fórmulas gerenciales para la habilitación de tierras …el proceso de habilitación de tierras...

Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas

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EQUIPO DE TRABAJO

Coordinadora del Proyecto:

Urb. Josefina Flórez Díaz

Coordinador Técnico-Administrativo:

Urb. Matías Ramírez

Arq. María Elena Gómez de Marín

Urb. Roger Martínez Rivas

Urb. Adriana D´Elías

Urb. Eniber Cabrera

Urb. Nelliana Villoria

AAsseessoorreess::

Arq. Víctor Fossi Belloso

Arq. Oscar Olinto Camacho

Abog. Armando Rodríguez García

CCoollaabboorraaddoorreess::

Urb. Blanca Carballeira

Urb. Jaime Pitter


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INDICE

1 INTRODUCCION..................................................................................................................................................................... 1

1.1 PROBLEMÁTICA................................................................................................................................................................... 1 1.2 OBJETIVOS........................................................................................................................................................................... 2 1.3 METODOLOGÍA.................................................................................................................................................................... 2 1.4 ESTRUCTURA DEL INFORME.............................................................................................................................................. 6

2 LA HABILITACION DE TIERRAS URBANAS. DEFINICIONES, COMPONENTES, LA PRESENCIA

DEL ESTADO Y FACTORES INFLUYENTES. ....................................................................................................................... 8

2.1 DEFINICIONES...................................................................................................................................................................... 8 2.1.1 Calificación de la tierra..............................................................................................................................................8 2.1.2 Definición del proceso de habilitación de tierras urbanas.................................................................................10

2.2 LA HABILITACIÓN DE TIERRAS URBANAS Y SUS COMPONENTES................................................................................ 12 2.2.1 Fase 0: Conformación de la demanda de suelo urbanizado...............................................................................13 2.2.2 Fase 1: Concepción preliminar de la iniciativa de urbanización......................................................................16 2.2.3 Fase 2: Elaboración del proyecto de urbanización.............................................................................................18 2.2.4 Fase 3: Ejecución de las obras del proyecto de urbanización...........................................................................20 2.2.5 Fase 4: Formalización documental y entrega de la urbanización....................................................................22 2.2.6 Fase 5: Seguimiento y evaluación...........................................................................................................................22

2.3 LA PRESENCIA DEL ESTADO EN EL PROCESO DE HABILITACIÓN DE TIERRAS URBANAS......................................... 23 2.3.1 La presencia del Estado en el proceso de urbanización. Su justificación y sentido.......................................23 2.3.2 Modos de manifestación de la presencia del Estado en los procesos de habilitación de tierra urbana.....27

2.4 LOS FACTORES INFLUYENTES EN LA HABILITACIÓN DE TIERRA URBANA ................................................................ 30 2.4.1 Identificación y clasificación de los factores influyentes....................................................................................30 2.4.2 Relaciones entre los factores influyentes ...............................................................................................................35

3 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN HABILITACION DE TIERRAS URBANAS ...........................44

3.1 LA EXPERIENCIA DE ESTADOS UNIDOS EN LA HABILITACIÓN DE TIERRA URBANA ................................................ 44 3.1.1 Descripción e Importancia de las Normas sobre Urbanizaciones....................................................................44 3.1.2 La práctica urbanística emergente en los Estado Unidos de Norteamérica....................................................49 3.1.3 Técnicas utilizadas en los Estados Unidos para controlar u orientar los proyectos de urbanización ......51

3.2 LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA EN LA HABILITACIÓN DE TIERRA URBANA ................................................................. 56 3.2.1 Los Sistemas de Actuación regulados por la Ley .................................................................................................57 3.2.2 La aplicación de los distintos sistemas de actuación urbanística.....................................................................59 3.2.3 Las técnicas de aprovechamiento y las áreas de reparto....................................................................................62 3.2.4 Las recientes previsiones de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones...............................................63


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4 EVOLUCION DEL PROCES O DE HABILITACION DE TIERRAS URBANAS EN VENEZUELA .........64

4.1 LOS MODOS DE EJECUCIÓN DEL URBANISMO EN LA LEGISLACIÓN VENEZOLANA................................................ 64 4.2 ETAPAS DEL PROCESO DE HABILITACIÓN DE TIERRAS EN VENEZUELA.................................................................... 68

4.2.1 I Etapa (1928-1935)...................................................................................................................................................69 4.2.2 II Etapa (1936-1945) .................................................................................................................................................72 4.2.3 III Etapa (1946-1957)................................................................................................................................................75 4.2.4 IV Etapa (1958-1974)................................................................................................................................................80 4.2.5 V Etapa (1975-1988)..................................................................................................................................................88 4.2.6 VI Etapa (1988-1997)................................................................................................................................................93


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1 INTRODUCCION

El presente texto corresponde al último informe del estudio Propuesta de Fórmulas Gerenciales para

la Habilitación de Tierras Urbanas, según los términos del Contrato suscrito entre el Consejo

Nacional de la Vivienda (CONAVI) y la Fundación de Investigación y Desarrollo de la Universidad

Simón Bolívar (FUNINDES), en fecha 25 de febrero de 2000. Tal como fuese previsto en el

contrato referido, el presente documento contiene el “Informe Final”, el cual corresponde a la etapa

de las propuestas y, adicionalmente, se incorpora la etapa previa del diagnóstico con sus

correspondientes correcciones.

1.1 Problemática

El proceso de habilitación de tierras urbanas en el país enfrenta una serie de problemas de orden

técnico, administrativo y normativo que dificultan el desarrollo ordenado de las ciudades. A partir

del análisis de esta problemática han sido identificados algunos factores que apuntan hacia la

necesidad de mejorar los procesos de planificación y gestión urbana.

Los factores identificados son: la ausencia de criterios por parte de las autoridades urbanísticas

nacionales y locales en cuanto al rol gerencial del Estado; la tendencia de los promotores

inmobiliarios públicos y privados a desarrollar nuevas urbanizaciones en los bordes de las

poligonales, o fuera del perímetro urbano; las discrepancias entre las dimensiones de las unidades de

planificación adecuadas para urbanizar y las dimensiones y límites de las unidades de propiedad; las

deficiencias que presenta la regularización de la titularidad de la tierra pública y privada, como

elemento importante en los procesos de planificación y gestión urbana; la ausencia de una política

consistente de creación de patrimonios públicos de suelo en las áreas urbanas; y la ausencia de

estudios dirigidos a establecer las vinculaciones existentes entre la calidad, los costos de habilitación

de las tierras urbanas y la aplicación de criterios técnicos de planificación y diseño urbano.

La concurrencia de estos factores en procesos de urbanización de disímiles características en el

territorio nacional, enmarcados dentro de otros procesos políticos y administrativos de

desconcentración, descentralización y transferencia de competencias -a la cual se añade la

generalización de un sentimiento de desvalorización de la planificación urbana y de sus

instrumentos- da lugar a serias dificultades para impulsar operaciones racionales y ágiles de


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habilitación de las tierras urbanas, y justifica la necesidad de abordar un estudio que defina fórmulas

gerenciales dirigidas a solventar estos problemas.

1.2 Objetivos

A partir de la problemática planteada, en esta investigación se realiza un análisis crítico sobre la

habilitación de tierras urbanas en cuatro centros poblados venezolanos, tomando en cuenta los

factores principales que inciden en la producción de nueva tierra urbanizada e identificando los

elementos que obstaculizan este proceso, así como aquellos que lo favorecen. Este estudio se dirige,

en las ciudades, al proceso de habilitación de tierras en el sector formal regulado.

El objetivo general de la investigación es proporcionar instrumentos y criterios de gestión y

planificación urbana que permitan mejorar el diseño y la implementación de estrategias de los entes

gubernamentales en el proceso de habilitación de tierras urbanas. Se pretende que estos instrumentos

tengan una aplicación de alcance nacional e incidan en una mayor racionalización de los procesos de

urbanización que sean realizados por los promotores inmobiliarios públicos y privados.

A fin de lograr el objetivo general se plantean los siguientes objetivos específicos:

1. Identificar y analizar los factores influyentes en el proceso de habilitación de tierra urbana.

2. Caracterizar el proceso de habilitación de tierra urbana en el sector formal.

3. Evaluar el proceso de producción de tierra urbana en Venezuela en el sector formal.

4. Generar una clasificación de los casos y situaciones que han dificultado o facilitado la formación

de suelo urbano adecuado en las ciudades venezolanas.

5. Elaboración de una propuesta de fórmulas gerenciales para la habilitación de tierras urbanas.

1.3 Metodología

El diseño de la presente investigación responde a una visión post-positivista de la realidad; es decir,

una posición que entiende que no es posible reducir la realidad social y urbana a una suma de datos

y estadísticas, y plantea que los problemas inscritos dentro de esa realidad concreta deben ser

estudiados a partir de sí mismos, en tanto sistemas complejos y abierto s, que tienen una propia

racionalidad que se intentó develar a través del proceso investigativo.


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Esta visión general ante la realidad y su conocimiento orientan la formulación de esta investigación,

permitiendo encadenar las principales decisiones referidas al diseño de la misma en una unidad

coherente. En tal sentido, se aborda la realización del trabajo desde un punto de vista pragmático y

cualitativo, estudiando el problema desde sí mismo, a partir de su propia racionalidad, incorporando

las diferentes posiciones y experiencias de los múltiples actores que participan en el mismo e

interpretando los resultados a la luz de un marco conceptual, que está lejos de ser un cuerpo teórico

estático, que fuerza la interpretación de los resultados, sino que, más bien, es concebido como un

marco referencial que permite dimensionar el problema de la investigación y sirve de fondo para

contrastar futuros resultados.

A fin de alcanzar los objetivos planteados, la investigación se realiza en dos etapas: el diagnóstico y

las propuestas (Ver Figura 1.1).

El diagnóstico tiene una primera fase conceptual, la cual es conveniente desarrollar a fin de aclarar

nociones y juicios que son utilizados en la investigación. A partir de la información bibliográfica y

la experiencia de los profesionales del equipo, se caracteriza el proceso de habilitación de tierra

desde un enfoque teórico y enmarcado en un contexto de libre economía de mercado. A los efectos

de este estudio se le ha denominado Proceso Ideal de Habilitación de Tierras Urbanas; además se

definen los factores influyentes en este proceso. En esta etapa de la investigación, se incorpora el

estudio comparativo de fórmulas de gestión para la habilitación de tierras que han sido utilizadas en

otros países. A partir de discusiones en las reuniones de trabajo y tomando en cuenta la información

disponible, se seleccionaron los casos de España y Estados Unidos de América. También se analiza

el proceso de habilitación de tierras urbanas en Venezuela, se identifican sus diferentes etapas, los

hechos más significativos, la participación del estado venezolano, y la normativa vigente.

El diagnóstico también incluye el estudio de la habilitación de tierras en cuatro centros poblados

venezolanos. Un análisis crítico de estos casos de estudio permite identificar las situaciones más

frecuentes del proceso de habilitación, y los factores que lo obstaculizan o favorecen. La selección

de los centros poblados fue sustentada en el establecimiento de dos condiciones previas: la

existencia de una dinámica urbana que haya producido iniciativas en materia de habilitación de

tierras urbanas; y la existencia de información disponible para la realización de la investigación.


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FIGURA 1.1. ESQUEMA METODOLOGICO

Fase conceptual

Factores que influyenen la habilitación de

tierras urbanas

Habilitación de tierra urbana,etapas y componentes. Proceso ideal

Análisis del proceso y su evolución

Experiencia NacionalEstudios de casos

ExperienciaInternacional

Factores influyentesEvaluación de los casos de estudio

Clasificación de casos según su éxitoConclusiones, recomendaciones del diagnóstico

Propuesta preliminar (taller interno) Visión de los agentesinvolucrados

(taller externo)

Propuesta de fórmulas gerenciales para lahabilitación de tierra urbana

Dia

gnós

tico.

Eta

pa I

Pro

pues

ta. E

tapa

II

Luego de seleccionar un grupo de centros poblados, se aplicaron tres criterios de selección

(relacionados con localización geográfica; rol funcional dentro del sistema de ciudades; y fuentes de

financiamiento en la habilitación de tierras urbanas); se sistematizó la información; y se aplicaron

los criterios a los centros urbanos pre-seleccionados. Luego de un taller de discusión interno, los

centros poblados seleccionados fueron: Area Metropolitana de Caracas; Guarenas-Guatire; Punto

Fijo; Ciudad Guayana; y Porlamar.


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Dentro de los alcances iniciales de este estudio se planteó realizar el análisis de los casos de estudio

(tanto los centros poblados como las urbanizaciones) a partir de la información disponible en

Caracas; ya que no se disponía de recursos económicos para realizar visitas de campo, ent revistas,

recolección de información, etc. en otros centros poblados. Sin embargo, cuando se llegó a esta

etapa de investigación se decidió que era sumamente conveniente contar con la información más

precisa, además que se evidenció la escasez de datos en Caracas. Por tanto, se procedió a realizar

estudios detallados de los centros poblados y de las urbanizaciones seleccionadas en éstos. De esta

forma los estudios del Area Metropolitana de Caracas y de Guarenas – Guatire fueron realizados por

miembros del equipo, y para la realización de los otros casos se contrataron profesionales destacados

con amplio conocimiento de la dinámica urbana e inmobiliaria de los otros centros poblados,

quienes además realizan su labor profesional en esas ciudades.

Luego de obtenida toda la información de las ciudades y sus urbanizaciones, fue necesario excluir el

caso de Porlamar, ya que no satisfacía los objetivos planteados. Con los resultados de las cuatros

ciudades estudiadas fue posible lograr satisfactoriamente los objetivos de esta investigación, incluso

superando los alcances planteados inicialmente.

A fin de realizar los casos de estudio se formuló un plan de trabajo con especificaciones del tipo de

información a recolectar y analizar. Se elaboraron fichas o planillas tipo a fin de entrevistar a los

responsables de la planificación y gestión urbana, así como a los promotores de las urbanizaciones

seleccionadas. Se especificó el contenido del informe, los planos y fotografías requeridas. También

se realizaron planillas específicas para levantar la información de las urbanizaciones. Todo este

proceso fue supervisado por el equipo de trabajo.

El resultado del diagnóstico permitió analizar y evaluar los factores influyentes del proceso de

habilitación de tierras en Venezuela, así como clasificar los casos de estudio, identificando y

evaluando los elementos que favorecen el éxito, y aquellos que lo dificultan.

A partir de los resultados del diagnóstico, en un taller interno que fue realizado con participación de

todo el equipo, fueron formuladas las propuestas para cada una de las situaciones identificadas, lo

cual permitió definir una propuesta preliminar de fórmulas gerenciales, la cual posteriormente fue

discutida en un Taller Externo. En este último se contó con la participación de representantes de

entes involucrados en el proceso de habilitación de tierras del sector público y de promotores


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inmobiliarios del sector privado, así como de investigadores en esta área. La realización del taller

permitió tener un contacto más directo con los actores de este proceso, favoreciendo una discusión

constructiva que contribuyó en el enriquecimiento de la investigación, aportando nuevas ideas y

analizando las fórmulas propuesta.

Tomando en cuenta los resultados de este taller, se presenta una propuesta definitiva que ofrece un

conjunto de fórmulas gerenciales que servirá de apoyo a los entes gubernamentales en el proceso de

toma de decisiones relativas a la habilitación de tierras urbanas. Posteriormente, pero ya fuera de los

alcances de este estudio, se estima conveniente mantener un seguimiento de las fórmulas adoptadas.

1.4 Estructura del Informe

Este informe está constituido por nueve capítulos y siete anexos. Este primer capítulo introductorio

viene seguido del capítulo 2 en el que se presenta la base conceptual desarrollada por el equipo, se

caracteriza el proceso de habilitación de tierra urbana (“proceso ideal”), se analiza la presencia del

Estado en el proceso, y son definidos y clasificados sus factores influyentes.

En el capítulo 3 se expone la experiencia en habilitación de tierras en Estados Unidos de América y

en España. El capítulo 4 se refiere a la evolución del proceso de habilitación de tierras urbanas en

Venezuela, sus etapas, los hechos significativos de cada una de ellas, la presencia del Estado en la

conducción del proceso y la normativa más relevante que lo regula.

El capítulo 5 se centra en los casos de estudio venezolanos. En la primera parte del capítulo se

expone la metodología para la selección de las ciudades venezo lanas que fueron estudiadas.

Posteriormente son presentados los elementos más relevantes del proceso de habilitación de tierras

urbanas en cada una de estas ciudades. En cada una de ellas fueron seleccionadas por lo menos tres

urbanizaciones como casos de estudio, resultando un total de veinte (20) urbanizaciones.

En el capítulo 6 se realiza la evaluación de los casos de estudio, luego de procesar y homogenizar la

información. Además de identificar las situaciones más frecuentes, los principales problemas y

aciertos, se evalúa cada proceso de habilitación de tierras de las veinte urbanizaciones a la luz del

proceso ideal definido en el capítulo 2.


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Posteriormente, en el capítulo 7 se comparan las técnicas de habilitación de tierras urbanas

existentes en España y Estados Unidos de América (las cuales son explicadas con más detalle en el

capítulo 3), con las técnicas venezolanas. El objetivo de esta comparación es contar con un arsenal

de herramientas que puedan ser aplicadas en el caso venezolano a fin de mejorar los procesos de

habilitación.

El capítulo 8 corresponde concretamente a las propuestas de fórmulas gerenciales para la

habilitación de tierras urbanas. Por último, se presentan las conclusiones del estudio y las posibles

investigaciones que pueden surgir a partir de los resultados de esta investigación.

El Anexo A contiene los formularios y planillas que fueron diseñados para levantar la información

requerida en el análisis de los centros poblados y urbanizaciones seleccionados como casos de

estudio. Los Anexos B, C, D y E contienen la información de las cuatro ciudades y las

urbanizaciones seleccionadas con sus correspondientes planos y las fotografías de cada caso. Como

producto del análisis de los casos de estudio, en el Anexo F se presentan los formularios y planillas

que fueron complementados por el equipo de trabajo. El Anexo G contiene el material que fue

entregado a las personas que participaron en el taller externo en el que se discutieron las propuestas

preliminares de fórmulas gerenciales definidas por el equipo. Por último, en el Anexo H se

presentan los aspectos más relevantes discutidos en el Taller Externo.

.


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2 LA HABILITACION DE TIERRAS URBANAS. DEFINICIONES,

COMPONENTES, LA PRESENCIA DEL ESTADO Y FACTORES

INFLUYENTES.

Este capítulo tiene como objeto servir de base conceptual del estudio, y está formado por cuatro

secciones principales. La primera incluye algunas definiciones relativas al proceso de habilitación de

tierras urbanas. En la segunda se identifican y clasifican los componentes de este proceso. En la

tercera se realiza un análisis relativo a la presencia del Estado - entendido como sector público -, en

el proceso de habilitación de tierras y por último, en la cuarta sección, se definen y clasifican los

factores que afectan el proceso y las relaciones existentes entre ellos. Para realizar este capítulo,

además de recurrir a fuentes bibliográficas adecuadas, se realizaron numerosas y enriquecedoras

discusiones del equipo, las cuales permitieron desarrollar los aspectos que han sido mencionados.

2.1 Definiciones

Esta sección tiene como objetivo aclarar algunos conceptos que son utilizados a lo largo de este

estudio. A los fines del mismo se consideran como equivalentes los términos suelo y tierra urbana.

2.1.1 Calificación de la tierra

La calificación más genérica: tierra urbana y no urbana se ha establecido sobre la base de la

calificación normativa (legal) que adquiere una porción de suelo cuando es incorporada dentro de la

poligonal urbana definida en un plan urbano. De acuerdo de la normativa vigente, la calificación

urbana de una porción del suelo hace vinculante para las autoridades urbanísticas su incorporación a

las redes de infraestructura y a los servicios de equipamiento urbano. En tal sentido, la posibilidad

real de dotación de servicios públicos es una condición necesaria para que un suelo rústico deba ser

considerado como suelo urbano (Ver figura 2.1).

Tierra no urbana : es todo suelo que se halla fuera de la poligonal urbana. Este suelo puede

clasificarse en ocupado o no ocupado.

Ocupado: a pesar de hallarse fuera del área que legalmente se considera urbana, este suelo

ha sido objeto de ocupación, en el cual pueden haberse aplicado algunos criterios de


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ordenación espacial urbana, incluso pueden tener servicios de infraestructura adecuados a la

vida urbana.

No ocupado : además de hallarse fuera del perímetro urbano, este suelo no está ocupado o

tiene una ocupación de tipo rural.

Tierra urbana : es todo suelo que se halla dentro del perímetro urbano o poligonal urbana de un

determinado centro poblado, determinado en el plan correspondiente (POU, PDUL, EOS); o por vía

de excepción, las modalidades previstas en el Art. 125 de la LOOU.

Urbanizada : es la tierra que ha sido desarrollada de acuerdo a la normativa vigente y por

tanto dispone de todos los servicios y equipamientos requeridos para el adecuado desarrollo

de las actividades urbanas que han sido previstas en ella. El suelo así urbanizado se

subdivide en parcelas para la construcción de edificaciones. Puede hallarse:

• Ocupada

• No Ocupada

No urbanizada : aquí también se incluye el suelo urbano que aún no ha sido habilitado para

el desarrollo así como el suelo que dispone de algunos servicios e infraestructuras, los cuales

no se adecuan a la normativa vigente para el momento de su ocupación.

• Urbanizable (desarrollable): suelo que cuenta con las condiciones físicas adecuadas

para ser desarrollado con fines urbanos.

• No urbanizable (no desarrollable): suelo que tiene restricciones físicas que impiden

su desarrollo urbano con las técnicas y métodos conocidos o condiciones ambientales

que hacen recomendable su conservación en el estado natural o actual.

Ocupada: independientemente de las condiciones de urbanización del suelo, en él se

localizan actividades urbanas y por tanto está ocupado por población y/o empleos, así como

por las edificaciones que soportan las actividades que allí se desarrollan.

No ocupada: independientemente de la clasificación del suelo según sus condiciones de

urbanización, este suelo no está siendo utilizado por actividades urbanas, por tanto no está

ocupado por población y/o empleo ni edificaciones.


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Suelo rústico : suelo sin urbanizar, independientemente de su clasificación como tierra urbana o no

urbana.

Parcela: porción de suelo urbanizado que está listo para la construcción. La normativa urbanística

vigente indicará las condiciones de desarrollo que son permitidas en la parcela, con relación a su uso

e intensidad de desarrollo, características de la edificación, etc.

Lote de terreno: porción de suelo de mayor extensión el cual no está urbanizado, y en muchas

ocasiones es utilizado para la construcción.

2.1.2 Definición del proceso de habilitación de tierras urbanas

A los efectos de contar con una definición de la expresión “Habilitación de Tierra”, que determina el

objeto del estudio, se propone acoger las notas conceptuales contenidas en la Ley Orgánica de

Ordenación Urbanística (básicamente arts. 67 y 68).

Se parte de considerar y reconocer que el proceso de urbanización con todos sus presupuestos,

manifestaciones y efectos, no es un fenómeno que se agota en lo jurídico, ni es, desde luego, una

OcupadaUrbanizada

No OcupadaTIERRA URBANA Ocupada

UrbanizableNo Urbanizada

No Urbanizable No Ocupada

Ocupada

TIERRA NO URBANA

No Ocupada

FIGURA Nº 2.1CALIFICACION DE LA TIERRA


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creación del Derecho. Sin embargo, desde el punto de vista formal, el elemento jurídico representa

una constante que lo acompaña, fijando parámetros de ineludible consideración desde el punto de

vista metodológico.

Así sucede con los procesos de producción de tierra urbana, entre otras muchas manifestaciones del

desarrollo urbano, cuyo estudio lógico y sistemático es dirigido a producir recomendaciones que

permitan mejorar los instrumentos de actuación del Estado en el área.

