por el Estado a través de políticas de tipo keynesiano. Desde entonces se habría iniciado una nueva fase de economía política global determinada por la desregulación, que comprende la liberalización y la privatización, orientada a dar mayor protagonismo a los mercados y a reducir la intervención de los gobiernos en la actividad empresarial.

Las empresas de servicios públicos afrontaron estos cambios con nuevas transformaciones, así, las telecomunicaciones, la generación y la distribución de electricidad fueron total o parcialmente privatizadas en casi todos los países europeos, del mismo modo que la mayoría de las líneas aéreas nacionales y otros medios transportes. La privatización de empresas públicas tuvo efectos en otros servicios como los relacionados al agua, el saneamiento, la salud y la seguridad, incluidos los hospitales y las prisiones. A principios de este milenio, algunos de los promotores de estos procesos consideraban que en algunas regiones, como la UE, ya no quedaban mucho por privatizar.3 Mientras otros opinan que privatizar actividades competitivas es sencillo pero hacerlo eficientemente, es decir, introduciendo la competencia en los servicios en red no es un proceso simple y la mayor parte de las reformas están aún pendientes. Según la OECD quedan muchas actividades por privatizar y reformas estructurales por realizar.4

1 Aharoni (2000), Comín y Díaz (2004). 2 Millward (2003). 3 Privatisation International (2000). 4 OECD (2003).

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En su versión más extrema, se considera que esta nueva fase de globalización supondría el fin del modelo de Estado Nación y del nacionalismo económico, predominante desde el siglo diecinueve.5 Por otra parte, desde una perspectiva regional de la integración internacional, las privatizaciones, la desregulación y la liberalización sectorial en la UE se explicarían, más que por las fuerzas globales, por la redefinición política de los bloques económicos en determinadas regiones, que tendría consecuencias similares en Europa, Américas y Asia.6 En definitiva la cuestión es si las transformaciones empresariales y sectoriales se han debido a la globalización o a la políticas de integración, también denominadas “europeización”.

Las interpretaciones sobre el carácter y el alcance de este cambio de modelo económico son variadas. Por una parte, las primeras contribuciones atribuían los cambios de paradigma a la experiencia privatizadora británica y a la desregulación americana iniciada a principios de la década de 1980, que iniciaron un proceso evolutivo que se suponía que sería emulado posteriormente por el resto del mundo.7 En este sentido, los países europeos habrían seguido tanto el modelo de privatización británico como el marco de regulación global de los Estado Unidos. Posteriormente, se rechazó esta idea y se destacó que los múltiples procesos de privatización atendieron a diversas pautas marcadas por los gobiernos europeos (Parker 1998). Es decir, que las privatizaciones, al igual que previamente las nacionalizaciones, estuvieron determinadas por circunstancias particulares en los distintos países. Frente a estas dos interpretaciones, nuestra intención es determinar si estas transformaciones en las empresas públicas se debe a “fuerzas inevitables de la globalización” o si se pueden encontrar elementos comunes en proceso de integración económico y político que expliquen las transformaciones sectoriales, como la transnacionalización empresarial y la nueva regulación de los servicios interés general (Clifton et al. 2003).

Con estas objetivos generales, en este ensayo, se examina la privatización de las empresas públicas en la integración de la UE, considerando ambas interpretaciones, tanto la que resalta la existencia de países seguidores de un “paradigma privatizador”, como la que se basa en la “diversidad de lógicas” en los diferentes procesos nacionales de privatización. En los cinco siguientes apartados (del segundo al sexto), el propósito es examinar, en primer lugar en el segundo apartado, la evolución agregada; es decir, la privatización entendida como una aproximación o convergencia decreciente de las participaciones de las empresas públicas en las diferentes economías europea. En el tercer apartado se analizará la secuencia de transformación del SPE en función del tamaño de los países, los patrones de especialización según las diferentes actividades: industrial, financiera, transportes y comunicaciones, y energía, agua, gas y electricidad. Trataremos de identificar las pautas comunes existentes entre los países en los distintos períodos y también los patrones de especialización por actividades económicas, según fuese en servicios de interés económico general en actividades que operasen en red. En el cuarto apartado se considerará la cuestión de si ha habido una racionalidad global en las privatizaciones realizadas en cada país o si, más bien, han existido determinantes sectoriales diferenciales atribuibles, por una parte, al proceso coyuntural de integración monetaria y, por otra, a procesos estructurales de liberalización e integración de los mercados, como los ocurridos en las telecomunicaciones o la electricidad.8 Los principales dilemas y desafíos que han planteado las empresas públicas en la

5 Levi-Faur (2004) y Banco Mundial (2002). 6 Risse (2001), y Cowles et al. (2001) 7 Vickers y Yarrow (1988), Vickers y Wright (1989), Price Waterhouse (1989) y Privatisation International (2000). 8 Bös, (1993 y 1998)

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construcción institucional de la CEE-UE son tratados en la quinta sección. Por una parte, se observara que en el proceso de integración europea han predominado los objetivos económicos, que se expresan en la aspiración de un mercado competitivo cuya regulación de las actividades empresariales dependiera de una autoridad supranacional; pero, por otra, se aprecia una débil integración política en términos de servicios públicos comunitarios, que refleja la escasa voluntad de los Estados miembros para ceder las funciones de regulación e intervención en el ámbito nacional o regional. Esta aparente contradicción entre el ámbito de la UE y los Estados miembros exigiría una redefinición de la noción servicios públicos europeos; una aspiración que no es nueva, ya que las autoridades de la CEE consideraron prioritario desde sus orígenes el desarrollo de redes transeuropeas de energía, transportes y comunicaciones (RTE). En el sexto apartado se revisa una de las principales transformaciones contemporáneas de la década de 1990, que es transnacionalización de las empresas europeas de servicios estructuradas en red. Estas empresas transnacionales (ETN) europeas de servicios de interés económico general han adquirido una dimensión global y difieren en muchos aspectos de las ETN industriales tradicionales, de hecho las nuevas ETN operan en mercados regulados. Finalmente, en el último apartado se presentan las conclusiones generales

2. La convergencia decreciente del tamaño del sector público empresarial

Las empresas públicas fueron la principal forma de producción y provisión de servicios públicos en la CEE-UE desde la posguerra mundial. Sin embargo, aquéllas no tuvieron la misma incidencia en todos los distintos países y períodos. Tampoco todas las actividades de las empresas públicas fueron creadas o nacionalizadas con el objetivo de proveer bienes y servicios públicos. Por ello, en este apartado se pretende desvelar las pautas comunes entre los países, las incidencias por sectores de actividad económica y la evolución por períodos. La evaluación cuantitativa ha requerido la recopilación y homogenización de las escasas estadísticas disponibles. Lo primero que hay que tener en cuenta es que la entidad cuantitativa de las empresas públicas en las economías de la CEE-UE varía significativamente según cual sea la variable que adoptemos como indicador.9

El primer indicador que utilizamos es un promedio de variables heterogéneas (empleo, producción e inversión) que estima la contribución de las empresas públicas al total económico nacional. Es el que consideramos más útil, teniendo en cuenta los problemas de cobertura de otros indicadores alternativos y, sobre todo, las ventajas del mencionado en términos de la extensión del período cubierto para las comparaciones internacionales. Del mismo se pueden extraer algunas características generales. El sector público empresarial de la UE experimentó globalmente un declive en la década de los 1980 de un 3,4 por 100. Esto se debió casi exclusivamente a las privatizaciones británicas. En efecto, durante la misma, en la mayoría de los países de la CEE (en nueve de los once considerados por el CEEP) no se observan cambios significativos en la incidencia de las empresas públicas. En algunas economías incluso se registraron

9 De acuerdo con los estudios del CEEP (Centro Europeo de Empresas con Participación Pública y de Interés Económico General), cabría examinar tres indicadores: 1) el porcentaje de personas empleadas en las empresas públicas respecto a la población asalariada no agrícola; 2) la proporción del PIB no agrícola generada por las empresas públicas; y, 3) la contribución porcentual de éstas a la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF) no agrícola. Dado que el CEEP ha sido el único organismo que ha recopilado esas variables para la mayoría de los países de la CEE-UE, ésta labor merece un reconocimiento. En cualquier caso, cualquier indicador tiene una capacidad explicativa por limitado que sea.

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aumentos de su tamaño, como fue el caso de Francia, Grecia, Italia e Irlanda. De hecho, con la excepción del Reino Unido, cuya proporción en el total nacional se redujo del 15,4 al 4,9 por 100 entre 1979 y 1989, el sector público empresarial de los países de la CEE-12 no observó una contracción en los años 1980.

Siguiendo el mismo indicador promedio, los países de la CEE-12, y posteriormente los de la UE-15, se pueden clasificar en dos grupos, en función de su participación pública empresarial en el total nacional durante la década de 1980. Por una parte, había un grupo con un sector público empresarial amplio, que a comienzos de esa década estaba integrado por los cuatro países europeos más grandes y por los tres más pequeños siguientes: Irlanda, Grecia y Portugal; también podrían incluirse en este grupo Austria y Finlandia que contaban con unos sectores públicos empresariales de tamaño apreciable. Por otra parte, el grupo con un sector pequeño estaba formado por los países del Benelux, Dinamarca, España y Suecia, que, a principios del decenio de 1980, contaban con una menor intervención pública empresarial. Durante el mismo, el caso británico resultó excepcional, como ya hemos dicho, porque fue el único que experimentó una drástica transición desde el primer grupo hasta alcanzar los mínimos del segundo grupo.

Cuadro 1 El sector público empresarial en la UE 1982-1999 (media simple de los porcentajes de empleo, PIB e inversión)

1982 1985 1988 1991 1995 1999 Luxemburgo 6,5 -- 7,2 6,4 6,4 5,7 Países Bajos 9,0 9,0 9,6 7,5 6,8 4,6 España 12,0 12,0 10,0 9,0 8,0 4,1 Dinamarca 12,0 11,4 11,9 11,5 9,7 7,9 Bélgica 12,1 11,1 12,0 11,0 11,6 10,9 Alemania 14,0 12,4 11,6 11,1 10,7 10,9 Irlanda 15,1 15,3 14,4 12,3 11,8 10,1 Reino Unido 16,2 12,7 7,4 4,4 2,7 2,3 Unión Europea 16,4 15,3 13,3 11,8 10,4 9,0 Portugal 23,9 22,7 24,0 20,7 12.3 8,5 Italia 20,0 20,3 19,0 18,9 14,2 9,6 Francia 22,8 24,0 18,3 17,6 14,7 11,8 Grecia 22,3 23,2 20,8 20,2 15.4 14,2 Austria -- -- 27,0 16,9 13,3 12,0 Finlandia -- -- -- -- 17,6 10,9 Suecia -- -- -- -- 12,9 13,1

Desv Est CEE12 0,049 0,053 0,051 0,052 0,036 0,035 Desv Est UE15 -- -- -- 0,051 0,037 0,034

Fuente: Elaboración propia en base a CEEP (varios números) y estimaciones para 1982 en cursiva.

