investigacion penal preparatoria (1)

7/31/2019 Investigacion Penal Preparatoria (1)

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Funcionamiento y prcticas del sistema penal de la provincia de Buenos Aires luego de lareforma procesal del ao 1998

1. Introduccin

Todos los pases de Amrica Latina han conocido en los ltimos aos algn tipo de reforma estructuralde sus sistemas judiciales penales, incorporando una serie de elementos acusatorios en las histricasestructuras inquisitivas existentes. Este proceso ha implicado la asimilacin de elementos nuevos, talescomo la oralidad y el fortalecimiento del rol del Ministerio Pblico, en un conjunto de rutinas de trabajotradicionales y relaciones jerrquicas preexistentes. La implementacin de estas reformas ha puesto enevidencia las dificultades que conlleva tal proceso. En Argentina, estas reformas han sido encaradastanto en las justicias nacional y federal como en varios de los sistemas judiciales de los estadosprovinciales1.

El caso de la provincia de Buenos Aires es el ms significativo tanto en niveles de produccin como en

cantidad de poblacin de todo el pas. Entre los aos 1997 y 1998, en esta provincia se dict un nuevocdigo de procedimientos penales y se inici un complejo proceso de implementacin de las reformasprocesales establecidas en dicho instrumento normativo, llevado adelante en un contexto de grandesdificultades y en medio de una de las mayores crisis socio-econmicas vividas por el pas. En laactualidad, la justicia penal bonaerense es objeto de mltiples crticas y son muchas las voces quedenuncian la crisis que la atraviesa.

Es por eso que el objetivo del presente artculo es describir y explicar el funcionamiento actual delsistema judicial penal reformado en la provincia de Buenos Aires, tratando de identificar con ciertogrado de detalle cules son los principales problemas que estn en la raz de esta compleja crisis.

Para ello, cabe repasar previamente algunos indicadores. La provincia de Buenos Aires tiene unterritorio de 307.571 km2, lo que representa el 8,2% de la superficie total del pas, y una poblacin deaproximadamente 13.827.203 habitantes. Dentro de este territorio se ubica una extensa y superpobladarea conocida como Gran Buenos Aires, que rodea a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Tiene unaextensin de 3.630 km2, y all vive el 62,81% (8.684.437 de personas) de la poblacin total de laprovincia. La densidad de poblacin del Gran Buenos Aires es de 2.394,4 hab/km22.

En cuanto a su organizacin poltico-institucional, la provincia se divide en 134 partidos, cada unogobernado por un intendente elegido por el voto popular; treinta de ellos corresponden al rea del GranBuenos Aires, y son los de mayor densidad y heterogeneidad de poblacin de la provincia. Existe en la

provincia una arraigada tradicin poltica de carcter vertical y jerrquica, con gran peso de loscaudillos polticos locales que basan la construccin de su poder en el establecimiento de relaciones

Este artculo ha sido elaborado en base al Informe sobre el Sistema de Justicia Penal de la Provincia de Buenos Aires,realizado por el Centro de Estudios Legales y Sociales / CELS en el ao 2003, en el marco del proyecto de Seguimiento delos Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina, del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas / CEJA OEA.Dicho informe se puede consultar en www.cejamericas.org. La investigacin se realiz en los Departamentos Judiciales deSan Isidro, San Martn y Lomas de Zamora. A su vez, const de un periodo de un mes de observacin de juicios orales enel Departamento de San Isidro. El equipo de investigacin estuvo coordinado por Gustavo F. Palmieri e integrado por MaraJosefina Martnez, Paula Litvachky, Ana Aliverti, Luciano Hazn, Paula Muzzi y Mariano Salgado.1 El sistema judicial del pas en concordancia con todo su andamiaje poltico administrativo es de carcter federal, lo que

significa que cada estado provincial administra su propia organizacin judicial y dicta sus cdigos de procedimiento.2 Datos del censo nacional del ao 2001, extrados de la pgina web del INDEC / Instituto Nacional de Estadsticas yCensos.
http://www.cejamericas.org/http://www.cejamericas.org/http://www.cejamericas.org/


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clientelares y operan en el marco de complejos sistemas de alianza con los referentes polticosprovinciales.

Ms all del peso determinante que la provincia de Buenos Aires ha tenido, y tiene, en la estructuraeconmica, poltica y social del pas, en materia de administracin de justicia ha sido durante aos una

de la ms atrasada en materia de administracin de justicia. En efecto, el espritu reformista que desdelos aos 30 del siglo XX impuls distintas reformas judiciales en la mayora de las provinciasargentinas el caso testigo es la provincia de Crdoba y modificaciones importantes en sus cdigosrituales, tard mucho en llegar. De este modo, el sistema de administracin de justicia bonaerensepermaneci casi inalterado desde principios del siglo XX hasta la sancin del nuevo cdigo, en 1997.Esta circunstancia marc a la regin con una particular cultura judicial de fuerte impronta inquisitiva.

En la actualidad, la provincia se encuentra divida en dieciocho departamentos judiciales, de los cualesseis corresponden al Gran Buenos Aires: La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes, Morn, San Martny San Isidro. La organizacin de la polica, por su parte, tambin se halla departamentalizada yacompaa la distribucin del sistema judicial3.

2. La reforma procesal penal en la provincia de Buenos Aires

El Cdigo de Procedimientos provincial que rige hoy fue sancionado en 1997 mediante la ley 11.922 yla reforma del sistema se implement en forma simultnea en toda la provincia en septiembre de 1998.Hasta ese momento, en la provincia de Buenos Aires rega un cdigo de procedimiento penal conocido como Cdigo Jofr, en honor a su redactor que haba sido sancionado en 1915 4 yestableca un procedimiento totalmente escrito.

El expediente penal estaba a cargo de un juez, que diriga la etapa de investigacin conocida tambincomo etapa de instruccin o de sumario. En la prctica, el juez delegaba la instruccin del sumario enla polica provincial, y una vez finalizada sta, dictaba sentencia en la llamada etapa de plenario. Todolo anterior era realizado bajo el control jurisdiccional de las cmaras de apelaciones y la Suprema Corteprovincial.

En 1986, una reforma introdujo el juicio oral en instancia nica obligatoriamente para delitos dolososcon resultado de muerte de una persona. Esta instancia oral estaba a cargo de las cmaras deapelaciones, que funcionaban como tribunales orales en ese tipo de casos.

En 1995, en un contexto de fuerte discusin sobre el incremento de la inseguridad en la provincia deBuenos Aires y con un sistema penal que desde haca varios aos presentaba evidentes signos decolapso, se reabri una vez ms el debate sobre la necesidad de reformar el sistema de enjuiciamientopenal y una comisin especialmente creada para eso elabor un proyecto de cdigo penal.

En enero de 1997, el nuevo cdigo fue aprobado por ambas cmaras de la legislatura y promulgadopor el gobernador de la provincia. La mayora de sus disposiciones entr en vigencia a fines deseptiembre de 1998, momento en que dio comienzo la etapa de implementacin. En forma simultnea,se impulsaron tambin otras reformas que complementaron la reforma procesal y adecuaron una seriede instituciones estrechamente relacionadas con el sistema de administracin de justicia penal. En este

3 Artculo 12, ley 12.155.4 Desde entonces, su texto sufri varias modificaciones (ver leyes 4.372, 4.633, 5.866, 6.817, 8.132 y 10.358, y decretos-ley8.067/73, 8.916/77, 9.032/78 y 9.803/82).


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contexto se sancionaron las leyes de Ministerio Pblico5, de Seguridad Pblica6 y de Organizacin delas Policas de la provincia de Buenos Aires7.

La decisin poltica de implementar la reforma del procedimiento penal se fund sobre todo en elagotamiento del anterior modelo de enjuiciamiento penal y en la incapacidad del sistema procesal penal

para lidiar con la compleja realidad y el creciente ndice de criminalidad que presentaba por esos dasla provincia de Buenos Aires. Un factor determinante, en ese panorama, fue la preocupante situacinde sobrepoblacin carcelaria que presentaba la jurisdiccin.

2.1. La situacin previa a la reforma (1973-1998)

Los datos oficiales permiten apreciar que en la dcada 1973-1982 la cantidad de causas penalesiniciadas en la provincia de Buenos Aires se mantuvo relativamente estable, en un promedio deaproximadamente 100 mil por ao. La evolucin del nmero de causas en esta dcada (vase Grfico1) muestra un marcado descenso entre los aos 1977 y 1980, cuando la cifra lleg a estar por debajode los 80 mil. Este periodo coincide con el momento en que la represin ilegal del terrorismo de estado

impuesto por la dictadura militar de 1976-1983 alcanz sus mayores dimensiones.

Grfico 1. Causas penales iniciadas en la provincia de Buenos AiresAos 1973-1982

114745110721

106609 103474

9357185339

80689 78479

98441105219

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Fuente: Datos de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.

Procuracin General. Departamento de Estadsticas.

En contraste con el perodo anterior, los aos que van entre 1983 y 1998 muestran un constantecrecimiento de la cantidad de denuncias penales en la provincia (vase Grfico 2).

5 Ley 12.061, del 8 de enero de 1998.6 Ley 12.154, del 15 de julio de 1998.7 Ley 12.155, del 15 de julio de 1998.


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Grfico 28. Causas penales iniciadas en la provincia de Buenos Aires.Aos 1983-1998

1189

3014

4269

1647

39

1726

59

1863

6221386124

2274

2385

02

2266

00

2290

5125

1580

27165529

8250 3

436

123996

3842

3863

0500

00100

00015

00002

0000

02500

00300

00035

00004

0000

04500

00

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Fuente: Datos de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.Procuracin General. Departamento de Estadsticas.

El grfico permite percibir dos momentos de crecimiento marcado: el primero se da entre 1989 y 19909,en una tendencia que parece estabilizarse en los aos siguientes; el segundo pico de crecimiento se daa partir de 1994, tendencia de crecimiento sostenido que se mantiene hasta la actualidad10.

Este perodo trae aparejadas tambin variaciones en la composicin del sistema judicial penal. En1987, una reforma parcial establece el desdoblamiento de las competencias criminal, por un lado, ycorreccional, por el otro, medida que lleva a duplicar prcticamente la cantidad de jueces. Entre ellos,un 70% tienen competencia criminal en tanto que el 30% restante tiene competencia en temascorreccionales. Aunque estas reformas parciales hablan de cierta preocupacin oficial por el tema, locierto es que ello no parece haber tenido gran impacto en el desempeo de la justicia, al menos entrminos de capacidad de resolucin de casos (vase Tabla 1).