Por ello se considera que el objeto de estudio se concentra en las modalidades formales (objetiva y

técnicamente reconocidas) para la urbanización, ya que sólo en este caso es posible detectar patrones

predeterminados de comportamiento, frente a los cuales contrastar posibles niveles de eficiencia de

los agentes o, las propias cualidades o debilidades del sistema establecido. Por el contrario, las

modalidades “alternativas” o “espontáneas” de ocupación no controlada de suelo mediante

asentamientos humanos no podrán conducir a la identificación de tales referencias, o cuando más,

podría arrojar una evaluación específica y anecdótica, relativa a cada una de las experiencias

conocidas, pero jamás permitirá el tratamiento sistemático, pues tales situaciones carecen de

naturaleza sistémica.

Dentro del enfoque planteado se presentan como constantes de necesaria referencia en la

aproximación metodológica, la presencia del Estado (mediante cualquier agente público), y la

existencia de un conjunto de parámetros formalizados, conducentes a la obtención del objetivo

(urbanizar o habilitar tierras para la ocupación de actividades urbanas), los cuales son, precisamente,

una expresión de la voluntad y decisión del Estado, mediante actos jurídicos de diferente factura

(normas y actos concretos).

Así, vemos que la matriz de factores influyentes (Tabla 2.1 en la sección 2.4) encuentra como

constante en todos los factores de análisis, la presencia del Estado (agentes públicos) o de sus

decisiones.

En este sentido, se propone insertar en la matriz los componentes determinados en la legislación,

que abarcan todas las etapas del proceso de producción de tierra urbana, partiendo de la

consagración del urbanismo como una función pública y sus consecuencias (responsabilidad pública

y exclusión de la reducción del asunto al ejercicio de las facultades dominicales privadas) y pasando

por los distintos momentos del proceso de urbanización, desde la calificación del suelo mediante los


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instrumentos vá lidamente reconocidos para ello (planes o asignaciones concretas de variables), hasta

los instrumentos y modalidades de control mediante certificación del suelo urbanizado.

De igual modo, el esquema normativo existente permite abordar los distintos modos de manifestarse

la presencia del Sector Público (ordenadores y operativos), de organización de sus instituciones, y

de presencia de los agentes privados, dentro de lo cual aparecen técnicas específicamente asociadas

con el objeto de estudio, como son los pa trimonios públicos de suelo urbano, el régimen jurídico

administrativo sobre determinadas categorías de bienes públicos (ejidos, bienes del dominio

público), o las técnicas de actuación urbanística (expansión urbana, renovación urbana, nuevas

ciudades) y las formas de ejecución del urbanismo (pública o privada), con sus diferentes matices o

modalidades.

2.2 La habilitación de tierras urbanas y sus componentes

De acuerdo a las definiciones anteriormente enunciadas a lo largo de este estudio, entendemos la

habilitación de tierras urbanas como el proceso mediante el cual los terrenos rústicos situados dentro

o circundantes a una ciudad, son incorporados mediante mecanismos de urbanización formales a su

trama física y de servicios.

La habilitación de tierras es un proceso continuo y complejo que responde a variables de distinta

índole (económicas, demográficas, sociales, geográficas, históricas, políticas, entre otras), y se

enmarca dentro del fenómeno general del crecimiento urbano. Al querer describir el proceso de

habilitación de tierras, no es el propósito de este estudio referirse a las razones o causas que explican

el crecimiento urbano y que originan, en definitiva, la habilitación de tierras. Más bien, se trata de

exponer, mediante un esquema resumido, las formas de producción de la tierra urbana regularizada

que se han venido observando en Venezuela durante los últimos 60 años, tal que sea posible

identificar rápidamente:

• Cuáles son las etapas del proceso;

• Qué actores llevan a cabo actividades específicas;

• Qué evidencias o registros nos permiten seguir la secuencia del proceso.

Todo ello con el fin de identificar elementos o momentos clave que permitan optimizar el papel del

Estado como ente regulador de dicho proceso.


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En este sentido, la habilitación de tierras urbanas puede ser concebida como un proceso en el cual se

distinguen 6 fases o etapas de desarrollo, que se describen seguidamente. Este proceso y sus

respectivas etapas, a los fines de esta investigación, se denomina “proceso ideal”.

• Fase 0: Conformación de la demanda de suelo urbanizado.

• Fase 1: Concepción preliminar de la iniciativa de urbanización.

• Fase 2: Elaboración del proyecto de urbanización.

• Fase 3: Ejecución de las obras del proyecto de urbanización.

• Fase 4: Formalización documental y entrega de la urbanización

• Fase 5: Seguimiento y Evaluación

En la figura N° 2.2 se representa las distintas fases y la manera secuencial en que las actividades

que ellas contienen se relacionan. Por otra parte, en la figura N° 2.3 se identifican los actores del

proceso y se resume el tipo de actividades que son realizadas en cada Fase. En este gráfico también

se enumeran algunos indicadores que testimonian la ejecución de cada fase. En cada una de las sub-

secciones siguientes se exponen las seis fases enunciadas.

2.2.1 Fase 0: Conformación de la demanda de suelo urbanizado

Al incluir esta fase se desea reconocer la existencia de unas “condiciones de entrada” previas a que

el proceso formal de habilitación de tierras se inicie. En efecto, el crecimiento de la población y de

las actividades económicas en una localidad determinada, da lugar a la generación de una demanda

para la localización de actividades urbanas que se traduce – una vez distribuido el incremento de

población y empleo en el stock de inmuebles previamente existentes - en la necesidad de habilitar

tierras para satisfacer dichas demandas de localización espacial.

Supongamos una localidad hipotética en la cual la estructura edificada de inmuebles residenciales y

no residenciales se encuentre totalmente ocupada, es decir, que no existen inmuebles “vacantes” que

permitan alojar un incremento dado en las actividades residenciales y no residenciales. En este

momento puede ser necesario:

• Urbanizar o Habilitar: utilizar terrenos anteriormente rústicos para alojar actividades urbanas en

nuevos desarrollos.


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FIGURA Nº 2.2. CARACTERIZACION DEL PROCESO DE HABILITACION DE TIERRAS URBANAS.

(se imprime aparte)


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• Re-urbanizar o Re-habilitar: es decir, utilizar parte del espacio ya ocupado y habilitado, para ser

re-urbanizado (o rehabilitado), alojando el incremento de la demanda de espacio dentro de la

misma cantidad de superficie anteriormente urbanizada, pero incrementando la intensidad de

ocupación (mayor densidad).

Las acciones de habilitación dependen de las condiciones de receptividad de nuevos desarrollos en

que se encuentre la localidad. En condiciones de escasez de terrenos rústicos aprovechables para su

uso urbano, la rehabilitación o reurbanización será aplicada con más frecuencia que la urbanización,

y viceversa.

Como puede deducirse, en cualquiera de los dos casos, la existencia de condiciones previas

condiciona la manera en que se llevará a cabo la habilitación de tierras urbanas.

Se puede identificar como actores clave en esta etapa primigenia del proceso, a los potenciales

consumidores del espacio urbanizado, quienes buscan nuevas localizaciones, y al Estado, como ente

que debe obtener y difundir información acerca de la dinámica del crecimiento en las distintas

localidades.

En esta etapa inicial es particularmente importante el rol del Estado como ente dinamizador del

desarrollo urbano. En efecto, para que la demanda de suelo urbanizado pueda satisfacerse

apropiadamente, es necesario la pre-existencia en la ciudad de unas condiciones urbanísticas de

recepción que, como mínimo, se refieren a:

• Existencia de terrenos vacantes con condiciones medioambientales aptas para la urbanización

(terrenos firmes, sin riesgos naturales o artificiales para su ocupación y fuera de hábitats de

vegetación y fauna a proteger).

• Existencia de regulaciones urbanísticas que establezcan las condiciones de incorporación de

estos terrenos (variables urbanas) a la ciudad; y señalen las zonas susceptibles de ser objeto de

procesos de renovación urbana.

• Existencia de macro- infraestructuras de servicios públicos desde las cuales se abastezcan o

incorporen las micro- infraestructuras de las nuevas lotificaciones.

• Claridad respecto a la propiedad de los terrenos (Seguridad Jurídica de la propiedad).

• Voluntad política y proactividad de la administración urbanística competente.


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Si alguna de estas condiciones previas no es cubierta, la habilitación de tierras tropezará con

dificultades que perjudicarán la calidad de los espacios a incorporar en el futuro.

Algunos indicadores que permiten evidenciar el desarrollo de esta etapa en cualquier localidad

pueden ser los siguientes:

• Existencia de estadísticas actualizadas acerca de:

• crecimiento de la población;

• tendencias de localización espacial de actividades; e

• incremento en los precios del suelo

Una forma mediante la cual el Estado puede contribuir a motorizar este proceso a través de la

difusión de información urbanística acerca de los distintos centros poblados. Existen experiencias

previas en las que algunos organismos prepararon expedientes de ciudades (Banco Obrero,

FONDUR), en los cuales se documentaban las condiciones urbanas tales como tamaño poblacional

y el crecimiento esperado, la tenencia y valores del suelo, las principales infraestructuras de

servicios de redes existentes y los proyectos previstos y la regularización urbanística vigente, todo lo

cual permitía a los urbanizadores – incluyendo al propio Estado – poner en evidencia las

potencialidades de cada ciudad para alojar nuevos desarrollos urbanísticos. Este esfuerzo, dejó de

realizarse, pero debería ser retomado para agilizar el proceso de urbanización formal.

2.2.2 Fase 1: Concepción preliminar de la iniciativa de urbanización

Esta etapa se refiere al conjunto de actividades que el promotor (público o privado), realiza

previamente al diseño del proyecto de urbanización, las cuales se pueden resumir en las siguientes:

• Estudio de la dinámica del mercado inmobiliario por parte del promotor.

• Estudio de la oferta de suelo urbano de la localidad.

• Selección tentativa de una o varias opciones de localización del nuevo desarrollo.

• Diseño preliminar de la operación inmobiliaria por parte del promotor.

• Análisis preliminar de la operación inmobiliaria por parte del promotor.

• Toma de decisión respecto a la ejecución del nuevo desarrollo.

El estudio de la dinámica del mercado inmobiliario se refiere a la investigación del mercado que

realiza todo inversionista inmobiliario (público o privado) previa a la decisión de acometer un


-1.doc 17

proyecto, lo cual le permite conocer la magnitud y crecimiento de la demanda de inmuebles, el stock

existente y la oportunidad o conveniencia de incrementar la oferta de suelo urbanizado mediante una

nueva iniciativa de urbanización, sobre la base de comparación entre oferta y demanda. En esta

actividad existen agentes inmobiliarios que actúan como intermediarios entre los poseedores de

tierras y los promotores de nuevos desarrollos, bien sea realizando estudios, facilitando la

negociación de tierras, publicando anuncios o gestionando acuerdos.

Una vez que existe interés de parte del promotor en una localidad determinada, el estudio de la

oferta de suelo urbano comprende la búsqueda de información respecto a los sitios disponibles para

acometer nuevos desarrollos, referente a:

• Condiciones medioambientales,

• Variables urbanas de los sitios (densidad, vialidad, equipamientos previstos)

• Disponibilidad de vialidad de acceso y servicios básicos (macro infraestructuras).

• Propiedad y valor de los terrenos.

• Opinión de las autoridades urbanísticas locales respecto a la urbanización de cada sitio.

En esta etapa los propietarios de tierras de la localidad ofrecen sus propiedades a la venta o como

capital para la eventual realización de una inversión inmobiliaria. Algunas veces el propietario de las

tierras es a la vez el promotor del desarrollo.

La comparación entre las distintas opciones de localización debe permitir la selección tentativa de

una o varias opciones de localización, para las cuales el promotor puede solicitar a la autoridad

urbanística competente en el Municipio mayores detalles respecto a las condiciones de urbanización

(Consulta Preliminar de Variables Urbanas Fundamentales, LOOU, arts. 81, 82 y 125).

Con una selección tentativa de localización, el promotor hace un ejercicio preliminar de diseño de

una operación inmobiliaria, que posteriormente es analizada para determinar su factibilidad física y

financiera. Se trata de la elaboración de pre - anteproyectos de urbanismo que permiten visualizar el

proyecto y evaluarlo técnica y económicamente, antes de emprenderlo. En este momento, la

participación de los profesionales de la ingeniería, arquitectura y urbanismo es fundamental.


-1.doc 18

Con base en este diseño preliminar y a los subsiguientes análisis de factibilidad, el promotor

considera la iniciativa, pudiendo descartarla (lo cual reinicia el proceso de selección tentativa) o

adoptarla, en cuyo caso se prosigue a la siguiente etapa del proceso.

Como indicadores que permiten verificar que esta etapa se lleva a cabo, se tienen:

• La existencia de planes y programas urbanísticos públicos.

• La publicación de información sistematizada y descentralizada sobre catastro y mercado

inmobiliario.

• La existencia de publicaciones de oferta de inmuebles a la venta para ser desarrollados.

• La existencia de pre-anteproyectos urbanísticos.

• Los expedientes de consultas preliminares ante ingenierías municipales respecto al eventual

desarrollo de lotes de terreno.

En esta Fase la participación del Estado es muy importante, porque es él quien puede crear las

condiciones favorables para animar a los inversionistas a ejecutar los desarrollos en la localidad o, al

contrario, desestimular iniciativas que no sean cónsonas con la política de ordenación urbanística y

de protección ambiental.

Si dentro del derecho urbanístico venezolano existieran mecanismos de gestión que permitiesen

evitar los obstáculos para lograr un desarrollo urbano armónico, en esta etapa se debería evidenciar

acuerdos y medidas administrativas que permitan sobrepasar límites prediales, compensar a

propietarios afectados por futuras obras públicas, redistribuir los beneficios de propuestas de

densificación, entre otras medidas necesarias.

Estos mecanismos, inexistentes o poco practicados en nuestro país, son de continua aplicación en

otros países y facilitan enormemente la labor de los administradores de la materia urbanística.

2.2.3 Fase 2: Elaboración del proyecto de urbanización.

Se refiere a las actividades relativas al diseño del urbanismo, el análisis detallado de factibilidad

técnico – económica del proyecto y la programación en el tiempo de la ejecución física y de la

aplicación de recursos económicos.


-1.doc 19

En algunas ocasiones la ejecución de esta etapa no viene precedida por los análisis de factibilidad

previos (Fase 1), por lo cual se diseñan proyectos que luego son abandonados al encontrarse con

obstáculos insalvables o cuya superación sería muy costosa, que no fueron evidenciados

oportunamente (problemas de tenencia, inexistencia o insuficiencia de servicios, condiciones

medioambientales adversas, falta de claridad en las variables urbanas fundamentales, entre otros

obstáculos).

Por otra parte, la elaboración de proyectos – aún precedidos de análisis serios de factibilidad - no

constituye una garantía de la futura existencia de la urbanización pero, dentro del proceso de

desarrollo urbano formal, esta fase constituye un requerimiento indispensable para la posterior

ejecución de las obras.

Una vez que el promotor diseña el proyecto conforme a las normas técnicas (con el apoyo de

profesionales competentes), el mismo se somete a la autorización administrativa del órgano

municipal competente, según los pasos administrativos previstos en la regulación urbanística vigente

(en la actualidad, lo previsto en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, más lo que sea indicado

en las ordenanzas municipales que puedan existir referidas a la construcción de urbanizaciones).

También se somete a la consideración de los organismos encargados de servicios públicos, para

obtener una certificación de capacidad e idoneidad de los servicios públicos requeridos por el

proyecto.

Esta es una etapa clave del proceso de habilitación de tierras, por cuanto ofrece la oportunidad a la

autoridad urbanística de establecer controles acerca de las características de urbanización propuestas

en los nuevos desarrollos.

Algunos indicadores que evidencian el cumplimiento de esta etapa, son los siguientes:

• Existencia de proyectos detallados para su construcción.

• Respuestas oficiales por parte de organismos públicos respecto a la aprobación o denegación del

proyecto de urbanización.

Una vez aprobado el proyecto, (lo cual significa la obtención de la Constancia de Cumplimiento de

Variables Urbanas Fundamentales para urbanizar), el proyecto es apto para la construcción, por lo

cual se inicia la siguiente fase.


-1.doc 20

2.2.4 Fase 3: Ejecución de las obras del proyecto de urbanización.

Una vez obtenida una autorización para urbanizar, el promotor:

• Selecciona empresas constructoras.

• Solicita, obtiene y encauza el financiamiento de las obras.

• Construye las obras de urbanismo.

• Mercadea el producto final (parcela urbanizada o inmuebles edificados) a consumidores finales.

• Tramita y obtiene las certificaciones de edificabilidad y habitabilidad.

En esta fase se realizan las obras previstas en el proyecto de urbanización. Existen distintos

programas oficiales de desarrollo de urbanizaciones y de edificaciones que establecen

procedimientos específicos para la ejecución de todas las actividades involucradas.

Además, han aparecido fórmulas asociativas para la producción de parcelas e inmuebles, diseñadas

tanto por el Estado como por el sector privado, que generan matices respecto a las actividades

específicas que se desarrollan en esta Fase.

El sector financiero, que aparece como un actor importante del proceso en esta Fase, generalmente

juega un rol de intermediación entre los promotores privados, el público (compradores) y los

organismos públicos: administrando los recursos proporcionados por los organismos oficiales para

su aplicación en las iniciativas de urbanización concebidas por los promotores; entre el público en

general, del cual capta los ahorros y los propietarios, los cuales son beneficiarios de créditos a corto

plazo para realizar la construcción y, por otra parte, con el otorgamiento de créditos a largo plazo a

los compradores para la adquisición de las viviendas. Además, establece condiciones específicas

para la provisión de los recursos económicos y fiscaliza la aplicación de los recursos conforme a un

plan o programa de trabajo proporcionado por el promotor.

Los aspectos financieros de la producción de tierra urbanizada no se ahondan aquí, pero cabe

reconocer que el diseño de los mecanismos financieros para la aplicación de los recursos utilizados

en la habilitación de tierras es clave en la concreción del proceso y, generalmente, dichos

mecanismos están sujetos a variaciones asociadas con la situación económica nacional (paridad de la

moneda, capacidad adquisitiva de la población, inflación, fortaleza del sector financiero, entre otras

variables) y con la política gubernamental acerca de la habilitación de tierras.


-1.doc 21

De nuevo, en esta Fase el Estado juega un rol clave pues, mediante la legislación y la administración

urbanística puede:

• Crear fondos financieros públicos para la habilitación de tierras (ej.: FONDUR).

• Establecer condiciones y supervisar la forma de aplicación de los fondos privados dirigidos a la

habilitación de tierras (controles y supervisión a la Banca).

• Ajustar dichas condiciones cuando las circunstancias lo ameriten.

• Controlar urbanísticamente la ejecución de las obras de conformidad con los proyectos

aprobados.

• Establecer las normas y parámetros de calidad aplicables a las obras civiles de urbanización.

• Supervisar el mercadeo de la tierra urbanizada, con especial cuidado cuando se trata de

urbanizaciones construidas con sus fondos.

Se entiende que esta fase culmina cuando el promotor obtiene una certificación de edificabilidad

(cuando el producto final es parcela urbanizada) o de habitabilidad (cuando se trata de inmuebles

habitables) ante el órgano municipal competente.

El cumplimiento de esta etapa se puede evidenciar a través de los siguientes indicadores:

• Existencia de presupuestos para la ejecución de obras de urbanización.

• Preparación de recaudos exigidos por las entidades financieras para créditos al constructor.

• Existencia de fideicomiso para la construcción de obras

• Elaboración y protocolización del documento de hipoteca, para la entrega de recursos al

constructor.

• Realización de consultas a los organismos acerca de las condiciones urbanísticas del sitio de

interés.

• Campaña publicitaria durante la pre-venta.

• Firma de documento de opción de compra y reserva de inmuebles por parte de los compradores.

• Solicitud de las Habitabilidades Urbanísticas ante los organismos competentes y sus respectivas

respuestas.


-1.doc 22

2.2.5 Fase 4: Formalización documental y entrega de la urbanización.

La habilitación de tierras debe formalizarse en un plano de parcelamiento registrado ante la Oficina

Subalterna de Registro Público correspondiente a la localidad a la cual pertenece el parcelamiento.

Además, la venta de las parcelas implica un traspaso de la propiedad y de las obligaciones del

promotor con la entidad financiera hacia el comprador, lo cual también implica una formalización

documental.

Por último, las áreas que no pueden ser vendidas a particulares porque forman parte de las cesiones

obligatorias de parcelas y servicios a las cuales se obliga el promotor con el Municipio al culminar

las obras, exige una formalización documentada y un cambio o traspaso de responsabilidades en

cuanto al cuido y mantenimiento, que debe ser respaldada por garantías adecuadas.

Este conjunto de formalizaciones que el Estado debe establecer en procedimientos y documentos de

carácter legal, son los que constituyen la última fase del proceso de habilitación formal. Algunos

indicadores del cumplimiento de esta fase son los siguientes:

• Registro público de documentos de compra – venta.

• Solicitud del desglose y catastro de los nuevos inmuebles y registro de las áreas públicas en el Catastro municipal.

• Solicitudes de créditos en las instituciones financieras por parte de los compradores.

• Documentos de entrega de las áreas comunes y equipamientos a la municipalidad.

• Constitución de Fianzas de garantía de buen estado de las obras, por tiempo limitado.

• Elaboración y registro del documento de condominio.

2.2.6 Fase 5: Seguimiento y evaluación.

Esta última fase del proceso de habilitación corresponde al Estado como garante del bienestar

colectivo y se refiere a la necesaria revisión de la forma como evoluciona el proceso de habilitación

de tierras, a fin de establecer correctivos en los procedimientos o mecanismos establecidos en las

fases precedentes.

El cumplimiento de esta fase se evidencia a través de los siguientes indicadores:

• La contratación de un estudio para proponer fórmulas gerenciales para la habilitación de tierras urbanas.


-1.doc 23

• La evaluación de experiencias foráneas para su aplicación en el país.

• La evaluación de la situación financiera de la banca.

• La evaluación de los éxitos y fracasos de las urbanizaciones luego de su ocupación

2.3 La presencia del estado en el proceso de habilitación de tierras urbanas

Como observamos en la descripción del proceso “ideal” de habilitación de tierras urbanas que

explicamos anteriormente, el Estado está presente en forma predominante y natural en las decisiones

públicas tomadas para la generación de distintas modalidades de espacios urbanos. En todos los

casos, la presencia del Estado tiene la posibilidad de mejorar su eficiencia mediante un diagnóstico

confiable de sus logros y fallas en el proceso.

2.3.1 La presencia del Estado en el proceso de urbanización. Su justificación y sentido.

Puede decirse, sin temor a equivocación, que el Sector Público, la Autoridad, el Estado (según

corresponda la precisión histórica del calificativo), ha estado presente, de manera protagónica en los

procesos de generación de espacios adecuados a la fijación de asentamientos humanos, desde que la

humanidad reconoce la existencia del fenómeno en sí mismo, a partir de las etapas de sedentarismo

de la población y formación de nuevas formas de organización social.

La forma e intensidad de tal presencia cambia según las características que presenta el fenómeno y

sus manifestaciones, que en definitiva no son más que la expresión de las realidades culturales y

capacidades tecnológicas.

Con la consolidación de los asentamientos humanos sobre el territorio y la consecuente

configuración del patrón de urbanización como modo de vida de la sociedad, también operan

fórmulas de organización y funcionamiento de sus estructuras, dentro de las cuales se ubica el

Estado.


-1.doc 24

Incluir Figura 2.3


-1.doc 25

Incluir Figura 2.3


-1.doc 26

Incluir Figura 2.3


-1.doc 27

Siendo así, corresponde a esa estructura o manifestación de la sociedad organizada, asumir el

manejo de los asuntos colectivos no susceptibles de ser resueltos, por su magnitud y trascendencia,

por los individuos singularmente considerados. De igual modo surge, en el campo de las ideas, la

noción de un interés colectivo, general, que no es igual a la simple suma aritmética de los

componentes de la colectividad, cuyo manejo y responsabilidad se ubica, precisame nte en esos

espacios de organización, que asumen, por ello, la cualidad de autoridad.

