ii. necesidad de reformar la ley orgÁnica...
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II. NECESIDAD DE REFORMAR LA LEY
ORGÁNICA DE PRESUPUESTO Y
CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS
PRESUPUESTALES
La Contraloría General de la República presenta una visión crítica sobre la
necesidad de revisar la regulación expedida en materia presupuestal, y que a juicio de
éste ente de control, requiere con sentido de urgencia una revisión sobre los postulados
planteados y la necesidad de establecer las reglas que aumenten la transparencia en la
gestión presupuestal y mejoren la eficiencia, eficacia y calidad del gasto público.
2.1. Distribución de competencias normativas y autonomía en
materia presupuestal
En el artículo 352 de la Constitución Política se estableció que mediante la Ley
Orgánica del Presupuesto se regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales
y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con
el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
Como se puede observar, de esta disposición se otorgó la competencia de
regulación sobre el presupuesto en los niveles nacional y territorial, al legislativo; sin
embargo, en el artículo 300 sobre las atribuciones a las asambleas departamentales se
asigna en el numeral cinco “Expedir las normas orgánicas del presupuesto
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departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos”, y en el artículo 313 de la
misma Constitución Política sobre las atribuciones a los concejos, igualmente se asigna
en el numeral cinco “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente
el presupuesto de rentas y gastos”, planteando una aparente contradicción entre las
normas citadas, lo cual fue resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-478 de
1992. En dicha sentencia se aclaró el alcance de las normas orgánicas territoriales, las
cuales al fin y al cabo son actos administrativos supeditados a la Ley.
Adicionalmente, en desarrollo de la disposición Constitucional, el Gobierno
Nacional, mediante el Decreto 111 de 1996, compiló las leyes orgánicas para la época
(Ley 38 de 198913, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995), constituyéndose en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto General de la Nación, y para atender lo referido, en relación
con las entidades territoriales, en el artículo 109 del mismo Estatuto, señala que las
entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las
disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándola a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expidan estas
normas se aplicará la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente.
A pesar de lo anterior, y en razón a que a las entidades territoriales se les atribuyó
parte de la responsabilidad de la crisis fiscal de 1998, se expidieron las Leyes 617 de
2000 y 819 de 2003, en las cuales se afectó la autonomía de dichas entidades (así lo
reconoció la misma Corte en Sentencia C- 540 de 2001) con el fin de garantizar la
estabilidad macroeconómica del Estado.
Hoy, que las entidades territoriales contribuyen con superávit al balance del
sector público consolidado, es necesario que se revise la utilidad de dichas normas en el
nuevo contexto macroeconómico y sobre todo las reglas fiscales numéricas, que en su
13 Aunque su aprobación no cumplió con los trámites exigidos por la Constitución para ser Ley Orgánica, la Corte la validó como tal, al establecer que cuando se aprobó no requería dichas formalidades.
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momento cumplieron su función, pero que hoy incentivan la contabilidad creativa y, por
tanto, afectan la claridad de las cifras territoriales del gasto público.
Aunque la Constitución, únicamente previó autonomía presupuestal propiamente
dicha14 en cabeza de las entidades territoriales, la Corte Constitucional con el fin de
proteger algunos órganos autónomos constitucionales, ha extendido el Concepto de
Autonomía Presupuestal, aunque con dos connotaciones diferentes a saber:
Una, al pronunciarse sobre la posibilidad de aplicar el Régimen de
Establecimiento Público15 a las universidades16, Comisión Nacional de Televisión,
corporaciones autónomas regionales17 y Banco de la República, la Corte estableció que
aplicar dicho régimen les vulneraba su autonomía al quedar sujetas al régimen de
adscripción que implica sujeción a la política gubernamental, lo cual, en criterio de la
Corte, vulneraba la Constitución y, por tanto, los propósitos del Constituyente.
En dichas sentencias y acorde con lo dispuesto en el artículo 352 de la
Constitución, la Corte nunca negó la competencia del legislador orgánico para regular la
presupuestación de dichas entidades, sino que consideró que deberían tener una
regulación propia que respetara el ámbito de su autonomía constitucional.
A fin de no dejar un vacío normativo, la Corte estableció que mientras se
expedían dichas normas orgánicas, se podrían aplicar las normas ordinarias de su Ley
especial18. Sin embargo, y a pesar de haber pasado 17 años de las sentencias, ni el
Gobierno ha presentado los proyectos para corregir ésta situación, ni el Congreso en uso
14 (Del lat. autonomía, y este del gr. αὐτονομία). 1. f. Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. (RAE). 15 Artículo 63 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 4 del estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996). 16 Corte Constitucional C-220 de 1997. 17 Corte Constitucional Sentencia C-275 de 1998. 18 Ley 30 de 1992
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de su iniciativa tampoco. Adicionalmente, la Corte no tuvo en cuenta cuando realizó
dicha remisión a las normas ordinarias, que el artículo 64 de la Ley 179 de 1994, ya
había derogado dichas normas y por tanto no podía revivirlas.
Hoy en día, estas entidades no cuentan con un régimen claro de presupuestación,
lo cual no solo dificulta el seguimiento y control de las mismas, sino la elaboración y
consolidación de estadísticas fiscales.
La otra connotación que le dio la Corte Constitucional al concepto de autonomía
presupuestal, fue darle únicamente el alcance de la definición que le otorgó el Legislador
en el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, incorporado en el artículo 110 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto19, la cual aplicó a la Contraloría General de la República20y
puso a las ramas de poder público y demás órganos autónomos constitucionales al
mismo nivel de los Ministerios y demás unidades del Gobierno, sujetándolos en los
trámites presupuestales, a reglas que vulneran el núcleo esencial de su autonomía
Constitucional. De hecho, hoy cuentan con mayor autonomía presupuestal las
Universidades que la Rama Judicial o el Ministerio Público, por mencionar algunos.
No se quiere con esto desconocer las competencias del Gobierno en materia de
iniciativa presupuestal o de política fiscal, sino buscar reglas de presupuestación que no
vulneren la autonomía constitucional de los órganos autónomos y, en especial, de los
órganos de control, a los cuales, vía presupuestal, se les puede afectar sus competencias.
En complemento, es preciso señalar que la política presupuestal debe ser dirigida
por el Gobierno al más alto nivel y no por dependencias del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación, a quienes no debe
19 “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.” (Negrilla fuera de texto). 20 Corte Constitucional Sentencia C- 101 de 1996
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corresponder la viabilización de las políticas públicas, máxime si con ello se vulnera la
autonomía de órganos constitucionales.
2.2. Dispersión y desarticulación normativa
La Ley orgánica de presupuesto constituye una “colcha retazos”, sin coherencia o
articulación entre las diferentes normas expedidas. De hecho, y a manera de ejemplo, la
Ley 38 de 1989 fue aceptada por la Corte Constitucional como orgánica en su totalidad a
pesar de tener contenidos de Ley ordinaria, como en el Régimen de Control o de
Responsabilidades.
Aunque lo descrito se podría resolver fácilmente, inclusive a través de conceptos,
es necesario que se discuta de fondo el alcance y contenido de la Ley Orgánica de
Presupuesto en desarrollo del artículo 352 de la Constitución y se le de la coherencia que
conlleva el espíritu de su creación.
