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San José, 12 de diciembre del 2013

INF-DGAI-035-2013 Licenciado Gerardo Bolaños Alvarado Director General de Aduanas

ASUNTO: Informe sobre los recursos de reconsideración y apelación presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas y remitidos al Tribunal Aduanero Nacional.

Estimado Gerardo: Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-035-2013 sobre los recursos de reconsideración y apelación presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas y remitidos al Tribunal Aduanero Nacional. En el apartado de resultados se presentan algunos aspectos de control relacionados con los recursos de reconsideración y apelación que se encuentran pendientes de resolución en las Aduanas; por lo que se giran las recomendaciones respectivas para que se incorporen como parte de la mejora continua que lleva a cabo la Dirección General de Aduanas en el fortalecimiento de estos procesos. Las recomendaciones de este informe están sujetas a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones y si discrepa de ellas debe elevar el informe al Ministro con las objeciones y soluciones alternas con copia a la Auditoría Interna. Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección dentro del plazo señalado la decisión que se tome al respecto, así como en un plazo razonable el plan de acción para el efectivo cumplimiento de lo recomendado. Atentamente,

Olman Saborío Alfaro

Director General

OSA/oma/xrlc c. Estudio Nº 010-2013

http://www.hacienda.go.cr/


DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORÍA INTERNA Diciembre, 2013

INFORME SOBRE LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y APELACIÓN PRESENTADOS ANTE EL SERVICIO

NACIONAL DE ADUANAS Y REMITIDOS AL TRIBUNAL

ADUANERO NACIONAL

INF-DGAI-035-2013



INFORME SOBRE LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y APELACIÓN PRESENTADOS ANTE EL SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS Y REMITIDOS AL TRIBUNAL ADUANERO NACIONAL

TABLA DE CONTENIDO

1. Introducción ................................................................................................................................................... 1

1.1 Origen ....................................................................................................................................................... 1

1.2 Objetivo del Estudio ............................................................................................................................ 1

1.3 Alcance ..................................................................................................................................................... 1

1.4 Comunicación oral de resultados .................................................................................................. 1

1.5 Normativa relacionada con Control Interno ............................................................................. 1

1.6 Generalidades ........................................................................................................................................ 2

2. Resultados ....................................................................................................................................................... 3

2.1 Sobre el plazo de resolución de los recursos presentados ante las Aduanas ............... 4

a. Expedientes revisados en la Aduana Central................................................................................. 4

b. Expedientes revisados en la Aduana Santamaría ........................................................................ 6

2.2 Sobre la supervisión a los casos que se encuentran pendientes de resolución en el Departamento Normativo de las Aduanas Central y Santamaría ................................................ 10

2.3 Sobre los expedientes de los recursos pendientes de resolución ................................... 11

2.4 Necesidad de un procedimiento para el proceso de los recursos presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas .................................................................................................................... 11

3. Conclusiones ................................................................................................................................................. 12

4. Recomendaciones ....................................................................................................................................... 13


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INFORME SOBRE EL PROCESO DE LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y APELACIÓN PRESENTADOS ANTE EL SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS Y REMITIDOS AL TRIBUNAL ADUANERO NACIONAL

Resumen ejecutivo El estudio se origina de conformidad con el Plan de Trabajo Anual de la Dirección General de Auditoría Interna del 2013, con el objetivo de evaluar la atención de los recursos de reconsideración y apelación presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas para ser remitidos al Tribunal Aduanero Nacional, a fin de determinar su eficiencia y eficacia, así como la confiabilidad y oportunidad de la información que se genera para la toma de decisiones. La Dirección de Normativa y las Aduanas del país deben remitir al Tribunal Aduanero Nacional, los recursos que se originan de procedimientos ordinarios. Estos recursos se realizan conforme a lo que señala el Artículo 198 de la Ley General de Aduanas que indica que una vez notificado un acto final dictado por la aduana, incluso el resultado de la determinación tributaria, el agente aduanero, el consignatario o la persona destinataria del acto podrá interponer los recursos de reconsideración y de apelación ante el Tribunal Aduanero Nacional. Los recursos de reconsideración son resueltos por el Gerente o Sub Gerente de la aduana correspondiente. Luego que se reciben los recursos, el funcionario al que se le asigna el caso en el Departamento Normativo, procede a revisar que el documento presentado por el interesado contenga todos los requisitos necesarios para poder resolver, una vez que el recurso de reconsideración se resuelve, se remite al Tribunal en el caso de que el recurso de reconsideración sea rechazado y si el interesado presentó junto con el recurso de reconsideración recurso de apelación. Una vez que la Aduana admite el recurso, conforme al artículo 199 de la Ley General de Aduanas, la aduana tiene un plazo para resolver de dos meses según la normativa vigente1

En el estudio se determinó que existen recursos pendientes de resolver presentados hace más de dos meses tanto ante la Aduana Central como ante la Aduana Santamaría, en algunos casos los recursos fueron presentados hace mas de 100 días hábiles. Además, de la revisión efectuada a los expedientes seleccionados de los recursos que se encuentran pendientes de resolución, se encontró que gran parte de estos expedientes no tienen ninguna gestión posterior a la presentación del recurso ante la Aduana correspondiente, lo que deja evidenciado una ausencia de supervisión como herramienta de control para el cumplimiento de los plazos. También, se encontraron debilidades en lo que respecta a la foliatura de los expedientes de los recursos presentados ante las Aduanas Central y Santamaría, al respecto es necesario considerar que un expediente sin foliar o parcialmente foliado produce inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente, por lo que se considera que la foliatura del expediente se convierte en un requisito necesario para garantizar el debido proceso.