Dentro de este contexto, podemos ubicar la presencia del Estado en relación con el proceso de

urbanización desde diferentes puntos de enfoque.

En un primer escenario, el Estado se vincula con los procesos de asentamientos humanos,

globalmente considerados, es decir, con el patrón de urbanización que presente una sociedad y su

evolución. Pero además, también el Estado, mantiene una presencia constante en la escala concreta

de generación de suelo urbano, a lo largo de todo el proceso, y mediante múltiples fórmulas de

expresión.

2.3.2 Modos de manifestación de la presencia del Estado en los procesos de habilitación

de tierra urbana.

A los efectos de expresar este aspecto, se toma como parámetro marcador, las disposiciones

jurídicas, que definen formalmente los campos de actuación de los decisores públicos.

A partir de esta fórmula, podemos sintetizar la presencia del Estado en diversos planos: a) como

autoridad -árbitro y controlador de las actividades realizadas por sí mismo y por otros agentes-, b)

como actor, generador operativo de las condiciones mínimas necesarias –infraestructura básica-, y

directamente de suelo urbanizado, c) como definidor de las condiciones –normas y estándares

aplicables- válidamente exigibles, d) como músculo financiero para apuntalar los procesos, e) como

instancia de validación formal de las actividades realizadas –ej. Registro inmobiliario -, f) incluso

como cliente del producto elaborado, g) como evaluador y controlador del proceso de habilitación

de tierras urbanas.

Vistos de manera singularizada, las manifestaciones de presencia pública en la actividad de

urbanización, se aprecian esquemáticamente en los siguientes términos:


-1.doc 28

1.- En primer lugar, y como presupuesto necesario para cualquier manifestación posterior, aparece la

figura del Estado como ente generador de las reglas o normas jurídicas de diferente factura, que

se aplican a cualquier actor involucrado en el asunto.

A partir de su condición de titular del monopolio en la formulación válida de las normas jurídicas, es

el Estado el encargado de disponer las reglas constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas, a

las cuales deberá someterse cualquier actividad asociada con la producción de tierra urbana. Son

éstas normas las que determinan el perfil y el contenido, así como la validez de los actos públicos

normativos o concretos, generales o individuales que configuran las expresiones jurídicas de los

procesos de habilitación de tierra urbana (planes, zonificaciones, reglas especiales, autorizaciones,

constancias o aprobaciones, negociaciones o contrataciones, consultas, registros o certificaciones,

etc.).

En general, todo el entramado de normas jurídicas aplicables de manera directa o indirecta a las

actividades destinadas a la producción de tierra urbana (urbanización), por parte de cualquier tipo de

agente (público o privado), es producto exclusivo del Sector Público, mediante sus distintas

expresiones orgánicas (órganos parlamentarios o delib erantes, órganos administrativos), en sus

diferentes ámbitos territoriales (nacional, estadal o municipal).

2.- En segundo término, aparece el Estado, también en condiciones de monopolio o exclusividad,

como controlador de las actividades desplegadas por los agentes operativos en la producción

de tierra urbana, mediante la aplicación efectiva de las técnicas de control jurídico administrativo

establecidas por el complejo normativo aludido con anterioridad.

Son necesariamente órganos del Sector Público, en e jercicio de los atributos de autoridad que le han

sido asignados, los encargados de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales,

reglamentarias y técnicas aplicables a la producción de suelo urbano, a través de cualquier

modalidad, e independientemente de la naturaleza (pública o privada) del agente.

La modalidad de control jurídico administrativo se expresa a todo lo largo del proceso de

“producción” de suelo urbano (habilitación de tierra urbana), esto es, desde el control previo,

consistente en la verificación del ajuste o sintonía del proyecto con las normativas urbanísticas

aplicables al inmueble, hasta el control posterior o de aprobación del producto final (parcelas,

equipamientos, instalaciones de infraestructura de servicios y espacios urbanos públicos), pasando


-1.doc 29

por los mecanismos de control concomitante o paralelo, que se producen durante la ejecución de las

obras de urbanización1.

3.- Una modalidad de control, igualmente ejercida por el Estado en condición de exclusividad, es la

de árbitro jurídico de las actuaciones que realiza tanto el agente operativo (urbanizador), como el

Estado en su función de contralor jurídico administrativo, a través de los mecanismos de carácter

judicial.

En este tipo de manifestación el Estado actúa como juez, a objeto de resolver de manera definitiva

los posibles conflictos que puedan surgir, tanto en relación con la conducta del urbanizador (público

o privado), frente al órgano administrativo de control o frente a terceros, como por lo que respecta a

las actuaciones de la autoridad urbanística, en ejercicio de sus atribuciones.

4.- De otra parte, también aparece como una constante el Estado en el rol de validador formal de

las actividades realizadas, bien sea que estas manifestaciones estén directamente vinculadas con el

proceso de habilitación de tierra urbana (ej. certificación urbanística, constancia de habitabilidad de

la edificación, documento de parcelamiento o urbanización), bien sea que se refiera a elementos

accesorios o complementarios de dicho proceso, que sin embargo, lo afectan de manera decisiva (ej.

Registro de documentos de compra venta o de constitución o liberación de garantías reales, etc.)

5.- También aparece el Estado, en atención a sus responsabilidades directas por los servicios

públicos y las comunicaciones, como un agente operativo indirecto que provoca, a través de las

obras de infraestructura (principalmente vialidad y servicios de red), la incorporación efectiva de

espacios territoriales a la expectativa cierta de urbanización, generando las condiciones mínimas

necesarias para la ubicación de asentamientos humanos y actividades urbanas de manera estable y

sostenida.

En forma más precisa o concreta, puede darse la presencia del Estado, como agente operativo

directo de producción de suelo urbano (urbanizador), dentro de los programas dedicados

directamente a esa finalidad, en atención a objetivos sectoriales precisos (vivienda, industrialización,

comercio, turismo, renovación urbana, etc.).

1 Véase: Armando Rodríguez G: “Comunidad Urbanismo y Construcción en Venezuela”


-1.doc 30

6.- En atención a los cometidos públicos, e l Estado puede aparecer como músculo financiero de los

procesos de urbanización, a través de diversas fórmulas de manifestación directa (programas de

financiamiento público para determinadas categorías o tipos de urbanización), o indirecta

(modalidades de apoyo a los sistemas financieros privados para estimular la urbanización,

mecanismos fiscales de estimulo o desestímulo a determinadas actividades o productos asociados

directa o indirectamente con la habilitación de tierra urbana).

7.- Finalmente, el Estado aparece como cliente o destinatario final del producto (suelo

urbanizado), bien sea que adquiera parcelas a ser desarrolladas mediante procesos de edificación

para diferentes objetivos, bien sea que reciba espacios públicos y de equipamiento, así como

instalaciones de infraestructura de servicios, lo que constituye una constante en los procesos de

urbanización.

2.4 Los factores influyentes en la habilitación de tierra urbana

El proceso de habilitación de tierras urbanas antes descrito sufre alteraciones o desviaciones en sus

resultados cuando entra en juego una serie de factores externos que se generan a partir de la

dinámica socio – política nacional y se concretan de manera particular en un lugar y un tiempo

determinados.

En esta sección se identifican y clasifican estos factores y se destacan las principales relaciones que

establecen entre ellos, así como su incidencia en el proceso de habilitación de tierra urbana. Dichos

factores están presentes en diferentes contextos, no obstante, este estudio se refier e a su

comportamiento en el contexto venezolano. Para realizar el análisis en otros contextos habría que

caracterizar el comportamiento particular de cada uno de estos factores a la realidad que se esté

analizando; así mismo las escalas planteadas también tendrían que ser ajustadas.

2.4.1 Identificación y clasificación de los factores influyentes

La acepción del término FACTOR que se emplea en el estudio, hace alusión a algunos de los

elementos o componentes concausales que aparecen con un cierto grado de frecuencia en las

decisiones o acciones de los agentes públicos o privados, y que influyen de forma positiva o

negativa en los resultados.


-1.doc 31

El empleo de este término, bajo la acepción indicada, está en sintonía con el objetivo central del

Estudio, en tanto permite simplificar la referencia a algunos de los aspectos claves para mejorar

gerencialmente las capacidades de respuesta de los agentes públicos en el ámbito de sus

responsabilidades por la urbanización. A partir de la experiencia y el conocimiento de los miembros

del equipo así como de las discusiones en las reuniones de trabajo se identificaron los siguientes

factores influyentes:

• Ideológicos:

• Percepción o grado de valoración del ambiente urbano y del sistema de vida urbano por

parte de las autoridades.

• Identificación del grado de responsabilidad y alcance de la intervención pública en la

promoción y creación de espacios y condiciones urbanas de vida para la población.

• Nivel de respeto a las instituciones.

• Políticos

• Grado de configuración de entornos o escenarios favorables, a partir de decisiones o

conductas públicas de diverso orden: descentralización, populismo, clientelismo, etc.

• Institucionales:

• Nivel de coherencia en el diseño del aparato administrativo del Estado encargado de la

materia.

• Grado de presencia, protagonismo y jerarquización de la institucionalidad urbanística en

la organización del Sector Público

• Niveles y tendencias de capacitación técnica y profesionalización en el espectro

burocrático del sector.

• Tendencia al protagonismo de entidades locales y estadales en los procesos de

urbanización

• Legales:

• Grado de eficiencia o deficiencia de la normativa jurídica (Cantidad y calidad de la

normativa.

• Grado de coherencia y fluidez en su interpretación y aplicación.

• Gerenciales:


-1.doc 32

• Aplicación de técnicas avanzadas de gerencia en los procesos de intervención pública en

el desarrollo urbano.

• Grado de incorporación estable y permanente de métodos gerenciales de decisión y

negociación.

• Económicos y Financieros:

• Efectos del dinamismo general de la economía en la inversión pública y privada en el

desarrollo urbano.

• Sistemas específicos de apoyo financiero en el sector y su eficiencia.

• Técnicos:

• Planes de ordenación territorial y urbanística

• Normas de habilitación de tierras

• Planes y proyectos de infraestructuras y equipamientos

En algunos casos los elementos que caracterizan a estos factores varían de acuerdo a la escala en que

se presenten. Se han definido tres escalas:

• Nacional

• Regional (estados)

• Local (municipal, urbana, metropolitana)

En la Tabla 2.1 se identifican cada uno de los factores y se especifica sus características para cada

una de las escalas. Los factores ideológicos y políticos no se han clasificado por escala, ya que su

comportamiento es asimilable en todos los ámbitos. En la escala regiona l los factores legales no son

relevantes en el caso venezolano, para el momento del estudio no se identificaran normas estadales

que controlen el proceso de habilitación de tierras.

_______ Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas

-1.doc 33

Tabla 2.1 Factores que Inciden en el Proceso de Habilitación de Tierras Urbanas

ESCALAS

FACTORES NACIONAL REGIONAL LOCAL

IDEOLOGICOS

1. Sentimiento antiurbano. 2. Consideración ideológica de la tierra, desde el punto de vista social y económico, como medio de acumulación de riqueza. Sentimiento

antiurbano, pro terrateniente. 3. Valores sociales relacionados con la propiedad de la vivienda. (“quiero mi casita”). Facilismo.

POLITICOS

1. Políticas estatales de desconcentración urbana y descentralización administrativa y político territorial. (nuevos municipios). 2. Populismo gubernamental. Clientelismo político. (Atomización de la autoridad pública). 3. Desconocimiento de las recomendaciones técnicas y de los planes de ordenación territorial.

INSTITUCIONALES *1

1. Rol del Estado en la habilitación de tierras

a escala nacional. 2. Estructura institucional, y sus normas,

para la habilitación de tierras a escala nacional.


a escala regional. 2. Estructura institucional, y sus normas, para

la habilitación de tierras a escala regional.


a escala local. 2. Estructura institucional, y sus normas,

para la habilitación de tierras a escala local.

LEGALES

1. Legislación nacional en materia de

ordenación territorial. (Planes, PDUL, POU)

2. Legislación nacional en materia de patrimonio público de tierras.

3. Legislación nacional en materia de construcción de urbanizaciones.

4. Legislación nacional en materia de construcción y adquisición de viviendas. (Decreto 214, Ley de Política habitacional)

1. Legislación en materia de ordenación y

ejecución urbana local. 2. Legislación en materia de construcción y

adquisición de viviendas a escala local. 3. Legislación local en materia de tierras

urbanas.

*1 Ver factores gerenciales, los cuales están muy interrelacionados

_______ Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas

-1.doc 34

Tabla 2.1 Factores que Inciden en el Proceso de Habilitación de Tierras Urbanas (continuación)

ESCALAS

FACTORES NACIONAL REGIONAL LOCAL

GERENCIALES *2

1. Mecanismos de coordinación

interinstitucional a escala nacional. 2. Vinculación entre planes e inversiones. 3. Fórmulas nacionales para canalizar la

participación de la sociedad civil.


interinstitucional a escala regional. 2. Vinculación entre planes e inversiones.


interinstitucional a escala urbana. 2. Vinculación entre planes e inversión. 3. Fórmulas locales para canalizar la

participación de la sociedad civil.

ECONOMICOS Y FINANCIEROS

1. Asignación de recursos por el Estado para

el desarrollo urbano (habilitación de tierras, asistencia técnica, planes y proyectos, construcción de viviendas y equipamientos urbanos, etc.).





TÉCNICOS

1. Planes de desarrollo económico y social. 2. Planes de ordenación territorial y

urbanística. 3. Programas nacionales en materia de

habilitación de tierras, consolidación de barrios, turismo, industria, recreación, educación).

4. Normas técnicas de habilitación de tierras. 5. Planes y proyectos de infraestructura. 6. Planes y proyectos de equipamientos.

1. Planes de ordenación territorial regional. 2. Planes de ordenación territorial y

urbanística. 3. Programas en materia de habilitación de

tierras, consolidación de barrios, turismo, industria, recreación, educación).


1. Planes de ordenación urbana. 2. Planes de ordenación territorial y

urbanística. 3. Programas en materia de habilitación de

tierras, consolidación de barrios, turismo, industria, recreación, educación).


*2 Este factor está muy vinculado con factores institucionales.


-1.doc 35

2.4.2 Relaciones entre los factores influyentes

Los factores en los que se enmarca el proceso de habilitación de tierras urbanas (HABITUR)

interactúan entre sí, modelando la forma cómo se produce la habilitación de tierras en un momento

determinado. Estos factores cambian en el tiempo, respondiendo a las condiciones de desarrollo

económico y cultural de nuestra sociedad. En la figura 2.4 se representa cómo se conjugan estos

factores en la producción de tierras urbanas. Esta figura representa sólo un esquema conceptual que

sirve de referencia al estudio.

De acuerdo con el gráfico anterior, los factores interactúan entre sí cuando se produce la necesidad

de habilitar tierra por parte de cualquiera de las actividades urbanas en crecimiento (ya sean

actividades residenciales, comerciales, industriales o de servicios). Si el proceso de habilitación de

tierras urbanas es eficaz y eficientemente gestionado por el Estado, el resultado de la interacción

entre los distintos factores da lugar a la formación de tierra adecuadamente urbanizada.

FIGURA 2.4 RELACIONES ENTRE LOS FACTORES INFLUYENTES

FAC

TOR

ES

PO

LIT

ICO

S

PROCESO DE HABILITACIÓN DETIERRAS URBANAS

FACTORESINSTITUCIONALES

FACTORESIDEOLÓGICOS

FACTORESGERENCIALESFACTORES

ECONÓMICOSFINANCIEROS

FACTORESTÉCNICOS

FAC

TOR

ES

LE

GA

LES


-1.doc 36

En caso de que el proceso de habilitación de tierras no sea eficiente – bien sea por la exagerada

prevalencia de alguno de los factores o por la baja incidencia de alguno de ellos dentro del proceso

de urbanización -, el resultado trae como consecuencia distorsiones en la producción de tierra

urbana, entre las cuales podemos citar las siguientes:

• Formación de desarrollos anárquicos, sin atender a normas técnicas y con dificultades para su

incorporación a la trama urbana y de servicios de la ciudad (Ejemplos: las áreas de desarrollos

no controlados de las ciudades venezolanas).

• Excesiva producción de tierras urbanizadas sin demanda de actividades para ser ocupadas, por

lo cual permanecen desocupadas por mucho tiempo. (Ejemplos: áreas urbanizadas de Ciudad

Guayana, desarrollos industriales en el Tuy Medio y Maturín, entre otros).

• Lotificación2 de la tierra (ejemplos: desarrollos recientes en los Municipios Baruta, El Hatillo,

Panamericana – Los Teques).

• Existencia de extensas áreas vacantes no urbanizadas en las inmediaciones de las ciudades, en

contraposición con una creciente demanda de espacio no atendida (Por ejemplo, áreas vacantes

en la ciudad de Maracay).

• Iniciativas de urbanización fuera de los perímetros urbanos.

Aún cuando en diferentes etapas históricas algunos factores son más relevantes que otros, se puede

hablar, en términos generales, de ciertas relaciones de mutua influencia que suelen ocurrir entre

ellos que, en definitiva, explican la situación actual del proceso de producción de tierra urbana

(Figura 2.5).

En la figura 2.4 se observa que todos los factores se afectan entre sí. Sin embargo, los vínculos entre

ellos son diferentes, algunas relaciones son más intensas que otras, en algunos casos estas relaciones

son directas o indirectas.

En los extremos de la figura 2.4 están los factores legales (izquierda) y los políticos (derecha). En la

presente investigación los factores legales se consideran como un aspecto envolvente del proceso de

habilitación de tierras, lo acompaña, pero este factor en forma aislada no garantiza el éxito del

proceso. Por otro lado, el factor político, tiene una incidencia muy significativa en el proceso, afecta

2 Lotificación: Compra – venta de terrenos pertenecientes a un terreno “de mayor extensión”, los cuales no han sido urbanizados, por lo tanto no se pueden considerar como parcelas.


-1.doc 37

a todos los elementos de forma muy intensa, incluso de forma directa afecta al proceso en sí

mismos.

Algunos de estos factores, como los ideológicos, tienen mayor tendencia a permanecer en el tiempo

e inciden de forma general en todo el territorio nacional. Claros ejemplos de este tipo de factores

son el sentimiento antiurbano y la valoración de la propiedad de la vivienda, los cuales se han

concretado de muchas maneras en diversas situaciones temporales y espaciales.

En cambio, otros factores expresan situaciones locales o circunstanciales, que pueden estar referidas

a la promulgación de normas urbanísticas, prácticas gerenciales, criterios técnicos de diseño y

planificación, etc.

La conjugación de estos factores de diversa naturaleza producen diferentes estados de relaciones

que cambian en el tiempo (ver figura 2.5) que históricamente pueden ser percibidas y estudiadas

como etapas en el proceso de evolución de la habilitación de tierras. Existe de esta manera un

proceso nacional, el cual se explica en el capítulo 4 de este informe, y procesos locales que se

analizan a través de los casos concretos: ciudades y urbanizaciones en los capítulos 5 y 6.

Seguidamente se analiza cada factor y algunos ejemplos de la forma como cada uno incide en los

demás para repercutir finalmente en la habilitación de tierras urbanas.

2.4.2.1 Incidencia de los factores políticos

Las diferentes políticas del Estado relacionadas con la ordenación del territorio y el desarrollo

urbano inciden de forma directa en el proceso de habilitación de tierra urbana. Este factor está

referido a la toma de decisiones, a las acciones que efectivamente asume el Estado, no está referido

a la “política enunciada” la cual muchas veces se expresa en los planes. La política enunciada puede

estar divorciada, por lo menos parcialmente, de la toma de decisión que realiza el estado. Entre los

elementos que caracterizan a este factor en el caso venezolano están las políticas de

desconcentración urbana, aunque en muchos casos estas políticas se han quedado en enunciados,

deseos de lograr una distribución “equilibrada” de la población sobre el territorio.


-1.doc 38

Figura Nº 2.5. Análisis sistémico del proceso de Habilitación de Tierra Urbana

INSERTAR


-1.doc 39

Un ejemplo de una política enunciada la cual se ha llevado a la práctica son las decisiones de no

invertir en infraestructuras en el Area Metropolitana de Caracas desde hace unos 30 años; en este

período ha habido muy escasa inversión para desarrollar nueva infraestructura en vialidad matriz,

aunque se ha invertido en la construcción y ampliación del metro. Sin embargo, el resultado

obtenido no ha sido la esperada y enunciada desconcentración territorial, sino el deterioro del medio

urbano de la capital.

Otros elementos que caracterizan al factor político es el populismo gubernamental y el clientelismo

político, el cual se ha traducido, entre otros aspectos, en la atomización de la autoridad pública.

También se incluye en este factor la ignorancia de las recomendaciones técnicas, de la normativa

urbanística, de los planes de ordenación territorial y desarrollo urbano. Un caso concreto es el

desconocimiento, por parte de algunas autoridades, de los perímetros urbanos y de los estándares de

equipamientos a fin de realizar desarrollos de viviendas para hogares de bajos ingresos.

2.4.2.2 Incidencia de los factores ideológicos

Los valores antiurbanos, los valores sociales relativos a la propiedad de la vivienda, la concepción

de la participación del sector público y del sector privado en la producción de tierra urbana, entre

otros, son ejemplos de concepciones ideológicas social y culturalmente enraizadas, los cuales

inciden de forma determinante en todos los demás factores, porque dichas concepciones o valores

sociales se traducen en deseos o necesidades, que luego devienen en actuaciones concretas – o en la

falta de ellas – en el proceso de urbanización. Los factores políticos e ideológicos están

estrechamente vinculados en algunos de los ejemplos que se presentan a continuación.

• En los factores institucionales. Puede citarse como ejemplo el rol del Ministerio del Ambiente

como organismo garante de la preservación de los recursos naturales renovables y - al mismo

tiempo - de la ordenación territorial, ejerciendo este último rol con un marcado sesgo hacia la

preservación del medio ambiente natural, en contraposición a la promoción del desarrollo

urbano.

• En los factores legales. La incidencia de los valores sociales en este factor puede evidenciarse al

constatar la inexistencia de una legislación acorde con la realidad urbanística del país, donde

más de la mitad de las zonas urbanas está al margen de la legislación vigente. La existencia de

los asentamientos no controlados no está enmarcada dentro de ninguna legislación ad hoc.


-1.doc 40

• En los factores gerenciales y económico – financieros. La concepción populista de la

intervención de los organismos públicos del Estado, interfiere negativamente en cualquier

iniciativa que pretenda que éstos participen en la promoción de desarrollos urbanísticos

rentables que generen ganancia, aunque se garantice la reinversión de las mismas en la atención

de otras necesidades sociales para las cuales no existen recursos presupuestarios. Otro ejemplo

lo constituye la concepción del Estado Centralista, es decir, la forma como prevalece el poder

central por encima del poder estadal y local en Venezuela, lo cual se manifiesta de muy diversas

maneras en los factores gerenciales de producción de la tierra urbana, al confundirse tareas

propias del poder local en la escala central de gobierno (regulación urbanística, gestión de

financiamiento, elección de contratistas, entre otros ejemplos), restringiendo la afluencia de

recursos en forma desconcentrada y en ocasiones interfiriendo con iniciativas locales legítimas y

acordes a la realidad de una ciudad o región. Por último, el régimen presidencialista – partidista

de gobierno incide negativamente en el funcionamiento del Estado, al coartarse iniciativas

válidas de gestión del proceso de producción de tierras urbanas porque fueron ideadas por algún

gobierno anterior.

• En los factores técnicos. Ejemplo de ello lo constituye la constante alusión a la necesidad de

desconcentrar la Región Capital, las propuestas de creación de nuevas ciudades en sitios donde

la existencia de recursos naturales permita su explotación a bajo costo, sin considerar las

razones económicas, históricas y culturales que explican y justifican la concentración de

habitantes en las ciudades que hoy tenemos.

2.4.2.3 Incidencia de los factores institucionales

La estructura organizativa creada por el Estado para atender el proceso de habilitación de tierras,

ejerce una influencia clave en él, porque en dicha estructura tienen lugar las decisiones y las

acciones que el proceso requiere para su desarrollo en forma adecuada.

