evaluaciÓn social de polÍtica pÚblica para el...

Universidad Autónoma Metropolitana

Unidad Iztapalapa

Posgrado en Estudios Sociales

Línea: Economía Social

Nivel: Doctorado

EVALUACIÓN SOCIAL DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO Un enfoque económico, socio ecológico de la sostenibilidad, para evaluar planes y políticas de desarrollo Asesor: Dr. Juan Arturo Guillén Romo

Tesista: M.C. Carlos Federico José

Cabrera Tapia 14/03/2011

EVALUACIÓN SOCIAL DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO.


Línea de Economía Social UAM-IZTAPALAPA

2009

2

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN…………………………………………………………….5

ANTECEDENTES……………………………………………………............8

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA……………………………………13

JUSTIFICACIÓN……………………………………………………………18

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN……………………………………....21

OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICOS………………………………….23

HIPÓTESIS DE TRABAJO………………………………………………....24

CRONOGRAMA…………………………………………………………….25

PROPUESTA CAPITULAR………………………………………………...27

CONTENIDO DE LA ESTRUCTURA CAPITULAR TENTATIVA……...28

Capítulo I

Las teorías del desarrollo como base para el diseño y evaluación de

políticas públicas……………………………………………………………31

1.1 Del crecimiento al desarrollo…………………………………………..42

1.1.1 El progreso económico, de la economía política clásica al

keynesianismo y la economía del desarrollo…………………………...43

1.1.2 El debate pos keynesiano, y la crítica a la teoría del crecimiento

endógeno…………………………………………………………………52

1.1.3 Los aportes del Institucionalismo a la teoría del desarrollo…...58

1.1.4 Desarrollo endógeno, regional y local…………………………..68

1.1.5 Desarrollo a escala humana……………………………………..74

1.1.6 El debate del desarrollo sostenible. Economía, sociedad y

ecología…………………………………………………………………..84

1.2 Los aportes de la teoría latinoamericana del desarrollo,

estructuralismo y dependencia………………………………………..100




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1.3 El debate de la economía social y sus aportes a la teoría del

desarrollo…………………………………………………………………..134

Capítulo II

Hacia una metodología para la evaluación de políticas públicas para el

desarrollo…………………………………………………………………..146

2.1 El concepto de evaluación. Racionalidad, conmensurabilidad e

inconmensurabilidad………………………………………………………163

2.2 Evaluación participativa………………………………………………173

2.3 Evaluación social y métodos multicriterio…………………………...179

Capítulo III

Sostenibilidad y estrategias de desarrollo en México y A.L…………….219

3.1 La estrategia de desarrollo en el marco del subdesarrollo

latinoamericano. De la sustitución de importaciones al

neoliberalismo……………………………………………………………...228

3.2 Globalización y neoliberalismo. La ausencia de una política de

desarrollo endógeno en el marco de la heterogeneidad

estructural…...............................................................................................242

3.3. La sostenibilidad en la estrategia de desarrollo…………………….265

3.4 La integración de las dimensiones urbana y rural en una visión de

sostenibilidad del desarrollo………………………………………………284

Capítulo IV

Evaluación social de política pública en el marco del desarrollo territorial

………………………………………………………………………………292

4.1 El contexto del desarrollo territorial en el marco de las teorías del

desarrollo…………………………………………………………………..295




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4

4.2 Propuesta metodológica de evaluación social para el desarrollo

territorial…………………………………………………………………...319

4.3 El desarrollo urbano y rural como desarrollo territorial…………..322

CONCLUSIONES…………………………………………………………327

BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………..341




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INTRODUCCIÓN

La complejidad económica y social, en la problemática del desarrollo de las

economías de América Latina, conlleva la necesidad de abordajes holísticos y

propuestas basadas en una revisión y análisis exhaustivo en el nivel teórico-

metodológico, sobre la práctica de las políticas públicas.

Desde la experiencia del desarrollo bajo el modelo de Industrialización

por sustitución de importaciones, hasta la práctica de las políticas de

estabilización y ajuste estructural, la política pública está determinada y

limitada por la política económica y el modelo de desarrollo impulsado desde

las cúpulas de poder económico y político. Sin embargo, con las políticas

desarrollistas bajo la tutela del Estado, México logro interesantes tasas de

crecimiento económico, en tanto que las políticas neoliberales, han

garantizado no solo magros niveles de estabilidad, sino también estancamiento

económico.

La globalización neoliberal y la forma específica en que las economías

de América Latina se insertan en este contexto, inciden directamente en el

presupuesto y en el diseño de políticas y programas gubernamentales. El

interés fundamental de la política económica en este sentido, ha sido

garantizar la certidumbre para las inversiones privadas, nacionales y

extranjeras y consolidar el dominio transnacional de la economía mexicana,

así como cumplir con las disposiciones emanadas de la Organismos

Financieros Internacionales, dejando en lugar secundario la promoción del

desarrollo económico y social. Está de más decir que el papel del Estado y el

gobierno es fundamental en las estrategias (o su ausencia) de desarrollo, tanto

a nivel macroeconómico, como en el marco regional y local.




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La problemática del desarrollo económico y social (o mejor dicho del

subdesarrollo) se deriva del modelo de política económica, en tanto que este

delimita el ámbito de acción de la política pública y su injerencia en el nivel y

calidad de vida de la población, en los incentivos a la inversión y el

crecimiento de los sectores de la actividad económica, en la posibilidad de

generar alternativas de desarrollo económico y social, basado en la

organización social y comunitaria y en el aprovechamiento sustentable de los

recursos naturales.

La relación entre necesidades y procesos de producción se establecen en

función de determinadas formas de organización política y de particulares y

específicas relaciones sociales de producción. El sistema económico y político

(de naturaleza social e histórica) es también un proceso complejo, inteligible

sobre la base filosófica del materialismo histórico. En tal sentido se vuelve

evidente que en el actual régimen de acumulación1 capitalista global o

mundial las contradicciones inherentes al modo capitalista de producción se

intensifican, agudizándose también la problemática económica, social y

ambiental inherente al modelo de desarrollo económico vigente.

Casi se ha vuelto un lugar común hablar del desarrollo sustentable y de

la necesidad de abordajes holísticos, o que den cuenta de una determinada idea

de totalidad o complejidad, para el planteamiento de problemas y soluciones

que aquejan a la sociedad contemporánea en México y el mundo. Lo anterior,

también como una expresión de la insuficiencia de la excesiva especialización

1 Por patrón, régimen o modalidad de acumulación se entiende “…una modalidad históricamente determinada

de funcionamiento del capitalismo, Es decir a ciertas formas de valorización y acumulación capitalistas, por

medio de las cuales el sistema procesa sus contradicciones e impulsa el proceso de crecimiento y desarrollo”

(Valenzuela, 1990). Cuando hablamos de Modelo de desarrollo este concepto implica la política económica

implementada. Este concepto es más estrecho que el de patrón de acumulación y este último lo abarca.




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del conocimiento para dar cuenta de una realidad compleja, en la que el objeto

de estudio de la economía y de las ciencias sociales se encuentran

indisolublemente ligados a los objetos de estudio de las ciencias naturales, y

particularmente se vuelve muy claro hoy en día en el caso de la ecología.

El deterioro social y el ecológico, se encuentran sumamente imbricados

o entrelazados y tienen sus relaciones de causalidad claramente enraizadas en

el desarrollo económico capitalista de base urbana-industrial. Las economía de

aglomeración y en general los elementos tomados en las decisiones de

localización económica sectorial (agrícola, industrial y de servicios) se

vinculan con efectos “no deseados” o imprevistos del desarrollo a corto,

mediano y largo plazo. Dicho de otra forma, la racionalidad instrumental

oculta las contradicciones inherentes al sistema económico y hace que sus

efectos no se asocien en apariencia con ella, al menos directamente. Cuando

en realidad es esta racionalidad económica la que genera directamente estos

“efectos indeseados” o “externalidades”.

El presente proyecto de investigación, se plantea la necesidad de

abordar la agenda de la economía social como una escuela del pensamiento

económico marginada por la pseudo cientificidad de la teoría económica

convencional positivista y apologética del modo capitalista de producción.

La economía social surge de la crítica de Karl Polanyi (1998), en cuanto

al dominio de la ideología del mercado como el único mecanismo eficiente

para la asignación de recursos y el Estado como el monopolio del poder y el

uso de la violencia legítima. La economía social reivindica los hechos

económicos, como fenómenos de naturaleza social y a la sociedad como el

elemento que define las relaciones económicas y políticas.




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Entonces este enfoque se vuelve indispensable para entender formas de

organización y relaciones sociales y de producción que aunque subordinados

al capitalismo, responden a una lógica diferente. De tal forma, que se vuelve

pertinente el estudio de las formas colectivas de organización social, la

llamada economía popular y solidaria, como formas reales de actuación

influidas y subordinadas, más no necesariamente determinadas por el mercado

y el Estado

Para ello, es importante considerar que la crítica de la economía política

clásica y el marxismo en debate constante y no dogmático, es importante tanto

para la economía política como para la economía social, ya sea en la

construcción argumentativa por el rechazo o aceptación de todos a algunos de

sus postulados.

En este sentido, se busca revisar la teoría del desarrollo así como la

crítica a la teoría neoclásica del crecimiento económico, desde una perspectiva

de Economía Política y llevarlo al campo de debate de la Economía Social.

En el presente proyecto de investigación, se plantea la necesidad de

partir del análisis de la teoría del desarrollo económico y social, el papel que

juega el estado y específicamente la política pública en el mismo, para

adentrarse en el abordaje de modelos de evaluación y diseño de política

pública partiendo de la incidencia que deben y pueden tener en mejorar y

propiciar un desarrollo sostenible, más armónico, endógeno y autónomo.

Todo lo anterior, como bases de una propuesta de marco teórico

metodológico de evaluación social de política pública para el desarrollo.

Figura 1. Estructura teórica general del proyecto de investigación




2009

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ANTECEDENTES

La crisis del actual paradigma neoliberal de la globalización y la formación de

los bloques económicos regionales como su elemento nodal, tiene como

expresión en América Latina la búsqueda de alternativas a los problemas de

creciente polarización económica y social (Furtado, 2002) el bajo crecimiento

económico y crisis recurrentes, producto de la alta dependencia y

vulnerabilidad en el contexto de mercados financieros de alta volatilidad.

Desde las crisis de los años 70 y la aplicación de las políticas económicas de

corte neoliberal de los años 80 a la fecha, el nivel de vida de la población y el

empleo no se han recuperado, el promedio de la tasa de crecimiento es

evidentemente mucho menor que la presentada en más de 30 años de la etapa

de la postguerra mundial (de los años 40 hasta la década de los 70).

En estas tres décadas, México tuvo una tasa de crecimiento anual

promedio de largo plazo del 6.2% en tanto que en las tres décadas posteriores

(1970-2000) fue de 3.2% (Hernández, 2004). Pero además la calidad de vida

se empeora por la alta conflictividad social e inseguridad pública, y el




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acelerado deterioro ambiental ligado al esquema de desarrollo económico en

el que privan los intereses particulares por encima del bienestar social.

Desde principios del presente siglo se vive una situación de

estancamiento o bajo crecimiento y aunque se crezca, esto no genera una

mejora visible en los niveles de empleo y salarios, ni se avizoran medidas o

procesos que propicien una mejor distribución de la riqueza o por lo menos

frenen una mayor polarización económica.

En la actualidad la crisis financiera mundial puede generar severos

problemas a las economías latinoamericanas y “plantea a nuestros países la

alternativa de subordinarse pasivamente a acontecimientos fuera de su control

o recuperar la gobernabilidad de sus economías para impulsar el desarrollo

sostenible y elevar el bienestar” (Ferrer 1999).

En el mismo sentido, el modelo neoliberal y particularmente la

liberalización comercial representada por la integración en el bloque del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte con Estados unidos y

Canadá se ha traducido en una mayor desarticulación de las cadenas

productivas regionales y locales y una desintegración económica del sistema

productivo nacional y de su base científico técnica, con escasos o nulos

niveles de innovación y creatividad (Guillén, 2004).

Entonces debemos retomar y profundizar el concepto de desarrollo

económico y social y en su sentido más amplio como el proceso de

desenvolvimiento en el que se mejoran sustancialmente las condiciones de

vida de las personas. Con la imposición de la globalización neoliberal se

abandonó el concepto de desarrollo o en el mejor de los casos se subordinó al




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imperio del mercado y de los objetivos de liberalización comercial, estabilidad

macroeconómica y desregulación financiera.

El discurso apologético neoliberal asumió que el Estado debía dejar de

intervenir en la economía y dejar a las fuerzas del mercado que operaran

libremente para recuperar la estabilidad y el crecimiento como condiciones

únicas e indispensables para el desarrollo. Sin embargo en la práctica el

Estado impulsó activamente las políticas de estabilización y ajuste estructural

privilegiando el interés de las corporaciones transnacionales y nacionales, a un

alto costo social, sin que este sea asumido por el capital privado ni por la

política pública.

En la escala local, también podemos encontrar diversas evidencias de

que los costos sociales no son asumidos en modo alguno por quienes se

benefician directamente del proceso de acumulación de capital. Los síndromes

de sostenibilidad del desarrollo se convierten en complejos fenómenos en los

que el impulso del crecimiento económico y la acumulación capitalista a él

inmanente, generan la destrucción de ecosistemas, sobreexplotación de

recursos naturales, así como profundización de la pobreza (Tudela, 2004), o en

el mejor de los casos estancamiento del nivel de vida (ingreso monetario

directo e indirecto) de la mayoría de la población y las más de las veces el

empeoramiento de la calidad de vida (salud, esperanza de vida, tiempo libre,

seguridad social y personal, etc.,).

El crecimiento desordenado de las ciudades en México por la ausencia

de una práctica disciplinada y congruente de ordenamiento territorial, se

vincula con el predominio de intereses económicos y políticos, y la debilidad

de un marco institucional jurídico-normativo que lo propicie. El desarrollo




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urbano y el desarrollo rural se encuentran supeditados a los planes de

desarrollo municipal, pero sin una estructura orgánica que las coordine en una

visión integral del desarrollo. Las ciudades crecen sobre espacios rurales, sin

integrar plenamente las actividades agrícolas a la economía urbana para

asegurar la sostenibilidad de las ciudades.

Entonces se requiere de un nuevo modelo de política pública, que

modere los intereses privados y beneficie el interés público, al tiempo que

incremente el bienestar social, con una visión integral de la complejidad y de

largo plazo que asegure el desarrollo sostenible.

En tal sentido, el presente proyecto pretende retomar el debate de la

Economía del Desarrollo y del concepto mismo del desarrollo como una

temática transversal a las Ciencias Sociales. ¿Qué es el desarrollo? Es una

pregunta que no pretendemos contestar en forma absoluta, sino definiéndolo

como un proceso dialéctico y un concepto, por lo tanto, también dinámico,

que sirva de guía para el análisis y discusión sobre una realidad cambiante y

que puede por naturaleza ser transformada en un sentido normativo.




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Figura 2. El concepto de desarrollo

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El deterioro económico, social y ambiental, en diversas escalas de análisis se

vincula fuertemente con el patrón de acumulación capitalista imperante, que

podemos caracterizar como neoliberal en descomposición. No es casualidad

que la grave crisis ambiental global, coincida hoy en día con la crisis de la

hegemonía económica de los Estados Unidos de Norteamérica en el

capitalismo globalizado y neoliberal, la crisis financiera mundial, así como

con una crisis alimentaria también mundial y la profundización de los

problemas ambientales-ecológicos en todas partes del mundo, pero

particularmente en los países subdesarrollados (denominados en forma errónea




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economías o mercados emergentes) y México como América Latina no son la

excepción.

Sin embargo, es posible abordar esta problemática en forma concreta

partiendo de la realización de un análisis sobre la sostenibilidad del desarrollo,

que parta de la elaboración de un esquema teórico-metodológico que permita

procesar esta realidad con base en la crítica a la racionalidad instrumental

predominante. 2

La relación entre medios y fines con base en cálculos racionales es en

última instancia un instrumento no tanto para la eficiente asignación de

recursos en la economía, sino especialmente para la legitimación de relaciones

de poder económico y político. La modernidad como avance hacia sociedades

más democráticas, productivas y eficaces para el logro del bienestar social no

es el objetivo mismo del desarrollo capitalista. El motor del desarrollo

económico en el capitalismo es la acumulación y valorización del capital a

partir de la explotación del trabajo.

La racionalidad instrumental pretende negar esta realidad y legitimar el

modo de producción capitalista como el único posible y el único que garantiza

el imperio de la razón, el orden y el progreso.

2 Por racionalidad instrumental se entiende la relación entre medios y fines como una combinación óptima en

la que podemos obtener el máximo beneficio o el mejor resultado con el mínimo esfuerzo o costo posible, en

microeconomía se representa por la función costo-beneficio, en macroeconomía la teoría de expectativas

racionales, en economía pública por la teoría de la elección pública, en ciencia política por el rational choice,

entre otras. Siempre se asumen como expresión de una lógica omnímoda y absoluta, negando la posibilidad

de otros modelos de racionalidad estudiados por la antropología y la psicología o en todo caso que la

racionalidad instrumental aplica pero como una relación en la que interactúan en forma compleja diversos

factores culturales, económicos. políticos y sociales históricamente determinados y no solo económicos, ni

que se puedan considerar absolutos con aplicabilidad generalizada. Por ejemplo Enrique Leff ha insistido en

la necesidad de pensar una racionalidad ambiental en el ejercicio de la política pública y superar la limitada

racionalidad económica imperante.




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Entonces la crítica no es contra la razón en términos kantianos o

hegelianos, ni mucho menos se trata de profundizar en el contenido filosófico,

antropológico o psicológico del debate sobre la racionalidad. La crítica es

específicamente contra la razón como cálculo (Flores, 1999: 77), en la

relación entre medios escasos y fines alternativos para lograr una asignación

eficiente de recursos económicos, que se ha dado en llamar racionalidad

instrumental.

Es en nombre de esta racionalidad y partiendo de sus limitadas premisas

que el capitalismo se legitima a sí mismo, a la vez que se agudizan sus

contradicciones. Las instituciones del Estado-sociedad no asumen esta

situación o son incapaces de responder ante la problemática de la ausencia de

sostenibilidad, por lo cual se vuelven parte del problema.




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2010

El proceso de crecimiento urbano y la poca importancia prestada a los

espacios rurales es parte de la problemática que impide un desarrollo

sostenible, entendido este como el que permite satisfacer las necesidades

humanas y sociales sin comprometer la calidad de vida de la generación

presente y de la futura. El impacto social y ecológico de la urbanización y el

desarrollo económico deben ser primero comprendidos y luego medidos para

establecer entonces pautas de desarrollo verdaderamente humano.

El espacio por excelencia de la modernidad, es decir el espacio urbano,

es presa de los innumerables problemas del desarrollo económico. El

desarrollo económico en el capitalismo está inmerso en un sinnúmero de

contradicciones inherentes a él.

Los sistemas productivos en el capitalismo, están dominados por

relaciones sociales de producción, en los que el capital y el trabajo son los

factores productivos materiales y sociales básicos en el sistema económico. El

capital moviliza los recursos económicos y naturales, los medios de

producción incluyen de forma especial a los terrenos y recursos naturales

involucrados en el proceso de producción y reproducción del capital.

El trabajo por su parte, es el elemento mediador entre la naturaleza y su

transformación en la producción de bienes y servicios. Es decir, que el capital

no solo explota el trabajo, sino también a la naturaleza. El trabajo es el único

capaz de crear valor, pero lo hace con base en su capacidad de transformar lo

que la naturaleza le proporciona, que solo agrega su valor a los bienes

producidos. Entonces, se trata de ampliar conceptualmente la economía al

entender a su categoría fundamental: el trabajo “en cuanto mediador del

intercambio de la sociedad con la naturaleza” (Lukács, 1969: 43).




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2010

“El trabajo es, en primer término, un proceso entre la naturaleza y el

hombre, proceso en que éste realiza, regula y controla mediante su propia

acción su intercambio de materias con la naturaleza. En este proceso, el

hombre se enfrenta como un poder natural con la materia de la naturaleza.

Pone en acción las fuerzas naturales que forman su corporeidad, los brazos

y las piernas, la cabeza y las manos, para de ese modo asimilarse, bajo una

forma útil para su propia vida, las materias que la naturaleza le brinda.”

(Marx, El Capital, tomo I, sección tercera, capítulo V)

Es la relación entre el hombre y la naturaleza también una relación

social marcada por la especificidad de la modalidad o patrón de acumulación

capitalista, es decir por la formación económica y social específica y las

relaciones entre lo urbano y lo rural se ubican también en este contexto.

Además, la problemática se ubica en el contexto de la globalización y

de la definición de la política pública en un contexto donde estas se

subordinan a la política económica y a los intereses del capital financiero

transnacional. Esto limita los alcances y el diseño de la política pública que se

mueve en un conjunto de contradicciones a veces insalvables, como la

desarticulación entre las políticas de desarrollo nacionales, locales y

sectoriales, la falta de presupuesto, la ausencia de estructuras operativas

administrativas eficientes y el mal diseño de los programas gubernamentales.




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2010

Figura 3. Pirámide conceptual ¿para qué sirve la crítica a la racionalidad

instrumental?

JUSTIFICACIÓN

Esta propuesta percibe el potencial de la economía social para generar un

modelo de evaluación que permita señalar los errores de la política pública y

recomendar e impulsar propuestas de acción social tendientes a incidir en su

formulación. La ausencia de una metodología que en México y América

Latina, permita el diseño de política pública desde una perspectiva diferente y

que brinde a los gobiernos locales y nacionales la oportunidad de detectar

errores de fondo en el diseño de la política pública, vuelve pertinente la

presente investigación.

Esta propuesta busca potenciar la posibilidad de una verdadera

construcción Estado-sociedad, donde los movimientos, organizaciones

sociales y ciudadanos, tengan la capacidad de incidir en el diseño de la política

pública y los gobiernos (y actores políticos) capten la necesidad de reorientar




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2010

el proceso de desarrollo sobre nuevas bases. La presente investigación

además, parte de la necesidad de articular escalas de análisis global o

internacional, nacional regional y local, así como del impacto de la

denominada globalización3, sobre el desarrollo a una escala local, pero

partiendo del análisis concreto de la política pública para el desarrollo.

Es fundamental asumir desde una perspectiva crítica, un esfuerzo

metodológico por generar esquemas o modelos de evaluación de políticas

públicas para el desarrollo y articular los conceptos de desarrollo urbano y

rural en la visión de la sostenibilidad del desarrollo.

Por otra parte, es necesario hacer la reflexión sobre la pertinencia de la

racionalidad instrumental como punto de partida para el diseño y evaluación

de la política pública para el desarrollo. Para ello debemos entrar de lleno en

el debate, partiendo de la premisa de que la racionalidad instrumental no

puede soslayarse ni desplazarse, pero si incluir criterios sociales, culturales y

ambientales que suelen dejarse fuera, es decir debe complementarse o

relativizar sus conceptos y alcances. Debemos aclarar que ello no implica de

entrada que se deba dejar de lado el análisis costo beneficio. Significa que

debemos analizar otras metodologías que incluyan la participación social y la

incorporación de criterios considerados “extra económicos”, los cuales pueden

resultar de enorme importancia para una asignación de recursos acorde con

criterios de sostenibilidad económica social y ambiental

3 Coincido con los que consideran incorrecto el uso del término globalización, ya que es más preciso hablar de

internacionalización o mundialización del capital, o en su defecto hay que considerar que la globalización

financiera o predominio del capital financiero en el proceso de acumulación de capital a escala global, se

vincula con procesos incompletos de liberalización comercial y mayores grados de integración o intercambio

comercial y económico entre países que anteriormente no tenían ninguna relación entre sí.




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2010

Por otra parte, la política pública es parte del modo de regulación de

capitalismo y del patrón de acumulación, es decir de las formas que impulsa el

capital y el Estado para contrarrestar la caída tendencial de la tasa de la

ganancia y asegurar la formación de una tasa media de ganancia

correspondiente (De Bernis, 1984), pero también puede ser vista como un

instrumento posible, para el cambio social consciente promovido por sectores

progresistas y por los movimientos sociales organizados, como expresión,

aunque no prístina, de la lucha de clases.

El esquema teórico metodológico del presente proyecto plantea

entonces, un esfuerzo de elaboración teórica a partir de ubicar los aportes de

diversas corrientes de pensamiento económico, para un concepto de desarrollo

propio. Este concepto de desarrollo será la base para la evaluación de política

pública, con énfasis en la sostenibilidad del desarrollo y en la idea de que este

desarrollo se encuentra inmerso en las contradicciones del capitalismo. La

premisa básica es la necesidad de superar las contradicciones del desarrollo

capitalista a través de la transformación social activa impulsada por los sujetos

sociales y a partir de la reproducción de relaciones sociales de producción

basadas en la cooperación y en el uso de recursos públicos con base en la

organización colectiva.

Por otra parte, se trata de ubicar el debate sobre la teoría del desarrollo y

el marco de evaluación social de política pública propuesto al contexto del

desarrollo territorial, regional y local. Por tanto, se trata de ubicar el desarrollo

territorial como un proceso dinámico, relativo en sus determinaciones a las

condicionantes estructurales, macroeconómicas, políticas, sociales y




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2010

ambientales, insertas en la lógica del desarrollo del sistema mundial

capitalista.

Entonces el proyecto de investigación, tiene también como elemento

central la articulación de escalas de análisis macro (nacional y mundial) meso

(regional y local) y micro (agentes y sujetos económicos y sociales) y renuncia

a los limitados enfoques del desarrollo local, en busca de un enfoque

territorial, estructural, integral, procesual y sistémico.

Todo ello conforma la estructura básica de la propuesta teórica

metodológica desarrollada en la presente tesis.

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

¿Cuál es el estado del arte de la discusión sobre el desarrollo económico y

social, el desarrollo sostenible y humano, de manera que este sea el punto de

partida para proponer políticas públicas que lo propicien?

¿Existe un esquema teórico-metodológico, alternativo o complementario al de

la racionalidad instrumental que nos permita proponer un modelo de

evaluación social de política pública para la resolución de los problemas de

sostenibilidad del desarrollo aplicable a la realidad de México, sus regiones y

localidades?

¿El concepto de sostenibilidad es factible como punto de partida para la

evaluación social de la política pública, a través de una metodología basada en

un marco teórico de economía social?

¿Se puede elaborar un esquema metodológico para la evaluación social de

política pública para el desarrollo, replicable en particulares y específicos

contextos territoriales regionales y locales?




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2010




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2010

OBJETIVO GENERAL.

Establecer las bases teórico-metodológicas para la evaluación social de

política pública para el desarrollo económico sostenible sobre una base

conceptual de economía social y crítica a la racionalidad instrumental.

Objetivos particulares

Generar un esquema de análisis que parta de la revisión de las teorías del

desarrollo económico y social, así como el impacto de la globalización en el

mismo.

Incorporar la visión del institucionalismo, el estructuralismo latinoamericano

y la economía social, retomando de ellos la necesidad de transformar las

instituciones como base del desarrollo sostenible.

Proponer un concepto de sostenibilidad del desarrollo.

Elaborar una propuesta metodológica para la evaluación social de política

pública como un modelo general susceptible de adaptarse a contextos

específicos.

Aplicar el modelo general, al análisis de las políticas de desarrollo local

urbano y rural, tomando como antecedentes los procesos de urbanización y sus

problemas derivados, así como la problemática del desarrollo rural,

específicamente, ubicando los vínculos entre ambos en función de una visión

de sostenibilidad del desarrollo local.




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2010

HIPÓTESIS DE TRABAJO

El debate sobre la teoría del desarrollo, la crítica a la racionalidad

instrumental, el institucionalismo, el debate de la economía social, la

economía ecológica y el estructuralismo latinoamericano como eje, aportan

elementos importantes para la construcción de un modelo conceptual de

evaluación social de política pública para el desarrollo, susceptible de

aplicarse como modelo general a escala macro y acotarse para la evaluación

de política pública en contextos locales.

Figura 5. Objetivos de la investigación




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2010

CRONOGRAMA

ACTIVIDAD

2008 2009 2010 2011

TRIMESTRES

1 2 3 1 2 3 1 2 3

1. REVISÓN

BIBLIOGRÁFICA Y

DOCUMENTAL Y

CAPÍTULO TEÓRICO

2. PROPUESTA

METODOLÓGICA PARA

EVALUACIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA EL DESARROLLO

3. CONCEPTO DE

SOSTENIBILIDAD DEL

DESARROLLO

4. EVALUACIÓN DE LA

POLÍTCA DE

DESARROLLO

TERRITORIAL, URBANO

Y RURAL.

5. INTEGRACIÓN DEL

DOCUMENTO

PRELIMINAR Y FINAL

DE TESIS




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2010

6. DISERTACIÓN Y

SUSTENTACIÓN

PÚBLICA DE TESIS

DOCTORAL

PROPUESTA CAPITULAR

Capítulo I


políticas públicas

1.3 Del crecimiento al desarrollo

1.1.1 El progreso económico de la economía política clásica al

keynesianismo y la economía del desarrollo

1.1.2 El debate postkeynesiano, y la crítica a la teoría del crecimiento

endógeno

1.1.3 Los aportes del Institucionalismo a la teoría del desarrollo.

1.1.4 Desarrollo endógeno, regional local

1.1.5 Desarrollo a escala humana

1.1.6 El debate del desarrollo sostenible. Economía, sociedad y

ecología


estructuralismo y dependencia

1.3 El debate de la economía social y sus aportes a la teoría del desarrollo




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2010

Capítulo II


desarrollo


inconmensurabilidad

2.2 Evaluación participativa

2.3 Evaluación social y métodos multicriterio

Capítulo III

Sostenibilidad y estrategias de desarrollo en México y A.L


latinoamericano. De la sustitución de importaciones al neoliberalismo


desarrollo en el marco de la heterogeneidad estructural

3.3. La sostenibilidad en la estrategia de desarrollo

3.4 La integración de las dimensiones urbana y rural en una visión de

sostenibilidad del desarrollo

Capítulo IV

Evaluación social de política pública en el marco del desarrollo territorial

4.1 El contexto del desarrollo territorial en el marco de las teorías del

desarrollo


territorial

4.3 El desarrollo urbano y rural como desarrollo territorial

Conclusiones




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2010

La evaluación social como fundamento para el diseño de política pública

para el desarrollo.

CONTENIDO DE LA ESTRUCTURA CAPITULAR TENTATIVA

En el primer capítulo, abordaremos la discusión sobre el concepto de

desarrollo desde la génesis histórica de su teoría, enfatizando en la transición

de un concepto de desarrollo ligado con la visión de la economía política

inglesa clásica, a un concepto que trasciende la visión de la economía como

objeto de estudio separado de las demás Ciencias Sociales. En los autores

clásicos, el desarrollo se asimila con las ideas de progreso y modernidad y con

la consolidación del proceso de industrialización como su expresión última,

con el liberalismo económico como su corolario ideológico.

Analizaremos la visión del desarrollo de las principales corrientes del

pensamiento económico, enfatizando en las aportaciones a la teoría del

desarrollo por parte del estructuralismo latinoamericano, el institucionalismo,

el debate sobre el concepto del desarrollo sostenible y la economía social, para

arribar a un concepto de desarrollo sostenible original, que se constituya en la

base de un modelo de evaluación de políticas públicas alternativo.

En el segundo capítulo, nos centraremos en la reflexión sobre las

limitaciones de la evaluación convencional cuyo fundamento es la

racionalidad económica o instrumental, para pasar a analizar los esquemas de

evaluación participativa y multicriterio. Ambas propuestas, surgen del

cuestionamiento al positivismo y de los límites en la evaluación basada en un

concepto omnímodo de racionalidad. Por otra parte, surgen del

reconocimiento del proceso de toma de decisiones caracterizado por la




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2010

complejidad y mutidimensionalidad de los problemas sociales, sobre todo

cuando los objetivos buscados tienen que ver con la sostenibilidad del

desarrollo.

Así mismo, el carácter eminentemente político del proceso de toma de

decisiones, marcado por la incertidumbre y la multiplicidad de valores,

intereses y conflictos entre los agentes que los representan, determinan que la

racionalidad en el proceso de toma de decisiones es bastante diferente a la

racionalidad como relación entre medios escasos y fines alternativos.

En el Tercer capítulo, analizaremos en forma general las estrategias de

desarrollo, pero no desde la perspectiva convencional del desarrollo

económico, sino con base en el concepto de desarrollo propuesto en el

capítulo primero. Es decir que tendremos que ligar el análisis de los procesos

de industrialización, las instituciones sociales, con los procesos sociales y

políticos, la persistencia de las estructuras del subdesarrollo caracterizadas por

el predomino de la heterogeneidad en el contexto de la globalización, así

como la emergencia de problemas también de naturaleza estructural ligados

con la insostenibilidad del desarrollo.

La profundización del deterioro ambiental-ecológico, el impacto sobre

la calidad de vida y la incapacidad para enfrentar los problemas derivados

(cambio climático, pérdida de biodiversidad, contaminación de agua aire,

deforestación y un largo etc.), tienen que ser vistos en su conjunción con los

problemas derivados de las estructuras económica y sociales. El objetivo en

este capítulo en aproximarnos a la realidad local específica de México, donde

estos problemas se manifiestan en formas particulares y las políticas públicas

responden lentamente o no responden ante la insostenibilidad del desarrollo,




30

2010

en un contexto también caracterizado por fuertes vínculos entre las

dimensiones rural y urbana.

El capítulo cuarto consistirá en una revisión del debate y orígenes del

concepto de desarrollo local y su lugar en las teorías del desarrollo, así como

la viabilidad y contenido de las políticas públicas orientadas a su impulso, así

como el lugar que ocupan las dimensiones rural y urbana en función de la

búsqueda de la sostenibilidad del desarrollo

Como conclusiones de la presente tesis podemos esbozar las bases de

una agenda de investigación-acción de largo plazo sobre la evaluación social

de políticas públicas, como una teoría alternativa para el análisis de las

políticas públicas con fundamento en la acción de los sujetos sociales, a

manera de conclusiones de la tesis, pero sobre todo para considerar las

limitaciones del trabajo realizado, de la propuesta elaborada y considerar

todos aquellos elementos en los que se requiera de mayor profundización o de

más elementos para enriquecer el marco teórico metodológico propuesto.

Sobre todo servirá para enfatizar en el ejercicio de la evaluación de

políticas con énfasis en la complejidad de los sistemas económicos, sociales y

ecológicos y en la crítica a los limitados preceptos del homo económicus y su

racionalidad.




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2010

Capítulo I


políticas públicas

El concepto de desarrollo ha sido objeto de variadas definiciones e

interpretaciones, y su discusión ha permeado no sólo en la Economía como

disciplina científica, sino en el conjunto de las ciencias sociales aunque las

más de las veces se le retoma como un concepto e idea universalmente

aceptada dejando de lado el hecho de que sin discusión y análisis sobre el

mismo es en realidad un concepto poco coherente y ambiguo (Vilar, 1983).

Incluso podemos insistir en la idea de que podría tratarse de un

concepto y una realidad siempre difusos, en la medida que debe comprender

diversas dimensiones de la realidad, o si no puede llegar a carecer de sentido.

La naturaleza compleja de la realidad social determina por tanto, la

complejidad también del tema del desarrollo y sus implicaciones. En los

discursos políticos, en los programas y planes de gobierno se habla de

desarrollo económico y social, desarrollo sostenible o sustentable, de

desarrollo humano, en forma difusa y sin vislumbrar las conexiones, e

interdependencia de todos estos conceptos.

Desde el punto de vista teórico-metodológico, deberíamos primero

indagar en el concepto y en sus dimensiones analíticas para posteriormente

derivar de él criterios de conmensurabilidad que nos permitan definir

parámetros e indicadores susceptibles de medir: Es decir, en términos

weberianos, debemos tener una explicación comprensiva primero y luego una

comprensión explicativa (Furtado,1975: 14), donde lo cualitativo y lo




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2010

cuantitativo se alimentan mutuamente y entonces no podemos renunciar a la

comprensión teórica en aras de un burdo empirismo. Por otra parte y ligado

con lo anterior el elemento de conexión entre el concepto y la visión teórica,

es la historia.

El desarrollo entendido como cambio estructural de la economía en sus

relaciones intrínsecas culturales, sociales, políticas y ambientales-ecológicas,

nos lleva a buscar el hilo conductor del cambio en los conceptos y las

orientaciones teóricas en el marco de un análisis histórico estructural.

En la perspectiva del presente trabajo, es necesario diseccionar el

concepto considerando tres elementos: a) el proceso histórico que alimenta la

discusión en torno al concepto de desarrollo; b) el debate teórico de la

Economía del desarrollo con base en los fundamentos analíticos del

estructuralismo latinoamericano y c) los debates actuales sobre el desarrollo

humano y sostenible, así como ubicarlos en la agenda de la economía social.

Estos tres elementos deben interactuar de forma tal que se enriquezca el

análisis y podamos asentar los componentes básicos del concepto de

desarrollo que queremos construir.

Con lo anterior, iremos bosquejando algunos fundamentos para la

evaluación social y el diseño de política pública con base en el concepto de

desarrollo que iremos construyendo. El desarrollo no puede ya ser evaluado

partiendo sólo de unos indicadores convencionales, sino que a luz del debate

teórico conceptual tenemos que vislumbrar esquemas alternativos de

evaluación que complementen o amplíen en forma crítica y contribuyan a

reconsiderar lo limitado del marco de la racionalidad instrumental.




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2010

El desarrollo es un concepto de la postguerra mundial, que apuntala las

discusiones sobre los procesos de crecimiento en los países industrializados y

en la reconstrucción europea y japonesa, pero sobre todo en la

industrialización de los países de América Latina y de las ex colonias inglesas

y otros países asiáticos, con preeminencia de los economistas que estudiaban

los problemas dinámicos del subdesarrollo, el desarrollo y la planificación del

mismo (Myrdal, 1975: 13).

Documentos como la carta del atlántico en 1941, la Declaración de la

Naciones Unidas en 1942, firmados por los países aliados en el contexto de la

2ª guerra mundial, las conferencias de Moscú y Teherán en 1943, las de

Dumbarton Oaks, Yalta en 1944, y la Conferencia de san Francisco en 1945,

cuando se establece la Organización de las Naciones Unidas, constituyen

antecedentes del concepto de desarrollo al signar objetivos relacionados con el

disfrute de la seguridad económica y social y combatir los problemas del

periodo de entreguerras, como el desempleo, la miseria, la discriminación

racial y las desigualdades económicas políticas y sociales (Sunkel y Paz, 2005:

17).

A este objetivo se le asociaba como elemento determinante el desarrollo

económico, es decir de alguna manera se daba por sentado que si este se

lograba esto permitiría resolver otros problemas sociales.

En este contexto surgió un campo teórico nuevo, que es el de la

denominada economía del desarrollo, que rechazaba la pretensión de la

monoeconomía, aunque aceptaba la pretensión del beneficio mutuo en las

relaciones comerciales internacionales.




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2010

El rechazo a la monoeconomía, se basa sobre todo en la idea de que los

países subdesarrollados representan un grupo con características diferenciadas

de los países industriales avanzados, y por tanto el análisis económico

convencional debería ser reformulado al contemplar la realidad de los países

subdesarrollados (Hirschman, 1984). Esta idea básica de la naciente economía

del desarrollo, contenía ya el germen de un avance importante para la ciencia

económica que lamentablemente ha sido atacado y rechazado por la ortodoxia

neoclásica.

Algunos países latinoamericanos en particular, experimentaron procesos

de industrialización con diversos grados de profundidad y características, pero

que alimentaron, entre otras experiencias como las de los países asiáticos,

como proceso histórico un debate en la denominada economía del desarrollo,

la cual surge entre las décadas de los 40 y 50 en los países capitalistas

desarrollados. En América Latina, es de destacarse, el papel jugado por

economistas como Raúl Presbisch y Celso Furtado, entre otros, quienes

ocuparon un lugar central en el trabajo realizado por la Comisión Económica

para América Latina.

El estructuralismo latinoamericano, con un intenso debate entre los

marxistas de la denominada teoría de la dependencia y la autocrítica aguda de

los economistas relacionados con la CEPAL, constituye el único aporte

original de A.L. a las Ciencias Sociales. Por otra parte, la economía del

desarrollo tuvo una importante presencia durante las tres décadas posteriores a

la 2ª guerra mundial y su eje fundamental era el análisis del crecimiento

económico con la influencia del keynesianismo y post-keynesianismo, así




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2010

como la explicación del subdesarrollo y los procesos de industrialización de

los denominados países atrasados.

Hasta la década de los 70, se vivió en muchas regiones del mundo un

periodo de altas tasas de crecimiento y en muchos países con economías

primarias exportadoras se iniciaron procesos de industrialización y desarrollo

económico, aunque hacia los años 70, los procesos basados en la sustitución

de importaciones llegaron a su límite y se entró en una fase de crisis

recurrentes. Con las crisis de deuda latinoamericanas de los años 80, se inició

un nuevo periodo, enmarcado en la aplicación de paquetes de política

económica de estabilización y ajuste estructural. En este contexto se vivió

también el auge y ocaso de la llamada economía del desarrollo.

Ahora bien, es importante distinguir entre el análisis en la visión

estructuralista, y el contexto de aplicación de la política de industrialización

por sustitución de importaciones, así como el objeto de estudio mismo de la

economía del desarrollo.

La visión la entendemos en el mismo sentido que Osvaldo Sunkel y

Pedro Paz (2005), basándose en el concepto de Joseph A. Schumpeter. Este

concepto es asimilable a una determinada “concepción del mundo” y lo

podemos llevar un poco más lejos y asimilarlo al de “cosmovisión”, es decir

como un concepto que define un contenido más ideológico que científico y

sobre la forma en que el mundo es percibido de acuerdo con un sistema de

valores culturales determinado.

Detrás de la conducta de los individuos y los colectivos socioculturales,

así como implícitos en muchas formulaciones científicas, hay una serie de

principios que aunque puedan no hacerse explícitos, constituyen una parte




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2010

importante de su expresión. Así, en particular en el quehacer científico, la

concepción del mundo participa, precede y persigue todo su proceso de

elaboración, previo al proceso de investigación o conocimiento de la realidad.

Como señala Celso Furtado, la visión y la concepción del mundo tienen que

ver con el papel que juega el mito en la construcción del conocimiento, puesto

que este “tiene como función principal orientar a nivel intuitivo la

construcción de lo que Schumpeter llamó la visión del proceso social”

(Furtado, 1975).

Es decir que en la visión detrás del quehacer científico siempre está el

mito. Las herramientas cuantitativas, teóricas, analíticas y empíricas no están

exentas de esta situación, ya que el dato como tal se construye con base en

indicadores y estos se elaboran con base en cierta dimensión de un concepto,

detrás del cual hay una determinada visión o concepción del mundo.