La Ley 38 de 1989 creó el Sistema Presupuestal identificando tres elementos
como componentes del mismo (Plan Financiero, Plan Operativo Anual de Inversiones y
Presupuesto General) y mediante Ley 819 de 2003 se creó el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP) integrando el plan financiero a dicho instrumento. Sin embargo, no se
modificó la estructura del sistema y aunque hoy los elementos, sobre todo después de la
Ley 1473 de 2011, son el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gastos de
Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto General, las
normas desarrollan de forma independiente los instrumentos, sin articularlos como
elementos del sistema.
Esto tampoco representaría un gran inconveniente, si no fuera porque la
proliferación de instrumentos fragmenta la visión de la política fiscal y la incidencia de
ésta sobre las políticas monetaria y cambiaria. Al contar con tantos instrumentos con
diferentes estructuras, trámites y propósitos, se resta transparencia al proceso y pueden
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terminar sirviendo a propósitos contradictorios de política fiscal, aunque la Ley los
sujete, tal y como pasa con la relación entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto.
Inclusive existen contradicciones metodológicas entre instrumentos
aparentemente integrados como sucede con el Plan Financiero y las metas de superávit
primario del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por Ley, el primero se debe trabajar con
metodología de operaciones efectivas de caja, mientras el segundo tiene una estructura
presupuestal que no responde a dicha lógica, aun así hacen parte de un mismo
instrumento.
Por otra parte, la Nación ha obligado a través de la Ley a las entidades
territoriales a reproducir todos los instrumentos, excepto hasta hoy el Marco de Gastos
de Mediano Plazo, sin tomar en consideración que quizá para Bogotá todos los
instrumentos sean útiles, pero para municipios como Busbanzá solo no resultan útiles,
sino que no cuentan con la capacidad técnica que conlleva su elaboración. Por esto, el
Constituyente había previsto los estatutos de Presupuesto de cada entidad territorial.
Además de contar con diez leyes que desarrollan normas orgánicas de
presupuesto, existen más de 20 decretos reglamentarios vigentes y otro tanto de
resoluciones que hacen complicado el entendimiento de las reglas presupuestales desde
la preparación hasta la ejecución del presupuesto y ponen en riesgo jurídico a los
gestores presupuestales ante la imposibilidad de conocer y entender la totalidad de la
regulación presupuestal.
A lo anterior hay que agregar que el Gobierno Nacional en las disposiciones
generales del presupuesto reproduce anualmente más de 100 artículos, la mayoría de los
cuales no solo debería hacer parte de la Ley Orgánica, dada su permanencia a través de
los años, sino que ha venido desbordando el propósito de dichas disposiciones, hasta el
punto de utilizarlas para modificar la misma Ley, o para autorizar al Gobierno a
endeudarse por fuera del cupo autorizado y por tanto sin control congresional.
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2.3. Técnicas de presupuestación y entendimiento ciudadano
La eficacia del control depende en buena proporción del control ciudadano, por
lo cual y en la medida en que el ciudadano conozca y entienda el presupuesto público, el
control de los recursos públicos manejados a través de los presupuestos públicos
adquirirá un grado mayor de eficacia. Sin embargo, las técnicas utilizadas de
presupuestación o por lo menos sus formalidades, alejan cada vez más al ciudadano del
control presupuestal.
A pesar de que en Colombia se han tomado instrumentos y lenguaje de técnicas
de presupuestación consideradas a nivel internacional como buenas prácticas o que por
lo menos mejoran la calidad del gasto público, como la presupuestación por programas y
el presupuesto orientado a resultados, en realidad la técnica de presupuestación del
Presupuesto General de la Nación es el incrementalismo clásico, que afecta la calidad
del gasto y no asegura la eficiencia y eficacia de las políticas públicas financiadas con
los recursos públicos.
El establecimiento de la Ley de Regla Fiscal contribuyó al reforzamiento de
dicha técnica, en la medida en que el mecanismo de concertación que se había
establecido en la ley de los comités sectoriales (aunque nunca se concertó) se
sustituyeron por reuniones en las cuales los funcionarios del Ministerio de Hacienda y
del Departamento Nacional de Planeación le informan a la entidad que no es posible
asignar más recursos que el incremento por inflación o el porcentaje establecido y no en
todos los conceptos de gasto, dado que el crecimiento del gasto total tiene como tope la
regla fiscal.
Por lo anterior, los órganos autónomos constitucionalesni los ministerios y
establecimientos públicos tienen una participación adecuada en la programación
presupuestal, por cuanto la utilización de sus recursos está sujeta a las restricciones
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impuestas por las políticas macroeconómica, fiscal y sectorial; y la asignación de
recursos por fuera de la restricción no se realizan con claros criterios de priorización.
Incluso, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación conservan
partidas globales o “colchones” que se distribuyen o ejecutan durante la vigencia, con
ausencia igualmente de criterios de priorización en la distribución de dichos recursos,
permitiendo los riesgos que identificó la Corte Constitucional en el Fondo de
Compensación Interministerial y que llevó a su inconstitucionalidad en su momento.
Adicionalmente, a criterio del Departamento Nacional de Planeación y de la
Dirección General de Presupuesto, se establecen en el Decreto de Liquidación
limitaciones a las partidas aprobadas por el Congreso de la República con la
incorporación de una Leyenda de “Previo concepto DNP” o “Previo concepto DGPN”,
las cuales sujetan a las entidades a trámites adicionales para poder ejecutar partidas ya
aprobadas por el Congreso de la República y que en algunos casos son evidencia de
deficiencias en la programación presupuestal y en otras son partidas a ser distribuidas,
constituyendo otros “colchones presupuestales”.
Los procedimientos descritos desdibujan el diseño institucional y afectan la
legitimidad democrática del presupuesto, en tanto que las políticas presupuestales y, por
tanto, la viabilidad de las políticas públicas no son decididas por el nivel superior de
Gobierno en el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, y
mucho menos en el órgano de representación popular.
Además, no cuentan los avances logrados respecto a las metas establecidas y, por
tanto, la rigidez presupuestaria genera un mecanismo no óptimo para la asignación de
los recursos. Por otra parte, la recomposición de los pocos recursos no sujetos a
restricciones no responde a políticas generalizadas y preestablecidas vinculadas a
prioridades de Estado.
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Esta conclusión se reafirma al analizar el comportamiento de las modificaciones
y las pérdidas de apropiación del presupuesto de 2013, las cuales no solo denotan las
deficiencias queen los procesos de planificación genera el incrementalismo, sino que
permiten evidenciar que el presupuesto aprobado por el Congreso de la República, en
una porción importante, no es el que se ejecuta.
2.4. Sistema General de Regalías
Por otra parte, la creación del Sistema General de Regalías a través del Acto
Legislativo 5 de 2011, y su desarrollo en la Ley 1530 de 2012, ha introducido grandes
complejidades a la información presupuestal pública, en tanto que se constituyó como un
sistema presupuestal con principios y reglas de ejecución independientes, pero ejecutado
por las mismas entidades que ejecutan presupuesto con el régimen presupuestal general.
Esto ha llevado al establecimiento de sistemas paralelos de ejecución
presupuestal en la misma entidad, a pesar de que deben afectar un mismo balance, la
razonabilidad de los estados contables y la transparencia en la gestión de los recursos
públicos.