• En los factores ideológicos. Cabe esperar que si se producen cambios acertados en la estructura

organizativa del Estado, a largo plazo ello tendrá una influencia positiva en los valores sociales,

retroalimentándose el proceso.


-1.doc 41

• En los factores técnicos y legales. El establecimiento de normas técnicas, políticas de

ordenación territorial, planes y proyectos de distinta escala y naturaleza están directamente

relacionados con la es tructura organizacional del Estado, debido a la distribución de

competencias técnicas entre sus distintos órganos. En este sentido, la fragmentación de la

administración urbanística ha tenido consecuencias negativas en este aspecto, en el sentido de

que se ha perdido en muchos casos la visión de conjunto de los diferentes centros poblados y

áreas metropolitanas del país.

• En los factores gerenciales y económico – financieros. Las responsabilidades gerenciales y la

provisión de recursos a cada ente, dependen de la “visión” y la “misión” de los distintos

organismos, siendo frecuente la duplicidad o concurrencia de funciones entre distintos

organismos del Estado, y la pérdida de misión de algunos organismos (por ejemplo, FONDUR

concebido originalmente como orga nismo responsable de la provisión de tierra a ser urbanizada,

ha orientado su función hacia el financiamiento de la producción de viviendas, compartiendo

esta función con el INAVI y con organismos regionales de vivienda).

2.4.2.4 Incidencia de los factores legales

Los factores de índole legal inciden de forma importante en la definición de responsabilidades y en

la distribución de recursos intrínsecos al proceso de habilitación de tierras urbanas.

• En los factores institucionales. Los cambios en el sistema de leyes pueden ocasionar la

desaparición, fusión o reestructuración de los organismos públicos existentes.

• En los factores gerenciales. Las responsabilidades gerenciales e incluso los cargos de los

funcionarios públicos, son definidos mediante actos legales.

• En los factores económico – financieros. La provisión de recursos presupuestarios públicos y

las reglas para el manejo de los recursos del sector privado en el proceso de habilitación de

tierras obedecen a normas legales de obligatorio cumplimiento.

• En los factores técnicos. Todas las normas técnicas relativas al proceso de habilitación de tierras

deben ser promulgadas mediante actos administrativos que le otorguen fuerza de ley para que su

cumplimiento sea obligatorio.


-1.doc 42

2.4.2.5 Incidencia de los factores gerenciales

La gerencia eficiente de los recursos humanos y materiales desde los organismos públicos, la

coordinación sinérgica entre organismos, el cumplimiento de planes mediante la ejecución del

presupuesto público, la creciente participación del sector privado y de la sociedad civil a través de

fórmulas gerenciales comunitarias (cooperativas, asociaciones civiles), permiten formular y llevar a

cabo los planes y proyectos en materia de habilitación de tierras. La forma como incide este factor

en los demás se ejemplifica a continuación.

• En los factores institucionales. Una gerencia inadecuada, de baja experiencia, sin una visión

clara de los objetivos del organismo que dirige, repercute negativamente en el cumplimiento de

las competencias que le corresponden. Al mismo tiempo, la inexistencia de coordinación entre

las actuaciones de los organismos, atenta contra la eficacia del uso de los recursos.

• En los factores económico – financieros. El aprovechamiento eficiente de los recursos, la

ejecución oportuna y eficaz de los planes, el logro de metas de producción de tierra y de

viviendas, están estrechamente relacionadas con la capacidad gerencial de los funcionarios

responsables de administrar los recursos.

• En los factores técnicos. La producción de normas técnicas, la formulación oportuna de planes y

proyectos, la innovación tecnológica y la verificación de la calidad del proceso de urbanización,

son actividades de índole técnica que son intrínsecas a una adecuada gerencia de los recursos.

2.4.2.6 Incidencia de los factores económico - financieros

La provisión de recursos y el diseño de mecanismos financieros que permitan producir y acceder al

producto – tierra urbanizada -, es de gran relevancia en el proceso de urbanización. El

aprovechamiento eficiente de los recursos, la ejecuc ión de los planes, el logro de metas de

producción de tierra y de viviendas, están estrechamente relacionadas con la capacidad gerencial de

los funcionarios responsables de administrar los recursos. Su incidencia en los demás factores se

ejemplifica a continuación.

• En los factores institucionales. La creación de estructuras organizativas debe estar acorde con la

existencia y magnitud de los recursos económicos que los organismos existentes van a manejar.


-1.doc 43

• En los factores gerenciales y técnicos. El aprovechamiento eficiente de los recursos, la

ejecución de los planes, el logro de metas de producción de tierra y de viviendas, están

estrechamente relacionadas con la capacidad gerencial de los funcionarios responsables de

administrar los recursos. Asimismo, la producción de normas técnicas, la formulación oportuna

de planes y proyectos, la innovación tecnológica y la verificación de la calidad del proceso de

urbanización, son actividades de índole técnica que son intrínsecas a una adecuada gerencia de

los recursos.


-1.doc 44

3 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN HABILITACION DE TIERRAS

URBANAS

El análisis de la experiencia en habilitación de tierras urbanas puede ser una herramienta valiosa en

la presente investigación, en particular en la etapa de las propuestas, siempre y cuando los contextos

analizados sean afines con el caso venezolano. La selección de las experiencias internacionales se

realizó a partir de las discusiones efectuadas por el equipo de trabajo y luego de llevar a cabo una

búsqueda bibliográfica, aplicando como criterios selectivos, además de que las experiencias puedan

tener aspectos aplicables a Venezuela, el que la información esté disponible. Las experiencias

seleccionadas son las de Estados Unidos de América y la de España. Este capítulo está constituido

por dos secciones, en cada una de las cuales se desarrolla las experiencias mencionadas.

3.1 La experiencia de Estados Unidos en la habilitación de tierra urbana

En el presente texto se expone la experiencia de Estados Unidos de América en los procesos de

habilitación de tierras. Se desarrollan tres aspectos principales; primero el relacionado con la

importancia de las normas sobre urbanizaciones, en este ítem se expone también los aspectos

históricos de este proceso. El segundo aspecto se refiere a la llamada “práctica urbanística

emergente”, la cual está orientada a controlar los cambios y a lograr negociaciones con los

promotores a partir de la aplicación de una mayor discrecionalidad técnica. Por último, se exponen

algunas técnicas utilizadas en este país a sin de controlar los proyectos de urbanización. El

desarrollo de esta sección se ha basado en el libro “La práctica urbanística emergente en los Estados

Unidos. Un análisis desde la perspectiva europea” el cual es el producto de una tesis doctoral

realizada por su autora Inés Sánchez de Madariaga (1998).

3.1.1 Descripción e Importancia de las Normas sobre Urbanizaciones

Las normas sobre urbanizaciones (NU) han sido una parte integral de la planificación del uso del

suelo en Estados Unidos por más de medio siglo. En el nivel más básico las normas de urbanización

previenen los desarrollos sub-estándares y ofrecen la oportunidad para:

• Integración de los desarrollos residenciales con otros usos del suelo

• Adquisición de espacios para equipamiento y servicios públicos (parques, escuelas, etc.)


-1.doc 45

• Continuidad en los servicios de redes y de transporte, entre otros.

En su aplicación más amplia, como herramienta que guía el desarrollo del uso del suelo, las normas

de urbanización deberían ser parte de un proceso de planificación que emerge del estudio de la

problemática de la comunidad y sus metas. En concordancia con el plan general de desarrollo

urbano ayudan a evitar parcelaciones “ad hoc” y decisiones irresponsables de planificación.

3.1.1.1 Antecedentes Históricos de las normas sobre urbanizaciones

Planificación de pueblos en la colonia: El proceso de división de la tierra (urbanización) que dio

lugar a lo que es hoy los Estados Unidos comenzó con la llegada de los primeros colonos. Muy

pocos pueblos surgieron espontáneamente. Contrario a la creencia popular, casi todos los pueblos

fueron comunidades planificadas, usándose patrones y arreglos traídos de la madre patria.

Parcelación prematura: Después de la Guerra de Independencia, el Congreso Constitucional

habilitó la “Ordenanza de la Tierra de 1785” la cual que hizo a la tierra de dominio público

disponible para la venta. La ordenanza contenía las normas que guiaban la disposición de tierras en

los territorios del Oeste. Estableció un sistema rectangular para identificar pueblos y secciones –un

método que todavía es usado, excepto en algunas partes del Este de Estados Unidos y porciones de

California y Texas-. Los lotes de tierra fueron dispuestos para formar pueblos de 36 millas

cuadradas o secciones de 640 acres, pero grupos de inversionistas rápidamente solicitaron al

Congreso la compra de áreas mucho más grandes.

Aunque no todos los grupos promotores de nuevos asentamientos de población fueron

especuladores sin escrúpulos, muchos lo fueron, y vieron las ventas de tierras como una

oportunidad para alto lucro y bajo riesgo. El desarrollo de tierras en el sentido de hacer mejoras o

hacer inversiones de capital para agregarle valor a los lotes no fue la práctica regular. Compradores

mercadeaban parcelas de tierra como piezas de mercancía, frecuentemente sin su adecuado registro

o adecuada descripción; muchos de los títulos de propiedad permanecieron sin ser reclamados.

Cuando los impuestos comenzaron a mermar el valor de las propiedades, éstas revirtieron al Estado

o al Municipio respectivo, debido a la falta de pago de impuestos.

El exceso de especulación en el siglo diecinueve fue excedido a comienzos del siglo veinte cuando

ocurrieron las actividades más notorias. En 1939, dos millones de lotes vacantes habían sido


-1.doc 46

producidos en Chicago, suficiente para albergar a 15 millones de habitantes o triplicar la población

de la ciudad en ese momento. Urbanizaciones en Florida fueron aún más ambiciosas: fue habilitada

suficiente tierra como para albergar toda la población de los Estados Unidos. El Noreste no fue

inmune, los periódicos regalaban parcelas de 200 pies en Nueva York y Nueva Jersey para los

nuevos suscriptores. Quizá, lo más extravagante de todo fue el regalo de parcelas en las cajas de

jabón.

No hay duda de que pueblos aparecidos de un día para otro se convirtieron rápidamente en centros

poblados pujantes y que la especulación ayudó a esparcir el desarrollo en toda la nación. Sin

embargo, los períodos especulativos históricamente fueron seguidos por el colapso de los precios.

Durante este período, grandes porciones de tierra fueron desarrolladas en lugares inapropiados; las

parcelas eran muy pequeñas para construir; y el costo de instalar los servicios añadió problemas

financieros a muchas municipalidades. Estos abusos finalmente resultaron en cambios en la actitud

de los Estadounidenses: el gran boom y caída de precios alertaron acerca de los peligros del

desarrollo sin restricciones y abonó el camino para el establecimiento de los controles de las

urbanizaciones.

3.1.1.2 Etapas de los controles de urbanizaciones

Etapa 1: 1928 – Segunda Guerra Mundial. Establecimiento de la legislación y las primeras

ordenanzas. Las normas sobre urbanizaciones, con el enfoque que existió antes de 1928, no pueden

considerarse una herramienta de control y guía para el desarrollo. El sistema de registro de tierras

establecido después de la Guerra de Independencia incluía sólo los mecanismos legales para el

registro de los títulos de propiedad con el propósito de establecer uniformidad en los métodos de

descripción de linderos. Gradualmente, las especificaciones de ancho de vías y de tamaño de

parcelas, entre otros, fueron incluidos, pero las normas para urbanizar no fueron concebidas para

limitar la cantidad de desarrollo hasta que las vastas especulaciones de tierras en los años veinte

provocaron la ruina de muchos gobiernos locales por las urbanizaciones sin restricciones.

Comprendiendo lo inadecuado de la legislación existente los planificadores profesionales

promovieron modelos de leyes. En 1928, el gobierno federal publicó el “Standard City Planning

Enabling Act”. Este modelo de reglamento, que sirvió de base para la mayoría de los reglamentos


-1.doc 47

en los estados, cambió el concepto de normas para urbanizaciones y su limitado rol, a mecanismos

para registrar lotes y parcelas una vez que había sido probado el aporte de la urbanización al

desarrollo apropiado de la comunidad.

El primer estadio de control de las urbanizaciones consistió entonces en asegurar el marco legal

para expandir el rol de los controles de urbanización. Durante este período, los estados promulgaron

leyes facultativas, delegando en las municipalidades la autoridad para imponer controles. Los

estatutos variaron ampliamente entre los estados, pero la mayoría se basó en el “Standard City

Planning Enabling Act”. Su función básica consistió en el establecimiento de la autoridad para

aprobar o no urbanizaciones, usualmente por una comisión de planificación o por el cuerpo

legislativo del municipio. Los estatutos autorizaban al cuerpo legislativo munic ipal a delegar en las

comisiones de planificación la aprobación de las urbanizaciones, especificando los estándares y

procedimientos que deberían seguir las comisiones. Con la adopción de las ordenanzas de

urbanizaciones por muchos pueblos y ciudades a tra vés de la nación, éstas se convirtieron en una

herramienta con el potencial de darle forma al desarrollo y al crecimiento de las comunidades.

Este período de gestación de las normas para urbanizar provocó la publicación de numerosos

estudios dedicados a la racionalidad de las fórmulas de urbanización y a las características de los

diseños.

Etapa 2: Post-Segunda Guerra Mundial. Provisión de la infraestructura municipal a través de

los controles de urbanización. Después de la Segunda Guerra Mundial, la demanda por vivienda

ocasionó un boom de construcción que presionó los servicios puntuales y de infraestructura

existentes. En respuesta, las agencias de planificación y muchas comunidades adoptaron las

regulaciones para las urbanizaciones.

En 1945 todos los est ados, con la excepción de Vermont, habían adoptado la legislación, y una

multitud de comunidades a través de la nación había aprobado las ordenanzas de urbanizaciones. En

adición a la incidencia del desarrollo de la legislación, en este período fue requerido mayor aporte

de los promotores: vialidad y servicios de redes fueron ahora comunmente incluidos en las

ordenanzas de urbanizaciones. Adicionalmente, numerosas comunidades añadieron provisiones a

las normas de urbanizaciones, que requerían una reserva de suelo mandatoria para escuelas y

parques.


-1.doc 48

Finalmente, la influencia de la Agencia Federal de Vivienda (AFV) fue determinante a través de la

publicación de los “Boletines de Planificación del Suelo ” los cuales describieron las mejoras

adecuadas para las urbanizaciones. En este período, muchos promotores siguieron las

recomendaciones de la AFV para poder aprovechar los incentivos y las condiciones en las que esta

agencia ofrecía los seguros. La AFV fue también muy activa en la educación de los promotores con

relación a las mejoras de diseño. Con este fin, su División de Planificación del Suelo distribuyó

ilustraciones gráficas de las propuestas recomendadas para urbanizar. Aunque el período de la post

guerra indujo mejoras en el estado del arte de las urbanizaciones, muchas dificultades

permanecieron. En efecto:

• Numerosas urbanizaciones no cumplían con los requerimientos o no relacionaban la calidad de

las mejoras con las necesidades reales de urbanización.

• Las normas generalmente carecían de suficientes garantías para asegurar que las mejoras fueran

efectivamente provistas.

• Los controles existentes no detuvieron la prematura o excesiva actividad de urbanización.

• Los estatutos frecuentemente fueron limitados en jurisdicción: por ejemplo, el estado

promulgaba leyes que no permitían los controles sobre las áreas no incorporadas al ámbito

municipal.

Etapa 3: 1960s y 1970s. Las regulaciones de urbanizaciones como controles del desarrollo y

protectoras del ambiente. Durante los años sesenta y setenta, se hicieron es fuerzos para tratar de

corregir las deficiencias anteriores y se aumentó el número de comunidades que adoptaron controles

de urbanizaciones. Adicionalmente, las regulaciones se hicieron más sofisticadas y exigentes.

El alcance de los controles de urbanizaciones en los años sesenta y setenta también fue ampliado.

La protección del ambiente se convirtió en una preocupación más prominente y, por primera vez,

algunas regulaciones intentaron ocuparse del histórico problema del desarrollo prematuro regulando

los lapsos para ese desarrollo.

También fueron incluidos estándares para el paisajismo y separación de los usos (“screening”)

indicativo del interés para mejorar el desarrollo del diseño y para crear proyectos más apropiados

para la comunidad.


-1.doc 49

Etapa 4: La búsqueda del balance. El último período de los controles para las urbanizaciones dio

lugar a exigencias que provocaron costos excesivos y arbitrarios, lo que ha desembocado en una

búsqueda para balancear los estándares y los requerimientos impuestos a los promotores. Las

técnicas de control de desarrollo adoptadas por muchas municipalidades le otorgaron a las

autoridades locales un control excesivo, por lo que ahora la búsqueda se ha centrado en eliminar los

requerimientos innecesarios y en relacionar los estándares a la función que va a servir. En lugar de

establecer requisitos inflexibles para cubrir todas las situaciones, estos estándares, usados con una

aproximación de su desempeño “performance approach” presentan un amplio rango de opciones

cuya aplicación depende de las situaciones específicas o necesidades. Sin embargo, al mismo

tiempo, existe una creciente evaluación de las normas prevalecientes. ¿Son éstas adecuadas?, ¿

reflejan –y respetan- los intereses de los propietarios, promotores y la comunidad como un todo?.

3.1.1.3 La base legal y evaluación de las normas de las urbanizaciones

Las normas par urbanizar han sido aceptadas en la jurisprudencia sobre uso del suelo en todos los

estados de la unión. El status quo legal evoluciona, tanto para los controles de zonificación como

para los aplicables a las urbanizaciones, como resultado de recientes decisiones de la Corte

Suprema de Justicia de los Estados Unidos que han dado importante consideración al significativo

incremento de las cargas impuestas a propietario s y promotores inmobiliarios.

Las municipalidades se están viendo en la necesidad de buscar un balance adecuado entre las

exigencias de equipamientos y amenidades y el incremento en el costo de las propiedades.

3.1.2 La práctica urbanística emergente en los Estado Unidos de Norteamérica

Hasta mediados de los años 30 las regulaciones en materia urbanística de los Estados Unidos de

Norteamérica tenían como objetivo dar seguridad a las transferencias de propiedad inmobiliaria.

Posteriormente se basan, en principio, aunque con amplias variaciones, en adaptaciones al modelo

“Standard City Planning Act ” publicada en 1928 por el Gobierno Federal.

En la actualidad, el principal instrumento de coordinación del desarrollo inmobiliario privado lo

constituyen las regulaciones de parcelación, las cuales son de escala municipal, se basan en leyes

estadales facultativas (planning enabling acts) y establecen estándares aplicables al diseño y

provisión de infraestructura y equipamientos.


-1.doc 50

Sin embargo, estas regulaciones no resuelve n el problema de inserción apropiada (enganche) de los

nuevos desarrollos en la estructura urbana preexistente, aunque recientemente suelen incluir la

exigencia de pago de tasas para la provisión de infraestructuras (y de equipamientos) dentro y fuera

del proyecto. La aprobación de estos proyectos tiene un grado relativo de discrecionalidad, lo cual

da a lugar a realizar “negociaciones” con los promotores.

El desarrollo de urbanizaciones – e inmobiliario en general- está primordialmente en manos

privadas, aunque existen algunos casos de promoción pública o mixta en operaciones de renovación

en áreas deterioradas. Las administraciones federal, estadales y locales subvencionan la actividad

inmobiliaria en operaciones de este carácter, aunque en la última década dichas fórmulas han

decaído, por falta de fondos públicos.

En cuanto a las ordenanzas de zonificación y las de parcelación, hay una tendencia incipiente hacia

la integración de las dos regulaciones en un solo instrumento, debido a que existe un relativo

solapamiento entre ellas; como por ejemplo en el caso de desarrollos con planeamiento integrado

(PUD) en lotes de cierta dimensión.

Buena parte de las infraestructuras no es realizada por administraciones locales, sino en forma

fragmentaria por distintos ámbitos administrativos: estados, condados o distritos especiales. Esto

trae como consecuencia que dichas inversiones no sean necesariamente coincidentes con los planes

de desarrollo urbano, e inclusive, los municipios aprueban proyectos en los que el promotor se

compromete a realizar infraestructuras generales, aún cuando el proyecto entre en contradicción con

el plan. Por otra parte, para obtener suelos para equipamientos los municipios hacen uso de la

expropiación, de regulaciones de parcelación y de aportaciones urbanísticas.

Los sistemas urbanísticos norteamericanos no están ordenados ni estructurados coherentemente en

su formulación teórica y técnica (como lo es el español). Más que un sistema propiamente dicho, lo

que hay es un menú de posibles técnicas de planificación y gestión, sujetos a marcos legales de

ámbito estadal y restricciones judiciales variables, que los municipios utilizan de manera distinta, en

diferentes grados y en variadas combinaciones. A menudo la misma técnica recibe nombres

diferentes en distintos lugares. En este sentido, los municipios inventan técnicas que enriquecen el

elenco de posibles herramientas disponibles. Los cambios en su aplicación tienen lugar de modo

bastante pragmático, aleatorio y evolutivo, pero de significativa creatividad.


-1.doc 51

En gran medida, el “sistema” emergente está orientado a controlar el cambio más que a establecer

un “mapa” fijo de lo que se puede hacer. Las nuevas regulaciones se basan más en salvaguardas y

en garantías procedimentales, incorporadas a los sistemas de revisión y aprobación de proyecto, que

en regulaciones con contenidos explícitos predeterminados.

Las técnicas urbanísticas emergentes se usan principalmente para la ejecución de planes locales. Sin

embargo, en varios estados algunas de ellas se aplican desde una óptica metropolitana o, incluso,

estadal, como medio para la puesta en práctica de planes “supramunicipales”, como es el caso de los

estados de Oregon, Minesotta, California, y Florida.

3.1.3 Técnicas utilizadas en los Estados Unidos para controlar u orientar los proyectos

de urbanización

Las técnicas para controlar u orientar los proyectos de urbanización están agrupadas en cuatro

bloques:

A. Documentos complementarios del Plan General

B. Variaciones de zonificación convencional

C. Controles temporales de la planificación de infraestructuras

D. Adquisición de suelos y aportaciones urbanísticas

3.1.3.1 Documentos complementarios al Plan General

A.1 Plan de Area (area plan). Es un documento de planeamiento considerado como parte del

plan general, con igual valor legal, que cubre solo una parte del territorio municipal (urbano)

y que permite establecer objetivos y políticas públicas especialmente diseñadas para el área de

planificación. No establece estándares específicos.

A.2 Plan Especial (specific plan ). Técnica complementaria del plan general (o de un plan de

área) que combina en un solo documento los objetivos y políticas generales señaladas para el

área con las técnicas específicas necesarias para su puesta en práctica.


-1.doc 52

3.1.3.2 Variaciones de zonificación convencional

B.1. Revisión de estándares urbanísticos (development standards review). Es un

procedimiento para la revisión y modificación de los estándares de urbanización con objeto,

generalmente, de abaratar costes sin menoscabo de los objetivos de seguridad, salud y

bienestar públicos. Permite la introducción de estándares de actuación (performance standars)

en lugar de estándares mínimos prescriptivos.

B. 2. Retiro Lateral/nulo (zero-lot line housing). Disposición contenida en ciertas secciones

de la zonificación convencional que obliga a las viviendas unifamiliares aisladas a eliminar el

retiro lateral, con el objeto de reducir el tamaño de la parcela. Normalmente se administra en

el marco de “desarrollo agrupado” (ver B.3) o de un PUD (ver B.4).

B.3. Desarrollo/ zonificación agrupado (cluster development /zoning). Es un forma de

diseño de los nuevos desarrollos que permite concentrar el aprovechamiento del terreno en

una proporción relativamente pequeña, para reducir costes de infraestructuras y preservar

espacios abiertos.

B.4. Desarrollo con planeamiento integrado ( planned unit development, PUD). Permite

que un determinado proyecto sea diseñado y construido como una unidad para aportar

flexibilidad al diseño, facilitar la mezcla de usos y de distintos tipos de viviendas, así como un

mejor aprovechamiento de los espacios públicos. Generalmente se usan en combinación con

las técnicas B.3 y B.5.