El estructuralismo latinoamericano, tiene como punto de partida el

denominado manifiesto de la CEPAL en 1949, en el que se marca una ruptura

con la economía ortodoxa neoclásica y se planteaba que el desarrollo

latinoamericano, tiene características particulares y diferentes a las de los

países del centro capitalista que experimentaron la revolución industrial.

A partir de ese momento, se inicia una escuela de pensamiento

latinoamericana y original. Se suelen asociar, los Modelos de Sustitución de

Importaciones que sustentaron la política de industrialización en países de

América latina, con el trabajo de los estructuralistas de la CEPAL, como si

esta política hubiera sido el resultado de sus propuestas y las insuficiencias y

limitaciones estructurales de este modelo también se les suelen atribuir, lo cual

es un error.




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2010

La realidad es, que las aportaciones de Presbisch y los estructuralistas

de la CEPAL, partieron del análisis del contexto histórico concreto

latinoamericano y las características específicas que se presentaron en el

marco posterior a la depresión económica mundial de 1929, hasta la segunda

guerra mundial. El principal aporte de la CEPAL, fue el de promover y

sustentar la política de sustitución de importaciones con base en el análisis

histórico de cada país en particular y de América Latina en su conjunto. Todo

ello, partiendo del principio de que el desarrollo económico en AL no seguía

las mismas pautas que en los países capitalistas desarrollados, que

experimentaron un proceso particular en torno a la revolución industrial.

El proceso económico en AL, estaba indisolublemente ligado a la

colonización y a las formas de inserción en el mercado mundial capitalista

durante el s. XIX como economías primarias exportadoras, por tanto la

conformación sectorial y espacial de la estructura económica tenía

particularidades, determinadas en gran medida por la relación con las

economías capitalistas avanzadas.

Entonces, la explicación de las relaciones centro-periferia del

capitalismo mundial, constituyen un elemento central en la explicación del

subdesarrollo. Esto va de la mano con el rechazo de la pretensión del beneficio

mutuo en el intercambio comercial entre naciones de entrada desiguales, ya

que si bien las naciones involucradas pueden recibir beneficios por el

intercambio comercial, estos son asimétricos en gran medida, en forma

proporcional no solo al tamaño de las economías involucradas y su grado de

desarrollo económico, sino que esto involucra necesariamente relaciones de

poder no solo económico, sino también de carácter geo-político.




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2010

La influencia que ha ejercido el pensamiento estructuralista ha

trascendido el entorno latinoamericano al ser retomado por destacados

pensadores de la economía y las ciencias sociales en Europa, Estados unidos,

África, etc. Constituye un aporte original, por que supera y contradice el

marco del pensamiento económico convencional y se enriquece con aportes de

la sociología del conocimiento, de la ciencia histórica y el marxismo.

El estructuralismo latinoamericano, ha demostrado ser una escuela de

pensamiento coherente y persistente, con base en la autocrítica y la apertura al

debate y el enriquecimiento con otras corrientes de pensamiento y hallazgos

de investigación. Es decir no es un pensamiento cerrado, sino todo lo

contrario, permea en él trabajo académico y de investigación realizado por

autores de diversas orientaciones teóricas, manteniendo un eje teórico

conceptual articulador, que es el análisis de las determinantes del

subdesarrollo y el esfuerzo por encontrar propuestas concretas para superarlo.

En el presente trabajo, partimos de la revisión del concepto de

desarrollo, la relación entre éste con el crecimiento económico y los costos del

hombre y la naturaleza que este ha acarreado, para arribar a un concepto de

desarrollo humano que integre la concepción estructuralista, o incluso que la

tenga como fundamento.

Entonces, iniciamos con una revisión del concepto de desarrollo,

considerando el concepto de progreso económico y social de la economía

política clásica, pasando por el concepto marxista de desarrollo capitalista,

para luego deslindar los conceptos de desarrollo económico de la teoría del

crecimiento (y de los modelos de crecimiento endógeno), del concepto de

desarrollo económico y social implícito en el debate de la teoría del desarrollo




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2010

que incluye a la vertiente estructuralista y el concepto de desarrollo propio de

las vertientes del desarrollo humano y sostenible. Luego entonces, podremos

arribar a los elementos de un nuevo concepto de desarrollo, que incorpora

aspectos de todos los anteriores, así como del institucionalismo y la economía

social.

El análisis de la teoría no puede desligarse del proceso histórico del

desarrollo, de acuerdo a la visión estructuralista, antes y después de la década

de los 50 y hasta la crisis actual, cuyo periodo lo podemos ubicar desde 1970

hasta la fecha.

Durante el periodo de entreguerras y como respuesta a la gran depresión

de 1929, las economías del mundo se envolvieron en políticas nacionalistas.

En América latina, ante el estrechamiento de la demanda internacional de

productos primarios, que eran la base de sus exportaciones y de sus ingresos

nacionales, se iniciaron políticas de industrialización, como resultado casi

natural de este contexto, aunque el alcance de estos procesos de sustitución de

importaciones fue limitado y diferenciado entre países.

Después de la segunda guerra mundial, estos procesos de

industrialización se profundizaron, hasta agotarse por la incapacidad de

avanzar a una fase se sustitución de importaciones de bienes de capital.

Aunado a lo anterior, la creciente vulnerabilidad externa que implicaba una

política de desarrollo que pasó de promover la industrialización en sectores

orientados a la producción de bienes de consumo básico a la producción de

bienes de consumo duradero, basados en el predominio oligopólico y en la

creciente presencia de corporaciones transnacionales.




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2010

Las importaciones de bienes de capital, con la dependencia tecnológica

subyacente, constituyeron los elementos fundamentales para que el proceso de

sustitución de importaciones de por si insuficiente, terminara por acabarse

como esquema de política económica y de impulso a la industrialización. Ello

llevaba aparejado también la creciente concentración del ingreso y la

profundización de las desigualdades regionales, urbanas-rurales y sociales en

general, con la serie de problemas que ello implica, aunado al desempleo y la

inflación como resultados de la crisis estructural.

El desarrollo económico y social vinculado con la política de desarrollo,

constituyó un avance importante para la mayoría de las sociedades

latinoamericanas, en términos de la modernización de los sectores productivos

industrial y agropecuario. Aunque dicho avance fue limitado y en un esquema

que jamás apuntó a superar la dependencia tecnológica. Por otra parte, la

construcción de sistemas de seguridad social, aunque fragmentados y

limitados en su capacidad de universalización de la política social, impactaron

positivamente en la esperanza de vida de la población.

Con las crisis recurrentes de los años 70, en el contexto internacional de

la abundancia de divisas, como resultado de la conversión del patrón dólar-oro

al patrón dólar en hacia finales de los años 70 y del auge-crisis del petróleo,

se multiplicó la deuda pública latinoamericana, hasta niveles sin precedentes.

Esto desembocó en las crisis de deuda latinoamericana, encabezadas por

México en 1982, en el contexto de la caída de los precios del petróleo y el

aumento de las tasas de interés por parte de la reserva federal de Estados

Unidos.




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2010

Las recetas de los Organismos Financieros Internacionales, se

tradujeron en las políticas de estabilización y ajuste estructural, que

cancelaron o en el mejor de los casos subordinaron las políticas de desarrollo,

al logro de los equilibrios financieros, convenientes para el Banco Mundial y

el Fondo Monetario Internacional. Incluso esto se tradujo en un proceso de

desindustrialización y consolidación de la transnacionalización de la

economía. La ausencia de unas políticas industrial y agropecuaria activas, es

decir que no finque sus objetivos en la pura apertura comercial y en la

desregulación de capitales, la ineficacia de la política social focalizada en la

reducción de la pobreza y el estancamiento en los niveles de vida, han sido

algunos de los resultados más visibles de las políticas de corte neoliberal.

Ahora, el “desarrollo” se limita al desarrollo económico que

supuestamente acarrea la inversión extranjera directa por sí misma, el impulso

a las exportaciones, la apertura comercial y el combate a la inflación como

elemento central de la política monetaria y fiscal. Aunado a ello, se suma la

retórica del desarrollo sustentable y de la política social, pero sin un

contenido sustancial.

Pero, realmente ¿la política económica y la política pública se plantean

en forma integral el debate sobre el desarrollo? La respuesta es evidentemente

negativa, ya que el concepto de desarrollo y su debate no es un elemento

conductor en la definición de las políticas públicas, mucho menos en el

contexto neoliberal, ni en el sentido que lo fue en el marco de la

Industrialización por Sustitución de Importaciones y de las históricas y

trascendentes recomendaciones y análisis de la CEPAL y sus colaboradores.




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2010

En el presente capítulo, también revisaremos las diversas visiones del

desarrollo económico y social, retomando aspectos que consideramos

fundamentales como aportación de las concepciones del desarrollo humano y

sostenible. Todo esto en forma crítica teniendo como eje central, la

concepción estructuralista de la teoría del subdesarrollo, para adentrarnos en

aspectos sustanciales de esta y que sirven como fundamento sólido para

establecer un concepto de desarrollo útil para la evaluación de políticas

públicas. Resumiendo, todo lo anterior, en la perspectiva de la sostenibilidad

del desarrollo y de un enfoque fundamentado en la economía social, los

aportes del institucionalismo y el estructuralismo latinoamericano.

1.1 Del crecimiento al desarrollo

El objetivo del presente apartado, es observar a grandes rasgos la evolución o

transformación del concepto de desarrollo, desde el pensamiento clásico

(Sunkel y Paz, 2005: 98) hasta el pensamiento de Keynes, incluida la síntesis

neoclásica-keynesiana también identificable como neokeynesianismo, el post-

keynesianismo4, la denominada economía del desarrollo y las críticas a la

teoría del crecimiento endógeno.

Posteriormente, abordaremos los aportes del institucionalismo revisando

en forma crítica los conceptos de capital humano, social, cultural y natural.

Todo lo anterior en función del paso de una teoría del desarrollo cuyo

componente fundamental era el crecimiento económico y el proceso de

4 La síntesis neoclásica se identifica con el trabajo de Hicks, los keynesianos estadounidenses y la ortodoxia

neoclásica, en tanto que el postkeynesianismo se identifica con el pensamiento heterodoxo desde Kalecky, Harrod-Domar, Joan Robinson, Kaldor y Sraffa. En el presente trabajo nos detendremos someramente en los planteamientos de Kaldor más ligados con la teoría del desarrollo por sus leyes del crecimiento económico.




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2010

industrialización a una teoría del desarrollo que lo considera un proceso

complejo con implicaciones, sociales, políticas, culturales y ambientales.

Además, retomaremos elementos que consideramos trascendentes del

concepto de desarrollo humano sostenible, los cuales sin perder las bases de

estructuralismo, en el sentido de que el desarrollo desigual entre los países,

tiene sus bases en la estructura económica del subdesarrollo y en las relaciones

de dependencia y subordinación hacia el centros hegemónicos del capitalismo.

Es importante ubicar el discurso, el concepto y la teoría del desarrollo

en el campo de las crisis estructural del capitalismo y de las transformaciones

en la estructura económica de los países subordinados y sus formas de

inserción en la economía internacional. En el caso particular de México, dicha

inserción es determinada por su integración al bloque económico regional de

América del Norte y en el esquema de desregulación de capitales que ha

determinado una altísima vulnerabilidad de la economía mexicana en el

contexto de la crisis actual. Es decir, el presente trabajo de investigación debe

ubicarse en la perspectiva de la búsqueda de explicaciones y alternativas para

el desarrollo económico y social de México, sus regiones y localidades.

1.1.1 El progreso económico, de la economía política clásica al

keynesianismo y la economía del desarrollo.

La Economía política clásica surge como una de las expresiones iniciales en la

conformación del pensamiento científico social. Tiene sus antecedentes en la

filosofía clásica inglesa desde pensadores como Francis Bacon y Tomas

Hobbes, hasta David Hume, así como el pensamiento de los llamados

fisiócratas franceses, entre los que destacan Francois Quesnay y sus




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2010

seguidores involucrados en el movimiento enciclopedista y de la ilustración.

No se trata aquí de hacer un recorrido exhaustivo, sino simplemente

mencionar que estos son unos antecedentes importantes que influyeron en

distintas formas en el pensamiento de los clásicos, que fueron a la vez base

para la crítica de Karl Marx.

En el pensamiento de los clásicos, descuella la visión de la naciente

clase burguesa en contra de los resabios del feudalismo y del mercantilismo,

considerándolos como enemigos del progreso económico y social. Entendido

este, como la libertad del individuo para actuar en función de su propio

interés, de tal forma que obtenga la mayor ventaja para sí mismo y de esta

forma la producción se oriente a la obtención de la mayor producción posible,

dadas unas condiciones como “la naturaleza del suelo, clima y su situación

con respecto a otros países”.

En este pensamiento, como detrás de todas las teorías económica hay

una visión que no solo presenta concepciones ideológicas, como si estas

fueran meras creaciones abstractas, sino que se desprenden de un contexto

histórico muy específico y concreto. Así por ejemplo, el pensamiento de los

fisiócratas adelanta la idea del “dejar hacer, dejar pasar” o laissez faire de los

economistas clásicos ingleses, pero en función de la defensa de los intereses

de los agricultores terratenientes. Este pensamiento pretende ver en el

funcionamiento de la agricultura como sistema productivo, con base en las

características particulares de la economía francesa del siglo XVIII, un orden

económico que quieren generalizar como el ideal y basado a su vez en un

pretendido orden natural (Sunkel y Paz, 2005: 104-107).




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2010

Ello, sin dejar de lado la enorme importancia que tiene como

fundamento del análisis macroeconómico, la idea del flujo de valor en el

tableau economique de Quesnay. Siguiendo esa misma lógica, el orden natural

de Smith, se ubica en el contexto de la naciente economía de la manufactura

industrial inglesa, en los albores de la revolución industrial y es en este

contexto que fundamenta sus conclusiones y su explicación del proceso

económico y social.

El progreso como acumulación de riqueza o mejor dicho capital, es una

idea que formó parte fundamental o fue la base del concepto de desarrollo

posterior a la 2ª guerra mundial. La división social de trabajo, la

especialización productiva y las ventajas comparativas que de ella se

desprenden son elementos importantes en el pensamiento clásico y que se

heredaron como parte de la tradición en el pensamiento económico

convencional.

La acumulación de capital y la combinación eficiente de los factores

productivos, tierra, capital y trabajo, explicaban el crecimiento de la riqueza,

donde los elementos fundamentales son la acumulación de capital y la

productividad del trabajo. Es un concepto del s. XVIII y de un contexto muy

particular que pretendió universalizarse como base de un proceso lineal, lo

cual es expresado claramente en la teoría de la modernización de Rostow. Por

otra parte, el pensamiento de los clásicos no concibe los ciclos económicos

sino que plantea el crecimiento como un proceso ascendente que tenderá al

estado estacionario.

Robert R. Malthus, introduce la idea del conflicto en el proceso de

crecimiento por el lado de su conocido y muchas veces mal interpretado




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2010

planteamiento sobre la disparidad del crecimiento demográfico con respecto a

la provisión de alimentos y recursos naturales, la que llevaría a la inestabilidad

del sistema económico y social. De esto se deriva el primer cuestionamiento a

la ley de Say (equilibrio natural entre oferta y demanda), centrado en la

disparidad entre producción y consumo.

Por otra parte Marx, introduce la idea de que la acumulación de capital

es un proceso de contradicciones inherentes a él y que tiene sus límites

fundamentalmente expresados en la caída tendencial de la cuota o tasa de

ganancia, a la vez que señala factores que pueden contrarrestar dicha caída.

Expresado lo anterior a muy grosso modo, en este planteamiento Marx sienta

las bases para la comprensión de los ciclos económicos, las crisis y la

reestructuración del capitalismo, con base en la crítica de la Economía Política

Clásica Inglesa.

La escuela neoclásica, posterior a Smith y Ricardo, por su parte, retomó

y pretendió reforzar las bases de la economía clásica dando formalidad

teórica-matemática y refinando el uso de las herramientas analíticas basadas

en modelos de ecuaciones lineales simples y con el uso del famoso ceteris

paribus. Entonces, se pretendió también deslindar el campo de acción y objeto

de estudio de la economía de las otras nacientes ciencias sociales buscando

hacer de la primera una disciplina más cercana a las también nacientes

ciencias naturales y en especial la física.

Aunque John Stuart Mill, ya señalaba que la economía es indisociable

de la sociedad, la política y la cultura, la separación como objeto de estudio,

de la producción, el consumo y la distribución de las renta, como los temas

fundamentales de la economía, de temas políticos y sociales, serviría como




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2010

herramienta analítica para encontrar las determinantes del sistema económico

como si fuera un sistema cerrado, para que una vez encontrada esta coherencia

o lógica interna, se pudiesen ver sus conexiones con el mundo social y

político. Los neoclásicos llevaron esta hermenéutica5 o mejor dicho

hermetismo al extremo, al divorciar totalmente a la economía de las otras

ciencias sociales y pretender que era su reina, por usar métodos asociados a las

denominadas ciencias duras.

El orden natural de los fisiócratas y los clásicos alimentó también el

mecanicismo de la visón neoclásica, basados en una idea de gradualismo del

proceso económico contenida en la expresión natura non facit saltum que

Alfred Marshall consideraba adecuada para “una obra sobre los fundamentos

de la economía“ (citado por Sunkel y Paz, 2005: 201-203). Todo ello, con

base en la elaboración de los fundamentos microeconómicos de la teoría

económica y reduciendo el mundo económico al análisis matemático del

comportamiento del productor y del consumidor. Dicho comportamiento se

deriva de supuestos abstractos asociados con una concepción de racionalidad

de los individuos y del homo económicus.

El progreso social, que en Smith era un concepto asimilado al de

acumulación de riqueza, llevaría a un estado estacionario, dados los

rendimientos decrecientes en la producción de bienes. Esto nos demuestra que

la idea de los límites del crecimiento, que se puso en la mesa de debate

contemporánea con los resultados del famoso informe del Club de Roma en

5 Este un concepto filosófico que refiere al estudio de las cosas y las conceptos adentro de sí mismos,

encerrados en su propia lógica o estructura, o buscando su profundidad como recurso explicativo o analítico.




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2010

1972 (Meadows), no es algo nuevo ni ajeno a la evolución del pensamiento

económico.

El pensamiento de los clásicos a los neoclásicos, pasó de la idea de

crecimiento que conduce al estancamiento, a un gradualismo, mecánico y sin

tropiezos, ni sobresaltos, hasta el infinito y más allá.

En los neoclásicos del s. XX, de la teoría del crecimiento de Solow

(1956) a Romer (1990) y del crecimiento endógeno de Barro y Sala-i-martin

(2004), además de los factores productivos y con primacía del capital, tratando

de eliminar los rendimientos decrecientes y explicando un factor residual o

exógeno, se le dio importancia al conocimiento aplicado en el avance

tecnológico como factor explicativo del crecimiento. Esto posterior al auge del

pensamiento Keynesiano.

La teoría económica neoclásica, derivó, hacia finales del siglo XIX y

principios del s.XIX y sobre todo posterior a la 1ª guerra mundial, en la

ausencia de una guía práctica y carencia de todo poder explicativo sobre las

contracciones de la economía y el comercio mundial. Entonces en el marco de

la gran depresión de 1929, la política económica carecía de directrices basadas

en las herramientas analíticas de la teoría económica y se hizo evidente la

insuficiencia de los fundamentos microeconómicos de los neoclásicos,

basados en supuestos bastante limitados y que si se aplicaban a la explicación

de una economía se transforman en un sistema complicado de múltiples

variables y ecuaciones y poca utilidad práctica (Sunkel y Paz, 2005: 222).

Entonces el trabajo de John Maynard Keynes, retornó en cierta forma a la

tradición clásica al hacer uso de variables macroeconómicas que usando el

lenguaje formal y herramientas de la escuela neoclásica, se convirtieron en




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2010

significativas, mensurables, sintéticas y útiles como instrumentos de política

económica.

Sin embargo, la visión del keynesianismo, no es radicalmente opuesta a

la visión de los neoclásicos. El mantuvo la idea del equilibrio entre oferta y

demanda que partió de la denominada ley de Say como un elemento

fundamental de su análisis, pero no es tampoco propiamente un partidario de

dicha ley, sino uno de sus principales críticos, ya que rompe con la idea de que

este equilibrio sea automático y sea el caso general de la economía.

“Los postulados de la teoría clásica sólo son aplicables a un caso

especial, y no en general, porque las condiciones que supone son un caso

extremo de todas las posiciones posibles de equilibrio” (Keynes, 1936). Es

decir que, no acepta que toda oferta crea su propia demanda, sino que la

política económica gubernamental debe promover dicho equilibrio a través de

la política fiscal y monetaria de estímulo a las condiciones para la

acumulación de capital.

En el marco de la teoría económica, las aportaciones de Keynes

representaron un enorme salto de una teoría apologética de sí misma, a una

teoría que explicaba los aspectos fundamentales de una economía estancada y

proporcionaba herramientas de política económica útiles para impulsar el

proceso de crecimiento. De hecho, la teoría del crecimiento económico sin

Keynes, carecería de sus cimientos.

Sin embargo, la visión keynesiana no es radicalmente distinta de la

visión neoclásica o de la escuela clásica a que él se refería en la que englobaba

a clásicos y neoclásicos y “revela el carácter mecanicista de la concepción

keynesiana el hecho que trabaja con variables que se pueden agregar o




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2010

desagregar, utiliza el concepto de equilibrio como un elemento clave del

análisis, no establece vinculaciones explícitas o teóricas entre variables

económicas y variables sociopolíticas, se basa constantemente sobre la

utilización del ceteris paribus etc.” (Sunkel y Paz, 2005: 223). Las

conclusiones y el contenido son diferentes pero el método es básicamente el

mismo.

Con la visión keynesiana, sin embargo, se afirma en la práctica, el papel

del estado como garante de la acumulación capitalista, e implica el paso de

una visión atomística de la sociedad basada en los fundamentos

microeconómicos y el individuo como el elemento central, a una visión de

conjunto del proceso económico, basada en la concepción macroeconómica.

Ahora bien, es importante distinguir este papel otorgado al Estado, de la

presunción del estado de bienestar al que suele asociársele, sobre la idea del

pleno empleo de los factores productivos, al que puede acercarse una

economía bajo el estímulo a la demanda agregada que ejerce el gasto público.

La visión keynesiana, sigue siendo gradualista, del equilibrio y con

énfasis en la acumulación de capitales, como componente fundamental del

proceso de desarrollo y sobre todo permitió encontrar una política económica

acorde con la necesidad de reactivación económica posterior a la gran

depresión de 1929.

En este sentido, recordemos que la principal obra de Keynes, la teoría

general de la ocupación, el interés y el dinero, se publicó en 1936, cuando ya

se habían aplicado en los Estados Unidos, las políticas del New Deal por parte

del presidente John D. Roosevelt. En Europa se había experimentado ya el

ascenso de los fascismos, que enfatizaban en la intervención del estado en la




51

2010

economía, es decir que el propio contexto histórico determinó este tipo de

política. El merito de Keynes, en todo caso fue poner al día la teoría

económica y sacarla de su ostracismo apologético y microeconómico, aunque

paralelamente el economista polaco Michal Kalecky, llegó con otra

perspectiva a resultados similares.

Con la síntesis neoclásica-keynesiana de Hicks, se tuvo una herramienta

de análisis y de política económica, que sin romper con la teoría neoclásica,

permitió dar sentido a la intervención del estado en la economía, a través de la

política monetaria y fiscal. Con el Keynesianismo en su contexto histórico, se

gestan las diversas formas concretas que adoptó el denominado Estado del

bienestar, ligado al desarrollo de la seguridad social, los sistemas públicos de

salud y educación, entre otros. El keynesianismo, se asocia sobre todo, con el

reconocimiento del papel fundamental que juegan la política económica y las

políticas públicas de Estado, como el elemento central en cualquier estrategia

de desarrollo, aunque todo ello en función de garantizar las condiciones para

la acumulación de capital.

Sin embargo, el keynesianismo constituye también el punto de partida para

el fuerte cuestionamiento a la monoeconomía que supone la ortodoxia

neoclásica, que provino desde adentro del propio establishment de la ciencia

económica (Hirschman, 1984).




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2010

1.1.2 El debate postkeynesiano, y la crítica a la teoría del crecimiento

endógeno

El modelo Harrod-Domar, conjugó el marco analítico keynesiano como

síntesis neoclásica y constituyó el punto álgido de la economía del crecimiento

como un elemento central e incluso sinónimo de la economía del desarrollo, a

la vez que se volvió cada vez más evidente la necesidad de comenzar a marcar

la diferencia entre un concepto y otro.

Desde estos modelos de orientación neoclásica, pasando por las

elaboraciones de Solow (1956), hasta la denominada teoría de crecimiento

endógeno, comportan teorías de formulación matemática, que involucran a las

determinantes de la inversión, el ahorro y la acumulación de capital así como

el papel que juega el denominado capital humano en el crecimiento

económico.

Es decir, centran su atención en el crecimiento y no consideran otros

aspectos del desarrollo económico, mucho menos del concepto amplio de

desarrollo que involucra aspectos sociales, culturales, políticos y ambientales.

Del modelo Harrod-Domar se desprende el papel que juega el ahorro

como determinante de la inversión y este a su vez del crecimiento,

considerando una cierta trayectoria de equilibrio que debe lograrse y para la

cual también existe una relación ahorro-renta específica. Lo anterior, implica

que debe haber una proporción del ahorro que debe invertirse para lograr esta

trayectoria. Esto es lo que determinaría el nivel de inversiones subsecuentes y

la tasa de crecimiento de una economía.

Si el comportamiento de las variables se aleja de dicha trayectoria,

existirá consecuentemente una tendencia al mayor alejamiento. El crecimiento




53

2010

del nivel de producto dados los factores de producción se da a una tasa natural

o potencial, este crecimiento debe ser igual al crecimiento real o efectivo y

este a su vez igual al crecimiento de la trayectoria de equilibrio, para que el

crecimiento pueda ser sostenido, equilibrado y con pleno empleo de los

factores productivos (Branson, 1995).

Durante los años 50, se sientan las bases del enfoque convencional del

crecimiento económico. Solow (1956), puso el énfasis en la acumulación de

capital físico, el papel central de las grandes empresas con mayor capacidad

para la producción en serie y con economías de escala, resultado de los

aumentos en la productividad. Solow (1956) le otorga una importancia grande

la progreso tecnológico y al factor educación, como calificación para operar

dichos avances, en forma indirecta, al considerarlos equivalente al factor

residual de su modelo que explicaría el crecimiento.

Posteriormente autores como, Romer (1990) , Lucas, Barro y Sala-i-

martin (2004), endogeneizaron dicho factor residual y los incorporaron como

variable explicativa en sus modelos matemáticos de crecimiento y el mismo

Solow elaboró su modelo ampliado que incorpora la variable capital humano y

la variable nivel de tecnología, además del capital físico y el trabajo como

variables explicativas del nivel de producto.

El conocimiento, a través del falaz concepto de capital humano, pasa

entonces a ser considerado como una factor productivo, lo cual implica

problemas más serios, que la inconmensurabilidad de dicha variable, lo cual

trató de resolverse incorporando datos como los años de escolaridad, el nivel

de estudios, la especialización de la mano de obra, entre otros. El problema

más serio, es que esta concepción no da cuenta por ejemplo, del papel que




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2010

históricamente ha jugado la investigación científica pura, para el desarrollo de

conocimientos que después puedan ser aplicados a la producción de bienes y

servicios y como se pueda establecer esta relación en forma no lineal, en una

estrategia de desarrollo.

En contraparte, la economía política del trabajo da cuenta del papel que

juega la fuerza laboral en la creación del valor, partiendo del concepto de la

economía política clásica y marxista, así como del papel que jugaba el

progreso tecnológico como desarrollo de las fuerzas productivas, en una

concepción mucho más amplia y rica que la del capital humano.

Entre los post keynesianos, también el debate se centró en la capacidad

de crecimiento económico, aunque en una visión que incorporaba mayor

número de factores y complejidad de los procesos de desarrollo económico,

así como consideraron aspectos extraeconómicos que inciden en él, como la

mentalidad y el marco cultural proclive. El pensamiento neoclásico

incorporando la teoría del crecimiento endógeno, tiene como núcleo el

supuesto de la convergencia entre el nivel de crecimiento de los países con

menores tasa crecimiento y los de mayor crecimiento. Por diferentes vías se ha

tratado de demostrar infructuosamente que los países y regiones ricas,

tenderán a tener tasas de crecimiento menor en el largo plazo y por el

contrario los países con tasas menores de crecimiento tenderán a

incrementarlas, tendiéndose en el largo plazo a igualarse, entonces el

problema del subdesarrollo no existe.

Por otra parte, otro supuesto fundamental del aparato neoclásico es el de

sustitución perfecta de los factores productivos y haber dejado fuera el factor




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2010

tierra y con él los recursos naturales, así como reducir el papel de la fuerza de

trabajo a su nivel de calificación vía el concepto de capital humano.

Figura 6. ¿Qué anda mal en la teoría económica?

Entre los post keynesianos, Kaldor (1974) puso el énfasis en este último

supuesto de plena sustitución (sustitución perfecta) y propone su cambio por

el de complementariedad, es decir que ninguno de estos factores podría ser

eliminado y sustituido por otros. Esto tiene fuertes implicaciones en el análisis

del crecimiento, ya que si bien es claro que el factor tecnológico manifiesto en

el capital tiene un peso fuerte en el crecimiento, también es absurdo pensar

que sustituya totalmente a la fuerza de trabajo y a los recursos naturales, ya no

digamos a los ecosistemas y los organismos vivos.

Estos factores tienen que ser reconsiderados sobre todo en una teoría del

desarrollo consecuente con la equidad y la sostenibilidad ambiental. Para

ponerlo en términos simples, la plena sustitución puede ser útil en términos

contables, pero implica que es lo mismo una planta natural, que una artificial,

cuando solo las plantas naturales pueden realizar la fotosíntesis, en tanto que




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2010

las artificiales representan poco menos que basura o desechos tóxicos emitidos

a los ecosistemas. Es decir el supuesto de plena sustitución no es sino una

barbaridad.

Junto a Myrdal (1968), Kaldor insiste con diferentes matices, en

aspectos sociales relacionados con el crecimiento. Esto economistas

postkeynesianos, se preocuparon más por la problemática de las desigualdades

en los niveles de crecimiento económico entre países y en este sentido

aterrizaron más en el campo de la economía del desarrollo.

El principio de causación circular cumulativa, como lo llamó Myrdal

(1968), que determina un círculo vicioso de la pobreza o de crecimiento

cumulativo de Kaldor (1974), se aleja del principio de convergencia

neoclásico. Según las leyes del crecimiento económico establecidas por

Kaldor, la especialización productiva y las formas en que esta determina la

inserción económica en las relaciones comerciales entre países, así como el

grado de industrialización, se alzan como las piezas claves de proceso de

desarrollo económico.

Gunar Myrdal, considera que esta tendencia al desacoplamiento de las

tasas de crecimiento, solo puede lograse en un ámbito en el que los ganadores

aporten a través de la política fiscal parte de su ganancias para el crecimiento

de los países y regiones pobres, esto aunado con una estrategia planificada de

desarrollo, sería la única forma de lograr el desarrollo económico de países y

regiones pobres, dado que la capacidad de recaudación fiscal es mucho menor

en estos últimos por razones lógicas, y solo la trasferencia directa de recursos

podría corregir el círculo vicioso.




57

2010

Aunque en términos del análisis del las leyes de crecimiento económico

de Kaldor, estás se encuentran más cercanas al análisis de las implicaciones

positivas, más que a las normativas que inspiraron a la economía del

desarrollo y al estructuralismo (Ros, 2004:27), pero en términos de su enfoque

metodológico en el conjunto de su obra, Kaldor y Myrdal se pronunciaron a

favor de una ciencia económica que necesariamente tiene un contenido por

fuerza normativo.

En un amplio sentido, se puede afirmar que en la literatura económica

del atlántico norte, se han multiplicado los enfoques ligados a posiciones

originales, neo o post keynesianas, kaleckianas, marxistas, que han sido

adoptadas por economistas que no pertenecen al denominado mainstream

economics y existen también numerosas variantes en los países en desarrollo.

El contenido fundamental de todas estas escuelas, es que las

instituciones de la economía y las relaciones distributivas entre sectores

productivos y grupos sociales juegan papeles esenciales en la determinación

del comportamiento macroeconómico.

Figura 7. Principales escuelas de pensamiento en la teoría del desarrollo




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2010

1.1.3 Los aportes del Institucionalismo a la teoría del desarrollo.

El análisis institucional en la economía, representa sin duda un avance

importante sobre las ruinas del reduccionismo económico neoclásico, aunque

muchos de sus representantes no renuncian a sus postulados básicos, otros

rompen totalmente. Es decir, no es un cuerpo mono económico, aunque

algunos de sus supuestos representantes extrañan la perfección de la teoría

general del equilibrio. Las bases teóricas del Institucionalismo económico,

pueden resumirse en los siguientes postulados, de acuerdo a diverso autores,

como Hodgson (2000), Hamilton, Tsuru, Kapp y otros:

1. A pesar de que los economistas institucionales, otorgan relevancia

práctica a sus postulados teóricos, el Institucionalismo no se define a sí

mismo en función de propuestas de política alguna.

2. El Institucionalismo hace uso extensivo de ideas y datos provenientes

de otras disciplinas, tales como psicología, sociología y antropología

para desarrollar un análisis más rico de las instituciones y del

comportamiento humano.

3. Las instituciones son un elemento clave para cualquier economía y por

lo tanto, un interés mayor para los economistas, lo representa el estudio

de estas y de los procesos de conservación, innovación y cambio

institucional.

4. La economía es un sistema abierto y en evolución, dentro de un

ambiente natural, afectado por cambios tecnológicos y en conjunción

con un más amplio conjunto de relaciones sociales, culturales, políticas

y de poder.

5. La noción de los agentes económicos, como individuales y




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2010

maximizadores de utilidad, es discutida y considerada como errónea o

inadecuada. El institucionalismo no toma al individuo como algo dado,

sino que considera que el individuo es afectado por sus situaciones

institucionales y culturales. Por tanto, los individuos (con o sin

intención) no simplemente crean instituciones, sino que a través de la

“causación reconstitutiva desde abajo”, las instituciones afectan a los

individuos de manera fundamental.

Es decir, que el proceso de toma de decisiones no es tanto un asunto de

bienes escasos o de asignación eficiente, sino que sobre todo se ve afectado

por el entorno institucional y cultural en toda su complejidad. Digamos que

existen instituciones más eficientes que otras para la optimización de los

recursos. Lo anterior, debido a que algunas instituciones pueden promover de

mejor la manera la transparencia en el manejo de los mismos, en tanto que

otras determinarían una asignación incorrecta, por ejemplo ligado a la

extensión y profundidad de la corrupción.

Las instituciones son definidas en un amplio rango de matices y

perspectivas sobre lo que son y deben ser, ya sea que se les considere como

instrumentos para resolver problemas en la vida social (Schotter, citado por

Ayala, 1999: 62) o como señala Boudon, restricciones que permitan evitar

efectos negativos de las acciones económicas y políticas que puede implicar

cualquier acción colectiva (citado por Ayala, ídem).

Elster, enfatiza la capacidad de las instituciones para impulsar y

potenciar el trabajo colectivo y la cooperación entre los agentes económicos

para producir beneficios sociales, mientras que Bates propone que ayuden a

reconciliar la racionalidad individual y la racionalidad social. Para North




60

2010

(citado por Ayala, 1999: 62) las instituciones son las reglas del juego en una

sociedad, como limitaciones ideadas por los hombres para dar forma a la

interacción humana y por tanto, estructuran los incentivos en el intercambio

humano político, social y económico.

En el sentido más amplio, las instituciones son un conjunto de reglas

que permiten articular y organizar las interacciones económicas, sociales y

políticas entre individuos y grupos sociales. Estos arreglos son

fundamentalmente, construcciones históricas y asumen características

específicas según sean las estructuras sociales y económicas de un país, región

o localidad determinada, donde también serán elementos definitorios de las

instituciones, los valores, las tradiciones culturales y religiosas, así como las

convenciones sociales que prevalecen (Ayala, 1999: 63)

Ostrom (1990), por su parte, ofrece una visión de las instituciones

particularmente útil y flexible, ya que su definición pone el acento en las

prescripciones con respecto de las cuales se determinan acciones permitidas y

prohibidas. Por otra parte pone el acento en la complejidad de los arreglos

institucionales de un país, que permitan la coexistencia de diverso tipos de

instituciones colectivas y no solo las que atiendan la racionalidad individual.

Sino también las que permitan el manejo y gestión social y ambientalmente

adecuada de recursos de uso común, como el agua, bosques comunales o

públicos, biodiversidad, entre otros.

De acuerdo con José Ayala Espino (1999: 70) el surgimiento de las

instituciones puede responder a:

La necesidad de resolver conflictos y controversias entre individuos o

grupos.




61

2010

La decisión individual y voluntaria, a pesar de que su diseño y

operación se da con base en el acuerdo entre individuos adscritos a una

organización determinada, como pueden ser cooperativas de

producción y consumo, los seguros y mutualidades, cajas de ahorro,

etc.

La demanda social e individual por instituciones que solo el estado

puede diseñar, organizar y administrar, además de realizar las

funciones de vigilancia y cumplimiento, como administración de

programas de irrigación, asesoría técnica y financiamiento, entre

muchos otros.

La necesidad de generar un balance entre la racionalidad individual

maximizadora y la búsqueda del bienestar social, a través del diseño y

operación de instituciones que los individuos no demandan y se les

imponen aun en contra de su voluntad, como pueden ser las

limitaciones en el uso de pesticidas o el desecho de aguas residuales,

las reglamentaciones de aseo y salud pública, entre otras.

Hemos señalado anteriormente que existe una relación intrínseca entre

las instituciones y el desarrollo sostenible. Para ello podemos definir a las

Instituciones, como el conjunto de normas, acuerdos y contratos, escritos y no

escritos, sobre los que se rigen las transacciones económicas, las decisiones de

inversión, producción y consumo. Entonces derivado del razonamiento

anterior, tenemos también que existen instituciones más capaces que otras

para promover el desarrollo sostenible. Siguiendo la concepción de desarrollo

sostenible que delineamos anteriormente, las Instituciones determinan en gran

medida, el deterioro de los ecosistemas y el medio ambiente, al promover un




62

2010

estilo de desarrollo, inversiones y consumo que no internalizan o mejor dicho,

no consideran el riesgo social y global derivado de las prácticas hoy

convencionales.

Para ello, resulta elemental que las instituciones de la sostenibilidad,

sean compartidas en su conocimiento, sean aceptadas en su cumplimiento, ya

sea voluntariamente o por la imposición del Estado. Tienen que ser

ampliamente socializadas, con procesos continuos de aprendizaje y

transmisión hacia sectores cada vez más extensos o de lo contrario no pasan

de ser construcciones formales pero poco efectivas en la consecución de sus

metas (Ayala, 1999: 64)

Sin profundizar en lo concerniente al debate dentro del

Institucionalismo y la Economía Política sobre lo que son las instituciones,

como se forman, permanecen y cambian o evolucionan, lo cierto es que existe

un amplio consenso sobre la importancia que tienen en la economía y el

desarrollo. Ahora bien, el sentido político de instituciones depende de factores

y dinámicas concretas que son por sí mismas complejas. En este sentido el

debate entre la Economía normativa y positiva nos lleva a concebir que ambas

aportan elementos que deben ser tomados en cuenta, tanto en la investigación

de la relación economía-sociedad-medio ambiente, como en el diseño y

propuesta de política ambiental y política pública tendiente al desarrollo

sostenible6.

6 Por ejemplo Hodgson opta por una visión más bien positiva para la investigación científica de las

instituciones y cuestiona la separación entre ciencia normativa y positiva, al menos en las ciencias sociales. Es

decir que los juicios de valor y los hechos son cosas distintas, pero en realidad en los juicios sobre los hechos,

siempre están presente los juicios de valor.




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2010

El institucionalismo no implica una posición política determinada o

cerrada, por ejemplo a favor de políticas de mercado o de intervención

pública, o de impulso a la acumulación de capital o de fomento a la igualdad o

equidad en la distribución del ingreso. De hecho entre los institucionalistas

existe una diversidad de posturas al respecto, pero el énfasis está en el papel

central de las instituciones y del estudio de las mismas para la comprensión de

los procesos económicos. Las instituciones económicas y sociales (que en

gran medida todas las instituciones son ambas) formales e informales,

determinan la relación economía-sociedad-medio ambiente.

Por ejemplo, en una perspectiva de sostenibilidad del desarrollo, son

estas las que promueven la creación o modificación de la legislación

ambiental y su aplicación, o incumplimiento, así como en general, las

condiciones no solo para el desarrollo económico, sino para que este sea

también social y ecológicamente sostenible.

Las instituciones determinan la toma de decisiones de los agentes

económicos. Por ejemplo la decisión de producir en el esquema de una

agricultura convencional, caracterizada sobre todo por el uso intensivo de

insumos agroquímicos de alta productividad, está determinada por la carencia

de incentivos para promover el cambio a la agricultura orgánica. El mercado

internacional (sobre todo el europeo) asigna un sobre precio a este tipo de

productos, lo cual lo convierte en un segmento de negocios rentable y

atractivo, pero para la mayoría de los productores agropecuarios (campesinos),

el cambio implica costos que difícilmente pueden asumir.

Por ejemplo, es un hecho conocido, el que la agricultura convencional

se asocia con una serie de efectos nocivos, como son la contaminación por el




64

2010

uso de agroquímicos como pesticidas, herbicidas y fertilizantes, degradación

de suelos (erosión y contaminación), así como la pérdida de biodiversidad y

deforestación.7

El cambio a la agricultura orgánica, requiere entonces de una serie de

incentivos operados y promovidos desde las Instituciones del Mercado y del

Estado. No basta con el incentivo que representa hoy el sobreprecio de los

productos orgánicos para que el cambio se dé, sino que se requieren otro tipo

de incentivos como subsidios, financiamiento, apoyos para capacitación,

asistencia técnica y certificación, etc., dirigidos a este objetivo. Mientras esto

no suceda el cambio es muy complicado u depende solo de la adopción

voluntaria de un sistema de valores y prácticas consistentes con la

sostenibilidad. Este es solo un ejemplo, donde el mercado por si mismo no

crea los incentivos para la sostenibilidad del desarrollo, ahí donde el mercado

es también una construcción social y funciona de acuerdo a determinados y

específicos arreglos institucionales.

De esta misma forma se requiere buscar las formas de articulación de

las políticas públicas y el cambio en las instituciones que propicien la

sostenibilidad del desarrollo en el ámbito local y regional, sobre todo en la

perspectiva del desarrollo urbano y rural.

Entonces del institucionalismo tomamos la idea que las instituciones en

tanto normas y prácticas sociales, son fundamentales para el desarrollo y no

en la visión de Douglas C. North y Garret Hardin (citados por Ayala, 1999).