8 Los datos proporcionados por la Suprema Corte para el ao 1998 abarcan solamente los meses de enero a septiembre, yestn elaborados sobre informacin parcial ya que no recibieron los datos de la totalidad de los juzgados. En consecuencia,el nmero total de causas iniciadas es doblemente estimativo: en primer lugar, porque la propia Suprema Corte informa queson parciales, y en segundo trmino, porque se ha hecho una proyeccin del ltimo trimestre, aun no contabilizado. Detodas formas, como cifra indicativa aunque no exacta sirve para tener un panorama general del crecimiento del nmero decausas iniciadas en las ltimas dos dcadas en la provincia de Buenos Aires.9 Este perodo est caracterizado por la gran inestabilidad econmica e inquietud social que marc el final del gobierno delpresidente Alfonsn; hubo saqueos y manifestaciones populares, en un contexto de hiperinflacin.

10 Este momento coincide con el fin del primer mandato del presidente Memem, cuando los efectos del plan econmicoimplementado empezaban a manifestarse crudamente en un marcado crecimiento del ndice de desocupacin y deterioroen las condiciones de vida de la poblacin.


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Tabla 1. Causas penales iniciadas y sentenciadas dictadas en la provincia de Buenos Aires - Aos 1983-1998

Ao Causas iniciadas Causas sentenciadas N de jueces ndice de resolucin11

1983 118930 8622 57 7,31984 144269 7916 57 5,51985 164739 7952 57 4,81986 172659 8684 57 5,01987 186362 9149 110 4,91988 213861 9689 122 4,51989 242274 9933 122 4,11990 238502 9022 130 3,81991 226600 11267 130 5,01992 229051 10487 131 4,61993 251580 9821 133 3,91994 271655 9026 133 3,31995 298250 9782 133 3,31996 343612 10804 138 3,11997 399638 9938 138 2,5

Fuente: Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.Procuracin General. Departamento de Estadsticas

La diferencia entre la cantidad de causas iniciadas y causas sentenciadas habla de una gran falta deeficacia en la resolucin de los conflictos penales, problema que se acenta, pues mientras el nmerode casos penales se multiplic por cuatro en los ltimos quince aos, el nmero de sentencias semantuvo ms o menos estable, con lo cual el ndice de resolucin cay marcadamente (vase Grfico3).

Grfico 3. ndice de resolucin de causas penales en la provincia de Buenos Ai res - Perodo 1983-1997

7,3

5,5

4,8 5 4,94,5

4,13,8

54,6

3,9

3,3 3,3 3,1

2,5

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

En 1997, el nmero de causas resueltas anualmente era muy bajo: slo el 3,85 % de las causasiniciadas llegaban a tener una sentencia12. Mientras tanto, se produca un aumento sostenido del

11 Porcentaje anual de causas sentenciadas sobre el total de causas iniciadas.12 Segn estadsticas de causas criminales y correccionales iniciadas durante el perodo de 1990-1995 en todos losdepartamentos judiciales de la provincia y elaboradas por el Departamento de Estadsticas de la Procuracin General de la


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nmero de causas que entraban diariamente a los rganos jurisdiccionales. Esta situacin obviamenteagravaba cada vez ms el problema de la superpoblacin carcelaria, ya que creca la cantidad depresos preventivos sin que se resolviera su causa. ste fue el contexto en el que empez a discutirse lareforma procesal penal.

2.2. El complejo proceso de la reforma (1996-1998)

En los ltimos meses de 1996, y cuando ya se encontraba en plena discusin la futura reformaprocesal, distintos sectores de la sociedad comenzaron a exigir tambin una reforma integral de lapolica bonaerense.

En marzo de 1997, a dos meses del asesinato del periodista Cabezas, y debido a las demandassociales y el riesgo concreto de que naufragara la candidatura a presidente del entonces gobernadorEduardo Duhalde, comienza a perfilarse un plan de reestructuracin de la Polica de la Provincia deBuenos Aires13 que finalmente, a fines de 1997 y en estrecha relacin con las consecuencias del caso

Cabezas, se transforma en un ambicioso plan de reforma estructural de la polica de la provincia.

As, al menos en una primera etapa la reforma procesal y policial marcharon juntas. Las dos cuestionesaparecan estrechamente asociadas en el debate poltico y de la opinin pblica, as como en lainterpretacin que le daban tanto los integrantes de la polica como de la justicia. En este marco se creun Ministerio de Justicia y Seguridad que pas a coordinar ambos procesos. Len Arslanin fue suprimer titular.

La reforma procesal de 1998 divide a la provincia de Buenos Aires en 18 departamentos judiciales.Tambin crea una Cmara de Casacin. Estos cambios introducen en el escenario judicial un nuevoactor protagnico inscripto dentro de la rbita del Poder Judicial: el Ministerio Pblico Fiscal y de laDefensa. Ello hizo necesario establecer un nuevo equilibrio de fuerzas y redefinir las antiguasrelaciones de jerarqua existentes; el proceso no fue sencillo y aun hoy persisten conflictos y desajustesen este sentido.

Como es de esperar, la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento procesal gener diversosposicionamientos por parte de los actores. En algunos casos, este debate se centr en los principiosque regan el nuevo sistema; en otras ocasiones, la discusin estuvo vinculada con cuestiones deimplementacin y, por ltimo, las posiciones de los actores estuvieron determinadas por el procesoelectoral, tanto a nivel nacional como provincial.

2.3. La llamada contrarreforma (1999-2003)

Las crticas a la reforma y las resistencias a su implementacin no se hicieron esperar, y semanifestaron abiertamente en la discusin legislativa de la ley de implementacin de la reformaprocesal14. En busca de acercar posiciones y construir consensos con los sectores que comenzaban a

Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Citadas por Eduardo De Lzzari en El Ministerio Pblico Fiscaly la reforma procesal.13 En ese marco se exoner de la institucin a ms 300 jefes superiores (La Nacin, 21/3/97). Entre los motivos queimpulsaron a Duhalde a llevar adelante esta reforma, figuran la necesidad de establecer un pacto de gobernabilidad con lafuerza opositora, la Alianza, que en los ltimos meses estaba ganando ms adeptos entre los bonaerenses para laGobernacin y para la Presidencia, y que se caracteriz por un discurso progresista que planteaba acabar con la corrupcin

que haba contaminado las instituciones durante la era menemista y reformular las formas tradicionales de hacer poltica,signadas por el clientelismo y la falta de democracia interna dentro de los partidos polticos.14 Ley 12.059, del 8 de enero de 1998.


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mostrar su oposicin, este momento fue aprovechado para introducir algunas modificaciones al nuevocdigo incluso antes de su entrada en vigencia. Poco despus, ya con el nuevo sistema enfuncionamiento, el cdigo conoci nuevas modificaciones receptadas en la ley 12.248.

El nuevo cdigo entr en vigencia a fines de septiembre de 1998, y el primer semestre de 1999

transcurri en medio de los problemas esperables de toda implementacin, pero en un contexto defuertes crticas de distintos sectores. Entonces en la provincia de Buenos Aires comenz la campaaelectoral, y una vez ms el tema de la inseguridad y la justicia ocup los primeros lugares en ladiscusin pblica. El candidato del Partido Justicialista, Carlos Ruckauf, eligi este tema como eje decampaa, adoptando una posicin extremadamente dura al respecto, totalmente contraria al respetopor las garantas constitucionales: l mismo lleg a resumir su propuesta en la materia afirmando quehaba que meter bala a los delincuentes.

Finalmente en las elecciones a gobernador de noviembre de 1999 gan Carlos Ruckauf y su primeramedida en materia de seguridad fue nombrar al frente del Ministerio de Seguridad al ex coronel delejrcito Aldo Rico, conocido representante del discurso de mano dura. Por otra parte, el nuevo

gobierno emprende inmediatamente negociaciones con la oposicin entre otros, la Alianza formadapor la UCR y el Frepaso- para endurecer la legislacin penal y aumentar significativamente la cantidadde policas en la calle.

En ese contexto, el flamante gobernador envi al congreso provincial un proyecto de reforma delCdigo Procesal Penal, similar al que haba enviado unos meses atrs el entonces gobernadorEduardo Duhalde. La iniciativa propona ampliar las facultades policiales, autorizando el interrogatoriode los imputados y la realizacin de inspecciones oculares sin orden judicial. La Cmara de Senadoresrechaz el primer punto, pero aprob por unanimidad la parte del proyecto que ampliaba las facultadesde la polica en materia de requisas. Por otra parte, tambin se introdujeron restricciones al rgimen deexcarcelaciones y se retocaron cuestiones vinculadas con los plazos procesales, de modo que los dosaos que el cdigo original prevea como plazo se torn ms laxo y sujeto a apreciacin judicial enfuncin de la complejidad de la causa.

El gobernador Ruckauf no termin su mandato por decisin propia. En medio de la crisis poltica vividaen Argentina a fines del ao 2001, que termin con la renuncia del presidente Fernando de la Ra, elgobernador bonaerense renunci a su cargo para asumir como canciller en el gabinete del gobiernonacional de transicin de Eduardo Duhalde (2002-2003). Asumi entonces como la gobernacin elingeniero Felipe Sol, quien termin el mandato y fue elegido gobernador en las elecciones provincialesde 2003.

En el marco de esta campaa electoral, y con el tema de la inseguridad otra vez en los primeroslugares de la agenda pblica, Sol volvi a reformar el Cdigo Procesal Penal de la provincia por mediode un decreto de necesidad y urgencia, medida que luego fue convalidada por el Poder Legislativo.Esta reforma ampli las facultades de los fiscales, permitindoles entre otras cosas realizarallanamientos sin necesidad de contar con la aprobacin de los jueces de garantas.

2.4. Los lineamientos generales del nuevo proceso

Las principales innovaciones introducidas en el sistema procesal reformado desde el punto de vistanormativo son las siguientes: se establece un sistema procesal de carcter acusatorio, con una claradiferenciacin entre la funcin de acusar y la de juzgar; la investigacin penal preparatoria (IPP) est a

cargo del Ministerio Pblico, bajo el control de un juez de garantas; el procedimiento es oral y pblicopara todos los procesos; se prevn plazos procesales fatales para la terminacin del proceso; se crean


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institutos orientados al acortamiento del proceso, como el juicio abreviado y el establecimiento desoluciones alternativas de los conflictos, tales como la conciliacin y la mediacin, y se fortalece elsistema de la defensa pblica gratuita.