Además, existe la necesidad de contar con un procedimiento debidamente aprobado y divulgado sobre todo el tratamiento que deben recibir los recursos que se reciben en las Aduanas, que tenga una descripción lógica y detallada de las actividades que deben realizarse en el proceso y que en algunos casos son remitidos al Tribunal Aduanero Nacional, con indicación clara de quién, cómo, cuándo, dónde y para qué han de realizarse estas actividades, así como el grado de participación y responsabilidad.

1 Artículo 199 de la Ley General de Aduanas. (reformado mediante artículo 4 de la Ley de fortalecimiento de la gestión tributaria Nº 9069 publicada

en La Gaceta Nº 188 del 28 de setiembre del 2012).


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Se giraron recomendaciones al Director General de Aduanas para que se implementen acciones tendientes a fortalecer los controles en esta materia, mediante la elaboración de un plan de trabajo para resolver los recursos recibidos y que exceden el plazo de dos meses que la normativa vigente establece; establecimiento de controles para ejercer una supervisión adecuada sobre los recursos que se presentan en las Aduanas; girar instrucciones para que se retome lo señalado en la Directriz D-DN-006-2006 "Uniformidad en la conformación de los expedientes del Servicio Nacional de Aduanas”, y la elaboración de un manual de procedimientos en donde se formalice la forma de realizar las labores relacionadas con el proceso de los recursos de apelación y reconsideración presentados tanto ante esa Dirección como en todas las Aduanas, considerando las funciones que la legislación vigente establece. Las recomendaciones de este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna y sus reformas, que establece un plazo improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado, y si se discrepa en ese plazo debe elevar las objeciones y soluciones alternas al señor Ministro con copia a la Auditoría Interna.



INFORME SOBRE LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y APELACIÓN PRESENTADOS ANTE EL SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS Y REMITIDOS AL TRIBUNAL ADUANERO NACIONAL

1. Introducción

1.1 Origen

El presente estudio se origina de conformidad con el Plan de Trabajo Anual del 2013.

1.2 Objetivo del Estudio Evaluar el proceso de los recursos de reconsideración y apelación presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas para ser remitidos al Tribunal Aduanero Nacional, a fin de determinar su eficiencia y eficacia, así como la confiabilidad y oportunidad de la información que se genera para la toma de decisiones.

1.3 Alcance Comprende la revisión de los controles establecidos por parte de la Dirección General de Aduanas para el cumplimiento de las actividades en el proceso de los recursos de reconsideración y apelación presentados ante las Aduanas Central y Santamaría y su remisión al Tribunal Aduanero Nacional. En el estudio se consideró una muestra selectiva de un total de 163 expedientes de recursos de reconsideración y/o apelación presentados ante las Aduanas Central y Santamaría, que se encontraban pendientes de resolución a la fecha de la revisión efectuada. El desarrollo del estudio se realizó de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna del Sector Público.

1.4 Comunicación oral de resultados Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el día 10 de diciembre del 2013 al Lic. Gerardo Bolaños Alvarado, Director General de Aduanas, y el Lic. José Raúl Vargas Calvo, Coordinador del Área de Planificación y Control de la Gestión, quienes indicaron que en términos generales estaban de acuerdo con la presentación de los resultados y las recomendaciones, y su anuencia a realizar las mejoras que se indican en las recomendaciones propuestas.

1.5 Normativa relacionada con Control Interno

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno Nº 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en cuanto al sistema de control interno y la atención de informes.

“Artículo 10. Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. …c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”


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“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: // El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados. // Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. // El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. […]”

1.6 Generalidades La Dirección de Normativa y las Aduanas del país remiten al Tribunal Aduanero Nacional, los recursos que se originan de procedimientos ordinarios. Los procesos ordinarios se pueden originar de los ajustes o modificaciones necesarios en el control inmediato. Existen dos tipos de procedimientos ordinarios, a saber:

Inmediato. Se originan de los ajustes o modificaciones necesarios en el control inmediato. Estos ajustes o modificaciones se pueden originar de diferencias entre lo declarado y lo real, así como el cobro del adeudo que resulte pendiente de cancelar (Art. 525 Reglamento a la Ley General de Aduanas). Estos son atendidos por las Aduanas.

Posterior. Corresponde a ajustes o modificaciones que se realizan de manera posterior. Los procedimientos que se originan de controles posteriores son atendidos en la Dirección General de Aduanas.

Este acto administrativo es el que da inicio a todo el proceso que puede concluir en un recurso de apelación ante el Tribunal Aduanero Nacional, expedientes que remiten las Aduanas o la Dirección Normativa, según sea el caso. El procedimiento administrativo termina normalmente con la resolución del órgano administrativo o acto final o definitivo, que es por tanto el acto administrativo que decide el procedimiento, que le pone fin y que decide las cuestiones planteadas, a diferencia de los actos de trámite que integran el procedimiento y constituyen presupuestos de su resolución, como por ejemplo los dictámenes. Dictado el acto final por parte de la Aduana, el interesado podrá interponer los recursos de reconsideración y de apelación ante el Tribunal Aduanero Nacional dentro del plazo de los 15 días hábiles siguientes a la notificación.