Para estos autores las instituciones son importantes, únicamente en función de

7 Grupo Interamericano para el Desarrollo Sostenible de la Agricultura. Técnicas agroecológicas y el uso de

recursos. Disponible en www.ciedperu.org.




65

2010

los incentivos para la inversión y la definición de los derechos de propiedad

privada. Pero en nuestra perspectiva, más relacionada con la de Ostrom

(1990), las instituciones son importantes en función de las normas y formas de

organización social que posibiliten no solo el desarrollo económico, sino el

desarrollo también en la perspectiva de la escala humana y de la economía

social, y se integren en la perspectiva del desarrollo como cambio estructural.

Las instituciones aportan no solo las reglas del juego económico sino

del juego social y más aún forman parte de las estructuras económicas

políticas y sociales que legitiman el capitalismo y permiten su continuidad,

reestructuración e incluso también su transformación para derivar en un

sistema económico o modo de producción distinto. Los sujetos sociales,

constituidos en organizaciones sociales o gremiales, de productores también

constituyen o forman parte del entramado institucional de una determinada

sociedad y economía.

Para el objeto de la presente tesis, este es el principal aporte del

institucionalismo y está presente en el enfoque de autores como Ostrom, Elster

y Bates (citados por Ayala, 1999), pero además se enfoca desde la perspectiva

de la complejidad de los sistemas económicos y sociales en conjunción con el

tipo de uso y los distintos regímenes de propiedad (pública, comunal, social y

no solo privada) de los recursos naturales y entornos ecológicos.

Por otra parte, existe una postura crítica al neoliberalismo, postulada por

economistas que han trabajado desde instituciones financieras internacionales,

como James Easterly, Joseph Stiglitz y Dani Rodryk que se engloba en la idea

del post Washington consensus y enfatizan sobre todo en el papel de le




66

2010

Economía pública, con base en la reconsideración del papel central del Estado

en el desarrollo económico.

Para Easterly, hay que ir más allá del consenso de Washington en

cuanto a su limitada concepción de lo que hace que los mercados funcionen

mejor, en términos de su autorregulación, procurando la menor intervención

posible del estado en la economía y enfocándose sobre todo en el combate a la

inflación, la estabilidad macroeconómica, la liberalización comercial y una

determinación correcta de precios.

Hay aspectos importantes que el consenso dejó fuera, ya que también se

requiere regulación financiera, políticas de competencia, políticas que faciliten

la transferencia de tecnología, así como fortalecer la transparencia y la

rendición de cuentas, por citar algunos de los temas rechazados por el

consenso de Washington (Stiglitz, 1998). La llamada ortodoxia neoliberal fue

criticada y se promovió la aparición de una segunda generación de reformas,

basadas en la instalación de una “buena gobernanza”. Estas reformas

promovidas desde las Instituciones Financieras Internacionales surgen del

fracaso de las políticas del consenso, de la influencia de las críticas de Stiglitz

(1998) y de los defensores del post consenso o de los retazos descuidados de

la teoría dominante en pos del fundamentalismo de mercado (Serfati, 2008).

Incluso en términos de la coherencia interna de dicha teoría, se sabe que

la idea de que haya que elegir entre eficiencia y justicia social, carece de una

fundamentación seria. La propuesta del post consenso es opuesta a la idea del

circuito de la economía política dominante donde la primacía le corresponde

al crecimiento económico, como la variable fundamental y con ella se logra

automáticamente la elevación del nivel de vida, de donde emergerán (como




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2010

por generación espontánea) la democracia y la libertad política. Esta última es

según Barro (1996:23-24, citado por Serfati, 2008), un bien de lujo que puede

solo surgir después de cierto umbral de desarrollo económico.

Para los partidarios del post consenso, la ecuación es a la inversa, ya

que solo si se propicia el bienestar social a través de políticas industriales que

privilegien la provisión de servicios fundamentales como educación, salud,

infraestructuras de comunicación y la protección al medio ambiente, y esto en

el marco de un régimen verdaderamente democrático, se puede sustentar un

crecimiento económico de largo plazo. Por eso, para Rodrik la globalización

es más bien incompatible con la democracia y los estados nación soberanos

(Serfati, 2004).

La globalización es en este sentido una fase avanzada en la

mundialización del capital, que implica poner en práctica un proyecto de

sociedad que Karl Polanyi (1998, citado por Serfati, 2000) llamaba “sociedad

de mercado”, en una concepción o visión del mundo donde la economía, las

relaciones contractuales y la libertad se tienen por equivalentes. Esta visión

subyace también en aquel institucionalismo económico, que enfatiza solo en la

extensión de los derechos de propiedad privada aplicables no solo a la

propiedad de los medios de producción, sino también al conocimiento a través

de los derechos de propiedad intelectual.

Se trata entonces de la conquista de nuevos campos de acumulación

capitalista. No solo la privatización de tierras comunes recomendadas por las

Instituciones Financieras Internacionales, sino las tendencia a la apropiación

privada de códigos fitogenéticos y zoogenéticos en detrimento de las

poblaciones originarias que han hecho uso ancestral de estos recursos. La




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2010

apropiación destructiva de la naturaleza o la conservación ecológica como

negocio privado son parte de las tendencias globalizadoras que analiza Claude

Serfati (2010) como los fundamentos de la mundialización del capital en el

contexto de la denominada globalización.

Para Estearly (2000), uno de los factores más importantes que

determinan vulnerabilidad económica y volatilidad, es claramente la falta de

regulación financiera, que ha sido inherente a la globalización. Los intereses

del capital financiero y transnacional, como intereses corporativos, no son el

resultado de la primacía natural del mercado, ni son el resultado del

automatismo. Esto es resultado de la capacidad de estos agentes económicos,

para incidir e incluso controlar el proceso de toma de decisiones en el contexto

de las Instituciones Financieras Internacionales y de los debilitados Estados-

nación, vulnerados en su soberanía y en su capacidad de construir

instituciones que promuevan el bienestar social, el fortalecimiento

democrático y la reconstitución endógena de los sistemas productivos.

1.1.4 Desarrollo endógeno, regional y local

Primero, debemos distinguir entre la teoría de crecimiento endógeno en la

perspectiva del la teoría económica neoclásica, con elementos interesantes,

pero insuficientes y limitados en nuestra perspectiva, como un nuevo modelo

formal propuesto por autores como Romer (1996), Barro y Sala-i-Martin

(2004), del concepto de desarrollo endógeno. Este último lo identificamos

con la perspectiva de la teoría del desarrollo y del estructuralismo

latinoamericano y no de la teoría neoclásica del crecimiento.




69

2010

El concepto de endeogeneidad va de la mano y en oposición al concepto

de dependencia, e implicaría aprovechar las características específicas que si

bien en un esquema convencional de desarrollo, donde lo más importante sería

el crecimiento económico, podría constituir las bases de un desarrollo

específico, autónomo y no dependiente. La abundancia de mano de obra y de

recursos naturales, así como el dualismo estructural, son obstáculos al

desarrollo en su forma convencional, pero podrían ser la base de un desarrollo

diferente, sin necesidad de seguir los esquemas de los países que encabezaron

la revolución industrial y sus tecnologías.

Esto no implicaría de ninguna manera, negar la importancia de los

procesos de industrialización en el desarrollo. Significa entender que estos

proceso deben basarse en fundamentos endógenos contenidos en la dotación

de recursos naturales y ecosistemas, estructuras productivas y sociales, valores

culturales y sistemas de conocimiento e innovación, que sean capaces de

promover el desarrollo de nueva y propia tecnología, para aplicarla a la

diversificación de la estructura productiva, teniendo como base el desarrollo

del mercado interno y la satisfacción de las necesidades básicas, sociales y

humanas. Para ello, todo esto debe formar parte de los objetivos del desarrollo

planteados por los distintos sujetos del desarrollo y actores sociales implicados

(agencias de desarrollo gubernamentales y de la sociedad civil, organizaciones

sociales, gremiales, sindicatos, etc.).

La acumulación de capital y su lógica imponen el uso de las tecnologías

que la posibiliten, que para los países subdesarrollados, suele ser tecnología

obsoleta en comparación con la que están incorporando los países

desarrollados, o si esto no es así, solo en función del predominio del capital




70

2010

transnacional, en los sectores de punta, de tal forma que la inversión extranjera

productiva suele ampliar la ya de por sí extensa brecha tecnológica. Es decir

que la dependencia tecnológica es el elemento más sensible de la dependencia

económica. En tal sentido el avance e incorporación de tecnologías

alternativas, desarrolladas en nuestros países tendría que ser un elemento

nodal en una nueva estrategia de desarrollo. De ello derivaría

fundamentalmente la condición endógena del desarrollo (Furtado, 1984).

La ampliación de la brecha tecnológica, conlleva la profundización de

las asimetrías estructurales y un reiterado rezago en la capacidad para innovar.

Así mismo va a impactar en la capacidad de exportar y a presionar sobre el

aumento de las importaciones ampliando la vulnerabilidad, o lo que Rodríguez

(2002) llama “el escollo externo”. Por otro lado, la brecha tecnológica implica

efectos sobre el empleo y la precarización del mismo ya que los cambios en la

composición de la producción generan cambios en la composición de la

demanda, ante lo cual surgen de inmediato desajustes entre oferta y demanda

laboral. Por tanto, el subempleo y la precarización laboral son fenómenos que

se ven agravados ante la profundización de la brecha tecnológica.

Por otra parte, la endogeneidad va del la mano con el uso y usufructo de

los recursos naturales, fuentes de energía e infraestructura para el desarrollo.

Pero fundamentalmente la debemos asociar con los cambios mentales y

culturales que se requieren, no para una modernización en el sentido lineal de

la oposición retraso-modernidad, sino para una visión de modernidad en la que

concurren distintas concepciones del mundo, en un marco de tolerancia e

incluso complementariedad. En tal sentido rechazamos las posturas

postmodernistas o para postmodermas, que cuestionan la modernidad como




71

2010

totalidad conceptual, sin darse cuenta que el problema no es la modernidad en

sí, sino sus formas concretas y consecuencias prácticas (Heller, 1970).

Esto tiene que ver con las peculiaridades socioculturales del pueblo que

busca su desarrollo, y no implica renunciar a sus identidades, sino reafirmarlas

transformándose para hacer un uso razonable de las potencialidades con que

cuenta su territorio, cultura y formas de organización política y social. Esto

implica la tecnología, mas no se reduce a ella, puesto que el tema es como

crea su propia tecnología, o se apropia de la tecnología de punta de los países

desarrollados, como crea sus propios productos y mercados y los puede

extender aprovechando el comercio internacional. Pero sobre todo, se trata de

una política de desarrollo que parta de la premisa de desarrollar primero

nuestras propias capacidades para crear y acumular el producto social como

decía Perroux (1967).

Por lo anterior y enfatizando en la dimensión territorial del

desarrollo, lo endógeno tiene más sentido que los conceptos convencionales

de desarrollo regional y local, o en su defecto los dota de sentido.

El problema central del subdesarrollo, radica en las formas de superar

su estado de dependencia, transformar su estructura económica, política y

social y sus valores culturales para lograr una mayor capacidad de crecimiento

autónomo, es decir basado endógenamente, en sus propias potencialidades.

Esto implica necesariamente la transformación de sus sistemas productivos en

función de satisfacer de mejor forma los objetivos de la propia sociedad.

Una unidad geográfica y política nacional requiere, para desarrollarse

de manejar eficazmente y en forma sostenible, su medio ambiente natural,

tecnológico, cultural y social. Ello ha de lograrse mediante “una reorientación




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2010

de la política de desarrollo, tanto en lo interno como las relaciones

internacionales y esa reorientación para ser eficaz solo puede basarse en la

participación social, política y cultural activa de nuevos grupos sociales antes

excluidos o marginados, y esa participación debe hacerse presente, tanto en la

formulación de los objetivos de la sociedad, como en la tarea de alcanzarlos”

(Sunkel y Paz, 2005: 37-38).

En el centro de la estrategia de desarrollo, debe estar la diversificación y

fortalecimiento de la estructura productiva, nacional, regional y local y el

incremento de la productividad del trabajo y el capital, siempre y cuando

dichos incrementos tengan fundamentos endógeno (Furtado, 1971). Esto es

que el incremento de la productividad basada en la importación de capitales y

tecnologías, no es un camino ni seguro, ni de largo plazo para el desarrollo y

solo contribuye a aumentar la vulnerabilidad externa y la dependencia.

Una articulación efectiva en el proceso de toma de decisiones, políticas

redistributivas y desconcentradoras del ingreso y el capital, así como el

estímulo de la demanda efectiva son elementos que ligados a la diversificación

productiva, que pueden estimular incrementos sostenibles de la productividad,

el ingreso y el empleo. Claro está, que para ello se requiere de unas políticas

de Estado en materia industrial, agropecuaria, de comunicaciones, de

investigación y desarrollo tecnológico, por mencionar algunas de las más

importantes, todas ellas articuladas y basadas en una amplia participación de

los sujetos sociales a que atañen directamente, léase empresas, sindicatos,

organizaciones sociales y de productores, universidades y centros de

investigación, entre otros.




73

2010

El crecimiento económico es un componente fundamental del

desarrollo, pero no en sí mismo, sino en función de la efectividad de la

estrategia de desarrollo endógeno, es decir no basta con crecer, sino que este

crecimiento cumpla con al menos tres condiciones.

a) Que sea sostenible en el tiempo.

b) Que se base en el aprovechamiento de las potencialidades endógenas

para el desarrollo, sean recursos naturales y ecosistemas, conocimiento

y tecnologías propias y apropiadas, potencial organizativo e incidencia

en las políticas públicas, entre otras.

c) Que se distribuyan los beneficios en forma más equitativa asegurando

un mercado interno creciente, sin que esto implique altos costos

ambientales y sociales. Es decir, que se encuentre en el marco de la

sostenibilidad económica, social y ambiental.

d) Que no se dé a costa del agotamiento de los recursos naturales ni de la

destrucción o deterioro de ecosistemas en detrimento de la calidad de

vida de la población y haciendo insostenible en el tiempo el propio

crecimiento económico.

Históricamente, las experiencias exitosas de desarrollo nacional se han

basado en una serie de condiciones endógenas, que han permitido también

aprovechar otras condiciones de carácter exógeno, como una inserción

favorable en la división internacional del trabajo, o un incremento en la

capacidad de negociación internacional por alianzas políticas estratégicas.

Pero en todo caso, las bases para el desarrollo económico son

endógenas y pueden bien expresarse en el concepto de densidad nacional,

propuesto por Aldo Ferrer (2008), cuyas condiciones básicas consisten en el




74

2010

nivel de integración y cohesión social, los liderazgos estratégicos de

acumulación de poder en un contexto nacional, estabilidad y solidez

institucional, así como políticas con visión de largo plazo. Entonces una

política de desarrollo aceptable no debe priorizar el crecimiento por el

crecimiento a toda costa. Esta debe procurar primero satisfacer condiciones

endógenas de desarrollo, ya que como en el caso de México en los últimas tres

décadas, tal vez ni siquiera logre sostener mínimos niveles de crecimiento en

el mediano y largo plazo, a costa de incrementar su vulnerabilidad ante las

crisis económicas mundiales.

1.1.5 Desarrollo a escala humana o desarrollo enfocado en la satisfacción

de necesidades.

El desarrollo como concepto, retoma la idea de progreso económico y social

de Smith, de ahí se asimila este con el crecimiento económico, sobre todo en

la postguerra mundial y su indicador básico es el Producto Interno Bruto. Esta

noción de desarrollo se incorporó a la visión keynesiana del Estado como

motor de la economía. Posteriormente, se inicia un intenso debate para

diferenciar el simple crecimiento económico, representado por el crecimiento

del PIB nacional y el PIB per cápita, del desarrollo económico y social que

debe incorporar más variables de impacto en el mejoramiento de las

condiciones de vida de las personas y de la interrelación entre aspectos

económicos, políticos, sociales y culturales (democracia, educación, capital

social y cultural etc.).

En este sentido, se tienen las concepciones del desarrollo humano y

sostenible, con representantes teóricos como Amartya Sen, Mahuq Ul Haq,




75

2010

Manfred Max Neef, Julio Boltvinik, Franz Hinkelamert, entre otros. Ya

Francois Perroux (1967) había señalado, que el desarrollo consiste en una

combinación de cambios mentales y sociales que posibiliten la acumulación

persistente del producto y la riqueza social. La diferencia entre desarrollo y

subdesarrollo es fundamental, para entenderlo también en términos de

relaciones de dominación hacia los países descolonizados y logra también

diferenciar su planteamiento de la simple distinción entre un sector atrasado y

un sector moderno en términos de su composición de capital e incorporación

de tecnología (Perroux,). Además, había puesto énfasis en la creatividad como

un elemento sustancial del desarrollo, en su crítica a la teoría del crecimiento,

distanciándose de la estrecha concepción del capital humano (Perroux, 1987).

Por otra parte, Perroux (1961) también se adelantó al debate del

desarrollo sostenible, al anticipar que la destrucción de la naturaleza implica

un decrecimiento del producto real. En este sentido, es importante

profundizar en la concepción de desarrollo diferente a desarrollo económico y

este a su vez de crecimiento económico, ya que el crecimiento económico no

garantiza la mejora en las condiciones económicas de un país ni la resolución

de sus problemas sociales y políticos. En muchos casos el crecimiento

económico podría ser su causa, a la vez que el desarrollo social y político,

podrían más bien favorecer el crecimiento y el desarrollo económico (Seers,

1978).

Por tanto, el desarrollo no es un fin en sí mismo, sino un medio para la

realización social humana. Entonces, no se trata solo del crecimiento

económico y este solo es un elemento que juega un papel importante, pero no

suficiente. Incluso bajo ciertas circunstancias, como la concentración excesiva




76

2010

del ingreso y el capital, el incremento de la desigualdad social o estar ligado a

una economía cuyo sector estratégico es el armamentista, o basado en la

destrucción de ecosistemas y agotamiento de los recursos naturales, por

ejemplo, podría ser más bien contraproducente al proceso de desarrollo: El

tema de los límites del crecimiento, es desde diversos ángulos y enfoques

teóricos un tema de suma relevancia para la ciencia económica hoy en día.

En los años 70 del siglo pasado y coincidiendo con el agotamiento de

los procesos de sustitución de importaciones y las crisis recurrentes de los

aquellos años, se comenzaron a cuestionar fuertemente las concepciones

convencionales del desarrollo. Por ejemplo Perroux y Myrdal hablaron de los

costos del hombre y la naturaleza el primero, y de la necesidad de realizar

inversiones en humanos el segundo, como elementos fundamentales de toda

política de desarrollo.

Esto trasciende por mucho el limitado concepto de capital humano de la

teoría convencional del crecimiento, ya que esto no solo se relaciona con la

capacidad de acumulación y crecimiento de una economía, sino que retoma el

problema de la distribución y comienza también un intenso debate sobre la

economía del bienestar y el desarrollo. La visión del desarrollo, comienza a

transformarse y se derrumban mitos que jugaron un papel rector en las

ciencias sociales: “El desarrollo económico tal como viene siendo practicado

por los países que encabezaron la revolución industrial puede ser

universalizado” (Furtado, 1975).

De ello se deriva, el pretender que los hábitos de consumo y niveles de

vida de las poblaciones de estos países, se extendería al resto del mundo y ello

resultado del progreso tecnológico y la calificación de la fuerza de trabajo,




77

2010

ambas concebidas fuera de todo contexto histórico, social y cultural, lo cual es

menos que una entelequia.

El desarrollo como crecimiento económico, o como desarrollo medido

con base en las relaciones población-desarrollo económico, expresado esto

fundamentalmente en el producto o ingreso per cápita, o con base en el papel

del Estado a través de las inversiones en infraestructura, educación y salud son

avances, aunque insuficientes ante la complejidad que va presentando el

fenómeno mismo del desarrollo económico y sus imbricaciones sociales,

políticas, culturales y ambientales.

En este sentido, ha cobrado relevancia el enfoque del desarrollo

humano, que buscaría poner en el centro del debate, que el objetivo último del

desarrollo es mejorar las condiciones de vida de las personas.

Manfred Max Neef (1986) y un amplio grupo multidisciplinario,

elaboraron el documento desarrollo a escala humana. Una opción para el

futuro, que desde la perspectiva latinoamericana, abordó con una visión

integral el concepto del desarrollo humano, incluyendo la sostenibilidad

ambiental. Por ejemplo, Nussbaum y Sen (1996) y otros autores ligados al

enfoque de capacidades del desarrollo humano, poco se ocupan de las

relaciones con el medio natural, que sería una de sus debilidades.

La problemática de América latina desde la década de los 80, es una

profunda crisis económica, política, social y cultural ante el agotamiento de

los planteamientos desarrollistas y un neoliberalismo servil y rapaz que ha

contribuido a empeorar y reforzar la vulnerabilidad de nuestros países. El

desarrollismo, por lo menos había tratado de enfrentar y reducir la

vulnerabilidad externa y fortalecer al Estado y la cohesión social, en tanto que




78

2010

el neoliberalismo se concentró en administrar los paquetes de política

económica dictados por los OFI y abandonó o por lo menos subordinó el

desarrollo económico y social a los objetivos de la estabilización y el ajuste

estructural. Por supuesto que durante la ISI, no todo era miel sobre hojuelas,

ya que la intervención del estado y el proteccionismo, así como en general las

políticas desarrollistas, no evitaron la concentración del ingreso y el

incremento de las desigualdades sociales, pero si permitieron un incremento

relativo del nivel de desarrollo económico.

El control de la inflación para asegurar condiciones de certidumbre a la

inversión privada como componente fundamental de la estabilización, así

como el equilibrio presupuestal en función de los compromisos de deuda

pública con el FMI y el BM y la apertura comercial y la desregulación

financiera y de capitales como componentes primordiales del ajuste

estructural, se sobrepusieron a cualquier otro objetivo de desarrollo económico

o política industrial, agropecuaria, social, etc.

En este contexto, que no es nuestro objetivo profundizar en este preciso

momento, se incentivó la precarización del trabajo y de las condiciones de

vida, el desempleo creciente, el aumento de la pobreza y de los flujos

migratorios, la economía informal el crecimiento sostenido de los giros negros

de la economía y de la inseguridad pública que ello conlleva, etc. Esto genera

que las demandas obreras y sociales en general se limiten en la mayoría de los

casos a “reivindicar o recuperar los niveles históricos” (Max Neef, 1986: 10).

En este sentido, se trataría de buscar o construir más bien una nueva

alternativa que salga de la lógica de enfrentamiento desarrollismo-

neoliberalismo. En esta, el planteamiento puede ser un poco limitado, ya que




79

2010

si bien hay que buscar nuevos horizontes explicativos y ampliar las estrategias

de desarrollo, nos limitaríamos a comparar uno y otro y tratar de decidir cuál

es mejor. El pasado latinoamericano, en cuanto a la riqueza que se desprende

del pensamiento de la CEPAL y de la experiencia de la sustitución de

importaciones, así como del ascenso de gobiernos democráticos y populares,

la presencia y fortalecimiento de los movimientos sociales, campesinos

indígenas y otros, nos enseña que algo podemos aprender para construir

nuevos escenarios y no crear de la nada. El pensamiento y el conocimiento no

se crea de la nada no se desvanece como creía Popper, sino que parte del

conocimiento y las experiencia acumuladas, aprovechando la creatividad y

búsqueda de las nuevas generaciones.

El desarrollo a escala humana, parte de la idea que ya había planteado el

estructuralismo, en el sentido de que la estrategia de desarrollo no puede

basarse en el fomento de una economía primaria exportadora. Pero considera,

que tampoco puede basarse en la diversificación de las exportaciones por la

ampliación de las exportaciones de manufacturas, lo cual era el objetivo

secundario de los procesos de industrialización. Esto alejaba el proceso de la

base de la estrategia de desarrollo de la Sustitución de Importaciones, que es

principalmente el fortalecimiento del mercado interno. Es decir, que si se

contextualizan correctamente las ideas del desarrollo a escala humana pueden

ser útiles, en tanto ponen el acento en la finalidad u objetivo del desarrollo.

Los objetivos del desarrollo a escala humana son (Max Neef, 1986):

1) En primer lugar la satisfacción de las necesidades humanas

fundamentales




80

2010

2) La generación de niveles crecientes de autodependencia8, entendida

como autosuficiencia económica y autodeterminación política

3) Articulación orgánica de los seres humanos, con la naturaleza y la

tecnología

4) Articulación orgánica de los procesos globales con los comportamientos

locales

5) Articulación orgánica de lo personal con lo social

6) Articulación orgánica de la planificación con la autonomía

7) Articulación orgánica de los diversos sectores y grupos sociales y

civiles entre sí y con el Estado.

La premisa básica es la transformación de las personas en objetos del

desarrollo a sujetos y protagonistas del desarrollo, lo cual desde nuestro punto

de vista, no se contrapone con la idea de un Estado cuya base es la correlación

de fuerzas positiva a la generación de consensos y cohesión social. Dicho

proceso, no está exento de conflictos y tensiones sobre todo en los grupos que

tengan que ceder parte de sus intereses y beneficios.

El sujeto del desarrollo, es un concepto importante que profundiza la

idea de que una reorientación de la política de desarrollo, “solo puede basarse

en la participación social, política y cultural activa de nuevos grupos sociales,

antes excluidos o marginados y esa participación debe hacerse presente tanto

en la formulación de los objetivos de la sociedad, como en la tarea de

alcanzarlos” (Sunkel y Paz, 2005). El estructuralismo latinoamericano, ya

apuntaba entonces en esa dirección y el desarrollo a escala humana no hace

sino profundizar en ese sentido.

8 Literalmente depender en mayor medida de las condiciones de existencia que se puedan controlar por

parte de las naciones, regiones localidades, grupos sociales e individuos.




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2010

Fig. 8. La visión del desarrollo como cambio estructural

Se trata, en último término, de procesos en los cuales, grupos que fueron

objeto del desarrollo pasen a ser sujeto de ese proceso” (Sunkel y Paz, 2005:

38). Para ello, es importante primero reconocer la heterogeneidad social y

cultural y la complejidad de la formas de organización económica de grupos

sociales que han sido tipificados como economías de subsistencia, atrasados u

otros motes por el estilo, sin percatarnos de que han sobrevivido, no por lo que

se ha hecho por ellos desde las cúpulas del poder del Estado, sino a pesar de

ello.

En este sentido, la propuesta del desarrollo a escala humana es

compatible con la visión de la economía social (no confundir con tercer

sector) que identifica la totalidad y complejidad de relaciones económica-

sociales, más allá de la simplificación de los sectores privados y públicos de la

economía.

El desarrollo humano, se concibe como construcción permanente,

rechazando entonces milenarismos y convencionalismos (Max Neef, 1986:




82

2010

19) o modas de ocasión y tampoco puede ofrecerse como una solución

definitiva o como conceptos e indicadores que sustituyan de una vez por todas

(IDH, IPH, etc) los indicadores y conceptos convencionales del desarrollo.

Por otra parte, es importante resaltar el aporte de Julio Boltvinik

(2007a) al sistematizar una serie de críticas, tanto en el campo de la medición

y la concepción de la pobreza y el desarrollo, en su teoría del florecimiento

humano y enfatizar en la dimensión de la autodeterminación de los individuos,

grupos sociales, regiones, localidades y países, en conjunción con la

disposición de recursos y la correlación crecimiento y dependencia. El

crecimiento es un factor objetivo del progreso social, pero si este acarrea

mayor dependencia, no se traduce en desarrollo (Boltvinik, 2007b). Por

ejemplo, el énfasis excesivo que hace Amartya Sen sobre la capacidad del

mercado como medio para extender la libertad humana, aunque no suficiente

según él mismo, no reconoce el papel que podrían jugar políticas públicas no

asistencialistas, ni el papel de las organizaciones sociales más allá de los

vínculos de pertenencia social de los individuos y de las decisiones en función

de su libertad y de lo que el llama la capacidad y el logro de agencia.

Mahuq Ul Haq (1978), reconoce que la política de desarrollo aplicada

antes de los años 70, se basó en lo que él llama los diez errores del

planificador. Estos errores, se dan sobre todo en función de la creencia de que

si se fomenta el crecimiento económico, a través de la promoción del

desarrollo industrial, se tendería a mediano y largo plazo a distribuir los

beneficios casi en forma automática por la famosa parábola de la copa o

hipótesis de Kusnetz. Lo que ocurría en realidad, es que el proceso de

crecimiento iba de la mano con una polarización social y una mayor




83

2010

concentración del ingreso. Para este autor, "El paradigma de desarrollo

humano actualmente es el modelo más holista. Este contiene todos los

aspectos del desarrollo, incluyendo el crecimiento económico, inversión

social, potenciación de la gente, satisfacción de las necesidades básicas,

seguridad social y libertades políticas y culturales entre otros aspectos” (Ul

Haq, 1995).

Es importante destacar las diferencias entre el enfoque del desarrollo a

escala humana de Max Neef, que coincide en ciertos aspectos y se

complementa con el enfoque de florecimiento humano de Boltvinik y con las

teorías elaboradas desde el PNUD por Mahuq Ul Haq y Sen. Estos últimos

dos, si bien atinan en la crítica a las teorías convencionales del desarrollo

económico como crecimiento, han servido como fundamento para la

focalización de la política social, hacia los más necesitados. Las más de las

veces esto se traduce en políticas asistencialistas, que convierten al “sujeto del

desarrollo” en un simple objeto de políticas, que lo único que logran en el

mejor de los casos, es sacarlos de línea de la pobreza extrema o alimentaria,

pero que no lo incorporan, en un sentido estricto, al desarrollo económico y

social.

Ello implicaría reconocer la desarticulación entre la política social y la

política económica persistente hoy día, en las políticas sociales que enfatizan

en el combate a la pobreza y no en el fomento del progreso social y el

desarrollo económico (Boltvinik 2007b: 358-359)-

Boltvinik (2007a), realiza una crítica bastante profunda a lo que él llama

la economía Política de la Pobreza y a los métodos de medición que de ella se

derivan, así como una sustentación magistral de la diferenciación entre




84

2010

necesidades y satisfactores, que es fundamental para la concepción de

desarrollo en que se unen la vertiente estructuralista, la sostenibilidad y la

escala humana, partiendo de una crítica objetiva a la racionalidad

instrumental.

En esta perspectiva de ampliar la mirada de la pobreza, al florecimiento

humano, se enfatiza en el papel objetivo que juega una política de desarrollo

económico, políticas fiscales progresivas para la redistribución de la riqueza y

el incremento del ingreso corriente real de los hogares en la realización de las

plenitud de las potencialidades humanas, más que el enfoque laxo de las

capacidades.

Ahora bien, el enfoque del desarrollo a escala humana de Max Neef y

en general los enfoques de desarrollo humano, han incorporado la idea del

desarrollo sostenible, aunque en forma débil, como la necesidad de considerar

como parte del desarrollo humano, incluyente y participativo, la preocupación

por el medio ambiente. Por ello es importante incorporar el debate sobre el

desarrollo sostenible, especialmente en el campo de la economía.

1.1.6 El debate del desarrollo sostenible. Economía, Sociedad y Ecología

El concepto de desarrollo económico y social no puede deslindarse de la

relación hombre-naturaleza y de los complejos vínculos entre economía,

sociedad y medio ambiente.

El tema del desarrollo sostenible tiene como antecedente inmediato, el

documento de la comisión Bruntland para el PNUD, Our common Future y

existe también un intenso debate al respecto de su contenido. En la cumbre

sobre medio ambiente de 1991 en Río de Janeiro, Brasil, se elaboró el




85

2010

denominado Consenso de Río, en el que se concluye que el desarrollo

sostenible es aquel que no soslaya aspectos económicos sociales y

ambientales, en forma integrada y armónica, poniendo énfasis en la necesidad

de incorporar el cuidado del medio ambiente como un elemento fundamental

del desarrollo.

En las ciencias económicas hay dos enfoques que plantean el desarrollo

sostenible: la economía ambiental y la economía ecológica.

En el enfoque de la Economía Ambiental, de corte neoclásico y con un

tratamiento en buena medida economicista y crematístico9 (Martínez, 1991),

se trataría de reducir o minimizar los impactos sobre la naturaleza y optimizar

los recursos naturales, donde lo más importante es no frenar el desarrollo

económico y el crecimiento económico como la base de la sustentabilidad.

Incluso, no importa enfrentar costos sociales y ambientales altos como

resultado del crecimiento económico, ya que este proveerá recursos para

reducirlos y enfrentarlos en una fase posterior del desarrollo o crecimiento

económico, siguiendo lo que se ejemplifica en la denominada Curva de

Crecimiento de Kusnetz (Baumol, Stern, Field, Kolstad, Kusnetz y Lomborg,

entre otros).

En contrapartida, para la Economía Ecológica, la economía como objeto

de estudio, es un subsistema dentro del ecosistema global finito llamado

planeta tierra. Entonces, la base epistemológica de la economía ecológica es

entender las complejas interrelaciones e interdependencia de la sociedad

humana y su economía con la naturaleza, para poder encontrar soluciones

9 La crematística era el nombre que daban los griegos al estudio de lo monetario, diferenciado de la

oikonomeia, que era el estudio de la casa, vinculado este concepto con el bienestar de los miembros de la polis. Este último, constituye la raíz etimológica de la palabra economía




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2010

efectivas a los problemas derivados de la no sostenibilidad del desarrollo

(Constanza, 1999).

Esto no implica necesariamente, la negación de la importancia del

crecimiento económico como componente del desarrollo, sino relativizarla

partiendo de una revisión crítica de sus implicaciones sociales y ambientales e

incluso en función del propio proceso económico de diversificación sectorial y

composición estructural del mismo. Es decir, en que se basa y cuál es el

objetivo real del crecimiento, así como un esfuerzo de re conceptualización

del mismo, por ejemplo en la construcción del sistema de cuentas nacionales

ecológicas.

Figura 9. Curva de Crecimiento de Kusnetz

Q EG

SEC

T

En ambas, se maneja el concepto de sustentabilidad o sostenibilidad.

Con relación a ello, hay que decir que en el idioma inglés no se tiene la

controversia que a veces se suscita en español, en cuanto el significado de una

palabra u otra, ya que es simplemente “sustainable development”. Este

concepto alude a la permanencia de un proceso en el tiempo en magnitud y

calidad, con base en el concepto de la teoría económica de “crecimiento

económico autosostenido” (Self-sustained economic growth).




87

2010

Como indican Naredo (2001) y otros autores, el término desarrollo

sustentable o sostenible, se impuso a partir del Informe “Nuestro futuro

común” de la Comisión Bruntrland de Naciones Unidas y ha pasado a formar

parte de la retórica oficial (Guimaräes, 1994).

Ante lo profundo de la crisis ambiental-ecológica mundial, se ha tenido

que reorientar el tema, hacia un replanteamiento del desarrollo económico. En

el documento de “Our common future”, el objetivo del desarrollo sostenible se

subordina al de lograr altas tasas de crecimiento económico (6% anual en

promedio mundial) y reducir o estabilizar el crecimiento demográfico.

El argumento, se basa en el hecho de que en los países desarrollados se

cuenta con mayores recursos económicos para destinar proporciones

importantes de ellos a la política ambiental y se logran resultados importantes

(pero insuficientes). En tanto que los países subdesarrollados, enfrentan los

más graves problemas en cuanto a la sobrecarga de sus ecosistemas ante la

presión de las necesidades de una población creciente.

En contraste, la Economía Ecológica plantea que en cuanto a los

problemas globales, es evidente que existe una responsabilidad por parte de

las naciones más ricas de la tierra que han obtenido y siguen obteniendo

recursos financieros como resultado directo e indirecto de la explotación y

daño a los recursos naturales, ambientales y ecológicos. Los procesos de

destrucción de selvas y bosques, biodiversidad, contaminación de mares,

mantos freáticos, el adelgazamiento de la capa de ozono y el cambio global

climático y ambiental, son resultado del desarrollo económico industrial e

informático. Este planteamiento, implica una concepción del intercambio

desigual del producto del deterioro ecológico.




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2010

Desde la escala global hasta la local, se presenta en la actualidad un

escenario dramático de destrucción o en su caso alteración grave y acelerada

del ecosistema global finito, que representa el planeta tierra como sistema

cerrado (Constanza, 2001). El calentamiento global de la atmósfera terrestre y

el consecuente cambio climático, están bastante documentados y estudiados.

También es evidente que, estos procesos negativos, son resultado

directo de la intervención antrópica, por la emisión y concentración de gases

de invernadero, asociados principalmente (en más de un 90%) al uso de

combustibles fósiles (petróleo y gas), productos derivados y asociados (IPCC,

2007).

Por otra parte, la distribución de la energía obtenida de esta manera es

muy inequitativa, ya que poco más del 10% de la población mundial que

habita en los países ricos y regiones del mundo con mayores niveles de vida

(ingreso personal) consumen más del 80% del total, en tanto que poco menos

del 90% de la población mundial (con menores niveles de ingreso) en los

países y regiones menos desarrolladas utiliza solo el 20% restante (Martínez

Allier, 2000). La relación entre países y regiones pobres y ricas es, por esta

razón, un elemento fundamental para la comprensión del proceso de deterioro

ambiental-ecológico.

En la escala local y regional es evidente también, que la mayor

responsabilidad del deterioro ecológico recae en los estratos socioeconómicos

de altos ingresos, sin que esto signifique que los pobres no destruyen

ecosistemas, puesto que también lo hacen, las más de las veces para

complementar su ingreso y satisfacer en forma precaria sus necesidades. Los

beneficiarios de desarrollo económico son, por un lado, los inversionistas que




89

2010

usufructúan la destrucción del medio ambiente y sus ecosistemas, sin asumir o

asumiendo insuficientemente el costo social y ambiental que poco o nada se

internalizan a sus propios costos de producción u operación.

Por otro lado, se benefician del deterioro ambiental los consumidores de

altos ingresos, que pueden obtener en mayor medida los bienes y servicios

cuya producción se liga con efectos nocivos al medio ambiente, agotamiento

de recursos naturales y destrucción de ecosistemas. Entonces vemos que desde

la perspectiva ecológica en economía, la destrucción del medio ambiente es un

evento intrínsecamente social y ligado a la desigual distribución de la riqueza

como contradicción propia de la lógica capitalista.

Entonces cobra relevancia la pregunta planteada por O´Connor (2000),

en el sentido de si ¿es posible pensar en la sostenibilidad del desarrollo

capitalista?, cuando en todo caso la reestructuración del capitalismo basada en

un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, no alteraría

sustancialmente la lógica depredadora del capitalismo y podría aplazar y

empeorar en el futuro los problemas de la sostenibilidad.

Este mismo autor considera que la contradicción fundamental del

capitalismo, es la contradicción entre la sociedad humana y la naturaleza: En

el momento en el que el modo de regulación del capitalismo, basado en la

intervención del estado en la economía que había existido desde la segunda

posguerra hasta los años 70, se desmanteló por parte de los gobiernos

neoliberales, se han profundizado las problemáticas sociales y ambientales

inherentes al capitalismo.

Desde finales del siglo pasado y principios del presente, la crisis del

capitalismo y la agudización del deterioro social y ecológico, hacen más




90

2010

necesario que nunca, contar con fuentes de regulación del capital, pero esta

posibilidad se encuentra muy lejana, por lo minada que se encuentra la

capacidad de los aparatos estatales para intervenir eficazmente. Además de

que las metas y objetivos de tal intervención se encuentran muy limitadas por

el poder que han logrado las corporaciones financieras y del capital

transnacional (O´Connor, 2001).

En este contexto, adquiere sentido la necesidad de conjunción entre los

movimientos ecologistas y las izquierdas en todo el mundo, sobre todo en la

perspectiva de los movimientos socialistas, altermundistas y antiglobalización.

En la perspectiva del presente trabajo, los problemas ambientales tienen

claramente un contenido eminentemente social y la transformación de las

estructuras económicas y sociales, debe ser un componente indispensable de

las propuestas de solución.

Figura 10. Esquema conceptual de la Economía Ecológica

“Mundo vacío” “ Mundo lleno”

Ecosistema global finito

Calor de desperdicio

f s

u u

e m

n i

t d

e e

r

o

Subsistema

económico

creciente

Energía

Recursos

Energía

Recursos

Subsistema

económico

creciente

Energía

Recursos

Energía

Recursos

Energía solarEnergía solar




91

2010

En esta misma línea, también tenemos que ubicar el papel que juegan

las instituciones económicas y sociales (las del mercado y las del estado) en el

contexto de las sociedades contemporáneas. Para ello, es básica la distinción

que hace Naredo (1996) entre sostenibilidad débil y sostenibilidad fuerte,

donde la primera es el enfoque retórico al que hemos aludido, y

sostenibilidad fuerte, basada en el concepto de la economía ecológica, en

cuanto a la urgente necesidad de considerar en la política de desarrollo, en

forma muy seria, las complejas interacciones entre economía-sociedad y

medio ambiente.

Entonces, el planteamiento del desarrollo sostenible debe promover el

bienestar colectivo, sin dejar de lado el bienestar individual, pero enfatizando

en una visión ecosistémica compartida (Leff, 1993). Esta es la base sobre la

que deben reformarse y construirse las instituciones sociales y estatales que

practiquen y promuevan los valores éticos para la sostenibilidad, y ello

implica el cuestionamiento y transformación de los estilos de vida basados en

la modernidad tecnológica vigente.

El desarrollo económico y social, se da entonces en conjunción con el

desenvolvimiento de los sistemas naturales, es decir, existe una coevolución

entre el conocimiento humano, los valores, las formas de organización social,

la tecnología y el medio ambiente. Esto es, que si bien es cierto que el medio

ambiente influye o determina en cierta medida las actividades económicas,

también es, en última instancia, una construcción social. Por tanto, la

insostenibilidad actual es resultado de nuestros sistemas de conocimiento,

valores, organización social y tecnología (Constanza, 1999).




92

2010

La complementariedad y no la sustitución perfecta de los factores

productivos, es uno de los principios fundamentales de la Economía

Ecológica, muy ligada al problema de la escala sustentable y de la huella

ecológica. Esto es que el capital hecho por el hombre, no sustituye a los

ecosistemas y sus recursos naturales aprovechados por el hombre que en este

sentido adoptan al forma de capital natural (Constanza, 1999). Lo cual, es

coincidente con el planteamiento postkeynesiano de Kaldor (1974).

La complejidad económica-social, implica considerar las escalas de

análisis, ya que el énfasis sobre la problemática de la sostenibilidad como un

problema global, implica recalcar la necesidad de construir arreglos

institucionales en una escala también global, sin descuidar escalas pequeñas

(Ostrom, 1995). Las instituciones basadas sobre el conocimiento local, de las

complejas y específicas interacciones naturales y la preocupación sobre la

conservación o incremento del capital natural, forman parte de las

preocupaciones cotidianas de comunidades marginadas, campesinas e

indígenas. Estas preocupaciones se diluyen en contextos urbanos, donde la

preocupación por el crecimiento económico parece tener incluso un carácter

social, en función de satisfacer la necesidad de incrementar el empleo.