Los recursos del Sistema General de Regalías no forman parte del Presupuesto
General de la Nación y se aprueba cada dos años por el Congreso de la República, con el
reparto territorial y de fondos de los recursos, aunque dicho presupuesto no tiene una
ejecución propiamente dicha, en la medida en que a las entidades que aparecen en el
presupuesto bienal21 son receptoras del recurso para ser ejecutados en las mismas y los
recursos deben ser incorporados en el presupuesto de la entidad receptora para poder ser
ejecutados, mezclando las normatividades de los dos sistemas.
21 A pesar que el Acto Legislativo 5 de 2011, la Ley 1530 de 2012 y sus reglamentarios señalan que la periodicidad es bianual (dos veces en el año), no obstante el Presupuesto se está aprobando con vigencia para dos años.
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Esta separación en dos sistemas no solo afecta indicadores de transparencia
presupuestaria como PEFA22, sino que impide la visualización adecuada del impacto de
los recursos públicos. No resulta justificable contar con un presupuesto general por
alrededor de $210 billones y otro por $10 billones que también es manejado con las
complejidades del general. Además, si se incorporarán en el presupuesto de la entidad
receptora se hace innecesario el trámite en el presupuesto por aparte del presupuesto de
regalías.
Por todo lo anterior, la Contraloría General de la República considera
inconveniente contar con dos sistemas presupuestales y recomienda su unificación,
aunque para ello se requiere reforma constitucional.
2.5. Cumplimiento de los principios presupuestales
Al igual que para la vigencia 2012, la Contraloría General de la Repúblicaevaluó
el cumplimiento de los principios presupuestales sobre los resultados que se presentan
en los diferentes capítulos del presente informe de la Cuenta del Presupuesto y del
Tesoro, con lo cual se observó que uno de los principios más vulnerados en la práctica
cotidiana, por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación, sigue siendo el de anualidad, con las siguientes prácticas:
Constitución de reservas producto de suscripción de contratos que superan la
vigencia con omisión del requisito de solicitud de vigencias futuras cuando los bienes,
obras y servicios se recibirán en la siguiente vigencia. Esto vulnera no solo el principio
de anualidad, sino que constituye la celebración de contratos sin el cumplimiento de los
requisitos legales, dado que el artículo 3 del Decreto 4836 de 2011 establece:
22 Public Expenditure and Financial Accountability.Programa Patrocinado por el Banco Mundial, FMI, Comisión Europea, Departamento de Desarrollo del Reino Unido, Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia, Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de Noruega y la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza. www.pefa.org
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“Modificase el artículo 1° del Decreto 1957 de 2007, el cual quedará así:
"Artículo 1°. Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o
ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en
los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de
celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del
Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir
obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras. Para tal efecto, previo a la
expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas en
los que se evidencie la provisión de bienes o servicios que superen el 31 de diciembre de la
respectiva vigencia fiscal, deberá contarse con dicha autorización.
Parágrafo. La disponibilidad presupuestal sobre la cual se amparen procesos de
selección de contratistas podrá ajustarse, previo a la adjudicación y/o celebración del
respectivo contrato. Para tal efecto, los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación podrán solicitar, previo a la adjudicación o celebración del respectivo contrato, la
modificación de la disponibilidad presupuestal, esto es, la sustitución del Certificado de
Disponibilidad Presupuestal por la autorización de vigencias futuras.”
Por otra parte, las vigencias futuras, como una excepción al principio de
anualidad, corresponden a una figura de gasto que contiene una autorización máxima
(apropiación) para ser usada en las vigencias siguientes a aquella en que se está
autorizando, de forma tal que el gasto se ejecute de manera concomitante con la
recepción de bienes y servicios. Sin embargo, en la práctica esta autorización de gastos
se está convirtiendo en un mecanismo para anticipar los ingresos, para sustituir
operaciones de crédito público, ya sea sirviendo de garantía en contratos de crédito o
como subyacente en procesos de titularización o como garantía de pago o por la entrega
a satisfacción de bienes y servicios con plazo para su pago (crédito de proveedores).
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El principio de programación integral también viene siendo vulnerado con la
interpretación según la cual, se pueden incluir compromisos de funcionamiento en los
proyectos de inversión, cuando el principio está orientado a garantizar que los proyectos
de inversión se encuentren financiados en su totalidad, no que en la inversión se puedan
programar gastos de funcionamiento. Si bien es cierto que hay gastos operativos de
inversión que pueden ser incluidos en los proyectos de inversión, su característica
diferenciadora del funcionamiento es que son de carácter temporal y se agota su
necesidad con la finalización del proyecto.
En cuanto al principio de unidad de caja, este se ha visto transgredido con la
proliferación de rentas de destinación específica, con su consecuente creación de fondos
cuenta y manejo contable y presupuestal separado e independiente.
El Principio de la unidaden su esencia conceptual se está vulnerando en la
medida en que existen dos presupuesto (el general y el de regalías). El propósito de este
principio no es únicamente que los recursos públicos estén en los presupuestos públicos,
sino que constituyan como su nombre lo indica una unidad.
El principio de especializaciónse sigue vulnerando, no solo con las partidas
“colchón” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación, sino con la ubicación en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otras
entidades de partidas destinadas al sector agropecuario o a otros sectores a manera de
ejemplo, que no corresponden con la misión y funciones de la entidad o existe una
especializada en dicho objeto.
El principio de la planificación o de la planeación se está vulnerando en la
medida en que la presupuestación corresponde a la técnica incrementalista y no a una
programación de necesidades basadas en el sistema de planeación que incluye desde el
Plan de Desarrollo hasta los planes de acción de cada entidad.
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III. RESULTADOS DE LA EJECUCIÓN
PRESUPUESTAL DEL
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
Mediante la Ley 1593 del10 de diciembre de 2012 y el Decreto de Liquidación
2715 del 27 de diciembre de 2012 se aprobó el presupuesto de rentas y recursos de
capital y la ley de apropiaciones para la vigencia 2013 en $185,52 billones, con el fin de
cumplir los objetivos fundamentales trazados por el Gobierno Nacional en el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014.
En este presupuesto se registraron compromisos por la suma $176,90 billones,
que equivalen al 93,6% de la apropiación definitiva en 2013, con un crecimiento del
gasto de 9,7%. Las obligaciones ascendieron a $173,65 billones, equivalentes al 91,9%
de la apropiación definitiva y al 98,2% del valor de los compromisos; mientras que por
su parte los pagos sumaron $158,27 billones, que representan el 83,8% de la
apropiación definitiva y el 91,1% de las obligaciones.
3.1. Ingresos del Presupuesto General de La Nación
3.1.1. Programación y modificaciones al presupuesto de ingresos y rentas 2013
El Congreso de la República aprobó un presupuesto de ingresos para la vigencia
fiscal de 2013 por $185,52 billones, para llegar a un aforo definitivo de $188,96 billones
(Tabla 3.1), lo cual representó un incremento frente al presupuesto definitivo de la
vigencia 2012 del 14,10%.
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El total de los recursos aforados se distribuyó de la siguiente manera:Gobierno
Nacional Central (GNC) el 24,7% del PIB y establecimientos públicos el 2,0% del PIB,
para un total de 26,7% del PIB.