De acuerdo con estos lineamientos normativos, el sistema procesal reformado se organiza segn las

siguientes etapas:

- Una etapa de investigacin escrita y, al menos en teora, menos formalizada que la existente en elmarco del cdigo anterior, conducida por el Ministerio Pblico bajo el control jurisdiccional del juezde garantas y controlado, a su vez, por la cmara de garantas

- Un control de la acusacin ejercido por el juez de garantas y la cmara de apelaciones, arequerimiento de la defensa, y una posterior audiencia de preparacin del juicio ya en la etapa dedebate, efectuada por el mismo tribunal que entender en la causa.

- Una etapa de debate oral o juicio abreviado. La instancia oral slo se previ para la etapa de juicio,aunque tanto la suspensin del juicio a prueba como la tramitacin del recurso de hbeas corpusdeben ser decididas en una audiencia oral.

3. La estructura de la justicia penal luego de la reforma

3.1. El Poder Judicial

Como queda dicho ms arriba, el poder judicial penal de la provincia de Buenos Aires ha atravesado enlos ltimos aos un complejo proceso de reforma que lo ha obligado, por un lado, a aumentar y adaptarsus recursos humanos y materiales y, por el otro, a incorporar una serie de pautas y principios noprevistos en sus antiguas estructuras y costumbres.

En lo que se refiere a los recursos era evidente que la reforma procesal penal encarada iba tenernecesariamente un fuerte impacto, y fue por ello que para 1999, primer ao de implementacin de lareforma, el poder poltico provincial mediante la ley 12.232 dispuso un presupuesto de $ 526.432.000para todo el Poder Judicial. Asimismo, mediante la ley 12.293 se autoriz al Poder Ejecutivo aincrementar en hasta 1.199 los cargos del Poder Judicial, los cuales fueron destinados en unaproporcin importante al Ministerio Pblico Fiscal en virtud de las caractersticas de la reforma encurso.

Para el ao 2001, la Ley de Presupuesto N 12.575 estableci un monto total de $ 586.371.200, entanto que para el ao 2002 la Ley de Presupuesto N 12.874 (modificada por Ley 12.909) estableci lasuma de $ 545.620.000, en ambos casos para todo el Poder Judicial de la provincia.

En lo que se refiere a la distribucin del gasto dentro de la administracin del poder judicial, para el ao2003 fue la siguiente:

Detalle Gasto %Personal 332.000.466 86,81Bienes de Consumo 4.298.350 1,12Gastos Funcionales 19.788.526 5,17Otros Servicios No Personales 21.986.719 5,75Construcciones 1.788.221 0,47Otros Bienes de Uso 2.309.761 0,60

Ayuda Econmica Transitoria a Menores 279.000 0,07Total 382.451.043 100


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Fuente: Subsecretara de Administracin Auditora y Presupuesto, febrero de 2004

De los datos precedentes se infiere la existencia de cierta decisin poltica de proveer algunos recursosmateriales y humanos para sostener la implementacin de la reforma procesal penal, y que esosrecursos se mantuvieron estables en los primeros aos de dicho proceso.

Ahora bien, si se toma el ao 2003 y se analiza la forma en que esos recursos fueron invertidos, sehace evidente que la inmensa mayora del presupuesto (87%) se destina al pago de salarios, en tantoque se destinan porciones nfimas para trabajos de mantenimiento y construccin de edificios

judiciales, a pesar de que existe una falta evidente de espacios adecuados para el desarrollo de lamisin judicial.

En materia de recursos humanos, otro elemento importante que se incorpora en el proceso de reformaes el Consejo de la Magistratura, pensado como mecanismo de seleccin y remocin de funcionarios

judiciales. Este organismo es el encargado de seleccionar a los postulantes interesados en ocuparcargos en el sistema judicial mediante procedimientos que garanticen adecuada publicidad y criterios

objetivos predeterminados de evaluacin, en la cual se privilegiar la solvencia moral, la idoneidad y elrespeto por las instituciones democrticas y los derechos humanos de los candidatos 15.

El Consejo de la Magistratura est integrado por representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativoprovinciales, de los jueces de las distintas instancias y de la institucin que regula la matrcula de losabogados en la provincia, y debe funcionar con un mnimo de quince miembros.

En cuanto al impacto del proceso de implementacin sobre la cultura judicial preexistente, sta haencontrado fuertes bolsones de resistencia, tanto explcita como en la mayora de los casos- implcita,lo que ha resultado en muchos lugares en un clima de malestar y conflictividad latente entre distintosgrupos de funcionarios.

Para identificar esos conflictos y esos obstculos, es necesario en primer lugar conocer profundamentela estructura institucional y la organizacin administrativa del poder judicial penal reformado, lo cual nosobliga a hacer un recorrido por cada uno de los rganos que lo componen.

3.1.1. La Suprema Corte de Justicia

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires es el mximo rgano del Poder Judicialprovincial, y concentra todas las funciones de superintendencia y organizacin administrativa,delegando slo algunas funciones puntuales en las cmaras de garantas departamentales.

Los jueces de la Suprema Corte son designados por el Poder Ejecutivo provincial con acuerdo delSenado por mayora absoluta. Para ser juez de ese alto tribunal se requiere haber nacido en territorioargentino o ser hijo de ciudadano argentino, y tener ttulo de abogado. Asimismo, se exige tener treintaaos de edad y menos de setenta, y acreditar por lo menos diez aos de ejercicio en la profesin deabogado o en el desempeo de alguna magistratura. El cargo es inamovible16.

El presupuesto judicial (vase ms arriba) es manejado por la Suprema Corte en forma centralizada, ytodos los organismos inferiores deben elevar a ella los pedidos de recursos humanos y materiales, yesperar la decisin del alto tribunal. Esta concentracin de poder en el vrtice de una estructurafuertemente jerarquizada, se traduce en la prctica en una forma de distribucin de los recursos y

15 Artculo 175 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.16 Artculos 175, 176 y 177 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.


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sobre todo de los recursos humanos que en principio no rene los mnimos requisitos detransparencia ni propicia ningn control externo. En materia de recursos humanos, por ejemplo, cadaoficina cuenta con una planta bsica, pero en el caso de necesitar ms personal debe gestionar el temade forma personal y directa ante la Suprema Corte, operatoria en la que como es previsible entran en

juego las relaciones personales, la capacidad de hacerse or, o bien la buena voluntad de los ministros.

Como resultado de ello, en el poder judicial provincial no existe un sistema universal e igualitario deincorporacin de personal, en ninguno de los niveles jerrquicos del escalafn administrativo de losempleados, lo que marca una diferencia con el sistema de seleccin de jueces, fiscales y defensores,que est a cargo del Consejo de la Magistratura y se hace a travs de mecanismos que propugnan, almenos en teora, la publicidad y la transparencia del sistema. La democratizacin de las relaciones detrabajo al interior del poder judicial slo es posible si tambin los empleados son seleccionados enforma trasparente y pblica, y no de la manera discrecional en que se hace actualmente.

En la prctica, el ingreso de empleados al sistema judicial provincial 17 comienza con el cargo depracticante o, como se lo conoce en la jerga judicial, meritorio. El meritorio es una vieja figura judicial

que alude a todas esas personas, generalmente jvenes estudiantes de derecho, que concurren aljuzgado para colaborar con las tareas internas a cambio de lograr un entrenamiento profesionalprctico en el trabajo judicial, pero sin percibir por ello remuneracin alguna. El uso de esta mano deobra gratuita est tan difundido que en cada oficina es habitual encontrar por lo menos uno o dosmeritorios, trabajando diariamente y cumpliendo el mismo rgimen laboral que los empleados. Tannaturalizado est, que la propia Suprema Corte, mediante Acordada N 3116, de fecha 17 de diciembrede 2003, reconoce la existencia de estos empleados sin salario al establecer que quienes hayan estadoen esa condicin por ms de dos aos estn eximidos de realizar el curso de ingreso. Esto habla,adems, de lo prolongada en el tiempo que puede ser esta situacin para los futuros empleados18.

Un prrafo aparte merece una forma particular de incorporacin de policas como virtuales empleadosjudiciales que se da en la prctica. A diferencia de lo que sucede en la justicia nacional y federal, en losrganos judiciales de la provincia de Buenos Aires no existe la figura del ordenanza, es decir, unapersona encargada de hacer los recados, llevar y traer cosas, servir el caf y ocuparse de toda unaserie de tareas de servicio. Entonces, casi todas las dependencias judiciales han suplido esa carenciasolicitando que se les asigne un polica de guardia, pero que en la prctica cumple con las tareas deordenanza. Segn el relato de un juez de garantas, todo se degenera tanto que en algunos juzgadosel polica pasa a hacer los despachos escritos o atender la mesa de entradas.

Adems de las tareas de superintendencia, la Suprema Corte tiene que cumplir su funcinjurisdiccional. La informacin acerca de la cantidad de causas que existen en trmite ante este altotribunal y el tiempo promedio que se tarda en resolverlas no ha podido ser recabada. Sin embargo, delas entrevistas a diversos funcionarios judiciales surge claramente que la acumulacin de causas all esmuy grande, y que ello produce una gran demora en el trmite. Tanto, que muchos funcionarios nodudan en atribuir a ese atraso la mayor responsabilidad por la cantidad de presos preventivos alojadosen las crceles y sostienen que un porcentaje importante (pero difcil de precisar) de las personas enprisin preventiva ha sido ya condenadas por un tribunal oral pero el expediente se halla apelado anteel Tribunal de Casacin o la Suprema Corte, y en consecuencia el fallo no se halla firme.

17 Una situacin muy parecida se da en la justicia nacional y en la federal, lo que habla de una cultura tan difundida comopoco democrtica.

18 Durante el periodo de recoleccin de datos se dio, adems, una paradjica situacin que se pudo comprobar sobre elterreno: los meritorios haban decidido realizar una huelga y organizaban ruidosas movilizaciones dentro de los pasillos delos edificios de tribunales.


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3.1.2. El Tribunal de Casacin Penal

El Tribunal de Casacin Penal se cre por ley 11.982, en el mes de julio de 1997. Tiene sede en laciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires, y est integrado por diez miembros (unapresidencia fija y tres salas de tres jueces cada una). Las exigencias para ser juez del Tribunal son las

mismas que para ser miembro de la Suprema Corte provincial.