La convergencia en el tamaño decreciente del SPE siguió las pautas marcadas por las tendencias de tres grupos de países. Primero, los países que optaron por un Estado empresarial mínimo y que realizaron unas privatizaciones totales y contundentes, como el Reino Unido, Holanda, España, Dinamarca y Luxemburgo. Segundo, los gobiernos que aplicaron con una menor intensidad las privatizaciones, con lo cual quedaron situados por encima del promedio europeo, como sucedió con Alemania, Bélgica y Suecia; este grupo de países privatizadores rezagados llama la atención porque sus miembros no eran países en los que el SPE tuviera históricamente un tamaño voluminoso y porque eran economías con una organización política federal o con una organización autónoma de las empresas públicas. Finalmente, está el grupo de

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los privatizadores acelerados que partiendo de unas altas participaciones empresariales, las redujeron drásticamente en la década de 1990, como fue el caso de Italia, Francia, Portugal, Austria, Finlandia, Irlanda y Grecia, que fueron los países que caracterizaron el proceso de privatizaciones simultáneamente con la integración europea. Las tendencias de estos tres grupos de países tuvieron como consecuencia que el promedio de participaciones de las empresas públicas en el empleo total disminuyese del 11,8 al 9,0 por 100 (cuadro 1). Más interesante para la convergencia del tamaño del sector público es que las diferencias entre los países han disminuido, como indica la desviación estándar que disminuyó del 0,052 hasta el 0,035 entre 1991 y 1999, cuando en la década previa no se había reducido.10

La cobertura temporal de las series de producción e inversión del CEEP se limita al período que comienza en 1982. Por una parte, porque que se ha ampliado el número de países considerados, pero también porque los criterios que se han utilizado para su elaboración y enlace han cambiado de acuerdo a las metodologías de las cuentas nacionales establecidas por EUROSTAT. La única variable que se puede considerar relativamente homogénea, y cuyas incidencias en función del empleo se podían reconstruir, es la correspondiente a las personas empleadas, para diez países desde 1970 y para trece desde 1975. Esta información fue recopilada en los anales estadísticos del CEEP que fueron presentados en los congresos organizados por el mismo cada tres años. Dicha información de empleo de las empresas públicas requería una base comparativa homogénea de personas empleadas en cada país11. Por ello, hemos adoptado como denominador común las series homogéneas de empleados asalariados civiles no agrícolas, de acuerdo a la clasificación de actividades de EUROSTAT.

En la década de 1970, llama la atención que, en términos de empleo, la participación del SPE era similar en los cuatro países más grandes (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido), con un porcentaje alrededor del 9 por 100. Esto no significa que existiera una relación directa y positiva entre el tamaño del país y la participación del SPE en el total, ya que, por una parte, Irlanda era uno de los países más pequeños de la CEE9 y contaba con la mayor incidencia del SPE; mientras que otros futuros miembros de tamaño reducido, como Finlandia y Austria, también tenían participaciones de las empresas públicas aún mayores que Irlanda. El caso es que en 1970, todos los países grandes tenían participaciones importantes del empleo del SPE en el total nacional. También había tres países con amplios SPEs que habían tenido una orientación nacionalista tras conseguir su independencia (Irlanda y Finlandia) o después de la segunda guerra mundial (Austria). En términos del tipo de intervención reguladora, es

10 Hay que recordar que los problemas de ese indicador (que es la media de tres variables como son las contribuciones de las empresas públicas al empleo, la producción y la inversión) son múltiples. Otro problema de ese indicador es que oculta los diferentes componentes sectoriales del sector público empresarial de cada economía. Sirva como ejemplo la situación de los cuatro países con el SPE más pequeño en 1999. En primer lugar, podemos observar que las contribuciones de las empresas públicas al empleo en el Reino Unido y Holanda fueron similares (2,5 por 100) mientras que las correspondientes a la producción muestran una notable diferencia ya que sus valores fueron del 1,9 y el 5,8 por 100, respectivamente. Es evidente que la productividad relativa del sector público empresarial británico era mucho más baja. Para hacer una afirmación general con fundamento deberíamos examinar la especialización y la productividad sectorial de las empresas públicas de cada país. Además, las diferentes incidencias del SPE reflejan las diversas especializaciones sectoriales de las empresas públicas de las diferentes naciones, tanto en términos de inversión en capital como de intensidad en empleo y, por ello, parece más apropiado examinar alguna de ellas por separado. 11 Que también ha estado sujeta a diferentes criterios metodológicos que han alterado las contribuciones del SPE al total económico presentadas por el CEEP en sus informes y las posibilidades de comparar internacionalmente.

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notable que aquellos gobiernos que prestaban mayor atención a las funciones del Estado del Bienestar (EBS) no estaban entre los que tenían una mayor intervención a través de las empresas públicas, como hemos visto que ocurrió en el caso del Benelux, Dinamarca o Suecia. Finalmente, aquellos países que habían carecido de democracia y de libertad social para constituir un modelo de regulación basado en el Estado del Bienestar eran, también, los que tenían menor tamaño del SPE, como sucedió en España, Grecia y Portugal. Los países con menor incidencia de las empresas públicas en los años 1970 se podrían dividir en dos grupos: uno constituido por los miembros del Benelux y los países nórdicos, que contaban con extensas funciones de bienestar social; y el otro integrado por los países que estaban realizando su transición democrática. En este último grupo, la reacción posterior fue diferente: la nacionalización que siguió a la revolución de 1974 situó a Portugal entre los países con mayor proporción empresarial pública,12 mientras que la crisis económica y las decisiones de los gobiernos tuvieron un efecto también importante en Grecia y, en menor medida en España, que siguió teniendo una incidencia reducida del SPE.

Cuadro 2: Porcentajes de los empleados de las empresas públicas en el total del empleo no agrario 1970-1999 (homogeneizado acorde a series de EUROSTAT) Porcentaje del empleo no agrario

1970 1975 1980 1985 1991 1995 1999 Reino Unido 8.4 8.8 8.8 5.8 3.4 1.8 1.7 Francia 9.1 9.6 9.3 13.4 9.4 8.1 6.7 Italia 9.4 10 9.7 10.8 10.2 9 5.5 Alemania (1) 9.2 9.4 8.6 7.7 6.7 6.3 6.2

Bélgica 6.6 6.6 7.2 6.8 6.7 6.4 6 Holanda 3.9 4.2 4.6 4.1 2.8 1.9 1.5 Luxemburgo 4.8 4.4 4.4 3.9 4.2 4.2 3.8

Dinamarca -- -- -- 4.6 5 4.7 3.8 Suecia -- 6.2 8.3 8.2 7.4 7.3 7.6 Finlandia -- -- -- -- -- 9.5 6.7

Irlanda 12.1 11.5 10.9 11.2 8.1 6.3 5.3 Austria 18.9 17.7 16.5 14.9 13.7 7.1 6.7

Grecia -- 7.3 9.5 10.6 9.4 8.4 6.8 Portugal -- 13.9 12.6 11.2 7.1 4.1 3.4 España 5.7 6.1 7.6 5.8 4.6 4.5 2.9

EU 8.7 9.0 8.9 8.7 6.8 5.7 4.8 EU s. Reino Unido 8.7 9.0 8.9 9.4 7.7 6.7 5.5 Nota: (1) En 1999 indica el total del país, entre 1991 y 1995 los asalariados de las empresas públicas de la ex República Democrática Alemana rondaban 600 mil personas. Fuente: Elaboración propia con información de CEEP (varios números) y EUROSTAT (2001)

Con relación al número de empleados de las empresas públicas, se observa que,

entre 1985 y 1991, el empleo seguía en sus cotas más altas y no se registraron contracciones amplias en Italia, Austria, Grecia, Bélgica, Luxemburgo, Suecia y

12 (Nunes et al. 2001 y 2002, y Vilar, 1998

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Dinamarca. Al grupo, se podrían añadir los dos principales empleadores públicos de los años 1980; en primer lugar, Alemania cuya reducción en 1985 obedecía a la salida de la participación minoritaria de VEBA, y, en segundo lugar, Francia que tras el vaivén nacionalizador y privatizador todavía contaba en 1991 con más empleados de empresas públicas de los que había tenido en 1980. Finalmente, en Portugal, Holanda, España e Irlanda el número de empleados en 1985 era similar al de 1980 y más elevado que en los años 1970; en los dos primeros casos, las reestructuraciones y privatizaciones parciales de empresas públicas se iniciaron más tardíamente que en el Reino Unido, pero antes que en resto de los países de la UE; en los casos de España e Irlanda se observaron ventas específicas de empresas públicas más que un programa privatizador.

En la década de 1980, las políticas de privatización del gobierno conservador británico y las de nacionalización de los socialistas franceses fueron los cambios más radicales e ideológicos del ámbito comunitario. Como consecuencia de estas políticas el Reino Unido pasó a ser el único país de gran tamaño con un SPE reducido, mientras que Francia lo aumentó significativamente pasando al extremo opuesto. Ambos procesos estuvieron basados en la confrontación más que en el mantenimiento del consenso social, la organización industrial y las relaciones industriales existentes; por ello, fueron planteados como alternativas ideológicas y políticas. Está aparente dicotomía oculta el hecho de que, en otros países, las coaliciones de gobierno dominadas por los conservadores continuaron con el modelo de economía mixta y el capitalismo de influencias, como ocurrió en Italia, Austria, e Irlanda; por otro lado, las coaliciones heterogéneas de gobierno de otros países introdujeron procesos de privatización graduales mediante la reorganización empresarial y la capitalización en el mercado con un carácter menos ideológico y más consensual en términos políticos, como ocurrió en Holanda, Dinamarca y, en menor medida, Alemania. Para los países que habían iniciado su transición democrática y se integraron en la CEE en los 1980, las opciones políticas, fueron más limitadas, en parte, por las restricciones financieras y fiscales, y, también, por las propias deficiencias y limitaciones encontradas en la gestión de las empresas nacionalizadas. En Grecia, hubo confrontación política y se hicieron nuevas operaciones de rescate por el Estado de empresas privadas en quiebra, lo que retrasó la reestructuración de las empresas públicas y dificultó la estabilización de la economía; los conservadores iniciaron las privatizaciones sin demasiado éxito en 1989 y, desde 1993, los socialistas continuaron con la misma política. En Portugal, fue necesario un amplio consenso entre los partidos de centro derecha e izquierda para reorganizar el SPE, en particular, para reformar una Constitución que estableció que las nacionalizaciones eran una conquista irreversible de la clase trabajadora; la reforma constitucional fue alcanzada en 1989. Después, una vez iniciado el proceso privatizador por un nuevo gobierno conservador, la llegada de un gobierno socialista no alteró las tendencias privatizadoras. En España, partiendo de un amplio consenso sobre política económica para la transición democrática, los gobiernos socialistas optaron desde 1985 por la reorganización y el saneamiento de la empresa pública, y por el desarrollo de las funciones de Bienestar Social; desde 1996, los conservadores profundizaron las privatizaciones totales. Pese a las marcadas diferencias en las condiciones de partida y en los procesos, en los casos de Grecia, Portugal y España la transición democrática y la integración europea fueron los factores determinantes de la reestructuración del SPE y la estabilización económica.