B.5. Revisión de la planificación del sitio (site plan review ). Procedimiento utilizado para

regular aspectos de diseño y planificación de proyectos grandes en una sola parcela, que no

implican la reparcelación de la propiedad y, en consecuencia, no están sujetos a las

regulaciones de parcelación. Sirve para controlar los mismos aspectos que regulan las

ordenanzas de parcelación: adecuación de infraestructuras interiores, conexiones con las

generales, equipamientos, pago de tasas para financiar infraestructuras y equipamientos, etc.

Es uno de los procedimientos discrecionales que permiten la negociación de aportaciones

urbanís ticas.


-1.doc 53

3.1.3.3 Controles temporales de planificación de infraestructuras

C.1. Moratorias al crecimiento (development moratoria). Prohibición temporal de todo

desarrollo, incluidos proyectos con aprobación urbanística e incluso en construcción. En

muchos estados, cuando se aplica esta medida, los derechos adquiridos por los promotores son

muy limitados: sólo son indemnizados cuando ya ha sido otorgado el permiso de construcción

y han sido realizadas sustanciales inversiones por ese concepto.

C.2. Programación temporal del crecimiento (development timing). Distribución temporal

de las infraestructuras públicas y de las licencias de urbanización y edificación, de manera que

el municipio pueda absorber gradualmente los nuevos desarrollos. Esta técnica facilita la

orientación del desarrollo futuro hacia las áreas con mayor capacidad de servicios.

C.3. Fronteras de crecimiento urbano (urban growth boundaries). Definición del área de

crecimiento urbano proyectado. Más allá de la frontera se prohíbe totalmente o se limita el

desarrollo urbano. Algunos municipios establecen varias líneas dentro de su poligonal, las

cuales corresponden a la programación (C.2) prevista.

C.4. Autoridad extraterritorial (extraterritorial authority). Autorización estadal para que

los municipios establezcan regulaciones urbanísticas de distinto tipo sobre terrenos

localizados fuera del área incorporada, que previsiblemente puedan llegar a formar parte de la

jurisdicción municipal en el futuro (control de parcelaciones, zonificación, controles

temporales, etc.).

C.5. Análisis de impacto fiscal (fiscal impact analysis). Proyección de ingresos y costes

directos asociados al desarrollo, residencial y no residencial. Permite a los municipios conocer

las implicaciones fiscales de las propuestas urbanísticas, programar las aprobaciones de

proyectos y calcular el nivel de tasas que necesita imponer a los promotores para mitigar los

impactos fiscales.

C.6. Restricciones a la anexión (annexation restrictions). Cada vez con mayor frecuencia los

municipios imponen razonadas restricciones a la anexión de áreas periféricas no incorporadas.

Generalmente se realiza un análisis del impacto fiscal a objeto de asegurarse de que los costes

de provisión de infraestructuras y equipamientos para alcanzar estándares de servic io


-1.doc 54

razonables, así como los costes de mantenimiento de los existentes, no impliquen cargas

fiscales insostenibles.

C.7. Areas de valoración urbana y rural (urban and rural service area assessments). Es un

sistema de incentivos y desincentivos fiscales diseñados para dirigir la localización del

crecimiento. Se basa en el establecimiento de cánones impositivos diferentes según la

clasificación de los suelos en urbanos o rurales.

3.1.3.4 Adquisición de suelos y aportaciones urbanísticas

D.1. Bancos de suelo (land banking). Adquisición pública de suelos para controlar su

desarrollo urbanístico futuro. Puede usarse para localizar un uso público determinado

(equipamiento) o para obtener grandes extensiones de terreno destinadas a cualquier uso

urbano, público o privado. La adquisición puede ser hecha mediante operaciones simples de

compra-venta o ejerciendo el poder expropiatorio (eminent domain). Los fondos para

financiar la adquisición pueden ser municipales, pero normalmente son derivados de

programas estadales o federales.

D.2. Organizaciones que gestionan un patrimonio de suelo (land trust ). Son

organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro con capacidad legal para administrar un

patrimonio de suelo. Pueden comprar o recibir en donación el suelo, o algún derecho sobre

éste. La conservación de las características de la propiedad quedan garantizadas mediante

restricciones a la transformación física del terreno y/o del destino del mismo, las cuales son

incorporadas al título de propiedad.

D.3. Adquisición de derechos parciales sobre el suelo (Purchase of easements or

development rights, PDR). Es una alternativa a la compra total de la propiedad. Consiste en la

adquisición de un derecho parcial sobre el terreno -por ej., del derecho a edificar, o a hacerlo

en una porción determinada del lote-.

D.4. Donación de servidumbres para su conservación (donation of conservation

easements). Es una variante de D.3, dirigida al logro de objetivos similares. Suponen un coste

menor para el municipio, pero también una menor capacidad de éste para influir en la

definición de objetivos. El donante se hace acreedor de desgravámenes fiscales federales.


-1.doc 55

D.5. Requisitos de parcelación (subdivisión requirements). Son los requisitos de cesión de

suelos para la vialidad, espacios abiertos y equipamientos, así como de provisión de

infraestructura local. Están asociados a las regulaciones de parcelación y a los procedimientos

administrativos de aprobación de las propuestas de urbanización.

D.6. Exacciones (exactions). Son aportaciones privadas para infraestructuras y equipamientos

públicos que los municipios obtienen en un proceso de negociación puntual con los

promotores, como condición para aprobación del proyecto.

D.7. Convenios urbanísticos (development agreements). Acuerdos entre los promotores y las

administraciones locales mediante los cuales una determinada administración se compromete

a no cambiar el planeamiento, la zonificación u otras normas aplicables al desarrollo por un

cierto lapso. A cambio, el promotor se compromete a proveer infraestructuras y/ o

equipamientos que la administración (municipio, condado) no tiene autoridad legal para

requerir. Estos convenios se utilizan generalmente para grandes proyectos y deben ser

autorizados por la legislación estadal. La iniciativa correspondiente puede partir del promotor,

de la comisión de urbanismo (municipio, condado) o del órgano legislativo. En algunos casos

(California) se requiere referéndum.

D.8. Tasas de impacto (development fees). Son tasas impuestas por el municipio o el

condado para financiar infraestructuras y equipamientos interiores del proyecto, así como la

alícuota de los generales ocasionados por los impactos del desarrollo en cuestión. En este

último supuesto, el propósito es asegurar una asignación prorrateada de los costos para las

mejoras requeridas por el nuevo desarrollo fuera de sus límites Como una condición de la

aprobación final de la urbanización, el comité de planificación puede requerir al aplicante

pagar prorrateadamente una cuota parte del costo en el que debe incurrirse para proveer

rasonable y necesarias mejoras de circulación, acueductos, cloacas, drenajes, y otras fuera de

los límites de la urbanización, pero necesarias y requeridas por el desarrollo. Las mejoras

necesarias son aquellas clara y sustancialmente relacionadas al desarrollo en cuestión. La

proporcionalidad o la cantidad prorrateada deberá basarse en el siguiente criterio:


-1.doc 56

Asignación de Costos

Asignación total: Cuando la necesidad y el beneficio aplica sólo a la urbanización propuesta

de manera que el promotor es totalmente responsable por cualquier mejora.

Asignación proporcional:

Costo total de la ampliación o mejora = Capacidad de la ampliación o mejora Costo del Promotor Cuota parte del promotor en la capacidad de la mejora o ampliación

D.9. Tasas de mitigación. (mitigation fees). Constituyen una variante de las tasas de impacto,

en que las aportaciones de los promotores se obtienen a partir de un proceso seminegociado

que se fundamenta en estándares básicos establecidos mediante modelos informáticos que

estiman los impactos de cada propuesta sobre las infraestructuras y los equipamientos.

3.2 La experiencia de España en la habilitación de tierra urbana

El tema de la habilitación de suelo urbano (urbanización) se ha ubicado tradicionalmente en la

sistemática doctrinaria española, bajo el acápite de la Gestión del Urbanismo, entendiendo por tal,

la función pública que compete a los órganos del Estado, dirigida a producir y encauzar el proceso

de desarrollo de ciudades, dentro de patrones determinados en los instrumentos de planificación y

regulación aplicables.

Así, en el caso español, al igual que sucede de manera general y uniforme en cualquier sistema de

ordenación urbanística, se parte de la existencia del instrumento de definic ión y calificación del

suelo (plan o similar), como presupuesto necesario para la aplicación de las técnicas o medios

instrumentales dirigidos a la generación de espacios acondicionados (urbanizados), aptos para la

edificación urbana y la realización de las diversas actividades de carácter colectivo, como producto

final del proceso.

Este principio se mantiene de manera uniforme y estable a lo largo de toda la evolución de la

legislación urbanística española, desde la primera Ley del Suelo de 1956, hasta su más reciente


-1.doc 57

Texto Refundido de 1992. En este contexto se sistematizan los llamados “Sistemas de Actuación”,

como una manifestación de las formas de Ejecución del Planeamiento Urbano, que a su vez

configuran una de las formas de expresión del concepto más amplio de Gestión del Urbanismo.

3.2.1 Los Sistemas de Actuación regulados por la Ley

Originalmente, la Ley del Suelo reguló los Sistemas de Actuación en: Compensación, cooperación,

expropiación y cesión de viales. En las subsecciones siguientes se exponen cada uno de ellos. En la

tabla 3.1 se presentan estos sistemas junto con algunos de sus particularidades.

3.2.1.1 Sistema de Compensación

En este caso todo el proceso operativo o de gestión es desarrollado por los propietarios de los

inmuebles. Los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan la urbanización a

cargo de ellos y se constituyen en Junta de Compensación (excepto si sólo hay un propietario)

regulada por los estatutos y bases que aprueba la administración actuante. La Junta de

Compensació n se organiza con la participación de al menos el sesenta por ciento (60%) de las

propiedades del área sujeta al sistema.

Esta Junta de Compensación opera como una entidad urbanística encargada de elaborar el

correspondiente proyecto de Compensación, que comporta el reacomodo o reorganización física de

las propiedades, así como la redistribución de las cargas y beneficios formulada de manera directa

por los propietarios y formalizada por la correspondiente aprobación del proyecto urbanístico por

parte de la autoridad competente.

3.2.1.2 Sistema de Cooperación

Dentro de este sistema las operaciones urbanísticas son realizadas por un ente urbanístico de

carácter público y los propietarios “cooperan” en la ejecución del urbanismo – de allí la

denominación del sistema -, mediante la cesión gratuita de las áreas requeridas para determinadas

obras y equipamientos urbanos (viales, áreas verdes y de protección, parques, etc.), y concurren al

pago total o parcial según el caso, del costo de las obras de urbanización, mediante la cancelación

de una contribución fijada mediante concertación con la Administración.


-1.doc 58

El sistema se lleva a cabo a través de la aplicación de la técnica de la reparcelación, que conduce a

la reorganización de la estructura parcelaria que presentan los inmuebles comprendidos en el

Polígono o Unidad de Actuación previamente determinado por el planeamiento (excepto cuando la

distribución de beneficios y cargas ya sea equitativa), y tiene por objeto lograr la redistribución de

las cargas y beneficios derivados del plan, es decir, que se persigue reasignar las potencialidades de

aprovechamiento urbanístico de los predios provocando un reparto más equitativo o equilibrado.

Pero junto a este objetivo, el sistema permite mejorar las condiciones de diseño urbano y de

localización de equipamientos comunales dentro de la Unidad de Actuación.

3.2.1.3 Sistema de Expropiación

En este Sistema, a diferencia de los anteriores, se excluye a los particulares a favor de la

Administración Urbanística, que actúa mediante modalidades operativas o gerenciales asumiendo la

ejecución de las previsiones contenidas en el Plan, a través de la adquisición de los inmuebles

comprendidos en el Polígono o unidad de Actuación, la realización de las obras de urbanismo, por

ejecución directa o fórmulas de participación del sector privado, y enajena las parcelas o ejecuta las

edificaciones, según las características predeterminadas en el correspondiente proyecto. Los entes

públicos se convierten en propietarios del suelo sobre el cual se actúa, previo pago del justiprecio

fijado de acuerdo con los criterios de valoración previstos en la Ley del Suelo.

También se puede utilizar el sistema de expropiación para la ejecución de los sistemas generales o

algunos de sus elementos, así como para la realización de actuaciones aisladas en suelo urbano

(trazado de nuevas vías, parques, etc.).

3.2.1.4 Sistema de Cesión de Viales.

Este sistema desapareció de la Ley en sus primeras reformas. En su contenido resultaba

prácticamente igual al Sistema de Cooperación, pero en este caso la participación pecuniaria de los

propietarios se hacía por la vía de una contribución especial, es decir, un tributo fijado

unilateralmente por la Administración y no establecido de manera negociada o concertada. De otra

parte, este sistema no contemplaba la técnica de reorganización de la estructura parcelaria.


-1.doc 59

Tabla .3.1. Los sistemas de actuación vigentes en la Legislación española

Titularidad Ejecución Reparto

Compensación Privados Privados P. Compensación

Cooperación Privados Administración P. Reparcelación

Expropiación Administración Administración

Fuente: Coll y otros (1992)

La administración determinará el sistema de actuación, tomando en cuenta las necesidades, los

medios económicos y otras circunstancias, dando prioridad a los sistemas de compensación y

cooperación, excepto cuando por motivos de urgencia sea necesario actuar con el sistema de

expropiación. Por otro lado, los propietarios que representen el 60% de la superficie total del

polígono o unidad de actuación, podrán solicitar la aplicación del sistema de compensación y la

administración lo aprobará previa consulta con el resto de los propietarios.

En líneas generales estos son los sistemas regulados por la legislación española para la producción

de suelo urbano.

3.2.2 La aplicación de los distintos sistemas de actuación urbanística

Tanto en el transcurso de la redacción de los documentos generales del Planeamiento, Plan General

o Normas Subsidiarias, como en el momento de redactar los Planes Parciales o Planes Especiales o

en la delimitación de los polígonos o unidades de actuación, antes de decidir cuál es el sistema de

gestión más apropiado conviene analizar cuáles son las circunstancias que se han de tener en cuenta

a la hora de determinar el sistema de actuación.

Con carácter general conviene estudiar los elementos siguientes.

• La capacidad de la Administración actuante en lo que se refiere a:

Medios financieros, con relación tanto a partidas previstas en su presupuesto con la finalidad

de realizar actuaciones urbanísticas, como a su capacidad de endeudamiento y la voluntad

política de aplicarlo a la gestión urbanística.


-1.doc 60

Recursos humanos a disposición de la administración, con capacidad técnica y jurídica.

• Número y características de los propietarios. Para cualquier sistema de actuación, el número y

características de los propietarios es fundamental. Es importante el conocimiento actualizado,

mediante una revisión correcta de censo del catastro con las últimas modificaciones en las

propiedades. La información sobre el número de propietarios, arrendatarios, servidumbres, etc.

y de las características socioeconómicas, son datos que facilitan la decisión del sistema de

actuación a elegir; por eso, su correcto conocimiento se ha de considerar como un trabajo

prioritario.

• Complejidad técnica o urbanística del polígono. Valorar la complejidad técnica, en función de

las características y requerimientos que se señalan en el planeamiento, teniendo en cuenta las

cesiones obligatorias, los sistemas generales contenidos en el sector o unidad de actuación, la

adaptación del planeamiento, entre otros, es un aspecto que también se ha de considerar como

prioritario.

3.2.2.1 El sistema de Compensación

Algunas de las circunstancias que aconsejan la adopción del sistema de compensación, son las

siguientes:

• Número de propietarios. Cuando el sector o unidad de actuación consta de pocos propietarios,

ya sea por su número o por su porcentaje de propiedad, es decir, cuando la mayor parte del suelo

pertenece a pocos propietarios. Al contrario, un sector con muchos propietarios dificulta

enormemente los acuerdos de la Junta de Compensación.

• Capacidad económica de los propietarios o, al menos, de su mayoría, para asumir las

obligaciones derivadas del proceso urbanizador.

• Voluntad de desarrollar, es decir, voluntad de la mayoría los propietarios de transformar la

condición actual de los terrenos, en terrenos urbanizados y aptos para ser edificados. La

existencia de actividades lucrativas de alto rendimiento en el sector dificulta su transformación.


-1.doc 61

• Facilidad de gestión. Si por lo contrario la gestión que ha de realizar la Junta de Compensación

resulta complicada debido a las características del sector o unidad de actuación, la composición

de la propiedad, las preexistencias productivas, exigencias municipales, el mayor costo de las

infraestructuras de servicios con relación al costo normal, etc., el sistema de compensación se

vuelve imposible.

• Capacidad de gestión. Dentro de la composición de la propiedad debe haber propietarios, o sus

delegados, con capacidad empresarial y voluntad de llevar a término el proyecto de

compensación.

3.2.2.2 El sistema de cooperación

Entre las circunstancias que aconsejan la adopción del sistema de cooperación pueden señalarse las

siguientes:

• Que la Administración actuante tenga capacidad de gestión y de endeudamiento. La capacidad

de gestión entendida como recursos humanos, técnicos y jurídicos así como recursos

económicos, es decir, partida presupuestaria o capacidad de endeudamiento y voluntad política

de aplicarla a la gestión del suelo.

• Muchos propietarios. Por exclusión del sistema de compensación, según se ha expuesto

anteriormente, el sistema de cooperación es el que puede abordar la gestión conjunta de un

sector o unidad de actuación, por la mayor capacidad que tiene la Administración actuante de

obligar al cumplimiento de las obligaciones urbanísticas y a la mecánica del propio sistema.

• El interés de la Administración por el desarrollo del sector, debido a la necesidad que el

municipio tiene de obtener las cesiones en zonas verdes, equipamientos, red viaria, etc.,

previstas en el sector a fin de cubrir los déficits respectivos.

• Complejidad técnica o urbanística debido a la dificultad del desarrollo del planeamiento o de la

gestión, que puede desanimar la iniciativa privada. Por ejemplo, cuando la unidad de actuación

en suelo urbano comporta una gestión compleja, lenta y poco rentable económicamente.

• Sectores de urbanización prioritaria. En el caso de la legislación urbanística catalana se fija

obligatoriamente el sistema de cooperación en los sectores de urbanización prioritaria.


-1.doc 62

3.2.2.3 El sistema de expropiación

Entre las circunstancias que determinan la adopción del sistema de expropiación, podemos señalar

los siguientes:

• Que el sector o unidad de actuación, por determinación del Plan General, esté muy cargado de

sistemas generales (vialidad principal, redes matrices de infraestructuras).

• Por razones de urgencia y motivos de interés público que exijan un desarrollo inmediato.

• Cuando los recursos económicos de los propietarios sean insuficientes para hacer frente a la

gestión que exige el desarrollo del sector o unidad de actuación y en cambio la Administración

tenga capacidad financiera.

• La existencia de edificaciones o instalaciones fuera de ordenación o contrarias al planeamiento,

o cargas difíciles de limpiar, que exigen el pago de indemnizaciones no asumibles por la

iniciativa privada.

• Previsiones contenidas en políticas de suelo para la formación de Patrimonio Municipal de

Suelo, o dentro de las políticas de formación de suelo urbanizado que desarrollan distintos

organismos.

3.2.3 Las técnicas de aprovechamiento y las áreas de reparto.

Existen otros mecanismos vinculados más directamente con el régimen de la propiedad urbana, su

valoración y los efectos negativos que sobre su contenido patrimonial puede producir el

planeamiento, que a la habilitación de tierra urbana, como lo es la categoría de aprovechamiento

tipo (consagrada originalmente en la Ley de 1956), que es sustituida en la reforma de 1990 por la

noción de aprovechamiento medio.

Este esquema parte de la asignación o reconocimiento en la Ley, de un volumen de edificabilidad o

aprovechamiento edificable mínimo para toda propiedad predial, con lo cual, el instrumento de

ordenación o regulación urbanística amplía en mayor o menor medida ese aprovechamiento al

asignar las condiciones específicas de edificabilidad, pero también puede anular el

aprovechamiento, cuando asigna a la propiedad restricciones, limitaciones, o una utilización de

carácter público. En tales casos, el aprovechamiento medio sirve como referencia para la

determinación de posibles indemnizaciones o compensaciones al propietario. Como técnica

complementaria aparecen las llamadas Areas de Reparto, que se configuran como delimitaciones


-1.doc 63

espaciales de áreas o sectores de la ciudad, en los cuales es admisible trasladar los márgenes de

aprovechamiento no utilizables en la localización original.

A los efectos del objetivo específico del presente estudio es importante retener que esta técnica no

se configura ni opera como un instrumento dispuesto para la habilitación de suelo urbano. De otra

parte, debe advertirse que la presencia de esta u otra técnica jurídico urbanística en el ordenamiento

español o en cualquier otro sistema normativo de derecho comparado, comporta su adecuación o

sintonía con el sistema, por lo cual su inserción en otro ordenamiento amerita conocer en qué

medida resultaría compatible, para que pudiera ser eficaz.

3.2.4 Las recientes previsiones de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Más recientemente (13 de abril de 1998), se publica la Ley sobre Régimen del Suelo y

Valoraciones, que busca simplificar los sistemas de actuación para la gestión del urbanismo, en

atención al exceso regulatorio y el riesgo que significa su incremento a partir de las potestades que

se asignan o asumen las Comunidades Autónomas, en aplicación del proceso de autonomías, para

dictar normas regulatorias de la materia urbanística.

La misma Exposición de Motivos de la Ley da cuenta de la situación cuando señala que: :”…la

complejidad de este sector del ordenamiento jurídico al multiplicar, a veces innecesariamente, las

intervenciones administrativas en las distintas fases de los procesos de desarrollo urbano, lo que,

unido a la limitación de la oferta de suelo, ha contribuido decisivamente a demorar hasta extremos

irrazonables la conclusión de las operaciones de urbanización y ulterior edificación, haciendo

imprevisible su coste y dificultando una adecuada programación de las correspondientes actividades

empresariales, con el consiguiente encarecimiento del producto final…”

Teniendo como punto de partida estos postulados, la Ley fija las bases para simplificar los procesos

de habilitación de suelo urbano, fundamentalmente mediante la apertura y el estímulo a la iniciativa

de los propietarios de los predios propuestos para el desarrollo urbano, con absoluta sujeción a las

previsiones del Plan y demás instrumentos de ordenación urbanística, pero reduciendo las rigideces

formales dadas por los arquetipos operativos preestablecidos. De igual forma, en los supuestos de

actuaciones públicas, la Ley exige a la Administración actuante promover la participación de la

iniciativa privada, aunque esta no ostente la propiedad del suelo.


-1.doc 64

4 EVOLUCION DEL PROCESO DE HABILITACION DE TIERRAS

URBANAS EN VENEZUELA

Este Capítulo tiene por finalidad exponer la experiencia del Estado venezolano en la habilitación de

tierras urbanas en el período 1928-2000. El capítulo se inicia explicando los modos de ejecución del

urbanismo en Venezuela a fin de lograr una mejor comprensión de este aspecto.

Posteriormente, con base a la información recopilada, expone en forma cronológica las diferentes

etapas del proceso de habilitación de tierras desde el año 1928 hasta la actualidad. Cada etapa

corresponde a una sección y es descrita destacando los factores ideológicos, gerenciales,

institucionales, técnicos, económicos y legales que han incidido en el proceso de habilitación de

tierras.

4.1 Los Modos de Ejecución del Urbanismo en la Legislación Venezolana

La producción de espacios urbanos de manera organizada (planificada) es un presupuesto necesario

para alcanzar condiciones mínimas de calidad de vida en favor de la población y niveles

ambientalmente satisfactorios para la realización del vasto, complejo, intenso y variado volumen de

actividades que comporta el sistema de vida urbano propio de la sociedad contemporánea.

De su parte, la generalización y trascendencia del fenómeno de urbanización como patrón natural de

los asentamientos humanos sobre el territorio, ha generado un significativo interés por su análisis y

tratamiento científico, desde las múltiples ópticas del conocimiento, dentro de las cuales se

encuentra, en posición singular, la perspectiva jurídica.