El monto presupuestado de ingresos del gobierno nacional central se discriminó
en ingresos corrientes de la Nación (ICN) con el 14,4% del PIB y recursos de capital de
la Nación con el 8,6% del PIB. Entre los ingresos corrientes de la Nación, el mayor peso
recayó en los impuestos indirectos (7,5% del PIB), mientras que el resto correspondió a
los impuestos directos (6,8% del PIB), lo que permitiría evidenciar deficiencias en la
equidad tributaria desde la perspectiva del ingreso.
Tabla 3.1
Programación de ingresos del Presupuesto General de la Nación, 2013 Cifras en billones de pesos
Concepto Programación
Aforo inicial Créditos Reducciones Neto adición Aforo definitivo
Presupuesto General de la Nación 185,52 7,82 -4,39 3,44 188,96
Gobierno Nacional Central 171,18 7,54 -4,18 3,36 174,54
Ingresos Corrientes de la Nación 102,21 4,06 -4,17 -0,11 102,10
Ingresos Tributarios 101,69 4,06 -4,17 -0,11 101,58
Impuestos Directos 48,51 0,00 -0,12 -0,12 48,39
Impuestos Indirectos 53,18 4,06 -4,05 0,01 53,20
Ingresos No Tributarios 0,52 0,00 0,00 0,00 0,52
Recursos de Capital de la Nación 60,62 0,07 0,00 0,07 60,69
Rentas Parafiscales 1,21 0,00 -0,01 -0,01 1,21
Fondos Especiales 7,13 3,41 0,00 3,41 10,54
Establecimientos Públicos 14,34 0,29 -0,21 0,08 14,42
Ingresos Corrientes de la Nación 6,63 0,27 0,00 0,27 6,90
Recursos de Capital 2,33 0,00 -0,21 -0,21 2,12
Contribuciones Parafiscales 5,39 0,02 0,00 0,02 5,40
Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR
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3.1.2. Programación definitiva al presupuesto de ingresos y rentas 2010-2013
Tabla 3.2
Programación Definitiva de ingresos del Presupuesto General de la Nación 2010-2013 Cifras en billones de pesos
Durante el cuatrienio 2010‐2013 la programación definitiva de ingresos experimentó
un incremento neto de $39,25 billones, que equivalen al 26,2%. En detalle los ingresos del gobierno nacional central crecieron 27,3% y los de establecimientos públicos lo hicieron en 14,7%. Por tipo de ingresos, los que más se incrementaron fueron los impuestos directos con 61,6%, seguidos por los indirectos con el 30,7%, mientras que los otros ingresos (recursos parafiscales y fondos especiales) disminuyeron en 76,1% durante el cuatrienio.
3.1.3. Ejecución de ingresos del Presupuesto General de La Nación
La ejecución de los ingresos permiten evidenciar las principales deficiencias en
la planificación de los ingresos y rentas,ya que a pesar del recorte realizado en el IVA y
el impuesto a la gasolina y al acpm, se dejaron de recaudar$2,9 billones y un 1 billón
menos de lo programado, respectivamente; como tampoco se recaudaron $1,7 billones
en contribuciones parafiscales administradas por establecimientos públicos y el valor
más importante y preocupante para la Contraloría General de la República, frente al cual
se pronunció en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro del año anterior y en la
Concepto Programación definitiva Variación 2010-2013
2010 2.011 2.012 2 .013 Absoluta % Presupuesto General de la Nación 149 ,71 151,37 165,60 188,96 39,25 26,2%
Gobierno Nacional Central 137 ,14 138,46 152,35 174,54 37,40 27,3%
Ingresos Corrientes de la Nación 71,16 75,11 89,55 102,10 30,94 43,5%
Ingresos Tributarios 70,65 74,68 88,97 101,58 30,93 43,8%
Impuestos Directos 29,94 33,44 43,42 48 ,39 18,45 61,6%
Impuestos Indirectos 40,71 41,24 45,55 53 ,20 12,49 30,7%
Ingresos No Tributar ios 0,51 0,43 0,57 0 ,52 0,01 1,7%
Recurso s de Capita l de la Nación 55,90 54,49 53,18 60 ,69 4,79 8,6%
Otros Ingresos 10,08 1,78 2,08 2 ,41 -7,67 -76,1%
Establecimientos Públicos 12,57 12,91 13,25 14 ,42 1,85 14,7%
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50
Los mayores recaudos a lo programado y que compensaron en parte las
deficiencias en los recursos, fueron $2,7 billones de crédito externo y $1,3 billones de
excedentes financieros y utilidades recibidas por la Nación.
3.1.4. Ejecución de ingresos del Presupuesto General de La Nación
La ejecución total de ingresos ascendió a $182,64 billones (antes de
devoluciones, y no incluye compensaciones) distribuidos en $98,13 billones en efectivo;
$54,83 billones en recursos de capital; $13,92 billones en ingresos de los
establecimientos públicos; $11,20 billones en otros ingresos y $4,57 billones pagados
bajo la figura de Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS)24. A esta cifra se le
descontaron las devoluciones en efectivo por $0,35 billones y en TIDIS por $4,54
billones para un saldo definitivo de $177,76 billones. Como se puede apreciar, la
disminución entre la apropiación definitiva y el recaudo final ascendió a $11,20 billones,
con los cuales no cuenta para cubrir compromisos (Tabla 3.3).
Tabla 3.3
Ejecución total de ingresos del Presupuesto General de la Nación, 2013 Cifras en billones de pesos
Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR-DCEF. Nota: No incluye compensaciones
24 Los TIDIS son títulos utilizados como instrumento para el pago de la devolución de impuestos, en cuantías superiores a un millón de pesos, son expedidos a un año. Tienen dos tipos de liquidez, una primaria, al valor nominal para el pago de los impuestos, y otra, secundaria a través de las bolsas de valores. Si bien no devengan intereses, en el mercado secundario, su rendimiento está determinado por la diferencia entre el precio de compra y su valor nominal y por el plazo transcurrido entre la fecha de compra y la fecha de utilización para el pago de impuestos.
Concepto
Ejecución
Diferencia Recaudo Devoluciones Otros ingresos
Recursos de capital
Ingresos Establec. Públicos
Total ingr. antes de
devoluciones
Total ingresos descontando devoluciones Tidis Efectivo Efectivo Tidis
Presupuesto General de la Nación 4,57 98,13 0,35 4,54 11,20 54,83 13,92 182,64 177,76 -11,20
Gobierno nacional central 4,57 98,13 0,35 4,54 11,20 54,83 0,00 168,73 163,84 -10,70Ingresos corrientes de la Nación 4,57 98,13 0,35 4,54 0,00 0,00 0,00 102,70 97,81 -4,29
Ingresos tributarios 4,57 97,96 0,34 4,53 0,00 0,00 0,00 102,53 97,66 -3,92
Impuestos directos 1,76 49,06 0,07 2,66 0,00 0,00 0,00 50,83 48,10 -0,29
Impuestos indirectos 2,81 48,90 0,27 1,87 0,00 0,00 0,00 51,70 49,56 -3,64
Ingresos no tributarios 0,00 0,16 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,16 0,15 -0,37Recursos de capital de la Nación 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 54,83 0,00 54,83 54,83 -5,86
Otros ingresos 0,00 0,00 0,00 0,00 11,20 0,00 0,00 11,20 11,20 -0,53Establecimientos públicos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 13,92 13,92 13,92 -0,50
-
51
Ejecución ingresos corrientes de la Nación
Los ingresos corrientes de la Nación (ICN) inicialmente programados
ascendieron a $102,21 billones, con una disminución de $0,12 billones, para una
apropiación definitiva de $102,09 billones (Tabla 3.4). Posteriormente, una ejecución de
$98,13 billones en efectivo y $4,57 billones en TIDIS, arrojó un total de la DIAN por
$102,70 billones, al que se le descontaron devoluciones por $4,88 billones, para un valor
total de recaudo DIAN por $97,81 billones. Finalmente, es necesario precisar que dentro
de los ingresos se encuentran los impuestos recaudados por la Dirección del Tesoro
Nacional ($0,13 billones por timbre de salida al exterior y $0,049 billones por impuesto
al turismo).