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3. Las transformaciones sectoriales del sector público empresarial en la CEE.

Además del tamaño relativo del sector público empresarial, es importante

examinar sus actividades económicas o ámbito de actuación, que nos permita evaluar el alcance y las consecuencias de la reestructuración sectorial de las mismas. De acuerdo a la información extraída de la principal base de datos de regulación la OECD, 13 en el cuadro 3 se presenta las actividades económicas en las que continuaban operando las empresas públicas. En dicho cuadro se puede observar la participación del SPE en las actividades industrial en una minoría de países se limitaba a actividades de origen fiscales (tabaco y petróleo) y de reconversión industrial (siderurgia y metales); en el caso de las actividades financieras y de seguros, las participaciones alcanzaban a once países; mientras en las dos categorías restantes, que son producción y distribución de electricidad, gas y agua; y transportes y comunicaciones, todos los países contaban con empresas públicas, con la excepción del Reino Unido. En este sentido, la mayoría de las empresas públicas europeas han operado en redes de servicios como el agua, la generación y distribución de gas y electricidad, el tratamiento de residuos, el transporte público, los puertos y otras infraestructuras para el transporte terrestre, marítimo y aéreo, las telecomunicaciones, los servicios de correos y la radiodifusión. Todo ello genera una cierta concentración intersectorial en los servicios básicos. En algunos países, además, la participación de los gobiernos centrales, regionales o locales en la propiedad de las empresas financieras e industriales, ha sido significativa, así como las participaciones cruzadas de entidades financieras de participación pública o mixta en otras empresas.

Cuadro 3. Actividades económicas con participación de Empresas Públicas 1998.

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Manufacturas Industriales Tabaco si si . si . Petróleo (refino) si si si si . si si Siderurgia si si si si si si si . si Metálicos si si si si . si

Servicios Financieros Banca y finanzas si si si si si si si si si si si Seguros si si si si . si si

Transportes y Comunicaciones Ferrocarriles si si si si si si si si si si si si si Transporte urbano si si si si si si si si . si si Otro transporte terrestre si si si . si . Transporte de mercancías si si . Serv. de Transp. Terrestre si . si si si Líneas aéreas si si si si si si si si si si si Serv. de Transporte aéreo si si si si si si si si si Comunicaciones si si si si si si si si si si si si si

13 OECD (2000).

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Electricidad, gas y agua Electricidad si si si si si si si si si si si Gas si si si si si si si . si si Agua si si si si si si si si si. si si

Fuente: Elaboración propia en base información de OECD (2000) IRD

Con el objetivo de examinar las mencionadas actividades de las empresas

públicas de los países de la UE, durante el mayor período de cobertura, se ha recopilado la información de empleo de los anuarios del CEEP, y se ha tomado como base comparativa al número de asalariados no agrícolas de EUROSTAT para las siguientes categorías: industrias manufactureras; actividades financieras; producción y distribución de electricidad, gas y agua; y transportes y comunicaciones. Con relación a la primera categoría, hay que destacar que, en varios países, algunas de las actividades manufactureras fueron emprendidas por los gobiernos creando empresas, o bien nacionalizándolos con argumentos teóricos centrados en los fallos de mercado, monopolio natural, promoción de actividades estratégicas, defensa o seguridad, fiscalidad, etc.; este fue el caso de la siderurgia, las industrias metálicas y de bienes de capital, los astilleros, los automóviles o las fábricas de azúcar, entre otras. Por otra parte, como hemos visto, algunas empresas públicas fueron creadas o controladas por el Estado con propósitos fiscales, como los monopolios fiscales del tabaco o del alcohol en Austria, España, Portugal, Francia, Finlandia o Suecia. Además, con la crisis financiera y energética del decenio de 1970, aumentaron las presiones sociales y volvieron a realizarse operaciones de rescate de compañías privadas en quiebra (similares a las de los años 1930), que empeoraron aún más la delicada posición de las empresas nacionalizadas. Tras la crisis energética de los años 1970, las empresas públicas industriales y de transporte se enfrentaron a serias dificultades financieras y de dirección empresarial que hicieron necesaria su reestructuración. Durante la década de 1980, los gobiernos europeos reformaron en el SPE industrial para introducir criterios privados de gestión: por una parte, mediante su reorganización como sociedades anónimas con mayoría estatal, en varios casos bajo el control de uno o varios holdings de participaciones públicas (Austria, Bélgica, España, Finlandia, Grecia, Italia y Suecia); por otra, mediante su descentralización vertical y horizontal para promover la competencia entre las nuevas empresas, y a través de un saneamiento y diversificación de la cartera de participaciones estatales. Cuadro 4 Evolución de las participaciones de las empresas públicas industriales y financieras, (porcentajes según el número de asalariados 1970-1985)

Manufacturas Industriales - porcentajes

Servicios Financieros - porcentajes

1970-73 1974-77 1978-81 1982-85 1970-73 1974-77 1978-81 1982-85

Alemania 5 5 4 4 19 19 20 20

Reino Unido 14 15 16 14 -- -- -- --

Francia 4 5 11 17 14 18 20 33

Italia 8 10 9 11 12 12 10 12

Bélgica 0 0 0 0 9 10 10 10

Holanda 3 3 3 3 3 3 3 2

Luxemburgo 0 0 0 0 12 14 13 10

10

Irlanda 3 3 3 3 8 7 10 10

Grecia -- 1 3 6 -- 11 42 43

Portugal 2 15 14 12 10 97 96 96

España 7 7 10 6 5 4 3 3

CEE 9-11 7 8 9 10 13 17 18 22 Fuente: Elaboración propia con datos de CEEP (varios números), Myro (1987), Vilar (1998) y EUROSTAT (2001). Nota: CEE 9-11 es la media de los países indicados.

En el cuadro 4 se advierte que la proporción de empleo de las actividades

manufactureras aumentó como resultado de la crisis económica, la media europea pasó de representar un 7,2 por 100 en 1970-1973 a un 9,9 por 100 en 1982-1985, cifras en las que se influyen las nacionalizaciones portuguesa y francesa. En 1978 y 1981 los principales países con sectores públicos empresariales extensos (Francia, Italia, Grecia, Portugal, España, Finlandia y Austria) contaban con sectores industriales de gran tamaño. Las empresas públicas manufactureras eran importantes en España, que no contaba, empero, con una participación mayoritaria de empresas públicas en servicios públicos, como los agua, electricidad y gas, o los transportes y comunicaciones. Algunas de las empresas públicas financieras datan del siglo XIX, si bien la mayoría pasaron al control estatal como resultado de las crisis de las décadas de 1930 y de 1970, y tras las guerras civiles o mundiales. En algunos países, como el Reino Unido, Dinamarca, Holanda y España, no había una tradición de banca pública, si bien existían cajas de ahorro y de garantías recíprocas, mutuas de seguros y bancos centrales con funciones sobre el conjunto del sistema financiero, cuya incidencia total era nula o reducida a comienzos de la década de 1970. En esta última categoría se incluían hasta la primera mitad de esa década, tanto Portugal como Grecia, que experimentaron notables expansiones posteriores de la banca pública, como resultado de las nacionalizaciones y operaciones de saneamiento financiero, tras la crisis económicas y la transición política. El sector financiero público de los restantes países (Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo e Italia) tenía una trayectoria de gestión pública más amplia y consolidada, que encontró continuidad en la crisis de aquella década. En el conjunto de los países de la UE, el sector público financiero tuvo una incidencia bastante inferior a otras actividades, aunque mayor que la correspondiente a la industria manufacturera. Como resultado de las nacionalizaciones portuguesa, griega y francesa de la década de 1978-1981 la media del sector público financiero de los países considerados llegó a representar un 21,8 por 100 de los asalariados entre 1982 y 1985.

El tercero de los sectores fue el de los servicios públicos de transporte y comunicaciones y estaba altamente regulado. En ambos casos, las justificaciones para el control y la propiedad pública fueron principalmente estratégicas, de defensa militar y de prestigio, además de constituir redes con elementos de monopolio natural. En todos los casos, el supuesto dominante para la creación de monopolios públicos fue resolver fallos del mercado y optimizar la asignación de recursos ante la alternativa de monopolios privados que restringirían la producción y elevarían los precios para maximizar sus beneficios. La alternativa de Estados Unidos fue regular las empresas privadas mediante comisiones independientes, mientras que en la mayoría de los países de Europa occidental se optó por la constitución de monopolios públicos. En 1985, la participación de las empresas públicas en estos servicios públicos era mayoritaria, con

11

cerca de las dos terceras partes del total del empleo sectorial (cuadro 5). Esto se explica por el peso de los ferrocarriles que ha sido de propiedad pública en la mayoría de los países (cuadro 6). La incidencia de las empresas públicas en la economía se mantuvo estable desde principios de la década de 1970. El Reino Unido fue el único país que registró una reducción significativa en las empresas públicas de servicios de interés general desde 1982-1985 hasta principios de los años 1990.

12

Cuadro 5 Evolución de las participaciones de las empresas públicas de servicios de interés económico general, (porcentajes según el número de asalariados 1970-1985)

Transportes y comunicaciones porcentajes

Agua, electricidad y gas – porcentajes

1970-73 1974-77 1978-81 1982-85 1970-73 1974-77 1978-81 1982-85

Alemania (1) 76 82 88 87 29 34 27 21

Reino Unido 65 62 67 63 97 99 98 99

Francia 64 61 60 60 74 81 85 85

Italia 60 63 67 73 72 80 82 83

Bélgica 70 55 60 65 16 17 19 19

Holanda (2) 40 41 47 46 25 25 25 27

Luxemburgo 44 42 42 39 19 19 28 30

Irlanda 89 85 87 84 71 69 70 72

Grecia 33 34 42 43 18 17 39 56

Portugal -- -- -- 70 -- -- -- 60

España 38 42 49 36 28 29 31 35

CEE 10 - 11 62 62 66 67 58 63 62 63 Nota: (1) y (2) En la R.F. de Alemania y en Holanda se estiman exclusivamente los porcentajes correspondientes a las empresas del gobierno central, ya que no se cuenta con información de las empresas públicas de las de los gobiernos regionales o locales, cuyos porcentajes para los servicios de agua, electricidad y gas eran del 60 y del 71 por 100 en 1985, respectivamente. CEE 10-11 es la media de los países indicados. Fuente: Elaboración propia con datos de CEEP (varios números), Myro (1987), Vilar (1998) y EUROSTAT (2001).