En tal sentido, no es equivocado afirmar que el urbanismo, en sus más diversas manifestaciones es,

hoy en día, una actividad totalmente juridificada, por efecto del interés y la trascendencia que para

el campo del derecho tienen sus componentes, tanto en la esfera de lo público o colectivo, como en

lo que atañe a los intereses de carácter privado o subjetivo puestos en juego.

Por ello, las normas jurídicas determinan puntos de referencia para muchas de las expresiones del

proceso de producción y funcionamiento de los espacios urbanos, comenzando con la definición

misma de urbanización, dispuesta a los fines jurídicos, y la cual, en nuestro derecho positivo, viene

establecida por el artículo 67 de la LOOU, en los términos siguientes:


-1.doc 65

¨Artículo 67.- A los efectos de la presente Ley, constituye urbanización la división de un

terreno en parcelas, y la realización de los demás trabajos y obras necesarios para que el

terreno sea utilizado cabalmente, según el uso del suelo y el tipo de urbanización establecido

en los Planes de Ordenación Urbanística, en los Planes de Desarrollo Urbano Local y en las

Ordenanzas correspondientes.

Constituyen reparcelamientos urbanísticos las subdivisiones o modificaciones de

parcelamientos existentes.

Las parcelas integradas serán consideradas como una unidad a los efectos urbanísticos y en

ningún caso podrán subdividirse nuevamente a los fines de su utilización. ̈

Entonces, es claro que, desde el punto de vista de su connotación jurídica, los procesos de

urbanización comportan de manera complementaria la presencia de diversos factores o

componentes, a saber: la división de un terreno en parcelas y la realización de los trabajos

necesarios para su utilización cabal con fines urbanísticos, esto es, que el objetivo de tal

intervención física sea la producción de espacios aptos para albergar los usos y actividades urbanos,

conforme a las reglamentaciones de la materia.

Adicionalmente, conforme a la previsión contenida en el artículo 68 de la misma Ley, la

urbanización de terrenos supone la provisión de terrenos para la localización de edificaciones,

instalaciones y servicios colectivos requeridos en función de la densidad poblacional y los usos y

actividades a alojar, todo ello, de acuerdo con las previsiones de los planes y normas urbanísticas

aplicables.

Entonces, la destinación de un inmueble a la urbanización genera una obligación de carácter

público, en atención a la función social de la propiedad (consagrada en nuestro ordenamiento

positivo vigente, en el articulo 115 Constitución de 1.999). Esta obligación tiene como presupuesto

la calificación del predio como urbano, en virtud de la determinación del Plan urbanístico o el

mecanismo sustitutivo dotado de tal virtualidad jurídica por el ordenamiento aplicable, y sigue al

bien independientemente de quién sea su titular (obligación propter rem).


-1.doc 66

Ahora bien, precisamente porque conduce a la producción de ambientes que interesan a la

colectividad, la urbanización constituye una actividad relevante para el interés público, por lo que

los modos de producir ciudad son también juridificados.

En este orden de ideas, nuestra legislación comienza por reconocer (art. 60 LOOU) que la ejecución

del desarrollo urbano puede hacerse indistintamente por los órganos de la Administración Pública o

por los particulares, precisando para el primero de los supuestos, las posibilidades de constitución

de asociaciones entre organismos públicos, o incluso la utilización de cualquier otro medio que

fuere procedente (art.61 LOOU), así como la celebración de convenios con particulares (art.62

LOOU) para la ejecución de proyectos específicos de desarrollo urbanístico.

Adicionalmente la LOOU dedica el Capitulo II del Titulo VI (artículos 63 a 66) a las ¨Modalidades

de ejecución del desarrollo urbanístico¨.

El artículo 63 de la Ley lista cinco (5) formas de ejecución del desarrollo urbanístico, que identifica

de la siguiente manera:

• Ejecución directa o indirecta por los organismos de la Administración Pública.

• Ejecución mediante la constitución de empresas mixtas.

• Ejecución mediante la constitución de Asociaciones de Propietarios.

• Ejecución por parte del Sector Privado en cooperación con las autoridades urbanísticas.

• Ejecución por personas o entes particulares.

Al respecto cabe destacar la amplitud del espectro definido por la norma en cuestión, que resulta

inclusive atécnica y redundante en su formulación, precisamente por subrayar la extensión del

abanico de posibilidades o formas de actuación, al identificar como modalidades diferentes

supuestos idénticos o que se contienen uno al otro, como sucede con la ejecución por personas o

entes particulares y mediante la constitución de asociaciones de propietarios, que vendría a ser una

simple modalidad de la primera.

En cualquier caso, el punto relevante viene dado por la variedad de posibilidades que la norma

contempla, lo cual se hace mucho más significativo cuando se evidencia que el listado contenido en

la disposición legal es solamente enunciativo y no taxativo, a tenor de la frase empleada en el

encabezamiento, al prescribirse que la ejecución del urbanismo incluye ¨…entre otras…¨ las


-1.doc 67

formas que luego registra, con lo cual es forzoso concluir, no solo en el carácter enunciativo del

listado, sino que existen otras formas de posible aplicación a los fines de la ejecución del

urbanismo, que resultan perfectamente válidas en lo jurídico.

A mayor abundamiento sobre el mismo asunto, en el Parágrafo Unico del mismo dispositivo legal,

se autoriza expresamente a la autoridad urbanística respectiva, a ¨…promover la utilización de la

modalidad de ejecución del desarrollo urbanístico que a su juicio fuere más conveniente, según las

necesidades de la colectividad y otras circunstancias que concurran…¨, con lo cual, los márgenes de

actuación por parte de la autoridad administrativa atinentes al tema, ofrecen un campo de

discrecionalidad absolutamente abierto, lo que resulta altamente positivo, en atención a la carga

gerencial que impregna este tipo de decisión, por lo que, la rigidez de moldes preestablecidos

restaría eficiencia a la actuación administrativa, sin ofrecer a cambio alguna ventaja que justificara

o compensara los efectos derivados de tal limitación.

En síntesis, puede decirse que jurídicamente existe un menú abierto de posibilidades de actuación

en cuanto a la aplicación de formas de ejecución de desarrollos urbanísticos, quedando a la

iniciativa de la autoridad urbanística la promoción de aquella modalidad o complejo de modalidades

que resulte mas apropiada o conveniente en cada caso particularmente considerado.

La norma contenida en el artículo 64 parece reforzar la capacidad de iniciativa con que se dota a las

autoridades urbanísticas para promover la ejecución del urbanismo al señalar que: ¨…En las áreas

urbanas los propietarios pueden constituir asociaciones por iniciativa propia o a solicitud de la

autoridad urbanística, con el objeto de urbanizar a sus expensas los terrenos de su propiedad. Los

propietarios podrán escoges la modalidad asociativa más conveniente a sus intereses, sin perjuicio

del cumplimiento de las previsiones del Plan. ¨

Dependiendo del alcance que se pueda asignar a la norma en cuestión, el protagonismo y eficacia de

los órganos de la administración urbanística tendría mayor intensidad. En efecto, si se entiende que

la facultad de la autoridad urbanística referida a la ¨solicitud¨ de constitución de asociaciones de

propietarios para urbanizar resulta en una decisión vinculante para aquellos, y en consecuencia,

deviene en una posibilidad de asociación obligatoria regulada mediante ley formal, el mecanismo

constituye una técnica jurídica de gestión urbana altamente útil para el abordaje de la configuración

de polígonos de actuación adecuados a los requerimientos de la planificación y a las estrategias de


-1.doc 68

actuación pública, permitiendo la generación de sectores de ciudad más eficientes en su

funcionalidad y de mayor calidad morfológica por las ventajas de localización y distribución de las

actividades que ofrece la consideración de áreas no sujetas a las limitaciones impuestas por la

configuración geométrica de las propiedades singularmente consideradas.

No obstante, la redacción de la norma en comento puede dar lugar a dudas en cuanto a las

potestades de la administración, con lo cual podría generarse una resistencia de los propietarios que

se vieran afectados con una medida de tal naturaleza, con ciertas expectativas de éxito en el medio

judicial, dada la tendencia a privilegiar la posición de los particulares frente a lo que pueda

interpretarse como una actuación ilegítima o arbitraria de la autoridad.

Aún así, esta disposición legal puede ser una buena base de exploración de mecanismos de gestión

urbana por parte de una autoridad urbanística proactiva, con capacidad gerencial y disposición a la

negociación, por lo que no se descarta recomendarla como experiencia piloto para algún caso cuyas

características admitan su aplicación.

En síntesis, y a los efectos que interesan directamente al objeto del estudio, se puede concluir que,

la legislación vigente en Venezuela contempla una amplísima gama de posibilidades en cuanto a

formas jurídicas disponibles para la ejecución del desarrollo urbano, pudiendo afirmarse sin temor a

equivocación, que es factible, prácticamente, cualquier modalidad que se pueda reconocer en las

experiencias extranjeras, con los lógicos y necesarios matices que imponen las peculiaridades de

nuestro sistema jurídico.

4.2 Etapas del proceso de habilitación de tierras en Venezuela

A continuación se hace la descripción del proceso de habilitación de tierras urbanas en Venezuela

en siete sub-secciones con el siguiente orden cronológico: I Etapa: 1928-1935, II Etapa: 1936-1945,

III Etapa: 1946-1957, IV Etapa: 1958-1974, V Etapa: 1975-1988 y VI Etapa: 1989 – 1997. El

momento actual, posterior a 1997, es descrito posteriormente en este informe, a partir de las

experiencias más recientes del proceso de habilitación de tierras.

Cada etapa es descrita destacando los factores ideológicos, gerenciales, institucionales, técnicos,

económicos y legales que han incidido en el proceso de habilitación de tierras, los cuales fueron

identificados previamente y expuestos en el ítem 2.4. Además, para cada período se incluye una


-1.doc 69

lista de algunas de las urbanizaciones que fueron construidas, lo cual permite testimoniar el

resultado de la gestión del Estado en cada época.

4.2.1 I Etapa (1928-1935)

Para la década de los 20 se inicia la explotación petrolera en Venezuela, trayendo consigo una

afluencia de recursos presupuestarios que repercutió en la voluntad del gobierno por asumir nuevos

roles como servidor público. La creación del Banco Obrero en 1928 se enmarca dentro de este

contexto 3, siendo entendida (Cilento y Fossi, 1998) como la respuesta del Estado ante la necesidad

de asumir nuevas funciones que antes no tenía, tales como: promover políticas de distribución del

gasto público, atender las demandas habitacionales de los sectores de menores recursos y desarrollar

y consolidar la industria de la construcción, por vía de la creación de una banca especializada que

financió con fondos públicos la participación del sector privado en una incipiente industria de la

construcción (Geigel, 1994).

A. Factores Ideológicos

Para esta etapa Venezuela era eminentemente rural, y esto pudo haber incidido en la percepción de

las obligaciones del Estado para con los ciudadanos en materia de habilitación de tierras. Hasta ese

momento no existían instalaciones de infraestructura de redes, ni la población estaba concentrada en

centros poblados de importancia. Más bien podría decirse que para esta época imperaba una

preocupación por “civilizar” al país, que se evidenció en la construcción de grandes obras de

infraestructura supraurbana (Geigel, 1994). Por otro lado, en la habilitación de tierras de los centros

urbanos, a pesar de no ser concebida como una actividad fundamental del Estado, el gobierno

nacional siguió priorizando la construcción de obras de infraestructura, no sólo viales sino también

de saneamiento, invirtiendo en diferentes ciudades del país (Geigel, 1994).

3 Alfredo Cilento y Víctor Fossi (1998) ilustran claramente la situación habitacional del país para la década de los años 20: “...A principios de los años veinte, con las nuevas concesiones petroleras otorgadas a empresas de Inglaterra y EEUU, la producción de petróleo de Venezuela pasa de 2,2 millones en 1920 a 8,7 millones en 1924. Cuando ocurre la crisis mundial de 1929, Venezuela es el segundo país exportador de petróleo del mundo. En este ambiente de expansión económica, en 1928 se había fundado el Banco Obrero, con sede en Maracay y adscrito al Ministerio de Fomento, con la idea inicial de que fuese un agente promotor – financiero del gobierno, para facilitar a los obreros pobres la adquisición de casas de habitación baratas e higiénicas”. Al final del mandato de Juan Vicente Gómez (1936), aún después de casi 20 años de actividad petrolera en el país, éste estaba poco urbanizado: 9 centros urbanos con 20.000 o más habitantes, concentraban el 15% de la población nacional (Fossi, 1984); y poco era lo que el Banco Obrero había hecho para lograr el objetivo formulado en 1928.”


-1.doc 70

B. Factores Gerenciales

En esta época, no se tenían metas preestablecidas respecto a la producción de nuevas viviendas ni a

la construcción de obras según las expectativas de crecimiento de los distintos centros poblados.

Tampoco existían planes que orientaran el gasto público en el desarrollo urbano, pues se trataba de

un país eminentemente rural. En cuanto al manejo de recursos económicos, el Banco Obrero

funcionó inicialmente como ente financiero que otorgaba créditos y prestaba asesoramiento técnico

para las empresas privadas que desearan construir viviendas sin fines de lucro. A pesar del régimen

dictatorial prevaleciente, el sector público dio gran flexibilidad a la iniciativa privada respecto a las

decisiones de urbanización y a la gestión de recursos, lo cual fue muy favorable para el crecimiento

de la incipiente industria de la construcción. En este período, la inversión del Banco Obrero implicó

la construcción de 605 viviendas y la inversión de 5 MM Bolívares, que nos muestra lo modesto de

la intervención del Estado en este período en materia de viviendas.

C. Factores Institucionales

La estructura institucional existente para esta época era bastante sencilla, inconexa y poco clara,

pues funciones complementarias del proceso de habilitación de tierras (financiamiento, ejecución,

control urbanístico) eran asumidas por organismos e instituciones de naturaleza bien distinta. No

obstante, debido a lo moderado de las necesidades de habilitación de tierras -derivadas del bajo

crecimiento poblacional urbano- los organismos públicos existentes manejaron la situación sin

mayores problemas.

En efecto, el Banco Obrero estaba adscrito al Banco Agrícola y Pecuar io, que dependía del

Ministerio de Fomento. Por otro lado, el Ministerio de Obras Públicas -existente desde 1874-

ejecutaba directamente las obras públicas supraurbanas de vialidad y saneamiento; y existían

además las gobernaciones de Estado y las municipa lidades, las cuales ejercían labores de control

urbanístico, sin instrumentos idóneos y con una preocupación básicamente sanitarista (Geigel,

1994).

Para 1911 se creó por Decreto una Oficina de Sanidad Nacional (OSN), disponiéndose que las

autoridades nacionales, los estados y los municipios, quedaran bajo su inmediata y directa

dependencia en materia de acueductos, cloacas y pavimentos de calles, para los fines de


-1.doc 71

desinfección y saneamiento. También la OSN abordó el área del control urbano, al dictar

reglamentos que tenían que ver con la construcción de edificaciones.

D. Factores Técnicos

No existían para esta época planes urbanos. La normativa urbanística se limitaba al establecimiento

de estándares obligatorios de tipo sanitario y no existían disposiciones respecto a la dotación de

equipamientos colectivos. Tampoco existía programación previa respecto a las necesidades de

urbanización con base en documentos técnicos. El objetivo inicial era adquirir y construir viviendas

exclusivamente en las capitales de Estado.

En Caracas, que para 1920 contaba con apenas 118.312 habitantes (Geigel, 1993), muchas de las

nuevas urbanizaciones no fueron orientadas por los organismos gubernamentales, siendo los

promotores privados, bajo el auspicio de los gobernantes, quienes decidieron la forma del

crecimiento de la ciudad hacia el este y el oeste, promocionando y realizando entre 1920 y 1936, un

desordenado e inconexo proceso de urbanización de amplias zonas extraurbanas sobre haciendas

cuyos propietarios cambiaban del uso agrícola al urbano, o negociaban con aquellos que perseguían

la misma finalidad (Morales, et al, 1990, pp. 49 – 50).

E. Factores Económico - Financieros

Esta etapa se caracteriza por la escasez de recursos económicos. Hubo gran discontinuidad

administrativa, pues desde 1928 hasta 1938, el Banco Obrero no registra nuevas inversiones en

materia de vivienda. El Instituto funcionaba como una entidad financiera, lo cual explica su

operación durante todo el período sin resultados anuales respecto a la producción de viviendas.

F. Factores Legales

No existía una normativa jurídica que enmarcara la producción de tierra urbana, ni la dotación de

servicios de acuerdo a estándares. Las competencias urbanísticas no estaban adecuadamente

deslindadas entre los organismos. En otras palabras, el marco legal era bastante precario.


-1.doc 72

G. Ejemplos

Desarrollos realizados por el Estado (Banco Obrero)

Desarrollos realizados por el sector privado

• En Maracaibo: Bella Vista • En Maracay: Alayón, Barrio Catalán, El Toro

El Ciruelito. • En San Cristóbal: Pirineos, Barrio Obrero. • En Valencia: Nueva Valencia. • En Cumaná: Bermúdez. • En Puerto Cabello: Valle Seco, Puerto Cabello

Viejo. • En La Guaira: José María Vargas • En Caracas: Propatria, San Agustín, Bella

Vista.

• En Caracas: Nueva Caracas, El Paraíso, Maripérez, Santa Rosa, La Florida, Las Delicias, Country Club, Campo Alegre, Los Palos Grandes, Los Chorros, Artigas.

Fuentes: - INAVI. “60 años de Desarrollos Urbanísticos de Viviendas de Bajo Costo”. Pags. 30 y 37. 1988.

- De Sola – Ricardo, Irma. “Contribución al estudio de los planos de Caracas”. 1967.

4.2.2 II Etapa (1936-1945)

Desde el punto de vista político, económico y social, este período marca el inicio de importantes

cambios: Venezuela se encuentra en una etapa de transición de la dictadura a la democracia, con un

sector político más amplio y diversificado, una base sindical obrera en pleno crecimiento, y con

unas exportaciones petroleras en auge que permitieron que el Estado se fortaleciera como ente

ejecutor de obras públicas.


Con la muerte del General Juan Vicente Gómez se crea un clima de apertura y reconciliación

política que se manifestó en ideas renovadas acerca de los derechos de los trabajadores y las

responsabilidades del Estado (en este período se redacta la primera Ley del Trabajo y se crea el

Seguro Social Obligatorio), que incidió en la modernización de la administración pública. Además,

la continuidad de la gestión de López Contreras y Medina Angarita respecto a la preservación del

orden social, la apertura política (“sin pausa pero sin prisa”, según el lema de Medina Angarita) y el

deseo de modernizar al Estado, dieron sus frutos e inspiraron ideas urbanísticas de punta, como lo

fueron la reurbanización del Silencio, la adquisición de la Hacienda Ibarra para la construcción de la

Ciudad Universitaria, y la redacción del Plan Monumental de Caracas (Plan Rotival) para ordenar el

crecimiento de la ciudad capital, donde se anticipan las necesidades de terrenos para los diferentes

usos públicos y para nuevas áreas de viviendas. La influencia de los arquitectos Carlos Raul


-1.doc 73

Villanueva y Carlos Guinand - formados en Europa bajo las corrientes racionalista y funcionalista

(Bauhaus, Le Corbusier), de vanguardia mundial – inspiró una actitud creativa y renovadora hacia

el hecho urbano que orientó la gestión pública y cuya herencia aún sirve de norte a arquitectos y

urbanistas.

Por otra parte, en esta etapa aparece una expectativa colectiva respecto a las posibilidades del

Estado en cuanto a la modernización del país y al incremento del bienestar individual por vía de la

redistribución del ingreso. Puede decirse que la concepción de que en la ciudad se habita mejor y se

obtienen mejores salarios y servicios, se percibe de forma más determinante, y las migraciones

campo–ciudad comienzan a hacerse evidentes.


Se puede apreciar un importante avance en el manejo gerencial del proceso de habilitación de

tierras. La publicación del Plan Monumental de Caracas (Rotival, 1936) - primer plan de

urbanismo del país reconocido oficialmente4 - dio pié a una actitud de previsión y modernización de

las ciudades, que en la etapa subsiguiente fue enfatizada y se expandió a escala nacional (con la

posterior creación de la Comisión Nacional de Urbanismo en 1946). Sin embargo, la actividad de

planificación de la ciudad de Caracas se concentró en los límites de la ciudad existente,

descuidándose la expansión de la ciudad hacia el este y oeste, con lo cual no se corrigió el proceso

de sub-urbanización a retazos, ya evidenciado en la etapa anterior.

Como hecho más resaltante se tiene la reurbanización de El Silencio, que constituyó el primer

proyecto de renovación urbana ejecutada en Venezuela, e implicó la expropiación y demolición de

todos los inmuebles en una superficie de 13,19 Has, y la construcción de 7 bloques, entre 4 y 7

pisos, que incluían 747 apartamentos y 207 locales comerciales, todo ello en un período de 30

meses.

4 Según Geigel (1994), previamente a la redacción del Plan Monumental de Caracas, el MOP presentó en 1936 al Concejo Municipal de Caracas un Anteproyecto de Plan de Urbanismo para el Valle de Caracas, que contenía directrices respecto a la distribución de usos del suelo, la red vial, la zonificación, un mosaico aerofotográfico de la ciudad y un informe explicativo. Este documento, aunque fue considerado y aprobado preliminarmente por la Cámara Municipal del Distrito Federal, no fue sancionado debido a la iniciativa del Gobernador del Distrito Federal de contratar un nuevo Plan de urbanismo para la ciudad –El Plan Rotival -.


-1.doc 74

Desde el punto de vista gerencial inmobiliario y de la política urbanística de la ciudad, esta primera

experiencia constituyó un éxito.


La incipiente modernización del Estado incluyó las instituciones responsables de obras de

habilitación de tierras. La aparición del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), la creación

del Departamento de Ingeniería en el Banco Obrero (cuyo director fue Carlos Raúl Villanueva), y la

creación de la Dirección de Urbanismo del Distrito Federal (1938), dan fe de la reorganización

institucional que se experimentó en aquel entonces. Sin embargo, la orientación de la política de

habilitación de tierras continuó siendo manejada por organismos inconexos, deficiencia que fue

paliada por la aún manejable magnitud de las necesidades de habilitación de tierras.


Las limitaciones relativas a la inexistencia de normas urbanísticas que guiaran el desarrollo urbano

se mantuvieron en esta etapa. En el caso de Caracas, el Plan Monumental permite hacer una

excepción, pues este incluía directrices respecto a la vialidad, la selección de sitios para la

localización de los poderes públicos y edificios de oficina. La experiencia del llamado Plan Rotival

otorgó relevancia a la actividad de planificación urbana, lo cual constituye un hecho significativo

por cuanto subyace en esta iniciativa el interés por guiar el crecimiento con base en planteamientos

previos.

Respecto a las urbanizaciones creadas por el Banco Obrero, solamente las Urb. Bella Vista y El

Silencio fueron dotadas de servicios comunales que incluían terminal de autobuses, mercado y

locales comerciales, obedeciendo al criterio de los proyectistas, antes que a la disposición de

normas urbanísticas, inexistentes para aquel momento.

E. Factores Económico-Financieros

El Banco Obrero, principal ente urbanizador del Estado, vio incrementado su presupuesto como

consecuencia de los excedentes petroleros y de la asignación de recursos para obras populares.

Coadyuvó en este período la coyuntura de la Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945), la cual

incrementó la demanda de petróleo venezolano.


-1.doc 75

En este período, la inversión del Banco Obrero implicó la construcción de 1.860 viviendas, y la

inversión de 66. MM Bolívares, lo cual indica que la capacidad financiera y administrativa del

Banco Obrero mejoró ostensiblemente respecto a la época anterior (en diez años se construyeron

tres veces más viviendas que en los diez años anteriores). Además, en este período se inició la

construcción de unas 1.000 viviendas en Maracaibo (Urb. Urdaneta), que fueron finalizadas en el

período subsiguiente.