El equilibrio e integración de las dimensiones urbana y rural al debate

sobre el desarrollo sustentable, se relaciona fuertemente con el fomento de

instituciones como las que Elinor Ostrom (1990) ha ubicado en su libro “El

gobierno de los comunes”. Es decir instituciones de acción colectiva para el

manejo de recursos de uso común, como bosques, aguas y todos aquellos de

propiedad colectiva, que también deben tener garantizados sus derechos

propiedad y no solo la propiedad privada. Debemos considerar primero, que el




93

2010

impulso a Instituciones de mercado, ha devenido en muchos casos en la

destrucción de instituciones sociales y que para promover el desarrollo,

debemos revertir este proceso y favorecer el mantenimiento, creación y

fortalecimiento de instituciones sociales, comunitarias, gremiales, productivas,

vecinales, etc.

Ahora bien, todo lo anterior representa parte del bagaje teórico

fundamental de la presente investigación. En términos metodológicos,

debemos entrar a la discusión sobre las escalas de medición y análisis, o el

lugar que ocupen en este debate los métodos cuantitativos y cualitativos de

investigación.

En este sentido el marco epistemológico aportado por Funtowicz (citado

por Munda, 2006) de la ciencia post-normal y el tema de la

inconmensurabilidad entre distintas escalas de medición es relevante para el

presente proyecto. Esto es, que no debemos reducir los criterios sociales y

ambientales a la escala de medición monetaria o de utilidad subjetiva, ya que

este es el fundamento de la racionalidad instrumental que debemos asumir

como relativa y limitada. Implica también, reconocer que los problemas

ambientales no son meramente de carácter científico-técnico, sino que la

ciencia debe considerar a los sujetos y actores sociales como un elemento

inherente al conocimiento formal y a la formulación de propuestas de política

pública.

En tal sentido, en la presente investigación revisaremos

exhaustivamente los métodos multicriterio para la evaluación social de

políticas públicas, ya que estos permiten considerar criterios cualitativos y




94

2010

cuantitativos, así como incorporar elementos de evaluación participativa sin

dejar de lado la evaluación especializada.

De ello, se derivará la elaboración de un modelo de evaluación propio el

cual incorporará también elementos de las metodologías para evaluación de

proyectos de acción social, propios de la economía social.

Para esta propuesta metodológica, debemos partir de un marco

conceptual en el que el contexto económico y social marcado por el

subdesarrollo y la dependencia, limitan la práctica de políticas tendientes al

desarrollo regional y local. La política macroeconómica, la globalización

neoliberal, así como la actual y profunda crisis económica mundial, deben ser

un punto de partida para replantear las políticas de desarrollo regional y local.

El proceso de globalización y conformación de bloques económicos

regionales, así como la extensión y profundización de las políticas económicas

de corte neoliberal a lo largo y ancho del mundo, coincide con una crisis

ambiental de grandes proporciones, a la que dichas políticas no están

respondiendo en forma adecuada.

El énfasis en la integración económica como la única vía para el

desarrollo de las economías dependientes, atrasadas y por otra parte el

predominio del capital financiero transnacional, coinciden con políticas

ambientales poco eficaces. Esto es claro en el caso de México, donde según

datos del Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas a partir de la entrada

en vigor del TLC, se empeoraron los indicadores de deterioro y contaminación

de suelo, agua y aire en un 31,5% hasta 1999, en tanto que el gasto destinado a

la política ambiental se ha reducido y tiende a reponer solo un 3 % del capital

natural perdido (Villamar, 2000).




95

2010

El objetivo fundamental en la globalización, es la expansión del

mercado capitalista, que en la práctica choca con el objetivo de la

conservación del medio ambiente. Esto es más cierto en los países

subdesarrollados y en la escala global, que en los países desarrollados, donde

se tienen ejemplos de políticas ambientales relativamente eficaces. En este

sentido, requerimos de una perspectiva amplia para comprender ambos casos

y contar con elementos realistas para el diseño de políticas ambientales

eficaces. Esto es posible, mediante una visión en la que se articulen las

políticas públicas, en la perspectiva de la sostenibilidad del desarrollo.

La teoría de sistemas complejos, representa un aporte importante para el

análisis de la sostenibilidad del desarrollo, al permitir el reconocimiento de

que la naturaleza (el entorno natural y sus ecosistemas, recursos y servicios

que proporcionan) y la economía, no son sistemas separados sino en

conjunción, o más aún totalmente entreverados el uno con el otro.

En el siguiente capítulo abordaremos las implicaciones metodológicas

de la teoría general de sistemas para el abordaje de la evaluación de políticas

públicas. Todo lo anterior resultado de considerar en primer lugar que la

economía es un resultado social, histórico concreto al igual que la relación

intrínsecamente establecida con la naturaleza.

La Ecología, misma surge como una ciencia compleja que implica la

interdisciplina en el campo de las ciencias naturales y tanto la Ecología

Humana como la Economía Ecológica avanzan hacia la transdisciplina en

ciencias naturales y sociales. Esto es, que para el análisis de problemas

complejos y prescripción de política ambiental como de política pública,

requerimos de diseños y abordajes teóricos también complejos.




96

2010

No es el objetivo en este momento explicar la teoría de sistemas

complejos, pero podemos definir en forma simple un sistema complejo, como

aquel que se compone de muchos elementos que interactúan entre sí y donde

el sistema es entonces mucho más que la suma de sus partes. Entre más

componentes tiene un sistema, más complejo será este y las interacciones que

se presentan en su seno, constituyen los elementos nodales para comprender

su estructura y funcionamiento.

El pensamiento complejo y la teoría de sistemas complejos, tiene uno de

sus exponentes más importantes en Georgescou Rogen (1971), que fue uno de

los primeros economistas contemporáneos en plantear la economía como una

interacción social con la naturaleza. Así mismo tienen una gran relevancia la

propuesta de Ludwig Von Bertalanffy (1968) en cuanto a una teoría general de

sistemas y los planteamientos de Edgar Morín (2004) en cuanto a la necesidad

de una ciencia transdisciplinaria.

Existe una relación entre la complejidad de un sistema y su robustez, es

decir su capacidad de resistir los cambios en él introducidos, regresar a su

estado original, o adaptarse y evolucionar. Entre más complejo es un sistema

más robusto es y por lo tanto también más sustentable.

El ecosistema global finito (planeta tierra), contiene en su interior a la

economía y la relación establecida entre ambos, implica a su vez un sistema

social. Las instituciones abarcan una multiplicidad de contenidos formales e

informales, abstractos y concretos, que imprimen su sello las interacciones

entre los sistemas económicos, sociales y naturales. Los sistemas

institucionales deben y pueden (de hecho están en constante proceso de

cambio) transformarse hacia la sostenibilidad del desarrollo.




97

2010

Los ecosistemas son por sí mismos, sistemas muy complejos y la

biodiversidad es uno de sus elementos centrales, ya que si desaparece una

especie, puede ponerse en peligro todo el ecosistema. Entonces las

instituciones deben promover la conservación de la biodiversidad y el uso de

fuentes de energía renovable, como elementos sustanciales de la estrategia de

sostenibilidad. Para ello desde la Economía Ecológica existen diversas

propuestas que trascienden el concepto neoclásico ambiental de internalizar

las externalidades, buscando más bien una aproximación a los costos

ambientales, a través de generar mecanismos de política económica, que

incentiven su incorporación en los precios de mercado.

Entonces, también necesitamos instituciones complejas, o mejor dicho,

diseños institucionales complejos, como dice Ostrom, diseños complejos para

manejos complejos (Ostrom, 1995). Esto implica, como ya hemos dicho,

considerar las escalas de análisis, de lo global a lo local y comunitario, donde

las instituciones se fundan sobre el conocimiento local de complejas y

específicas interacciones naturales, económicas y sociales. La preocupación

sobre la conservación o incremento del capital natural10

, forman parte de las

preocupaciones cotidianas de comunidades campesinas e indígenas y

comienzan a serlo también de comunidades urbanas e instancias

gubernamentales y empresariales. El equilibrio e integración de las

dimensiones urbana y rural, al debate sobre el desarrollo sustentable, se

10

Por capital natural se entiende el valor inherente a los ecosistemas, como recursos naturales y servicios ambientales, así como por su valor intrínseco como vida, el cual se incorpora al proceso de creación de valor en el proceso de producción al igual que el valor del capital fijo. Lo cual es congruente con la concepción marxista, donde la creación de valor solo es atribuible a la fuerza de trabajo y los demás componetes del proceso de producción incorporan su valor al producto a través del mismo. Aunque aquí el problema es que el valor de la naturaleza en términos complejos, tiene que ser reconocido por el mercado y por el Estado a través de mecanismos de política económica.




98

2010

relaciona fuertemente con el fomento de instituciones como las que Elinor

Ostrom ha ubicado en su libro “El gobierno de los comunes” (Ostrom, 1990).

Esto es que el impulso de Instituciones de mercado, ha devenido en

muchos caso sea la destrucción de otras instituciones sociales que podrían

apoyar de mejor manera la sostenibilidad del desarrollo.

“Los mercados sanos se presentan como sistemas complejos,

policéntricos y con una gran interacción entre individuos, de manera

que se aumentan notablemente los niveles de productividad. Los

esfuerzos por alcanzar los mismos niveles de productividad en sistemas

de dirección centralizada han fallado repetidamente, y de manera

dramática. Sin embargo, se sabe bien que los mercados no tienen un

buen desempeño en relación a los bienes públicos donde la exclusión es

difícil, y por tanto muy costosa” (Ostrom, 1990)

Las instituciones para el desarrollo sustentable, entonces deben partir de

la premisa de los sistemas complejos que interactúan y comportan la

multidimensionalidad, por lo pronto económica, social y ambiental. Son

sumamente importantes las instituciones de mercado para el impulso de la

industria ambiental11

, por ejemplo.

Pero también, son relevantes las instituciones para el manejo de los

bienes públicos, como de hecho lo son en gran medida, todos los bienes y

servicios que proveen los ecosistemas terrestres y marinos. Así mismo, las

instituciones comunitarias o comunales, o como las describe Ostrom (1990),

instituciones para el manejo de recursos de uso común, son fundamentales

11

La industria que promueve el cambio en patrones de producción y consumo hacia patrones sustentables. Es

decir prácticas productivas y hábitos de consumo que promuevan la conservación del medio ambiente y

frenen el deterioro ecológico.




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2010

para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, con base en una

serie de principios que rigen este tipo de arreglos institucionales. Es decir

límites claramente definidos; congruencia entre las reglas de apropiación y de

abastecimiento y las condiciones locales; acuerdos de elección colectiva;

sistemas eficientes de supervisión; sanciones graduales; mecanismos para

resolución de conflictos; un mínimo reconocimiento al derecho a organizarse;

sistemas de agrupación en empresas anilladas, es decir de asociación y

agregación de las unidades de producción, para efectos de representación y

negociación de intereses en común.

Ligado con lo anterior, esta también el hecho de que el medio ambiente

y los ecosistemas íntimamente relacionados con la provisión de recursos

naturales, son bienes económicos y sociales y por lo tanto la problemática

social derivada del desigual uso, disfrute y usufructo de estos bienes debe ser

considerado un tema central del desarrollo.

El tema de las fuentes de energía renovable, no solo es una cuestión

sobre el calentamiento global, sino que se vincula con el tema de los sectores

de punta de la acumulación de capital y con lo social de múltiples maneras.

Entonces, ya no podemos tratar el desarrollo económico, como un

elemento aislado, sino que debemos comprender que el desarrollo como

concepto debe aproximarse al fenómeno real, que es evidentemente

multidimensional e incluye elementos económicos, políticos y sociales, sin

que puedan desligarse del uso de los recursos naturales y su impacto

ecológico.

Por lo tanto los problemas relacionados con el desarrollo, solo pueden

tratarse eficazmente al considerar su multidimensionalidad, y por tanto las




100

2010

interacciones complejas que se dan entre sus componentes en el proceso de

planeación y toma de decisiones (Bifani, 1999:20).


estructuralismo y dependencia

El concepto de desarrollo, se utiliza ampliamente en la jerga económica y de

las Ciencias Sociales, después de la segunda guerra mundial con el Plan

Marshall y se asimiló a la idea de progreso económico social, cuyo

antecedente principal, como hemos dicho, lo constituye la obra clásica de

Adam Smith.

El desarrollo económico, se asimiló a la idea de crecimiento y en la

teoría de la modernización de Rostow, se considera como un proceso lineal

que va de una situación de atraso, caracterizada por economías

predominantemente agrarias, a la constitución de un sector moderno

dominado por economías industriales, idea que también estaría presente en la

economía del desarrollo.

Por su parte, la teoría neoclásica con base en el supuesto del equilibrio

general había considerado el desarrollo como un proceso también lineal,

conducente a la convergencia del crecimiento económico entre países y

regiones en la medida que prevalecen las libres fuerzas del mercado.

En este sentido, viene el aporte fundamental de la teoría latinoamericana

del desarrollo, con Raul Presbisch como pionero de una idea que se fue

madurando y enriqueciendo. El desarrollo no es un proceso lineal y tiene

como contraparte el subdesarrollo, como una condición históricamente

determinada y que las estructuras económicas de los países subdesarrollados y




101

2010

particularmente los latinoamericanos reproducen, en función de sus

características internas, pero también en función de su inserción a la economía

internacional. Es decir, es un proceso que se retroalimenta de las relaciones

estructurales internas y externas.

A partir de las aportaciones de Presbisch, alrededor de su trabajo en la

Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina, CEPAL se

sumaron los trabajos de muchos otros economistas, entre los que pueden

destacarse Celso Furtado, Aníbal Pinto, Aldo Ferrer, Oswaldo Sunkel, Juan

Noyola Vásquez y María Concencao Tavares.

El principal aporte de Presbisch, fue analizar el subdesarrollo

latinoamericano partiendo del concepto centro-periferia, para explicar la

desigualdad en las relaciones económicas internacionales y la heterogeneidad

de los sistemas productivos nacionales (Guillén, 2004). Así mismo la teoría

cepalina dio lugar a la crítica y el debate de destacados marxistas como André

Gunder Frank, Ruy Mauro Marini, Samir Amín, Theotonio Dos Santos,

Alonso Aguilar Monteverde, entre otros (Guillén, 2006).

La teoría de la dependencia, posee en este sentido una riqueza

conceptual manifiesta en un intenso y fructífero debate académico y político

sobre los diversos mecanismos de exacción de recursos y extracción de

plusvalía, de los países periféricos hacia los centros hegemónicos del

capitalismo. Esta es, una discusión que no podemos más que atisbar en el

presente trabajo y consideramos que el concepto de dependencia elaborado

por Furtado es bastante útil para los fines del presente trabajo, sin que ello

implique menospreciar el trabajo de los llamados dependentistas.




102

2010

El estructuralismo de la CEPAL, se aleja del pensamiento ortodoxo

dominante desde los años 40 en los organismos financieros internacionales y

constituye la base de una corriente de pensamiento auténticamente

latinoamericana, sin que ello signifique que se partió de cero, sino que recogió

elementos del pensamiento económico de vanguardia, como el pensamiento

económico heterodoxo de la teoría del desarrollo, el institucionalismo

económico, así como del marxismo y el keynesianismo.

Es por lo tanto, fundamental retomar esta importante y valiosa corriente

de pensamiento original latinoamericano, como un componente central para la

construcción de estrategias de desarrollo, ya que si se habla de desarrollo

humano, de desarrollo local o sostenible, quedan como conceptos huecos si no

parten de considerar las estructuras que reproducen la desigualdad entre

países, regiones y grupos sociales.

La estrategia de desarrollo, debe proponerse la transformación de dichas

estructuras y para ello, deben considerarse los planteamientos que permitan

diagnosticar la correlación de fuerzas y el contenido real y formal que asumen.

Consideramos entonces, algunos de los planteamientos fundamentales del

estructuralismo, así como su carácter autocrítico y de pensamiento dinámico.

La teoría del deterioro de los términos del intercambio de Presbisch,

establece que la división internacional del trabajo es ineficiente en establecer

condiciones para el desarrollo de los países latinoamericanos, ya que al

prevalecer en estos una economía primaria exportadora, los precios de sus

productos tenderán a ser más bajos que los precios de los productos

manufacturados importados.




103

2010

Esto, porque la elasticidad precio de la demanda de los primeros, es más

alta que en los segundos, pero sobre todo por la diferencia en la estructura

económica-productiva entre los países subdesarrollados exportadores de

productos primarios y los países desarrollados exportadores de productos

manufacturados.

En el planteamiento de Presbisch, esta situación se va a traducir en una

transferencia de excedente económico de la periferia subdesarrollada a los

centros del capitalismo industrial. Presbisch, entendió entonces, que para

promover el desarrollo de las economías latinoamericanas, se requería de una

política deliberada de industrialización impulsada por el Estado.

El mismo Presbisch, acepta que la virtud de su teoría, fue reconocer que

en el mundo de entreguerras posterior a la Gran Depresión de 1929, se estaban

gestando cambios importantes y el viejo liberalismo y monetarismo,

resultaban incapaces para comprender esos cambios.

El concepto centro-periferia, constituye un aporte sustancial del

estructuralismo latinoamericano y por ejemplo Dos Santos, señala que Braudel

se inspiró en el texto de Furtado (1959) Formación económica de Brasil, para

su aportación como parte de la escuela histórica denominada de los Annales,

que a la vez influenció la teoría del Sistema Mundo de Immanuel Wallerstain.

El centro, se identifica con las economías que experimentaron primero,

el proceso de desarrollo económico ligado con la revolución industrial en los

albores del s.xviii, ahí penetraron primero las técnicas derivadas de la misma.

En tanto que la periferia, se constituye por las economías que

permanecen inicialmente rezagadas desde el punto de vista tecnológico y




104

2010

organizativo, lo cual implica de entrada un desarrollo desigual originario

(Rodríguez, 2006).

Las relaciones centro-periferia, se constituyen entonces en una categoría

histórica económica fundamental, para entender el proceso de desarrollo

económico del capitalismo. Durante la primera fase del desarrollo económico

dependiente de AL, se da “el desarrollo hacia fuera” ligado con una economía

primaria exportadora, es decir especializada en la producción y exportación de

materias primas y alimentos hacia los países del centro.

Posteriormente, en el contexto del periodo de entreguerras y la 2ª

posguerra, como escenarios de las luchas inter-hegemónicas entre los países

del centro capitalista, se gesta un proceso de industrialización espontánea

denominado “desarrollo hacia dentro” el que se identifica con el proceso de

Industrialización pos Sustitución de Importaciones, el cual por las mismas

características históricamente heredadas de las economías periféricas, se ve

muy limitado en sus alcance y encuentra estos límites en los años 70.

El otro aporte de estos estructuralistas, es que sus planteamientos

teóricos se vincularon con las políticas de desarrollo industrializador puestas

en marcha con la sustitución de importaciones, durante el periodo de la

segunda postguerra mundial hasta los años 70.

La economía del desarrollo, realizó también importantes aportes para la

explicación de las causas del subdesarrollo, aunque se ubican dentro de la

perspectiva de entender el subdesarrollo como etapa, con una visión más

completa que la de Rostow que es más bien historicista, pero en la misma vía

del desarrollo por etapas (Sunkel y Paz, 2005: 32-34).




105

2010

Arthur Lewis, ubica el subdesarrollo como un problema de economías

excedentarias en mano de obra; Colin Clark (citado por Sunkel y Paz, 2005)

habla de una escasa diversificación de la estructura productiva; Mc Clelland y

Hagen (citado por Sunkel y Paz, 2005), consideran que el problema del

subdesarrollo se relaciona con la falta de actitudes, motivaciones valores y

rasgos de personalidad que posibilitan la iniciativa y el logro personal; Para

Rosennstein-Rodan y Ragnar Nurkse (citado por Sunkel y Paz, 2005), el

subdesarrollo se define por una situación de mercados insuficientes, derivada

de una productividad baja, la cual prevalece sobre todo por la carencia de

capital y constituye un “círculo de la pobreza”; Albert. O Hirschman (1970),

se concentra en la falta de capacidad para tomar decisiones de inversión y

polemiza la concepción del crecimiento balanceado de Rosenstein Rodan y

Nurkse (citados por Hirschman, 1970), pronunciándose a favor de un

crecimiento desbalanceado, por qué serviría como mecanismo inductor de las

decisiones correctas de inversión (Sunkel y Paz, 2005: 32-33).

En contraste, el estructuralismo latinoamericano no busca la causa del

desarrollo, sino los factores estructurales del subdesarrollo, los cuales pueden

ser aprehendidos mediante un método de análisis histórico estructural. Es

decir, no son todos los factores analizados por separado, las causas del

subdesarrollo, sino como elementos que confluyen e interactúan, en contextos

históricos concretos y con características específicas (Sunkel y Paz, 2005).

Destaca el concepto de Hirschman (1970), en el que el proceso de

desarrollo económico posee un contenido esencialmente político, en tanto que

el proceso de toma de decisiones para movilizar el capital y los factores

productivos, así como la conjunción de las fuerzas sociales que lo dinamicen,




106

2010

son sus determinantes. Este autor, enfatiza también en los ataques que sufrió la

economía del desarrollo, tanto por parte de la ortodoxia neoclásica, como por

parte de la izquierda, en una especie de absurda alianza que llevó a minimizar

y despreciar los aportes de lo que Ros (2004) llama, la teoría clásica del

desarrollo y que posee un potencial enorme para comprender los errores de la

teoría neoclásica del crecimiento endógeno.

Por otro lado, hay que considerar que la economía del desarrollo

representa un avance con respecto a la visión historicista de Rostow, puesto

que, aunque representa también una visión lineal, puso mayor énfasis en la

particularidad de las situaciones del subdesarrollo. El estructuralismo

latinoamericano, en cambio avanzó gradualmente, a sentar las bases de una

teoría del subdesarrollo.

En este sentido, el aporte de Celso Furtado (1958) al estructuralismo

latinoamericano es determinante y le imprime un sello definitorio. El análisis

del desenvolvimiento histórico de las estructuras económicas y productivas de

Brasil y las economías latinoamericanas, como el factor explicativo del

subdesarrollo, fue sin duda clave para el pensamiento estructuralista

latinoamericano. La alianza entre las élites gobernantes, los grandes

terratenientes y empresarios agroexportadores, es un factor ligado con la falta

de avance y consolidación de la democracia representativa y sustantiva, en

cada nación latinoamericana.

La correlación de fuerzas entre el poder económico y político, con base

en cierta estructura económica y productiva, es central en la definición y

practica concreta de las estrategias de desarrollo, sean estas deliberadas o no.

En el patrón de acumulación de la 2ª postguerra, la sustitución de




107

2010

importaciones como proceso inacabado, fue el resultado de contextos muy

específicos, de dicha correlación.

Paulatinamente, hacia los años 60 con un repunte de la inversión

extranjera y en los años 80, con la penetración del capital financiero

transnacional, la anterior ecuación se replantea con resultado similar, que es la

imposibilidad de los países latinoamericanos para transitar al desarrollo

(Furtado, 1998).

Esto se manifiesta, en la subordinación de cualquier objetivo de

desarrollo económico y política pública, al cumplimiento de las políticas

denominadas de estabilización y ajuste estructural, que más bien estaban

destinadas a favorecer los intereses del gran capital financiero y transnacional.

El impacto de la concentración del ingreso, en la dinámica económica

del capitalismo brasileño, la tendencia al sobreendeudamiento externo y el rol

de las políticas monetaria y fiscal, en el proceso de desarrollo, son tres temas

que ocupan un lugar central en la obra de Furtado (Guillén, 2004).

Algunos de los conceptos fundamentales, creación del propio Furtado

(citado por Vidal, 2005), son: los factores estructurales del subdesarrollo;

heterogeneidad social; dualismo estructural; la no difusión del progreso

técnico en las sociedades subdesarrolladas; la importación de patrones de

consumo de los países del capitalismo central por las élites de la periferia

subdesarrollada, sin una correspondencia con la productividad de estos

últimos, lo que va a generar desequilibrios e influir en la vulnerabilidad

externa; y un concepto de dependencia que considera no solo factores

económicos, sino también culturales. También puede decirse, que frente a los




108

2010

problemas propone soluciones como el desarrollo endógeno y una necesaria

homogeneización social (Vidal, 2005).

En la obra de Furtado, se concibe el desarrollo como el resultado de la

acción de los actores sociales convertidos en sujetos sociales, instituciones

sociales específicas que lo promuevan, la afirmación de una identidad cultural

propia, y el impulso a la creatividad como un elemento nodal y dinámico del

desarrollo (Vidal, 2005).

La homogeneización social y cultural, ha sido una búsqueda constante

no solo en los procesos de desarrollo económico, sino incluso en la formación

de los Estados Nacionales a lo largo de la historia. En el caso particular de

América Latina, la heterogeneidad estructural, económica social y cultural, ha

sido una condición inherente al subdesarrollo, cuando la receta es copiar o

insertarse en el esquema de desarrollo impuesto por los países que

encabezaron la revolución industrial.

Para superar la heterogeneidad y construir una homogeneización e

integración social exitosa, se requiere primero reconocer las diferencias

culturales al interior de los países, y reconstruir la identidades culturales

diversas, en un contexto de fomento a la tolerancia y partiendo de la

participación de todos los sectores y grupos socioculturalmente diferenciados,

en la definición de los objetivos específicos del desarrollo.

En el pensamiento de Furtado (1964), el dualismo estructural, no se

concibe como una simple coexistencia u oposición, entre un sector moderno

industrial o de alta productividad y un sector atrasado o de subsistencia. El

dualismo, se establece en función de las interacciones entre ambos, que se

traducen en una herencia que tiende a perpetuar las condiciones del




109

2010

subdesarrollo, en una determinada formación económica social, caracterizada

por el subempleo, el desempleo, la concentración del ingreso y la

dependencia.

El paso de economías primarias exportadoras, al proceso de

industrialización por sustitución de importaciones, implicó procesos de

crecimiento económico, que fueron perdiendo dinamismo por la incapacidad

de transitar a una fase más avanzada de industrialización.

El paso de una producción orientada fundamentalmente a bienes de

consumo básico, a una dirigida a la producción de bienes de consumo durable,

bienes intermedios y bienes de capital, implicaba necesariamente el uso de

técnicas intensivas en capital, lo cual significa una caída en la tasa de ganancia

y la creciente importación de bienes de capital e insumos.

Esto es lo que se conoce como restricción o vulnerabilidad externa, que

genera una presión deficitaria sobre la balanza comercial y reduce por ende el

dinamismo del crecimiento económico (Furtado, 1964). Este como

antecedente y base del concepto de vulnerabilidad estructural, que puede

servir para entender los efectos exagerados de las crisis económicas y de los

efectos generados por desastres naturales, epidemias o ante la incapacidad de

adaptación y mitigación ante al cambio climático. Es decir, que la debilidad de

las estructuras económicas, caracterizadas por la concentración del ingreso, así

como por estructuras productivas concentradas y limitadas en su capacidad de

crecimiento, el estrechamiento del mercado interno y por ende la pobreza

como mal endémico, son más vulnerables ante cualquier tipo de situaciones

que afecten al sistema económico, social y ambiental.




110

2010

Como señalan Guillén y Vidal (2008), Furtado hizo dos planteamientos

fundamentales para entender el subdesarrollo latinoamericano: por una parte,

el hecho de que se gestaron en AL, las condiciones para un proceso de

causación circular que agudizaba enormemente la concentración del ingreso,

provocando que la heterogeneidad estructural se reprodujera; más allá del

dualismo estructural, que implica en la fase anterior, la coexistencia de un

sector primario exportador de alta productividad y un sector de economías de

subsistencia, se presentaba la heterogeneidad estructural, que implicaba la

presencia de un sector industrial también diverso.

La presencia de las grandes empresas transnacionales y nacionales,

convertidas en grandes monopolio y oligopolios, ampliaba dicha

heterogeneidad y contribuyó a la ampliación de la brecha entre países

desarrollados y subdesarrollados.

Por otra parte, la incapacidad del Modelo de Sustitución de

Importaciones para consolidar una base endógena de acumulación de capital.

Furtado (citado por Guillén y Vidal, 2008: 22), en este sentido, anticipó el

colapso del proceso de Sustitución de Importaciones, porque la estructura

productiva heterogénea y la existencia de un sector capitalista que encabeza la

acumulación de capital, caracterizado por “un coeficiente de capital

rápidamente creciente” se traduce en una distribución del ingreso, cuya

tendencia es orientar la aplicación y asignación de los recursos productivos en

forma ineficiente, tendiendo también a una cada vez mayor concentración del

ingreso en un proceso de causación circular, similar a la causación circular

cumulativa de Myrdal.




111

2010

Presbisch, argumentaba que el Deterioro en los Términos del

Intercambio (DTI), se da por que, contra el argumento neoclásico aunque la

productividad en la producción de manufacturas aumentara en los países

industrializados del centro, con relación a la productividad en la producción de

bienes primarios en la periferia, esto no se traducía en la reducción de los

precios de las manufacturas, sino todo lo contrario. Así se daba una

transferencia neta de recursos de la periferia al centro, sin retener ni apropiarse

o menos generar los frutos del progreso técnico, que tendían a concentrarse en

el centro (Guillén, 2007b). Esto se vinculaba con la diferenciación de los

niveles salariales y de las utilidades entre el centro y la periferia, lo que

generaba una ampliación de las brechas y la reproducción de las condiciones

del subdesarrollo.

En el contexto de la posguerra y ante el cambio en la hegemonía

internacional de Inglaterra a los Estados Unidos y al ser esta una economía

tradicionalmente proteccionista, Presbisch señaló la necesidad de abandonar el

MPE e impulsar la industrialización (Presbisch). El análisis estructuralista

fundado por Presbisch, enfatizaba en que las causas de la crisis no eran

propiamente monetarias o financieras, sino que se asentaban en el modelo de

acumulación imperante y en la posición ocupada por los países

latinoamericanos en la DIT (Guillén, 2007b).

El DTI implicaba una creciente transferencia de excedentes y se

asociaba claramente al desequilibrio externo que conducía a crisis recurrentes

con sus consecuentes efectos recesivos e inflacionarios. Esta fue una de las

bases del estructuralismo latinoamericano, que tomo como elementos




112

2010

centrales los conceptos de centro-periferia, el DTI y los mecanismos de

transferencia de excedentes de la periferia al centro.

Baran (1957; citado por Guillén 2007b) contradice la tesis de Nurkse,

según la cual el principal problema del desarrollo es la insuficiencia del ahorro

interno, que incluso se convierte en la justificación posterior para el

endeudamiento, la promoción de la inversión extranjera vía la desregulación

financiera y la privatización de los sistemas de pensiones.

Baran demuestra, sin negar que la escasez del ahorro interno pueda ser

un problema, que el principal problema es la utilización inadecuada del

excedente económico por las élites periféricas y la transferencia de excedentes

económicos al centro a través de diferentes mecanismos (Guillén 2007b)

Uno de los principales mecanismos que señaló Baran, es la Inversión

Extranjera Directa (IED) a través de su propia lógica que implica

necesariamente el traslado de sus ganancias, utilidades, intereses, regalías. De

tal forma que los países del centro se ubican principalmente como

exportadores de capital, los países de la periferia se ubican como importadores

de capital y exportadores de excedentes, con lo que se poden de relieve las

relaciones de dominación-dependencia entre los países desarrollados y su

contraparte, como algo inherente al patrón de acumulación de la postguerra.

Los mecanismos de extracción de excedentes y la dependencia, no

hacen sino profundizarse en el marco de la globalización neoliberal (Guillen

2007b). Por ello resulta indispensable al hablar de las estrategias de desarrollo

en A.L. el análisis estructuralista

Durante el MPE, la DIT no solo significaba una creciente polarización

entre el centro y la periferia, sino que generaba y reproducía en los países




113

2010

subdesarrollados, una estructura económica dual, compuesta por un sector

moderno, exportador y controlado por el capital extranjero y un sector

tradicional de baja productividad en la agricultura campesina y actividades

artesanales.

Esta estructura económica se perpetúa como dual, a la vez que

heterogénea y desintegrada. La heterogeneidad se define como un rasgo

característico del subdesarrollo claramente diferenciado del modelo “clásico”

que representaba el centro. La heterogeneidad estructural para Celso Furtado

se deriva de las propias relaciones de dominación-dependencia, establecidas

entre el centro y su periferia capitalista (Guillén, 2007b).

La Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) se planteó

como un modelo que permitiría superar las contradicciones del MPE, lo cual

era factible por las circunstancias de la depresión y la guerra. Ello sería

posible mediante una estrategia gradual, basada en la protección comercial y

en la acción estatal, para lograr una mayor autonomía respecto al centro y

constituir una base endógena de acumulación de capital (Guillén, 2007b).

A pesar de que la ISI avanzó en el fundamento de la acumulación sobre

bases internas, quedó lejos de constituir una base endógena. Con el avance de

la industrialización en los años 60, se profundizaron una serie de dificultades

financieras y tecnológicas (Guillén, 2007b). Se enfrentó un cuello de botella

en cuanto al acceso a bienes intermedios y de capital, por la ausencia de una

política e inversión estatal para desarrollar estos sectores y porque esto se

conjugó con la consolidación del poder de la Empresas Transnacionales

(ETN) en el Centro.




114

2010

Estas aprovecharon las limitaciones del modelo para incursionar en

países subdesarrollados como México y beneficiarse de la protección

comercial y el desarrollo del mercado interno apoderándose de las ramas y

actividades industriales más dinámicas. Con todo lo anterior se profundizó la

brecha y dependencia tecnológicas y el proceso de ISI se tornó transnacional,

dado que las decisiones sobre el desarrollo industrial pasaron a depender

estrictamente de decisiones externas y centralizadas en el ámbito de las ETN

(principalmente estadounidenses), en el marco de sus estructuras corporativas.

Esta modalidad de la ISI, que en México correspondió al periodo

denominado desarrollo estabilizador, avanzó en los países de A.L. con mayor

nivel relativo de desarrollo, en la producción de bienes intermedios y en

mucho menor grado en la de bienes de capital. Pero se distó bastante de la

creación de un núcleo endógeno de acumulación de capital y de un sistema

productivo coherente integrado y articulado.

A lo anterior hay que agregar que en la perspectiva de la sostenibilidad

fuerte y la economía política ecológica el proceso de industrialización

implicaba por un lado, el aprovechamiento de las ventajas relativas que

representaban los recursos naturales y la mano de obra barata y por otro lado

la trasferencia neta de plusvalía al centro capitalista por la misma vía. Este

asunto se tratará con mayor amplitud en el tercer apartado de este capítulo.

Con el mismo proceso de desarrollo se acentuaba cada más la

concentración de la riqueza, lo cual a su vez constreñía el mercado interno y

por otra parte la dependencia tecnológica implicaba una constante presión a la

importación de bienes intermedios y sobre todo de bienes de capital, lo cual

implicaba una mayor vulnerabilidad externa (Guillén 2007b).

Eliminado:




115

2010

Lo anterior, aunado a errores de política económica, como políticas

cambiarias que se tradujeron en sobrevaluación monetaria, así como la falta de

protección comercial y promoción a la producción de bienes de capital,

evitaron el avance de la industrialización. La transnacionalización de la ISI

implicó al mismo tiempo la integración y articulación transnacional y la

desintegración y desarticulación nacional (Sunkel, 1996; citado por Guillén,

2007b).

La heterogeneidad de la estructura productiva pasó de la estructura

fundamentalmente dual a formas más complejas, dada la diversidad que

asumen los sistemas productivos en el contexto nacional y la desarticulación

de cadenas productivas y de mercados regionales y locales en el contexto

nacional. La migración campo-ciudad como un éxodo campesino causado por

las expectativas que generó la industrialización y el consecuente crecimiento

urbano, aunado a la asociación entre una industria cuyas técnicas de

producción eran inadecuadas para las condiciones de productividad y

calificación de la mano de obra (dotación de factores) se vinculó con el

crecimiento desordenado de las ciudades y el incremento del desempleo.

Es decir que la ISI se deformó y alejó del planteamiento estructuralista,

incrustándose en la lógica de un patrón de acumulación en transición de la

posguerra a la etapa neoliberal, donde las crisis recurrentes de los años 70 son

la expresión del cambio de una patrón de acumulación con ciertas limitaciones

a la expansión financiera y transnacional a un régimen dominado por estos

intereses.

La ISI no alteró la desigual distribución del ingreso y su alta

concentración que era una característica del MPE y en cierto sentido se




116

2010

empeoró, especialmente en el campo, a pesar de que la industrialización y las

tasas de crecimiento de los 50 y 60, habían generado una nueva capa de

ingresos medios y altos. Los sectores altos concentraron el mercado de bienes

manufacturados, a pesar de que la acumulación de capital incorporó a sectores

medios al consumo de bienes duraderos, grandes segmentos de los población

quedaron marginados del proceso.

Este mercado estrecho y segmentado marcaba límites al crecimiento

económico, lo cual paradójicamente era el resultado de la ausencia de medidas

efectivas para la redistribución de la riqueza en el marco de un Estado

permeado por la alianza entre la oligarquía nacional y las corporaciones

transnacionales.

Este estrechamiento se explica también por el cambio en la orientación

productiva del modelo de la producción dirigida al consumo masivo al

consumo de bienes duraderos y de lujo, La americanización de los hábitos de

consumo y la incorporación de patrones de consumo y tecnológicos ajenos a

nuestra realidad, provocaron la multiplicación de los mecanismo de

dependencia de la economía nacional y se vinculan también con fenómenos

nefastos como el incremento del consumo de alimentos chatarra y el deterioro

del medio ambiente.

El modelo de ISI enfrentó una serie de limitaciones y contradicciones

que solo pueden entenderse en el marco de la inserción de las economías

nacionales en la economía mundial capitalista y de la crisis del régimen de

acumulación de la posguerra y el cambio al patrón de acumulación neoliberal.




117

2010

El tránsito al neoliberalismo afirmó y profundizó el dominio

transnacional y financiero, así como la dependencia económica, tecnológica y

cultural.

Dentro de la vertiente estructuralista se hicieron una serie de

señalamientos tempranos sobre las insuficiencias en el proceso de ISI y

recomendaciones para corregir el rumbo, pero en la práctica el dominio

transnacional se impuso con la complicidad de las burguesías nacionales y de

las burocracias en el poder. La estrechez del mercado interno y la

vulnerabilidad externa eran el resultado de la concentración del ingreso y del

control transnacional del proceso de industrialización.

La caracterización de las causas de la crisis como problemas puramente

financieros y monetarios en el marco de la disputa entre keynesianos y

monetaristas condujeron a una política económica errática y contradictoria,

que tuvo como corolario el proceso de endeudamiento externo en espiral

ascendente durante los años 70.

Entonces el proceso de ISI, inició como resultado de los intentos por

superar las contradicciones generadas en el contexto de la crisis mundial del

capitalismo en los años 30. En México como en A.L. se inició por la

producción de bienes de consumo no durable, no solo debido a que las

técnicas de producción son más sencillas, sino dado que el mercado para este

tipo de productos era más amplio.

Sin embargo al no existir una política explícita y de mayor alcance para

promover el paso a una segunda fase, el proceso presentó fuertes limitaciones.

De entrada el incremento de la producción de bienes de consumo duradero

implico el aumento de las importaciones de bienes intermedios y de capital, lo




118

2010

cual ocasionaba una tendencia inherente al desequilibrio externo. Por otra

parte al no consolidarse un mercado amplio para los bienes de consumo

duradero, la industria existente de esos bienes de consumo enfrentó también

una tendencia inherente al aumento de la capacidad ociosa (Guillén Romo,

2005b).

Los apologistas del neoliberalismo y críticos a ultranza de la ISI,

señalan que el proteccionismo comercial provocó la pérdida de competitividad

industrial, pero no entienden que la diferencia de competitividad se relaciona

sobre todo con la dependencia tecnológica, ya que los bienes de capital

importados y sus técnica de producción correspondientes implican algún nivel

de rezago con respecto al centro. La ISI propiamente dicha prácticamente

termina en 1950 cuando el coeficiente de importaciones en el sector de bienes

de consumo no durable llegó a su nivel más bajo desde 1929, ya que pasó de

0.35 a 0.06 (Guillén Romo, 2005b).

Como parte del mismo proceso de industrialización se incrementaron

las importaciones de bienes de capital, materias primas, productos intermedios

y combustibles, que entre 1948 y 1949, llegaron a ser el 82% del total de las

importaciones de nuestro país. Durante esta primera fase la protección de las

industrias se convirtió en una necesidad para el Estado y este modelo permitió

avanzar en el proceso de acumulación de capital.

Posteriormente, una vez agotado el proceso en el sector de bienes de

consumo no durable o industria ligera, se dirigió hacia las industrias pesadas y

semipesadas donde había amplias posibilidades de sustitución de

importaciones (Guillén Romo, 2005b). De tal forma que después de 1950 las

industrias tradicionales como alimentación, bebidas, tabaco, textiles, zapatos y




119

2010

ropa, fueron desplazados por industrias como las del papel, caucho, química,

maquinas, equipos de transporte, minerales no metálicos y siderurgia (Guillén

Romo, 2005b).

Este cambio de la estructura productiva implico procesos productivos

más intensivos en capital y México tuvo que importar más bienes de capital y

una tecnología acorde a la dotación de recursos de los países desarrollados,

pero no adecuada a las condiciones de nuestro país.

Estos cambios en la estructura económica, como hemos dicho,

complejizan su heterogeneidad, al surgir las brechas de desigualdad

intersectorial y ampliarse las diferencias de productividad. Así se marcan

diferencias claras entre la agricultura moderna y la tradicional, entre las ramas

industriales modernas y las tradicionales y entre las pequeñas y grandes

empresas, así como entre los servicios capitalistas y los servicios personales

(Guillén Romo, 2005b).

Por otra parte, si bien las diferencias de productividad entre los sectores

rurales y urbanos tienden a reducirse, la industrialización se asocia con el

crecimiento urbano y el aumento de la marginación rural, al tiempo que el

desempleo urbano también se incrementa. El proceso tuvo efectos cada vez

más débiles sobre la generación de empleo y la tendencia al desempleo es

cada vez mayor. Esto vinculado a la importación de tecnologías de mayor

productividad va generando una capacidad de producción excedente respecto

al tamaño del mercado y la dinámica de la demanda (Guillén Romo, 2005b).

Esto se constituye como una contradicción cada vez más fuerte en

términos de la realización de los productos, lo que se traduce en un elemento

que empuja a la caída de la tasa de ganancia y limita la acumulación y por




120

2010

ende la reproducción ampliada del capital. Dicha contradicción se manifiesta

en los desequilibrios financieros, de la balanza comercial, el déficit público y

en general de la cuenta corriente. A su vez estos desequilibrios se

corresponden con un creciente problemática social, derivada de la tendencia a

la concentración del ingreso y a los mayores costos sociales derivados de los

procesos migratorios y de expansión urbana.