. En el caso de las empresas de transporte aéreo europeo también han predominaron las intervenciones a través de operadores públicos (cuadro 6). Por una parte, por el tipo de acuerdos bilaterales y plurilaterales establecidos internacionalmente, pero también influyeron factores tecnológicos asociados a la seguridad en los vuelos y problemas de información asimétrica entre proveedores y consumidores. En la posguerra, las aerolíneas requerían grandes inversiones de capital, vinculadas al desarrollo de una red de transporte aéreo, que gradualmente han disminuido como resultado del crecimiento del mercado de capitales, el cambio técnico en el sector aerospacial y en el de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Además, el desarrollo de una red de servicios públicos de transporte aéreo exigía una política de subsidios cruzados a las rutas menos concurridas para el desarrollo de mercados nacionales, pues las empresas privadas estaban interesadas exclusivamente en los trayectos con mayor tráfico. La liberalización del transporte aéreo se inició en Estados Unidos en 1978 (Airline Deregulation Act) fue seguida por la liberalización británica y holandesa en los años 1980, y por la más limitada desregulación en Japón en 1986. Pese a los avances bilaterales, los acuerdos multilaterales se estancaron, pues éste fue uno de los capítulos excluidos de las negociaciones en la Ronda de Uruguay, llegando tan sólo a formar parte de una sección de la OMC a partir de 1995 y, actualmente, el sistema internacional se rige por acuerdos bilaterales. Pese al auge del proceso privatizador, en la mayoría de los gobiernos de la UE mantenían un control público sobre sus líneas aéreas y el Reino Unido, Holanda, Bélgica, Alemania y posteriormente España, eran los únicos países europeos en los que

13

predominaba la propiedad privada en este sector, aunque el Reino Unido era el único que no aplicaba control corporativo.

Cuadro 6 Características del transporte aéreo y ferroviario en 1999 Transporte Aéreo Transporte Ferroviario

% del Estado en aerolínea

Acción de oro

% Mercado doméstico

% Mercado internacional

Número operadores

% primer operador

Subsidio pérdidas

93-98

Austria 52 No 98 63 1 100 ..

Alemania 36 No 82 97 1 100 Si Bélgica 34 Si -- 100 1 100 No

Dinamarca 50 No 100 100 1 100 ..

España 94 Si 45 91 6 93 Si Finlandia 60 No 75 100 1 100 No

Francia 95 No 69 95 1 100 si Grecia 100 No 100 100 1 100 no

Holanda 25 Si 100 83 2 100 Si Irlanda 100 No . 100 1 100 No

Italia 86 No 88 98 17 97 Si Portugal 100 No 100 100 1 100 Si Reino Unido 0 No 45 80 25 . Si Suecia 50 No 71 99 3 97 No Fuente: Elaboración propia en base a OECD (2000) IRD. El sector de las telecomunicaciones experimentó los cambios técnicos más

significativos; de hecho, diversos autores lo han caracterizado como el núcleo de una revolución económica que fue resultado de la fusión de diversas tecnologías: telefonía, radio-televisión e informática.14 Los análisis de este sector han estado restringidos a la telefonía fija; es decir, al transporte de voz entre aparatos conectados a través de una red por cable. La estructura del sector ha estado dominada por monopolios regulados, públicos o privados. Su dinámica tecnológica favoreció el desarrollo de las nuevas tecnologías de redes y de transporte de imágenes y textos y de telefonía móvil; asimismo, aumentó las posibilidades de competencia entre los distintos operadores. Las antiguas tecnologías basadas en señales analógicas y terminales electromecánicas requerían ingentes inversiones en operadores, mantenimiento y asistencia en redes; éstas han sido remplazadas por nuevas tecnologías basadas en señales digitales asistidas por sistemas operados por ordenadores a través de fibras ópticas, satélites y microondas que han reducido los costes de mantenimiento y han permitido expandir las comunicaciones internacionales. Al igual que en el transporte aéreo, las telecomunicaciones requerían importantes inversiones en capital fijo con un prolongado período de maduración y con economías de escala, derivadas del desarrollo de redes. Estas condiciones determinaron el monopolio público y la regulación del sector, que adicionalmente debía asegurar el acceso universal a todas las áreas de la red y a toda la población a precios equitativos. Dichas características han ido desapareciendo en diversas partes del sistema de telecomunicaciones y, con ello, el modelo de regulación tradicional se ha debilitado. Aunque los principales países desarrollados han accedido a una liberalización gradual

14 Freeman y Soete, (1994), y OECD (1996, 1998 y 2002)

14

del sector, en el caso europeo se observan contrastes (cuadro 7). Por una parte, el Reino Unido procedió a la privatización de BT en 1984 y a la liberalización del sector en 1991. Por otra, la mayoría de los países mantuvieron los derechos del monopolio tradicional de sus operadoras hasta 1997,. La competencia era aún limitada en 1998, las operadoras seguían contando con más de la mitad de los mercados, incluso en el Reino Unido. Por el contrario, Suecia y Finlandia, habían desarrollado un sistema alternativo, con un operador público pero bajo competencia y regulación, en estos países se observa un mayor número relativo de operadores y una creciente competencia. Cuadro 7: Evolución de los principales operadoras europeas de telecomunicaciones 1992-1998

Aus

tria

Ale

man

ia

Bél

gica

Din

amar

ca

Espa

ña

Finl

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Fran

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cia

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Principal Operador de Telefonía fija (POT)

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Tele

com

Ital

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PT

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Tele

com

P

ortu

gal

Brit

ish

Tele

com

Telia

Participación del Estado en POT 1992

100 100 100 89 35 100 100 100 100 100 50 100 100 22 100

Participación del Estado en POT 1995

100 80 50 51 21 100 80 92 45 80 62 100 51 1 100

Participación del Estado en POT 1998

100 61 50 0 0 100 62 65 44 80 5 100 25 0 100

Competencia (mercado del POT) 1998

100 100 100 75 97 66 . 100 80 100 100 100 100 49 68

Competencia (operadores autorizados)

1998

13 21 7 8 3 16 14 1 3 1 4 1 1 7 15

Fuente: Elaboración propia en base a OECD (1997 y 2003) y OECD (2000) .

El cuarto y último grupo de las actividades sectoriales de las empresas públicas europeas es el más importante (cuadro 5) y corresponde a las actividades operadas en redes de servicios como la distribución de agua, el transporte y la distribución de gas y electricidad, la generación de electricidad y el tratamiento de residuos. A mediados de los años 1980, sólo en los países del Benelux y en España las empresas públicas representaban menos de la mitad del empleo de este sector de los servicios de red. De hecho, se aprecia que las participaciones de las empresas públicas de agua, gas y electricidad habían aumentado, desde principios de la década de 1970 hasta finales de la siguiente, en Francia, Italia, España, Grecia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo; en los restantes países, se mantuvieron muy elevadas, como en Irlanda, Portugal, Austria, Dinamarca, Suecia e, incluso, el Reino Unido, que contaba con una incidencia absoluta de las empresas públicas en estas actividades básicas hasta 1985, y todavía mayoritaria en 1990. Algunos de los sectores que operan en redes, como el agua, eran mayoritariamente de propiedad pública como en Francia y España hasta fines de la década de 1980. Otros sectores como los de generación, transporte y distribución de electricidad y de gas natural, también eran de propiedad pública o mixta en la mayoría de los países. Asimismo, en varios países, como Alemania, Austria, Holanda, Bélgica, Dinamarca o Suecia, eran las empresas públicas de ámbito regional o local las que controlaban o compartían dichas actividades (cuadro 8).

15

Cuadro 8 Propiedad de las empresas de electricidad y gas en la UE en 1998. Electricidad Electricidad Electricidad Gas Gas Generación Transmisión Distribución Transmisión Distribución Austria C-R C-R R C R Alemania P P R P R Bélgica P P P R C P P R Dinamarca R P C-R R P C P R España C P C P C P C P P Finlandia C P C P R P Francia C C C C C Grecia C C C C R Holanda R R R C P R Irlanda C C C C C Italia C C C C R Portugal C P C C C C Reino Unido P P P P P Suecia C P C R P C P R Nota: P= privada, R= gobierno regional o local, C= gobierno central Fuentes: PSIRU database (1997-2000).

En varios de los países en los que el sector público empresarial tuvo mayor

entidad, como Portugal, Grecia, Italia, Francia e Irlanda, los sectores de electricidad y gas estuvieron bajo el control y la propiedad de los gobiernos centrales (cuadro 8). Los orígenes de la mayoría de las empresas públicas europeas de electricidad tras la segunda guerra mundial estuvieron condicionados por la tecnología, que determinaba el tamaño de la central eléctrica óptima. Las economías de escala derivadas de este sector, que ya habían sido previstas por Edison, llevaron a considerarlo como un monopolio natural, lo que justificó la nacionalización de las compañías del sector en empresas públicas, como EdF en 1946 o ENEL en 1962. En esta tendencia general, España y Bélgica fueron las excepciones. En los años 1980, el paradigma tecnológico dominante cambió su trayectoria tras el desarrollo de turbinas de gas de ciclo combinado, que redujeron la escala óptima de generación de electricidad y los avances en las tecnologías de la información y las comunicaciones que redujeron los costes de coordinación en transporte y distribución.

Los sectores considerados han sido los más importantes en el debate contemporáneo sobre la reforma del sector público empresarial y la regulación15. Otras actividades han operado tradicionalmente en redes bajo control estatal, como los ferrocarriles, la radiodifusión y el servicio postal; los primeros han sido reestructurados y parcialmente privatizados en el Reino Unido, Alemania, Bélgica y Suecia, mientras que en el resto de la UE permanecen bajo control público; la radiodifusión ha sido gradualmente abierta a la competencia mediante la concesión de licencias a empresas privadas, pero el Estado ha mantenido la regulación del sector y, también, el control de algunos canales y emisoras que son propiedad de corporaciones públicas; por otra parte, el servicio postal ha sido excluido incluso de la privatización en el caso británico y, tan sólo, en Alemania se ha procedido a una OPI de una parte minoritaria del capital.

15 Véase Michie y Smith (1995), Michie (1996) y OECD (1996).

16

4. Factores coyunturales, estructurales y sistémicos de la privatización de las

empresas públicas en la UE La reciente tendencia privatizadora del SPE en los países de la UE se puede atribuir

a diversos factores, entre los que destacan tres. En primer lugar, los más coyunturales, que se relacionan con la estabilización macroeconómica puesta en marcha por las políticas de convergencia de la Unión Monetaria Europea (UME). En segundo lugar, los factores de tipo estructural, como la integración del mercado europeo que exigió la desregulación y la liberalización de sectores como el financiero, el energético, las telecomunicaciones o el transporte aéreo. Finalmente, los factores sistémicos estaban relacionados con: 1) la transformación económica y política del sistema capitalista europeo; 2) el desarrollo del mercado de valores como fuente de capitalización de las empresas; 3) la generalización de una cultura del accionista y la mejora del gobierno corporativo de las grandes empresas; y, 4) el establecimiento de un marco regulador supranacional homogéneo.

Con relación a los factores coyunturales, los argumentos sobre las políticas de ajuste orientadas a la UME tuvieron cierta validez en Italia, España, Portugal, Grecia y, otros países de acceso más reciente, como Austria o Finlandia. Aun en estos casos, empero, hay que tener en cuenta que, de acuerdo a las directivas comunitarias, desde 1994 los ingresos obtenidos de las privatizaciones sólo pueden destinarse a sanear las pérdidas o las deudas de las empresas públicas, pero ya no pueden utilizarse para financiar los déficit presupuestarios de los Estados. No obstante, esto ha permitido reducir los déficit presupuestarios, al permitir la disminución de las subvenciones del Presupuesto del Estado a las Empresas Públicas con pérdidas. Con lo cual, la lógica de estabilización macroeconómica en la UME dejó de ser un factor explicativo, desde aquel año, de las privatizaciones en la mayoría de los países.