El recurso de reconsideración previsto en la Ley General de Aduanas, es la potestad que tiene el administrado para impugnar un acto de la administración, ante el órgano que emitió el acto. Lo anterior de acuerdo con lo señalado en el Artículo 198 de la Ley General de Aduanas que indica que una vez notificado un acto final dictado por la aduana, incluso el resultado de la determinación tributaria, el agente aduanero, el consignatario o la persona destinataria del acto podrá interponer los recursos de reconsideración y de apelación ante el Tribunal Aduanero Nacional, dentro del plazo de los quince días hábiles siguientes a la notificación. Será potestativo usar ambos recursos ordinarios o solo uno de ellos. Según la información recibida por la Aduana Central, durante el año 2012 recibió 138 recursos, 136 de reconsideración y de 2 de apelación. Por su parte, la Aduana Santamaría señaló que durante el año 2012 se presentaron ante esa Aduana 183 recursos: 4 de reconsideración, 21 de apelación, 135 reconsideraciones y apelaciones y 23 recursos interpuestos por el administrado a pesar de que ya se agoto la vía administrativa. Una vez que la aduana admite el recurso, conforme al artículo 199 de la Ley General de Aduanas2, la aduana tiene un plazo para resolver de dos meses, según la reforma realizada en el artículo 4 de la Ley de fortalecimiento de la gestión tributaria Nº 9069 antes citada. Los recursos de reconsideración son resueltos por el Gerente o Sub Gerente de la aduana correspondiente. Luego que se reciben los recursos, el funcionario al que se le asigna el caso en el Departamento Normativo, procede a revisar que el documento presentado por el interesado contenga todos los requisitos necesarios para poder resolver, una vez que el recurso de reconsideración se resuelve, se remite al Tribunal en el caso de que el recurso de reconsideración sea rechazado y si el interesado presentó junto con el recurso de reconsideración recurso de apelación. En algunos casos solamente se presenta recurso de reconsideración ante la Aduana, por lo que el proceso concluye una vez resuelto el recurso por el Gerente de la Aduana. En los casos en que se presentan ante la Aduana recurso de reconsideración y apelación ante el Tribuna Aduanero Nacional, cabe la posibilidad de que el gerente resuelva a favor del interesado la reconsideración y concluya el proceso en esa instancia; en el caso de que se deniegue el recurso de reconsideración, el expediente se traslada al Tribunal Aduanero Nacional para que conozca el recurso de apelación. Finalmente, existen casos en que el interesado presenta solamente recurso de apelación ante el Tribunal Aduanero Nacional, situación en la que la Aduana correspondiente traslada el expediente al Tribunal, para que sea esta instancia la que entre a conocer el asunto en apelación. Según la información del Tribunal Aduanero Nacional, durante el año 2012 recibieron 325 casos del Servicio Nacional de Aduanas, recibidos de las diferentes Aduanas, siendo las Aduanas Central y Santamaría las que más casos remitieron a dicho Tribunal. 2. Resultados

Corresponde a las Aduanas del país remitir al Tribunal Aduanero Nacional los recursos de reconsideración resueltos y con apelación, relacionados con cambio de valor, denegación de crédito, Desaplicación de FAUCA/TLC, sancionatorios según artículo 236 y 242 de la Ley General de Aduanas e inmovilizaciones con solicitud de prescripción., entre otros. Para ejecutar

2 Ley 6069 publicada en La Gaceta Nº 188 del 28 de setiembre del 2012




este proceso se ha realizado esfuerzos para establecer controles orientados a mejorar la gestión, no obstante, se determinaron algunos aspectos susceptibles de ser mejorados, que a continuación se detalla. 2.1 Sobre el plazo de resolución de los recursos presentados ante las Aduanas

A pesar de los esfuerzos realizados, este proceso no se ha realizado con la mayor eficiencia y eficacia deseada, debido a que la duración para la resolución de algunos casos no está conforme con el plazo de dos meses que establece la Ley General de Aduanas y en casos se ha excedido de forma considerable, asimismo, esa lentitud en el proceso podría afectar la recuperación oportuna de ingresos al Erario Público. A continuación se detalla lo antes expuesto:

En cuanto los recursos pendientes de resolver por las Aduanas Central y Santamaría, según la información suministrada por la Aduana Central, al 3 de julio del 2013, tenía 137 recursos pendientes de resolución. En el caso de la Aduana Santamaría, al 2 de julio del 2013 tenía 185 recursos en igual situación De estos recursos pendientes de resolución se determinó una muestra a revisar, a fin de conocer los expedientes de los mismos y la situación real de los recursos, 75 expedientes de la Aduana Central, un 54,74% del total de los expedientes de recursos pendientes de resolución y 88 expedientes de la Aduana Santamaría que representa un 47,56% de los recursos pendientes de resolución. Se seleccionaron estas Aduanas debido a que son las que mayor cantidad de casos remiten al Tribunal Aduanal Nacional. Es importante indicar que no se hace referencia a los montos de los expedientes revisados, debido a que la mayoría de los expedientes la única información que contiene es el recurso presentado por el interesado y en donde se hace referencia únicamente al número del DUA sobre el que se presenta el recurso. En la comunicación oral de resultados, el Lic. Gerardo Bolaños, Director General de Aduanas, señaló la necesidad de que se cuantifique lo que representan los casos que se encuentran pendientes de resolución en las Aduanas Central y Santamaría.

a. Expedientes revisados en la Aduana Central De los 75 casos revisados del Departamento Normativo de la Aduana Central, se encontró lo siguiente:

Del cuadro anterior, se desprende que de los 75 expedientes revisados, 32 casos se encuentran pendientes de resolución, lo que representa un 42,66% del total de los casos revisados. En los casos pendientes de resolución, además se determinó que los días transcurridos, desde la recepción del recurso en la Aduana Central hasta la revisión efectuada van desde los 189 días hábiles hasta 405, tal como puede apreciarse en el siguiente cuadro.