Tabla 3.4
Ingresos Corrientes de la Nación, 2013 Cifras en billones de pesos
Programación Ejecución DiferenciaConcepto Aprop
Inicial
Créditos
Aprop. definitiva
Recaudo Devoluciones Total Recaudo Ingresos Tidis Efectivo Efectivo Tidis
Ingresos Corrientes de la Nación 102,21 -0,12 102,09 4,57 98,13 0,35 4,54 97,81 -4,28Ingresos Tributarios 101,69 -0,12 101,58 4,57 97,96 0,34 4,53 97,66 -3,91Impuestos Directos 48,51 -0,12 48,39 1,76 49,06 0,07 2,66 48,11 -0,29Impuesto Sobre la Renta y Complementarios 44,36 -0,12 44,23 1,57 44,81 0,07 2,66 43,65 -0,59
Cuotas 0,00 0,00 0,00 0,20 20,71 0,07 2,64 18,20 18,20 Retención Renta 0,00 0,00 0,00 1,37 24,10 0,00 0,01 25,45 25,45Imp la seguridad democrática 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Impuesto al patrimonio 4,15 0,00 4,15 0,19 4,25 0,00 0,00 4,45 0,30
Impuestos Indirectos 53,18 0,00 53,20 2,81 48,90 0,27 1,87 49,55 -3,62Impuesto Sobre Aduanas y Recargos 4,72 0,00 4,72 0,35 3,89 0,00 0,01 4,22 -0,50 Aduanas 4,72 0,00 4,72 0,35 3,89 0,00 0,01 4,22 -0,50Impuesto al valor agregado 40,93 -2,75 38,17 2,39 34,94 0,27 1,86 35,19 -2,98
Iva Externo 14,06 -0,95 13,12 1,05 11,05 0,00 0,00 12,09 -1,02Iva Interno 22,08 -1,49 20,60 1,11 20,01 0,27 1,86 18,99 -1,61
Retención Iva 4,78 -0,32 4,46 0,23 3,88 0,00 0,00 4,11 -0,35 Impuesto a la gasolina y ACPM 1,77 2,04 3,80 0,00 2,74 0,00 0,00 2,74 -1,07 Impuesto de timbre nacional 0,04 0,00 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -0,04 Impuestos de timbre sobre salida al
exterior 0,12 0,00 0,12 0,00 0,13 0,00 0,00 0,13 0,01 Impuesto al oro y al platino 0,02 0,00 0,02 0,00 0,02 0,00 0,00 0,02 0,00 Impuesto a las transacciones financieras 5,55 0,00 5,55 0,00 5,92 0,00 0,00 5,92 0,37 Impuesto al turismo 0,04 0,00 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,01 Impuesto Nacional al Consumo 0,00 0,72 0,72 0,08 1,21 0,00 0,00 1,29 0,57 Impuesto Nacional a la Gasolina y al
ACPM 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Impuesto al CREE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Ingresos no tributarios 0,52 0,00 0,52 0,00 0,16 0,00 0,01 0,15 -0,37
Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR
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53
Ejecución de los recursos de capital de la Nación En los recursos de capital de la Nación se presentó un menor valor de la
ejecución por $5,86 billones frente a la apropiación definitiva (9,7%), a la cual
contribuyeron especialmente los otros recursos de capital con una menor ejecución de
$8,63 billones, de otros recursos (perdidas de apropiación) aspecto que contrasta con
mayores ejecuciones frente a lo programado de los recursos del crédito externo con
$2,72 billones y los recursos del crédito interno con $0,05 billones.
Dentro de los otros recursos de capital fueron notorias las menores ejecuciones,
como se comentó con anterioridad, de las pérdidas de apropiación por $8,63 billones, la
enajenación de activos con $1,53 billones mientras que los excedentes financieros
presentaron una mayor ejecución frente a lo programado de $1,38 billones.
Tabla 3.5
Recursos de capital de la Nación, 2013 Cifras en billones de pesos
Concepto
Proyecto 2013
Apropiación
definitiva
Ejecución definitiva
Variación
Absoluta %
Recursos de Capital de la Nación 60,62 60,69 54,83 -5,86 -9,7
Recursos del Crédito Externo 5,40 4,81 7,53 2,72 56,5
Recursos del Crédito Interno 28,01 30,35 30,40 0,05 0,2
Otros Recursos de Capital 7,87 25,53 16,90 -8,63 -33,8
Recuperación de Cartera 0,17 0,17 0,25 0,08 47,6
Rendimientos Financieros 0,53 0,66 0,53 -0,12 -18,4
Donaciones 0,07 0,07 0,01 -0,06 -92,7
Enajenación de Activos 5,00 1,57 0,04 -1,53 -97,6
Reintegros y Otros Recursos no Apropiados 0,32 0,32 0,57 0,25 78,0
Excedentes Financieros y Utilidades 13,32 12,82 14,20 1,38 10,8
Pérdidas de apropiación 0,00 9,93 1,31 -8,63 -86,9Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR
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55
Tabla 3.6 Otros ingresos, 2013
Cifras en billones de pesos
Otros Ingresos
11.210.257
Rentas Parafiscales
1.225.616
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio
1.211.635
Contribución Espectaculos Públicos (Art. 7 Ley 1493 de 2011)
13.981
Fondos Especiales
9.984.640
Contribución Entidades Vigiladas por la CGR
62.874
Contribución Supersubsidio Familiar
45.142
Contribución Entidades Controladas por Superpuertos
5.392
Financiación Sector Justicia
343.624
Fondo de Defensa Nacional
94.116
Fondo de Estupefacientes
12.476
Fondos Internos del Ministerio de Defensa
322.980
Fondos Internos de la Policía Nacional
198.359
Fondo Rotatorio de Minas y Energía
109
Fondo Nacional de Regalías
98.238
Escuelas Industriales e Institutos Técnicos
204.824
Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud
1.839.226
Fondo de Solidaridad Pensional
1.492.226
Comisión de Regulación Telecomunicaciones
16.373
Comisión de Regulación de Energía y Gas
17.361
Comisión de Regulación de Agua Potable
12.405
Instituto de Estudios del Ministerio Público
858
Fondo de Salud de las Fuerzas Militares
557.779
Fondo de Salud de la Policía Nacional
604.167
Fondo de Compensación Ambiental
42.079
Fondo Solidaridad, Subsidios y Redist. ingresos Min. Minas y Energía 105.100
Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana
230.741
Fondo de Subsidio Sobretasa Gasolina
15.349
Fondo Pensiones Superintendencia y Carbocol
7.269
Unidad Administrativa Especial de Comercio Exterior
14.207
Fondo de la Sobretasa al ACPM
339.214
-
56
Fondo Defensa de los Derechos e intereses Colectivos
13.690
Fondo de Investigación en Salud (Ley 643/01)
33.970
Fondo de Conservación museo y teatros
3.315
Fondo de apoyo financiero en zonas no interconenctada
78.068
Fondo apoyo financiero zonas rurales interconectadas Ley 844
83.081
Fondo Recursos Monitoreo y Vigilancia Educación Superior
65.897
Fondo Especial de energia social (art. 118 Ley 812 de 2003)
2.413
Fondo de publicaciones de la Contraloría General
2
Fondo Especial Cuota de Fomento
22.381
Fondo Especial PRONE
56.377
Fondo Especial Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT
3.195
Fondo de Modernización, Descongestión y Bienestar Adm. Justicia
1.567
Fondo Especial Impuesto sobre la Renta para la Equidad - CREE
2.938.196
Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR-DCEF
3.1.5. Comparación de los ingresos ejecutados (recaudos)2012-2013
En el total de los ingresos del Presupuesto General de la Nación, en 2013 se
presentó una expansión de $21,02 billones, al pasar de $156,74 billones en 2012 a
$177,76 billones en 2013, equivalentes al 25,2% del PIB (Tabla 3.7). Si a esta cifra se le
descuentan los recursos de los establecimientos públicos, se obtiene un dato del gobierno
central por $163,84 billones en 2013, que significó un aumento de $20,21 billones frente
a 2012, producto del incremento en los recursos de capital de la nación por $13,81
billones, los otros ingresos por $4,05 billones y los ingresos corrientes por $2,34
billones, principalmente.