Con respecto a los factores estructurales, la liberalización y la integración de los mercados europeos parece haber sido un factor más importante para la desregulación y, en particular, la privatización de las empresas públicas, todavía en marcha en la mayoría de los países en 2003. De acuerdo con la desagregación sectorial establecida, cabe examinar las tendencias observadas en el conjunto de la UE y en cada uno de los países en los cuatro grupos de actividades del SPE. En el sector industrial las empresas públicas han desaparecido prácticamente. Los países que, a fines de los años 1980, contaban con participaciones de las empresas públicas en el empleo manufacturero superiores al 5 por 100 (como Francia, Italia, Portugal, Austria, Grecia, Alemania y España) las redujeron a menos del 2 por 100. Si se considera que otros países ya no contaban con un SPE industrial de importancia, como los miembros del Benelux, Dinamarca, Reino Unido e Irlanda, tan sólo quedaban, en 2003, dos países en los que el Estado mantenía participaciones por encima del 5 por 100, que eran Finlandia y Suecia; en ambos casos la adhesión a la UE fue más reciente. En Finlandia la privatización de empresas industriales fue drástica y el empleo del sector público empresarial se redujo del 23 al 5 por 100 en los años 1990. En cualquier caso, tanto en este país como en Suecia se ha seguido un enfoque diferenciado sobre la privatización, a través de la desregulación y la reestructuración empresarial, que se centra en la gestión más que en el cambio de propiedad.

En el sector financiero las empresas públicas también experimentaron una notable contracción y estaban en vías de extinguirse en 1999. Es elocuente que los bancos y las empresas de seguros fueran los primeros en privatizarse en la mayoría de los Estados que contaban con una significativa especialización en estas actividades, como eran Francia, Portugal, Italia, Austria, Finlandia, Irlanda o Grecia. En los países en los que el Estado tenía una participación mínima en el sector financiero, como eran el Reino Unido, Holanda,

17

Dinamarca y España, también se redujo su importancia. Con lo cual, en el conjunto de la UE la participación del empleo de las entidades financieras públicas en la década de 1990 disminuyó a menos del 10 por 100. Tan sólo Alemania, Bélgica, Luxemburgo y Suecia no siguieron la tendencia decreciente general con la misma intensidad; en los tres primeros casos, esto estuvo condicionado por la importancia de las entidades de carácter regional, mientras que en Suecia se siguió un enfoque diferenciado de creación de valor, mediante una diversificación de la cartera de inversiones del Estado y la supervisión de los mercados financieros bajo competencia. La desregulación y la integración de los mercados financieros fue, por lo tanto, otro factor explicativo clave de la convergencia en el proceso de privatización europeo

Cuadro 9 Evolución de las participaciones de las empresas públicas industriales, financieras, de transportes y comunicaciones, y agua, electricidad y gas (porcentaje de acuerdo al número de asalariados 1990-199 (porcentaje según el número de asalariados, 1990-1999)

Industriales Financieras Transportes y

Comunicaciones Agua, electricidad

y gas

1990 1995 1999 1990 1995 1999 1990 1995 1999 1990 1995 1999

Alemania 1 1 2 31 29 34 70 44 47 60 43 51

Reino Unido 1 0 0 .. .. .. 32 22 16 67 13 9

Francia 13 6 3 34 17 10 59 61 57 79 75 75

Italia 10 6 2 9 7 4 81 88 63 85 59 41

Bélgica 0 2 2 8 8 8 64 55 49 24 24 22

Holanda 2 0 0 2 1 1 44 13 11 71 72 64

Luxemburgo 0 0 0 10 13 9 46 58 49 33 34 29

Dinamarca 1 1 0 1 0 0 58 50 39 88 75 67

Suecia -- 6 8 .. 21 25 -- 52 44 -- 62 58

Finlandia -- 16 5 .. 15 14 -- 54 37 -- 33 29

Irlanda 1 1 0 13 9 9 80 93 59 71 67 73

Austria -- 3 1 .. 11 7 -- 65 59 -- 85 68

Grecia 1 3 2 31 56 41 45 37 37 62 66 53

Portugal 7 1 0 95 17 18 69 40 35 57 41 41

España 4 4 1 3 3 1 32 48 24 41 17 6

CEE 12 – UE 15 5 3 2 19 14 13 57 49 41 66 46 42

Fuente: Elaboración propia en base a CEEP (1997 y 2001) EUROSTAT (2001)

. En el sector de transportes y comunicaciones se observó una importante

reducción las participaciones de las empresas públicas en el empleo, que fue del 56 al

18

41 por 100 entre 1990 y 1999. La actividad del SPE seguía siendo notable y tan sólo en tres países (Reino Unido, Holanda y España) la incidencia se encontraba por debajo del 25 por 100 (cuadro 9). En parte, esto se explica porque esta categoría agrupa actividades heterogéneas, como el transporte por carretera que ha sido tradicionalmente realizado por empresas privadas. Por el contrario, los transportes ferroviario y aéreo formaron parte del SPE en la mayoría de los países europeos y han sido privatizados recientemente. Las comunicaciones también agrupan actividades heterogéneas; en los últimos años, las telecomunicaciones han sido total o parcialmente privatizadas en todos los países europeos, mientras que los correos siguen estando bajo el control público, a pesar de la creciente desregulación de la actividad.

Los factores que habían determinado la creación de empresas públicas en el transporte aéreo y ferroviario y en la infraestructura de transportes y comunicaciones fueron diversos. Entre ellos destacaron la intensidad del capital de las empresas del sector, el tipo de contratos de exclusividad, la impugnabilidad del mercado, los avances tecnológicos, el desarrollo de economías estructuradas en redes, los acuerdos sectoriales internacionales, y la seguridad requerida por estas actividades, dada la asimetría de información entre proveedores y consumidores. En las últimas décadas la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación ha hecho que desaparezcan algunas de las condiciones que explicaban el monopolio natural de estas actividades, y otro tanto ha hecho la desregulación de las mismas, como en el transporte aéreo y las telecomunicaciones en el ámbito europeo, como preludio de las negociaciones en el ámbito del GATS (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios). En cualquier caso, pese a que los países europeos han liberalizado actividades como el transporte aéreo, las telecomunicaciones y los correos, esto no ha implicado que sus gobiernos hayan privatizado las empresas de los sectores respectivos; por el contrario, la privatización de las empresas no ha implicado la liberalización sectorial. Por lo que se refiere a las telecomunicaciones, mientras que el Reino Unido las liberalizó en 1991 y consumó la privatización de BT en 1993, Alemania, Francia y otros ocho países mantuvieron los privilegios del monopolio de telecomunicaciones hasta 1997, cuando lo suprimieron como preludio de la privatización parcial de las mismas; finalmente, Suecia, Finlandia y, en menor medida, Holanda permitieron la competencia, pese a que el Estado mantuvo sus participaciones en el capital del operador dominante de telecomunicaciones. En 2000, el Reino Unido, España, Dinamarca, Portugal, Italia e Irlanda había procedido a la privatización total del operador dominante en este sector. La competencia intraregional y la reorganización industrial de las empresas privatizadas total o parcialmente ha dependido del tamaño de las operadoras y, en definitiva de las economías. Algunos países con empresas de menor tamaño han optado por socios tecnológicos extracomunitarios como Tele Danmark y Belcacom (SBC, Ameritech, Singapore Telecom), PT Austria y Eircom por socios comunitarios (Telecom. Italia y KPN y Telia), otros han optado por alianzas estratégicas Telecom Portugal (Telefónica – BT) y otros por fusiones como SoneraTelia. La privatización y la liberalización han contribuido a la transnacionalización de las operadoras telefónicas, por una parte las empresas total o parcialmente privatizadas de países grandes compiten en el mercado europeo, como Deutshce Telekom, BT, France Telecom., Telefónica, Telecom Italia, KPN y SoneraTelia. La regulación de las actividades y de estas empresas requiere la configuración de un marco para la competencia en el ámbito supranacional. Así, las privatizaciones de empresas públicas en el sector del sector del transporte y las telecomunicaciones son, todavía, un proceso en curso, cuyo alcance dependerá del desarrollo de las Redes Trans-Europeas, que ya fueron contemplados en el Tratado de Roma como una condición para el mercado único.

19

Cuadro 10 Principales operadores de telecomunicaciones de la UE en 2000 Operador principal Participación del

Estado (porcentaje)Participación

socio estratégico

Socio(s) Estratégico(s)

posi-ciónmun-dial

líneas fijas líneas móviles

emplea-dos por

línea

Austria PT Austria AG 75 25 Telecom. Italy 39 3862 2416 3,1

Alemania Deutsche Telekom 43 + 20 KfW Bank 6 47800 9200 3,6

Bélgica Belgacom 50 (+AE) 49

Ameritech, Singapore Telecom,

TeleDanmark 31 5142 2067 3,1

Dinamarca Tele Danmark 0 41,6 SBC Communications

Ameritech 28 3628 1311 3,5

España Telefónica 0 (GS) 12 19226 9052 1,6

Finlandia Sonera 53,1 58 770 2136 3,3

Francia France Telecom 61 9 34100 10100 3,9

Grecia OTE 51 39 5784 1058 3,2

Holanda KPN Telecom 43 (+AE) 21 9610 3479 2,9

Irlanda Eircom 1,1 21+14 KPN y TELIA 57 1738 1049 4,5

Luxemburgo PT Luxemburg 100

Italia Telecom Italia 3,5 (GS) 54,99 Olivetti 8 26502 18527 2,7

Portugal Telecom Portugal 0 (GS) 6,25+3,5 Telefónica , BT 43 4230 2115 2,6

Reino Unido BT 0 5 28485 7404 3,8

Suecia Telia 70,6 26 6534 2638 3,3

En el sector de los servicios públicos de agua, electricidad y gas también tuvo

lugar una significativa contracción de las empresas públicas del 66 al 42 por 100 en los años 1990. La incidencia del SPE en estas actividades era inferior al 30 por 100 en cinco países, y en otros con una tradición centralista tuvieron lugar drásticas reducciones, como en Italia, Portugal, Austria y Grecia. Los cambios fueron menores en aquellos países en los que estas actividades dependían de los gobiernos regionales o locales. En algunos países como Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Holanda o Suecia, ciertas actividades que se estructuran en redes, y cuyas inversiones requieren un prolongado período de maduración, como el agua, continúan siendo mayoritariamente, de propiedad pública o mixta (empresas locales o regionales), excepto en Inglaterra, Gales y, parcialmente, en Francia y España. Mientras que otros sectores como los de generación, transmisión y distribución de electricidad o los de transmisión y distribución de gas natural siguen siendo propiedad pública o mixta en la mayoría de los países. El Reino Unido es el único país en el que la totalidad de las empresas de agua es privada. Pero en Inglaterra y Gales la privatización de las empresas de agua y su división por regiones no trajo consigo el surgimiento de la competencia efectiva, dado que el desarrollo de sistemas alternativos de distribución era costoso y que tan sólo una empresa puede operar en el largo plazo en cada región; la competencia entre varios monopolios locales resulta inconsistente para realizar comparaciones de eficiencia, de esta forma, se ha reemplazado la regulación a través de la propiedad pública por un control a través de una oficina reguladora (Ofwat) que se enfrenta a problemas similares a los de la regulación tradicional a través de la propiedad pública16.