Días transcurridos desde la presentación de los recursos ante la Aduana Central pendientes de resolución

No. Expediente fecha de

recepción recurso

fecha de revisión del expediente

días transcurridos

desde la recepción del

recurso

situación actual del recurso

1 0847-2010 17/01/2012 05/08/2013 405 Pendiente

2 0120-2012 19/01/2012 05/08/2013 403 Pendiente

3 0323-2007 19/01/2012 05/08/2013 403 Pendiente

4 0565-2011 26/01/2012 05/08/2013 398 Pendiente

5 0172-2012 31/01/2012 05/08/2013 395 Pendiente

6 0197-2012 07/02/2012 05/08/2013 390 Pendiente

7 0216-2012 10/02/2012 05/08/2013 387 Pendiente

8 0237-2012 17/02/2012 05/08/2013 382 Pendiente

9 0238-212 20/02/2012 05/08/2013 381 Pendiente

10 0277-2012 27/02/2012 05/08/2013 376 Pendiente

11 1107-2010 29/02/2012 05/08/2013 374 Pendiente

12 0294-2012 01/03/2012 05/08/2013 373 Pendiente

13 0221-2009 05/03/2012 05/08/2013 371 Pendiente

14 0426-2011 12/03/2012 05/08/2013 366 Pendiente

15 1402-2006 14/03/2012 05/08/2013 364 Pendiente

16 0368-2012 15/03/2012 05/08/2013 363 Pendiente

17 0501-2012 02/05/2012 05/08/2013 329 Resuelto

18 1996-2010 07/05/2012 05/08/2013 326 Pendiente

19 0643-2012 10/05/2012 05/08/2013 323 pendiente

20 0107-2011 18/05/2012 05/08/2013 317 Pendiente

21 0740-2012 29/05/2012 05/08/2013 310 Pendiente

22 0438-2009 12/06/2012 05/08/2013 300 Pendiente

23 1076-2009 14/06/2012 05/08/2013 298 Pendiente

24 0444-2008 20/06/2012 05/08/2013 294 Pendiente

25 0901-2012 29/06/2012 05/08/2013 287 Pendiente





recepción recurso

fecha de revisión del expediente

días transcurridos


recurso


26 1096-2012 14/08/2012 05/08/2013 255 Pendiente

27 1169-2012 28/08/2012 05/08/2013 245 Pendiente

28 0279-2012 28/08/2012 05/08/2013 245 Pendiente

29 1303-2012 19/10/2012 05/08/2013 207 Pendiente

30 0724-2012 25/10/2012 05/08/2013 203 Pendiente

31 0483-2009 07/11/2012 05/08/2013 194 Pendiente

32 1393-2012 14/11/2012 05/08/2013 189 Pendiente Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los expedientes revisados en la Aduana Central

El 37,50% de los casos pendientes corresponden a asuntos relacionados con cambio de valor, un 21,88% a casos sobre denegación de crédito, 18,75% Desaplicación de FAUCA/TLC y un 18,75% de los recursos pendientes de resolución son sobre temas Sancionatorios según artículo 236 y 242 de la Ley General de Aduanas y el 3,13% a casos inmovilizaciones con solicitud de prescripción.

b. Expedientes revisados en la Aduana Santamaría En el caso de los expedientes de los recursos presentados ante la Aduana Santamaría y que se encuentran pendientes de resolución, en los 88 casos revisados se encontró la siguiente situación de casos que el Departamento Normativo de la Aduana Santamaría indicó se encontraban pendientes de resolución:

En los 77 casos revisados y que se encuentran pendientes de resolución, se determinó que los días transcurridos entre la fecha de recepción del recurso en Santamaría y la revisión efectuada para este estudio, van desde los 329 a 1380 días




hábiles en 72 de los casos, según se muestra a continuación:

Días transcurridos desde la presentación de los recursos ante la Aduana Santamaría pendientes de resolución