Su creacin se debe entre otras cosas a exigencias constitucionales, ya que el derecho a recurrir lasentencia condenatoria fue integrado en 1994 al derecho interno con la incorporacin de los tratadosinternacionales de derechos humanos que obligan a los Estados partes a prever legislativamente unrecurso de carcter amplio. Esta exigencia no era satisfecha por la hasta entonces previsin delrecurso extraordinario ante la Suprema Corte provincial, que est limitado por una serie de requisitosformales y de fondo, ya que slo se prevea el recurso de inconstitucionalidad, el de inaplicabilidad dela ley y el de revisin.

Por eso, en la nota de elevacin del proyecto de Cdigo Procesal Penal, los legisladores sostuvieron

que el recurso ante el Tribunal de Casacin haba sido ideado como un medio impugnativo de carcteramplio para cuestionar tanto la aplicacin del derecho de fondo como el respeto a las formas del debidoproceso.

El Tribunal de Casacin fue pensado tambin como dispositivo para descongestionar el trabajo de laSuprema Corte bonaerense que en ese entonces presentaba importantes niveles de morosidad en ladecisin de los recursos ante ella planteados. Sin embargo, a casi cinco aos de entrada enfuncionamiento del nuevo sistema, la Suprema Corte sigue teniendo un alto ndice de morosidad y laCmara de Casacin se halla abrumada por la cantidad de causas. Al respecto, un juez de cmaraexplicaba la situacin en los siguientes trminos: Tenemos dos instancias de casacin: una ante elTribunal de Casacin y otra ante la Suprema Corte. En los dos lados se revisa lo mismo y adems nohay jurisprudencia porque lo que dice el tribunal puede ser contradicho por la Corte.

Tabla 2. Estadsticas generales del Tribunal de Casacin de la Provincia de Buenos Aires - Aos 1998-2003Ao Causas ingresadas Sentencias definitivas

Procedimiento Comn y AbreviadoSentencias definitivas

Sala de FeriaSentencias Definitivas

Tribunal Plenario1998 89 43 0 01999 790 523 0 02000 3982 1974 17 92001 4008 2587 10 42002 3275 2509 19 72003 3044 2947 23 5

TOTAL 15188 10583 69 25

Fuente: Pgina Webwww.scba.gov.ar

La tabla est transcripta tal cual aparece en la pgina web oficial de la Suprema Corte de Justicia de laNacin, para evitar posibles distorsiones de los datos. Pero aunque los mismos lucen ciertos aspectosconfusos, quizs por la forma en que se ha elegido presentarlos, de todos modos es posible sacaralgunas conclusiones. La simple resta entre las causas ingresadas y las sentencias definitivas indicaque a fines de 2003 el Tribunal de Casacin tena 4.605 causas sin resolver19. Si se tiene en cuentaque funcionan tres salas, a esa fecha cada una tena 1.534 en trmite. Y como cada sala estintegrada por tres magistrados, la cuenta indica que cada uno de ellos comenz el ao 2004 con 511

19 Si en la cuenta se incluyen las sentencias dictadas por la Sala de Feria y los Fallos Plenarios he aqu el aspecto confusode los datos, ya que no queda claro si estas sentencias estn incluidas en la columna Sentencias definitivas. Procedimientocomn y abreviado-, igualmente el nmero de causas pendientes de resolucin resulta alto: 4.511.
http://www.scba.gov.ar/http://www.scba.gov.ar/


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causas pendientes de resolucin. Como se ve, el objetivo de descongestionar el sistema y acelerar eltrmite no parece haberse cumplido.

3.1.3. Las cmaras y los juzgados de garantas

Para la organizacin de los juzgados y cmaras de garantas, la reforma se vali de dos leyesesenciales: el Cdigo Procesal Penal y la Ley 12.060, llamada Ley de Transformacin de Juzgados.Esta ltima dispuso la disolucin de todos los Juzgados de Primera Instancia en lo Criminal yCorreccional que estaban a cargo de la instruccin del sumario en el sistema anterior. Los magistradosque encabezaban esos rganos fueron distribuidos entre los juzgados de garantas, los juzgadoscorreccionales y los tribunales orales en lo Criminal, con lo que quedaron formalmente afuera decualquier intervencin en la investigacin, tarea que pas a la rbita del Ministerio Pblico.

La Ley de Transformacin tambin intent ordenar la transicin de un sistema a otro, disponiendo quealgunos de los jueces se mantuvieran al frente de los viejos juzgados, rebautizados ahora comojuzgados de transicin, para continuar el trmite de las causas iniciadas con el viejo procedimiento

hasta el final. A casi seis aos de iniciado el cambio, hay muchos jueces que continan atendiendocausas como funcionarios de una transicin interminable.

Ms simple fue el caso de las antiguas Cmaras de Apelacin en lo Criminal y Correccional, quefuncionaban como tribunal de alzada de los viejos jueces de instruccin y adems se ocupaban derealizar juicios orales en los casos de homicidios. A partir de la reforma pasaron a llamarse Cmaras deApelacin y Garantas en lo Penal, pero su integracin se mantuvo sin grandes cambios.

La competencia de estas Cmaras est fijada tanto por la ley Orgnica del Poder Judicial como por elCdigo Procesal reformado. La primera les asigna la funcin de tribunal de alzada de las decisionesque fueren recurribles emanadas de los jueces de garantas y de ejecucin penal del mismodepartamento20. El cdigo define qu medidas resultan recurribles, aunque los legisladores eligieronuna frmula amplia, que incluye los recursos de apelacin, las cuestiones de competencia entre los

jueces de garantas, y toda otra incidencia o impugnacin que se plantee contra las resoluciones delos rganos inferiores21. En la prctica segn sealan algunos camaristas-, la actividad concreta deestas cmaras se reduce a resolver recursos contra decretos de prisin preventiva, pedidos demorigeracin, excarcelaciones y oposiciones al requerimiento fiscal de elevacin a juicio.

Las Cmaras estn divididas en salas, integradas por tres jueces cada una, y tienen una planta depersonal compuesta por un secretario, dos o tres auxiliares letrados y seis empleados administrativos.Cuando se necesita cubrir una vacante o incorporar un empleado ms, los jueces formulan el pedidocorrespondiente a la Suprema Corte, para que all se efecte el nombramiento (a travs del mecanismopreviamente descrito).

El manejo de los recursos materiales est a cargo de una Secretara de Superintendencia, funcin queen la prctica es ejercida por uno de los jueces que integran la cmara de cada departamento judicial.

En el caso de los juzgados de garantas, la Ley Orgnica slo indica que tendrn competencia durantela etapa penal preparatoria en todas las causas criminales y correccionales en las que se den lascondiciones que establece el artculo 23 del Cdigo Procesal22. Dicho artculo define las medidas querequieren control judicial en la investigacin preliminar preparatoria (IPP): la imposicin o cesacin de

20 Artculo 27, Ley 12.060 (modificacin del artculo 38, Ley 5.827).21 Artculo 21, Cdigo Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires.22 Ley 11.922, modificada por la ley 12.059.


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medidas de coercin real o personal; las cuestiones derivadas de las presentaciones de las partes en elproceso; la participacin en los actos que tiendan a incorporar pruebas o diligencias irreproducibles odefinitivas; las peticiones de nulidad (que tambin pueden ser declaradas de oficio); la oposicin de laelevacin a juicio; la presencia del juez en la declaracin del imputado ante el fiscal cuando la defensalo solicite; la observacin de los plazos de las IPP y las medidas de prueba que requieran orden

judicial, como el registro de lugares, la requisa personal, las inspecciones corporales, el secuestro decosas, las intervenciones telefnicas23. En una reforma posterior, un decreto del gobernador Solhabilit a los fiscales a realizar estas ltimas medidas, en caso de urgencia, con aviso previo al juez.Los fiscales, sin embargo, se han mostrado cautelosos a la hora de hacer uso de tal facultad24.

La estructura de un juzgado de garantas es la siguiente: un juez, un secretario, un auxiliar letrado ycuatro empleados. Casi todos los juzgados de garantas (igual que el resto de las dependencias

judiciales) tienen entre uno y tres meritorios, y en algunos casos ms.

El diseo organizacional de los tribunales en el nuevo sistema es analizado por un camarista desdeuna perspectiva crtica:

La Cmara en un sistema acusatorio no tiene por qu existir, en realidad tendra que ser un tribunal intermedioentre el juez de garantas y el tribunal de juicio que analice si hay prueba suficiente para elevar. Pero al controlar aljuez que a su vez controla la investigacin lo que fuerza es la escrituralidad, porque es necesario que se presentetodo por escrito. El juez de garantas se convierte en un escribiente porque no existe ninguna instancia oral.Entonces son dos instancias burocrticas sin sentido. Prefiero que se fortalezca al juez de garantas, que tengams autonoma, que se oralice. Adems sirve para que el juez y el fiscal puedan operar desde un primer momentoy aleccionar a la polica porque despus de dos aos, en el juicio oral, se pierden las deficiencias y no se puedecontrolar nada en esa instancia.

3.1.4. Los tribunales orales criminales y los juzgados correccionales

La reforma procesal implic un aumento considerable en el nmero de funcionarios de la justicia penal:

a los antiguos rganos remozados se sumaron nuevos actores institucionales a cargo de la parte oraldel proceso. Se crearon en total 65 tribunales orales y 71 juzgados correccionales unipersonales, quefueron entrando en funcionamiento progresivamente25.

Apenas implementada la reforma, un tribunal se compona de la siguiente manera: tres jueces, unsecretario, un oficial mayor, un empleado de mesa de entradas y tres policas de custodia. Con eltiempo, cada organismo fue consiguiendo ms recursos humanos (conforme el mecanismopersonalizado y discrecional ya descrito), y hoy un tribunal oral puede tener tres jueces, un secretario,un oficial mayor, un auxiliar letrado, un empleado de mesa de entradas, dos empleados adminsitrativos,un meritorio y un polica de custodia.

3.2. El Ministerio Pblico y la polica de investigaciones

Antes de la reforma procesal, la funcin del Ministerio Pblico Fiscal (MPF) se circunscriba a lapromocin de la accin penal pblica y el control de la prescripcin y de la legalidad de losprocedimientos. En el marco de la investigacin, los fiscales podan proponer diligencias al juez, quiendecida acerca de su pertinencia y utilidad. A partir de la reforma procesal, la misin del MPF es lapromocin y el ejercicio de la accin penal, la realizacin de la investigacin penal preparatoria (IPP)26

23 Artculos 219 y siguientes, Cdigo Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires.24 La ley 13.078, publicada en el boletn oficial el 23 de julio de 2003, convalid los decretos de necesidad y urgencia del

Gobernador Felipe Sol, que modificaron entre otros el artculo 59 del Cogido Procesal Penal bonaerense.25 Cfr., Ley 12.060, sancionada el 11/12/97, promulgada el 19/12/97 y publicada en el Boletn Oficial el 8 y 9/1/98.26 Artculo 56, 1 prrafo, Cdigo Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires.