-
57
Tabla 3.7 Ingresos del Presupuesto General de la Nación, 2012-2013
Cifras en billones de pesos Concepto 2012 2013
Crecimiento 2012 2013 2012 2013
Absoluto % Contribución
% Participación
% % PIB
Presupuesto General de la Nación 156,74 177,76 21,02 13,4 100,0 100,0 100,0 23,6 25,2 Gobierno Nacional Central 143,64 163,85 20,21 14,1 96,2 91,6 92,2 21,6 23,2 Ingresos Corrientes de la Nación 95,47 97,81 2,34 2,5 11,2 60,9 55,0 14,3 13,8 Ingresos Tributarios 95,41 97,66 2,25 2,4 10,7 60,9 54,9 14,3 13,8 Impuestos Directos 47,34 48,11 0,76 1,6 3,6 30,2 27,1 7,1 6,8 Impuestos Indirectos 48,07 49,55 1,49 3,1 7,1 30,7 27,9 7,2 7,0 Ingresos No Tributarios 0,06 0,15 0,09 163,6 0,4 0,0 0,1 0,0 0,0 Recursos de Capital de la Nación 41,01 54,83 13,81 33,7 65,7 26,2 30,8 6,2 7,8 Otros Ingresos 7,16 11,21 4,05 56,6 19,3 4,6 6,3 1,1 1,6 Establecimientos Públicos 13,11 13,92 0,81 6,2 3,8 8,4 7,8 2,0 2,0 Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR
Comparación ingresos corrientes de la Nación, 2012-2013
Los ingresos corrientes de la Nación ejecutados para el 2012 reflejaron un valor
de $95,47 billones, mientras que en 2013 fueron $97,81 billones, con lo cual se obtuvo
un incremento absoluto de $2,34 billones. Esos mismos valores, en términos del PIB,
representaron una alza del 14,4% en 2012 al 13,8% del PIB en 2013 (Tabla 3.7).
Este último hecho se puede atribuir al mejor comportamiento de la economía en
el último año, lo que, a su vez, se reflejó en el comportamiento de los impuestos directos
como indirectos (Tabla 3.8).
En lo que se refiere a los impuestos directos (renta e impuesto al patrimonio), su
recaudo aumentó de $47,34billones a $48,10 billones, para una diferencia de
$0,76billones, el efecto positivo del recaudo se presenta en renta y complementarios en
$0,70 billones.
Por su parte, los impuestos indirectos pasaron de $48,06 billones a $49,55
billones, para una diferencia favorable de $1,48 billones. Es así como el impuesto
nacional al consumo contribuyó en $1,28 billones, el impuesto a la gasolina y al acpm en
$0,88 billones, el impuesto a las transacciones financieras en $0,47 billones, mientras
que IVA disminuyó $1,41 billones.
-
58
Tabla 3.8 Ingresos corrientes de la Nación, 2012-2013
Cifras en billones de pesos
Concepto 2012 2013 Dif. Total
Apropiación definitiva
Total Ingresos
Diferencia Apropiación definitiva
Total Ingresos
Diferencia 2013-2012
(1) (2) (2-1) Ingresos Corrientes de la Nación 89,41 95,47 6,06 102,10 97,81 -4,28 2,35
Ingresos Tributarios 88,97 95,41 6,43 101,58 97,66 -3,91 2,25 Impuestos Directos 43,42 47,34 3,92 48,39 48,11 -0,29 0,76 Impuestos sobre la Renta y
Complementarios 39,10 42,95 3,85 44,23 43,65 -0,59 0,70Cuotas 0,00 19,25 0,00 0,00 18,20 18,20 -1,05Retención Renta 0,00 23,70 0,00 0,00 25,45 25,45 1,75
Impuesto para Preservar la Seguridad Democrática 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Impuesto al Patrimonio 4,32 4,39 0,07 4,15 4,45 0,30 0,06 Impuestos Indirectos 45,55 48,07 2,52 53,20 49,55 -3,62 1,49 Impuesto Sobre Aduanas y Recargos 4,10 3,93 -0,18 4,72 4,22 -0,50 0,29
Aduanas 4,10 3,93 -0,18 4,72 4,22 -0,50 0,29 Impuesto al valor agregado 34,57 36,60 2,02 38,17 35,19 -2,98 -1,40
Iva Externo 12,47 13,05 0,58 13,12 12,09 -1,03 -0,96Iva Interno 16,13 16,88 0,75 20,60 18,99 -1,61 2,11Retención Iva 5,98 6,67 0,69 4,46 4,11 -0,35 -2,56
Impuesto a la Gasolina y ACPM 1,66 1,85 0,20 0,47 2,74 2,27 0,88 Impuesto de Timbre Nacional 0,09 0,06 -0,03 0,04 0,00 -0,04 -0,06 Impuestos de Timbre Sobre Salida al
Exterior 0,09 0,12 0,03 0,12 0,13 0,01 0,02 Impuesto al Oro y al Platino 0,01 0,02 0,01 0,02 0,02 0,00 0,00 Impuesto a las Transacciones
Financieras 4,99 5,45 0,46 5,55 5,92 0,37 0,47 Impuesto al Turismo 0,03 0,04 0,00 0,04 0,05 0,01 0,01 Impuesto Nacional al Consumo 0,00 0,00 0,00 0,72 1,29 0,57 1,29 Impuesto Nacional a la Gasolina y al
ACPM 0,00 0,00 0,00 3,33 0,00 -3,33 0,00 Impuesto al CREE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Ingresos No Tributarios 0,43 0,06 -0,38 0,52 0,15 -0,37 0,09
Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR
Comparación resto de recursos Presupuesto General de la Nación, 2012-2013
Los otros ingresos, que incluyeron las rentas parafiscales y los fondos especiales,
registraron entre 2012 y 2013 un incremento de $4,05 billones. Por rentas, el Fondo del
Magisterio (FPSM / FOMAG) registró un aumento de $0,13 billones; mientras que por
los segundos, el CREE con un recaudo de $2,93 billones, Fondo de Solidaridad
-
59
Pensional con un crecimiento de $1,04 billones frente a 2012, para un giro total de $1,49
billones y el Fondo de la Sobretasa al acpm con un crecimiento de $0,11 billones para un
giro total de $0,33 billones, representaron el 92,7% del total de los que reflejaron
aumento en 2013.