recepción recurso

fecha de revisión

días hábiles transcurridos


recurso


1 AS-DN-5433-2007 06/05/2008 19/08/2013 1380 pendiente

2 AS-DN-871-2010 17/03/2010 19/08/2013 894 pendiente

3 AS-DN-2120-2006 18/06/2010 28/08/2013 834 pendiente

4 AS-DN-1880-2010 13/07/2010 19/08/2013 810 pendiente

5 AS-DN-579-2011 08/02/2011 19/08/2013 660 pendiente

6 AS-DN-0676-2007 27/06/2011 29/08/2013 569 pendiente

7 AS-DN-1137-2008 11/07/2011 28/08/2013 558 pendiente

8 AS-DN-1818-2011 04/07/2011 19/08/2013 556 pendiente

9 AS-DN-1513-2011 18/07/2011 19/08/2013 546 pendiente

10 AS-DN-2111-2011 27/09/2011 19/08/2013 495 pendiente

11 AS-DN-2912-2012 13/11/2011 21/08/2013 463 pendiente

12 AS-DN-2634-2011 22/11/2011 21/08/2013 457 pendiente

13 AS-DN-2866-2011 23/12/2011 21/08/2013 434 pendiente

14 AS-DN-2902-2011 30/12/2011 21/08/2013 429 pendiente

15 AS-DN-129-2012 09/01/2012 19/08/2013 421 pendiente

16 AS-DN-0358-2012 17/02/2012 21/08/2013 394 pendiente

17 AS-DN-0426-2012 27/02/2012 21/08/2013 388 pendiente

18 AS-DN-0535-2012 12/03/2012 19/08/2013 376 pendiente

19 AS-DN-2425-2012 19/03/2012 19/08/2013 371 pendiente

20 AS-DN-765-2012 30/03/2012 19/08/2013 362 pendiente

21 AS-DN-3014-2010 26/04/2012 22/08/2013 346 pendiente

22 AS-DN-1141-2012 07/05/2012 21/08/2013 338 pendiente

23 AS-DN-1150-2012 08/05/2012 21/08/2013 337 pendiente

24 AS-DN-1246-2012 16/05/2012 19/08/2013 329 pendiente

25 AS-DN-3785-2010 21/05/2012 22/08/2013 329 pendiente





recepción recurso

fecha de revisión



recurso


26 AS-DN-1372-2012 04/06/2012 21/08/2013 318 pendiente

27 AS-DN-1396-2012 05/06/2012 21/08/2013 317 pendiente

28 AS-DN-2400-2013 06/06/2012 21/08/2013 316 pendiente

29 AS-DN-1748-2012 12/06/2012 21/08/2013 312 pendiente

30 AS-DN-3398-2010 22/06/2012 22/08/2013 305 pendiente

31 AS-DN-3256-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

32 AS-DN-3253-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

33 AS-DN-3278-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

34 AS-DN-3261-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

35 AS-DN-3257-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

36 AS-DN-3268-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

37 AS-DN-3262-2010 04/07/2012 22/08/2013 297 pendiente

38 AS-DN-2981-2010 09/07/2012 22/08/2013 294 pendiente

39 AS-DN-3117-2010 16/07/2012 22/08/2013 289 pendiente

40 AS-DN-2969-2010 17/07/2012 22/08/2013 288 pendiente

41 AS-DN-2454-2010 17/07/2012 22/08/2013 288 pendiente

42 AS-DN-2664-2010 17/07/2012 22/08/2013 288 pendiente

43 AS-DN-2017-2012 08/08/2012 21/08/2013 271 pendiente

44 AS-DN-3224-2010 17/08/2012 22/08/2013 265 pendiente

45 AS-DN-3112-2010 17/08/2012 22/08/2013 265 pendiente

46 AS-DN-3088-2010 17/08/2012 22/08/2013 265 pendiente

47 AS-DN-2170-2012 21/08/2012 21/08/2013 262 pendiente

48 AS-DN-2175-2012 21/08/2012 21/08/2013 262 pendiente

49 AS-DN-2275-2012 29/08/2012 29/08/2013 262 pendiente

50 AS-DN-2459-2011 30/08/2012 19/08/2013 253 pendiente

51 AS-DN-2946-2010 04/09/2012 22/08/2013 253 pendiente

52 AS-DN-3308-2010 04/09/2012 22/08/2013 253 pendiente





recepción recurso

fecha de revisión



recurso


53 AS-DN-1469-2009 13/09/2012 22/08/2013 246 pendiente

54 AS-DN-3321-2010 13/09/2012 22/08/2013 246 pendiente

55 AS-DN-3122-2010 17/09/2012 22/08/2013 244 pendiente

56 AS-DN-2533-2012 24/09/2012 21/08/2013 238 pendiente

57 AS-DN-2534-2012 24/09/2012 21/08/2013 238 pendiente

58 AS-DN-2633-2012 09/10/2012 22/08/2013 228 pendiente

59 AS-DN-2814-2012 26/10/2012 19/08/2013 212 pendiente

60 AS-DN-2857-2012 06/11/2012 19/08/2013 205 pendiente

61 AS-DN-2946-2012 19/11/2012 22/08/2013 199 pendiente

62 AS-DN-4294-2010 18/11/2012 19/08/2013 196 pendiente

63 AS-DN-2628-2010 13/12/2012 22/08/2013 181 pendiente

64 AS-DN-3328-2010 18/12/2012 22/08/2013 178 pendiente

65 AS-DN-3121-2012 17/12/2012 19/08/2013 176 pendiente

66 AS-DN-3352-2010 24/12/2012 22/08/2013 174 pendiente

67 AS-DN-3233-2010 24/12/2012 22/08/2013 174 pendiente

68 AS-DN-3162-2012 28/12/2012 22/08/2013 170 pendiente

69 AS-DN-1507-2013 28/12/2012 19/08/2013 167 pendiente

70 AS-DN-660-2013 05/03/2013 19/08/2013 120 pendiente

71 AS-DN-521-2010 10/03/2013 22/08/2013 119 pendiente

72 AS-DN-765-2013 13/03/2013 19/08/2013 114 pendiente Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los expedientes revisados en la Aduana Santamaría

Es necesario destacar que la remisión de casos al Tribunal Aduanero Nacional, es un tema que la Dirección General de Aduanas ha considerado que es importante, por lo que emitió la Directriz D-DN-01-2006 del 12 de enero del 2006 denominada “Lineamientos para la tramitación de los recursos de apelación”, en el que se estableció una cuota de una cantidad mínima mensual de 8 apelaciones a elevar ante el Tribunal Aduanero Nacional. Si bien es cierto, tanto la Aduana Central como la Aduana Santamaría cumplen con lo señalado en dicha directriz, así como con las metas definidas en el Plan Anual Operativo, se estima que esta cantidad de casos elevados mensualmente podría no ser suficiente, considerando que en ambas Aduanas existen recursos pendientes de resolver que han excedido el plazo que otorga la normativa vigente.