Paradójicamente estos desequilibrios, hacia finales de los años 60, se

tradujeron en un elemento de legitimación para el mayor impulso a la

inversión extranjera, lo cual desde esos años pasó a ser un elemento común del

discurso político oficial que ve en la inversión extranjera una panacea para

resolver todos los males económicos, políticos y sociales.

Entonces, el proceso de ISI, pasó de lo que podemos denominar

“sustitución fácil a una sustitución difícil” donde las importaciones de bienes

finales, se transformaron en importaciones de bienes intermedios y de capital

(Guillén, 2007b). Por la lógica del capital, de buscar una mayor productividad

y una mayor ganancia, las importaciones de estos bienes tendían a aumentar

en mayor proporción que la tasa de crecimiento del PIB y con ello también el

déficit en la balanza comercial y los desequilibrios financieros.

El proceso de transnacionalización de la ISI, generó una serie de

desequilibrios que se conjugaron con la crisis del modo de regulación del

capitalismo y del patrón de acumulación de la postguerra en los años 70.

Durante esos años se configuró en el mundo un nuevo patrón de

acumulación neoliberal, basado en la consolidación del dominio del capital

financiero y transnacional. La globalización fundamentalmente como

expresión de la mundialización del capital se basa en eliminar todos los




121

2010

obstáculos para la expansión de la acumulación de capital y las finanzas a

escala mundial.

Esto vulneró la capacidad de los Estados Nacionales de los países

periféricos para definir estrategias de desarrollo, más que aquellas que se

insertaran en el esquema de la mundialización neoliberal.

Los desequilibrios financieros y los límites de la ISI, se vinculan con el

desequilibrio externo y con las insuficiencias del mercado interno. La

acumulación durante el llamado desarrollo estabilizador se había basado por

un lado en el ensanchamiento de los segmentos de ingresos medios y altos y

en la sobre explotación de los estratos de ingresos bajos, con lo que se

empeoró la situación de desigualdad económica y social.

El crecimiento del sector industrial se basaba en buena medida en la

articulación del sector agropecuario a costa de la super explotación en este

sector. La posición de este sector era principalmente en función de proveer al

sector industrial de materias primas y alimentos baratos así como de mano de

obra barata, que era la función del sector agropecuario otorgada por la teoría

de la modernización a la Rostow. Pero en los años 70 este modelo resultaba

incapaz de seguir proporcionando el impulso a la industrialización. La

inequidad social representada por la desigual distribución del ingreso hacía lo

propio en cuanto a los límites del proceso

El segmento de la demanda más amplia, correspondiente al consumo

básico de las clases populares, es decir la demanda de productos de consumo

no durable, estaba limitada por la baja disponibilidad de ingresos. En tanto que

el segmento de producción más dinámico (de bienes de consumo durable),

poseía un segmento de mercado que impulsaba a su vez la importación




122

2010

creciente de bienes intermedios y de capital, a la vez que el incremento de la

capacidad ociosa. Estas relaciones estructurales se encuentran en la base de

los desequilibrios financieros. En tanto que la política económica para

enfrentar las crisis de los años 70 se concentró en los aspectos financieros.

Los grupos dominantes, en alianza con el capital transnacional en el

contexto de la espiral de endeudamiento latinoamericano, por el exceso de

liquidez ligado al petróleo y el mercado del eurodólar hacia finales de los 60 y

principios de los 70, mantuvieron su capacidad de acumulación de capital.

Esto se reflejó, en que durante estos años, en el contexto de la crisis

financiera, se mantuvieron altas de crecimiento, pero estos mismos factores

condujeron finalmente a la crisis de los 80 y nos hizo caer de lleno, en el

obscurantismo e hipocresía neoliberal, que dominó en los gobiernos

latinoamericanos durante las últimas décadas del siglo pasado y principios del

presente siglo.

Al anticipar el fin de la Sustitución de Importaciones, en función de la

caracterización de los sistemas productivos y las estructuras sociales que les

son inherentes, Furtado establece el carácter necesariamente endógeno de los

procesos de desarrollo. Las sociedades industriales, que basaron el desarrollo

en el avance tecnológico propio, generaron también las estructuras sociales e

institucionales que permitieron la penetración del avance técnico en los

sistemas productivos, los cuales retroalimentaron a su vez el progreso social y

el incremento del nivel de vida (Guillén y Vidal, 2008).

Estructuras sociales que no promueven las bases endógenas del

desarrollo, tienden a ser también estructuras económicas poco diversificadas y




123

2010

concentradoras del ingreso, en las que la desigualdad social, la marginación y

la pobreza anidan.

Como parte importante de los factores explicativos del subdesarrollo

latinoamericano, tenemos el papel que juega el subempleo y el desempleo

(Bielchowsky, 2006), por la amplia disposición de fuerza de trabajo en los

bajos niveles salariales, lo estrecho del mercado interno y la limitada

diversificación.

La vulnerabilidad externa y la creciente dependencia económica, se ven

entrelazadas con factores culturales y políticos, ante los cuales se requiere de

una acción deliberada por parte del Estado, con el concurso responsable e

impulso de los actores y sujetos sociales, para promover el desarrollo

económico y social.

El colapso de la Sustitución de importaciones, obedece a causas internas

y externas, pero cualquiera de estas causas, deben ubicarse necesariamente en

el contexto de las crisis de los años 70.

Desde entonces hasta la actualidad, las crisis recurrentes del capitalismo

mundial, plantean para los países subdesarrollados un escenario muy

problemático. El aspecto fundamental a destacar, es que las políticas

neoliberales, han implicado el abandono de las políticas de desarrollo activas.




124

2010

Figura 11. El paso de la ISI al neoliberalismo

Estas crisis, marcaron un quiebre cualitativo en las tendencias de la

reproducción del capital y constituye el marco de gestación de un nuevo

patrón de acumulación, basado en el predominio del capital financiero y

transnacional y el desmantelamiento en los años 80 del modo de regulación

del capitalismo que Guillén (2000) llama regulación monopolista estatal.

Las nuevas formas de acumulación del capital, son muy exitosas para el

capital global de las corporaciones financieras y transnacionales, que

controlan la profundización de la revolución científico-técnica.

Este proceso, implica la ampliación de las brechas tecnológica y de la

dependencia entre el centro y la periferia capitalista. La crisis recurrentes del

capitalismo durante los últimos 30 años, no han impedido que el capital

transnacional se fortalezca, sino todo lo contrario, pero sobre todo, plantean

severos problemas para el desarrollo de nuestros países.

Para el caso mexicano, pasamos de una crisis estructural prolongada que

se inició en los años 70 y que ha marcado las vidas de los mexicanos que

nacimos en estos años, en un contexto de estancamiento, inflación e




125

2010

inestabilidad, a otro caracterizado por pocas oportunidades de empleo,

creciente exclusión y descomposición social, así como un acelerado deterioro

del medio ambiente (Guillén, 2000: 16).

La espiral de endeudamiento latinoamericano, fue una pieza

fundamental en el tránsito al neoliberalismo. Este permitió, en el contexto de

la crisis de los 80, condicionar las renegociaciones de deuda a la aplicación de

políticas de estabilización y ajuste estructural, que implicaron fuertes recortes

en el gasto público, social y de fomento al desarrollo.

Los recortes presupuestales, precedieron un profundo proceso de

privatizaciones de empresas paraestatales, desaparición de programas y

reducción de dependencias gubernamentales. El adelgazamiento del aparato

estatal, fue la respuesta al diagnóstico neoliberal del tamaño e intervención

excesiva del estado en la Economía. El resultado hoy en día es claro, un

Estado débil o fallido, que no solo fue perdiendo cada vez más legitimidad,

sino que ha perdido mucha de su capacidad de intervención.

Hacia finales de los años 90, otro grupo de economistas e investigadores

ligados con la CEPAL conocidos como neo estructuralistas y con Fernando

Fajnzylber (1989) a la cabeza, retomaron algunos de los planteamientos

básicos de los viejos estructuralistas y plantearon la necesidad de impulsar un

patrón de industrialización modificado, con base en la experiencia de la

industrialización trunca de la Sustitución de Importaciones.

Las asimetrías estructurales, eran el resultado de una fuerte imitación de

los patrones de industrialización del exterior, con un débil componente de

innovación económica y social.




126

2010

Para estos neo estructuralistas, uno de los elementos que fallaron en la

estrategia anterior, fue la falta de un impulso mayor a la transformación de la

estructura productiva agrícola, en cuanto a su modernización y el incremento

de la productividad en este sector, lo cual se asocia también con la mejora en

la distribución del ingreso.

El crecimiento con equidad, es uno de los requisitos del desarrollo, por

la articulación que permite entre el desarrollo del mercado interno, la

restricción a la concentración del ingreso y al consumo suntuario, así como la

frugalidad en los estilos de vida más asociados al desarrollo empresarial.

La competitividad, que en algunos momentos se presenta en ciertos

sectores, que pueden ser dinámicos en periodos relativamente cortos, se basa

en los excedentes de recursos naturales y de mano de obra barata, es en

realidad, una competitividad espuria.

Esto, ligado a la inconsistencia de los periodos de expansión y el hecho

de la que las rentas se dilapidan en consumo suntuario y en el exterior, no

permiten consolidar la expansión vía inversión productiva.

Estos planteamientos son muy ciertos, pero dejan de lado otros factores

importantes para impulsar el proceso de desarrollo ¿Cuáles son las bases para

la innovación económica-social y tecnológica?

Es cierto, que el impulso del consumo básico y masificado, constituye

uno de los pilares básicos del desarrollo industrial en cualquier experiencia,

pero bajo que patrones de consumo, y ¿qué papel juega la identidad cultural

en estos procesos?

Por otra parte, Fajnzilber (1989) le concede mucha importancia al papel

de las elites y la legitimidad de las mismas, y parece dejar de lado el papel que




127

2010

juegan los movimientos políticos y sociales, además de que en su

planteamiento, no se considera que existen mínimas condiciones para que se

gesten formas de producción y satisfacción de necesidades sociales, más allá

de las que proporciona el capital.

Desde un punto de vista particular, el neo estructuralismo no fue más

allá del “viejo” estructuralismo, dejando también de lado el análisis histórico

estructural. Aunque esto, no es atribuible solo al trabajo de los neo

estructuralistas, entre los que destaca Fajnzilber (1989), quien además fue uno

de los críticos tempranos del neoliberalismo, sino que en todo caso, es el

resultado precisamente del ambiente político e intelectual de la “década

perdida”, que achacó muchos de los problemas estructurales de las economías

latinoamericanas al Keynesianismo y al propio estructuralismo cepalino.

La derechización, no solo en la política, sino en el marco del trabajo de

investigación académica y social, implicó un retroceso en el pensamiento

crítico latinoamericano, experimentado sobre todo en la década de los ochenta

y noventa. En este contexto, la virtud de Fajnzilber (1989), consistió en

denunciar la gravedad del avasallamiento neoliberal, generando una

industrialización trunca y la necesidad de reactivar el proceso de

industrialización, así como la necesaria conjunción de políticas de crecimiento

y de promoción a la equidad en la distribución del ingreso.

La industrialización y el crecimiento económico, son muy importantes

en el proceso de desarrollo, pero no basta con reconocer la evidencia de que

este no se asocia per se con la equidad, sino que, si este se basa en la

oligopolización, monopolización y transnacionalización, incluso no tiene

sentido en la perspectiva endógena del desarrollo. Esto porque el crecimiento




128

2010

económico, se asocia fuertemente con el incremento de las importaciones de

bienes intermedios y de capital.

Los países del este asiático, tuvieron éxito relativo en su estrategia de

desarrollo económico, simple y sencillamente porque no se apegaron al

consenso de Washington, y su crecimiento económico, tampoco se tradujo

necesariamente en pautas sostenibles de desarrollo, ni ambiental ni

socialmente y desde la década pasada, enfrentaron también crisis en sus

procesos de desarrollo. Considera Fajnzilber (1989), que este éxito se explica

fundamentalmente por sus inversiones en desarrollo tecnológico y en capital

humano, concepto este último muy polémico y sin un contenido ni formal ni

sustancial de importancia considerable, más allá de la disposición de mano de

obra calificada.

El concepto de innovación tecnológica, concede demasiada importancia

a los sectores de más alta productividad, como los que tienen la capacidad

para generarla, que normalmente son también los de mayor densidad de

capital y paradójicamente los que más dependen en la práctica, de la

tecnología e insumos de importación.

En todo caso, se requiere de una estructura institucional, gubernamental

y social de innovación tecnológica que debe ligarse desde la investigación

pura hasta la ciencia aplicada a la producción en diversas escalas, desde la

micro y pequeña empresa, hasta las empresas más grandes, lo cual no es

considerado en los planteamientos neo estructuralistas.

Es precisamente la lógica que propone Fajnzilber, la que se liga con el

proceso de oligopolización gestado en muchas de las economías de América




129

2010

Latina, ligado claramente a la escaza innovación tecnológica, administrativa,

económica y social.

La transformación de la estructura productiva, necesaria para el

desarrollo, no se reduce a buscar los incrementos en la productividad, sino que

pasa necesariamente, incluso para el incremento de la productividad, por la

articulación en lo local, regional y nacional, de las cadenas productivas

desarticuladas en el contexto de la globalización neoliberal.

La desarticulación productiva y de los mercados internos, es uno de los

problemas económicos más graves de América Latina y que agudizan el

problema de la dependencia y vulnerabilidad estructural. El incremento de la

productividad y eficiencia económica, ha sido unos de los argumentos más

usados para promover la desarticulación de las cadenas productivas nacionales

en pro de cadenas de valor globales, que se traducen en una mayor exacción

de recursos al exterior.

Actualmente, la búsqueda de alternativas y estrategias para el desarrollo

nacional, se vuelve un imperativo en el contexto de la crisis global actual

(2008 a la fecha) del capitalismo, ya que no será sorpresivo el hecho de que si

no se toman medidas radicales al respecto, los efectos serán nefastos y

devastadores para A.L y México.

Algunos aspectos que deben estar en el centro de cualquier estrategia de

desarrollo latinoamericano, son los que enumera Octavio Rodríguez (2002) en

relación a que el punto central, debe ser el objetivo de reducir la brecha

tecnológica, o en su defecto reducir su efecto en la generación de problemas

de naturaleza estructural.




130

2010

Todas aquellas medidas tendientes a reducir las asimetrías estructurales,

internalizando lo que el pensamiento neoclásico considera externalidades,

fomentando la innovación tecnológica, el incremento de la productividad en

actividades tradicionalmente de baja productividad y fomentando la

complementariedad y el encadenamiento a la vez que la diversificación

productiva.

El fortalecimiento del mercado interno, la reducción y eliminación del

“escollo externo” y las asimetrías financieras, así como atacar el desempleo y

los desequilibrios ocupacionales. La globalización ha sido contraria a todos

estos objetivos y ha profundizado la vulnerabilidad de nuestras economías a

los choques externos. Para ello, se requiere una política que articule medidas

de corto plazo, con objetivos de mediano y largo plazo, así como impulsar

cambios en la correlación de fuerzas a nivel internacional, creando las

condiciones para la reducción de asimetrías centro-periferia (Rodríguez,

2000).

Por otra parte, hay que agregar que la dependencia y la subordinación,

implican también aspectos ambientales y ecológicos, ya que el modelo de

acumulación con predominio del capital transnacional, conlleva el

aprovechamiento intensivo de productos primarios y recursos naturales en

general, así como la mayor presión sobre los ecosistemas y su consecuente

degradación. Esto, aunado a los costos sociales, como el incremento de la

pobreza y la reducción de la calidad de vida, así como la mayor vulnerabilidad

ante situaciones de riesgo. Entonces, cobra sentido y es muy necesaria la

amalgama entre los enfoques de la teoría latinoamericana del desarrollo, el

debate de la sostenibilidad del desarrollo y el institucionalismo.




131

2010

Es muy importantes, en tal sentido enfatizar y ampliar la crítica de

Furtado a la especialización de las Ciencias sociales, “al separar el estudio de

los mecanismos económicos, de los factores de orden sociocultural que

condicionan el comportamiento de los agentes que integran esos mecanismos,

(se) acrecentó las dificultades para la comprensión global del referido

proceso” (Furtado, citado Guillén y Vidal, 2008: 22-23).

Los sistemas de producción implican a los agentes que los hacen

posibles, por lo que las instituciones y las estructuras sociales, forman parte

fundamental de la economía.

El espíritu de Furtado, se compenetró de las evidencias de su tiempo, su

claridad y entereza intelectual lo llevaron también a observar la relación entre

desarrollo tecnológico, el contexto social y el impacto sobre el medio físico de

un sistema de decisiones que obedece en última instancia a intereses privados

(Furtado, 1974: 15).

La parcelación del conocimiento económico, llevó a “concebir

complejos esquemas del proceso de acumulación de capital, en el cual el

impulso es dado por el progreso tecnológico, entelequia existente fuera de

todo contexto social” (Furtado 1974: 14).

Furtado percibió la fundamental importancia del informe de Meadows

(1972) y el Club de Roma, gracias al cual “alcanzaron el primer plano de la

discusión, problemas cruciales que los economistas del desarrollo económico

siempre habían tratado de dejar en la sombra” (Furtado, 1974:15)

Para Furtado (1974:16), dicho informe proporcionó por primera vez,

datos representativos de la estructura y tendencias del sistema económico




132

2010

planetario, e incluso proporcionó información que permitió formular algunas

cuestiones de fondo en cuanto al futuro de los países subdesarrollados.

La interdependencia económica y en el centro de esta, las relaciones de

la economía con la naturaleza y lo social comenzaron a vislumbrarse con

mayor claridad. De manera especial, destaca la cada vez mayor dependencia y

extracción de recursos naturales por parte de los Estados unidos, que subyace

en la política de apertura que comenzó a impulsar con el resto del mundo y el

consecuente fortalecimiento de las grandes corporaciones transnacionales,

dedicadas a la explotación y saqueo de recursos naturales.

El informe, sin duda adoleció de muchos defectos que se han señalado

por diversos autores, pero el aspecto que destaca Furtado (1974:17) es de

especial importancia, ya que no se preocupa por la consecuencias para los

países subdesarrollados de la depredación de sus recursos naturales,

depredación que pasa a ser un elemento fundamental de las relaciones centro-

periferia, adelantándose a la perspectiva de sostenibilidad de muchos

economistas ecológicos.

Con la puesta en marcha de las políticas de corte neoliberal, a partir de

la década de los 80, se desmantelaron los sistemas de regulación del

capitalismo y se pusieron en marcha nuevas estrategias de acumulación de

capital, basadas precisamente en la desregulación financiera y de capitales, así

como en la unilateral e indiscriminada apertura comercial.

El tema del desarrollo ha sido un tema recurrente, aunque no

necesariamente transversal a la Ciencias Sociales en conjunto. En este sentido,

diversas corrientes de pensamiento económico y social, se vinculan desde

distinta perspectivas a la propuesta del desarrollo a escala humana y se han




133

2010

vinculado fuertemente también, con el debate sobre la sostenibilidad del

desarrollo.

Este debate supera por mucho el enfoque de desarrollo humano que se

lanzó desde el PNUD por Sen y Ul haq, los cuales hacen aportaciones

importantes e interesantes en términos del enfoque de la capacidades, sobre

todo en la generación del índice de Desarrollo Humano (IDH), el Índice de

Pobreza Humana (IPH) y el debate sobre la conceptualización y medición de

la pobreza.

Pero esto, es radicalmente distinto del debate sobre la sostenibilidad del

desarrollo, en términos de la concepción ecológica y de la escala humana. En

estos enfoques (escala humana y economía ecológica) encontramos más

elementos coincidentes y complementarios de la visión del desarrollo como

cambio estructural.

La desigualdad en las condiciones para satisfacer las necesidades

humanas y lograr la inclusión de los grupos sociales marginados, como sujetos

del proceso de desarrollo, así como la incapacidad para gestionar en forma

sostenible el medio ambiente y los recursos naturales, son fundamentalmente

un producto de la historia y determinadas por las estructuras del subdesarrollo.

Hoy en día la superación del subdesarrollo, incluye de forma especial

estas dos asignaturas, las cuales no pueden ser emprendidas sin reconsiderar el

tipo de instituciones que se requieren para tareas de tales magnitudes.




134

2010

Figura 12. Aportes a la teoría del desarrollo

1.3 El debate de la economía social y sus aportes a la teoría del desarrollo

La economía social, en contraste con la teoría económica neoclásica y

keynesiana y la economía política, es una concepción que busca superar la

opción entre un mercado capitalista y un estado central planificador y/o

regulador de la economía (Coraggio, 2002). Esta contraposición entre

mercado y Estado, que también es cuestionada por la economía

institucionalista, anula la acción de individuos y colectividades que no se

insertan totalmente en estas estructuras; o que son funcionalizados, por un

lado, para los objetivos de la acumulación de capital y por otro, para la

consolidación y mantenimiento de relaciones de poder ajenas al bienestar

tanto de las mayorías, como de grupos sociales minoritarios a través de

prácticas asistencialistas, corporativistas y políticas clientelares, por parte del

Estado.




135

2010

Esta vertiente, sin embargo se alimenta totalmente de la economía

política marxista y de los debates del pensamiento socialista y anarquista, así

como de la antropología económica, al considerar la posibilidad de romper la

alienación que implica la inserción social solo a través del consumo, el trabajo

asalariado y el voto o la participación política directa.

Existe la posibilidad de una socio economía que no escinda al individuo

y a los agentes económicos de sus identidades sociales, de su historia “y del

mundo simbólico e institucional que llamamos cultura” (Coraggio, 2002: 1).

Se concibe a la economía inseparable de la cultura, constituida no por

individuos utilitaristas, que buscan maximizar sus ventajas materiales, sino

por individuos, familias comunidades y colectivos de diverso tipo, que actúan

en el marco de instituciones cinceladas por la misma práctica social o por

acuerdos voluntarios tácitos o formalizados, que hacen transacciones entre la

mera utilidad material y valores de solidaridad y cooperación, limitando o

acotando, pero no anulando la competencia.

Esta perspectiva no anula la necesidad de la acción del Estado en la

economía, sino que la fortalece, y puede contribuir a la democratización de las

relaciones Estado Sociedad. Esta propuesta se basa en la importancia que

pueden tener según Coraggio (2002), agentes como por ejemplo, los

siguientes:

Cooperativas productoras de bienes y servicios para el mercado en

términos convencionales, para mercados solidarios o para el

autoconsumo

Prestación de servicios personales solidarios (cuidado de personas,

cuidado del medio ambiente, recreación, terapéuticas, etc.)




136

2010

Canalización de ahorros hacia el crédito social, banca social.

Capacitación y formación continua.

Investigación y asistencia técnica

Cooperativas de abastecimiento o redes de consumo colectivo para

obtener bienes y servicios más baratos e incrementar la calidad social de

los consumos.

Asociaciones de productores autónomos (artesanos, trabajadores de las

artes, oficios, etc.), que venden juntos y generan sus propias marcas y

diseños, compiten cooperativamente, etc.

Asociaciones culturales de encuentro comunitario (barriales,

comunitarias, de género o generacionales, étnicas, deportivas, etc.) y

afirmación de identidades.

Redes de ayuda mutua, seguro social, atención de catástrofes locales

familiares o personales.

Sindicatos de trabajadores asalariados del estado o del capital.

Espacios de encuentro de experiencias, de reflexión, de sistematización

y aprendizaje colectivo.

Pero, el ámbito de acción de la economía social y su enfoque no se

restringe a este tipo de organizaciones, sino admite la necesidad de la

autonomía frente al Estado, a la vez que se trata de incidir en la extensión de

sus valores en el seno de la administración pública y del sistema político.

Esto puede lograrse a través de la promoción de formas de gestión

participativa en lo local, la creación de foros participativos para definir

políticas sectoriales, instituciones de presupuesto participativo y/o de




137

2010

planificación estratégica participativa, la organización de frentes de acción

colectiva para modificar o resistir políticas del Estado (Coraggio, 2002: 4).

Estas organizaciones, pueden y deben incidir no solo en las políticas del

Estado, sino en la regulación de mercados y capitales, e incluso en normar la

propia economía social y fomentar en general la democracia participativa.

Entonces la incidencia en las políticas públicas es uno de los objetivos

fundamentales de la denominada economía social y la propuesta de evaluación

puede constituirse en uno de sus instrumentos.

Por otra parte, en el contexto de la crisis de legitimidad del sistema

capitalista global, también es posible y necesario incidir en el extensión de los

valores de la economía social, en las empresas capitalistas, sobre todo las

pequeñas y medianas, para favorecer también formas democráticas de

cogestión, reparto de utilidades, definición de salarios y condiciones de

trabajo, e incluso la recuperación de empresas por cooperativas de

trabajadores (Coraggio, 2002: 4).

Sindicatos de base democrática y no cooptados por el Estado y el

capital, organizaciones ecológicas, pacifistas, antiglobalización, de género,

étnicas, campesinas, barriales y sociales en general, juegan un papel central

por su capacidad y potencial para imponer al capital la responsabilidad social,

más allá de las estrategias corporativas.

El concepto de responsabilidad social se usa hoy en forma oportunista,

como parte de estrategias corporativas, de marketing y publicidad, pero si

realmente existe tal, es más bien el resultado de las exigencias de la sociedad

organizada.




138

2010

Las relaciones sociales de producción basadas en la cooperación y

organización social, y no en la relación trabajo asalariado capital, deben

construirse como un medio eficaz de transformación social. La cooperación y

la solidaridad establecidos en esquemas de organización social, podrían ser lo

que el comercio en la Europa del s. XVI fue para el feudalismo.

Ahora bien, la construcción de estrategias de desarrollo que contemplen

a la economía social, deben ser realistas y comprender los obstáculos objetivos

que se presentan. Los intereses del gran capital, grupos oligárquicos o

intereses caciquiles, así como la penetración del capital transnacional y

financiero imponen serias limitaciones al desarrollo de la economía social,

pero en la medida en que estas formas de dominación a través del mercado

generan mayor desigualdad y marginación, también se crea un espacio, una

necesidad y un cierto margen de acción, para la construcción de alternativas

de desarrollo económico y social basadas en la cooperación y solidaridad

humanas.

Figura 13. El trinomio de la Economía social




139

2010

Crecer abajo y no solo crecer, ni solo pretender paliar la pobreza a

través de políticas asistencialistas o distribuir la riqueza a través de la

seguridad social (donde por supuesto, es preferible la segunda a la primera),

sino crecer abajo, donde están las micro y pequeñas empresas, empresas

sociales, cooperativas, empresas comunales, etc., aumentar la productividad y

la competitividad en estos segmentos productivos, ligados más a la

satisfacción de necesidades que a la obtención de la ganancia, sin negar esta

última mientras sigamos en el capitalismo, pero fomentando la adopción de

valores sustancialmente diferentes a los del capitalismo.

Cierto es, que esto conlleva el riesgo implícito de que estas

organizaciones sean asimiladas y cooptadas por la lógica del capital y el

Estado patrimonialista, riesgo que siempre debe evitarse desde la estrategia

misma de acción de las organizaciones de la economía social.

En tal sentido, la economía social se asume como un debate con

profundas raíces en el pensamiento económico y social. Por lo tanto, como

una vertiente que enriquece la visión convencional de la economía y que la

ubica plenamente en el campo de las ciencias sociales de vertientes críticas y

reflexivas. Por lo tanto, también como un campo abierto al debate actual en el

marco de la inter y transdisciplina, así como en la perspectiva de la teoría

general de sistemas.

Esta es una base indispensable para la sustentabilidad social y debe ir de

la mano con la búsqueda de la sustentabilidad ambiental, o mejor dicho,

dentro del concepto de sostenibilidad que involucra los aspectos económico,

sociales y ambientales como parte de un mismo problema, el enfoque de la

economía social puede ser una herramienta importante, pero sin dejar de lado




140

2010

una visión de conjunto, una visón de política económica y pública, una visión

del desarrollo.

Es decir, que el cambio estructural debe pasar necesariamente por esta

visión de la economía social, para tener realmente un proceso de desarrollo

participativo e incluyente. La dualidad y heterogeneidad estructural como un

componente determinante del subdesarrollo, en este sentido no es algo que

tenga que superarse necesariamente por la vía del desarrollo capitalista e

industrial, aunque tampoco tiene que necesariamente negarlo, pero si puede

constituirse en una opción viable en oposición a él.

En el contexto histórico de la crisis actual, constituye solo una

alternativa para las clases subalternas desprotegidas y más vulnerables y una

herramienta posible de política pública y política social para el desarrollo

sostenible. La estrategia de desarrollo no puede repetir recetas y

convencionalismos, sino que debe echar mano de la creatividad y la búsqueda

de alternativas coherentes con nuestra realidad económica, política, social y

cultural.

El desarrollo implica este espectro de variables, pero todas ellas en

conjunción, en una interacción orgánica, con el medio ambiente natural en un

sistema complejo de carácter ecológico, económico y social. La estrategia de

desarrollo debe ser integralmente congruente con esta realidad compleja, y

debe por tanto ser compleja también. Para ser una estrategia de desarrollo

coherente debe contemplar una agenda de transformación de las instituciones

económicas y por ende del Estado y de la economía capitalista.

Para ello, hemos diferenciado el simple desarrollo económico que en la

actualidad es de carácter capitalista, es decir, el que condiciona cualquier




141

2010

avance o mejora social a la simple acumulación de capital y expresada en el

crecimiento económico, de un desarrollo humano y sostenible que conlleva

una agenda de transformaciones estructurales y sistémicas, sociales y

económicas, profundas. La transformación de la relación Estado-Sociedad, es

un proceso ligado también al desarrollo a escala humana, por cuanto implica

la negociación de intereses más amplios que los del capital y de la clase

política a su servicio.

Entonces, proponemos un concepto de desarrollo que considere primero

la heterogeneidad estructural y las relaciones centro-periferia dentro del

sistema capitalista, que genera desigualdad e impiden el desarrollo endógeno,

económico y social de las regiones atrasadas, que considere la transformación

de las instituciones sociales, para trascender las instituciones del mercado y

para el mercado, por instituciones democráticas que promuevan la

participación de los sujetos sociales y se nutran de ellos. Con base en lo

anterior, es factible promover también la sostenibilidad económica, social y

ambiental, ligado a la ampliación de las formas de producción y organización

social basadas en la cooperación y la solidaridad.

En tal sentido, se han señalado los puntos de convergencia y se han

rechazado también en forma crítica, diversos elementos del institucionalismo,

del debate sobre el concepto de desarrollo sostenible, del estructuralismo

latinoamericano y de la economía social, que aportan los elementos para un

nuevo concepto de desarrollo, como base también, para esbozar las líneas de

una estrategia de desarrollo en el fundamentada.

En el sentido más general, el desarrollo, es un proceso de cambio

estructural conducente a la mejora en las condiciones de vida de los




142

2010

individuos, como seres socialmente construidos. Esta pasa por la mejor

distribución del ingreso y el incremento del mismo, en términos percápita y

considerando la calidad de vida. El proceso como tal, es el resultado de la

acción de los sujetos sociales, en tanto más incluyente sea, mayor será su

alcance.

Es decir, que donde se deja el proceso de desarrollo solo como un

proceso de movilización de capacidades empresariales, el beneficio, cubrirá

solo al grupo que involucra. De ahí, la importancia de la propuesta de la

economía social para movilizar y acrecentar la capacidad creativa, productiva

y organizativa de grupos sociales, comúnmente excluidos del proceso de

desarrollo.

El crecimiento económico, como un componente del proceso de

desarrollo tienen que ser mediado por el valor implícito en la naturaleza, la

tierra, los recursos naturales y el ecosistema que estos implican, ya que estos

son también una construcción social y un patrimonio de la sociedad humana.

En tal sentido, nuestra visión del desarrollo se declara

fundamentalmente antropocéntrica, pero con un reconocimiento de que el

hombre sin la naturaleza no es nada.

La visión del desarrollo presente, incorpora la teoría de sistemas

complejos, donde lo económico es de carácter social, pero opera también

como un sistema abierto que intercambia materiales y energía con el

ecosistema global finito, llamado planeta tierra.

Así mismo, estos intercambios se encuentran inmersos en una estructura

de relaciones sociales que determina el beneficio y perjuicio material, es decir,

que la distribución de la riqueza implica también el usufructo de la naturaleza




143

2010

en beneficio de la acumulación de capital y un impacto negativo para las

comunidades marginadas, que viven directamente de esos recursos.

En este sentido, es nodal diferenciar entre el simple desarrollo

económico que privilegia la acumulación de capital y el desarrollo sostenible

que privilegia la búsqueda de alternativas para el mejoramiento de las

condiciones de vida de las personas en condiciones de equidad y de

racionalidad ambiental.

Estos objetivos, no se contraponen necesariamente, sino que pueden ser

negociados en la medida que haya beneficios sociales y ambientales tangibles,

pero no pueden subordinarse simplemente, como suele suceder con los

aspectos ambientales y sociales, con respecto a lo económico y político. Estas

relaciones complejas, económicas, sociales y ambientales, se desarrollan en

diversas escalas espaciales, ya que la construcción del espacio económico y

natural es un proceso socio-político que implica también relaciones de poder.

La propuesta de desarrollo, se asume entonces, como aplicable a

diversas escalas y sobre todo como un proceso de construcción social, basada

en la creatividad de los sujetos sociales. Esta propuesta, no soslaya el papel

del trabajo de especialistas en diversos temas inherentes al desarrollo, pero

con una perspectiva inter y transdisciplinaria y sobre todo con una actitud

propensa a la sistematización y ordenamiento metodológico de las

experiencias y mecanismos de participación social.

Solo en este sentido, se puede hablar de estrategias de desarrollo

construidas por los sujetos sociales, en la medida que este proceso se asume

con responsabilidad y es ejercido con rigor y no solo como una retórica




144

2010

legitimada a través de plenarias, talleres y demás instrumentos que también

podrían ser manipulados o simplemente un desperdicio de tiempo.

Así mismo, los mecanismos participativos deben ligarse a la promoción

de la organización social para la auto-gestión de proyectos sociales,

productivos y comunitarios de diversa índole, que correspondan a las

características especificas del contexto sociocultural y entorno natural

correspondiente y favoreciendo el anillamiento o encadenamiento productivo

y organizativo.

La incorporación y transversalización de objetivos económicos, sociales

y ambientales, sin detrimento de perspectivas que trabajen también de forma

trasversal, temas de género, grupos de edad o con capacidades diferentes,

gremiales, culturales, es un sello distintivo de la metodología de evaluación de

políticas públicas, basada en nuestro concepto de desarrollo, a partir de

promover una amplia movilización e involucramiento social. Todo lo anterior

como parte del proceso de construcción de un proyecto y una visión

compartida de desarrollo nacional, regional, local y comunitario.

El objetivo de la presente tesis es rebasado por mucho, por la magnitud

de la tarea de construir una nueva estrategia de desarrollo. Se pretende en

cambio aportar un grano de arena generando un instrumento de desarrollo que

consiste en una metodología de evaluación social de política pública para el

desarrollo. La evaluación constituye una herramienta de corto plazo para

transitar a la construcción de una estrategia de desarrollo en el mediano plazo.

Es decir, que al avanzar metodológicamente en la consolidación de

mecanismos participativos y en la medida que los sujetos sociales se apropien

de ellos y permeen la evaluación y formulación de políticas públicas, así como




145

2010

la práctica de los hacedores de política incorporen estos mecanismos no solo

como medios de legitimación, sino como herramientas útiles para el diseño y

operación de políticas más eficaces para el logro de objetivos de mejoramiento

económico y social, en una perspectiva de sostenibilidad.

Esto implica trascender el marco actual de la evaluación, que más que

aportar para el mejoramiento de las políticas públicas de desarrollo urbano

rural, económico y social, (señalando las que consideramos más importantes),

legitima las ya existentes y constituye solo un estrecho y magro mercado de

trabajo para economistas y otros profesionales de la Ciencias Sociales.




146

2010

Capítulo II


desarrollo

Con base en las consideraciones del capítulo anterior, sobre el concepto y la

teoría del desarrollo y retomando los aportes del estructuralismo

latinoamericano, la economía social el desarrollo sostenible y la visión de las

instituciones coherente con esta perspectiva, pasaremos a delinear los

elementos básicos de una metodología de evaluación de la política pública

para el desarrollo.

Las metodologías de evaluación tradicionales parten de análisis

cuantitativos y de una visión disciplinaria, parcial y unidimensional. Nosotros

proponemos una visión proclive al trabajo interdisciplinario y un esfuerzo de

comprensión transdisciplinaria, fundamentada en la teoría general de sistemas.

También proponemos que sea bajo una óptica propia del pensamiento crítico,

fundada en el materialismo histórico y con un óptica estructuralista que

incluya el uso de técnicas tanto cuantitativos como cualitativos y que dé

cuenta de la multidimensionalidad de los problemas que deben afrontar las

políticas de desarrollo.

Para Le Clainche (1971), la óptica estructuralista implica la

relativización de los conceptos económicos a partir la especificidad de los

fenómenos a estudiar. Esto es, considerar que las condiciones histórico

concretas de un país, región o localidad dependen de diferentes factores, como

su inserción en un marco geopolítico, determinado no solo geográficamente

sino por las relaciones de poder entre naciones, así como por su cultura.




147

2010

Por otra parte, la explicación multidisciplinaria de los hechos sociales,

que mas que la suma de conocimientos disciplinarios, debe tender al dialogo

interdisciplinario y la integración transdisciplinaria, parte de la comprensión

de la interinfluencia de los diversos elementos sociales. Esto implica por tanto

“la necesidad de un intercambio interdisciplinario más consciente y

sistemático que el practicado hasta el presente para lograr ese propósito, en el

cual deben incluirse no solo las ciencias sociales, sino las naturales” (Le

Clainche, 1971). Lo anterior ha formado parte del pensamiento científico

desde sus orígenes y la parcelación del conocimiento científico solo es una de

sus contratendencias.

Por otra parte, el materialismo histórico en la perspectiva de Althusser

(citado por Leff, 2007: 51), como cuerpo teórico compuesto por regiones o

apartados articulados, pero a la vez con una relativa autonomía conceptual,

permitió pensar el todo concreto de sistemas de pensamiento y de la realidad,

como articulación de procesos específicos de cada esfera o región, o como el

resultado de la visión de totalidad desde la perspectiva de cada esfera

interdependiente. En cambio para el propio Marx el conocimiento como

efecto, “no surge de la convergencia de visiones posibles, sobre el objeto de

conocimiento, sino que es en sí el todo concreto articulado de los conceptos de

una teoría, lo que constituye el principio de conocimiento del proceso real”.

El esquematismo estructural imaginario de la teoría marxista en cuanto

a la separación de la estructura y la superestructura fue superado por Godelier

(1975) al pensar la racionalidad como propia de un determinado modo de

producción y pensar a las superestructuras y a los procesos ideológicos, como

elementos que no solo legitiman, sino que constituyen determinadas relaciones




148

2010

sociales de producción. Pero esta relativización funcionalista apenas nos

aproxima a la posibilidad de pensar el proceso de producción/reproducción/

transformación social, en sus interrelaciones con la naturaleza y la cultura

(Leff, 2007:53)

La óptica estructuralista es afín a la concepción materialista de la

historia, entendiendo el desarrollo de las fuerzas productivas como un proceso

dialéctico de continuidad en el cambio y de cambio en la continuidad, es decir

que el cambio estructural es un elemento inherente a la historia humana.

Ahora bien, nos referiremos a cambio estructural como una necesaria

transformación de la estructura económica y social, de sus relaciones de poder

e infraestructura ideológica-institucional, pero con una manifestación concreta

en una distribución del ingreso y del acceso equitativo a los recursos

(materiales, financieros, naturales).

Para ello, la evaluación social se plantea como un componente esencial

que posibilite el acceso a la toma de decisiones e incidencia en la política

pública y por tanto de los recursos públicos.

Por tanto, debemos revisar el concepto de evaluación con base en el

análisis teórico metodológico sobre la conmensurabilidad e

inconmensurabilidad de las variables económicas, sociales y ambientales, así

como de los criterios y tipos de racionalización en el proceso de toma de

decisiones.

Posteriormente nos adentraremos en algunas metodologías propuestas

con base en el concepto de evaluación participativa y el concepto de los

métodos multicriterio para la evaluación social de políticas públicas propuesto




149

2010

por Giuseppe Munda (2004). Estas serán contextualizadas como herramientas

potenciales para nuestro concepto de evaluación social

La evaluación convencional, tiene como fundamento el concepto de

racionalidad económica. En las Ciencias Sociales y en el marco del estudio de

las políticas públicas ha dominado el imperialismo económico,12

que considera

que el objeto de estudio de la economía, como problema de asignación de

recursos escasos entre fines alternativos, es extensible a cualquier campo y

que la política pública, es también un problema de este tipo, en el que debe

imperar o imponerse la racionalidad económica o instrumental.

En el presente trabajo, asumiremos que dicha racionalidad posee un

campo de acción limitado y definido solo por un determinado sistema

económico y modo de producción. Es decir, que la pretendida racionalidad

económica lo es de los agentes que concurren en el modo de producción

capitalista, en un sistema mundial capitalista y dentro de una específica

formación económica y social.

Entonces, el problema de la asignación de recursos en política pública

debe ser asumido como un problema de relaciones de poder dentro de las

estructuras económicas y sociales y no como una simple relación de eficiencia

y maximización. Por supuesto, que esto implica también consideraciones de

tipo ideológico y cultural, ya que la visión del mundo juega un papel muy

importante como generadora de las estructuras mentales que posibilitan la

reproducción de las relaciones sociales.

12

Este término se refiere a la pretensión de universalidad del principio del homo económicus y de la racionalidad a él atribuida, con lo cual también se difunde la utilización de los métodos de formalización y modelización de la teoría económica, como los únicos que poseen rigor científico, a todos los campos de las Ciencias Sociales. Por supuesto que estas metodologías ligadas al positivismo científico tienen su validez como herramientas de análisis, pero no son los únicas herramientas válidas, ni mucho menos, por sí mismas, le dan carácter científico a un trabajo de investigación.




150

2010

Por tanto, la racionalidad económica no es absoluta, sino relativa a las

estructuras económicas, sociales y mentales y la racionalidad a secas, en un

sentido normativo, debe ser asumida como la búsqueda de algo más completo,

como un proceso continuo de construcción del conocimiento social, que

permita aspirar a un mejor control de las condiciones de vida y reproducción

material de la sociedad y no solo como construcción formal, abstracta y

cuantitativa.

Así mismo, en forma congruente con el concepto de desarrollo que se

expuso en el capítulo anterior, lo económico se define “como un campo

específico de relaciones sociales a la vez exterior e interior, respecto a los

demás elementos de la vida social, es decir como la parte de un todo

orgánico.” (Godelier, 1975). Es decir asumimos la concepción materialista de

la historia pero con una inclusión deliberada, consciente y radical de la cultura

y de la naturaleza, justo en el sentido que lo plantea O´Connor (2001).