16 Morris (1999).

20

En la mayoría de los países en los que el SPE tenía mayor entidad en las actividades de electricidad y gas (como Francia, Italia, Irlanda, Grecia y Portugal) éstas se encontraban bajo el control y la propiedad de los gobiernos centrales. En dichos casos, la estructura del sector eléctrico reflejaba un alto grado de integración vertical y horizontal en generación, transmisión y distribución, que contrastaba con los restantes países17. La privatización de las empresas centralizadas tiene menores restricciones y requiere menos reformas legales, al ser necesario sólo un cambio en el control del Gobierno central más que en múltiples entes u organismos descentralizados. Sin embargo, en dichas actividades, las empresas públicas regionales y locales (en las que los accionistas son comunidades bien representadas) se enfrentan mejor a los problemas de agente-principal y de gobierno corporativo que las empresas públicas bajo control del gobierno central (donde los ciudadanos pueden ejercer una presión limitada), y que las sociedades anónimas totalmente privadas, bajo control externo limitado de los accionistas, dados los fallos en el "gobierno de las mismas".

Con relación a los factores sistémicos, hay que destacar que las privatizaciones, como ya había ocurrido con las nacionalizaciones anteriormente, han sido consideradas como una parte de las estrategias nacionales de transformación en el desarrollo capitalista. En la mayoría de los casos, las estrategias privatizadoras intentaron crear un consenso desde la base (bottom up), presentándolas como una forma de “democratizar el poder económico” (Alemania en la década de 1960) o de crear un “capitalismo popular” o una “democracia de propietarios” difundiendo la cultura empresarial (Reino Unido en los años 1980). Pero tal consenso ha sido tan sólo complementario, más que sustitutivo, de las estrategias dominantes desde arriba (top down); la administración y dirección de los procesos de privatización se comprenden mejor desde esta última perspectiva y, no sólo en el caso británico, sino también en el francés, que es un buen ejemplo en este sentido (privatisations administrées). En ambos países, las privatizaciones fueron utilizadas para generar un cambio en las relaciones industriales que promoviese una redefinición de relaciones políticas de suma positiva. Esto puede comprenderse tanto en los países en los que dicha estrategia tuvo éxito, fue el caso del Reino Unido con Margaret Thatcher, como en los que fracasó, lo que sucedió en Francia con Jacques Chirac en los años comprendido entre 1986 y 1988, o en Italia tras las medidas adoptadas por Giuliano Amato en 1992.

En la posguerra mundial, las principales economías de mercado europeas extendieron las actividades empresariales públicas como una forma de legitimar unas políticas nacionales, federales o locales encaminadas a cohesionar las empresas con el interés colectivo de las comunidades. En el actual contexto de globalización e integración regional, las privatizaciones han deslegitimado las funciones del Estado como empresario y debilitado las referencias políticas a la cohesión nacional. En este sentido, privatización sería equivalente a desnacionalización; es decir, a desvinculación de las empresas de los intereses sociales en aras de la internacionalización. Sin embargo, las privatizaciones han obligado a reconsiderar las funciones de los Estados, que siguen teniendo un papel protagonista en la regulación de la competencia, en la coordinación de redes empresariales globales, y en la armonización de las políticas fiscales, medioambientales, tecnológicas o laborales, que afectan a los individuos y a las empresas, en los diferentes niveles económicos, que van del local al supranacional. 5. Las empresas públicas en la integración europea: competencia y servicio

público.

17 OECD (1999).

21

La construcción institucional de la CEE, primero, y la UE, después, ha

transcurrido por varias fases en las que ha predominado una aspiración económica común, que ha sido la creación de un mercado competitivo integrado. Para poder alcanzar tal fin, las autoridades supranacionales europeas, el Parlamento y la Comisión europeos, han desarrollado funciones económicas, en particular en materia de competencia, con el objetivo de liberar y unificar los mercados, frente a las funciones de intervención y regulación que quedaron a cargo de los Estados nacionales. En este sentido, la promoción y armonización de las reglas comunes han sido las funciones a cargo de la autoridad europea, mientras que la eliminación “gradual” de las diferentes formas de intervención han sido las competencias que han quedado a cargo de las autoridades de los países miembros. Evidentemente, la CEE-UE ha contemplado excepciones a las reglas de competencia con relación tanto a las empresas encargadas de la producción y provisión de servicios públicos como a aquéllas con derechos exclusivos. En cualquier caso, el tratamiento especial de las empresas públicas por parte de las autoridades nacionales no podía ir en contra de las reglas de la competencia en el mercado europeo.

El concepto de servicio público ha sido definido de una manera dual; por una parte se ha referido a las empresas u organismos productores o proveedores de servicios públicos, y, por otra, se ha caracterizado el servicio público que debía ser provisto a los ciudadanos o usuarios. Para delimitar esta última función, en 1997, la UE definió los servicios de interés económico general como aquéllos que son generados tanto por organismos públicos como por empresas públicas o privadas, en los cuales los gobiernos pueden imponer obligaciones o regulaciones para asegurar que se satisfacen las necesidades y las expectativas de la sociedad. Cabe agregar que, obviamente, los servicios públicos o de interés económico general pueden ser realizados y ofrecidos por empresas privadas. En general, las empresas a cargo de servicios públicos (tales como agua, electricidad y gas, transportes y telecomunicaciones) han recibido un mandato expreso (contrato o ley de monopolio) de un gobierno local o nacional. En tales casos, el derecho exclusivo dado a la empresa para prestar un servicio específico podría violar el derecho a la competencia, pero esto no implica que todas las empresas que prestan servicios públicos estén contraviniendo las leyes de la competencia europea. Con lo cual, han sido los derechos exclusivos de las empresas públicas o privadas los que han constituido una excepción a los derechos a la competencia y, por ello, los gobiernos han encontrado una justificación para proteger los intereses de los usuarios en la noción de servicio público. Sin embargo, la promoción del interés económico general no ha sido contemplada como un objetivo de la construcción europea hasta la Conferencia Intergubernamental que culminó en Amsterdam en junio de 199718. El acuerdo político sobre el nuevo Tratado dedica un nuevo artículo a los servicios de interés económico general19, que son reconocidos como uno de los valores comunes de la UE para fomentar la cohesión social y territorial. 18 El Tratado Constitutivo de la CE en el artículo 86 (antiguo 90) establece desde 1997 que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas y aquellas con derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a la discriminación por nacionalidad (artículo 12) y la competencia (artículos 81 a 89). Las empresas encargadas de los servicios públicos o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del Tratado, en especial a la competencia. La Comisión velará por la aplicación de estas disposiciones. 19 En concreto, el artículo 16 establece “Sin perjuicio de los artículos 73, 86 y 87 (antiguos 77, 90 y 92), y a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión, así como de su contribución a la cohesión social y territorial, la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas... velarán porque dichos servicios funcionen con

22

Las empresas públicas encargadas de servicios de interés económico general o aquéllas que fueran monopolios no han atentado necesariamente contra los intereses generales de los ciudadanos; de hecho, se suponía que la propiedad comprometía al Estado a dar la mejor opción a la sociedad. Por otra parte, la autoridad europea se comprometía a velar por las reglas de la competencia, incluso si su aplicación impedía o era contraria al objetivo del interés general que debían seguir las empresas públicas de acuerdo a los mandatos de los gobiernos nacionales o locales. Pese a la aparente contradicción entre las funciones de los Estados nacionales y la autoridad supranacional europea, los gobiernos han compatibilizado el interés económico general con la construcción de un mercado único competitivo. La gradual liberalización comercial y financiera internacional ha tenido consecuencias sobre las empresas públicas y los sectores económicos que operan en red (como transportes, comunicaciones y energía) porque sus características hacen que la búsqueda de rentabilidad financiera como objetivo principal pueda lesionar la cohesión y el interés económico general en la prestación de los servicios. El equilibrio entre estos objetivos de competencia e interés público no sólo ha sido posible, sino que se ha planteado como una necesidad para la competitividad de la UE. De hecho, antes del Tratado de Ámsterdam, diversos países de la UE habían establecido las obligaciones en la prestación de servicios públicos y, también, regulaciones para promover la competencia en el caso de las redes de transporte, energía y comunicación. En este sentido, el nuevo tratado reconoce y extiende el principio de servicio público en el ámbito del mercado único, que se hace explícito en el caso de los transportes20. La definición de servicios públicos o su versión más atenuada de servicios de interés general puede extenderse, también, a la de servicio universal, que ha sido desarrollada por las instituciones comunitarias para definir las exigencias a las que se deberían someter en todo el ámbito de la UE determinados servicios como telecomunicaciones o correos, en términos de acceso de todos los ciudadanos y regiones a determinadas prestaciones esenciales de calidad y por un precio asequible.

Tras la reforma del Tratado de la UE en 1997, la UE ha delimitado y dedicado un protocolo a los servicios públicos de radiodifusión. Los Estados nacionales pueden seguir financiando estos servicios mediante subsidios estatales para el cumplimiento de sus misiones, sin alterar por ello las condiciones comerciales y de competencia en el mercado único. Asimismo, las instituciones de la UE han desarrollado un proyecto de Carta de los servicios públicos que recogería los derechos fundamentales y los principios reguladores de la prestación de los mismos, entre los que destacan: la continuidad, la calidad, la seguridad del suministro, la igualdad de acceso, un precio asequible y la aceptabilidad social, cultural y medioambiental. 6 Transnacionalización de las Empresas Públicas: desindustrialización y

nuevos líderes globales de servicios.

Los estudios económicos y empresariales sobre las características transformaciones de las empresas transnacionales (ETN) o multinacionales han estado arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir con su cometido”, SCADPLYS 2001, El Tratado de Ámsterdam, 12-13. 20 El artículo 73 (antiguo 77) establece que serán compatibles (con las reglas de competencia del mercado único) las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público.

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tradicionalmente restringidos a las de las corporaciones que operaban en el sector industrial y del petróleo.21 Por otra parte, las políticas industriales y tecnológicas tradicionales de los países miembros y de la propia CEE fueron de apoyo a las ETN líderes para reforzar la competitividad frente a las empresas japonesas y americanas. En general las ETN industriales europeas recibieron privilegios y otro tipo de ayudas nacionales y supranacionales (innovación tecnológica, capital humano, zonas de actividad logística) para consolidar su posición como líderes internacionales o “national champions”. 22 Pero, las transformaciones de las ETN en la última década superaron las previsiones y objetivos de política industrial.