F. Factores Legales

Aun no existía una normativa jurídica relativa al suelo urbano. Se crearon nuevas competencias

urbanísticas (Dirección de Urbanismo del Distrito Federal y el INOS), pero continuaron sin

deslindarse adecuadamente. Vale destacar que la “Ley de Expropiaciones por Causa de Utilidad

Pública e Interés Social” fue promulgada el 4 de noviembre de 1947, por lo tanto, no existió una ley

ad hoc previa para las expropiaciones efectuadas en la reurbanización de El Silencio.

G. Ejemplos

Desarrollos realizados por el Estado (Banco Obrero)

Desarrollos emprendidos por el sector privado

En Caracas: Reurbanización del Silencio, Lomas de Urdaneta, Urdaneta, Propatria, Casalta, Catia, Bella Vista, Alta Vista, Cotiza, Las Fuentes, San Martín, entre otros.

En Caracas: Los Rosales, La Florida, Las Mercedes, El Rosal, Altamira, La Floresta, Los Palos Grandes, Sebucán, entre otros.

Fuentes: - INAVI. Op. Cit. Pags. 447-448. 1988. - De Sola – Ricardo, Irma. Op. Cit. 1967.

4.2.3 III Etapa (1946-1957)

Este período se caracteriza por una intensa actividad política que se tradujo en constantes cambios

en la administración del Estado. Una de las características distintivas de este período es la práctica

de la planificación como elemento de juicio en la toma de decisiones. Otro aspecto que caracteriza

este período es la voluntad política por controlar el proceso de suburbanización mediante


-1.doc 76

actuaciones urbanísticas de gran envergadura. Cilento y Fossi (1998), hacen un interesante recuento

de esta etapa 5.


La situación política del país para esta etapa era de una gran volatilidad: después del golpe a Isaías

Medina (1945), siguió la Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rómulo Betancourt

(1945-1948), luego el gobierno de Rómulo Gallegos (1948), elegido de forma constitucional y

posteriormente un nuevo golpe (noviembre de 1948), que llevó al poder a una Junta Militar de

Gobierno, encabezada por Carlos Delgado Chalbaud. El asesinato de Delgado Chalbaud en

diciembre de 1950, dejó un vacío de poder suplido por Germán Suárez Flamerich, quien duró 2

años al frente del gobierno. Un tercer golpe, encabezado por Marcos Pérez Jiménez, instauró una

dictadura militar que duró hasta enero de 1958. Estos continuos cambios en la conducción del país

crearon confusión en la administración pública, y no fue sino hasta la dictadura de Marcos Pérez

Jiménez que hubo la continuidad administrativa suficiente para que el Estado actuara como

principal urbanizador.

En esta etapa, el crecimiento demográfico de las ciudades venezolanas se hace sentir más

intensamente. La población acude a la ciudad en búsqueda de mejores salarios y servicios, sin la

cultura urbana adecuada que le permita insertarse de la manera idónea en la estructura de la ciudad.

La terminología utilizada en este tiempo para referirse al control de estos asentamientos - la “lucha

5 “...Con la llamada revolución de octubre de 1945... se establece la práctica de la formulación de planes para el logro de las metas de avance social planteadas por la junta revolucionaria de gobierno. Con estos fines; en 1946 son creadas la Comisión Nacional de Vialidad y la Comisión Nacional de Urbanismo. La creación de la Comisión Nacional de Urbanismo (CNU) y la organización de su Dirección Técnica adscrita al MOP, institucionaliza la planificación urbanística como función pública a escala nacional, y se acomete de inmediato el estudio de las principales ciudades, dentro de un marco de referencia regional. El grado de urbanización del país estaba creciendo aceleradamente y la CNU y su Dirección Técnica abordaron la preparación de Planes Reguladores para Caracas, Maracaibo, Valencia, Barquisimeto, Maracay, San Cristóbal y Mérida. La Constitución de 1947 incorporará el concepto de que la evolución del sistema de ciudades es de interés nacional, principio que se mantuvo en las siguientes constituciones... ...A partir de 1952, con la “batalla contra el rancho” se inicia la etapa de los superbloques del Banco Obrero, que buscaba dar respuesta al desmesurado crecimiento de las barriadas de ranchos en Caracas y el Litoral, producto de las fuertes migraciones de campesinos... Muchas de las familias desalojadas... iniciaron nuevas invasiones y ocupaciones, especialmente después de la caída de la Dictadura, en enero de 1958. Pero para su momento, aquel programa resultó imp actante, no sólo por la inversión de más de 800 millones de bolívares (unos 244 millones de dólares), sino por constituir el 46,5% del total de 42.104 viviendas construidas por el Banco Obrero desde su fundación hasta 1958, además de dar alojamiento a cerc a del 12% de la población del Distrito Federal, de aproximadamente 1,5 millones de habitantes (Fossi, 1989)...”


-1.doc 77

contra el rancho” -, ilustra la manera como el Estado entendió el proceso de sub-urbanización,

dándole una respuesta espacial a través de acciones de renovación de gran envergadura.

A raíz de la conformación de la Comisión de Vivienda del Banco Obrero en 1946, aparece el

Decreto N° 144, que constituye el primer Plan de Vivienda formulado en Venezuela. Mediante este

decreto se le asigna a cada centro poblado del país un cupo de viviendas a ser realizadas, de acuerdo

a sus necesidades inmediatas. Una muestra de la forma de pensar de la administración pública

respecto a la intervención del Estado en materia urbanística se expresa en dicho Decreto (INAVI,

1988, pp. 72): “...sustituir los ranchos por viviendas salubres, prever el crecimiento poblacional,,

tomar la mitad de este crecimiento como demanda en las grandes ciudades y dejar de concentrar el

programa de viviendas en una ciudad en especial para distribuirlo en todo el país.”


Quizás los acontecimientos más relevantes de este período fueron la construcción de la

Urbanización 2 de Diciembre y las acciones del Banco Obrero en el Litoral Vargas, pues

constituyeron operaciones inmobiliarias públicas de gran envergadura y ejecutadas en tiempo

récord con la participación de distintos entes públicos. Además, se puede reconocer en este período

que buena parte de las obras realizadas por el Estado fueron concebidas con sentido de conjunto y

con una eficiente coordinación entre organismos: a la par de las inversiones en materia de vivienda

se emprendieron acciones en materia vial, de infraestructura de redes y de dotación de servicios

comunales, que garantizaron la provisión de todos los servicios.

Debe resaltarse el hecho de que en esta etapa también existió una preocupación por respaldar las

acciones de urbanización con una visión de lo que se quería a largo plazo en cada ciudad, lo cual se

concretó con la creación de la Comisión Nacional de Urbanismo y en la promulgación de Planes

Reguladores para las principales ciudades del país. Por otra parte, desde el punto de vista de toma

de decisiones, se pusieron en marcha acciones de urbanización, muchas de las cuales podían dar a

lugar a resistencia política. Sin embargo, como compensación, las decisiones fueron ejecutadas con

gran eficiencia, lo cual permitió realizar grandes obras de urbanización y reurbanización, sin

pérdida de tiempo.

Desde 1946 el Estado emprende una política anticipada de adquisición de tierras, que permitió la

ejecución de importantes urbanizaciones a lo largo del país. Esta práctica se originó como


-1.doc 78

consecuencia de la necesidad de disponer a tiempo y en el lugar idóneo de los terrenos necesarios

para la ejecución de los proyectos de urbanización. Aunado a esto, las prácticas gerenciales del

Banco Obrero fueron perfeccionándose en este período.

Con respecto a los estratos de la demanda de vivienda que eran atendidos, las nuevas viviendas no

se limitaron a servir los sectores de mayor pobreza. A pesar del esfuerzo gerencial por frenar el

proceso de suburbanización, el fenómeno desbordó la capacidad del Estado, y sus consecuencias

aún son apreciables.


En este período, las instituciones vinculadas con el proceso de habilitación comienzan a

relacionarse de manera más coordinada: El Ministerio de Obras Públicas asume la construcción de

grandes obras de infraestructura y la dirección de la política de desarrollo urbano y de vialidad: El

Banco Obrero es adscrito al MOP en 1949, se crean la Comisió n Nacional de Urbanismo y la

Comisión Nacional de Vialidad en 1946. De esta manera, el MOP se constituye en la institución

principal en materia de desarrollo urbano, pues coordinaba las acciones de vialidad, las sanitarias a

través del INOS, y las habitacionales a través del Banco Obrero.

A la vez, las instituciones se fueron perfeccionando en el cumplimiento de sus funciones. Como

ejemplo, vale mencionar que en el Banco Obrero se crearon los Talleres de Arquitectura del Banco

Obrero (TABO), encargados de proyectar las urbanizaciones y diseñar las viviendas.

En 1948 se creó una Junta de Crédito para la construcción de viviendas urbanas, para apoyar a los

inversionistas privados que comenzaban a incursionar en la promoción de viviendas (Fossi, 1989).

En esta etapa aparece la Escuela de Arquitectura en la UCV (INAVI, 1988, pp. 69), lo cual

proporcionó el soporte técnico y los recursos humanos al MOP y al Banco Obrero (a través del

“TABO”).


La actuación en materia de habilitación de tierras se vio acompañada de numerosos estudios

dirigidos a resolver el déficit habitacional. Como ejemplos, podemos citar el Decreto N° 144 (1946-

1949), el Primer Plan Nacional de la Vivienda (1951-1955) y el Estudio Cerro Piloto (1956-1958).


-1.doc 79

Esta etapa coincidió con el auge de las ideas de Clarence Perry (1929)6 respecto al concepto de la

Unidad Vecinal como forma de organización espacial de las viviendas y sus servicios

complementarios. Respecto a la forma de implantación física, se pasó del concepto de parcelas a

utilizar intensamente el de “macro-manzanas”.

En cuanto a la selección de terrenos, se elaboró una serie de criterios de carácter urbanístico que

reflejaban el interés por el crecimiento armónico de las ciudades, dándole prioridad a los terrenos

que estuviesen “...ubicados en los límites de crecimiento natural de las ciudades...”, “...situados en

zonas vecinas de grandes compañías o de áreas de importancia, generalmente asociadas a entes

generadores de empleo...”; “ que en el futuro sirvieran para la creación de ciudades industriales o

de ciudades satélites...”; o “...que se considerasen áreas receptoras de poblaciones en procesos

migratorios, de poblaciones desalojadas o sujetas a próximas reubicaciones.” (INAVI, 1988, pp.

73)

Los proyectos debían acoplarse a los lineamientos contemplados en los Planes Reguladores

elaborados por la Comisión Nacional de Urbanismo (1946-1957). Respecto a las prácticas de

urbanización, la metodología consistía en construir primero en las áreas libres y luego reubicar a la

población que vivía en ranchos. Al principio del período se contrataban empresas constructoras

privadas para el desarrollo de los proyectos. Al final del período, los superbloques fueron

construidos por el mismo Banco Obrero.


La situación económica del país permitió la erogación de recursos para la construcción de gran

cantidad de obras públicas. Con respecto a la situación del Banco Obrero, este organismo

incrementó su presupuesto en forma impresionante durante esta etapa: para 1957 éste (789 millones

de Bs) era el equivalente a 11 veces el presupuesto de 1946 (70 millones de Bs. ) y a 131 veces el

de 1928 (6 millones de Bs). (INAVI, pag 71).

F. Factores Legales

Se promulga el Decreto 144, considerado como el primer programa del Banco Obrero en materia de

vivienda. La creación de la Comisión de Urbanismo implanta la figura de los Planes Reguladores de

6 Perry, Clarence, “The Neighborhood Unit Formula”, 1929.


-1.doc 80

las ciudades, pero estos planes se formularon sin base jurídica, pues no existía ninguna

reglamentación respecto al sistema de pla nes urbanos en Venezuela.

También corresponde a esta etapa el Estatuto Orgánico de Ministerios (1950), en el cual se expresan

las competencias del MOP en materia urbanística. Igualmente se redacta y aprueba la “Ley de

Expropiación por Causas de Utilidad Pública o Social” (1947), la cual ofreció un marco jurídico

para las actuaciones de renovación e infraestructura urbana.

G. Ejemplos

Desarrollos ejecutados por el Banco Obrero

• En Maracaibo: General Rafael Urdaneta, Unidad Vecinal Zapara, Unidad Vecinal La Pomona. • En Barquisimeto: La Concordia, Bararida, Unidad Vecinal Gil Fortoul • En Maracay: El Hipódromo • En Puerto La Cruz: Chuparín. • En San Cristóbal: Unidad Vecinal La Concordia. • En Mérida: Buena Vista • En el Litoral Vargas: Pariata, Catia La Mar. • En Caracas: General Rafael Urdaneta, San Martín, Reurbanización Ciudad Tablitas Simón Bolívar,

Carlos Delgado Chalbaud, Pedro Camejo, Francisco de Miranda, Pariata, Santa Eduvigis, El Pinar, Caciques Venezuela, Los Castaños, El Prado, Prado de María, Unidad de Vivienda Diego de Losada, Propatria, Cerro Grande, Simón Rodríguez, Cotiza, Unidad Residencial El Paraíso, Artigas, Cútira, 23 de Enero, Lomas de Urdaneta, Atlántico Norte, La Vega.

Fuentes: - INAVI. Op. Cit. Pags. 447-462. 1988.

4.2.4 IV Etapa (1958-1974)

Esta etapa se corresponde con la restauración de un régimen democrático en el país, que al inicio

estuvo signado por conflictos sociales, el surgimiento de actividades guerrilleras, la emigración de

empresarios relacionados con el régimen perezjimenista, maestros de obra y obreros especializados

desempleados, y el decaimiento de la industria de la construcción. Durante esta etapa se sucedieron

en forma pacífica los gobiernos de los presidentes: Rómulo Betancourt (1959-1963), Raúl Leoni

(1964-1968), y Rafael Caldera (1978-1973).

En medio de fuertes tensiones políticas y sociales, durante este período se realizaron grandes

esfuerzos por pacificar al país y alcanzar estabilidad económica y social. También se perfeccionó la

capacidad del sector público para la habilitación de tierras y la producción de viviendas. Al finalizar


-1.doc 81

el período, la explosión de los ingresos por efecto del boom petrolero, generó excedentes

extraordinarios al país que cambiaron sustancialmente las condiciones de intervención del Estado en

materia de desarrollo urbano.


A diferencia de la etapa anterior, de “lucha contra el rancho”, en esta etapa el Estado fue más

tolerante respecto a este fenómeno de sub-urbanización, favoreciendo mejores condiciones de

habitabilidad para la población localizada ilegalmente en barrios, sin que necesariamente se

produjesen actuaciones compulsivas de relocalización de población. Además, se amplió la oferta de

inmuebles para incluir familias de mayores recursos, lo cual condujo al desarrollo de urbanizaciones

construidas con dinero del Estado para la clase media (El Cafetal y Prados del Este).

En esta época se producen evaluaciones acerca de la experiencia del Banco Obrero, generándose

recomendaciones respecto a la consideración de manera simultánea de los problemas urbanos y

rurales, la creación de mecanismos de financiamiento hipotecario y agencias de ahorro y préstamo,

la modernización de la tecnología de la construcción para abaratar los costos y la construcción de

viviendas en alquiler, todo lo cual condujo a decisiones que dieron lugar a la aparición de la Banca

Hipotecaria, la creación del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, la legislación en materia de

producción de viviendas y regulación de alquileres y la modernización de sistemas constructivos.

También se produce un choque de tendencias respecto a la función social de la propiedad privada y

el rol del Estado como orientador del crecimiento urbano, choque que se ha perpetuado hasta la

actualidad.

Respecto a la influencia de la acción del Estado, en este período las iniciativas no se limitaron a las

inversiones en vivienda, como ocurrió en la etapa anterior, sino que incluyeron las áreas de salud,

educación y bienestar social en general (INAVI, 1988, pp. 179). Otro elemento ideológico

importante que guió la acción pública en este período tuvo que ver con la visión del Estado como

promotor del crecimiento económico, lo cual dio lugar a la creación de la Corporación Venezolana

de Guayana y a las importantes inversiones que se realizaron para la creación de Ciudad Guayana.


En este período, las experiencias gerenciales en materia de habilitación de tierras se dividen en tres

períodos, atendiendo a la subdivisión propuesta por el INAVI (1988, pág. 180).


-1.doc 82

Entre 1958-1965:

• Énfasis puesto en superar la crisis sufrida por la industria de la construcción a raíz de la caída de

la dictadura. Se elaboró un Plan de Emergencia en materia de vivienda.

• Se planteó la reforma agraria, la reforma educativa, el plan de vivienda y diversas políticas

asistenciales.

• Se elaboró para el interior del país el Plan OCEVI: Oficina de Coordinación de Ejecución de

Viviendas en el Interior; y el Plan de Vivienda Rural para poblaciones menores a 2.500

habitantes, que en 1965 se amplió a poblaciones de hasta 10.000 hab. El rol del Banco Obrero

en este Plan era financiarlo, ya que su ejecución dependía de la División de Malariología del

MSAS (Sección de Vivienda Rural).

• Se comenzó a formular una política respecto a las áreas de expansión de Caracas: Valles del

Tuy Medio y Guarenas-Guatire.

Entre 1965-1969:

• Se elabora por primera vez una política habitacional global y se revisa el proceso de producción,

administración y organización de viviendas y sus servicios relacionados. El problema de la

vivienda de interés social se piensa ahora como un aspecto que debía atacarse desde la escala

nacional

• Se crea la Comisión Presidencial para el Desarrollo Urbano y la Vivienda, la cual genera el

“Informe Lander” 7. Aunque sus recomendaciones fueron rechazadas en su momento, sus

planteamientos fueron la base para la creación de una Política Nacional de Tierras.

• El Estado realizó esfuerzos para atraer la iniciativa privada a la construcción de viviendas de

interés social (INAVI, 1988, pp. 225), para lo cual ofreció como incentivos: “Exoneración

parcial del Impuesto sobre la Renta sobre intereses del capital invertido, exoneración de los

impuestos municipales, contribución del Estado sobre el valor de la tierra y el costo de los

servicios, y garantía del Estado para asegurar el pago de los créditos hipotecarios.”

7 Se trata del informe entregado en Diciwembre de 1964 por la Comisión Presidencial constituida entre otros por los Arqs. Antonio Cruz Fernández y Luis Lander, en el cual se plantea que la ausencia de una política de adquisición anticipada de tierras “se convierte en un cuello de botella” que dificulta hasta lo imposible la solución racional del problema de la vivienda”.


-1.doc 83

• Aparecen los promotores particulares privados y los primeros bancos hipotecarios de carácter

privado. Por otro lado, se creó en el Banco Obrero, la Oficina de Ahorro y Préstamo, la cual,

posteriormente, daría paso al Banco Nacional de Ahorro y Préstamo, organismo “eje” del

Sistema Nacional conformado por las entidades de ahorro y préstamo (SNAP).

• El Banco Obrero construyó viviendas en poblaciones mayores a 25.000 habitantes y funcionó

como entidad financiera otorgando créditos para construcción, ampliación y terminación de

viviendas.

• En 1965 se implantó el Programa de Auto - Construcción, con lo cual se reconocía la capacidad

de los propios habitantes de contribuir en el proceso de urbanización, construyendo sus propias

viviendas en terrenos habilitados por el Banco Obrero.

Entre 1969-1974

• En este período fue cuando se construyeron más “soluciones habitacionales”, término adoptado

para incluir las parcelas con servicios mínimos dentro de la oferta de inmuebles dirigidas a

atender la demanda de alojamiento de la población de menores recursos.

• Se estableció una programación a través del Plan Nacional de Vivienda, donde, con base en la

distribución de la demanda por niveles de ingreso, se señalaron las fuentes de recursos

económicos que los atenderían.

• Se implantó el Programa de Equipamiento de Barrios, a través del cual se pretendió abordar el

problema de los ranchos desde distintas perspectivas, incorporándose la participación de la

comunidad. Este programa dio lugar a otros programas y se convirtió en una macroestructura

dentro del Banco Obrero. Ejemplos de este programa son: Brisas del Paraíso (Naranjal I y II) en

la cota 905, Barrio José Félix Ribas en Petare y El Mirador, sector Sierra Maestra, en La

Planicie.


En esta etapa, la estructura organizativa del Estado para atender el proceso de habilitación de tierras

se hace más compleja, respondiendo a las necesidades del proceso. La creación de la Banca

Hipotecaria y del SNAP, dentro del mapa de instituciones relacionadas con la producción de tierra

urbanizada, constituye un importante avance, pues el manejo crediticio del sector inmobiliario no

estaba adecuadamente resuelto hasta entonces y la aparición de los nuevos entes financieros


-1.doc 84

permitió apuntalar el esfuerzo del sector privado en la habilitación de tierras y la construcción de

viviendas, herencia que se mantiene hasta la actualidad. Se creó el Banco Hipotecario de Crédito

Urbano, el Banco Hipotecario Unido y el Banco Hipotecario de la Vivienda Popular. Por otro lado,

las propias instituciones existentes se perfeccionaron en sus funciones. La Comisión Nacional de

Urbanismo, desaparecida desde 1957, fue sustituida por la Dirección de Urbanismo del MOP, que

mantuvo la actividad de planificación urbana hasta la reestructuración del MOP, ya fuera de esta

etapa (1976).

Con respecto a la planificación como método para guiar la acción del sector público, aparece

CORDIPLAN (1958), hecho muy significativo pues institucionaliza la función del Estado como

ente planificador. La creación de la CVG (1960) también corresponde a este período

Por su parte, el Banco Obrero y las restantes instituciones que participaban en el proceso de

producción de viviendas, coordinaron sus actividades en pro de hacer más eficiente el uso de sus

recursos para atender las necesidades de nuevas urbanizaciones y viviendas, tal como se describe a

continuación:

Entre 1958 – 1965

• Se creó el Plan OCEVI (Oficina de Coordinación de Ejecución de viviendas en el Interior).

• Se estableció el Programa de Vivienda Rural, creado según decreto N° 84 del 14 de marzo de

1958, dependiente de la División de Malariología del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.

El Banco Obrero se limitó a financiarlo.

Entre 1965-1969

• Se distribuyeron las competencias de los diferentes organismos según el tamaño de los centros

poblados: Banco Obrero: poblaciones con más de 25.000 habitantes; Fundacomún y los

Concejos Municipales: poblaciones entre 10.000 y 25.000 habitantes, y Programa de Vivienda

Rural: poblaciones inferiores a los 10.000 habitantes. (INAVI, 1988, pág. 226).

Entre 1969-1974:


-1.doc 85

• Se creó el Departamento de Urbanización y Equipamiento de Barrios en el Banco Obrero, que

coordinó el Programa de Equipamiento de Barrios, donde intervinieron varios entes públicos 8:

Fundacomún, Gobernación del Distrito Federal, INOS, MOP, organizaciones de base (Juntas de

Barrios, Comités de Madres, Centros Juveniles), entre otros.

• Para el programa de extensión de ciudades se creó una Gerencia Especial en el Banco Obrero.


En esta etapa, se mantiene el perfeccionamiento de distintos organismos del Estado en la atención

de los problemas de planificación, urbanización y vivienda, la cual se evidenció en la formulación y

aplicación de planes de desarrollo urbano, en la optimización del diseño de urbanizaciones, en el

diseño de programas de urbanización ajustadas a cada ciudad, acordes con las necesidades y

posibilidades de los demandantes, y en la mejora tecnológica para la producción masiva de

viviendas.

Respecto al ordenamiento urbano, en este período es cuando se inicia el diseño y la construcción de

Ciudad Guayana, que constituyó el primer esfuerzo deliberado del Estado venezolano para crear

una nueva ciudad 9. Si bien se atribuye al MIT-Harvard Joint Center el diseño de la forma final de

esta ciudad, la iniciativa de su planificación ya se había generado con anterioridad en Venezuela, a

través de la Dirección de Urbanismo del MOP.

Al mismo tiempo, se diseña toda una estrategia para la desconcentración de Caracas, mediante la

creación de Ciudad Losada, en los Valles del Tuy, y de Ciudad Fajardo, en el Valle de Guarenas –

Guatire. Ambas propuestas, respondían a la idea central de hacer del Estado el gran urbanizador,

para lo cual estos planes plantearon como propuesta la adquisición masiva de suelo, lo cual se

concretó en la afectación de grandes extensiones de terreno para su expropiación, así como en la

creación de agencias de desarrollo ad hoc, que se encargarían de gerenciar el proceso de desarrollo

de estas nuevas ciudades.