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y la direccin de la polica en funcin judicial. La Ley Orgnica del Ministerio Pblico Fiscal27 regula yorganiza un ministerio pblico integrado a un mismo tiempo por fiscales, defensores oficiales yasesores de incapaces.

Desde el punto de vista de su ubicacin institucional, el MPF de la provincia de Buenos Aires forma

parte del Poder Judicial. La Ley Orgnica le otorga autonoma e independencia, pero no le confiereautarqua. En la prctica, la relacin del MPF con la Suprema Corte de Justicia es estrecha: por unlado, el procurador tiene facultades de Superintendencia, pero debe informar al alto tribunal sobre todaslas cuestiones referidas al organismo a su cargo28; por otra parte, las sanciones disciplinarias gravessobre los integrantes de la estructura del MPF son solicitadas por el procurador pero deben seraprobadas por la Suprema Corte.

Los recursos del MPF no provienen de una partida presupuestaria propia, sino que surgen delPresupuesto General del Poder Judicial, aunque la Ley Orgnica prev una partida especial paraatender los gastos que demanden el equipamiento de los rganos, la capacitacin de sus miembros, elsostenimiento de programas de asistencia y proteccin a la vctima, testigos e incapaces y el debido

cumplimiento de sus funciones29. El MPF puede asimismo recaudar recursos propios mediante laejecucin de honorarios y costas regulados en su favor30 y las multas impuestas como pena en losprocesos penales.

De acuerdo con la Constitucin de la provincia, los miembros del MPF deben reunir para sudesignacin las mismas condiciones que los dems integrantes del Poder Judicial. As, al igual que los

jueces de la Suprema Corte de Justicia, tanto el procurador como el subprocurador general sondesignados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado otorgado en seccin pblica por mayoraabsoluta de sus miembros31. Tienen estabilidad en el cargo, y slo pueden ser suspendidos yremovidos en caso de acusacin mediante el procedimiento que dispone la Constitucin32. Los fiscalesde cmara y defensores generales, por su parte, deben reunir las mismas condiciones que se requierenpara ser jueces de las cmaras de apelacin, y tener seis aos de antigedad en el ejercicio de laprofesin. Los agentes fiscales, asesores de menores y defensores estn equiparados a los jueces degarantas, y tambin se les exige un mnimo de tres aos de experiencia en el ejercicio de laprofesin33. Los miembros del MPF, exceptuando al procurador y subprocurador, son seleccionados atravs de un concurso de oposicin y antecedentes en el Consejo de la Magistratura de la Provincia deBuenos Aires.

3.2.1. Estructura y funciones del Ministerio Pblico Fiscal

La estructura del Ministerio Pblico es jerrquica, y se rige por los principios de unidad, indivisibilidad yflexibilidad. La Procuracin General tiene su sede en la ciudad de La Plata, capital provincial, y su jefe,el procurador general, tiene por funcin organizar el MPF y definir las lneas de persecucin penal, paralo cual la ley le otorga la facultad de dictar instrucciones generales. Las mismas se deben regir por elcriterio de eficacia (esto es, orientacin de la persecucin penal a determinadas categoras de delitos,mayores recursos a los mecanismos de simplificacin y abreviacin de los procesos, etc.), son de

27 Ley 12.061, del 8 y 9 de enero de 1998.28 Artculo 13 de la Ley 12.061 y artculo 165 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.29 Artculo 7 de la Ley 12.061.30 Por ejemplo, en los casos en los que el MPF patrocina o representa un inters particular, siempre que el obligado nocarezca de recursos, caso en el que la ley establece que se le brinde asistencia jurdica gratuita (artculo 8, ley 12.061).

31 Artculo 175 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.32 Ver pgina web del Ministerio Pblico, http://www.pjba.gov.ar/pgen/inde.html.33 Artculo 189 de la Constitucin de la provincia y artculo 10 de la Ley del Ministerio Pblico (12.061).
http://www.pjba.gov.ar/pgen/inde.htmlhttp://www.pjba.gov.ar/pgen/inde.htmlhttp://www.pjba.gov.ar/pgen/inde.html


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carcter pblico y de cumplimiento obligatorio, y deben ser impartidas en forma escrita34. Tambindicta instrucciones de superintendencia orientadas a regular el funcionamiento burocrtico delorganismo. Inmediatamente por debajo de este funcionario se encuentra la Fiscala de Casacin, cuyafuncin principal es tramitar los recursos que lleguen a esa instancia y ejercer las potestadesdisciplinarias internas (slo correctivas, no expulsivas). Por ltimo, sobre la base de un criterio de

descentralizacin territorial, el MPF desempea su misin procesal a travs de dieciocho fiscalasgenerales, una por cada departamento judicial en que se divide la provincia.

Las fiscalas generales de cada departamento judicial estn a cargo de un fiscal de cmara confacultades amplias para adecuar la organizacin del MPF a las exigencias de su distrito 35. Cada una deellas tiene una Mesa General de Entradas36 que se ocupa de recibir denuncias (tanto en forma directaal pblico como a partir de la centralizacin y el registro de todos los partes policiales de iniciacin decausas que llegan desde las comisaras de la jurisdiccin) y de distribuirlas entre las distintas UnidadesFuncionales de Investigacin (UFI). Por otra parte, esta oficina se ocupa del procedimiento del archivode expedientes y legajos, de la orientacin al pblico y de la elaboracin de estadsticas, y debe llevarun registro de las personas privadas de libertad y otro en el que constan los datos de aquellos a

quienes se les suspende el procedimiento a prueba.

Los fiscales generales departamentales deben organizar en su distrito un cuerpo de fiscales que lleveadelante las investigaciones penales preparatorias (IPP), organizados en una serie de unidadesfiscales de instruccin (UFI), y un cuerpo de fiscales para la etapa de juicio. El fiscal general o fiscal decmara tiene asimismo la facultad de sostener los recursos de apelacin ante la Cmara, aunque en laprctica esta tarea queda por lo general en manos del fiscal adjunto.

La ley establece que la organizacin debe ser flexible y dinmica, conforme a las necesidades de cadadepartamento judicial, y que sus integrantes cumplirn, indistintamente, funciones de investigacinpenal preparatoria y en el juicio. Por ltimo, la ley establece que para el mejor y ms adecuadocumplimiento del servicio, las diversas unidades que componen el Ministerio Pblico Fiscal podrn serdistribuidas conforme las particulares exigencias de la investigacin penal, de modo tal que una o msoficinas fiscales podrn ser asignadas a cumplir sus funciones en lugares distintos de aquellos en losque tuviere su asiento la sede departamental 37.

A pesar de este mandato expreso de la ley, la mayora de las fiscalas departamentales ha organizadolas unidades funcionales de instruccin de acuerdo con la vieja tradicin de asignar un fiscal por cadaunidad, por un lado, y un cuerpo de fiscales de juicio, por el otro. Aunque nada impide que sea elmismo fiscal quien lleve adelante tanto la investigacin como el juicio oral, en la prctica hanorganizado sus recursos humanos de modo que dos grupos diferentes se ocupan de actuar en cadauna de las etapas. Inclusive en el lenguaje se percibe lo arraigado de esta divisin, ya que a los fiscalesque intervienen durante la etapa de investigacin se los denomina agentes fiscales, mientras que alos funcionarios que sostienen la acusacin en el debate se los conoce como fiscales de juicio,aunque desde el punto de vista normativo unos y otros tienen la misma jerarqua. Por lo general, estosdos grupos de funcionarios trabajan en lugares fsicos separados, lo que acenta la distancia entreambos; la excepcin es el Departamento Judicial de San Martn, donde los fiscales de juicio trabajan enla misma oficina que los agentes fiscales a cargo de las investigaciones penales preparatorias. En laprctica, una vez que el fiscal de instruccin da por concluida la investigacin, eleva la causa a juicio.

34 Artculos 28, 31 y 32, Ley Ministerio Pblico35 Artculo 53, ley 12.061.

36 Artculo 52, ley 12.061.37 Vase artculo 47, ley 12.061. Para mayor informacin, ver la pgina web www.pjba.gov.ar del Ministerio Pblico de laprovincia de Buenos Aires.


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sta es retomada por un fiscal de juicio que hasta ese momento no ha tenido ningn contacto con elcaso.

Las UFIs estn integradas por un agente fiscal titular y un adjunto, y cuentan asimismo con unfuncionario letrado que desarrolla tareas de secretario y una planta variable de personal administrativo

para la atencin al pblico38. Tambin cuentan con algunos instructores judiciales. Los agentes fiscalesson los encargados de recibir las denuncias y dirigir la investigacin penal, y en teora- dirigir a lapolica en funcin judicial.

La delegacin de la organizacin del MPF en los departamentos judiciales, aun con las ventajas queconlleva, ha trado como consecuencia tambin una marcada falta de conexin entre la administracincentral de la Procuracin General y cada una de las fiscalas departamentales. El principio dedescentralizacin, tan til para configurar una organizacin flexible y adaptable a contextos variables,ha derivado en un panorama de fragmentacin: cada fiscala general funciona segn criterios propios,sin entrar en relacin con las dems excepto en el nivel de los contactos informales de carcterpersonal de los distintos funcionarios. Sin duda, esto no es producto de la descentralizacin en s

misma, sino del estilo de poltica que se propuso llevar adelante desde la Procuracin General: a pesarde tener reas especficas de gestin y administracin, este organismo muestra serias limitaciones entareas donde se requiere centralizacin como, por ejemplo, la elaboracin de estadsticas generales oel monitoreo y evaluacin de las experiencias de organizacin llevadas a cabo por los departamentos

judiciales. Si bien es cierto que la ley da facultades al fiscal de cmaras departamental para administrarsus recursos del modo como le parezca ms eficiente, lo lgico es que desde la Procuracin Generalse le d seguimiento a esas experiencias, tanto para replicar las exitosas en los departamentos concaractersticas similares, como para descartar las que fracasaron.

Al menos hasta el momento no se percibe por parte de la Procuracin General un trabajo dedicado adefinir sus objetivos institucionales o estratgicos. En este contexto, tampoco produce informacinrelevante que permita hacer un anlisis de gestin: a pesar de que los fiscales de cmaras tienen laobligacin de recopilar una serie de datos estadsticos y elevarlos al procurador general39, en laprctica esa informacin no se halla procesada ni es accesible al pblico.