Según la reforma hecha al artículo 199 General de Aduanas en la Ley de fortalecimiento de la gestión tributaria, en un plazo de dos meses, contado desde la fecha de interposición, la aduana competente deberá dictar el acto que resuelve el recurso de reconsideración; sin embargo, en la revisión efectuada a los expedientes seleccionados de los recursos pendientes de resolución que fueron presentados a las Aduanas sujetas de estudio, se determinó que hay casos en los que han transcurrido más de los dos meses que indica la normativa vigente. El no resolver los recursos presentados ante las Aduanas podría ocasionar que se dejen de cobrar sumas por conceptos de tributos aduaneros, sanciones, y otras sumas que entran en disputa con un proceso de esta naturaleza, así como el no aplicar sanciones correspondientes en los casos que corresponde. Aunado a lo anterior, la ausencia de resolución en los plazos establecidos por ley podría eventualmente originar que alguno de los interesados recurra a un amparo de legalidad por no responderse la solicitud en el plazo legal, además podría ocasionar la demanda contra el Estado y las sanciones disciplinarias contra el funcionario que tiene asignado el recurso. Aún cuando la Ley General de Aduanas no contempla sanciones por el incumplimiento en los tiempos para resolver los recursos, es importante que se observe lo que señala el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, en

cuanto al deber de la Administración de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley2, considerando que el no hacerlo podría ser reputado como falta grave de servicio. Además la falta de resolución de los recursos de reconsideración ocasiona que los casos en los que también se presentó recurso de apelación no puedan ser trasladados al Tribunal Aduanero Nacional para el trámite correspondiente. 2.2 Sobre la supervisión a los casos que se encuentran pendientes de resolución en el Departamento Normativo de las Aduanas Central y Santamaría En la revisión efectuada en los expedientes de los recursos pendientes de resolución en el Departamento Normativo de la Aduana Central se determinó que de los 32 casos que se encuentran pendientes de resolución 19 de los expedientes no tienen ningún trámite posterior a la presentación del recurso, lo que representa un 59,38%. Situación similar se presentó con los expedientes revisados en el Departamento Normativo de la Aduana Santamaría, en donde de los 77 casos que se encuentran pendientes de resolución, un 65,33% de los casos no consta en el expediente la realización de gestión alguna posterior a la recepción del recurso. En ambas Aduanas, en el resto de los casos se encontró evidencia que se han realizado algunas gestiones como solicitud de información adicional, solicitud de dictámenes técnicos, entre otros. A fin de conocer el control que ejercen las jefaturas del Departamento Normativo de la Aduana Central y Santamaría se consultó la manera en que éstas controlan que los recursos de reconsideración y apelación que se presentan ante las Aduanas se resuelvan dentro del plazo que establece la normativa vigente, a lo que señalaron que en el caso de la Aduana Central3, el control se dificulta debido a la cantidad de casos que tienen pendientes y por no contar con un sistema de información que le permita contar con esta información para que los casos se resuelvan dentro del plazo que establece la Ley. Por su parte la Licda. Mauren Díaz Jiménez, Jefe del Departamento Normativo de la Aduana Santamaría, indicó que no cuenta con un control para que la resolución de los recursos de reconsideración y apelación se haga dentro del plazo de ley.4

3 Entrevista realizada a la Licda. Karla Guillén Vega, Jefe del Departamento Normativo de la Aduana Central, el día 12 de agosto del 2013 4 Minuta de entrevista realizada el día 10 de setiembre del 2013.