8 Si bien la intervención de nuchos entes públicos fue un hecho cierto, esta fragmentación de responsabilidades no fue acertada desde el punto de vista gerencial. 9 A partir de la segunda década del siglo XX la explotación petrolera provocó la creación de nuevos núcleos urbanos “sui generis” los cuales, aunque promovidos primordialmente por las empresas operadoras, contaron con la aceptación oficial y fueron objeto de ciertas normativas. Ciudad Ojeda, en la Costa Oriental del Lago de Maracaibo, tal vez fue la primera iniciativa pública (1936-37)


-1.doc 86

E. Factores Económico-Financieros

La posición de fortaleza económica del sector público en este período fue de gran ayuda, pues

constituyó las reservas económicas necesarias para la institucionalización de la Banca Hipotecaria y

apuntaló la industria de la construcción, mediante el otorgamiento de créditos a compañías

constructoras. Con respecto a la construcción de viviendas, entre 1959 y 1973 el presupuesto del

Banco Obrero permitió que se construyeran 317.970 unidades habitacionales y 411 urbanizaciones.

Otro hecho relevante desde el punto de vista económico – financiero, es que entre 1966 y 1968, el

BID otorgó créditos al Estado venezolano, a través del Banco Obrero, para la construcción de

viviendas de interés social. Igualmente se obtuvieron créditos de la Fundación de Alianza para el

Progreso, auspiciada por el gobierno de John F. Kennedy. Estos préstamos iniciaron una etapa de

relaciones del Estado con organismos multilaterales de préstamos para el financiamiento del

desarrollo urbano.

F. Factores Legales

Buena parte del actual instrumental jurídico para regular la actividad de producción de tierra

urbanizada aparece en este período. Algunas de los instrumentos jurídicos más relevantes se citan a

continuación:

a) Instrumentos jurídicos relativos a la normativa urbanística: Ley de Propiedad Horizontal

(1958), Ley de Regulación de Alquileres (1960), Ley de Venta de parcelas (1960),

Resolución N° 752 del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social sobre normas sanitarias

para proyecto, construcción, reparación y reforma de edificios (1962), Ley de Ejercicio de la

Ingeniería, Arquitectura y profesiones afines (1958), Ordenanza de Zonificación del

Departamento Libertador del Distrito Federal (publicada en 1958 bajo la denominación de

Resolución de Zonificación, la cual fue derogada y vuelta a publicar en 1970), Ordenanza de

Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General (1962).

Vale destacar que para esta etapa se redactaron varios proyectos de leyes reguladoras de la

materia urbanística (ley de Urbanismo). A pesar de estos esfuerzos, ninguno de los

proyectos fue discutido en el Congreso Nacional.


-1.doc 87

b) Instrumentos jurídicos concernientes a la creación de organismos o entidades

gubernamentales con competencia en materia urbanística: Decreto 492 sobre coordinación

de las actividades del Ejecutivo en materia de desarrollo social y económico (1958); Decreto

reglamentario 688, mediante el cual se crea la Fundación para el desarrollo de la Comunidad

y Fomento Municipal, FUNDACOMUN (1962), Decreto N° 15 (13/04/64) que crea la

Comisión para el Desarrollo Urbano y la Vivienda, Decreto reglamentario N° 16, sobre

urbanización y equipamiento de barrios, mediante el cual se crea el Departamento para la

Urbanización y Equipamiento de Barrios, adscrito al BO (1969), Ordenanza de creación de

la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano (1960).

c) Decretos de afectación: Decreto N° 1.010 (1958) afectó 4.120 Has en los valles del Tuy para

la construcción de Ciudad Losada; Decreto N° 1.312 (1973) afectó 4.800 Has en el Valle de

Guarenas y Guatire para la construcción de Ciudad Fajardo.

d) Instrumentos para la constitución de fondos para la habilitación de tierras: Decreto N° 84

(1958) correspondiente al Plan de Vivienda Rural; Decreto 611 (1961) creó el Fondo de

Créditos a la Construcción de Viviendas Urbanas.

G. Ejemplos

Del período 1958-1965 Del período 1965-1969 Del período 1969-1974

• En Maracaibo: La Trinidad. • En Ciudad Guayana:

Castillito, Los Robles, Villa Brasil.

• En Guarenas: Inicio de Los Naranjos y Ruiz Pineda.

• En Mérida: Pinto Salinas. • En Barquisimeto: Antonio

José de Sucre. • En Valencia: El Palotal. • En Maracay: El Piñonal. • En Caracas: Alberto Ravell,

El Cafetal, Prados del Este, Sarría.

• En Maracaibo: San Francisco.

• En Ciudad Guayana: Villa Colombia

• En San Cristobal: 2da etapa La Concordia

• En Barquisimeto: La Estación.

• En Valencia: San Blas, La Isabelica, El Cambural.

• En Caracas: Caricuao, Res. Venezuela - El Valle, La Libertad, Pinto Salinas Oeste, Kennedy.

• En Ciudad Guayana: Alta Vista Sur I.

• En Guarenas: Trapichito • En Barcelona: El Tronconal • En Barquisimeto: Rafael

Caldera, El Estadio, La Estación.

• En La Victoria: La Mora. • En Caracas: El Naranjal,

Brisas del Paraíso, Rafael A. García Carvallo, San Antonio, Alfredo Rojas, Corral de Piedras, 1° de Mayo, Campo Rico.



-1.doc 88

4.2.5 V Etapa (1975-1988)

Esta etapa es distinta de las anteriores por la magnitud de los ingresos que obtuvo el Estado

venezolano, como consecuencia de los excedentes petroleros obtenidos a raíz de la Guerra del

Medio Oriente y la subsiguiente estrepitosa caída del bienestar social de la Nación.

Esta época, correspondiente a los gobiernos de Carlos Andrés Pérez (1974 –1978), de Luis Herrera

Campíns (1978 – 1984) y de Jaime Lusinchi (1984 – 1988), significó un boom de la construcción

inmobiliaria, que luego se convirtió en el período de “viviendas frías”. En ella se expandió y

consolidó el sector bancario y creció significativamente el número de promotores privados

dedicados a la habilitación de tierras y const rucción de viviendas. También en este período se

reavivó la expectativa de que el Estado participaría de manera más activa en la producción de suelo

urbanizado, constituyendo patrimonios públicos de tierra, resultando nuevamente infructuosos los

intentos realizados.

No obstante la magnitud de los recursos existentes, la abundancia tuvo un efecto adverso: las

instituciones relativas a la materia urbanística se multiplicaron y reorganizaron, pero perdieron su

eficiencia en el proceso. El sector privado, en cambio, jugó un papel más relevante en esta etapa,

participando activamente en la producción de tierra urbanizada y en la expansión de la banca

hipotecaria.


La nacionalización del petróleo y la elevación de los precios del crudo en el mercado internacional,

dieron a los venezolanos una riqueza que no se había logrado mejorando la productividad interna, lo

cual produjo efectos adversos en toda la sociedad venezolana.

En cuanto a la producción de tierra urbana, el Estado ya no participa en forma exclusiva en esta

función, compartiéndola con el sector privado, que cada vez asume una posición más relevante. Si

bien esta actitud del sector privado es completamente comprensible, es indudable que el Estado

perdió en este período lo mejor de su acervo acumulado a lo largo de los años anteriores: la

eficiencia técnica y gerencial, sustituyéndola por el trámite burocrático.


-1.doc 89

Por otra parte, en el Estado persistió en darle prioridad al desarrollo de ciudades intermedias y

menores, en términos de la construcción de viviendas e infraestructura, con el fin de

descongestionar los grandes centros urbanos.


A pesar del infructuoso intento por crear una política de adquisición anticipada de tierras, en este

período - vislumbrando las posibilidades que ofrecían los recursos extraordinarios procedentes del

petróleo - distintos gerentes del sector público volvieron a plantear este tema, que se había

abandonado desde la primera propuesta contenida en el denominado “Informe Lander”.

Un segundo intento - después del informe preparado por la Comisión Presidencial del año 1964 - lo

constituyó el informe que redactó la Comisión Especial designada por el Decreto Presidencial No

168 del 11-06-1974, presidida por el Arq. Leopoldo Martínez Olavarría, donde se propuso, entre

otras recomendaciones, la adquisición anticipada y progresiva de tierras, especialmente en aquellas

ciudades donde se contemplaba un crecimiento significativo, respetando los derechos

constitucionales, pero garantizando al Estado la apropiación de la plusvalía generada por sus

propias inversiones.

Un tercer intento se evidencia en los decretos presidenciales sobre adquisición anticipada de tierras,

especialmente a través del instructivo No 12 del 08-07-1975, el cual sigue las pautas del anterior,

con infructuosos resultados.

Un cuarto intento se refleja en 1975 con la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano,

FONDUR, cuyo objetivo básico era convertirse en un banco de tierras que permitiese crear

patrimonios de suelos adelantados al crecimiento de las ciudades. Pero FONDUR no recibió los

necesarios aportes financieros para cumplir con su finalidad. Las tierras afectadas tuvieron

posteriormente que ser desafectadas debido a las limitaciones del organismo para adquirirlas.

Otro cambio relevante en los factores gerenciales de habilitación de tierras lo constituye la

fragmentación de los recursos en múltiples organismos, bajo la expectativa de que la mayor

especialización de los organismos conduciría a un manejo más eficiente de los recursos.


-1.doc 90


El principal cambio institucional de este período lo constituye la transformación del Banco Obrero

en Instituto Nacional de la Vivienda (13/05/75) 10 y la creación del Fondo Nacional de Desarrollo

Urbano (11/08/75): “...organismo que adquiriría y administraría tierras, y entre cuyas funciones

estaría determinar un plan de prioridades respecto a los terrenos incluidos en las áreas de

expansión de las ciudades, a fin de impedir su crecimiento descontrolado. El Fondo estableció la

meta de 35.000 Has de terreno a comprar en este período.” (INAVI, 1988, pág. 352).

Otro cambio fundamental lo constituye la disolución del MOP (1976) y la posterior creación del

Ministerio de Desarrollo Urbano, del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y del Ministerio

del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, desmembrándose así al organismo rector en

materia de infraestructura.


Quizás el mayor reconocimiento que puede hacerse en esta etapa es la preocupación oficial por

crear un sistema de planificación territorial que abarcase todos los ámbitos de gobierno y todas las

escalas territoriales.

En efecto, la Ley Orgánica de Régimen Municipal - LORM (1979), estableció la existencia de los

Planes de Desarrollo Urbano Local como instrumentos de planificación urbanística de competencia

municipal, siendo éstos los primeros en ser reconocidos dentro del sistema jurídico. Como

complemento, a través del decreto 668 (1980), denominado “Normas para el Desarrollo y Control

de Urbanizaciones”, se establecieron los Planes Rectores de Desarrollo Urbano como instrumentos

reguladores del crecimiento de las ciudades, dentro de la competencia de Poder Nacional.

La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio - LOOT (1983), estableció un sistema de planes

de Ordenación del Territorio, con el cual se instituyó en Venezuela un sistema jerárquico de planes

en cascada que, partiendo del Plan Nacional de Ordenación del Territorio, se concretaba a nivel

Regional con los Planes Regionales y Estadales de Ordenación del Territorio, y se especificaba en

el nivel urbano con los Planes de Ordenación Urbanística.

10 NOTA: Para una descripción de los cambios a escala nacional que enmarcaron la transformación del Banco Obrero en INAVI ver pág. 350. También para una revisión de las principales diferencias entre el Banco Obrero y el Instituto Nacional de la Vivienda , ver pp. 353-355.


-1.doc 91

Con esta ley se buscaba dar sentido de conjunto al ordenamiento territorial, y se regularon otras

materias tales como la afectación y expropiación de la propiedad privada, la cual había quedado

inadecuadamente precisada en la Ley de 1947.

Ya al final del período apareció la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística - LOOU (1987), que

delimitó aún más el contenido de la LOOT en cuanto a las competencias de los poderes nacional y

municipal, estableció modalidades para la ejecución y el control del desarrollo urbano, y especificó

un sistema de planes para la ordenación de los centros poblados, intentando solventar las lagunas

existentes desde que comenzó la práctica del planeamiento urbano en Venezuela en 1936.

Este esfuerzo legislativo vino acompañado de una acción planificadora en paralelo con la cual se

pretendió formular para todos los centros poblados del país, los instrumentos establecidos para

regular el crecimiento urbano. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados en materia de

planificación urbana, los resultados de la formulación de estos planes no se vio reflejada en la

mejora de las condiciones urbanísticas de los centros poblados regulados por ella.


Los vaivenes de la situación económica del país en esta etapa pueden ilustrarse mejor por períodos:

Entre 1974-1978:

• Se incrementaron notoriamente los ingresos fiscales, lo cual benefició al presupuesto nacional.

No obstante, en 1975 el presupuesto para adquisición de tierras fue escaso.

• En 1976 los costos de producción aumentaron entre 80% y 100% lo que no permitió cumplir las

metas fijadas por el V Plan de la Nación en materia de vivienda.

Entre 1984-1988:

• La situación económico – financiera del Estado venezolano para la década de los 80, a raíz de la

devaluación de la moneda y la política de control cambiario, fue muy precaria, lo cual

repercutió en la industria de la construcción y por ende en el sector habitacional,

incrementándose notoriamente los costos de producción y paralizándose masivamente los

desarrollos en marcha.

• Para reactivar el sector constructivo fue necesario que, nuevamente, el Estado reactivara la

industria. Para ello, flexibilizó las condiciones de préstamo para la adquisición de inmuebles, y


-1.doc 92

estableció regímenes preferenciales de tasas de interés y exoneración del Impuesto sobre la

Renta a la industria de la construcción. De acuerdo con el decreto 1.280 (24/09/86), se

estableció un mecanismo de financiamiento directo con intereses fijos subsidiados al 9% con

plazo a 20 años, para lo cual el Estado destinó recursos del Fondo de Pensiones del IVSS, al que

obligó a adquirir los títulos hipotecarios emitidos por los entes financieros que realizaran

préstamos según el mencionado Decreto. Estos títulos devengarían una tasa del 7%, es decir, de

una rentabilidad tan baja que perjudicó al Fondo de Pensiones en los años 90.

F. Factores Legales

En este período la reorganización del Estado y las políticas de estímulo a la producción de viviendas

por el sector privado, se refleja en distintos actos jurídicos.

a) Instrumentos jurídicos relativos a la normativa urbanística: Ley Orgánica de Régimen

Municipal (1976), Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), Ley Orgánica de

Ordenación Urbanística (1987).

b) Instrumentos jurídicos concernientes a la creación de organismos o entidades

gubernamentales con competencia en materia urbanística: Decreto-Ley N° 908 (1975),

mediante el cual desaparece el Banco Obrero y se crea el Instituto Nacional de la Vivienda;

Ley Orgánica de Administración Central. (1976).

c) Instrumentos para la constitución de fondos para la habilitación de tierras: Decreto N° 506

(1974), mediante el cual se crea el Programa de Construcción de Viviendas en Pequeños

Centros Poblados; Decreto N° 1.540 (1976) que estableció un régimen de estímulos para los

promotores privados calificados por el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano; Decreto N°

214 (1979), que establece incentivos al sector privado para urbanizar y producir viviendas;

Decreto N° 1.134 (1987) que establece subsidios para viviendas primarias.


-1.doc 93

G. Ejemplos

Entre 1974-1978 Entre 1979-1983 Entre 1984-1988

• En Maracaibo: Urb. San Felipe • En Ciudad Guayana: Sur Aeropuerto,

Unare II. • En Cumaná: Cumanagoto • En Mérida: Albarregas, Viviendas de

madera tipo AC-1 • En San Cristóbal: Pirineos I A, • En San Felipe: Los Mochuelos • En Valencia: Unidad de Ordenamiento

N° 1 • En Puerto Cabello: San Esteban • En los Valles del Tuy: Nueva Cúa,

Programa Especial de Expansión del AMC Ciudad Losada.

• En Los Teques: Simón Bolívar, • En Caracas: Los Samanes y Don Pedro

(El Valle), Tacagua sector A-B-C, la Quebradita II, Los Mangos, Renovación urbana en sector noroeste de Caracas.

• En Santa Bárbara del Zulia: Clavel

• En la Isla de Margarita: Cruz del Pastel, Villa Rosa, Guiguire, Los Cocos y Ciudad Cartón.

• En Caicara de Maturin: Padre Serrano.

• En Acarigua: El Dante • En Caracas: Los Mangos

(La Vega), Caucaguita, (Acarigua),.

• En la Isla de Margarita: El Bichar.

• En Mérida: El Entable • En Punto Fijo: Cerro

Atravesado • En Guarenas: Urb.

Los Girasoles. • En los Valles del Tuy:

El Cartanal (Santa Teresa del Tuy)

• En Caracas: Conjunto Residencial San Andrés (El Valle)


4.2.6 VI Etapa (1988-1997)

La etapa que precede al momento actual en la historia de la habilitación de tierras en Venezuela,

tiene varios hitos: la creación de la Ley de Política Habitacional, la elección directa de alcaldes y

gobernadores, la creación de organismos regionales de vivienda y la existencia de un ente conductor

de la política de vivienda, el Consejo Nacional de la Vivienda.

Esta etapa, además, está caracterizada por la innovación en cuanto a las modalidades de producción

del desarrollo urbano, tendiendo a ofrecer una mayor capacidad de gestión a las comunidades

organizadas en la resolución de los problemas de vivienda, ofreciéndoles recursos económicos para

su administración. También es característico el fortalecimiento del sector privado como principal

productor de tierra urbanizada, y el paulatino debilitamiento del Ministerio de Desarrollo Urbano

como conductor de la política de desarrollo urbano. La legitimación del poder ejecutivo local por

vía de la elección directa de sus representantes, así como la puesta en marcha de la Ley Orgánica de


-1.doc 94

Ordenación Urbanística en lo relativo a la casi total municipalización de las labores de control

urbanístico han incidido en la organización dentro de los municipios, de “Oficinas Locales de

Planeamiento Urbano”, lo cual constituyó un logro en el proceso de planificación y control

urbanístico.


Las desigualdades económicas y las tensiones sociales acumuladas a lo largo de los últimos

gobiernos democráticos generaron una gran inestabilidad política, que condujeron al rechazo

popular al segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989), a los fallidos intentos de golpes de

estado del 4 de Febrero y del 27 de Noviembre de 1992, y a la inestabilidad económica registrada al

inicio del segundo gobierno de Rafael Caldera. Se generó tal clima de desconfianza en el país que

provocó la salida masiva de recursos económicos, y se paralizó el desarrollo de la industria de la

construcción. Los partidos políticos que hasta esta fecha habían detentado el poder, prácticamente

perdieron toda representatividad, dando lugar a la aparición de nuevos líderes, generándose en toda

la sociedad venezolana la expectativa de fuertes cambios en lo económico y social.


Desde el punto de vista gerencial, puede decirse que en esta etapa existió una mejor coordinación

entre el sector público y el privado respecto a la producción de tierra urbanizada y la dotación de

viviendas. Sin embargo, como es lógico esperarse, la atención de las demandas de vivienda se

dirigieron hacia los sectores de menor riesgo y mayor ganancia para los promotores inmobiliarios,

el Área de Asistencia II de la Ley de Política Habitacional, dejando en manos del sector público,

que no contaba con la capacidad de respuesta de décadas anteriores, la ejecución de programas de

vivienda para la población de menores ingresos.

Aún con sus imperfecciones, puede reconocerse que la Ley de Política Habitacional constituye un

gran logro desde el punto de vista gerencial del Estado, pues permitió la constitución de un fondo

para la producción de viviendas, de manera obligatoria para patronos y empleados, y la fijación de

un porcentaje específico de los ingresos del fisco nacional para los programas de vivienda.

Asimismo, la creación del Consejo Nacional de la Vivienda constituye un acierto de la política

habitacional, al concentrarse en un solo organismo la dirección de la política habitacional del país.


-1.doc 95


La creación del Consejo Nacional de la Vivienda es reconocida como la mejora institucional más

relevante de este período, toda vez que esta institución estableció pautas para la aplicación de

recursos presupuestarios en esta materia. Sin embargo, su dependencia del Ministerio de Desarrollo

Urbano le restó fuerza, toda vez que tuvo la jerarquía de una Dirección dependiente de este

Ministerio.

La Ley Orgánica de Descentralización de 1989 estableció como competencia de los Estados y de

los Municipios, la vivienda popular, urbana y rural, lo cual condujo a la creación de institutos

autónomos de vivienda en los distintos estados y en varios municipios. Esta iniciativa fue, en

general, favorable, porque desconcentró los recursos - anteriormente centralizados en Caracas - en

cada una de las regiones, tal como se postuló como objetivos en la creación del INAVI.


En materia de ordenamiento urbano, a partir de 1988 se generó una importantísima labor de

producción de planes de desarrollo urbano, la cual estaba prevista en la LOOU de 1987, al fijar un

plazo para el ordenamiento urbanístico de todas las ciudades del país. Sin embargo, este esfuerzo

poco ayudó a mejorar la calidad de las ciudades planificadas y a optimizar la coordinación

interinstitucional. A diez años de la promulgación de la LOOU es poco el avance en la redacción de

instrumentos que desarrollen todas las posibilidades que brinda esta Ley para intervenir en materia

urbanística.

También puede observarse cierto rezago en el mejoramiento técnico del diseño y construcción de

urbanizaciones y viviendas, lo cual posiblemente esté asociado a la debilidad de los organismos del

Estado en el cumplimiento de sus funciones. A manera de ejemplo, desde 1985 no se produce una

revisión de las normas de dotación de equipamientos urbanos, las cuales ya se han evidenciado

como inadecuadas tanto por organismos del sector público como del privado. No obstante esta

situación, y a pesar de haberse propuesto nuevas normas para sustituir las actualmente vigentes11, el

11 Preparadas por encargo del MINDUR y del CONAVI en EL IERU – Universidad Simón Bolívar por un equipo constituido por los arquitectos Víctor Fossi y Maria Elena Gómez, el Dr. Armando Rodríguez y los urbanistas Roger Martínez y Nelliana Viloria.


-1.doc 96

Ministerio de Infraestructura (MINFRA), responsable de promulgar estas Normas, no se ha

pronunciado respecto a la aplicabilidad o pertinencia de esta propuesta.


La inestabilidad económica y política trajo consigo un proceso inflacionario que repercutió

negativamente en la utilización de los recursos económicos destinado a la producción de

urbanizaciones y viviendas. Niculesco (Cilento y Fossi, 1998), se refiere a esta problemática,

concluyendo que, de no modificarse el régimen de colocación de los recursos captados por el ahorro

habitacional y de recuperación de los préstamos hipotecarios, paulatinamente los recursos aportados

serán menos cuantiosos, lo cual afectaría la cantidad y calidad de viviendas a construir. En cuanto a

la producción inmobiliaria con fondos públicos, el rezago de los aportes por parte del Estado aunada

a la inflación, repercute en mayores costos. A ello se suma la ineciciencia del Estado en la

aplicación de estos recursos.

F. Factores Legales

En este período se produjo un cambio en la Ley Orgánica del Trabajo, que trajo consigo la creación

de un nuevo sistema de Seguridad Social, dentro del cual se incluyó como subsistema a la Ley de

Política Habitacional.

Este planteamiento le restó fuerza al tema de la vivienda y el desarrollo urbano, que más bien

ameritaba un tratamiento por separado y una cobertura más amplia de la normativa urbanística, de

la dotación de los servicios públicos, de la coordinación interinstitucional para el desarrollo urbano

y el deslinde de competencias entre distintos poderes (Nacional, Regional y Municipal) y

organismos existentes, con el propósito de descentralizar recursos y evitar el solapamiento de

competencias.

fórmulas gerenciales para la habilitación de tierras …el proceso de habilitación de tierras...

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