A pesar de ello, como un indicador de la fragmentacin observable en el MPF de la provincia, sepueden identificar algunos departamentos judiciales donde los fiscales de cmaras han intentado dar asu oficina una organizacin innovadora y por fuera de los cnones tradicionales.

3.2.1.1. El Departamento Judicial de San Martn y el criterio de la especializacin

La Fiscala General del Departamento Judicial de San Martn ha organizado sus catorce UFIs segn unesquema de distribucin de causas basado en el tipo de delito a investigar, las cuales llevan adelantetanto la investigacin penal preparatoria (IPP) como el juicio oral correspondiente. Aunque son dosfuncionarios distintos los que se ocupan de cada una de esas tareas, ambos comparten el espacio deuna misma UFI. La distribucin por tipo de delito es la siguiente40:

- Ocho UFIs se encargan de los casos por delitos comunes (homicidios, abortos, robos, hurtos,extorsiones, amenazas, privaciones ilegtimas de la libertad, encubrimientos, falsas denuncias,etctera).

- Una UFI se ocupa de los delitos culposos, ya sean homicidios o lesiones, entre otros.

38 Artculo 49, ley 12.061.39 Vase resolucin N 727, del 14/3/0040 Pgina web del MPF del Departamento Judicial de San Martn, http://www.fiscaliageneralsm.gov.ar.


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- Dos UFIs se encargan de los delitos menores de ndole comunitaria (lesiones dolosas, duelo,abuso de armas, usurpacin, dao, incumplimiento de los deberes de asistencia familiar,impedimento de contacto de hijos menores, etc.) y de los delitos sexuales (violaciones, abusosdeshonestos, corrupcin de menores, etctera).

- Dos UFIs se ocupan de los delitos complejos y delitos patrimoniales (defraudaciones y estafas,

usura, quebrados, cohecho, malversacin de causales pblicos, exacciones ilegales,enriquecimiento ilcito, etctera).- Una UFI se ocupa de los delitos con autor ignorado (conocidos como causas NN o de autor

desconocido). Esta UFI est a cargo directamente de la Fiscala General, y se ocupa de laindividualizacin de los autores de estos delitos. En general se investigan casos de falsificacin dedocumentos, cheques extraviados o robados.

En estas UFIs el trabajo intenta ser desformalizado: los turnos de ingreso de causas y su asignacin acada fiscal son cuestiones que se adaptan segn las caractersticas de cada tipo de UFI, de acuerdocon parmetros de cantidad y complejidad de causas.

En esta Fiscala General la experiencia innovadora es tener unidades encargadas de investigar delitoscomplejos. Los delitos que habitualmente se persiguen son estafas, defraudaciones, libramiento decheques sin fondos y delitos contra la administracin pblica, y los imputados suelen ser escribanosque han intervenido en prstamos hipotecarios privados y vendedores de autos. Segn la perspectivade algunos fiscales del distrito, suelen ser personas de clase media, que al menos tienen una cuentabancaria que les permite librar cheques. En los casos ms complejos trabajan en conjunto los dosfiscales de instruccin, y es comn que dialoguen sobre los casos con el fiscal de juicio, porque la ideadel fiscal de cmaras de San Martn es que en el futuro cada fiscal pueda investigar los casos ysostenerlos en un juicio.

3.2.1.2 El Departamento de San Isidro y la experiencia de la descentralizacin

La Fiscala General de San Isidro cuenta con 43 fiscales, distribuidos en 11 UFIs y un cuerpo defiscales de juicio. Poco despus del comienzo de la implementacin de la reforma comenz un procesode descentralizacin territorial.

El Departamento Judicial de San Isidro comprende cinco municipios (Pilar, Tigre, San Fernando, SanIsidro y Vicente Lpez), que se caracterizan por una gran heterogeneidad socioeconmica con reasde gran concentracin de riqueza y reas de extrema pobreza. En mayo de 1999, el fiscal general sereuni con los intendentes de esos municipios y les propuso un plan de descentralizacin que se hallevado a cabo a partir de ese momento. Para ello pidi a las intendencias inmuebles en prstamo,obteniendo en general respuestas favorables de todas ellas. La necesidad de estos acuerdos es vistaen forma negativa por algunos actores que, sin perjuicio de esta prevencin, son partidarios dedescentralizar el funcionamiento del Ministerio Pblico Fiscal. Su posicin es que es precisodescentralizar, pero con recursos del Ministerio Pblico, ya que de otro modo el control sobre elmunicipio se podra ver perjudicado.

Este programa de regionalizacin se ha propuesto implementar un modelo de gestin que tuvieracontrol y direccin centralizada, por un lado, y regionalizacin de las prestaciones de servicios por elotro, buscando tener un conocimiento directo de las problemticas locales, lograr la actuacininmediata por la cercana geogrfica, y evitar la delegacin de diligencias procesales en la polica.

Este proyecto se sustenta en la idea de que la descentralizacin implica una aproximacin a lacomunidad, donde los funcionarios y empleados quedan mucho ms expuestos a la vista de la gente:


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los conocen, los ven por la calle, se los cruzan. Segn los funcionarios, esto se percibe en el trabajocotidiano y ha dado buenos resultados en trminos de confianza, cosa que se constata, por ejemplo, enel aumento de las denuncias.

La atencin al pblico ha sido uno de los ejes de la descentralizacin. A travs de un sistema de

pasantes en convenio con la Universidad de El Salvador en Pilar y otras universidades locales seorganizaron en cada UFI descentralizada una mesa de recepcin de consultas que orienta a losusuarios para que no pierdan tiempo y lleguen rpido a la respuesta que buscan. Sin embargo, porpresin de los abogados, en la UFI de Pilar se desmantel el sistema y cada una de las tres fiscalastiene ahora su propia mesa de entradas. Segn explic uno de los fiscales de Pilar, los abogadoshaban perdido en manos del pblico ciertos privilegios en el trato con los empleados, lo que habla delas dificultades para desterrar las viejas prcticas a las que se hizo mencin al comienzo del artculo.

3.2.2. La polica judicial, la polica en funcin judicial y los instructores judiciales

Segn el Cdigo Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires, la funcin de la polica en el marco de

la investigacin penal preparatoria es la de cumplir las rdenes que le fueran impartidas por elMinisterio Pblico Fiscal. Ante cualquier delito de accin pblica que llegue a su conocimiento, la policatiene que comunicarse inmediatamente con el juez de garantas y el agente fiscal competentes y con eldefensor oficial en turno, y deben asimismo impedir que los hechos cometidos sean llevados aconsecuencias delictivas ulteriores, individualizar a los culpables y reunir pruebas para dar base a laacusacin o determinar el sobreseimiento.

En 1999, la ley 12.155 estableci en el mbito provincial la Polica de Seguridad Departamental y laPolica de Investigaciones en funcin judicial, dejando bajo la rbita de la Procuracin de la Provinciade Buenos Aires los cuerpos de instructores a los cuales la ley reconoce las mismas facultades que alas policas, pero con una estructura civil. La Polica de Seguridad tiene como misin la prevencin delos delitos y el mantenimiento de la situacin de seguridad pblica, y existe un cuerpo por cadadepartamento judicial con una coordinacin general a cargo de la Direccin General de CoordinacinOperativa. La ley adems, cre en el mbito de la Secretara de Seguridad del Ministerio de Justicia ySeguridad, la Direccin General de Evaluacin de Informacin para la Prevencin del Delito, quetendra una estructura tcnica especializada en la realizacin de actividades de inteligencia policialconducente a la prevencin del delito. La Polica de Investigaciones en funcin judicial se ocupa deintervenir en la investigacin criminal a requerimiento y bajo las rdenes de la autoridad judicialcompetente, pero si bien cada Direccin Departamental de Investigaciones cubre la jurisdiccin de undepartamento judicial, esta polica no depende del MP sino de una secretara especfica del Ministeriode Justicia y Seguridad.

Segn la Ley del Ministerio Pblico, cuando el fiscal estime que su demora en llegar al lugar del hechopueda perjudicar gravemente el xito de la investigacin tendr que comisionar a la Polica deInvestigaciones en funcin judicial para que se presente con el objeto de controlar el cumplimiento delas instrucciones impartidas a los preventores y practicar adems las diligencias urgentes.

En el trabajo cotidiano, los funcionarios de las policas de seguridad y de investigacin estn enrelacin muy estrecha, y las posibilidades de que un agente de la polica sea asignado a uno u otrocuerpo tiene la misma flexibilidad que cuando exista un cuerpo de polica unificado, cuestin que va encontra del criterio de especializacin.

Tanto la ley 12.155, de organizacin de las policas de la provincia, como el Cdigo Procesal Penal leotorgan a la Polica de Investigaciones en funcin judicial una serie de atribuciones que, en la prctica,


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son de difcil control. As, esta polica debe colaborar en la IPP a cargo del Ministerio Pblico Fiscal yauxiliar a los tribunales penales a su requerimiento en cualquier etapa del proceso; investigar por ordende autoridad competente, o por iniciativa propia en casos de urgencia, o en virtud de denuncia, losdelitos de accin pblica; individualizar a los culpables y reunir pruebas para dar base a la acusacin odar base al sobreseimiento; disponer los allanamientos y requisas urgentes con inmediato aviso al juez

o tribunal competente y al MPF; interrogar a los testigos; aprehender a los presuntos culpables ydisponer su incomunicacin en casos especficos por doce horas; y, en los casos en que intervenga sinlos fiscales, elaborar una actuacin de prevencin que cesar cuando aquellos intervengan en elcaso; realizar inspecciones, planos, tomas fotogrficas y otras actividades aconsejadas por la policacientfica, y recibir sugerencias y propuestas, y brindar informes a los foros departamentales deseguridad, los foros vecinales de seguridad, los defensores municipales de la seguridad.

Por otra parte, la Procuracin General deleg la tarea de organizar el Cuerpo de Instructores de laPolica Judicial previsto en la ley en cada una de las fiscalas generales, estableciendo que debe estarintegrado por funcionarios en los niveles de instructor, instructor principal e inspector de instruccin 41.Con excepcin del ltimo cargo cuya funcin es de carcter interdepartamental las promociones se

estructuran en cada departamento judicial, con la intervencin de la Secretara de la Polica Judicial.Tambin integran el Cuerpo de Instructores de la Polica Judicial los instructores cientficos deinvestigacin, quienes revistan en los mismos niveles, con el agregado de la denominacin de suespecialidad profesional.

