gestion territorial -...

gestión territorial

Modulo "A” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2016

Universidad

Mariano Gálvez de Guatemala

Escuela de Gestión Pública

Licenciatura en Administración

Pública

GESTION TERRITORIAL MSc. Jonatan Martinez

MÓDULO “A” UNIDAD “2”

Semana del

25/07/2016 al 31/07/2016

TERRITORIO Y DESARROLLO. Estructura

Territorial de Guatemala

En esta unidad, estudiaremos los principales aspectos relacionados

con la estructura territorial de Guatemala, así como también el

aspecto político económico territorial, la estructura social económica

y la transición hacia un país con una gestión descentralizada.

Veremos como la estructura territorial, se caracteriza por una

tendencia divisionista regional, pero igualmente enriquecedora,

producto del componente multiétnico y multicultural, así como de

las actividades económicas y ocupación del espacio lo cual se

expresa en un alto grado de desequilibrio económico entre las

diferentes regiones del país.

Módulo “A” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2016

GUÍA PROGRAMÁTICA

MÓDULO “A” UNIDAD “2”

Semana del 25/07/2016 al 31/07/2016

Actividades de la Unidad Tiempo

estimado de

realización

Plazos

L M M J V S D

25 26 27 28 29 30 31

Estudio del documento de la

unidad 2

1 hora X X

Respuesta a preguntas previas

del documento

2 días X

Definir Conceptos de la Unidad 1 día X X



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INTRODUCCIÓN

El estudio que nos ocupa en esta unidad, es la estructura territorial y estrategia de gestión del territorio. Hemos aprendido que Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades.

También sabemos que su sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo. Su división administrativa territorial, está estructurada en regiones, departamentos y Municipios. Estos últimos comúnmente se estructuran en comunidades, cantones, aldeas, caseríos, fincas y parajes.

El territorio está integrado por 8 regiones, 22 departamentos y 340 municipios En el país predomina el concepto de un Estado unitario y los municipios y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado, considerándose a los municipios de la República de Guatemala como instituciones autónomas.

En el marco de la práctica de investigación, buscaremos actualizar la composición del sistema administrativo territorial, compuesto por los 22 departamentos y datos estadísticos relevantes.


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COMPETENCIAS ESTRUCTURA TERRITORIAL DE GUATEMALA

GERENCIALES

"Orientar la comprensión de diferentes conceptos relacionados con la Gestión Territorial, con el propósito de generar la capacidad de aplicar correctamente los diferentes conceptos"



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OBJETIVOS

Unidad “ 2 ”

E S T R U C T U R A T E R R I T O R I A L D E G U A T E M A L A . Conocimiento de la estructura principal del territorio 1 . Análisis de los conceptos relacionados con el entorno 2

territorial

TERRITORIO

ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

CATASTRO

SISTEMA TERRITORIAL

La inteligencia consiste no sólo en el conocimiento, sino también en la destreza de aplicar los conocimientos en la práctica . ARISTÓTELES


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CONTENIDO

MARCO DE LA ESTRUCTU RA TERRITORIAL EN GUATEMALA

Preguntas Previas

¿Cómo está estructurado el territorio Guatemalteco?

¿Que acontecimientos han marcado su desarrollo?

¿Qué impacto han tenido los gobernantes en la Gestión Territorial?

Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo. Su división administrativa territorial, está estructurada en regiones, departamentos y Municipios. Estos últimos comúnmente se estructuran en comunidades, cantones, aldeas, caseríos, fincas y parajes. Este territorio está integrado por 8 regiones, 22 departamentos y 340 municipios. En el país predomina el concepto de un Estado unitario y los municipios y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado, considerándose a los municipios de la República de Guatemala como instituciones autónomas.

El territorio se desarrolla aproximadamente entre los paralelos 13° 45’ y 17° 50’ de latitud norte y los meridianos de 88° 46’ y 92° 15’ de longitud oeste. A lo largo de su historia la tierra ha sido el factor fundamental en el proceso de acumulación de la riqueza y de ejercicio del poder en el territorio que actualmente corresponde a Guatemala. Estudios antropológicos referentes a las sociedades prehispánicas muestran que no existía la propiedad privada de la tierra como se conoce hoy en día, ni la tierra era aún una mercancía que pudiera comprarse y venderse.