Se determina que en ambos Departamentos Normativos no se ejerce una supervisión oportuna y eficaz por parte de los encargados de la resolución de los recursos de apelación y reconsideración sobre la ejecución de las principales etapas dentro de dicho proceso, que le permita a la jefatura y a la Gerencia de las Aduanas mantener un control sobre la situación de los recursos que se presentan ante esas aduanas; todo en pos de lograr cumplir con los plazos que establece la Ley. Considerando que en ambas Aduanas hay casos que sobrepasan los dos meses que otorga la Ley para resolver los recursos presentados, la supervisión se convierte en una herramienta de control a fin de vigilar el cumplimiento de los plazos, así como mejorar la efectividad del Departamento de Normativa en cuanto a la resolución de los recursos, cumpliendo así con el traslado de los expedientes correspondientes a recursos de apelación en el plazo señalado al Tribunal Aduanero Nacional. Según lo establecido por las Normas de control interno para el Sector Público N-2-2009-CO-DFOE en el apartado 4.5.1, el jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben ejercer una supervisión constante sobre el desarrollo de la gestión institucional y la observancia de las regulaciones atinentes al Sistema de Control Interno, así como emprender las acciones necesarias para la consecución de los objetivos. 2.3 Sobre los expedientes de los recursos pendientes de resolución En la revisión de expedientes efectuada en el Departamento Normativo de la Aduana Santamaría y Central se encontró expedientes con algunos documentos sin foliar y algunos con el folio escrito con lápiz y no con tinta. Para la conformación de expedientes del Servicio Nacional de Aduanas, se emitió la Directriz D-DN-006-2006 denominada "Uniformidad en la conformación de los expedientes del Servicio Nacional de Aduanas", dirigida a los Gerentes y Subgerentes de Aduanas, Directores, Jefes de Departamentos, Funcionarios de los Departamentos Normativos de Aduanas y de la Dirección Normativa, Funcionarios en General del Servicio Nacional de Aduanas; sin embargo, en algunos expedientes hay ausencia de foliatura. Adicionalmente se evidencia que no se cumple con lo señalado en la Directriz en mención que en punto 6.1. indica: “Todos los expedientes y copias certificadas de los mismos sin excepción, deben estar debidamente foliados, ordenados y conformados" y punto 6.8 "No deben adjuntarse documentos sin foliar en ningún expediente.” Además, se está omitiendo lo indicado en el punto 6.3 de la Directriz D-DN-006-2006 que indica que cada funcionario es responsable de la foliatura que deberá efectuar inmediatamente después de su asignación. Un expediente sin foliar o parcialmente foliado produce inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente, por lo que se considera que la foliatura del expediente se convierte en un requisito necesario para garantizar el debido proceso; a fin de evitar inconvenientes que entorpezcan el procedimiento que lleva adelante el Departamento Normativo de la Aduana Santamaría y Aduana Central y en el Tribunal Aduanero Nacional. Adicionalmente la ausencia de foliatura de los documentos que se encuentren en los expedientes administrativos tiene como consecuencia que no se puede manejar con facilidad la información que se tramita en ellos y se garantice que esté completo.

2.4 Necesidad de un procedimiento para el proceso de los recursos presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas

La Dirección General Aduanas, así como los Departamentos Normativos de las Aduanas, han desarrollado las funciones asignadas por la legislación respectiva, sin embargo, hasta la fecha en relación con los recursos de reconsideración y apelación que se presentan ante la Aduana Central y Santamaría, muchas de las actividades se han desarrollado con base




en el conocimiento de los funcionarios que han estado participando en el proceso de análisis, resolución, conformación de expedientes y traslado de casos, sin contar con un procedimiento que regule y estandarice la realización de las actividades, los controles que se debe aplicar, y establezca el grado de participación y responsabilidad de los funcionarios. Actualmente, se utiliza como referencia en el proceso de los recursos presentados ante el Servicio Nacional de Aduanas, lo señalado en la Ley General de Aduanas. Al no contar con un procedimiento para atender el proceso indicado, la Dirección General de Aduanas carece de un documento formal con las actividades que actualmente se ejecutan respecto a los casos de reconsideración y apelación que se presentan en las aduanas lo que podría afectar la eficiencia y eficacia conforme se atiende este proceso. Un procedimiento formal permitiría describir con una secuencia lógica las acciones o pasos a seguir para las actividades relacionadas con la atención y resolución de los recursos de reconsideración y apelación que se reciben, tales como la recepción del recurso y los requisitos que se deben cumplir, asignación de los casos a los funcionarios a cargo de su resolución, trámites y documentación que debe utilizarse para el proceso, funcionarios responsables de cada actividad del proceso, controles a aplicar, entre otros aspectos; conforme con las funciones que la legislación vigente le asigna. Además los procedimientos ofrecen una visión general de los procesos, quién debe hacer una actividad; cómo debe hacerse; dónde y cuándo debe hacerse, así como las principales relaciones de coordinación, participación y responsabilidad. El apartado 1.4 de las Normas de control interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE), en relación con la responsabilidad del jerarca y los titulares subordinados, indica en el numeral c), lo siguiente: “La emisión de instrucciones a fin de que las políticas, normas y procedimientos para el cumplimiento del SCI, estén debidamente documentados, oficializados y actualizados, y sean divulgados y puestos a disposición para su consulta.” El inciso e) punto 4.2.4 de las Normas citadas, en lo referente a la documentación, señala lo siguiente: “Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.” Al respecto, se considera importante tener en cuenta lo señalado en el documento: “Guía de Manuales Administrativos” emitida por el Área de Modernización del Estado del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en mayo del 2009, cuyo objetivo es brindar a las Instituciones Públicas los criterios técnicos generales, necesarios para el diseño, elaboración y actualización de los distintos manuales administrativos que pueden ser útiles en una institución pública, así como establecer uniformidad en la información que contienen 3. Conclusiones