Desde sus inicios se plante una clara tensin entre quienes entendan que los instructores debanfuncionar como auxiliares judiciales y quienes les asignaban un perfil cercano al detective. Al menoseste ltimo era el objetivo planteado en el curso de capacitacin previo a la puesta en marcha delnuevo sistema de enjuiciamiento. Si bien las opiniones de lo que debera ser el perfil de los fiscales yde los instructores estn divididas, las descripciones del funcionamiento actual muestran a un MinisterioPblico donde gran parte del trabajo es fijado por la agenda de trabajo policial y con poca capacidad detener llegada al terreno. Por otra parte, si bien algunos fiscales plantean la utilidad de poder contar conuna polica propia, no se conduce a los instructores hacia un perfil que pudiera funcionar como enlace ycoordinacin o sustitucin de las policas de investigacin o de un ncleo inicial que permitiera laformacin gradual de una polica judicial.

3.3. La Defensa Pblica

El servicio de Defensa Pblica pasa a estar dentro de la estructura del Ministerio Pblico y tiene alprocurador general como su autoridad mxima. A su vez, como ya dijimos, es parte integrante delPoder Judicial de la provincia. Por la interpretacin que se realiza del artculo 189 de la Constitucin dela provincia, se entiende que es el procurador quien tiene las facultades de superintendencia y gobiernode la Defensa. En el prximo apartado se desarrollan los argumentos que sostienen esta posicin y susconsecuencias institucionales.

Dentro del escalafn de la Defensa, el cargo inmediato inferior al procurador es el del defensor delTribunal de Casacin, quien est encargado de continuar la defensa oficial ante ese tribunal y demstribunales superiores. Asimismo, ejerce la potestad disciplinaria correctiva interna segn lareglamentacin que dicte el procurador.

En cada uno de los departamentos judiciales de la provincia hay un defensor general departamental

encargado de organizar el servicio de defensa de la jurisdiccin, dirigirlo tcnicamente y ejercer las41 Resolucin N 588 de la Procuracin General.


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tareas de superintendencia que le delegue el procurador general. Posee facultades para dictarinstrucciones generales y para ejercer la potestad disciplinaria correctiva interna. En algunosdepartamentos judiciales este cargo ha sido concursado y se encuentra cubierto, mientras que en otrosest vacante y se cubre en forma rotativa con los distintos defensores oficiales del departamento, quevan ocupando el cargo interinamente.

A su vez, los defensores generales de cada uno de los departamentos judiciales, el defensor delTribunal de Casacin, y un representante del Colegio de Abogados provincial, conforman el Consejo dela Defensa, el cual es presidido por el procurador general.

Al menos desde un punto de vista normativo, a partir de la reforma, la defensa adquiere un papelprocesal mucho ms relevante que el que tena en el sistema anterior. Todo imputado tiene el derechoa ser asistido por un abogado defensor desde el momento de la detencin. El Estado debe proveer undefensor oficial, si no cuenta con uno de confianza42. A su vez, dado que rige el principio de libertadprobatoria43, la defensa puede proponer libremente todas las pruebas que considere necesarias parallevar adelante su tarea. Por ltimo, puede realizar impugnaciones y apelaciones, en un pie de igualdad

con la fiscala, su parte contraria en el proceso.

3.3.1. La organizacin de las defensoras departamentales

En cada departamento judicial, la Defensa Pblica est organizada como una estructura nica, dirigidapor el defensor general44. La ley de Ministerio Pblico otorga a estos funcionarios autonoma relativapara organizar las distintas unidades de defensa, de acuerdo con las necesidades especficas y a fin degarantizar un mejor, y ms adecuado, cumplimiento del servicio.

Segn lo observado, el Ministerio Pblico de la Defensa tiende a organizarse en los distintosdepartamentos judiciales siguiendo la forma tradicional en que los juzgados y tribunales estuvieronorganizados histricamente: una distribucin en unidades funcionales unipersonales y aisladas, y unadivisin entre los responsables de la etapa de instruccin y los de la etapa de juicio.

Las defensoras oficiales se encuentran ubicadas, por lo general, en el edificio central de los tribunaleso en las proximidades, todas concentradas en un solo lugar. Y si bien algunos funcionarios sonpartidarios de la descentralizacin de las fiscalas y defensoras, a fin de reducir las distancias fsicasque existen entre sus oficinas y los protagonistas de los conflictos penales, cuestin central delMinisterio Pblico, lo cierto es que en la prctica las defensoras no se han descentralizado, ni siquieraen aquellos lugares en que s lo han hecho las fiscalas.

Para el cumplimiento de un servicio de defensa, la ley de Ministerio Pblico prev la posibilidad de queel Defensor General Departamental proponga la adscripcin de peritos de distintas instituciones y depersonal especializado de la polica judicial a fin de que colabore con las tareas de la defensa 45.Asimismo, puede solicitar al Fiscal de Cmaras la colaboracin de la polica judicial o la polica enfuncin judicial46. Como se ver ms abajo, en la prctica estos recursos son insuficientes: tienenasignados muy pocos peritos, no se les asigna ningn automvil, etctera.

42 Artculos 60, 89 y 272 del Cdigo Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires.43 Artculo 209 del Cdigo Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires.

44 Artculo 72, Ley 12.061.45 Artculos 78 y 79, Ley 12.061.46 Artculo 19, inciso 9, Ley 12.061.


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Ms all de las cuestiones generales hasta aqu detalladas, la organizacin de cada defensora generalen su conjunto presenta diferencias en los distintos departamentos judiciales de la provincia. Vayanalgunos casos como ejemplo.

La defensora general del Departamento Judicial de San Martn, como sucede en todos los

departamentos de la provincia: tiene una planta de personal de casi cien personas, cinco defensoresciviles y doce defensores penales (titulares y adjuntos). En lo que hace a la defensora penal, en estedistrito judicial se estableci desde un comienzo una organizacin del trabajo horizontal, en la que losdefensores titulares y los adjuntos hacen exactamente lo mismo. Cada uno de los defensores penaleshace guardias de tres das, rotativas, y ese es el mecanismo de asignacin de casos. Cada defensortoma los casos que va recibiendo en sus das de guardia, y los lleva hasta el final. Para apoyar sutarea, a cada uno se le asigna un empleado con ttulo de abogado, que se encarga de hacer laprocuracin del caso, y trabajan en equipo. Con esto evita la divisin entre defensa de investigacin,defensa de juicio y defensa de ejecucin de la pena, se mantiene el principio de la unidad de la defensaa lo largo del caso, y tambin se consolida la confianza entre el imputado y su abogado.

En los departamentos judiciales de San Isidro y Lomas de Zamora, en cambio, no se cumple elprincipio de unidad de la defensa.

En el Departamento Judicial de San Isidro, la defensa pblica est dividida en siete unidadesfuncionales de la defensa, cada una de las cuales est compuesta por dos defensores (un titular y unadjunto) y cuenta con una planta de dos secretarios, cinco empleados y dos meritorios. Tienen a sucargo la defensa tanto en causas criminales como correccionales, en las etapas de instruccin, de

juicio y de ejecucin de la pena. Hasta el ao pasado tenan tambin la defensa de las causas civiles,cuestin que se modific con el nombramiento de defensores en la materia.

Funcionan con un sistema de turnos de una semana para cada unidad funcional de la defensa, enforma rotativa, y los casos recibidos en esos das son los que se van a llevar hasta terminar la etapa deinstruccin. Llegados a este punto del proceso, en este departamento judicial se produce una diferenciaimportante con respecto al caso anterior: en la etapa de juicio, los tribunales orales y los juzgadoscorreccionales funcionan con un defensor fijo. Esto obliga a las unidades funcionales de la defensa aabandonar el caso una vez concluida la etapa de instruccin y derivarlo a aquella que corresponde altribunal o juzgado que ha tocado por sorteo. A su vez, esa unidad funcional de la defensa estasignada a un tribunal oral o juzgado y recibe casos que han sido seguidos en la instruccin por otrosdefensores.

En cuanto a los recursos para la investigacin, en este departamento judicial la defensa oficial cuentasolamente con una trabajadora social que hace los informes socioambientales y un mdico quetambin elabora informes a pedido de los defensores.

En el Departamento Judicial de Lomas de Zamora existen nueve unidades funcionales de la defensa.Hay nueve defensores titulares y seis adjuntos, lo que significa que no todas las unidades funcionalestienen dos defensores. La planta de personal est compuesta por un defensor titular, un defensoradjunto (no en todos los casos), dos secretarios, dos empleados administrativos, y un promedio de treso cuatro meritorios. Sin embargo, las decisiones sobre la distribucin de los recursos humanos estn enmanos del defensor general departamental, que puede trasladar al personal de una unidad funcional aotra.

Al igual que en el caso anterior, estas unidades funcionales se ocupan de todo: llevan casos criminalesy correccionales, y atienden la etapa de instruccin, el juicio y la ejecucin penal. En este departamento


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judicial tambin se ha abandonado el principio de unidad de la defensa. A partir de una reorganizacindel trabajo realizada el ao pasado, cada tribunal oral cuenta con un defensor fijo. Los casos ingresana cada unidad funcional de la defensa con intervalos de dos meses aproximadamente en turnos queduran seis das.

3.3.2. La autonoma de la Defensa Pblica

Si bien es cierto que el nuevo sistema dio un lugar a la defensa que antes no tena, la ley establece queel procurador general es la cabeza de la Defensa Pblica47. Esta dependencia funcional de losdefensores pblicos al jefe de los fiscales constituye un grave problema de diseo institucional, conimportantes consecuencias para el funcionamiento del sistema de justicia penal bonaerense.