Por último, los establecimientos públicos presentaron un crecimiento de $0,81
billones, al pasar de $13,11 billones en 2012 a $13,92 billones en 2013. Es así como de
un total de 72 establecimientos públicos, 50 registraron incrementos por $2,25 billones,
mientras que 22 mostraron disminuciones en sus ingresos en $1,45 billones.
Entre los que aumentaron, se destacaron el Fondo de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones al pasar de $1,25 billones a $1,74 billones ($0,49
billones), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), que pasó de $0,72 billones a
$1,04 billones ($0,31 billones), la Agencia Logística de las Fuerzas Militares que pasó
de $0,61 billones a $0,87 billones ($0,24 billones); el Instituto Nacional de Vías que
pasó de $0,47 billones a $0,67 billones ($0,20 billones); la Superintendencia de
Sociedades, de 0 billones a $0,12 billones; la Superintendencia de Notariado y Registro,
al pasar de $0,64 billones en 2012 a $0,75 billones en 2013 ($0,11 billones) y la
Superintendencia de Industria y Comercio, al pasar de $0,08 billones en 2012 a $0,19
billones en 2013 ($0,11 billones).
Por su parte, y entre los que disminuyeron, se destacaron: El ICBF con ingresos
de $3,37 billones en 2012 frente a $2,55 billones de 2013 y el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), que en 2012 mostró ingresos por $2,12 billones frente a $1,81
billones en 2013.
-
60
3.1.6. Ejecución de ingresos del Presupuesto General de La Nación 2010-2013
La ejecución de ingresos entre 2010 y 2013 experimentó un incremento de
$50,07 billones que corresponden al 39,2%, lo que contrasta con la programación de los
mismos que como dijimos antes aumentó en 26,2%.Se destaca en el cuatrienio la
variación en la ejecución de los ingresos no tributarios que crecieron en el 400%,
seguido por otros ingresos con el 97,5% e impuestos directos con 74,1%
Tabla 3.9
Ejecución de ingresos del Presupuesto General de la Nación 2010-2013 Cifras en billones de pesos
Concepto Ejecución de Ingresos Variación
2010 2011 2012 2013 Absoluta % Presupuesto General de la Nación 127,69 145,96 156,74 177,76 50,07 39,2%Gobierno nacional central 115,35 133,77 143,64 163,84 48,49 42,0%Ingresos corrientes de la Nación 66,98 83,58 95,47 97,81 30,83 46,0%Ingresos tributarios 66,95 83,48 95,41 97,66 30,71 45,9% Impuestos directos 27,63 36,21 47,34 48,11 20,47 74,1% Impuestos indirectos 39,32 27,27 48,07 49,55 10,24 26,0%Ingresos no tributarios 0,03 0,09 0,06 0,15 0,12 400,0%Recursos de capital de la Nación 42,70 43,71 41,02 54,83 12,13 28,4%Otros ingresos 5,67 6,48 7,16 11,20 5,53 97,5%Establecimientos públicos 12,34 12,19 13,10 13,92 1,58 12,8%Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN, Dirección del Tesoro Nacional; Cálculos: CGR
3.2. Gastos del Presupuesto General de La Nación
3.2.1. Programación y modificaciones a la apropiación inicial de gastos 2013
Durante la vigencia fiscal de 2013, la apropiación inicial gastos del Presupuesto
General de La Nación registró modificaciones positivas(adiciones o créditos)por el
orden de los $68,92 billones y negativas (reducciones y contracréditos) por $65,49
billones, para una adición neta en la apropiación inicial de $3,44 billones,en
aproximadamente 1,9% de la apropiación inicial. (Tabla 3.10).
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62
En el gasto de funcionamiento se destacó el incremento neto de las transferencias
de capital por $1,2 billones, impuestos y multas por $0,8 billones y las transferencias
corrientes por $0,7 billones. El servicio de la deuda interna presentó una disminución de
la apropiación definitiva frente a la apropiación inicial de $0,2 billones en amortización
y de $0,8 billones en intereses (Tabla 3.11).
El incremento neto presentado en las transferencias de capital se produjo
principalmente por los créditos efectuados mediante el Decreto 1530 de 201325 por
$565.000 millones al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y $60.000 millones
para el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En el mismo sentido, se
presentaron traslados del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por
$479.000 y $11.000 millones a los dos ministerios respectivamente, con destino a la
atención del Programa de Protección al Ingreso Cafetero.
25 “Por el cual se liquida la Ley 1640 de 2013 que decreta unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”
-
63
Tabla 3.11
Modificación neta de la apropiación presupuestal por concepto vigencia 2013 Cifras en millones de pesos
Tipo de gasto Concepto Apropiación Inicial
Apropiación Definitiva
Modificación neta
%
Funcionamiento
Servicios personales asociados a la nómina 16.072.661 16.311.962,43 239.302 6,96
Servicios personales indirectos 533.324 795.723,64 262.399 7,64
Contribuciones inherentes a la nómina 3.476.738 3.771.538,58 294.800 8,58
Total gastos de personal 20.082.724 20.879.224,65 796.501 23,18
Adquisición de bienes y servicios 109.663 140.590,66 30.928 0,90
Impuestos y multas 6.532.775 7.376.471,45 843.697 24,56
Total gastos generales 6.642.437 7.517.062,11 874.625 25,46
Comercial 1.431.558 1.503.421,86 71.863 2,09
Industrial 88.738 87.241,69 - 1.496 - 0,04
Agrícola 4.119 4.118,53 - -
Total gastos de comercialización 1.524.415 1.594.782,08 70.368 2,05
Corrientes 68.058.636 68.800.173,76 741.538 21,58
De capital 806.979 1.982.802,70 1.175.824 34,22
Total transferencias 68.865.615 70.782.976,46 1.917.362 55,81
Deuda
Amortización 2.934.426 2.963.426,50 29.000 0,84
Intereses 4.020.209 4.096.409,38 76.200 2,22
Total deuda externa 6.954.636 7.059.835,88 105.200 3,06
Amortización 23.014.573 22.809.372,83 - 205.200 - 5,97
Intereses 15.497.609 14.671.608,58 - 826.000 - 24,04
Total deuda interna 38.512.181 37.480.981,41 - 1.031.200 - 30,01
Inversión 42.942.626 43.645.577,20 702.951 20,46
Totales 185.524.634 188.960.439,78 3.435.806 100,00
Fuente: SIIF, Cálculos CGR
En impuestos y multas se observó que los principales incrementos netos se
presentaron en:
(i) Instituto Nacional de Vías por $17.500 millones, producto principalmente
por traslado presupuestal efectuado mediante el Decreto 1530 de 2013,
(ii) Ministerio de Defensa – Armada Nacional por $6.036 millones, para
atender sentencias y conciliaciones por $2.198 millones, $2.691 millones para impuesto
predial y $1.147 millones para valorización de edificaciones, gastos que se
incrementaron debido a la actualización catastral y valorización de nuevas obras en
diferentes regiones del país,
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65
En otras transferencias se destaca el incremento neto que presentó sentencias y
conciliaciones $407.964 millones y otras a destinatarios de las otras transferencias
corrientes por $210.334 millones.