Lo que sí existía eran derechos de dominio territorial, ejercido por los poderosos gobernantes y la nobleza terrateniente; y derechos de usufructo, que tenían los campesinos dentro de los Estados que habitaban. Los territorios de estos Estados estaban muy bien delimitados. Las tierras estaban ocupadas por los ajawab y los altos miembros de la clase dominante que tenían esclavos y arrendatarios pobres que las cultivaban y por campesinos con status de vasallos que las trabajaban por su cuenta y pagaban tributo.



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La tierra propiamente de cultivo era relativamente escasa y muy codiciada, debido a que lo primitivo de los instrumentos de trabajo dificultaba el desmonte de terrenos fértiles y aptos para la agricultura. Con la conquista, la estructura de la tenencia de la tierra cambia por completo. El funcionamiento del sistema colonial descanso sobre las relaciones de poder entre los colonizadores, la corona española y la población originaria. La escasez de recursos mineros en los territorios de América central llevo a los colonizadores a identificar y ubicar otras fuentes alternativas para su enriquecimiento personal y para vincularse comercialmente con la metrópoli. Por ello, la tierra y el control sobre la fuerza de trabajo se constituyeron en el eje central sobre el que se organizó el sistema colonial localmente. En ese marco, se articularon una serie de mecanismos que buscaban satisfacer las necesidades de los colonizadores y de la corona española. En 1542 fueron promulgadas las Leyes Nuevas. Este conjunto de principios jurídico-políticos tenía como propósito fundamental introducir una fuerte coherencia en términos del proceso de consolidación del régimen colonial español en tierras americanas. De manera esquemática, la articulación del sistema territorial colonial descansaba sobre la soberanía absoluta ejercida por los monarcas castellanos sobre la mayor parte del territorio americano, concesión que les fuera otorgada por la iglesia católica a través de las bullas papales. A través de mecanismos burocráticos y pagados, la corona distribuía la tierra pública baldía a los colonizadores mediante varios tipos de figuras (Merced real en un primer tiempo, composición después). La creación de Pueblos de India fue el mecanismo que permitió a la corona española mantener su sistema económico y dotarse de tributos fiscales.

https://sites.google.com/site/capsulastributariashistoricas/capsulas/4-los-tributos-en-el-regimen-colonial-

1524-1542


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Uno de los pasos iníciales en el proceso de fundación de los pueblos de indios fue el de su dotación de tierras ejidales. A principios del siglo XVI, se estableció como prioridad que todo pueblo de indios debía poseer determinada cantidad de tierra a titulo propio. Además, cada pueblo debía disponer de una porción determinada de tierra ejidal, que era utilizada colectivamente en pastaje de ganados, extracción de leña y madera (astilleros) y algunas siembras comunes. En ese contexto, el interés que la tierra tuvo al interior de la comunidad se entiende en la medida que esta era el “colchón” que permita amortiguar los efectos de la explotación a que estaban sometidos. La estructura de la tenencia de la tierra y la organización política institucional no conocen mayores cambios hasta después de los primeros años de la independencia. Durante buena parte del siglo XVII y todo el siglo XVIII, la economía guatemalteca descansa sobre el cultivo del añil (y de la cochinilla a partir de la década de 1830) para la exportación, la elite colonial utilizando una mano de obra indígena masiva, barata y estacional.

Durante la primera mitad del siglo XIX, liberales y conservadores se alternaron en el poder. En 1847 se declara la fundación de la República de Guatemala.



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En la segunda mitad del siglo XIX con la introducción del café, así como de la revolución liberal verificada en la década de 1870, que se impulsó una transformación de la estructura agraria de Guatemala. Los grandes cambios iníciales introducidos por los liberales giraron alrededor de tres ejes: la desarticulación del régimen ejidal/comunal de tierra y la agilización del acceso

privado a esas y otras tierras (baldías) mediante nuevos mecanismos legales la expropiación de los bienes y capitales hasta entonces acumulados y poseídos

por las diferentes órdenes y congregaciones religiosas de la iglesia católica la emisión de una legislación justificadora del uso obligatorio de la fuerza de trabajo

campesina en las labores propias de la caficultora.