47 En la discusin sobre la autonoma de la Defensa Pblica en la Provincia de Buenos Aires, los argumentos para negarleautonoma plena han estado basados en una interpretacin cuestionable de la Constitucin provincial. As, el artculo 189dispone que: El ministerio pblico ser desempeado por el procurador y subprocurador general de la Suprema Corte deJusticia; por los fiscales de cmaras, quienes debern reunir las condiciones requeridas para ser jueces de las cmaras deapelacin; por agentes fiscales, asesores de menores y defensores de pobres y ausentes, quienes debern reunir lascondiciones requeridas para ser jueces de primera instancia. El procurador general ejercer superintendencia sobre losdems miembros del ministerio pblico. A raz de esta definicin se ha sostenido que existe la imposibilidad constitucionalde separar los organismos y encomendarle a dos responsables distintos, el gobierno y la administracin de la DefensaPblica, por un lado y del Ministerio Pblico, por el otro. Sin embargo, esta conclusin puede ser criticada por lneas deargumentacin. En primer lugar, existen muy buenas razones para sostener que ha sido un error considerar que la Defensapblica penal est incorporada constitucionalmente al Ministerio Pblico. El artculo 189 de la Constitucin provincial sloincluye como integrantes del Ministerio Pblico al Procurador General, al Subprocurador, a los fiscales de cmara, agentes

fiscales, asesores de menores y a los defensores de pobres y ausentes. Una correcta interpretacin de este artculo esaquella que sostiene que la defensa penal oficial es decir, los defensores oficiales no ha quedado incluida. Esto es asporque a los defensores oficiales en rigor no les correspondera intervenir en los casos de personas pobres o ausentes:ellos son parte del servicio estatal dispuesto para garantizar a todos la inviolabilidad de la defensa en juicio. Laprovisin de un abogado defensor, en virtud de la garanta de defensa en juicio, corresponde para todo aqul que no cuentecon un abogado que ejerza su defensa, independientemente de sus recursos. Por otra parte, parece claro que ese artculono podra referirse a la intervencin de la defensa en causas penales porque en Argentina no se admiten los juicios penalesen ausencia. En consecuencia, el constituyente slo incluy como miembros del Ministerio Pblico a aquellos defensoresque deben intervenir en las causas no penales, para los casos en que el Estado garantiza asistencia porque la personanecesita representacin por estar ausente o porque carece de recursos. Se puede afirmar, entonces, que lo que laConstitucin de la Provincia asegur en concordancia con los pactos internacionales y la Constitucin Nacional ha sidoel derecho de defensa en juicio (artculo 15 de la Constitucin) y no el modo como el Estado debe organizar este servicio.Lo que resulta exigible al Estado es que disponga de un servicio de Defensa Pblica que garantice ese derecho a todos los

imputados. Si el legislador bonaerense ms all de las crticas que puedan efectuarse decidi ubicar a este serviciodentro del Ministerio Pblico, su eleccin ser legtima en la medida que garantice que los derechos constitucionales enjuego sern resguardados adecuadamente y que el diseo institucional elegido es aqul que tiende al fortalecimiento y laefectividad del servicio. Como se ve en la prctica, que el procurador general sea al mismo tiempo jefe de fiscales ydefensores, atenta contra esos objetivos. La otra argumentacin posible -para el caso que se entienda que efectivamente laDefensa Penal ha quedado incluida en la disposicin constitucional-, es que los principios de derecho internacional,constitucionales y polticos por los que se debe garantizar un trabajo idneo del defensor oficial, obligan a interpretar eltrmino superintendencia de la disposicin constitucional de modo concordante con esas garantas y, por lo tanto, de laforma ms restrictiva posible. Slo podran quedar incluidas en este trmino cuestiones meramente formales que noafectaran el normal desempeo de la funcin de la Defensa. Esto es importante, sobre todo, para las cuestiones dedesignacin de personal y disciplinarias. En consecuencia, el trmino superintendencia no podra ser interpretado de modotal que pusiera en crisis el debido proceso y la garanta de defensa en juicio en su expresin ms amplia. En sntesis, estasdos razones llevan a afirmar que no es admisible constitucionalmente una interpretacin que se ampare en razones

organizacionales para mantener en una situacin de precariedad institucional un servicio que reglamenta directamente elderecho de defensa en juicio. Son las cuestiones de organizacin las que deben ser funcionales a la proteccin y garantade los derechos, y no a la inversa.


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En un primer momento de la implementacin de la reforma se intent salvar el defecto de estaregulacin a travs de la delegacin al defensor de Casacin de las funciones de direccin ysuperintendencia del organismo.

En julio de 2002, ante diferencias polticas entre el procurador y el defensor de Casacin, se modific

esta resolucin y las facultades delegadas volvieron a manos del procurador. Asimismo, se derogaronlas resoluciones dictadas por el defensor en ejercicio de esas facultades 48 y se dispuso una reduccinsustancial de la estructura de la defensora. Como consecuencia de este reacomodamiento, tom msrelevancia el Consejo de la Defensa, que pas a ser el rgano de consulta del procurador en ladefinicin de algunas lneas de trabajo.

Este conflicto deriv tambin en el debilitamiento y la desarticulacin del Banco de Datos de casos detortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, que haba sido creado en el ao2000 y constitua uno de los registros ms completos de este tipo de casos, dentro del territorio de laprovincia. El Banco de Datos se armaba con la informacin provista por defensores y secretarios deejecucin penal que tomaban contacto con los casos en las visitas a los distintos centros de

alojamiento de detenidos. En l se fueron acumularon las denuncias que existan sobre funcionarios delas fuerzas de seguridad, policiales y penitenciarios, por hechos de torturas, tratos crueles, causasarmadas o la imputacin de pruebas falsas.

Estos vaivenes institucionales pusieron en evidencia la precaria situacin en la que se encuentra laDefensa Pblica bonaerense. Por un lado, es claro que el hecho determinante de la subordinacin al

jefe de los fiscales puede ser criticado por cuestiones de diseo procesal49. En tal sentido, unaregulacin como la presente es contradictoria con la pretensin de tener en la provincia un procesocontradictorio, con un tercero imparcial encargado de resolver el conflicto. A su vez, las consecuenciasconcretas de esta posicin de debilidad50 dan cuenta de que la cuestin no se agota en el planomeramente terico procesal. Lo que se enuncia como falta de autonoma de la defensa no es otra cosaque la carencia de aquellos mecanismos institucionales, y de los recursos necesarios, para poderfuncionar como una institucin con capacidad de decisin propia.

Esto es as porque la disputa no slo se vincula con la administracin de los recursos y la resistencia adejar de manejar todo el presupuesto del Ministerio Pblico -con la importante consecuencia de tenerun mismo funcionario que destina fondos a investigar los delitos y a organizar a quienes se encargande controlar ese trabajo. El conflicto tiene a su vez un claro matiz poltico que afecta en formadeterminante el funcionamiento del organismo. La reasuncin de las facultades delegadas, por partedel procurador, y la derogacin de las iniciativas de la Defensora de Casacin son muestra de ello.Otro ejemplo puede encontrarse en las facultades disciplinarias que el procurador general mantienesobre los defensores pblicos.

48 Resolucin N 255/02, del 10 de julio de 2002.49 La igualdad de posiciones entre quien acusa y quien soporta la persecucin penal debe superar el plano formal y noagotarse en una mera paridad procesal. De acuerdo con los pactos internacionales se debe traducir en la garanta de contarcon un abogado idneo, con los medios suficientes e independencia para cumplir su misin (artculo 8.2. CADH, artculo14.3.b. PIDCP).50 Un documento elaborado por la Secretara de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires en el ao 2002 Laimportancia de la autonoma y el fortalecimiento institucional del Ministerio Pblico de la Defensa en la Provincia de BuenosAires, alertaba sobre los importantes riesgos de esta concentracin de funciones para la vigencia de los derechos. En elcaptulo sobre El desequilibrio institucional generado adverta: Para ejemplificar las consecuencias que genera laconcentracin de funciones en manos de un nico funcionario, debe mencionarse que el Procurador General sostiene losrecursos interpuestos por el Ministerio Pblico Fiscal o desiste de ellos, y recurre y acta ante los tribunales superiores

cuando lo estima pertinente (art. 13, inc. 8 ley 12.061). En dichas instancias procesales, el par contradictorio de dichofuncionario es el Defensor del Tribunal de Casacin (art. 18 ley 12.061) quien, segn la ley, depende jerrquica ydisciplinariamente del Procurador (Pag. 2).


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A su vez, esta debilidad se observa en la disparidad de recursos que el Estado pone al servicio de lapersecucin penal, a travs del financiamiento de las tareas del Ministerio Pblico Fiscal, la polica ydems fuerzas de seguridad, y la consecuente ausencia de un responsable encargado de velar por unaequiparacin de fuerzas. Este tema es fundamental en momentos en que la explosin de la pobreza ha

alcanzado niveles histricos en la provincia y la conflictividad social se ha incrementado notablemente,generando una mayor demanda de intervencin de la justicia penal y un aumento de la demanda dedefensa oficial. Hoy no es factible concebir, como en otros momentos, que la defensa pblica seorganice en trminos de ltimo recurso, para afrontar una actuacin subsidiaria y residual.

En este sentido, al igual que para los aos anteriores, el presupuesto previsto para el Ministerio Pblicode la Defensa para el ao 2004 en referencia al total del Ministerio Pblico reflej una importantedisparidad. De un total de $156.814.000 slo el 25% ($39.293.19) correspondieron a la Defensa.

Tabla 3. Ministerio Pblico de la Provincia de Buenos AiresPresupuesto Ao 2004 Ley 13.154

Dependencia $ asignados Porcentaje

Procuracin General 32.538.594 21

Defensa Pblica 39.293.119 25

Resto del Ministerio Pblico 84.982.287 54

Total Ministerio Pblico 156.814.000 100

Esta desigual distribucin de recursos financieros afecta, desde luego, las posibilidades de equidad enla prestacin del servicio de defensa. Dicha desigualdad se vincula directamente con una

desproporcin en las plantas de personal de cada uno de los rganos del Ministerio Pblicobonaerense y, por tanto, en sus capacidades de trabajo (vase Tabla 4).

Tabla 4. Ministerio Pblico de la provincia de Buenos AiresDistribucin del personal segn dependencia - 2003

Dependencia Cantidad de personalProcuracin General 329Asesoras 225Curaduras 87Ministerio Pblico Fiscal 1.991Ministerio Pblico de la Defensa 854

Total 3.486Fuente: Defensora de Casacin Penal de la provincia de Buenos Aires

Esta desproporcin atae especficamente a los cargos de fiscales y defensores: los primeros duplicancon creces en cantidad a los segundos. Y ello a pesar del dictamen de la Subcomisin del Fuero Penalde la Comisin de Estudio y Anlisis del Mapa Judicial de la Provincia de Buenos Aires, donde seaconseja una relacin de dos defensores oficiales por cada tres agentes fiscales.

En un contexto de endurecimiento del sistema penal de la provincia, esta situacin refleja la ausenciade polticas concretas y sostenidas de fortalecimiento de la defensa y la definicin de lneas claras detrabajo para los defensores que impliquen mejores condiciones para el ejercicio de la defensa penal.

Slo se advirti este ti

investigacion penal preparatoria (1)

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