La producción, el consumo y el intercambio de bienes y servicios,

entonces no aparecen, sino como elementos materiales determinados por

cierto tipo de relaciones sociales, que son fundamentalmente de producción.

En esta concepción, lo económico no aparece como un elemento

separado de los demás elementos del sistema social, no es un problema

solamente de asignación de recursos, sino que está determinado en forma

estructural, como un aspecto particular de las relaciones sociales o como un

subsistema del sistema social. Esta afirmación no es contradictoria con la idea

de que la estructura económica es la base del sistema social, cuya

superestructura institucional ideológica y política, fundamentalmente legitima




151

2010

el modo de producción capitalista y conforma elementos constitutivos de las

relaciones sociales de producción.

Se parte de considerar el planteamiento de las mediaciones entre la base

estructural y la superestructura, el vínculo entre la objetividad y determinación

del sujeto por la estructura económica (históricamente construida u

determinada), con la capacidad o potencial de los sujetos determinados, para

tomar consciencia de la necesidad de transformación de la estructura y

promover cambios históricos e institucionales en diferentes sentidos. Lo

económico no es independiente de lo social, sino que es la base del sistema

social y puede ser visto esquemáticamente como su subsistema central o

nuclear.

A la vez, este sistema se encuentra en un proceso de intercambio de

materiales y energía con los sistemas naturales en un marco planetario,

constituye desde la perspectiva física, un subsistema del ecosistema global

finito que es la tierra. Es decir el sistema económico-político-social, es un

sistema abierto, no un sistema cerrado estrictamente económico, como lo

consideran la teoría económica convencional de raíz neoclásica.

En un sentido dialéctico, existen múltiples interrelaciones entre la

sociedad humana y la naturaleza, hasta en la construcción simbólica que los

seres humanos hacen de la naturaleza, pero sobre todo nos interesa (acorde

con la ecología humana) la forma en que la sociedad y sus actividades

económicas transforman la naturaleza y sus ecosistemas, lo cual a su vez

incide directamente sobre el desarrollo económico.

El desarrollo capitalista entraña en sí mismo, las contradicciones entre

el hombre y la naturaleza, y a lo largo de su historia y en la constitución de la




152

2010

economía-mundo en el sentido de Braudel o del sistema mundo en la

propuesta de Wallerstain, ha generado resultados sociales y ambientales

negativos. Nuestra concepción de la sostenibilidad del desarrollo, es por tanto

dialéctica e implica que la trasformación de las estructuras sociales y

económicas y de las relaciones naturaleza-sociedad, van indisolublemente

ligadas.

Fig. 14 Teoría general de sistemas para una visión de sostenibilidad

Subsistema económico: sistemas productivos; comercio y consumo; sistema financiero; finanzas públicas; política económica. Es el subsistema nuclear o base económica, en el que el trabajo es el elemento mediador entre naturaleza y cultura

Subsistema social: satisfacción de necesidades básicas; relaciones de poder e intereses en conflicto; formas de organización social subordinadas; instituciones; elementos socio culturales e identidades colectivas. Constituye el amplio espectro de lo social e incluye la superestructura ideológica-institucional

Ecosistema global finito en una visión de materialismo ambiental

La concepción de sistemas enunciada, parte de la teoría general de

sistemas de Bertalanffy (1998), pero en una concepción afín a la tradición

marxista de pensamiento y por tanto conectada al pensamiento crítico. En este

sentido es válido distinguir entre la teoría general de sistemas y el llamado

pensamiento sistémico identificado por con el social conformismo (Roitman,

2005) y las aplicaciones de la teoría de sistemas ligada a la concepción del

automatismo y el sentido puramente teleológico de la autoreferenciación y




153

2010

auto-poiesis propia de la formulación de la teoría de sistemas sociales de

Luhman (2006).

Nuestra concepción del desarrollo y de la evaluación social de las

políticas públicas, conlleva una visión de economía política que trasciende el

economicismo pero también el sociologicismo, que podemos identificar con

planteamientos como los de Bordieu (2008). Si bien concebimos a la

economía como un objeto eminentemente social, se parte de considerar el

trabajo como el elemento nodal del metabolismo social, ya que a través de este

el hombre se relaciona con la naturaleza con la finalidad de obtener sus

medios de sostenimiento vital, y al mismo tiempo se establecen las relaciones

sociales como parte de ese mismo proceso.

El materialismo histórico, considera como elemento central el desarrollo

de las fuerzas productivas, entendidas como las formas específicas en que se

manifiesta la relación humano-naturaleza. Es decir que implica el desarrollo

desigual y combinado, como un proceso dialéctico de cambio y continuidad,

así como de especificidad de sus manifestaciones.

El desarrollo de las fuerzas productivas, tiene entonces un contenido

objetivo y otro subjetivo. El primero derivado de los materiales provistos por

la naturaleza o transformados a partir de ella, así como en los medios y objetos

de producción. La naturaleza misma es el principal medio de producción. El

segundo aunque ligado con el anterior y objetivo en la medida que depende

directamente del trabajo humano es también por lo mismo subjetivo, al incluir

la energía de trabajo y diversas capacidades para cooperar, lo cual implica no

solo habilidades técnicas, sino prácticas culturales (O´Connor,2001).




154

2010

El trabajo como elemento mediador con la naturaleza, aparece como

consustancial a la concepción marxista y es también el vínculo pleno entre

objetividad y subjetividad en la teoría marxista por lo menos claramente desde

Lukács (1985). Para este autor el materialismo dialéctico supone un proceso

de continua interacción entre sujeto y objeto, no puede ser visto como un

proceso solamente objetivo sino que es un campo de fuerza que abraca la

conciencia del ser. Lukács planteó que una sociedad específicamente

capitalista había surgido, con base en el desarrollo de una economía capitalista

en el siglo XIX.

Un estado y una sociedad cosificados derivan de que “el capitalismo ha

obligado a las personas a adoptar una actitud contemplativa, pasiva, frente al

mundo” al tener visiones fragmentarias del mundo (O´Connor, 2001). Al

respecto, el mismo Derrida (uno de los principales pensadores del

postmodernismo, corriente asociada a veces, con la crítica de la totalidad y

muchas veces detractores del marxismo) revaloró los aportes del marxismo y

escribió que es imposible identificar “totalidades” solo si uno no quiere

intentarlo (citado por O´Connor, 2001).

Esta objetividad-subjetividad, está marcada en el sistema (económico-

social), capitalista por la categoría clase, es decir por la relación de posesión

desposesión con respecto de los medios de producción que cruza a otras

categorías, como la raza o etnia, el género, los grupos de edad, etc. De la

misma forma los problemas medioambientales, como los sociales, a menudo

tienen mucho que ver con la dimensión o categoría clase. El concepto de

plusvalor, devela la lucha de clases desde el proceso de trabajo mismo, y el

concepto de la lucha de clases atraviesa todas las prácticas sociales,




155

2010

productivas y de consumo de mercancía, las prácticas teóricas, tecnológicas y

discursivas (Leff, 2007: 54).

La lucha de clases es también una lucha ideológica enmarcada siempre

en determinadas y específicas relaciones sociales de producción. Pero lo que

nos permite articular el campo del materialismo histórico con una perspectiva

transdisciplinaria es considerar a la cultura y la naturaleza, a la superestructura

ideológica, institucional, jurídica, política, así como a sus fundamentos

culturales y ecológicos, como componentes del proceso económico y como

elementos activos del desarrollo de las fuerzas productivas (Leff, 2007)

Por ello, en nuestra concepción del desarrollo, la conciencia y

objetivación del contenido subjetivo (del desarrollo de las fuerzas

productivas) señalado, pasa por la evaluación social de las políticas

públicas, como una crítica del ejercicio de la función pública, la

planeación, la evaluación y la coordinación como componentes

meramente técnicos del proceso de toma de decisiones. Este último, lo

entendemos como un proceso interno o inherente del desarrollo de las fuerzas

productivas en su parte objetiva y subjetiva, a la vez que es el resultado de una

determinada y específica configuración de relaciones de poder en una

sociedad capitalista.

El desarrollo de las fuerzas productivas, entonces implica una

determinada estructura económica social y una determinada infraestructura

ideológica e institucional, así como una determinada estructura productiva y

unas instituciones que promueven o estancan el progreso técnico.

Alguien toma la decisión de postergar el desarrollo de nuevas

tecnologías en nuestro país, de no apoyar a los miles de jóvenes talentosos




156

2010

egresados de nuestras universidades y tecnológicos, que tienen que formar

parte de la llamada fuga de cerebros. Alguien toma la decisión de ignorar a

René Drucker Colín, cuando afirma que con una política firme de apoyo al

desarrollo tecnológico (que involucren de manera clara el apoyo

gubernamental y la iniciativa privada), es factible la creación de una base

científico-tecnológica para el desarrollo nacional en tan solo quince (15) años.

Alguien también ignora que la promoción las tecnologías de relativo

fácil acceso (no solo el internet y los recursos informáticos, sino por ejemplo

las destinadas al aprovechamiento de fuentes renovables de energía, las de

agricultura alternativa, permacultura o agrecología, hidroponía, entre otras) y

otras acordes con la tradición de grupos campesinos, indígenas y populares,

también es posible como base para el desarrollo sostenible.

Alguien toma las decisiones y trata de legitimarlas, pero las más de las

veces obedecen a una determinada configuración de poder, a una visión del

mundo o ideología, que se niega a transformarse. Ahora bien, sabemos que la

estructura centro-periferia del capitalismo mundial, ha determinado por

mecanismos que analizamos en el capitulo anterior la ampliación de la brecha

tecnológica y por tanto la mayor dependencia para los países de la periferia.

Por otro lado, también en el capítulo anterior le dimos importancia al

institucionalismo como corriente teórica que le otorga un papel central a las

instituciones económicas y sociales. Estas han sido concebidas y estudiadas

desde distintas perspectivas dentro del institucionalismo, pero el elemento

común es identificarlas como elementos de naturaleza social que conforman a

su vez las estructuras del mercado y el Estado, como estructuras configuradas

por determinadas relaciones de poder.




157

2010

La instituciones del capitalismo y el papel que juega el estado como

garante de la acumulación capitalista, así como las instituciones del

capitalismo financiero global, son las responsables del juego económico

político que desencadenó la crisis mundial y que desde antes de esta,

profundizó los rezagos y brechas del desarrollo centro-periferia. Pero existen

otro tipo de instituciones sociales, que desde la familia, hasta grupos sociales

organizados, comunidades y sindicatos, también tienen un papel importante en

el desarrollo, aunque subordinado a la lógica del capitalismo y determinado

por las formas específicas de su inserción en la valorización del capital.

Recordemos que la visión de las instituciones que adoptamos en el

capítulo anterior es la correspondiente a las instituciones de acción colectiva

de Elinor Ostrom (200), que contradice la teoría convencional, según la cual,

la propiedad privada de los recursos es la única capaz de garantizar una

gestión y asignación eficiente de los mismos. Entonces, las instituciones que

promuevan el desarrollo deben garantizar no solo el reconocimiento de los

derechos de propiedad privada, sino también los de propiedad colectiva, así

como el control estatal de los recursos naturales o de uso común.

La teoría convencional asume que ahí donde no están definidos los

derechos de propiedad privada, se origina “la tragedia de los comunes” de

Hardin (citado por Ostrom, 1990). A su vez, Olson (citado por Ostrom, 1990)

planteó la dificultad de que los individuos actúen en función del bienestar en

lugar del bienestar individual. Estos planteamientos han llevado a una

legitimación y aplicación extrema del principio privatizador-modernizador,

considerando que las instituciones de acción colectiva para el manejo de




158

2010

recursos de uso común son contrarias, a la eficiencia, al desarrollo e incluso a

la sostenibilidad.

Por eso el trabajo de Elinor Ostrom (1990), dentro de la perspectiva

institucionalista es tan relevante, puesto que demuestra que las instituciones de

acción colectiva pueden ser eficientes para el manejo sustentable de los

recursos naturales y la conservación de los ecosistemas y demuestra además

que han sido perdurables a través del tiempo. Esta concepción de las

instituciones de acción colectiva es pertinente para nuestro objeto ya que la

evaluación social que planteamos, debe partir de la acción colectiva e incidir

en las decisiones con respecto al uso de los recursos y las políticas públicas,

que a final de cuentas pueden verse también como recursos de uso común.

La evaluación social de políticas públicas para que sea exitosa debe

institucionalizarse y difícilmente se impulsará dicha institucionalización desde

las estructuras de poder vigentes. Su institucionalización lo concebimos como

un elemento propio de la transformación y el cambio estructural.

El proceso de toma de decisiones, en función del costo-beneficio como

proceso racional de un inversionista privado, accionista o empresario, debe

tomar en cuenta el mayor número de aspectos posibles que puedan incidir en

el éxito o fracaso de determinada empresa, es decir, que hasta en esta

perspectiva, es importante trascender el marco limitado de la racionalidad

instrumental y buscar enfoques que permitan detectar ese mayor número de

elementos posibles.

Con mayor razón, la administración pública y las tareas del desarrollo

que implican no solo a los sujetos sociales mencionados, sino a grupos

campesinos, organizaciones sociales de diversa índoles, deben trascender ese




159

2010

marco. La aplicación de métodos para evaluación de proyectos o decisiones de

inversión, basadas exclusivamente en información financiera y económica son

necesarios, pero insuficientes para sustentar los procesos de toma de

decisiones, ahí donde los objetos de intervención son complejos.

Entonces, la racionalidad económica no puede aplicarse como algo

universal, sino como una racionalidad específica de un sistema económico-

social y en función de las complejas relaciones económicas-sociales-

ecológicas y de las tensiones resultantes.

El desarrollo y la política pública que pretende impulsarlo, deben

entonces partir del hecho de que las intervenciones de política, no son en

principio, una cuestión de asignación de recursos escasos para fines

alternativos y que los fines no son determinados en función de la utilidad y la

eficiencia, o de equilibrios económicos como lo plantean la teoría de la

elección social o de la elección racional con base en los supuestos del

imperialismo económico y de la definición formalista del objeto de estudio de

la economía.

El proceso de toma de decisiones en política pública, debe aspirar

entonces a una racionalidad ampliada que trascienda el marco de la

racionalidad económica o instrumental. Esto implica de entrada, reconocer

que la toma de decisiones es un proceso político lleno de contradicciones y

tensiones y enmarcado en la correlación de fuerzas y las relaciones de poder

económico y político, a la vez que es un proceso complejo, porque se trata de

incidir a la vez sobre una realidad compleja.

Si el objetivo fundamental de la política pública es promover el

desarrollo, entonces la primera tarea es asumir el debate y la




160

2010

conceptualización teórica del desarrollo, con base también en la contrastación

con la realidad. De aquí se desprende el primer elemento para la propuesta

metodológica de evaluación, ya que no es posible evaluar seriamente

cualquier política pública, a cualquier nivel o escala de análisis, si no

asumimos de entrada un mínimo esfuerzo de contrastación teórica-empírica

(recordemos que esta contrastación será abordada en el capítulo tres en

función del análisis de las estrategias de desarrollo aplicadas en México y en

forma general en A.L en el tercer capítulo de la presente tesis).

Por otra parte, si bien es cierto, que es muy importante la delimitación

del problema y el marco de análisis de la política o políticas a evaluar, esto

siempre tiene que integrarse desde una perspectiva interdisciplinaria o

transdisciplinaria, que dé cuenta de la complejidad de la realidad sobre la cual

se interviene, aunque sea este un aspecto particular o específico de la realidad.

El concepto de evaluación que proponemos, también parte de la

consideración de los sujetos (sociales) del desarrollo como los actores

fundamentales en el diseño, operación y evaluación de los objetivos del

desarrollo y de la política pública, más allá de la retórica de la participación.

Esta propuesta también, se diferencia de las metodologías de evaluación

y planeación participativa o estratégica, por que se plantea una visión

integradora que parte desde la teoría del desarrollo hasta la evaluación de la

política pública.

La evaluación en este sentido, se plantea como un momento estratégico

en el ejercicio de la práctica del desarrollo y de las políticas públicas

orientadas a él. La evaluación social de políticas públicas se erige también

como un instrumento de la democracia sustancial, directa y participativa, al




161

2010

incluir como un elemento nodal la constitución y consolidación de sujetos

sociales, como agentes económicos y actores sociales involucrados en el

proceso de desarrollo.

Las decisiones de inversión pública y las autorizaciones públicas para

las inversiones privadas físicas y financieras, seguirán siendo evaluadas con

las metodologías convencionales de evaluación económica y financiera, pero

pueden ser bien complementadas con la metodología de evaluación social que

proponemos en el presente trabajo.

La evaluación, puede ser una herramienta para la construcción de un

proyecto nacional de desarrollo y se propone también como un elemento

central del mismo. Es decir, que por sí misma, la evaluación carece de sentido,

sino forma parte de una política integral de desarrollo, con sus

correspondientes procesos de planificación económica y social, programación

presupuestal y definición de estrategias particulares y específicas para sectores

considerados estratégicos. En la perspectiva que se propone, la evaluación no

solo es una valiosa herramienta de control de los procesos, sino un elemento

integrador de las políticas, que les otorguen además un contenido de inclusión

social sustancial.

Por supuesto que el papel de la política económica entendida en el

sentido que la entiende Lichtensztejn (2008), como política pública y como

interacción de los campos de lo económico y lo político, que definen su

especificidad, es central en cualquier estrategia de desarrollo.

La definición de objetivos y metas nacionales de desarrollo como

resultado de la correlación de fuerzas políticas, económicas y sociales y como

la cristalización de una visión del desarrollo nacional, son componentes




162

2010

fundamentales, pero la evaluación social en nuestra perspectiva, se propone

como un elemento catalizador de las fuerzas sociales, que detone la

creatividad social y de sentido de inclusión y cohesión social.

La política económica responde a un conjunto de prácticas sociales de

poder, por lo que el poder de decisión no se reduce al poder del estado, sino

que sus acciones se insertan en el contexto de un determinado sistema de

relaciones de poder correspondientes a una determinada configuración social

(Lichtensztejn, 2008: 16). Pero esta concepción, puede extenderse también a

la política pública y manifestarse concretamente en las prioridades y

asignaciones presupuestales. En tal sentido, una determinada política

económica, puede ser o no ser coherente, con un enfoque de política pública,

que priorice los objetivos y metas de desarrollo nacional, pero sobre todo, es

resultado de la capacidad de los diversos agentes y actores económicos y

sociales, para incidir en su determinación. Por ello, el énfasis puesto en el

presente trabajo, en los sujetos sociales como actores emergentes en la

definición de estrategias políticas y de desarrollo alternativas.

El cambio estructural, en este sentido, implica fundamentalmente la

búsqueda de la reducción de las desigualdades y la creación de mayores y

mejores oportunidades de desarrollo económico con una visión de

sostenibilidad; pero, implica también el desarrollo de capacidades técnicas,

políticas y operativas para la incidencia en políticas públicas y la definición de

las estrategias de desarrollo sustentable con base social y democrática.

La incidencia en la definición de los objetivos de programas y en el

diseño de los mismos, en la determinación del presupuesto público y sobre

todo en la transformación de las estructuras económicas y sociales a favor de




163

2010

la equidad económica y social, se constituye a la vez en el componente

principal de una estrategia de desarrollo basada en la economía social. Es

decir ahí donde no solo importan el mercado y el estado, sino

fundamentalmente la sociedad y sus diversas formas de organización y no solo

las directamente determinadas por la estructura económica dominante.

En esta perspectiva, la evaluación social de política pública se propone

como una herramienta para la definición de una estrategia de desarrollo, lo

cual implica un proceso continuo e inacabado de construcción permanente por

parte de los sujetos sociales. Es decir, que uno de los objetivos fundamentales

de las organizaciones sociales y grupos que aspiren a constituirse como

sujetos sociales, capaces de incidir en diversos grados en las políticas

públicas, debe considerar la evaluación social como una de sus actividades

principales, lo cual también se vincula con su estructura organizacional y su

nivel de democracia interna.


inconmensurabilidad

El marco epistemológico de la evaluación de política pública, depende de los

objetivos de esta última y estos a su vez de la funcionalidad del Estado con

respecto a los objetivos de los agentes económicos y sujetos sociales.

Contrario a las definiciones convencionales, donde lo público y lo

privado aparecen como ámbitos separados y donde el estado se debe ocupar

solo de lo público, respetando y dejando el ámbito privado como “el relativo a

los diversos intercambios libres entre individuos para la obtención de

utilidades reservadas y exclusivas” (Aguilar, 1996), adoptamos la concepción




164

2010

de que lo aparentemente público y lo aparentemente privado se entrelazan de

múltiples maneras. La verdadera oposición y dilema de la política pública, es

la de la acción del Estado como promotor del interés colectivo y social, en

contraste con su papel como garante de la acumulación del capital y de los

intereses privados subyacentes a una determinada estructura y sistema

económico.

Por otra parte, también dejamos de lado, en nuestro marco conceptual,

la separación formal entre sociedad civil y Estado, considerando que la

relación estado-sociedad es inherente a la estructura de poder económico y

político prevaleciente en una determinada estructura económica-social.

También rechazamos la artificial oposición entre individuo y colectivo,

la cual es fruto del pensamiento decimonónico y sobre todo del ensalzamiento

de la acción individual racional del homo economicus, que no es sino una

abstracción que apela a la imagen de Robinson Crusoe, como el ideal del

comportamiento económico fundamental. La existencia del individuo, su

identidad, su cultura y visión del mundo, así como su acción económica, no se

dan sino en el marco de una determinada estructura social y sistema

económico y una específica formación económica-social, el individuo

entonces es producto social de la historia humana.

Pero también, se busca trascender el determinismo histórico-estructural,

ya que concebimos que el ser humano, como individuo en sociedad, puede ser

capaz de constituirse en sujeto social y transformar en función de su propio

interés y de intereses colectivos, las estructuras económicas, políticas y

sociales.




165

2010

La política pública, es expresión de todo lo anterior y contiene en sí

misma una pluralidad de posibilidades y potencialidades, limitadas todas ellas

por la oposición fundamental entre la promoción del bienestar social y el

impulso a la acumulación capitalista. Es decir que la política pública se inserta

forzosamente en un sistema económico y se determina por las estructuras

sociales.

Los enfoques convencionales de la política pública, se pueden agrupar

en tres grupos principales: los que enfatizan la explicación de las políticas

públicas sobre los intereses, relaciones y estructuras de la sociedad civil

(denominados socio céntricos); los que conciben al estado como autónomo en

su toma de decisiones respecto a las presiones de actores sociales y por lo

tanto las políticas públicas de derivan de los intereses de actores estatales

(denominados estado céntricos); y el enfoque que considera la política pública

como el resultado de la interacción conflictiva de actores estatales y sociales,

con la mediación de instituciones (García Puente, 2006),.

Nosotros enfatizamos, en la política pública como instrumento para el

desarrollo económico y social, por lo tanto el punto de partida para el análisis

de la política pública ha sido el debate sobre la teoría del desarrollo. Entonces

la evaluación se concibe como el ejercicio de contrastación de los objetivos de

política pública y de la concepción del desarrollo implicada, con el análisis de

la realidad económica y social no solo a través de los indicadores, sino de la

acción y percepción de los sujetos sociales, como agentes económicos y

actores sociales involucrados. No se trata entonces de evaluar los resultados

solo con base en determina das metas programadas o función de ciertos

indicadores de bienestar social, sino en función de una concepción del




166

2010

desarrollo sostenible, que no es ideal, sino consustancial a una concepción del

desarrollo como proceso dialectico.

Esta definición de evaluación, trasciende las definiciones y

clasificaciones convencionales, que pretenden partir de la racionalidad

instrumental y de una base positivista en las Ciencias Sociales. Hemos llegado

por una vía distinta a un planteamiento similar al de Harold D. Laswell que

proponía el enfoque contextual del análisis de políticas para la elaboración de

“modelos de desarrollo”, como modelos tentativos o abiertamente

especulativos y del cual se derivan en una dimensión históricas las tres caras

del análisis de políticas “desde el apogeo del positivismo científico, a través

de la crítica y desilusión posterior, hasta los esfuerzos actuales por desarrollar

una orientación pos-positivista” (Torgerson, 1996).

La primera cara, corresponde a la posición del positivismo en las

Ciencias Sociales que pretendió abolir la política con base en una

administración científica de la sociedad y en la racionalidad instrumental. Esta

cara tiene sus antecedentes en la ilustración del s. XVIII y el positivismo del s.

XIX y alcanzó su cima en la década de los 60 del siglo pasado cuando los

científicos sociales creyeron que sus disciplinas alcanzaban la certeza de la

Ciencias Naturales.

La segunda cara, parte del desencanto de la primera y la crítica al

positivismo que le caracteriza, para enfatizar en lo conflictivo de la política y

sobre todo en la crítica a la presunción de que las Ciencias Sociales podían

tener el nivel de certeza sobre sus resultados, al mismo nivel que las Ciencias

Naturales con base en la aplicación del lenguaje formal y el uso de métodos

duros o matemáticos, cuando en realidad no constituyen más que herramientas




167

2010

que pueden usarse, pero que al ser abstractas no pueden dar cuenta de la

compleja realidad social, ni mucho menos de la también complejas

interacciones sociales, ni entre la sociedad y la naturaleza.

La tercera cara, expresa la posibilidad de un punto de contacto entre las

dos primeras y la necesidad de aplicar herramientas analíticas provenientes de

la teoría económica y de las Ciencias naturales pero sin considerarlas como

algo absoluto y buscando los enlaces o vínculos con la subjetividad y

conflictividad de lo político.

En el presente trabajo proponemos la definición de dos tipos

fundamentales de evaluación de las políticas públicas: la convencional

identificada con la racionalidad instrumental capitalista y la evaluación

crítica: Esta última se identifica con la evaluación participativa y la

evaluación multicriterio, así como con nuestra propuesta de evaluación social

que las abarca a ambas: Esta evaluación de identifica con la racionalidad

transformadora.

La evaluación convencional, separa las esferas de lo social, lo privado y

lo público, y a todas por separado busca aplicarles el limitado marco de la

racionalidad económica o instrumental.

Por ello, aparece el conflicto entre una supuesta racionalidad técnica y

una supuesta racionalidad política (Cohen y Franco, 2006). Autores como

Ernesto Cohen, argumentan que la focalización de las políticas sociales, que

se da en el contexto del neoliberalismo, constituyó un avance en la

racionalidad de las políticas, ya que según ellos, permite el ahorro de recursos

y garantiza la eficiencia en la aplicación de las mismas. Pero, al mismo tiempo

reconocen, que en la aplicación de la política social hace falta una mayor




168

2010

racionalización de la misma, sobre todo en el marco de su evaluación. Este

argumento ignora que la focalización se aplica sobre todo como un

instrumento para reducir el gasto social y el gasto público en el contexto de las

políticas de estabilización y ajuste estructural a partir de los años 80.

Cohen y Franco (2006), se contradicen entonces y buscan una salida

convencional, al pretender que lo único que hace falta es imponer y asegurar

la aplicación del marco de la racionalidad económica e instrumental en la

evaluación de las políticas sociales.

Nosotros proponemos un camino inverso y holístico, que no se limita a

la política social, como un punto y aparte, sino que, al igual que la ambiental y

la económica, implica que sean vistas como políticas para el desarrollo y se

busquen sus puntos de convergencia, articulación y coordinación a la vez que

se reduzcan las tensiones y contradicciones entre sus objetivos.

El trabajo de equipos interdisciplinarios son característica de la

evaluación social de política pública propuesta, a la vez que este no puede

dejar de lado el conocimiento de los sujetos sociales, sino que estos se deben

integrar a los procesos de evaluación desde la planeación de los mismos.

El Trascender la racionalidad instrumental como la base última del

ejercicio de evaluación de la política pública implica también la interacción

entre métodos cuantitativos y cualitativos, pero sobre todo de métodos

participativos.

La política pública ha buscado un marco racional, pero el limitado

marco de la racionalidad instrumental y los enfoques derivados de la visión

del “imperialismo económico”, le han impedido construirse un concepto de

racionalidad que contribuya a la objetividad del proceso de toma de




169

2010

decisiones, en función de los objetivos ligados a la promoción del bienestar

social, más que a los del Estado en su función de garante de la acumulación

capitalista.

El identificar que la racionalidad no puede ser unipolar ni absoluta, sino

que se da en el contexto de la complejidad, en el sentido que la entendemos, es

decir como la conjunción del sistema económico y social con el ecosistema

global finito en la escala global y local y a su vez con diversas posibilidades

en cuanto a la temporalidad del análisis atendiendo a la dimensión histórica

del proceso de desarrollo.

La racionalidad del tomador de decisiones, al partir o buscar una

racionalización basada en la teoría general de sistemas, puede trascender la

lógica “unicriterio” del análisis costo-beneficio, o de la ganancia del

inversionista, o de la máxima utilidad en el mercado político (public choice).

Todos estas “racionalidades” unidimensionales, parten de la racionalidad

instrumental y del cálculo como ejercicio del egoísmo y la obtención de la

ventaja con respecto a los competidores.

El análisis costo-beneficio, consiste en reducir cualquier criterio a su

valoración en unidades monetarias, mediante técnicas supuestamente

objetivas, para fundamentar la decisión en un criterio de maximización (Allier,

2006). Pero en las últimas décadas la teoría de la decisión multicriterio ha

suscitado cada vez mayor atención por corresponderse con los enfoques

interdisciplinarios y transdisciplinarios y por ofrecer mejores herramientas

para la toma de decisiones que promuevan la sostenibilidad del desarrollo.

La conmensurabilidad, entonces tienen que partir de aceptar en su seno

a la inconmensurabilidad, que es también el punto de partida de la teoría de la




170

2010

medición. Es decir, que el número por sí mismo, es una abstracción que al

corresponder a una o más variables y constituirse en un índice, tiene que partir

de las dimensiones de la variable y estas a su vez del concepto que está detrás

de la variable.

Esto forma parte de la construcción de una racionalidad fundamentada

en la concepción del materialismo ambiental, es decir incidir en la

racionalidad social desde la economía política del ambiente, en lo que Leff

(2007) denomina racionalidad ambiental. Dado que las relaciones entre

economía, sociedad y medio ambiente son objetivas en la medida que parte de

la comprensión de los procesos productivos, como ligados con el medio

ambiente y sus ecosistemas, es posible entonces aspirar a la construcción de

una racionalidad ambiental de los mismos.

La racionalidad ambiental implica la comprensión de la racionalidad

como proceso y Leff (2007) distingue tres procesos de racionalidad: sustantiva

que corresponde a acciones determinadas por ciertos fines y valores; la

racionalidad teórico-formal que define un sistema de reglas de pensamiento y

de comportamiento que legitima las acciones de grupos y agentes sociales y;

la racionalidad técnico-instrumental que orienta las prácticas que se reflejan en

distintas esferas institucionales y en los patrones de producción y la

racionaliad ambiental requiere de estos tres procesos. Pero esta nueva

racionalidad ligada al desarrollo sostenible implica transformaciones

estructurales, económicas y sociales y conlleva el problema de la objetivación

de una racionalidad que no puede reducirse a un cálculo económico.

La racionalidad económica imperante, impone serios obstáculos a la

construcción de la racionalidad ambiental (Leff, 2007) como racionalidad




171

2010

social para el desarrollo sustentable, puesto que esta implica moverse entre

una diversidad de intereses sociales, fines y objetivos que no siempre pueden

concertarse fácilmente.

En este sentido proponemos para efectos de la presente investigación y

sin una pretensión de definitividad, la existencia de tres tipos de racionalidad:

a) racionalidad instrumental que pretende legitimarse como la única y

absoluta racionalidad, identificada con la teoría económica neoclásica,

el individualismo metodológico y el positivismo. En realidad esta es la

racionalidad del capitalismo, es legitimadora de relaciones de poder y

de sí misma, sin mayor objeción, como relación entre medios y fines

(escasos y alternativos) o simples elecciones en función de la

maximización de la utilidad o la ganancia) también la identificamos con

un utilitarismo ingenuo, puesto que pretende ignorar las consecuencias

sociales y ambientales negativas o en du defecto interiorizarlas

asimilándolas a su propia lógica como lo hace Coase, en el fondo es

irracional, puesto que parte de una visón simplificada (por no decir

ridícula) del mundo;

b) racionalidad consustancial: Este tipo de racionalidad se deriva de la

pertenencia de clase o de ubicación del individuo dentro de la estructura

económica (tanto la base o infraestructura como la superestructura): Es

derivada del modo de producción dominante que subordina formas

específicas de producción. Esta se liga entonces también con la cultura,

sistemas de creencias, cosmovisión de los grupos sociales. Así podemos

pensar la racionalidad campesina, doméstica, e incluso la racionalidad-

irracionalidad derivada de un determinado sistema-religioso (que no es




172

2010

solo de creencias, sino que casi siempre implica también relaciones de

poder hacia dentro de sí mismo, como en relación a la estructura

económica-social . A esta corresponde también la “racionalidad”

conformista social.

c) La racionalidad sustancial o transformadora, que si bien no puede

asumirse como absoluta u omni-abarcadora, si implica la búsqueda de la

conciencia de la totalidad. La racionalidad como construcción de

consensos puede ser la manifestación de este tipo de racionalidad,

aunque también podría ser utilizada como una herramienta para

cualquiera de los dos tipos anteriores o ambos. La racionalidad

ambiental o la racionalidad revolucionaria, pueden verse así como parte

de este tipo.

Entonces la racionalidad que debe guiar la evaluación social de las políticas

públicas es de naturaleza transformadora.

A continuación profundizaremos y revisaremos en forma crítica dos

tipos de métodos que alternativamente pueden utilizarse para la planeación y

evaluación de políticas públicas: a saber los participativos y de evaluación

multicriterial.




173

2010

Fig.15 Componentes teórico metodológicos

Teoría del desarrollo

Como Cambio estructural

Sostenibilidad

Instituciones

Economía Social

Escala humana

Componentes transversales de la propuesta de evaluación

NIVEL DE ESPECIALISTAS

EX ANTE EXPOST

INTERDISCIPLINARIO TRANSDISCIPLINARIO

Crítica a la racionalidad instrumental

TÉCNICAS ESPECÍFICAS

MEP

ECM

2.2 Evaluación participativa

Desde mediados de los años 70, han proliferado en el mundo las experiencias

de planeación y evaluación participativa, lo cual de alguna forma va de la

mano con la segunda cara del análisis de políticas de Laswell. Ante el franco

desgaste del paradigma positivista en Ciencias Sociales, se gestaron una serie

de experiencias basadas en la revaloración del conocimiento popular. La

educación popular de Paolo Freyre, fue una de las influencias más importantes

para el impulso a metodologías de investigación-acción que valoraban la




174

2010

observación participante y la percepción de los sujetos sociales como

elementos importantes en la investigación en Ciencias Sociales.

También, el limitado alcance de las políticas de desarrollo basadas en la

planeación indicativa, que se expresaba en la realidad como una planeación

vertical, de arriba abajo, y la profundización de las brechas de desigualdad,

manifiestas en mayor desempleo, marginación y pobreza, llevaron a que el

gobierno de Echeverría en México, por ejemplo, adoptara una retórica de la

participación, que más bien se traducía en una estrategia de fortalecimiento de

las estructuras corporativas y de control social del Estado mexicano.

De una u otra forma, la idea de la participación social y ciudadana en las

políticas públicas, ha permeado el análisis de las mismas, pero sin contar hasta

ahora con un marco teórico-metodológico, que haga coherente dicha

participación como un elemento integrador de las políticas de desarrollo.

Uno de los avances más importantes en la literatura sobre la evaluación

participativa, ha sido la idea del empoderamiento, la cual es una aproximación

conceptual al concepto de fortalecimiento de los sujetos sociales y su

incidencia en la política pública.

El empoderamiento, supone la toma de grados de libertad y de mayor

autodeterminación del individuo en cuanto a la toma de decisiones sobre

asuntos que afectan directamente su vida, intereses y entorno social. Las

teorías del empoderamiento y de la evaluación participativa están obteniendo

reconocimiento y dando avances importantes en el campo de la psicología

social y comunitaria, en la que la evaluación participativa se convierte en la

verdadera fuente del empoderamiento de comunidades e individuos.




175

2010

De acuerdo a Fetterman ( citado por Suárez Balcázar y Harper, 2003), la

evaluación empoderativa, es el uso de los conceptos y técnicas de la

evaluación para promover el mejoramiento personal y la autodeterminación.

Donde el proceso de evaluación se diseña para incrementar la capacidad de

diferentes agentes o “stakeholders” (que literalmente se traduce como

portadores o poseedores de intereses), para conducir su propia evaluación e

incrementar el control de las acciones tomadas, para mejorar el impacto de un

programa en el que se involucraron.

Si bien, la evaluación empoderativa es por sí misma participativa, no

toda evaluación participativa es empoderativa, en tanto que no siempre se

enfoca en transferir habilidades y en la construcción de la capacidad de

evaluación (Suárez Balcázar y Harper, 2003). Lamentablemente, el término

empoderamiento ha pasado a formar parte del discurso apologético neoliberal

de las políticas sociales focalizadas, en el combate a la pobreza. También

puede señalarse que desde su origen, en la psicología social, alude más bien al

individuo que a la colectividad social a la que pertenece, por lo que

inherentemente, es un término identificable con la apología de individualismo.

Aunque por otra parte, posee una connotación proclive a la

transformación social en tanto que implica la obtención de poder por parte de

aquel que no lo tiene. Su sentido verdaderamente transformador, puede ligarse

más bien con la educación popular de Freyre, que con la propia retórica

empoderativa, ya que sin una transformación efectiva de la estructura

económica-social, mediante la transformación de la estructura de propiedad,

de decisión y acceso a los recursos (económicos, naturales, financieros, etc.)

no podemos hablar de empoderamiento real y sustancial.




176

2010

Desde los años 80, comienza la difusión y sistematización de

experiencias de evaluación participativa en el ámbito del desarrollo (Cernea,

1995). El primer modelo sistematizado de evaluación participativa y que tuvo

difusión internacional, es el del Diagnóstico Rural Participativo (DRP) que

posteriormente derivó en la denominada Evaluación Rural Participativa

(ERP).

Posteriormente, las mismas herramientas y principios básicos del DRP y

de la ERP se aplicaron al Enfoque de Monitoreo y Evaluación Participativa

(MEP), que se propone para su aplicación en cualquier tipo de programa o

política de desarrollo y ya no solo en ámbitos rurales.

El MEP, se basa en el concepto de desarrollo participativo o centrado en

la gente (Cernea, 1995), que coincide con los elementos centrales del

planteamiento del desarrollo humano sostenible o a escala humana de Max

Neef (1986), pero que busca avanzar un poco más en su operativización.

Este planteamiento propone defender la primacía de la gente, frente a la

postura tecnócrata convencional y todavía imperante. En los organismos y

agencias de desarrollo internacionales e incluso en las nacionales, se ha

introducido fuertemente la retórica de la participación y se ha reconocido la

necesidad e importancia de la evaluación participativa y de la construcción de

capacidades sociales para fortalecer el involucramiento de los actores sociales,

como una forma de robustecer las políticas de desarrollo, reducir los niveles

de conflicto y mejorar sus resultados.

Pero en realidad, estamos bastante lejos de que la evaluación

participativa sea una práctica común, en las políticas desarrollo a cualquier

nivel. Esta es la diferencia en nuestro concepto de evaluación social, que parte




177

2010

del debate y avance en la teoría del desarrollo y de la necesidad de un

desarrollo desde abajo, que fortalezca la economía social y que enfatice

también en la necesidad de aplicar la evaluación participativa en toda política

pública orientada al desarrollo.

En tal sentido, el MEP (Gallego, 2002; IDS,1997; IIED; 1998) es un

enfoque también de investigación acción, que puede proveer de los elementos

técnicos fundamentales a la evaluación social, mismos que se complementan y

amplían con la aplicación de los denominados métodos multicriterio a la

evaluación social de políticas públicas que trataremos más adelante.

El MEP no implica una corriente homogénea de pensamiento, sino que

abarca una diversidad de enfoques y metodologías. Su interpretación depende

del marco teórico en el que se inserte, como señala Gallego (2002), depende

de quién lo utilice y el tipo de participación que se persiga, que puede ir desde

una participación de escaparate, hasta una que se base en la búsqueda de

empoderamiento y transformación de las relaciones de poder existentes. En tal

sentido, el MEP es básicamente el enfoque práctico o empírico, que

necesariamente parte de experiencias concretas de participación y seguimiento

de acciones y programas de gobierno o impulsadas por organizaciones

sociales, instituciones académicas u otro tipo de organizaciones.

El otro elemento fundamental del MEP, es que destaca la especificidad

en la aplicación metodológica, partiendo del contexto en que se aplique,

buscando métodos o procedimientos culturalmente acordes al mismo. Más

que las herramientas técnicas de aplicación del MEP, lo sustancial es que se

respeten sus principios básicos:




178

2010

Participación de los involucrados en todas las fases del proceso de

evaluación, desde la decisión de evaluar, hasta la determinación del uso

final de los resultados de la evaluación. Se trata en todo caso de evitar la

marginación tradicional de los destinatarios de la intervención o de que

sean simples proveedores de información.

Considerar que la evaluación participativa, es un proceso de aprendizaje

que se activa para la construcción de capacidades locales y el

fortalecimiento de instituciones sociales en el contexto local o

comunitario. La base de este proceso, la constituyen los conocimientos

y recursos preexistentes.

La evaluación participativa, abre también un proceso de negociación en

términos sociales y políticos, ya que posibilita la articulación de una

diversidad de percepciones, necesidades y demandas, para generar un

sentido de empatía entre los miembros del grupo o grupos participantes

y permite también, la generación de iniciativas tendientes a la

transformación de la realidad.

La evaluación participativa, es un proceso dinámico y flexible que

puede enriquecerse y complementarse con otros enfoques y sobre todo,

adaptarse a contextos locales específicos. También es flexible, en

términos de la cobertura temática, que será en función de los objetivos

planteados por los propios participantes y en función del tipo de

intervención realizada.

El enfoque adoptado en la presente investigación, implica que el MEP

puede ser una herramienta para la incidencia e inclusión en las políticas

públicas de grupos normalmente excluidos, siempre y cuando que estos sean




179

2010

conscientes de esa necesidad. Esta necesidad es en última instancia la de

transformación de las estructuras económicas y sociales.

2.3 Evaluación social y métodos multicriterio

La evaluación social de política pública para el desarrollo, propuesta en el

presente trabajo, implica ofrecer un marco de referencia crítico o alternativo y

más amplio que las propuestas de evaluación convencionales.