Con el caudillismo del Presidente Justo Rufino Barrios, los “liberales” que condujeron las expropiaciones de la llamada Revolución de 1871, liquidaron virtualmente la estructura de propiedad comunal e impulsaron, por primera vez, el camino hacia el mercado de tierras. El argumento “liberal” para legitimar este cambio fue la urgencia de aumentar el número de propietarios, introducir nuevos cultivos de exportación y abrir nuevas áreas de explotación agrícola.

El nuevo modelo fue respaldado con un conjunto de leyes, entre las cuales destaca la del Registro de la Propiedad creado mediante el Decreto Gubernativo No. 176 promulgado el 8 de marzo de 1877. Este registro consignó fundamentalmente títulos de propiedad de los latifundios y de los nuevos medianos propietarios, en su mayoría ladinos. Paralelamente, se vio el desarrollo de algunas instituciones claves para el tema agrario, entre las cuales se puede mencionar la Sociedad Científica de Ingenieros de la República creada por el Decreto Gubernativo No. 219 de 1888, cuyo director tenía a su cargo la revisión oficial de los expedientes de Agrimensura. En 1886 se instituyó la Sección de Tierras, encargada de la legalización de los derechos sobre la propiedad inmueble nacional y particular, desapareciendo la Sociedad Científica de Ingenieros la cual, en 1889, se transformó en Oficina de Revisores. En esa misma década, más específicamente el 1º de Septiembre de 1873, fue abierta la Escuela Politécnica para Oficiales de Infantería con el objetivo principal formar cuadros técnicos en el área de Agrimensura y algunos años después, En 1879, inició actividades académicas la Escuela de Ingeniería, que fue elevada en 1882 a la categoría de Facultad y que en 1888 se unió a la Escuela Politécnica Seis años más tarde.

En 1892, se creó el Cuerpo de Ingenieros Oficiales que tendría a su cargo la Dirección de Obras Públicas, Agronomía, Catastro y Geografía, bajo la dependencia de la Secretaría de Fomento.


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En 1894 un Decreto Gubernativo ordena el levantamiento del Mapa de la República por medio de la red geodésica, tarea que incorporó a los trabajadores de esta Dirección. De 1894 a 1936 se emitieron acuerdos y leyes para trabajos topográficos y sus aranceles y también de Agrimensura, de los cuales algunos aún continúan vigentes. La Agrimensura y Topografía fueron las primeras carreras técnicas en desarrollarse en Guatemala. Asimismo, en esta época se emitieron los primeros reglamentos para la profesión de Topógrafos y trabajos de agrimensura, que culminarían con la publicación de la Ley de Agrimensura emitida por Jorge Ubico en 1936, todavía vigente en el país.

En términos de práctica profesional, el Agrimensor ejerció en esta segunda parte del siglo XIX, una influencia primordial en el campo guatemalteco. Al consultar fuentes históricas, tal como la Sección de Tierras del Archivo General de Centroamérica, se ve como se resalta la figura del experto de la medición que plasmaba en su bitácora de trabajo, su vivencia en el campo al momento de realizar las mediciones topográficas. Era un representante del gobierno, pero además de su función como agrimensor ejercía en muchos casos la función de conciliador y negociador, cualidades y habilidades necesarias cuando se presentaban problemas entre los colindantes inconformes con sus límites, saliendo ileso de dicha hazaña. Los agrimensores guatemaltecos dejaron su huella en la participación de la construcción de un estado moderno, capitalizando la tierra y creando la frontera agrícola. Otra ruptura importante en la historia agraria del país subviene con la Revolución de Octubre de 1944 y la caída del régimen dictatorial de Jorge Ubico. Esos años fueron marcadas por la apertura democrática, la exaltación del nacionalismo, la autonomía municipal y universitaria y la movilización social. En términos de tierras, entre 1952-54 se aplicaron acciones de reforma agraria basadas en el llamado decreto 900. La filosofía de la iniciativa buscaba reducir el área no trabajada dentro de fincas grandes, eliminar las formas de tenencia de la tierra que implicaban obligaciones de pagar rentas en trabajo o en producto, y fomentar el desarrollo de las economías campesinas dotando de tierra y otros recursos a los beneficiarios de la reforma agraria. Este decreto tuvo una vigencia relativamente corta (18 meses) por razones ampliamente conocidas; su vigencia fue corta pues se emitió el 17 de Junio de 1952 y se derogó el 26 de Julio de 1954. Sin embargo sus logros y alcances fueron muy amplios y jamás repetidos en la historia del país. Debe resaltarse que la Reforma Agraria, tuvo como objetivo fundamental la modernización del agro nacional, su incorporación a los mercados internacionales, la reducción de la iniquidad y a mejorar las condiciones de vida de los trabajadores agrícolas y de los campesinos sin tierra.