Desde los años 1980, la Comisión Europea emprendió programas para integrar el Mercado Único (1987) que, en primer lugar, afectó a los bienes industriales y desde la segunda mitad de los noventa a los servicios. Uno de los resultados de la integración (real o potencial) de los mercados que operaban como monopolios nacionales ha sido la transnacionalización “de antiguas empresas públicas de servicios estructurados en red (como electricidad, gas, agua, telecomunicaciones o los transportes). En estos sectores, el tamaño del país y de la empresa suministradora ha sido fundamental para alcanzar las economías de escala internas y externas. Para observar la importancia de la transnacionalización de las ETN europeas, en el cuadro 11 se presenta la distribución de las cincuenta principales ETN (50 ETN) entre 1990 y 2001 de acuerdo a los índices de transnacionalización (ITN) elaborados por la UNCTAD, que consideran las principales magnitudes de capital, empleo y output. 23 Como se puede observar (cuadro 11), en 1990 había una sola empresa del sector servicios entre las 50 ETN (News Corporation de Australia); a mediados de la década se sumaba otra empresa del sector (AT&T Corp. de Estados Unidos). Desde entonces las empresas de servicios y, en particular, de telecomunicaciones, electricidad, gas y agua, y transportes, han llegado a representar el 32 y el 38 por 100 de las 50 ETN y las 100 ETN, respectivamente.

La expansión de las ETN de servicios se debe principalmente a las empresas de la UE, que en 2001 han superado el descenso de las ETN industriales europeas. Cabría concluir que la desindustrialización, reflejada en el declive de los denominados “campeones industriales”, ha ido en paralelo con la expansión de las empresas de servicios de interés económico general, que se están constituyendo en los nuevos “lideres empresariales europeos”. Así, en 2001 diez empresas europeas de servicios públicos se situaban entre las 50 ETN, en concreto, esto nuevos lideres transnacionales europeos eran Vodafone del Reino Unido en la posición 1 del ITN, Vivendi Universal (4), Deutsche Telekom (5), Suez (11), Telefónica (14), E.On (20), RWE Group (22), Electricité de France (30), Deutsche Post (41); : National Grid Transco (40), mientras entre las 100 ETN las empresas europeas mantenían una misma proporción. Cuadro 11: Principales Empresas Transnacionales no financieras por actividad económica y país o región 1990, 1995, 1998, 2000 y 2001 (número de empresas) Industriales Petróleo Servicios

21 Gillen (2004). 22 Sleuwaegen et al. (2001), y Bartzokas (2000). 23 La UNCTAD (1992-2003) ha realizado sistemáticamente estimaciones sobre las principales ETN no financieras mundiales, para ello ha tomando como indicadores tres porcentajes: 1. los activos en el exterior en el total de activos de la empresa o grupo, 2. las ventas en el exterior en relación a las ventas totales, y 3. el número de empleados en el extranjero en relación al empleo total de la empresa o corporación. El promedio de las tres variables anteriores es el Indice de Trans nacionalización (ITN) que es utilizado para comparar las principales 100 ETN, las 50 ETN de los países menos desarrollados y las 25 ETN de las economías en transición.

24

1990 1995 1998 2000 2001 1990 1995 1998 2000 2001 1990 1995 1998 2000 2001

Total 50 Empresas 39 39 36 30 25 10 9 8 9 9 1 2 5 11 16CEE-UE 15 21 15 16 13 13 6 5 5 7 5 0 0 2 5 12

Reino Unido 6 2 2 3 3 3 2 2 3 2 1 1 2

Francia 5 3 4 3 3 2 2 2 1 1 1 3 5

Alemania 5 8 8 5 5 1 3

Italia 2 1 1 1 1 1 1 1 1

Benelux 3 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1España 1 1 1 1

Otros Europa 4 4 3 3 3 Estados Unidos –Canadá 7 10 8 10 6 4 4 3 2 3 1 2 3 2Japón - Hong Kong 7 10 9 5 4 1 1

Australia 1 1 1 1 1 1 1 Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (1990-2003) World Investment Report.

Una cuestión relevante es si esta transnacionalización ha sido resultado de la globalización o la regionalización de las empresas de servicios europeas, un tema que ya fue planteado por Rugman y Verbeke al referirse a las ETN de la tríada (Estados Unidos, Japón y Europa).24

Las ETN de servicios públicos europeas en no parece haber sido parte de un proceso global o generalizado, en primer lugar, porqué las empresas de servicios públicos de otros países y regiones no aumentaron proporcionalmente su incidencia entre las 50 ETN. Entre las 100 ETN, en 2001 se encontraban ocho empresas de Estados Unidos, dos de Canadá, una de Australia y otra de Singapur, pero cinco de las cuales ya eran parte del las 100 ETN en 1990, con lo cuál no se observa una expansión de ETN de servicios que pueda atribuirse a los procesos de globalización o integración regional de los noventa. Es decir, la transnacionalización ha sido de ETN europeas y principalmente en el ámbito europeo, que puede definirse como transnacionalización intraeuropea.

La integración regional que se manifestó en el mercado único europeo en los 1990 ha propiciado la transnacionalización de otras ETN europeas, como las de servicios comerciales, que también aumentaron su incidencia entre las 50 y las 100 ETN, y de las que destacan Carrefour (en la posición 29 del ITN de 2001), Royal Ahold (44), o Pinalult-Printemps Redoute (51). Asimismo, el mercado único ha propiciado la consolidación de empresas europeas de extracción, refino y distribución de petróleo, como BP (número 3 dell ITN de 2001), Royal Dutsch/Shell (Reino Unido-Holanda, 9), Total/Fina-Elf (Francia-Bélgica) y la expansión transnacional de otras, como ENI Group de Italia (36) y Repsol YPF (31). Tanto en el caso de la ETN de servicios comerciales como en las especializadas en petróleo no se observa un aumento o cambio significativo en su importancia global entre las 50 o 100 ETN, con lo cual, cabría concluir que el principal expansión global de las 50 y 100 ETN en los 1990 tuvo lugar entre las empresas de servicios estructurados en red, principalmente de las economías europea de mayor tamaño (Alemania, Reino Unido, Francia y España), con la excepción de Italia.

Cuadro 12 Distribución por actividad y región-país de las 100 principales ETN 1990-2001 (número de empresas)

24 Rugman (2001) y Rugman y Verbeke (2003).

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Actividad económica 1990 1995 1998 2000 2001Industriales 78 74 69 65 53Petróleo 12 13 11 10 9Telecomunicaciones 3 5 7 7 13Comunicaciones 2 2 3 5 7Electricidad, Gas y Agua - - 4 6 9Otros servicios 5 6 6 7 7

Región – país 1990 1995 1998 2000 2001CEE-UE 15 en 100 50 40 47 48 50

Francia 14 11 12 13 13Reino Unido 12 10 9 13 15Alemania 9 9 12 10 11Holanda 3 3 4 4 4Italia 4 2 4 2 2Suecia 6 3 4 3 2Bélgica 2 2 - 1 -España - - 1 2 2Finlandia - - 1 1 2

Otros Europa 6 5 4 4 4EEUU 26 30 26 24 29Otros América 3 5 4 4 4Japón 12 18 17 16 8Otros Asia - - - 3 3Australia y Nueva Zelanda 3 3 3 2 3Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (1990-2003)

La privatización y la transnacionalización de las empresas de servicios públicos

ha trascendido el ámbito europea. En la mayoría de los países subdesarrollados, y en otras economías en transición, las privatizaciones formaron parte de las políticas de ajuste y reforma estructural y de transformación sistemática que se llevaron a cabo tras la crisis de la deuda externa y el colapso del sistema de planificación centralizada en Europa del Este. La demanda de inversión extranjera para el ajuste acarreó presiones y recomendaciones privatizadoras de los organismos internacionales o supranacionales, como el Banco Mundial, el FMI, el BERD, la OCDE y la CEE-UE25. Estos procesos de “reforma estructural o sistemática” promovieron la transnacionalización de las empresas públicas -en muchos casos monopolios- de los países desarrollados y en particular de la UE. Resulta interesante que la expansión privatizadora de las empresas públicas haya tenido, a su vez, un efecto reflejo, al verse reforzadas las presiones proteccionistas de las empresas y gobiernos de los países que, habiendo privatizado, se veían amenazados por empresas protegidas o privilegiadas por otros Estados con mejor posición financiera, económica, tecnológica o de tamaño26. La privatización de las empresas públicas de dominio nacional (electricidad, gas y agua, telecomunicaciones o aerolíneas), en muchos casos, desencadenó una competencia o, mejor dicho, una rivalidad por mercados más que mercados competitivos globales. Con lo cual las privatizaciones han planteado un dilema internacional sobre la definición de reglas para la competencia, en especial en las actividades de servicios estructurados en red de interés económico general.

25 Shirley (1983 y 1998). 26 Ramamurti (1996 y 1999).

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7. Conclusiones: la metamorfosis de las empresas públicas europeas from ugly ducling to swan

Durante las dos últimas décadas del milenio, las empresas públicas experimentaron profundas transformaciones como consecuencia de los procesos generalizados de privatización y de integración económica y política europea. Algunos economistas han atribuido estos cambios a la tendencia global a la privatización, la liberalización y la desregulación de los mercados de productos y servicios que se inició con las políticas que adoptaron, a comienzos de la década de 1980, los gobiernos de Estado Unidos y el Reino Unido y que se extendió por Europa y por las economías menos desarrollas y en transición, como consecuencia de la aplicación del denominado consenso de Washington27, promovido por el FMI, el Banco Mundial y el Tesoro de los Estados Unidos28. Este enfoque global pretende explicar, también, la transición en Europa desde el modelo de intervención del Estado a través de las empresas públicas hacia un modelo de regulación “americano”, conocido como el Business American Model 29. Es decir, este enfoque considera que la homogeneización del modelo de intervención y regulación públicas ha sido el marco del establecimiento de un “nuevo orden económico global”, una de cuyas características esenciales es el fin de la intervención de las empresas públicas en la actividad económica, por la venta de aquéllas a la iniciativa privada. Contrariamente a estas explicaciones generalizadoras, los procesos de privatizaciones de las empresas públicas de los países de la UE han sido más diversos y complejos de lo que dichas interpretaciones llevaban a suponer. Pues bien, las políticas de privatización en Europa no siempre han ido precedidas o acompañadas por las correspondientes políticas de liberalización y desregulación; es decir, la venta de las compañías públicas se realizó sin establecer las condiciones para que hubiera competencia efectiva en los monopolios públicos privatizados. Por otra parte, es fundamental el hecho de que, en la UE de la década de 1990, los procesos de privatización han sido inducidos en muchos países por las políticas de integración económica, las políticas regionales y estructurales, más que por el fenómeno de la globalización. En la UE, la privatización de empresas públicas ha implicado, en general, un proceso de reorganización empresarial de naturaleza jurídica y de la propiedad privada, que ha estado condicionado por las tendencias y estructuras de los mercados financieros y por otros objetivos y restricciones de política económica comunitaria y nacional, como pueden ser los de tipo presupuestario y fiscal. La actuación de los mercados y de los agentes implicados en ellos, entre los que se cuentan las empresas pero también los Estados, es muy compleja y los resultados son difícilmente predecibles. En la mayoría de los países europeos, la privatización de empresas públicas no implicó, ni se vio acompañada por una liberalización de los sectores afectados, ni tampoco por un proceso orientado a promover la competencia efectiva en los mercados de servicios y sectores privatizados. Esto se explica, en parte, por el carácter gradual de las políticas supranacionales de desregulación en el mercado único europeo y, también, por las reticencias políticas y empresariales de los distintos países, que se han reflejado en unas prácticas privatizadoras restrictivas de la competencia, en cuanto a la actuación del mercado y al control corporativo de las empresas, como han sido la proliferación de las acciones de oro, la selección de socios estratégicos, los núcleos duros o los blindajes de participaciones empresariales nacionales. Esto ha contribuido a que los políticos y 27 Véase Meggison y Netter (2001). 28 Véases Stiglitz (2002 y 2003). 29 Djelic (1998).