En primer lugar, debe partir de considerar el concepto de sostenibilidad

del desarrollo en términos, sociales, económicos y ambientales y para ello se

retoma la teoría general de sistemas. Esto debido a que en la realidad

interactúan seres humanos, estructuras organizativas como son empresas e

instituciones, es decir organizaciones económicas y sociales, en el marco de

un sistema económico y social de dimensión mundial y que es el resultado

concreto de la historia del capitalismo.

Pero este sistema y sus componentes interactúan con un medio físico,

que no solo es un espacio físico en abstracto o un espacio geográfico

representado en un mapa, sino que es un territorio concreto, que implica

determinados hábitats y ecosistemas en el sentido ecológico, además de que

estos espacios, son fundamentalmente espacios humanos con sus

determinaciones económicas, políticas, sociales y culturales.

En tal sentido, así como las nociones de estructura y sistema (Godelier,

1975), permiten delimitar el campo del concepto de racionalidad económica,

forman parte de los avances en la aplicación de la noción “sistema” a las

Ciencias Sociales. Bertalanffy (1998), desde los años 40 del siglo pasado,

viene insistiendo junto con otros notables científicos de diversas disciplinas en




180

2010

la necesidad de una teoría interdisciplinaria y generalista, que él llama teoría

general de sistemas.

Los sistemas, son el resultado de las relaciones específicas que se dan

entre sus elementos y características constitutivas, no son elementos y

características de indole sumativo o aditivo las relevantes a los mismos. De

aquí resulta la expresión el todo es más que la suma de sus partes, cuyo

sentido, reside en que las características constitutivas, no son explicables a

partir de las características de sus partes aisladas.

Entonces, las características del complejo, se muestran diferentes, en

comparación con las de sus elementos aislados. Solo si conocemos el total de

elementos o partes del sistema y la relación entre ellas, se puede derivar el

comportamiento del sistema y no por las partes en sí mismas (Bertalanffy,

1998: 55). A su vez los sistemas pueden interactuar entre sí y comportarse

como elementos de sistemas más amplios, es decir como subsistemas o como

sistemas abiertos entre los que se da un intercambio de materiales, energía e

información.

En el capítulo anterior, caracterizamos al sistema económico como

integrados por sistemas productivos y relaciones económicas de intercambio y

consumo, pero como un subsistema del sistema social ya que implica sobre

todo un sistema de relaciones sociales de producción en el marco de un

sistema de relaciones sociales más amplio caracterizados por relaciones de

poder y correlación de fuerzas políticas.

A su vez, el sistema social puede ser visto como un subsistema

integrante del sistema natural o en términos de la definición aportada por la

economía ecológica, del ecosistema global finito o planeta tierra. Estos




181

2010

sistemas pueden ser representados y se integran también por sus componentes

en diversas escalas de análisis tiempo-espacio.

Es decir en un sentido histórico y un sentido geopolítico y socio-

territorial. De tal forma que en el espacio nacional, también encontramos en la

realidad estos sistemas representados, y conformados a su vez por los sistemas

regionales y locales.

La utilización de modelos formales y lenguaje matemático es propio de

diferentes vertientes o aplicaciones de la teoría de sistemas, pero Bertalanffy

(1998), señala que es más importante la comprensión de los fenómenos antes

que la representación formal y medición de los mismos, por lo que es válida la

aplicación y formulación de la teoría general de sistemas para establecer

relaciones conceptuales sobre componentes o elementos de la realidad.

Por otra parte, este mismo autor sostiene la necesidad de una visión

generalista, frente a las aplicaciones especializadas o disciplinarias de la teoría

de sistemas, de tal forma que la interdisciplina y la transdisciplina, conforman

elementos centrales en la visión de la teoría general de sistemas.

La aplicación de la teoría general de sistemas, tiene como objeto la

búsqueda de comprensión sobre la complejidad de los fenómenos ligados al

desarrollo económico-social, con base en la interpretación y concepcíon de los

sistemas económico, social y ambiental como sistemas complejos y abiertos

en los que prima el intercambio de materiales, energía e información, pero en

una concepcíón materialista de la historia y de la ciencia, lo cual es compatible

con el planteamiento de Bertalanffy, ya que él mismo señala que uno de los

teóricos sociales que aplicaron la idea de sistema para la elaboración de una

teoría en conjunción con una ciencia nomotética (que plantea leyes y




182

2010

principios generales) en oposición a una ciencia idiográfica (descriptiva), fue

el propio Karl Marx.

De entrada, tenemos que asumir que el objeto de estudio de las políticas

de desarrollo, es un complejo que puede ser comprendido bajo la óptica de la

teoría general de sistemas, ya que el sistema económico implica un problema

de relaciones de poder y de relaciones sociales de producción, así como de

visiones y percepciones del mundo, es por tanto un objeto de carácter

eminentemente social.

Los sistemas productivos nacionales y locales, pueden entenderse como

formaciones económicas y sociales específicas, pero en el marco de un

sistema económico mundial, como la expresión histórica del desarrollo de un

modo de producción capitalista y su tendencia inherente a la mundialización.

Ahora bien, los sistemas económicos y sociales, con sus también

complejas expresiones de la cultura, se comportan en muchos sentidos como

sistemas abiertos, ya que establecen intercambios de materiales y energía con

los ecosistemas, pero también implican flujos de información genética,

cultural y de lenguajes o sistemas culturales y científicos.

De tal forma que lo económico-político, lo social-cultural y lo

ambiental-ecológico, constituyen los sistemas fundamentales para una

concepción que busque la sostenibilidad del desarrollo.

Para el análisis de las políticas de desarrollo, esto tiene consecuencias

importantes, ya que no es posible continuar con enfoques parciales o

fragmentarios de la realidad y que apelan a la racionalidad instrumental como

la base de sus modelos teórico-metodológicos.




183

2010

La percepción de la realidad como totalidad, no como una percepción

omniabarcadora, sino como percepción de la complejidad y la asunción de que

la totalidad es mucho más que la suma sus partes, en la medida que contempla

sus interacciones e interrelaciones complejas como portadoras de su unidad

conceptual. Esta visión se opone a la “visión de un mundo fragmentado y de

relacionamientos puramente mecánicos” (Valenzuela, 2006), como una

representación más bien ideológica, que aísla los acontecimiento sociales y

atomiza al ser social en individuos aparentemente independientes.

De hecho en el capitalismo contemporáneo juegan un papel central los

“trabajadores no manuales o especialistas”, como parte de lo que Valenzuela

(2006) denomina un sector “tecnoburocrático”, cuya ideología marca que

cada especialista “debe ocuparse de entender muy pequeños trozos de lo real y

de ser muy eficiente en su manejo”, además de acuerdo a este “saber

tecnocrático” el especialista debe ocuparse de los medios, ya que los medios

escapan de su ámbito de acción.

La base ahora, tiene que ser asumir la complejidad y el avance en el

pensamiento basado en la teoría general de sistemas, en los términos que

hemos planteado.

Una racionalidad, que asume que la única información valiosa se da en

términos de la optimización o peor aún contabilidad de recursos económicos y

financieros, es francamente contraria a la sostenibilidad fuerte.

En la práctica, esto implica tensión entre objetivos y visiones en la toma

de decisiones, que es en esencia un problema social y político y no meramente

técnico, aunque esto no invalida la necesidad de procedimientos y técnicas de

carácter científico o académico que partan de esta premisa y aporten a la




184

2010

mejor comprensión de los procesos y las mejores soluciones posibles, pero

fuera del carácter tecnocrático que tradicionalmente se le ha asignado.

Los problemas de decisión social, se caracterizan por conflictos entre

grupos que representan diferentes valores e intereses correspondientes y

concretos que compiten entre sí. De tal forma que los objetivos económicos de

grupos empresariales y la necesidad social de empleo, así como la búsqueda

de alternativas de desarrollo económico, con mejores disposiciones en cuanto

a las distribuciones del ingreso inherentes, así como la conservación del

patrimonio histórico, cultural y ambiental, son objeto común de conflictos.

Estos conflictos para Munda (2004), se derivan de los diferentes valores

e intereses, pero fundamentalmente derivan de las tensiones y contradicciones

inherentes a un determinada estructura socio económica y al modo de

producción capitalista. Pero estas contradicciones tienden a resolverse como

parte del proceso dialéctico de cambio estructural. Entonces más que conflicto

entre valores e intereses contrapuestos, se trata de las tensiones y

contradicciones de una determinada estructura de poder económico y social.

En cuanto a la gestión ambiental, las metas de biodiversidad, los

objetivos del paisaje, la valoración de los servicios directos que proporcionan

los entornos como fuentes de sumidero de desechos (basura, desechos tóxicos,

filtraciones a mantos freáticos, contaminación de suelo, aire y agua, entre

otros) y como fuentes de recursos naturales susceptibles de aprovecharse para

la producción, los significados culturales e históricos que tienen los lugares

para las comunidades que los habitan, las opciones recreativas que pueden

proporcionar los entornos, pueden ser también fuente de conflictos, siendo el

elemento central de los denominados métodos multicriterio (Munda, 2004).




185

2010

Todo lo anterior implica que las diferentes dimensiones del valor (y no

solo el monetario-abstracto otorgado en la concepción del homo economicus

en función del mercado o de la utilidad), pueden estar en conflicto entre sí e

incluso adentro de sí mismas. Por tanto, cualquier decisión implicará

opiniones buenas y malas para los sujetos involucrados, tanto en escalas

espaciales como temporales (Martínez Allier et al., 1998; Munda 2004).

Los denominados métodos multicriterio, presentan una variedad de

alternativas como apoyo técnico en el proceso de toma de decisiones (Munda,

2004), con la finalidad de proporcionar herramientas para facilitar la

organización de la información económica, ecológica y social, cuando el

objetivo real y no solo formal es el desarrollo sostenible y en ese sentido la

gestión ambiental ocupa un lugar relevante en las políticas de desarrollo.

En los métodos multicriterio, no es necesario asumir la

conmensurabilidad de las diferentes dimensiones del problema, dado que estas

no proveen un criterio único de elección a la vez que no deben reducirse los

valores a una sola escala, monetaria, energética o de balance de materiales,

por mencionar algunas.

El objetivo de estos métodos, es contribuir al encuadre del problema en

cuestión, de tal forma que contribuya a la generación de consensos y acuerdos

políticos y facilitar el proceso de toma de decisiones (Munda, 2004). Entonces

más que una metodología de carácter tecnocrático que trata de imponerse

como una verdad científica, lo que buscan los métodos multicriterio es servir

como instrumentos en un proceso de aprendizaje iterativo entre analistas y

sujetos sociales (agentes económicos y actores sociales involucrados), en los

que se combinan aspectos formales propios del análisis multicriterio, con




186

2010

aspectos informales derivados de la percepción, intereses y visión de los

sujetos en juego.

Por tanto, consideramos que los métodos multicriterio, proveen el

enfoque técnico adecuado a la visión de desarrollo expuesta en el presente

trabajo. Ahora bien, para insertar estos métodos en el marco de análisis del

presente trabajo, hay que considerarlos en el contexto del sistema capitalista

como una herramienta que enriquezca la visión participativa y de

fortalecimiento de los sujetos sociales en su capacidad de incidir sobre las

políticas públicas para el desarrollo.

Los métodos multicriterio entonces, permiten introducir avances en

herramientas analíticas que parten de la multidimensionalidad y de la

utilización de métodos cuantitativos y cualitativos y sobre todo de la

distinción entre un concepto general de racionalidad, a uno como adaptación

de medios disponibles a los fines perseguidos, y diferentes teorías y modelos

basados en una racionalidad que es más bien sustantiva o de procedimiento.

Estos términos nos sirven para distinguir entre la racionalidad de una

decisión, considerándola independiente de la manera en que se lleva a cabo y

la racionalidad sustancial, en cuanto a la evaluación se refiere, exclusivamente

referida a los resultados de la elección. La racionalidad de una decisión en

cuanto a la forma en que se lleva a cabo, es decir la racionalidad

procedimental de la evaluación, se refiere al proceso de toma de decisiones en

sí mismo (Munda, 2004). Es decir, debemos distinguir la forma específica que

este proceso asume como un procedimiento formal meramente técnico o como

proceso de negociación que dé paso a una racionalidad transformadora..




187

2010

Por lo tanto, es inadecuado basar la validez de un procedimiento

simplemente en un concepto de aproximación o en una propiedad de

convergencia matemática (Roy, 1985). Esta nueva forma de ver a la

racionalidad implica un concepto diferente y más completo de calidad en el

proceso de decisión.

Esto nos lleva, a reconocer la utilidad limitada de aplicar métodos o

manuales de evaluación de políticas o programas gubernamentales., por

ejemplo de política social o combate a la pobreza, o de decisiones de inversión

pública, o de autorización o promoción de inversiones privadas basadas

fundamentalmente en los métodos convencionales de evaluación de proyectos

o de decisiones de inversión, ligadas a la concepción utilitarista en economía.

El problema de decisión, debe tener una caracterización más amplia

acorde a la complejidad de la realidad económica, social y ambiental a que

debe atender y ubicarse en el marco de una determinada concepción del

desarrollo y de las políticas públicas a él subyacentes.

En la actualidad, los científicos enfrentan problemas evidentes en la

necesidad de aplicación de políticas, donde es bastante común que “los hechos

sean inciertos, los valores estén en conflicto, los intereses sean altos, y las

decisiones urgentes” (Munda 2004). En este sentido, Funtowicz y Ravetz

propusieron y desarrollaron un nuevo marco epistemológico denominado

"ciencia post-normal", en el que no solo es posible, sino necesario, usar dos

aspectos fundamentales de la ciencia en el campo de la política que son la

incertidumbre y el conflicto de valores.

El término "post-normal", indica que las operaciones de la ciencia

normal, extensibles del laboratorio de ciencia pura a la conquista de la




188

2010

naturaleza por medio de la ciencia aplicada, no son por si mismas adecuados

para resolver problemas sociales.

Al aplicar la ciencia en políticas, los no-científicos, como pueden ser

jueces, políticos, académicos, ciudadanos comunes y en nuestra perspectiva

los sujetos sociales, pueden tener conocimientos valiosos, o incluso dominan

suficientemente la metodología o aspectos relacionados, como para volverse

participantes efectivos en un diálogo constructivo, lo cual resulta esencial para

incrementar y mantener la calidad del proceso de resolución de problemas de

política y toma de decisiones en el marco de sistemas complejos.

De tal suerte, que la apropiada gestión de la calidad en el proceso es

enriquecida, al incluir una multiplicidad de participantes y perspectivas

(Munda, 2004). Esto implica una actitud diferente, con relación a la utilidad

de los modelos matemáticos y métodos cuantitativos, así como con respecto a

los indicadores. Estos, no son más que herramientas, que no pueden sustituir

el papel que juegan los actores, sujetos y tomadores de decisiones como

integrantes de un juego político, en el que son determinantes las relaciones de

poder, pero también la capacidad de negociación y de incidencia en el

proceso.

Entonces, no se trata tampoco de evadir o renunciar al uso de

indicadores y procedimientos formales en el que las herramientas analíticas

pueden ser insumos valiosos, sino más bien se trata de buscar la

complementariedad y reforzamiento entre métodos cuantitativos y

cualitativos.

Los criterios de calidad, en este marco presuponen entonces principios

éticos, pero en este caso "El asunto no radica en si el mercado es lo único que




189

2010

puede determinar valor, puesto que los economistas discutieron hace mucho

tiempo otras formas de valuación” (Funtowicz y Ravetz, 1994, p. 198).

Entonces, el interés básico radica en negar la suposición de que en

cualquier diálogo o negociación, todas las valuaciones o "numeraires" tienen

que reducirse a un solo estándar unidimensional. Es decir, que la

conmensurabilidad es relativa al método específico bajo el cual se obtiene un

determinado indicador o en su defecto a la fuente, pero no pueden reducirse

diferentes criterios a una sola ponderación, más que como una herramienta

analítica, pero nunca como algo absoluto y mucho menos definitivo, sino

como un elemento dentro del proceso de negociación.

Estas consideraciones, resultan sumamente relevantes cuando hablamos

de proyectos de desarrollo en los que se involucran actores y componentes con

intereses y resultados en conflicto. Por ejemplo, cuando en una región o

localidad con un atractivo turístico se propone la instalación o ampliación de

proyectos megaturísticos, como un elemento de dinamización

socioeconómica, pero cuya ampliación de infraestructura y de urbanización

tendrá un impacto sobre el paisaje y los ecosistemas, así como sobre la

economía campesina y las actividades económicas tradicionales.

Este tipo de proyectos, son aún más cuestionables cuando afectan a

zonas de reserva ecológica, áreas naturales protegidas o reservas de la

biósfera. Entonces, en la práctica la aplicación de las políticas de desarrollo

presenta la apariencia de un conflicto entre valores y percepciones diferentes y

suelen anteponerse los criterios de tipo económico y sobre todo los intereses

de grupos de poder a otras consideraciones relacionadas con el bienestar

social.




190

2010

Por lo tanto, los criterios de intervención, si se desea reducir la tensión y

el conflicto y traducirlo en un proceso de negociación, “tienen que ser

buscados en la percepción social de la realidad a través de la interacción

estrecha entre el equipo investigador y los participantes en grupos de debate y

en entrevistas” (Munda, 2004).

En esta perspectiva, se asume la complejidad de los fenómenos

derivados de la interacción de aspectos económicos, sociales y ambientales,

como resultado del tipo y calidad de las interacciones sociales en un

determinado contexto histórico, institucional y de estructuras políticas,

económicas y sociales, en diferentes escalas territoriales.

Cierto es que al evaluar una actuación económica concreta, uno de los

principales aspectos a considerar es la rentabilidad económica y financiera,

pero para que dicha actuación se convierta en el motor de la dinámica

económica en una región o localidad hay otros aspectos importantes, como el

número y calidad (seguridad social y laboral, permanencia) de puestos de

trabajo generados directamente, así como la estacionalidad de los mismos, que

en el caso de los proyectos turísticos es alta.

En este sentido, la diversificación productiva y económica es un aspecto

fundamental, en el que la rentabilidad de las actuaciones va en relación directa

con el nivel de inversión y por la tanto de su impacto en el desarrollo

económico local y regional. Pero es necesario no soslayar los aspectos

sociales, ya que si bien el desarrollo económico puede impactar positivamente

en el arraigo y mantenimiento de la población, esto se liga con aspectos

estructurales y culturales, en función de la calidad de vida y la distribución de

la riqueza (Munda, 2004).




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2010

Un factor importante en este sentido, es la calidad del trabajo generado

directamente, en la que destacan aspectos como la estabilidad del trabajo, la

estacionalidad y el tipo de trabajo o calificación requerida. Otro aspecto que

puede contribuir al arraigo de la población, es la mejora y potenciación del

acceso a servicios sociales, como podrían ser por ejemplo, los servicios de tipo

sanitario, de los que muchas se carecen en regiones y localidades marginadas,

así como el acceso a otros servicios del tipo educativo y cultural.

Por otra parte, del análisis de las tendencias históricas y de la

participación, en regiones con poco desarrollo económico, se ha extraído otro

criterio relacionado con el mantenimiento de las actividades tradicionales.

Éstas han sido históricamente una de las principales fuentes de ingresos y de

ahorro para buena parte de la población. En este sentido hay alternativas que

pueden favorecen la compatibilidad de usos y aprovechamientos (ganaderos,

cinegéticos, agrícolas en los fondos del valle, etc.) y otras a menudo tienen

repercusiones que van en detrimento de estas actividades, como el aumento

incontrolado de suelo urbanizado.

La desaparición definitiva de las actividades tradicionales, podría tener

un impacto negativo mucho más allá de la redistribución de los sectores

económicos, como la pérdida de patrimonio cultural, conocimientos, control

local y recursos como la calidad paisajística. Por tanto, es importante evaluar

la congruencia de las intervenciones con las actividades tradicionales, dada la

posibilidad de que el sistema (económico, social y ecológico) se oriente hacia

su irreversible desaparición (Munda, 2004). Esto no debe confundirse con una

mantenimiento de la región en condiciones de atraso, sino que consiste más

bien en la integración de criterios socioculturales y ambientales en la toma de




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2010

decisiones en las políticas de desarrollo y en este sentido, de una revaloración

de la economía campesina (sistemas productivos, agropecuarios, forestales,

producción artesanal, medicina tradicional, entre otras)

Además del mantenimiento de la población en la zona, hay otros

aspectos sociales que podrían destacarse por los diferentes grupos y personas a

los cuales se consulta y que podrían pasar desapercibidos en un estilo de

evaluación formal no participativo. La distribución social de los beneficios

asociados a los proyectos de inversión, sería un criterio de gran interés en la

dimensión social del sistema, ya que algunas actuaciones favorecen a pocos

grupos sociales, que suelen ser los que ya están disfrutando de recursos

económicos y sobre todo políticos a escala local y regional. En tanto, que otro

tipo de proyectos o actuaciones, podrían suponer una distribución más

equitativa de los beneficios entre el tejido social.

Al analizar diferentes experiencias, Munda (2004) llega a la conclusión

de que el análisis sobre los métodos multicriterio para la evaluación social de

políticas públicas, se asocia también con un estilo desarrollo sostenible y que

fortalece las capacidades locales y regionales para incrementar y sostener

niveles crecientes de autonomía sobre las decisiones que se traduzcan en

estilos específicos de desarrollo.

Para este autor, no queda fuera del marco de análisis, el que sin

fortalecer y propiciar este tipo de procesos y aún con ellos, las intervenciones

económicas obedecen en primer lugar a los intereses de inversionistas y

actores a ellos ligados y generan por tanto estilos de desarrollo no

necesariamente sostenibles en términos económicos, sociales y ambientales-

ecológicos. En este sentido, la evaluación social puede ser una herramienta




193

2010

que permita la negociación de intereses y objetivos de bienestar social más

amplios.

Munda, menciona como ejemplo, una experiencia de evaluación en la

región de Les Valls, donde la riqueza vegetal de un parque ecológico se ve

amenazada por un proyecto de expansión turístico, dado que esta se asocia con

una riqueza de fauna también importante dentro de la región catalana. Este se

ha convertido en un criterio relevante para muchos sectores de la población y

de la administración pública. En este estudio, se buscó evaluar, no sólo las

afectaciones a las funciones y elementos ecosistémicos, sino otros factores

ambientales, como la calidad del paisaje, ya que estos son centrales en la

atracción turística para Les Valls, sobre todo al tomar en cuenta que una parte

del turismo que actualmente va a la zona, lo hace por la proximidad con el

Parque Nacional.

Finalmente, se incluyó un criterio que no es estrictamente ecológico,

sino más bien jurídico, que es la confrontación con figuras de protección

ambiental, entendiendo que dichas declaraciones, se han fundado en valores

naturales y patrimoniales, por lo que atentar contra estas figuras de protección

es una afectación directa a los valores por los cuales se declararon. Existe un

conflicto no solo de intereses, valores y percepciones, sino con el estatuto

legal de zonas protegidas, lo cual no solo sucede en este ejemplo de Cataluña

que describe Munda (2004:34), sino que suele suceder muy a menudo también

en México. En estos casos se vuelve necesario entonces, aplicar una

metodología en la que aparezcan y se contrasten las diferentes valoraciones,

tanto las basadas en criterios estrictamente económicos, como las que se

sustentan en criterios sociales y ambientales.




194

2010

Munda (2004: 35-44), hace un recuento de los métodos multicriterio

para arribar a la propuesta de la Evaluación Cualitativa Multicriterio (ECM),

que nosotros retomaremos como parte de una visión más amplia de la

Evaluación Social. Para ello, se partió desde la teoría del desarrollo y la crítica

a la racionalidad instrumental, con base en un uso comprensivo de la teoría de

sistemas y el enriquecimiento crítico a partir de revalorar las aportaciones del

estructuralismo latinoamericano, la economía social y el institucionalismo, en

una marco de sostenibilidad del desarrollo.

Es central considerar la perspectiva de la economía social, que visibiliza

actores que tienden a pasar desapercibidos en la definición de estrategias de

desarrollo, y considerarlos más como objetos marginales de políticas

focalizadas de combate a la pobreza de corte asistencialista.

En este sentido, los métodos multicriterio para la evaluación de políticas

públicas y la toma de decisiones, aportan un marco formal consistente que no

es meramente técnico, sino que permite ante todo integrar procedimientos de

análisis cualitativo y promover e incluir la participación social como

elementos integrales, del proceso de evaluación y de toma de decisiones.

A continuación, se describen algunos de los aspectos formales básicos a

considerar dentro de los métodos multicriterio. En la literatura no existe

acuerdo total acerca de las definiciones que deberían aplicarse para algunos

conceptos básicos de ayuda en la decisión multicriterio, y por ello Munda

(2004) hace las siguientes precisiones:

Por un objetivo, entendemos algo que se lucha por conseguir.

(por ej. una compañía quiere maximizar su nivel de ganancias).

Por lo general, un objetivo indica la dirección de cambio deseada;




195

2010

Un criterio, es la base para la evaluación. Esta dado por una

función que asocia cada acción con un número, en cualquier tipo

de escala, cuantitativa, cualitativa, estocástica o difusa, lo que

indica la conveniencia de una acción, en términos de las

consecuencias relacionadas según un mismo punto de vista. En

términos formales, un criterio es una función definida según un

conjunto de acciones potenciales de modo que la comparación de

los dos números, nos permite describir y/o discutir el resultado de

la comparación de y relativa al punto de vista subyacente en la

definición del mismo.

Una meta, se define como algo que se puede alcanzar en forma

precisa en un periodo determinado o no (por ejemplo aumentar

las ventas de un producto en por lo menos un 10%, incrementar el

empleo en 5% con relación al periodo anterior). Si una meta no se

puede lograr o es improbable que se logre, puede convertirse en

un objetivo de mediano o largo plazo.

Un atributo, es la medida que indica si se lograron o no las metas

propuestas, dada una decisión particular que proporciona un

medio para evaluar los niveles alcanzados o no de diferentes

objetivos.

Una restricción, es un límite a los valores que los atributos y las

variables de decisión pueden asumir y puede establecerse o no de

forma matemática.

El punto, que en el espacio de criterios tiene coordenadas max g

(a), max g (a), ..., max g (a) (1) aA aA aA, se llama punto ideal




196

2010

(o de utopía) (asumiendo que el valor más alto es el mejor). Está

claro que si un elemento de A tiene como imagen a este punto,

este elemento es la mejor acción, porque maximiza todos los

criterios en forma simultánea. Un concepto similar a la alternativa

ideal, su reflejo opuesto, lo anti-ideal se define entonces como la

acción que minimiza todos los criterios considerados de forma

simultánea, esto es la peor acción según los criterios definidos

(Munda, 2004:31-45).

El concepto de Dominio, implica que una acción domina otra, si

es por lo menos tan buena como en todos los criterios

considerados, y mucho mejor en por lo menos un criterio.

Por solución eficiente, se define una acción A que es eficiente si

no hay ninguna acción en que domine a. La alternativa C se

desempeña mejor que la alternativa B en todos los aspectos y por

lo tanto se prefiere a C que a B. Se puede decir lo mismo de B

comparado con A. Por lo tanto sólo C y D son alternativas

eficientes. Se debe hacer notar que el concepto de eficiencia en

los problemas de decisión multicriterio, no significa que

necesariamente se debe preferir a todas las soluciones eficientes

sobre las no eficientes; por ejemplo las alternativas A y B no

eficientes son preferibles a la alternativa eficiente D si el segundo

criterio recibiera gran prioridad comparado con el primer criterio.

El principio que establece, que las soluciones ineficientes pueden ser

ignoradas (a menudo presentado como una sencilla hipótesis técnica), puede

provocar diferentes problemas: Se debe aceptar la suposición, de que se han




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2010

identificado todos los criterios relevantes. Si se omiten criterios relevantes,

hay costos de oportunidad potenciales asociados con la suposición de que no

hay problemas en ignorar alternativas dominadas.

Si se debe aceptar la suposición, de que se debe identificar sólo una

alternativa considerada como la mejor, se puede haber eliminado a la "segunda

mejor" alternativa durante la selección técnica, en el caso en que se deba elegir

más de una acción, la eliminación de la acción "ineficiente" puede resultar en

una pérdida de oportunidad (debe notarse que si se saca a la mejor acción del

conjunto de alternativas posibles, entonces la segunda mejor pasa a formar

parte del conjunto no dominado).

Por último, una acción dominada puede ser ligeramente peor que una

acción eficiente. Si se usan umbrales de indiferencia y/o de preferencia,

entonces ambas acciones pueden presentar una relación de indiferencia.

Munda (2004:34-45), se refiere a la existencia de diferentes formas o

planteamientos de problemas multicriteriales: el primero de ellos son los

problemas multicriterio discretos. El número de alternativas puede variar

entre 1, cualquier número discreto e infinito. El problema con una sola

alternativa, es que es básicamente un sistema de elección 0-1, en el que se

debe elegir entre la situación actual y una nueva situación. Dada la

complejidad de los problemas de toma de decisiones, no siempre es posible

que el conjunto sea definido a priori.

Puede suceder que se defina A, a medida que se desarrolla el

procedimiento de ayuda en la toma de decisiones, que es lo más

recomendable. También se pueden distinguir los casos en que A es

globalizado: cada elemento de A excluye a cualquier otro; y fragmentado: los




198

2010

resultados del procedimiento de decisión implican combinaciones de varios

elementos de A (Vincke, 1992; citado por Munda, 2004).

Se puede describir un problema multicriterio discreto, de la siguiente

manera: es un conjunto finito de acciones (o alternativas) viables; m es el

número de diferentes puntos de vista o criterios de evaluación g, i= 1, 2, …, m

es considerado relevante en un problema de decisión, donde es una función de

valor real, que representa el criterio g según una preferencia no decreciente,

mientras que la acción a es evaluada como una mejor acción que la acción b

(a,bA) según al punto de vista si g g(a) > g(b).

En esta forma, es posible representar un problema de decisión en una

tabla o matriz. Una vez definidos los conjuntos A (de alternativas) y G (de

criterios de evaluación) y suponiendo la existencia de n alternativas y m

criterios, es posible construir una matriz P n m denominada matriz de

evaluación o de impacto, la cual se caracteriza típicamente por Pij (i=1, 2…,

m; j=1, 2…, n) en que se representa la evaluación de la alternativa j por

medio del criterio i. Dicha matriz de impacto puede incluir información

cuantitativa, cualitativa o ambas.

La descripción formal general de los métodos multicriterio, implica que

los problemas de evaluación y decisión pueden conducir a diferentes

resultados, ya que por ejemplo, algunos métodos solo se dirigen a determinar

un conjunto de soluciones alternativas aceptables, mientras que otros métodos

apuntan a seleccionar una sola alternativa.

Por lo tanto tenemos una variedad de posibles formulaciones de

problemas multicriterio, que según Roy (citado por Munda, 2004) podrían

tomar alguna de las formas siguientes:




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2010

En las que la meta es identificar sólo una alternativa final;

Cuando la meta es asignar cada acción a una categoría predeterminada,

para que se convierta después en lo que uno quiera (por ejemplo,

aceptación, rechazo o demora de información adicional);

Formulaciones en las que la meta es clasificar a todas las acciones

viables, según un orden previamente establecido en forma total o

parcial;

Cuando la meta, es describir alternativas relevantes y sus consecuencias.

Ahora bien, también es necesario elegir un procedimiento de agregación

de los criterios y para ello Munda (2004: 37-45), señala los modelos básicos

existentes de acuerdo a los métodos multicriterio: El Modelo Lexicográfico;

Teoría De Utilidad Multiatributo (TUMA); los métodos de superación;

enfoques del punto ideal; modelos de niveles de aspiración y; la

Evaluación Cualitativa Multicriterio.

El modelo lexicográfico, se utiliza para poner en orden alfabético los

criterios de agregación del modelo de evaluación, donde la primera letra

representa al primer criterio en orden de importancia, la segunda letra al

segundo criterio, y así sucesivamente. 1>2>...i>...>m

Para utilizar este tipo de modelo, el tomador de decisiones debe otorgar

un orden totalmente estricto a los criterios: del más importante al menos

importante. En primer lugar se clasifican todas las acciones considerando el

primer criterio, y si existen algunas acciones diferentes, éstas son analizadas a

través del segundo criterio, y así sucesivamente.

Debemos notar, que este procedimiento es en su totalidad no

compensatorio y da lugar a la selección de la alternativa preferida en forma




200

2010

sencilla. El problema, es que la mayoría de la información no se tomará en

cuenta en el proceso de elección, ya que al primer criterio se le denomina "el

criterio dictador") y es el que determina la agregación de las acciones en

función de la importancia asignada a los criterios. Desde el punto de vista

social, un problema con el modelo lexicográfico es exactamente esta necesitad

de determinar el valor de mayor importancia.

La Teoría de la Utilidad Multiatributo, corresponde a un enfoque

utilitarista y se basa en que: en cualquier problema de decisión existe una

función U (de utilidad) correspondiente al valor real contenido en el conjunto

A de acciones viables, que el tomador de decisiones desea examinar

consciente o inconscientemente.

Esta función es un agregado de los diferentes criterios considerados, de

manera que es posible formular el problema como max U(g(a)) : aA, donde

U(g(a)) es un valor o función de utilidad que agrega los m criterios (por

consiguiente se reemplaza un problema multicriterio con uno monocriterio).

Precisamente la cuestión en este tipo de problemas, es determinar dicha

función. Las funciones más comunes son la forma lineal o multiplicativa (Bell

et al., 1977; Keeney y Raiffa, 1976; citados por Munda, 2004)

La debilidad de este enfoque, radica en la suposición subyacente más

importante, que es la identificación de la racionalidad humana con la

consistencia. En este sentido Simon (1983), nota que los seres humanos no

disponen ni de los hechos, ni de una estructura consistente de valores, así

como tampoco en la mayoría de los casos tienen la capacidad de aplicar los

principios de la teoría de utilidad en la toma de decisiones.




201

2010

En este sentido, el supuesto de transitividad en cuanto al

comportamiento humano puede implicar diversas paradojas, como la famosa

de las tazas de café (Luce, 1956; citado por Munda, 2004). Si Ti, representa

una taza de café conteniendo i miligramos de azúcar, es obvio que nadie que

compare las tazas de café va a notar una diferencia de un miligramo, pero por

lo general mostrará una preferencia entre una taza de café con mucha azúcar y

otra sin azúcar.

Esto contradice la transitividad de la relación de indiferencia y la

existencia del famoso umbral de indiferencia. El modelo TUMA, permite una

total compensación o sustitución perfecta entre todos los criterios y esto

implicaría por ejemplo, que es siempre posible compensar cualquier destrozo

ambiental con más éxito económico y viceversa. En este sentido, en el marco

de las decisiones sociales y si el objetivo es la sostenibilidad económica,

social y ambiental son preferibles los modelos multicriterio que eliminen la

total compensabilidad y que consideren como decía Kaldor (1974) la

complementareidad en lugar de la sustitución prefecta.

El enfoque de los llamados Métodos de Superación se basa en lo que

Roy llama "Axioma fundamental de comparabilidad parcial " (Roy, 1985;

citado por Munda, 2004). De acuerdo a este axioma, se pueden modelar las

preferencias mediante cuatro relaciones binarias I (indiferencia), P

(preferencia estricta), Q (gran preferencia), y R (incomparabilidad).

Para no dar un rol discriminativo a diferencias que tienen poca o nula

importancia, se introducen umbrales de indiferencia y de preferencia. Un

criterio g es un "pseudo-criterio" si existen dos funciones umbrales




202

2010

q(g)(umbral de indiferencia) y s(g) (umbral de supuesta preferencia) tal que si

g(a) g(b). En este tipo de modelo puede darse una grave falta de estabilidad.

Pueden pensarse situaciones en donde pequeñas variaciones de los

puntajes conducen a importantes variaciones de pseudo-orden, y por lo tanto a

diversas fórmulas contradictorias. Estas discontinuidades no deseables hacen

que sea necesario un análisis de sensibilidad y robustez (Perny y Roy,1992;

citados por Munda, 2004). Pero estos tipos de análisis son muy complicados

dado la naturaleza combinatoria del problema. Para simplificar este problema

en el modelo NAIADE, Munda (1995; citado por Munda, 2004), introdujo

funciones continuas y monótonas de credibilidad de la indiferencia y de la

preferencia.

El concepto de comparabilidad parcial, es la base de los llamados

"Métodos de superación". Estos se fundamentan en la idea de que,

generalmente, en los problemas multicriterio la relación de dominio es mala,

porque está basada en el consenso. Por lo tanto, una acción está

jerárquicamente por encima de otra, sólo si es por lo menos "tan buena" en

todos los criterios considerados. El concepto implicado en los métodos de

superación, es que es posible enriquecer la relación de dominio cuando hay

información realista disponible; de tal modo que entre la relación de

dominancia, que es demasiado débil y el pre-orden total de las funciones de

utilidad, hay una estructura formal.

Estos modelos, consisten en el agrupamiento de los criterios en una

relación parcialmente binaria (relación de superación), sobre índices de

concordancia y discordancia, y luego en "explotar" esta relación. Estos dos




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2010

pasos pueden ser tratados en varias formas según sea formulado el problema y

el caso particular a considerar.

Munda (2004), señala el ejemplo de un Parlamento, en el que se

considera a la coalición concordante como la suma de votos de a favor de una

determinada opción. De acuerdo a la norma de mayorías en las democracias,

esta opción se aprobará si obtiene por lo menos un 50% de los votos. En la

tradición normativa de la filosofía política, todas las coaliciones, por pequeñas

que sean, deben contar con alguna porción del poder de decisión. Una forma

de medir este poder es según la capacidad de veto para algunos subconjuntos

de resultados. En esto radica el uso de la condición de no discordancia.

También hay que hacer notar que en la coalición concordante la

cantidad de criterios es limitada, es decir que sólo se usa información de tipo

ordinal. Al calcular el índice de discordancia, se busca medir su "intensidad".

Como se ha indicado, la propiedad característica de estos métodos es que son

parcialmente no compensatorios.

Con respecto a los denominados Enfoques del Punto Ideal. Ackoff

(1978; citado por Munda; 2004) explica: "un resultado que se desea en última

instancia se llama un ”ideal". Si un problema es formulado en términos de

buscar la solución ideal, se minimizan los riesgos de pasar por alto

consecuencias relevantes en la toma de decisiones. Buscar el ideal es la mejor

manera de abrir y estimular la mente hacia la actividad creativa". Brevemente,

la filosofía que está en la base de los métodos multicriterio fundamentados en

los conceptos del punto ideal puede resumirse como sigue (Yu, 1973, 1985;

Zeleny, 1974, 1982; citados por Munda, 2004).




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2010

Los problemas multicriterio, tienen la característica de presentar

discrepancias dada la ausencia explicita de una alternativa relevante; es decir

que la única vía para que se eliminen las discrepancias es determinar o crear el

punto ideal. La forma más viable para reducir las discrepancias es generar

alternativas lo más cercanas que sea posible al punto ideal.

Coombs (1958; citado por munda, 2004) asume la existencia de un nivel

ideal de atributos para las acciones elegibles y que la ventajas del tomador de

decisiones se reducen conforme se aleja del punto ideal. La probabilidad de

elección depende de si las alternativas se alinean del mismo lado del ideal o

del otro lado del mismo.

El axioma de elección aplicado, es que se prefieren las alternativas más

cercanas del ideal a las más alejadas. Acercarse lo más posible del punto

ideal, siempre que este se percibe o está en la visión de los sujetos es la

verdadera lógica en el proceso de elección del ser humano. De igual forma. el

opuesto a la alternativa ideal, lo anti-ideal puede ser definido en un conjunto

limitado de alternativas factibles.

Entonces también, puede ser definida la lógica de la elección humana

por buscar alejarse del anti-ideal. Un procedimiento tradicional del enfoque

del punto ideal es hacer el cálculo de la "distancia" de cada acción con

relación al punto ideal, para realizar su clasificación de acuerdo a su

proximidad. Una debilidad inherente al procedimiento es que la clasificación

de alternativas se invalida al cambiar el punto ideal, como una acción

artificial. Por tanto, es preferible que la clasificación sea resultado de las

características de las acciones reales por sí mismas.




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2010

Los llamados modelos de niveles de aspiración, se basan en expresar

las ideas del tomador de decisiones sobre los resultados deseados para la

decisión con relación a cierto nivel buscado por criterio u objetivo. Se

encuentra, que es muy estrecho el nexo entre el concepto de meta de

aspiración y la teoría del comportamiento satisfactorio (Simon, 1983; citado

por Munda, 2004). Los niveles de aspiración suelen ser abordados a través de

la programación de metas (Spronk, 1981; citado por Munda, 2004).

La programación de metas, tiene la ventaja de proporcionar una

solución, aunque ninguna de las metas sea alcanzable, siempre que la región

de factibilidad contenga algún resultado. Al utilizar variables desviacionales,

se muestra si se lograron las metas o no, o en que medida los logros

alcanzados se alejaron o acercaron a las metas programadas. El método de "las

funciones escalares de logro" (Wierzbicki, 1982; citado por Munda, 2004),

puede verse como una generalización de la programación de metas y de las

técnicas del punto ideal.

La idea fundamental, es la elaboración de una base matemática para la

toma de decisiones, al presentar los deseos del tomador de decisiones como

puntos de referencia. Esta técnica es aplicable para la planificación de

políticas públicas ya que implica expresar de forma clara las metas y

prioridades a alcanzar por una administración.

La Evaluación Cualitativa Multicriterio, parte de la teoría de

medición (Roberts, 1979; Vansnick, 1990), que al estructurar un problema,

considera un conjunto A y la información disponible sobre el mismo, se

expresa esta información al asignar un número real m(a) a cada elemento aA.




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2010

Este número real representa la medida de a y la relación m: AR se denomina

escala de medida.

Las escalas fundamentales son: nominal; ordinal; de intervalo; de razón.

En forma simple, se puede nombrar como información cualitativa, a toda la

información medida en una escala nominal u ordinal, y como cuantitativa, a la

información medida en escalas de intervalo o de razón. En la teoría de

evaluación multicriterio, se distingue claramente entre métodos cuantitativos y

cualitativos.

Básicamente, hay dos enfoques para el manejo de información

cualitativa: directo e indirecto (Munda et al., 1994; Nijkamp et al., 1990). En

el primero, la información cualitativa se trabaja a través de un método de

evaluación puramente cualitativa; en el segundo, la información cualitativa se

convierte a información cardinal, y luego se utiliza uno de los métodos

cuantitativos existentes.

La conversión a información cardinal, puede ser atractiva cuando se

dispone de información "mixta", es decir tanto cualitativa como cuantitativa.

En este caso, al aplicar un método directo por lo general solamente se

aprovecha el contenido cualitativo y se deja al margen la información

cuantitativa lo que puede implicar un ineficiente uso de la información. En el

enfoque indirecto, se evita esta pérdida de información; la cuestión está en que

el esquema de cardinalización tenga un fundamento suficiente.

El método del valor esperado (Rietveld, 1984, 1989; citado por Munda,

2004) y las técnicas de escala multidimensional (Kruskal, 1964; Keller y

Wansbeek, 1983; Nijkamp, 1979; citados por Munda, 2004) son dos ejemplos

de cardinalización de una matriz de evaluación cualitativa.