Sentencias y conciliaciones se afectó principalmente por los siguientes traslados
presupuestales:
(i) Caja de Retiro de las Fuerzas Militares por $111.000 millones para
atender las reclamaciones judiciales por el reconocimiento y pago de la prima de
actualización, el reajuste de las asignaciones de retiro con fundamento en el IPC, el
incremento en el porcentaje de la prima de actividad, pago y reajuste a la bonificación
por compensación y sustitución pensional y $19.000 millones con destino a atender
demandas contra la entidad.
(ii) Policía Nacional por $90.000 millones para atender el pago de las
decisiones judiciales de la vigencia.
(iii) Ministerio de Defensa por $60.631 millones, con destino a la Dirección
de Sanidad Militar para atender obligaciones con el Hospital Militar derivadas de la
prestación de servicios médicos asistenciales proporcionados a los afiliados y
beneficiarios del subsistema de sanidad militar.
(iv) Departamento Administrativo de Seguridad DAS en supresión por
$19.774 millones para atender obligaciones por concepto de sentencias judiciales contra
la entidad.
(v) Ministerio de Salud y Protección social, presentó disminución en $21.565
millones, con destino a cubrir el déficit que presenta Cajanal.
-
66
En destinatarios de las otras transferencias corrientes, se destaca principalmente
la adición presupuestal de $2,4 billones en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud, para ser transferidos al Fosyga26 y
disminución por traslados presupuestales en Otras transferencias – Distribución previo
concepto DGPPN por $1,84 billones distribuidos en el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público con $1,26 billones, Policía Nacional Gestión General por $292.205 millones,
Ministerio de Defensa Nacional Ejercito por $172.000 millones y Registraduría General
del Estado Civil por $124.360 millones.
En las transferencias de previsión y seguridad social se observó el incremento
neto que presentó pensiones y jubilaciones por $570.688 millones y la disminución de
otras transferencias de previsión y seguridad social por $226.266 millones.
Las entidades que presentaron mayor incremento neto en pensiones y
jubilaciones fueron el Ministerio de Trabajo con $549.288 millones, el Ministerio de
Educación Nacional con $31.067 millones y el Fondo Pasivo Pensional de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia por $26.091 millones, mientras que las mayores disminuciones
netas se observaron en la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional por $54.787
millones, Caprecom por $16.346 millones y la Policía Nacional por $9.496 millones.
(Gráfico 3.7)
26 Artículo 24, Ley 1607 de 2012 – Destinación específica del Impuesto sobre la renta para la Equidad -CREE.
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El Ministerio de Educación Nacional realizó traslados para atender el faltante
pensional de las Universidades: Universidad Nacional de Colombia por $20.000
millones, Universidad del Cauca por $1.545 millones, Universidad de Caldas por
$6.946,56 millones, Universidad de Córdoba por $2.060 millones y Universidad del
Chocó por $515 millones.
En el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia se presentó
adiciones presupuestales por $25.065,11 millones para atender el pasivo pensional
causado a 31 de diciembre de 1993 que adeuda el Hospital San Juan de Dios e Instituto
Materno Infantil a la Fundación San Juan de Dios.27
En las disminuciones netas la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional,
presentó traslados presupuestales para atender por $1.200 millones la cotización a
servicios médicos a cargo de la entidad, procesos de conciliaciones judiciales por
$10.000 millones y atender la contratación de personal por $2.886,54 millones. En el
Decreto 1530 de 2013 presentó contracréditos por $40.000 millones. Por otra parte, la
Policía Nacional realizó traslados por $9.000 millones para atender prestaciones sociales
relacionadas con medicina laboral originadas en tribunales y juntas médicas laborales
por $4.000 millones y pago de cesantías parciales y prestaciones sociales por $5.000
millones.
De las 189 entidades que concurren en el Presupuesto General De La Nación,
126 aumentaron, 44 se mantuvieron y 19 redujeron su apropiación presupuestal al
finalizar la vigencia fiscal 2013. Respecto A esto, en el total de gastos, los mayores
incrementos netos de apropiación se situaron en el Ministerio de Agricultura-Gestión
General, Instituto Nacional de Vías, Ministerio de Defensa Nacional-Ejercito, Ministerio
de Salud y Protección Social- Gestión General, Ministerio de Trabajo -Gestión General,
Ministerio de Defensa-Ejército y Ministerio de Educación Nacional-Gestión General.
27 Sentencia SU-484 de 2008, Corte Constitucional y Resolución 2901 de 2013 del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
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contención y pavimentación en la vía San Gil – Mogotes en el Departamento de
Santander; y (iv) atención de emergencias en la red terciaria a nivel nacional, que
garantizarían la comunicación entre las veredas y los cascos Urbanos.
El Ministerio de Defensa realizó traslados entre sus unidades, incrementando el
presupuesto del Ejercito Nacional, para atender principalmente sueldos de personal de
nómina por $108.972 millones y otros servicios personales asociados a la nómina por
$195.853 millones.
El Ministerio de Salud y Protección social incrementó su presupuesto en
$197.935,6 millones por medio de una distribución del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con destino a la cofinanciación de coberturas en educación y salud de las
entidades territoriales productoras.28 Por otra parte, de las transferencias corrientes
realizó un traslado de $61.565 millones para atender obligaciones pendientes y la
conformación de patrimonios autónomos y culminar el proceso liquidatario de Cajanal.
En inversión, realizó un traslado de $149.000 millones para el financiamiento de
medidas de reorganización administrativa, racionalización del gasto, saneamiento de
pasivos y fortalecimiento de los ingresos de las Empresas Sociales del Estado.29
En el Ministerio de Educación Nacional se presentaron traslados presupuestales
por $106.060 millones con destino a las Universidades Públicas con destino al
fortalecimiento de la base presupuestal de las mismas, una distribución por $93.649,13
millones en 105 entidades territoriales de acuerdo con la metodología prevista en el
CONPES 151 de 2012, con el fin de garantizar la cofinanciación del programa de
alimentación escolar para fomentar la permanencia de los alumnos en el sistema
educativo.30
28 Artículo 145, Ley 1530 de 2012. Coberturas en educación y salud de las entidades territoriales productoras. 29 Ley 1608 de 2013 y Decreto 1141 de 2013.
30 Artículo 145, Decreto 4923 de 2011 y Ley 1530 de 2012.
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