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los directivos de las antiguas empresas públicas hayan seguido controlando las compañías privatizadas y hayan gozado de un notable control de los respectivos mercados, impidiendo que las ventas de las empresas públicas tuvieran mayores efectos positivos sobre la competitividad del país.

La diversidad y la complejidad, en cuanto al ritmo y características, de los procesos de privatización y desregulación de las actividades que habían sido realizadas previamente por monopolios o empresas públicas dependieron, también, del patrón de especialización histórico del sector público empresarial de cada país. La venta de las participaciones estatales en las empresas públicas fue más temprana y rápida en los sectores, efectiva o potencialmente, competitivos, como eran el industrial y el financiero. Por el contrario, la transición a la propiedad privada fue más lenta en las actividades y servicios públicos que operaban en redes, como ha sido el caso de la telefonía, la electricidad, el gas o el agua. Un factor explicativo es que estos servicios públicos requerían una reorganización empresarial e industrial previa a la venta de las empresas públicas; como ocurrió con la separación de las actividades de generación, transmisión y distribución de gas o electricidad y con la introducción de condiciones para el acceso de los operadores a las redes; en definitiva, la privatización de las empresas públicas de estos sectores requería previamente la configuración de un nuevo marco regulador. Tanto la liberalización en el mercado único europeo como el ámbito y el alcance de la nueva regulación en estos sectores estructurados en red fueron específicos de los procesos de privatización realizados en los diferentes países europeos. La integración económica en la Unión Europea, en efecto, requería la delegación nacional de algunos funciones regulatorias y la armonización de las normas en los distintos países con el fin de evitar la aparición de prácticas contrarias a la competencia o la creación y consolidación de monopolios que pudieran impedir, a través de la actuación de los correspondientes lobbies en Bruselas, la puesta en práctica de nuevas reformas sectoriales.

La opinión más extendida sobre las privatizaciones emprendidas por Thatcher afirma que tuvieron un carácter original y que constituyeron un paradigma que fue imitado por los principales gobiernos europeos. No obstante, hubo algunas características comunes en los modelos de privatización del Continente europeo que no se presentaron en el Reino Unido. El proceso británico de privatizaciones fue más bien peculiar, pero del mismo pudieron extraerse lecciones por parte de los demás gobiernos europeos. El hecho de que las privatizaciones británicas fueran con adelanto, permitió aprender a los países seguidores. Las privatizaciones habían entrado en un impasse político en el Reino Unido, tras 1997, tanto por razones técnicas (ferrocarriles, metro, correos y radiodifusión) como por sus efectos negativos sobre el empleo; también influyó el malestar social despertado por las excesivas retribuciones de los directivos de las empresas privatizadas. Pues bien, fue precisamente entonces cuando los demás países europeos intensificaron las ofertas públicas de acciones de empresas públicas y la generalización de un modelo de democracia de accionistas.

En el Reino Unido, los conflictos entre privatización y liberalización resultaron evidentes ya en los ochenta y requirieron la creación de agencias de regulación independientes para evitar los efectos más lesivos de unos monopolios u oligopolios puestos en manos privadas. Asimismo, la entrada masiva de multinacionales, principalmente norteamericanas, en las empresas privatizadas en el Reino Unido sirvió de lección a los países continentales, que trataron de evitar ese desembarco extranjero en las principales empresas de las industrias de red. Las técnicas de privatización empleadas en el Reino Unido para promover una “democracia de accionistas” respondían a las características del propio sistema anglosajón, tales como: el control

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corporativo a través de un amplio mercado financiero, los cambios frecuentes y rápidos en las participaciones de control de las empresas, una legislación abierta y permisiva con las ofertas públicas de adquisición (OPA) y un capital flotante controlado principalmente por pequeños accionistas. Las técnicas de privatización que se aplicaron en continente partían de una situación distinta que requería una ampliación del sistema financiero y un cambio en el mercado de control corporativo. Al contrario de lo que sucedió en el Reino Unido, los procesos de privatización realizados en los principales países del continente, particularmente en Francia, Italia, España o Portugal, han mostrado unas características comunes encaminadas a la protección y consolidación de ciertos grupos de accionistas (shareholders) y a la inclusión de otros grupos de interés (stakeholders). Estos procesos reflejaron algunas de las características que tenían previamente los sistemas de control corporativo continental, que era ejercido por los grandes bancos, en los que los cambios de la propiedad de las grandes empresas eran lentos y poco frecuentes, ya que la legislación restringía las OPAs y, en definitiva, las relaciones empresariales y políticas estaban consolidadas. Un ejemplo pionero en este sentido fue el proceso de re-privatización francés durante 1986 y 1987, que sirvió para la creación de núcleos duros en las empresas privatizadas (integrados por grandes accionistas de referencia, generalmente empresas financieras o relacionadas con el sector), con participaciones cruzadas entre las empresas privatizadas y las empresas financieras, y blindajes accionariales de los consejos de administración para evitar OPAs hostiles. En este sentido, frente al paradigma británico de privatización de las empresas públicas (dominado por el accionariado disperso y abierto a la entrada de grandes multinacionales) aparece un modelo europeo continental de privatización que trató de preservar el control de las empresas privatizadas por parte de las empresas nacionales. Este modelo continental europeo tuvo, probablemente, un mayor alcance e influencia internacional que el británico.

Por otra parte, resalta el modelo de privatizaciones de los países nórdicos, frente a los modelos británico y del resto de la Unión Europea, que se caracterizó, fundamentalmente, por la reorganización del gobierno de las empresas públicas y por una gestión profesionalizada orientada a crear valor para los accionistas, entre los que se incluía el Estado. En realidad, esta “privatización de la gestión” de las empresas públicas fue, en otros países como Francia, un proceso previo a las privatizaciones totales. Pero, además, el modelo nórdico se caracterizó por la liberalización y la regulación de los sectores operados en red realizada de manera independiente. Este enfoque privatizador llevó, paradójicamente, a aumentar la dimensión de la cartera de participaciones empresariales del Estado en países como Suecia. La política de privatización de Suecia y Finlandia se ha constituido así en un paradigma alternativo para los procesos de privatización totales emprendidos en Europa del Este.30

La política de competencia del Espacio Económico Europeo no está exenta de dificultades. Por una parte, de acuerdo a las competencias explícitas de los Tratados de la Unión Europea, uno de los objetivos más característicos de ésta es promover la competencia en los mercados de bienes y servicios; en el caso de las telecomunicaciones o la electricidad, mediante una red abierta en cuanto a infraestructuras y servicios. Pero otros de los objetivos son evitar las prácticas

30 En la conferencia de la OCDE donde se plantearon estos temas se consideró que la independencia, la transparencia y el nivel de desarrollo financiero de los mercados nórdicos eran características específicas de estos países, que impedían extender a otros países este modelo nórdico de creación de valor para el Estado y regulación independiente. Véanse, para Finlandia, Tapio (1997) y Timonen (2003), y, para Suecia, Ringhol (2000), Swedish Government Offices (2000), Sassoon y Pellbäck, (2001).

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colusivas, los abusos de posición dominante y cualquier tipo de subsidio que distorsione la competencia en los mercados. Adicionalmente, la Comisión Europea (artículos 85 a 94 del Tratado de la CE) tiene una función de regulación corporativa, mediante la aprobación o denegación de alianzas, fusiones o adquisiciones, de cualquier operación de concentración de dimensiones europeas. Las dificultades de autoridad europea para llevar a cabo una política de competencia eficaz residen en hacer compatibles todos estos objetivos, armonizar las normas comunes y hacer de árbitro cuando surgen diferencias entre las partes.

El amplio proceso de privatización de empresas públicas en Europa acabó con un instrumento de la política económica muy importante en el modelo de intervención estatal que se había difundido, fundamentalmente, tras la segunda guerra mundial. La privatización ha implicado la desaparición de una forma de intervención pública en unos mercados que no pueden ser competitivos, a no ser que el Estado intervenga para evitar el control del mercado por una o varias empresas privadas. Esto exige el establecimiento de otros instrumentos de la política económica; fundamentalmente, la regulación de esos mercados y el establecimiento de unas comisiones independientes que se encarguen de asegurar el cumplimiento de esa regulación. En el caso europeo, esa regulación, fundamentalmente, de los servicios de interés general requiere una nueva definición supranacional de las regulaciones en los distintos sectores, por razones competitivas, distributivas, territoriales y medioambientales (EPSU, ETF, ETUCE 2003). Es decir, que tras la privatización de las empresas públicas la Unión Europea se enfrenta al desafío de asegurar el establecimiento de la competencia efectiva en el mercado único, mediante esa nueva regulación supranacional de los servicios de interés económico general que suministran las empresas públicas privatizadas.

En la actualidad, la profundización del proceso de integración europea, con la consiguiente liberalización de los mercados y la política de defensa de la competencia, ha ampliado el ámbito de intervención de las UE y, al mismo tiempo, se han definido los servicios de interés económico general como actividades comerciales sometidas a obligaciones específicas de servicio público (artículo 86 del Tratado CE) por parte de los Estados miembros, como es el caso de las redes de transporte, energía y comunicación31. En este sentido, las autoridades europeas, en particular la Comisión Europea, reconocen que la política de competencia debe velar por que los esfuerzos de liberalización no amenacen el mantenimiento de servicios de interés general que respondan a necesidades fundamentales, y por que la búsqueda de una competencia perfecta en el mercado interior no debilite la competitividad internacional de las empresas europeas, en particular en actividades que promueven la competencia como las RTE. Referencias bibliográficas: Aharoni, Y. (2000) “The Performance of State-Owned Enterprises”. In P.A. Toninelli ed. The Rise and Fall of State-Owned Enterprises in the Western World. Cambridge: Cambridge University Press. 31 Esta interpretación puede comprenderse en las más recientes contribuciones de los especialistas del PNUD sobre bienes públicos globales o regionales, en el sentido que un “bien público” se refiere al bien que de facto es público en su consumo, porque está disponible o porque afecta a todos los individuos, Kaul (2004), y que no es necesariamente producido o provisto por el Estado sino por diversos agentes que prestan los bienes y servicios.

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