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Resulta interesante notar que los esfuerzos de reforma agraria no contemplaron la puesta en marcha de programas de catastro para la identificación de las características de finca y las denuncias locales de tierras. Con la intervención norteamericana en Guatemala y el derrocamiento del régimen de Arbenz, termina el proceso de reforma agraria y las políticas de los gobiernos buscan revertir los efectos de esa redistribución mediante restituciones de tierras. La División de Catastro del Instituto Geográfico Nacional, fue creada en 1965 con el objetivo de administrar el catastro nacional por medio de la investigación e identificación de los derechos de propiedad, elaboración de mapas y registros, determinación de límites jurisdiccionales y prestación de servicios catastrales en general.

Entre 1968 y 1978 ocurrió la primera manifestación formal de establecimiento de Catastro en Guatemala, cuando el Instituto Geográfico Nacional dependiente del Ministerio de Comunicaciones y Obras Públicas, comenzó a trabajar en una gran área. El estudio cubrió toda la costa sur de la frontera con El Salvador a la frontera con la república mexicana, formando una faja con un ancho aproximado de 100 km (aproximadamente 33.000 km2). En este sector se le dio prioridad al área rural, sin embargo no fue descuidada el área urbana puesto que se desarrollaron importantes estudios catastrales en Escuintla, Mazatenango y Retalhuleu. A pesar de los esfuerzos, la experiencia fracasó por falta de cultura catastral, dejando sin embargo grandes lineamientos técnicos. En este estudio se realizó el apoyo geodésico, la cobertura fotografía aérea y la restitución fotogramétrica, generándose una base cartográfica exacta y confiable que permitió estudios de campo para la identificación de linderos y de otros elementos de la tierra que son de interés del catastro. Este estudio catastral fue calificado de alta calidad técnica y su principal resultado fue la publicación de mapas con información referida a la ubicación de inmuebles urbanos y rurales, así como de la condición de la tierra en lo relacionado con uso y recursos naturales disponibles. A finales de los años setenta surgen problemas para continuar con los estudios integrales de catastro iniciados por parte del IGN. Aspectos organizativos y económicos, pero principalmente intereses particularizados no permitían la promulgación de una Ley Reguladora del Catastro, limitaron las posibilidades de financiamiento por falta de un proyecto que tuviese respaldado legal sólido como garantía en la regulación de la tenencia de la tierra. Debido a lo anterior no se ampliaron los estudios más allá de la zona catastral ya descrita y el financiamiento fue reduciéndose, hasta suspender labores casi en su totalidad, para dejar inconcluso el establecimiento catastral que se había arrancado a inicios del año 1968 y que prometía ser un estudio catastral a nivel nacional de tipo integral y multifinalitario.