La Dirección de Normativa de la Aduana Santamaría y Central deben atender y remitir al Tribunal Aduanero Nacional, los recursos que se originan de procedimientos ordinarios sean por solicitud de reconsideración o apelación. Los procesos ordinarios se pueden originar de los ajustes o modificaciones necesarias en el control inmediato. En la revisión efectuada a una muestra selectiva de 75 expedientes revisados de los recursos pendientes de resolución, se determinó que en la Aduana Central en un 42,66% del total de los casos revisados habían transcurrido desde los 189 días a los 405 días hábiles desde la recepción del recurso hasta la revisión efectuada. En el caso de la Aduana Santamaría en la revisión efectuada a 77 expedientes de recursos que se encuentran pendientes de resolución, se determinó que los días transcurridos entre la fecha de recepción del recurso en la Aduana y la revisión efectuada para este estudio, van desde los 329 días hábiles a 1380 en 75 de los casos, el recurso de mayor antigüedad pendiente de resolución tiene fecha de recibido en esta Aduana 06 de mayo del 2008, condición que no está conforme con el artículo 199 General de Aduanas vigente, que




otorga a la aduana competente un plazo de dos meses contado desde la fecha de interposición, para que dicte el acto que resuelve el recurso de reconsideración. Ver punto 2.1 del presente informe. En la revisión selectiva de los expedientes de los recursos pendientes de resolución en el Departamento Normativo de la Aduana Central se determinó que un 59,38%. de los casos que se encuentran pendientes de resolución no tienen ningún trámite posterior a la presentación del recurso, en el caso de la Aduana Santamaría un 65,33% de los casos pendientes de resolución no consta en el expediente la realización de gestión alguna posterior a la recepción del recurso. En ambos Departamentos Normativos se evidenció que no se ejerce una supervisión oportuna y eficaz, que le permita a la jefatura y a la Gerencia de las Aduana mantener un control sobre la situación de los recursos que se presentan ante esas aduanas; en pos de lograr cumplir con los plazos que establece la normativa vigente. Ver punto 2.2 del presente informe

Los expedientes de los recursos pendientes de resolver, tanto en la Aduana Central como la Aduana Santamaría, contienen algunos documentos sin foliar y con el folio escrito con lápiz y no con tinta. Esta situación cobra relevancia, si se considera que un expediente sin foliar o parcialmente foliado produce inseguridad jurídica, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente, por lo que se considera un requisito necesario para garantizar el debido proceso; a fin de evitar inconvenientes que entorpezcan el procedimiento que lleva adelante el Departamento Normativo de la Aduana Santamaría y Aduana Central y cuyo expediente eventualmente debe trasladarse al Tribunal Aduanero Nacional. Ver punto 2.3 del presente informe.

La Aduana Central y Santamaría no disponen de un procedimiento o instructivo formal y divulgado a sus funcionarios, que contenga la forma como se ejecuta el proceso en las diferentes etapas: recepción, análisis, tramitación, atención de plazos, resolución de los casos que se reciben para efecto de reconsideración o apelación, y considerando su posterior traslado al Tribunal Aduanero Nacional si corresponde. Ver punto 2.4 del presente informe 4. Recomendaciones

Al Director General de Aduanas 4.1. Ordenar a los Gerentes de la Aduana Central y Santamaría elaborar un plan de trabajo para que los funcionarios de los

Departamentos Normativos resuelvan todos aquellos casos que han sido recibidos y que exceden el plazo de dos meses que establece el artículo 199 de la Ley General de Aduanas vigente, priorizando los casos según su importancia económica, legal o de riesgo de prescripción. Este plan de trabajo debe definir actividades, responsables, así como plazo de ejecución y presentación de informes sobre su avance. Adicionalmente, junto con el cumplimiento del plan, se considere necesario cuantificar los casos que se encuentran pendientes de resolución en los Departamentos Normativos de ambas aduanas para valorar su impacto. Ver punto 3.1. del informe.

4.2. Girar instrucciones a los Gerentes de la Aduana Central y Santamaría, para que tomen las acciones correspondientes

para que las Jefaturas de los Departamentos Normativos establezcan controles para ejercer una supervisión adecuada sobre los recursos de reconsideración y apelación que se presentan y que contribuyan a cumplir con los plazos de resolución que indica la normativa vigente. Ver punto 3.2 de este informe.

4.3. Instruir a los Gerentes de la Aduana Central y Santamaría para que se considere lo señalado en la Directriz D-DN-006-

2006 "Uniformidad en la conformación de los expedientes del Servicio Nacional de Aduanas" y demás normativa aplicable, en lo relacionado con su foliatura al día y en forma consecutiva, a fin de que éstos garanticen seguridad




jurídica, en el debido proceso tanto al interesado como al Departamento de Normativo de las respectivas Aduanas, así como las gestiones posteriores que se realicen en el Tribunal Aduanero Nacional. Ver punto 3.3. de este informe.

4.4. Ordenar a quien corresponda la elaboración de un documento formal sobre las labores relacionadas con el proceso de

atención de recursos de reconsideración y apelación presentados en las Aduanas, así como su traslado al Tribunal Aduanero Nacional, conforme con las competencias de la Dirección General de Aduanas, a fin de que los funcionarios de las Aduanas conozcan las tareas que deben realizar en ese proceso, los controles que deben aplicar, así como su grado de participación y responsabilidad. Este documento debe ser comunicado formalmente a los funcionarios para su aplicación según corresponde. Ver punto 3.4. de este informe.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente, proceder en lo que corresponda, conforme con el artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, y la aplicación del Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de 10 días hábiles establecido en el citado artículo, así como presentar en un plazo razonable el plan de acción que se defina para la implementación efectiva de lo recomendado.

Xinia R. López Corella Oldemar Murillo Arce Profesional de Auditoría Interna 3 Coordinador de Auditoría Área de Ingresos

Estudio Nº 010-2013


inf-dgai-035-2013 director general de aduanas asunto informe sobre los recursos … · 2014. 10....

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