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Entre 1971 y 1974 la municipalidad de Guatemala llevó a cabo un programa de levantamiento catastral con técnicas modernas por medio de la Sociedad Holandesa KLM, levantando 620 planos en escala 1:1.000 por medio de restitución fotogramétrica de la ciudad y su periferia. En la capital del país, el catastro digital se construido a partir de las bases del ordenamiento o zonificación del territorio, delimitándose 25 zonas político-administrativas de acuerdo a la resolución del Concejo Municipal del 7 de diciembre de 1971 publicada en el Diario Oficial del 5 de enero de 1972 Con la profundización del conflicto armado, el conocimiento del territorio y de la geografía nacional pasó a ser monopolio del Ejército, lo que significó una pérdida del nivel técnico para el sector civil y un abandono de las actividades catastrales. Se sumaron a la labor catastral del Instituto Geográfico Nacional, otras oficinas gubernamentales, tales como: el Instituto Nacional de Transformación Agraria- INTA, que a partir de 1962 se le había encomendado efectuar el levantamiento del catastro agrologico del país pero la falta de normativa y la no aplicación de la misma al momento de realizar medidas, ocasionó problemas entre propietarios particulares y/o comunidades pues muchas fincas se midieron sin realizar un amarre a las redes geodésicas de IGN. En otros casos no se realizaron los estudios preliminares en el Archivo General o en el Registro General de la Propiedad, información que proporcionaría elementos de juicio para realizar una medida apegada a la realidad; la Empresa Nacional de Fomento y Desarrollo Económico del Petén - FYDEP, que desarrolló proyectos de titulación de tierras en ese Departamento, aunque con una dudosa precisión puesto que algunos se basaban en hojas cartográficas 1:50.000; el Ministerio de Agricultura al cual se le asigna como atribuciones la de controlar y proteger las áreas de reserva de la nación, para lo cual decide implementar unidades que se dediquen a los estudios catastrales. Las diversas actividades, independientes a las del Instituto Geográfico Nacional, han quedado en un nivel incipiente ya que no se apoyaron en la estructura técnica del Instituto para lograr insumos avanzados consistentes en una base cartográfica, resultado de la aplicación especializada de la fotogrametría, la geodesia y la cartografía aplicada.

En 1978 se crea la Dirección General de Catastros y Avalúos de Bienes Inmuebles – DICABI, con las funciones de elaborar y mantener el catastro de los Bienes Inmuebles de la República, establece un sistema de valoración uniforme y determinar el valor fiscal de los mismos para efectos impositivos, planificar, organizar y controlar la ejecución de los planes de trabajo en relación con el levantamiento catastral, mantener actualizado el Catastro, los elementos cartográficos y coordinar con otras dependencias de la administración pública, las actividades relacionadas con el levantamiento catastral. En mayo de 1985 se promulgó una nueva Constitución de la República de Guatemala, la cual, en su Título V, Capítulo II, Art. 230 da las orientaciones para la organización del Registro General de la Propiedad y el Catastro Fiscal por parte de cada Departamento . El último esfuerzo del Gobierno Central, en un afán de buscar el establecimiento del catastro integral a nivel nacional, se desarrolló en el año 1987, al realizar estudios conjuntos con autoridades del gobierno francés. En esta oportunidad se prestó atención



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una vez más a la gran variedad de instituciones que se dedicaban a realizar estudios sobre la tierra y los bienes inmuebles. De tal manera que se contemplaba en ese proyecto, la creación de un Centro Nacional de Catastro y la aprobación de una ley respectiva. El proyecto fue soportado por parte del Ministerio de Finanzas Publicas y la orientación era meramente fiscal, aun si se proyectaba la utilización del catastro para fines múltiples. Sin embargo el proyecto no prosperó debido a la falta de coordinación interinstitucional y a la carencia de recursos básicos apropiados para dar soporte a un proyecto de tal naturaleza. Se hizo notar que los recursos eran insuficientes para atender el campo administrativo, técnico y legal, sumando a esto la carencia de personal calificado, haciéndose sentir que las condiciones no eran óptimas para que el catastro nacional fuera llevado a la práctica.

Por lo tanto, todo el empeño puesto en el Proyecto del Catastro Guatemalteco iniciado en 1987, finaliza al año siguiente cuando se ordena suspender las negociaciones, quedando una vez más truncada la posibilidad de iniciar un proyecto integral de catastro a nivel nacional. El catastro logra su primera cita con la historia con la firma de los Acuerdos de Paz, los cuales hacen mención sobre la necesidad urgente de poner en marcha la institucionalidad catastral. Cuando en Diciembre de 1996 se firma el Acuerdo de Paz firme y duradera, se culmina con un proceso de negociación entre el estado guatemalteco y la Unidad Revolucionaria Guatemalteca.

En ese documento se reconoce que el problema de la tierra constituye el sustrato estructural de las condiciones que provocaron el enfrentamiento armado de las últimas cuatro décadas. Los acuerdos de Paz constituyen la piedra angular para el desarrollo agrario de Guatemala, no sólo por los compromisos que ahí se expresan, sino porque a su vez representan la oportunidad de recuperar la expresión creadora del pueblo guatemalteco, de sus técnicos y profesionales. El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria establece entre sus compromisos el de “...promover una reforma legal que establezca un marco jurídico seguro, simple y accesible a toda la población con relación a la tenencia de la tierra” expresando también la necesidad de “…promover cambios legislativos que permitan el establecimiento de un sistema de registro y catastro descentralizado, multiusuario, eficiente, financieramente sostenible y de actualización fácil y obligatoria…”

Estos y otros compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz han sido recogidos por diferentes Gobiernos de Guatemala en una estrategia de atención al tema de tierra, en el cual el catastro cobre una importancia muy particular. Junto a las iniciativas de la paz, la creación de la Comisión Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra - Protierra y de su brazo ejecutor, la Unidad Técnica Jurídica - UTJ-Protierra crea un nuevo escenario . A partir de ese momento, la


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política del poder ejecutivo en el tema tierra responsabiliza a esa institución por la coordinación al más alto nivel político para la definición de la estrategia, programas, proyectos y roles institucionales relacionados con dicho tema. Posteriormente, el 15 de agosto de 2003, el Acuerdo Gubernativo 26-2003 adscribe a la Unidad Técnico Jurídica al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, con las responsabilidades de “planificar, coordinar, dirigir, ejecutar y administrar todas las actividades relacionadas con el proceso de establecimiento y mantenimiento catastral a nivel nacional”. La primera fase del proceso de establecimiento catastral comprendió la ejecución de proyectos pilotos en varios departamentos de Guatemala entre 1997 y 2004, financiados en su mayoría por parte de la cooperación internacional. Esta experiencia sirvió de base para crear la plataforma técnica y legal, así como los criterios necesarios para la reestructuración del catastro en el país. De manera paralela, desde 1999, la municipalidad de Guatemala ha puesto en marcha un proyecto de implementación catastral con la finalidad primordial de actualizar su base gráfica y alfanumérica, además de incrementar los ingresos a través del Impuesto Único Sobre Inmuebles - IUSI. Este proyecto es el inicio del Sistema de Información Geográfico Catastral - SIGCA, que hoy día cubre el conjunto de la capital. En 2005 un hecho determinante para el catastro guatemalteco ocurrió. Después de cuatro años de discusión y amplias consultas, incluyendo a la población indígena y el sector terrateniente, el Congreso de la República aprobó en junio el Decreto Nº 41-2005 a través del cual el Registro de Información Catastral - RIC fue creado como una institución estatal autónoma orientado hacia el servicio con el objetivo de establecer, mantener, y poner al día el catastro. La ley del RIC está vigente desde el 20 de agosto de 2005.

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BIBLIOGRAFÍA

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2 - Ley Preliminar de Regionalización (Dto. 70-86).

3 - http://es.wikipedia.org

4 - Cambranes, J. C. 2004. Ruch`ojinen Qalewal. 500 años de lucha por la tierra. Estudios sobre

propiedad rural y reforma agraria en Guatemala. Primera edición. Editorial Cholsamaj.

Guatemala

5 - Palma Murga, G. (2002), Procesos agrarios desde el siglo XVI a los Acuerdos de Paz / Gustavo

Palma Murga, Arturo Taracena Arriola y Aylwin Oyarzun. -- Guatemala: FLACSO, MINUGUA,

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6 - Mendía González, JULIO; JEAN ROCH LEBEAU. ¿La agrimensura en Guatemala, una necesidad

actual? Revista Tikalia de la Facultad de Agronomía de la Universidad San Carlos de Guatemala.

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7 – ASIES. (1999) La conformación del Estado Guatemalteco.

8 - Castro Rodríguez, Carlos E. (2005).Algunas experiencias del catastro guatemalteco. Seminario

Internacional “El catastro urbano - Experiencias y Perspectivas para América Central”, Panamá.

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