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2010

Otro ejemplo, de un método que usa información mixta es el REGIME;

dicho método consiste en operaciones de comparación de dos alternativas. En

tal sentido, tiene algo en común con los denominados métodos de superación

(Hinloopen y Nijkamp, 1990; Nijkamp et al., 1990).

Otro método interesante para el manejo de información mixta, es el

llamado EVAMIX (Voogd, 1983; citado por Munda, 2004). En este enfoque

se trabaja a través de la construcción de dos medidas: en una, se tratan solo

criterios ordinales y en la otra, criterios cuantitativos. Por medio de

suposiciones para estandarizar y agregar, es posible elaborar varios métodos

para asignar un puntaje de evaluación a cada alternativa. Las suposiciones que

respaldan a este enfoque, se refieren a la determinación de las funciones de

estandarización.

También se hacen suposiciones con relación a los pesos de los criterios

ordinales y cardinales, y en lo referente a la relación aditiva de la medida de

dominancia global. Un problema del que adolecen los métodos multicriterio

que tratan de tomar en cuenta a la información mixta, es evidente en el

EVAMIX, esto es la equivalencia de los diferentes procedimientos de

estandarización, para diferentes evaluaciones de las alternativas según

diferentes criterios.

El denominado método NAIADE (Munda, 1995), incorpora técnicas

matemáticas para tratar dicho problema. En este método, la información

cualitativa se representa mediante conjuntos difusos y no mediante

información en escala ordinal.

Otro marco para trabajar la incertidumbre, es el denominado de

incertidumbre difusa, que se concentra en lo ambiguo de la información, en




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2010

tanto que la incertidumbre no se refiere a la ocurrencia de un acontecimiento

sino al acontecimiento en sí, que no puede ser descrito en forma clara o

precisa, sino mediante medidas estocásticas o difusas del comportamiento de

una alternativa con relación a un criterio de cálculo, por lo que resulta

adecuado en aplicaciones a la vida real, por su flexibilidad.

Este modelo es particularmente apropiado en modelos económicos-

ecológicos, en los que se incorporan grados diversos de precisión en cuanto a

las variables consideradas (Munda et al., 1995; citado por Munda, 2004). En el

marco del análisis del ciclo de vida (ACV) de los productos, esta propiedad se

ha revelado muy útil para la agregación de indicadores. Munda y Romo,

(2001; citados por Munda, 2004) han combinado la evaluación multicriterio

con ACV.

En la gestión medio ambiental y de los recursos naturales, así como en

la política pública que pretenda vincularse con la búsqueda de un desarrollo

sostenible, normalmente se ponen de relieve diversos temas e intereses en

oposición o incluso pugna abierta, es necesario entonces, otorgar atención a la

existencia de los diferentes valores y metas de diversos grupos en la sociedad

y no solamente a los que tienen acceso al poder y a las formas convencionales

de negociación y cabildeo.

En la lógica de los sistemas complejos, se puede identificar esta

situación fácilmente (Munda, 2004). Los sistemas espaciales o del medio

ambiente en particular son claramente sistemas complejos en los que se

desenvuelven también sistemas productivos y sociales y esta relación se

caracteriza por la subjetividad, la incompletud y lo impreciso ya que pos

ejemplo los procesos ecológicos son altamente inciertos y realmente se sabe




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2010

muy poco sobre la llamada resiliencia o sensibilidad a factores estresantes

como pueden ser diversos tipos de contaminación, o la injerencia humana a

través de la construcción de ciertos tipos de infraestructura, entre otros.

La teoría de la incertidumbre difusa, es de índole matemática y es útil

en la modelación de situaciones con estas características, es decir para

describir a través de la incertidumbre difusa, algunas de las indeterminaciones

del sistema socio-ecológico en estudio. Al respecto Zadeh (1965; citado por

Munda, 2004) escribe: " a medida que aumenta la complejidad de un sistema,

nuestra capacidad de hacer una afirmación precisa y significativa de su

comportamiento disminuye hasta que se llega a un umbral debajo del cual la

precisión y la relevancia se convierten en características casi mutuamente

excluyentes."

En este tipo de situaciones se vuelven comunes las afirmaciones como

"la calidad del entorno es buena", o "la tasa de desempleo es baja" aunque esto

se respalde muchas veces con indicadores de dudosa calidad.

El método multicriterio NAIADE, que busca aportar un enfoque

original sobre los entornos imprecisos de evaluación y decisión, basado en

algunos aspectos del "axioma de comparabilidad parcial" de Roy, es discreto

cuya matriz de impacto, incluye medidas deterministas y cardinalización.

Este método, incluye también procedimientos de análisis de conflictos

que se integran a la evaluación multicriterio como una herramienta para que

los hacedores de políticas puedan acceder a decisiones que sean "defendibles"

en la medida que se reduzca la divergencia de intereses y se llegue a cierto

consenso o que se tenga mayor equidad en cuanto al impacto de las decisiones

para diferentes grupos sociales o niveles de ingresos.




210

2010

Para ello, se elabora una matriz que contenga el impacto de diferentes

alternativas para cada grupo de ingreso/interés, y se utiliza un procedimiento

de agrupación difusa ubicando los grupos que estén más cerca en sus intereses

en comparación a los demás.

Para este fin, resulta útil la realización previa del análisis institucional

con base en la revisión de documentación histórica, legislativa y

administrativa, para identificar los actores sociales más significativos y desde

la perspectiva del presente trabajo también para ubicar los procesos de

constitución de sujetos sociales.

Una vez ubicados, es importante analizar sus posiciones y percepciones,

así como las posibles relaciones de convergencia u oposición que puedan

darse alrededor del objeto de decisión (inversiones, afectaciones a recursos

naturales o públicos, usos del agua o del suelo, expansión urbana, etc.).

Para complementar y robustecer el resultado de este análisis, se utilizan

métodos cualitativos puros, como las “entrevistas a profundidad” (in-depth

interviews) a actores que se consideren claves, así como la “observación

participante”, para incluir las apreciaciones de personas insertas en las

dinámicas internas de los grupos sociales involucrados. En nuestra perspectiva

este es un elemento central en un estrategia incluyente de desarrollo y debe

buscar no solo la inclusión de las apreciaciones, sino de los propios sujetos en

el proceso de desarrollo, en principio a través de la evaluación social de

políticas públicas.

Por otra parte, la realización de encuestas a una muestra representativa

de la/s población/es susceptible/s de afectación por las decisiones en cuestión,

junto con los métodos anteriores permiten trascender una modelización de




211

2010

índole tecnocrática. Lo anterior, se logra al buscar lo que Munda llama un

“perspectiva interna” o un conocimiento que aproveche mejor la experiencia

de los involucrados, en el marco de métodos multicriterio que permiten

contrastar y fortalecer la objetividad de métodos formales y el conocimiento

de los especialistas.

Esto se logra, al incorporar y objetivar la subjetividad de los agentes o

actores involucrados, en la perspectiva de la constitución de sujetos sociales

incluidos en el proceso de toma de decisiones y en la evaluación de políticas

públicas. De esta forma, es posible apuntalar la construcción de procesos

correspondientemente democráticos e incluyentes como la base de cualquier

estrategia de desarrollo.

Para Munda (2004), estas metodologías forman parte de la búsqueda de

herramientas más eficaces para la toma de decisiones en la perspectiva de

mejorar la gestión del medio ambiente y considerar estas variables en su

contenido eminentemente social.

Pero, desde nuestra perspectiva de análisis resulta insuficiente, si no se

aplican como parte de una política nacional de desarrollo, que contenga una

visión y un proyecto de amplia base social, a la vez que estás herramientas se

apliquen también para fortalecer dicha visión o por lo menos para tender a la

construcción de dicho proyecto. Estos métodos, deben constituirse como

elementos que puedan ser aprovechados por los movimientos sociales de base

e instituciones que fomenten el desarrollo, ya sean agencias gubernamentales

o no gubernamentales, instituciones de investigación y académicas u

organizaciones de base.




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2010

Entonces, las herramientas participativas y multicriterio no son más que

elementos auxiliares, pero a la vez parte integral de una visión del desarrollo

que integre y objetive las iniciativas y procesos “desde abajo”, en el marco de

una construcción social más amplia tendiente a la construcción de un proyecto

nacional de desarrollo y sus estrategias correspondientes.

El marco de evaluación propuesto, parte de la concepción del desarrollo

sostenible como proceso de cambio estructural. Dicho proceso implica la

interrelación de tres conjuntos principales de aspectos y variables: económicas

y políticas; socioculturales; y ecológicas

El análisis de estos tres conjuntos, se puede realizar en cuatro escalas de

análisis también interrelacionados: Macro (identificado con el análisis de un

país o región); de sectores económicos; económicos; urbano-rural; territorial

(identificado con meso o microrregiones y/o localidades); y de política

sectorial (social, ambiental, socio demográfica, de salud, vivienda, entre

otras).

El esquema anterior, implica que cualquier análisis específico por

aspecto o escala implica necesariamente todos o algunos de los otros aspectos

y escalas (niveles de interrelación). Esto es que un aspecto meramente

económico (inversiones), por ejemplo, en una perspectiva de desarrollo

sostenible, debe considerar los otros aspectos y lo mismo se aplica para los

otros aspectos.

Una política de desarrollo, plan o programa que pueda clasificarse

dentro de cualquiera de los tres aspectos mencionados, debe considerar

también las interrelaciones entre aspectos o niveles de análisis sobre todo en




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2010

cuanto a la coordinación de políticas. Este puede ser un referente para

encuadrar esfuerzos de coordinación interinstitucional.

El diseño de los programas, atiende aspectos particulares y debe señalar

con claridad sus objetivos y metas, pero puede ampliar y respaldar su marco

de referencia en nuestra propuesta para la evaluación. La evaluación por tanto

además de ser una herramienta de control y auxiliar en el proceso de toma de

decisiones se propone como un insumo valioso para el diseño de planes y

programas.

Por otra parte, las técnicas y métodos de investigación y análisis se

proponen para aplicar en dos niveles básicos: de escritorio (especialistas) y de

campo. Las herramientas participativas y multicriterio tienen dos momentos

en que necesitan del nivel del escritorio, ex ante, en el diseño y/o ajuste de las

herramientas y ex post, en el procesamiento e interpretación de los resultados.

Los indicadores obtenidos de fuentes de investigación indirectas y los

datos e indicadores obtenidos de la investigación directa, forman parte de los

contenidos cuantitativos. Los contenidos cualitativos pueden trabajarse en otro

sentido, en forma directa e indirecta, es decir: como contenidos puramente

cualitativos, descripciones y relatos, codificados y resumidos; o bien como

contenidos cualitativos cardinalizados, es decir ponderados mediante criterios

parametrizados.

Es interesante notar como señala Munda (2004), que la filosofía

analítica, las teorías de complejidad, la ciencia post-normal y las teorías

recientes de la racionalidad, conducen mediante diferentes vías a un enfoque

de los problemas de decisión, que pueden ser operacionalizados mediante un

marco multicriterio transparente, participativo y consistente.




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2010

Fig. 16 Componentes transversales de la Evaluación Social

Aspectos económicos Aspectos sociales

Aspectos ambientalesNiveles de interrelación

económica , social ambiental

nivel Escritorio

nivel Campo

Momentos Ex ante y ex post

MEP

ECM

Ahora bien, en nuestra perspectiva el uso de métodos participativos y

multicriterio en la evaluación de las políticas públicas para el desarrollo, se

enmarca dentro de la evolución del pensamiento crítico sobre la teoría del

desarrollo, y con base en la reflexión sobre los estilos y estrategias de

desarrollo.

Estos métodos pueden ser herramientas útiles, pero no por sí mismas,

sino en el contexto de una política integral que reconozca la necesidad de

dinamizar fuerzas sociales transformadoras como base del proceso de cambio

estructural. Es decir que el cambio estructural, en su sentido elemental como

desarrollo económico con equidad, requiere de una asunción colectiva y

creativa del proceso. Por ello la concebimos como un proceso propio de la

economía social en la medida en que no puede limitarse a las relaciones entre

el mercado y el estado, sino entendiendo que estos no son sino construcciones




215

2010

sociales y que la sociedad es un complejo de relaciones históricamente

determinadas entre individuo y colectividad.

Las estrategias de desarrollo tienen componentes en diversas escalas y

niveles: la estrategia de desarrollo no se puede basar únicamente en una

política económica, aunque es un componente fundamental, sin duda alguna;

el uso adecuado de los instrumentos de política económica, financiera, fiscal y

monetaria que generan condiciones macroeconómicas propicias para el

crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, el fortalecimiento del

mercado interno y de los sectores productivos, así como una adecuada

inserción en los mercados internacionales, el fomento a la capacidad de ahorro

de interno, entre otras, son fundamentales en una estrategia de desarrollo; pero

estos componentes no pueden surgir de la nada, o como buena voluntad de los

depositarios del liderazgo político o de la claridad de académicos y analistas

de la política económica, sino que es un proceso histórico, enmarcado en

condiciones económicas, políticas y sociales objetivas, pero sobre todo de

construcción social amplia.

En tal sentido la propuesta de la evaluación social no deja de lado la

planificación, sino que constituye un elemento integral de la misma, pero

implica un punto de partida conceptual como principio unificador de la teoría

y la práctica del desarrollo.

Así mismo, la escala macroeconómica, correspondiente al espacio

económico nacional, encargada de contener las condiciones generales de la

reproducción económica y social, se corresponde con las escalas mayores

(internacional o mundial, bloques económicos regionales) y menores (regional

o local). La inserción de la economía nacional en el sistema mundial




216

2010

capitalista en una condicionante estructural para las posibilidades de

desarrollo y márgenes de acción de la política económica en particular y de la

política pública en general

La crisis actual del capitalismo mundial manifiesta en sus corolarios de

crisis financiera, crisis alimentaria, crisis energética y crisis ambiental, pone

de relieve la insuficiencia de los enfoques convencionales en los estudios del

desarrollo y la necesidad de profundizar en senderos de búsqueda intelectual y

social creativa.

En este sentido, la calidad y formas de integración, articulación y

desenvolvimiento de la economía regional, local y comunitaria, juegan

también un papel importante en el marco de las condiciones objetivas a nivel

macroeconómico. El margen de acción de la política pública y de las fuerzas

sociales para impulsar el desarrollo sostenible es limitado, pero la posibilidad

de ampliación de sus márgenes también existe y es función directa de la

movilización en el sentido correcto.

La insostenibilidad del desarrollo es resultado directa de las estrategias

adoptadas para la promoción del desarrollo económico en función de

determinado patrón de acumulación capitalista.

Las contradicciones sociales inherentes al modo de producción

capitalista, se concretizan en un intercambio desigual entre países con

mayores y menores niveles de desarrollo, la profundización de la brechas

socioeconómicas y tecnológicas y la desvalorización de la naturaleza y de

estilos de vida y de desarrollo latentes en el seno del propio capitalismo.

Pero, en el marco de los procesos de industrialización latinoamericano

estas contradicciones se fueron agudizando gradualmente, aunque en forma




217

2010

menos severa que durante el periodo de las políticas de choque, estabilización

y ajuste estructural. El desarrollo económico en este sentido era mucho más

fuerte con los procesos de sustitución de importaciones, que aunque

inacabados, articulaban de mejor manera el desarrollo agrícola y el desarrollo

industrial.

Los límites que encontraron los procesos de sustitución de

importaciones, se ligaron con las propias características del subdesarrollo que

pretendían superar y tienen sus principales explicaciones, en la profundización

de la vulnerabilidad, en el marco de la competencia en el comercio

internacional y en las propias estructuras económicas y sociales caracterizadas

por una profunda desigualdad.

Con las crisis recurrentes en los años 70 y las crisis de pago de deuda en

los 80, el subdesarrollo latinoamericano lejos de resolverse se ha

profundizado, dejando también al descubierto, en el marco de la crisis actual

que las estrategias de desarrollo que urgentemente deben plantearse e

implementarse, deben transitar por la búsqueda de la sostenibilidad del

desarrollo.

Por otro lado esta preocupación, contrario a lo que suele decirse, estuvo

presente en el seno de los debates estructuralistas y muestra de ello es su

inclusión, aunque con cierta debilidad, en el concepto de estilos de desarrollo

de Pinto (1976) y Gracierena (1976), así como la propuesta sobre el desarrollo

humano de Max Neef, que tiene mucho que ver con el ambiente intelectual

ligado al estructuralismo y teoría de la dependencia, aunque con un sentido

crítico. En el siguiente capítulo, haremos más que una revisión apretada, una

reflexión sobre las estrategias de desarrollo que pueden adoptarse en A.L y




218

2010

específicamente en México, con base el desempeño reciente en el contexto

neoliberal. Para ello, aplicaremos los criterios del desarrollo sostenible,

revisaremos la literatura sobre las experiencias prácticas ligadas e este

concepto, sus alcances y limitaciones. Así mismo nos aproximaremos a una

aplicación del esquema metodológico de evaluación elaborado en el capítulo

anterior.

Por otra parte, como un complemento sustancial de la metodología de

evaluación, nos adentraremos en el papel que juegan los procesos del

desarrollo urbano y rural como componentes de la estrategia tendiente a la

sostenibilidad y como parte del concepto desarrollo que hemos fundamentado

con un contenido de cambio estructural, el papel de las instituciones y el

marco de la economía social y del desarrollo a escala humana o con énfasis en

los sujetos sociales en una dimensión local más no localista.




219

2010

Capítulo III

Sostenibilidad y estrategias de desarrollo en México y A.L.

En el presente capítulo, realizaremos un esfuerzo de vincular las

problemáticas de la sostenibilidad, con las estrategias de desarrollo económico

que se han implementado en México y A.L., para de esta manera, plantear

alternativas en función de los efectos de la crisis actual (económica, social y

ambiental). Así mismo plantearemos la utilidad de nuestra propuesta de

evaluación social en el marco de la construcción y consolidación de

estrategias alternativas de desarrollo.

El objetivo de este capítulo, es contar con elementos para ubicar el

concepto de evaluación social como una aportación importante para la

construcción de una estrategia alternativa de desarrollo. La participación

social y la evaluación de las políticas públicas desde la sociedad ha sido un

aspecto ausente hasta la actualidad, ya que en principio no ha sido considerado

parte sustancial de los planteamientos teóricos y argumentales del estilo de

desarrollo.

De entrada recordemos, que nuestro concepto de desarrollo, trasciende

el economicismo y se basa en una visión de economía política ecológica-

marxista, que incorpora elementos del institucionalismo y que retoma

elementos del análisis del estructuralismo latinoamericano y de la economía

social.

El desarrollo económico, por sí mismo no tiene sentido sino no se

aborda desde una perspectiva más amplia, en la que lo económico, no es sino

una construcción social, históricamente determinada y concreta. La totalidad




220

2010

del sistema social, necesariamente imbricado en la naturaleza (es decir en sus

complejas y múltiples interacciones con ella), tiene como base material el

sistema económico-productivo, como el elemento nodal que procesa los

recursos naturales y que se relaciona físicamente con los ecosistemas, en

función del propio proceso económico.

El análisis estructuralista, generó una clasificación de las etapas del

desarrollo latinoamericano, con base en sus formas generales de inserción en

la economía mundial capitalista, su lugar específico y la forma particular que

adopta la economía de un país subdesarrollado y su sistema productivo, dentro

de la estructura centro-periferia. Ahora avanzaremos en una aproximación de

este mismo análisis, pero que incluya una perspectiva de economía política

ecológica, para dar cuenta de los problemas de sostenibilidad, o de las

problemáticas sociales y ambientales ligadas al proceso de desarrollo

económico.

Para ello recordemos la distinción radical que hemos hecho entre:

a) Crecimiento económico y;

b) Desarrollo económico capitalista;

c) Nuestro concepto de desarrollo como transformación social y

cambio estructural en un sentido de cambio en las relaciones sociales

de producción y de las relaciones de poder, sobre todo en el ámbito

de la toma de decisiones e incidencia en la política pública.

Estos tres niveles conceptuales juegan e interactúan en nuestro concepto

de desarrollo y son fundamentales para la delimitación de nuestra propuesta de

evaluación social de política pública como una herramienta fundamental en la




221

2010

construcción de estrategias alternativas de desarrollo en diferentes escalas

(nacional, regional y local).

Por estrategia de desarrollo entendemos, la conjunción entre la política

económica (monetaria, fiscal, industrial y agropecuaria) y pública (social,

ambiental, sectorial), con la dinámica económica y social y el funcionamiento

y características del Sistema Productivo Nacional, en términos del tipo de

inserción en la economía mundial capitalista y de su impacto en términos de la

sostenibilidad del desarrollo.

Una aproximación conceptual es la de estilos de desarrollo (Pinto, 1976;

Gracierena, 1976) que se define como “la modalidad concreta y dinámica

adoptada por un sistema social en un ámbito definido y en un momento

histórico determinado”. En el estilo de desarrollo se expresan la correlación de

fuerzas entre grupos sociales, como las formas que asume la lucha de clases y

los conflictos entre grupos de interés político y económico. “Desde una

perspectiva dinámica e integradora el estilo de desarrollo es un proceso

dialéctico entre relaciones de poder y conflictos entre grupos y clases sociales,

que derivan de las formas dominantes de acumulación de capital, de la

estructura y tendencias de la distribución del ingreso, de la coyuntura histórica

y la dependencia externa, así como de los valores e ideologías” (Gracierena,

1976 citado por Gligo, 2006).

En nuestra interpretación, el estilo de desarrollo se deriva de las formas

específicas que dentro de un régimen o patrón de acumulación (en el sistema

mundial) se asume como modalidad de acumulación en un contexto nacional,

regional o local. Este concepto se relaciona con lo que Varsavsky (1979,

citado por Gligo, 2006) denominaba el estilo tecnológico, y con los patrones




222

2010

de producción y consumo. También se relaciona con el margen de maniobra y

el tipo de políticas específicas que implementa el Estado, tanto en su política

interna como en las relaciones internacionales. El patrón de acumulación es

una categoría más general y abstracta que comprende al estilo de desarrollo y

no viceversa.

Es decir, el estilo de desarrollo es una definición particular y específica

dentro del sistema en su conjunto, que está determinado por el patrón de

acumulación, pero en un contexto económico, socio-cultural y territorial

específico. El patrón de acumulación siguiendo a Feijoó, corresponde a la

“modalidad históricamente determinada de funcionamiento del capitalismo”,

Esto corresponde a las formas generales que asume la valorización y

acumulación capitalistas, mediante las cuales el sistema trata con sus

contradicciones y genera las condiciones para la reproducción ampliada del

capital (1990). Cuando hablamos de Modelo de desarrollo, este concepto

implica sobre todo la política económica implementada, pero también otras

políticas de desarrollo y las relaciones internacionales. Este concepto es más

estrecho que el de patrón de acumulación y este último lo abarca, pero ambos

se vinculan fuertemente como expresión de una concreción histórica.

Esta distinción, no es un asunto menor ya que por ejemplo, Brasil, chile

y México, se encuentran insertos en el mismo patrón de acumulación, pero

aplican políticas sociales, ambientales y de desarrollo económico que han ido

diferenciándose en su enfoque y en sus implicaciones, Por solo mencionar un

ejemplo, mientras en México se insiste en profundizar el régimen de pensiones

privatizado, manejado en su mayoría por bancos transnacionales y que

generará pensiones del 40% del sueldo promedio (sin contar las enormes




223

2010

pérdidas registradas durante la crisis de 2008), en Chile se optó en 2009 por

un régimen mixto con participación del Estado para garantizar una pensión

mínima. Brasil por otra parte, en materia ambiental si bien enfrenta el grave

problema de destrucción acelerada de la selva del Amazonas, tiene una

política para sustituir vehículos a gasolina por híbridos, al tiempo que impulsa

la producción de biocombustibles. A la vez, las posiciones de estos tres países

en materia de integración comercial y de sus relaciones con los Organismos

financieros internacionales y en materia financiera, demuestran capacidades

de decisión estratégica y márgenes de maniobra distintos.

Fig. 17 Patrón de acumulación y estilo de desarrollo




224

2010

Nícolo Gligo (2006), establece esta diferenciación en términos de

estilos ascendente y dominante. El estilo ascendente se deriva de la expansión

del capitalismo, mientras que el estilo dominante se asocia con las formas

específicas que toma este en cada país. Desafortunadamente, la definición

sobre los estilos de desarrollo y el debate posterior incorporó débilmente la

dimensión ambiental, debido a la incapacidad de los economistas para tratar

temas relacionados con las ciencias naturales y la poca disposición para optar

por enfoques interdisciplinarios (Gligo, 2006).

Por otra parte, como vimos en el primer capítulo los términos sostenible

y sustentable,| cayeron en pura retórica (Guimaraes, 1996) al no profundizar

en la importancia de la dimensión ambiental y no adoptar un enfoque de

sistemas complejos que dé cuenta de las interacciones e imbricaciones de lo

económico, social y ambiental. Al respecto la diferenciación entre

sostenibilidad fuerte y débil es útil, ya que la primera toma una posición

sustentada en la teoría de sistemas y la incertidumbre con el principio

precautorio como su contraparte necesaria, en tanto que la segunda se presenta

como un desarrollismo que retoma débilmente los temas ambientales.

El desarrollo económico identificado con la acumulación de capital,

genera por sí mismo una serie de costos sociales y ambientales que le son

inherentes y conforman manifestaciones concretas de las contradicciones del

modo de producción capitalista y del patrón o régimen de acumulación.

De tal forma que estos costos no pueden ser vistos como externalidades

del proceso económico, sino que en la concepción de sistemas y de totalidad

del materialismo histórico, el proceso económico conforma la base material de




225

2010

la sociedad y constituye un sistema abierto que intercambia materiales,

energía e información con los sistemas socioculturales y naturales.

Todos estos sistemas se entienden como abiertos, entre los que se

establecen relaciones de conjunción y subjunción, así como uniones

(utilizando lenguaje de la teoría de conjuntos). Es decir que no se trata de

dimensiones independientes y que interactúan entre sí, sino que se trata de

partes de un todo cuyas interacciones determinan la dinámica y configuración

del sistema total (planeta tierra).

Por ejemplo, en un marco territorial tenemos un sistema productivo

regional o local, conformado por diversos subsistemas productivos y de

circulación, los cuales en conjunción con los recursos naturales y ecosistemas,

conforman la base material de la sociedad en su entorno, como concreción

operativa de las estructuras sociales (Coraggio, 2004). En esta lógica debe

evaluarse la estrategia de desarrollo adoptada.

El estilo de desarrollo como concretización o resultado de la correlación

de fuerzas económicas, políticas y sociales y como manifestación del estado

de la lucha de clases, implica también un determinado grado de comprensión

social sobre las relaciones con el medio ambiente y los ecosistemas.

Esto implica una construcción superestructural conformada por un

arreglo institucional fragmentado y una cosmovisión economicista que no

aprecia el lugar que ocupa la naturaleza como elemento inmanente al

desarrollo. Sin embargo nuestra propuesta metodológica de evaluación social

apuesta al ascenso de los movimientos y sujetos sociales que vinculan las

temáticas de desarrollo económico, justicia social y conservación ambiental.




226

2010

Con base en las anteriores consideraciones procederemos a hacer un

análisis del proceso de desarrollo económico en México, con algunas

generalizaciones para A.L, solo para situar a nuestro país como parte del

contexto continental.

Sobre todo, nos interesa ubicar las características principales de la

transición de la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) al

Patrón de Acumulación Neoliberal (PAN) que consideramos la profundización

de las relaciones de dependencia de México con respecto especialmente a los

Estados Unidos y en general al centro capitalista. Posteriormente trataremos

de ubicar las implicaciones sociales y ambientales de dicha transición

considerando el concepto de desarrollo elaborado en el capítulo I de la

presente tesis. Por último, nos introduciremos en la reflexión sobre la

importancia de las experiencias participativas que cuestionan al

neoliberalismo y a la llamada globalización, así como la necesidad de

conjugar con mayor profundidad el análisis de las problemáticas económicas,

sociales y ambientales, en sus dimensiones urbana y rural, en los movimientos

y propuestas que buscan la construcción de alternativas al neoliberalismo.

De esta manera se parte del análisis de las experiencias concretas de

desarrollo, que han tenido como característica común, el no contar con una

estrategia deliberada y construida con amplias bases sociales.

El proceso de acumulación de capital ha tenido diferentes patrones, uno

en función del mercado interno y otro del mercado externo, pero ambos

ligados a las transformaciones del patrón de acumulación internacional, que

pasó de la consolidación del capital transnacional, al dominio transnacional-

financiero. Pero una estrategia de desarrollo que parta de los intereses




227

2010

nacionales, y mucho menos que vincule los temas económicos, ambientales y

sociales, ha estado ausente. Esta problemática se agudiza con el Patrón de

Acumulación Neoliberal (PAN) pero se inició con la incapacidad de la

Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) para convertirse en un

modelo de crecimiento endógeno y transitar a la sustitución de importaciones

de bienes de capital.

El tema ambiental se reducía al tema de la disponibilidad en abundancia

y aprovechamiento de recursos naturales, y el tema social de subordinaba al

proceso de industrialización en función de la capacidad para ampliar el Estado

de bienestar. En cambio, en el PAN, el tema ambiental apareció con el

discurso de la sostenibilidad débil, como parte de las negociaciones con los

Organismos Financieros Internacionales, como retórica política, a la vez que

los problemas ambientales se volvieron cada vez más graves y evidentes, en

tanto que la política social y en general la política de desarrollo se subordina a

la política monetaria y fiscal, fundada en las premisas del ajuste estructural

ortodoxo del consenso de Washington. En el presente capítulo analizamos en

primer lugar los modelos de desarrollo en A.L. puntualizando los aspectos

principales desde la perspectiva del estructuralismo latinoamericano, para

entender que los principales obstáculos al desarrollo (subdesarrollo y mal

desarrollo) vienen de las formas de inserción de las economías de A.L. en la

economía mundo capitalista y de la ausencia de una perspectiva endógena,

sobre todo por el proceso de transnacionalización de nuestras economías.




228

2010


latinoamericano. De la sustitución de importaciones al neoliberalismo

Desde la concepción del estructuralismo latinoamericano y la teoría de la

dependencia formulada por Celso Furtado, vemos que el desarrollo económico

en los países que conforman la periferia capitalista, genera condiciones

autolimitativas en función de sus propias características estructurales e

inserción en el sistema mundial capitalista.

El subdesarrollo es entonces una condición inherente al desarrollo

capitalista y asume formas específicas y particulares en función del patrón o

régimen de acumulación en el sistema mundial y la forma que este asume en

un determinado contexto nacional y territorial, regional o local (histórico

concreto). Las contradicciones inherentes al modo de producción capitalista

toman su especificidad en función del patrón de acumulación imperante en la

economía mundial y tienen su particularidad en cuanto a la formación

socioeconómica de cada país y su estilo de desarrollo.

Como sistema mundial capitalista en configuración desde los s. xv, xvi,

en lo que se refiere a la conformación de un mercado mundial y el proceso de

conformación de los Estados nacionales europeos, conformado como modo de

producción a partir de la revolución industrial en el s. xviii y consolidado

como sistema mundo en el s. xix, adoptó diferentes patrones de acumulación,

desde el mercantilista, que corresponde a la acumulación originaria de

capitales, hasta el liberal que corresponde a la etapa de consolidación del

capitalismo como tal.




229

2010

En el siglo xx el patrón de acumulación “liberal”, dominado por el

imperio británico y con el ascenso de los Estados Unidos como competencia

por la hegemonía desembocó en la crisis de 1929 (gran depresión), pero sobre

todo mostró las insuficiencias del mercado, como única forma de organización

económica y social, que se impuso por encima de otras formas de

organización social (Polanyi, 1998).

En el periodo de Entreguerras se configuró un nuevo patrón de

acumulación caracterizado por una fuerte intervención del estado en la

economía y su papel como motor del crecimiento y el desarrollo económico.

Este periodo inaugura también el discurso del desarrollo económico, a la vez

que se caracteriza por la profundización de la industrialización bajo un

esquema de administración del trabajo y el capital de tipo fordista y

taylorista13

, es decir basado en una división y especialización del trabajo,

organizada en cadenas de producción y basada en el control de los tiempos de

trabajo.

En este contexto, Raul Presbisch y H. W. Singer, pusieron el acento en

la desventaja que enfrentaban las economías latinoamericanas al presentarse el

deterioro en los términos del Intercambio (DTI). Este fue en principio el

fundamento del concepto centro-periferia de la economía capitalista

internacional que permite desentrañar las desigualdades en las relaciones

13

Estos conceptos se relacionan con la teoría de la regulación de autores franceses como Aglietta, Boyer, entre otros. De Bernis realizó un crítica a estos autores y produjo una nueva versión de esta teoría. Sin embargo los conceptos de fordismo y taylorismo se refieren a formas concretas y bien identificables de organización de los factores productivos, pero sobre todo de la forma concreta que asumen las relaciones sociales de producción. No se trata de establecer las características específicas de estas formas de gestión de la relación capital-trabajo, sino de identificar a grandes rasgos que estás son formas que se ligan claramente el patrón de acumulación de la economía mundial en la segunda postguerra y que se configura desde el periodo de entreguerras.




230

2010

económicas internacionales, así como la heterogeneidad de las estructuras

productivas internas (Guillén, 2007b).

La crisis del Modelo Primario Exportador (MPE), para las economías de

A.L. durante el periodo de entreguerras (1ª y 2ª guerras mundiales), generó el

cuestionamiento de su inserción en la economía internacional a través de la

División Internacional del Trabajo (DIT) imperante.

Como parte fundamental de la estrategia de desarrollo tenemos a la

política económica, que durante el periodo anterior a la crisis de deuda de

1982 se influyó de tres orientaciones fundamentales: el keynesianismo, el

estructuralismo de la CEPAL y la ortodoxia neoclásica (Guillén Romo,

2005b).

Hasta la crisis del 29, la política económica era totalmente determinada

por la influencia del pensamiento neoclásico y hasta los años 40, el

keynesianismo era la única alternativa disponible. En los años 50 el

pensamiento latinoamericano aportó otra alternativa representada por el

estructuralismo cepalino. Esa escuela aportó una propuesta original con base

en un proceso que había sido impulsado por la necesidad práctica de los

gobiernos de A.L, para encontrar salidas a la problemática del MPE en el

contexto de la gran depresión. La industrialización por sustitución de

importaciones fue propuesta, sistematizada en sus diferentes aspectos, así

como se analizaron las insuficiencias y contradicciones del proceso real por la

misma escuela estructuralista en vinculación con el trabajo de la CEPAL.

Pero como señalamos ampliamente en el capítulo I, el modelo se insertó

en la lógica del patrón de acumulación, y se transformó con él. La crisis del

modelo de ISI tuvo elementos inherentes a la estructura económica del país,




231

2010

pero también en función de su inserción a la economía internacional. El

modelo encontró sus límites y exacerbó sus contradicciones conforme el

dominio trasnacional se acentuaba. El capital oligopólico mexicano que se

había consolidado con el desarrollo estabilizador constituyó una alianza de

facto con el capital transnacional.

Con el neoliberalismo el pensamiento neoclásico y su correlato

monetarista, retomaron el monopolio de la política económica y de sus

expresiones en la globalización como pensamiento único. De hecho, el

pensamiento neoclásico volvió a ser dominante desde que la síntesis

neoclásica-keynesiana, se expresó en la política económica del desarrollo

estabilizador y en los años 70, el pensamiento neoclásico entró en

contradicción con el planteamiento keynesiano. Ya con la crisis de deuda del

82 el pensamiento neoclásico se convirtió en apologista de la política de

Shock y posteriormente, a través del consenso de Washington busca

legitimarse como pensamiento único.

Los años 70, marcaron la crisis del patrón de acumulación de la 2ª

postguerra para la economía internacional y del modelo de ISI para A.L y

México en particular. El capital transnacional que logró una importante

expansión, enfrentó la crisis de los años 70 impulsando una transformación

que consolidó su dominio de la economía internacional, en relación con

sectores estratégicos de la industria y otros que empezaron a desarrollarse con

la introducción de tecnologías de punta. Así el proceso de mundialización de

la economía en una nueva etapa, consistió básicamente en remover todos los

obstáculos posibles a la mayor expansión del capital transnacional con base en

la desregulación financiera.




232

2010

El paso del modelo de ISI a la fase neoliberal, se da en función de la

conjugación de una serie de factores relacionados con la crisis y

reestructuración del patrón de acumulación de la economía mundial y con las

contradicciones del propio modelo de industrialización. La explicación de las

crisis mexicanas del 76 y del 82 se encuentran insertas en esa lógica, al igual

que todas las crisis de deuda latinoamericanas, cada una con acentos

específicos y en situaciones particulares.

Fig. 18 Transición al Patrón de Acumulación neoliberal

Los años 70 dejaron atrás tasas de crecimiento promedio anual del PIB

de 6.4 y del ingreso per cápita en un 3.1% desde 1940 (Guillén, 2010) y




233

2010

durante esta década se tuvo un comportamiento irregular del crecimiento, ante

un política errática que se tradujo en el denominado “arranca y frena”, hasta

los avatares del boom petrolero de 1977 a 1982. Sin embargo, todavía se

presentaron en promedio altas tasas de crecimiento del PIB, que contrastan

con el 1.2 % de la década del 80 y el 3.5 de 1990-2000 (Guillén, 2010). Esto

solo en términos de crecimiento, ya que al incorporar variables sociales y

ambientales el panorama es mucho menos halagador.

En la parte económica, el desequilibrio estructural de un modelo de

industrialización con un claro sesgo anti-exportador, se manifestaba en 1970

en el déficit presupuestal del sector público. Ante la incapacidad para impulsar

una reforma fiscal de carácter progresivo, es decir que grave al capital y a los

ingresos más altos y ante una industria acostumbrada a un esquema de

promoción basado en exenciones fiscales, subsidios y créditos

gubernamentales), se optó por el camino del endeudamiento exterior.

En el sexenio de Echeverría se incrementó el gasto público del 26% al

35.2% y el déficit fiscal lo hizo del 5.6 al 10.3% con respecto al PIB. Al

mismo tiempo la deuda externa se cuadruplicó al pasar de 6 090 a 25 900

millones de dólares (Guillén, 2010). Este endeudamiento se realizó con la

banca transnacional y no con agencias oficiales como en el periodo de Ordaz.

La disponibilidad de crédito se explicó por la crisis de los países de

desarrollados, la abundancia de petrodólares, ante el incremento de ingresos

de los países petroleros con el shock de 1973. Esto implicó al aumento del

pago de intereses como porcentaje del PIB de 12.9 a 25.1 de 1970 a 1976

(Guillén, 2010).




234

2010

El crecimiento económico se desaceleró al pasar a un 4.4 % promedio

anual, con relación al 7% de la década anterior (Guillén, 2010), Todos estos

desequilibrios se correspondieron con la inflación que aumentó de 5.2% a

15.8%, incluso mayor que la inflación del periodo de crecimiento con

inflación (1935-1956) que fue del 10 % y mucho mayor que la registrada

durante el desarrollo estabilizador (1956-1970) de 3.9% (Guillén, 2010).

Este modelo de política económica incrementó la vulnerabilidad de

México ante choques externos y acendró la dependencia de la economía

mexicana hacia el dominio transnacional y financiero de la economía

mexicana. La estructura económica y su composición sectorial sufrieron

problemas de desinversión, el sector agropecuario dejó de ser la base de la

acumulación de capital y la industria dejó el sector más dinámico de la

economía al iniciarse una fuerte terciarización de la economía. En 1976 se

presentó la primera gran devaluación del peso frente al dólar, la cual fue de

más del 100% y dio fin al tipo de cambio fijo y a más de 20 años de

estabilidad en el tipo de cambio (Guillén, 2010).

En este contexto se firmó con el Fondo Monetario internacional (FMI)

un acuerdo que comprometía a México a reducir el endeudamiento público y

aplicar un ajuste ortodoxo consistente en una política restrictiva de reducción

del circulante monetario y disminución del gasto público, topes salariales,

liberalización del comercio exterior de reducción del crecimiento del sector

paraestatal. Mediante este acuerdo México se incorporó al sistema flotante de

tipos de cambio que se estableció con la ruptura del sistema monetario

internacional de Bretton Woods en 1969.




235

2010

El antecedente inmediato a la puesta en marcha de las políticas

neoliberales, con la crisis de deuda en 1982, fue el ilusorio auge petrolero de

1977 a 1982. El proceso de sustitución de importaciones se mantuvo en las

condiciones previas y sin cambios de fondo, al intentarse una expansión

económica basada en los excedentes petroleros, resultado de los

descubrimientos y explotación de los campos del sureste mexicano.

Se creyó que la restricción externa se resolvería mediante la producción

y exportación de petróleo crudo, con lo cual se generarían divisas que

soportarían la industrialización y el crecimiento económico sostenido. Es decir

la política económica se sustentó en la ilusión de que la mono-exportación

primaria petrolera (recursos natural no renovable), generaría los recursos para

el desarrollo económico, sin replantear y rediseñar la política de desarrollo del

país.

De todos los puntos del acuerdo con el FMI solo se implementó en

forma la política de topes salariales que inició la escalada de deterioro del

poder adquisitivo y el salario real que persiste en la actualidad. En materia de

equilibrio presupuestal no se hizo sino profundizar el déficit ante el

incremento del gasto público como proporción del PIB que pasó del 35.2 en

1976 a 43.6 en 1982. Este incremento se financió con el endeudamiento

externo que se incrementó en 61 700 millones de dólares netos que fueron

contratados durante el sexenio lo que constituye un endeudamiento sin

precedentes en los gobiernos anteriores (Guillén, 2010).

El excesivo endeudamiento externo es el nexo más fuerte que ligó a las

economías latinoamericanas a la lógica del ajuste y de las llamadas reformas

estructurales y en general políticas de corte neoliberal. Como señalamos




236

2010

anteriormente, las políticas neoliberales obedecen fundamentalmente a la

lógica del dominio transnacional y financiero de la economía, en la

perspectiva de eliminar las barreras para la expansión y consolidación del

mismo.

Después de los desatinos en el manejo de la crisis de deuda de 1982, el

gobierno de Miguel de la Madrid impulsó la transición al neoliberalismo. Las

medidas desesperadas adoptadas por López Portillo solo precipitaron la caída

estrepitosa de la economía mexicana y generaron la sensación de emergencia

para la aplicación de los acuerdos y condicionalidad de las políticas

económicas en función de los compromisos con el FMI y el Banco Mundial

(BM). La nacionalización de la banca decretada por Portillo, no fue una

medida eficaz para frenar la fuga de capitales, ya que con la especulación y la

devaluación del peso, se generó una banca mexicana paralela.

En 1982 al conjugarse la caída de los precios del petróleo en solo 4

dólares y el incremento de las tasas de interés por parte del tesoro

estadounidense, México fue el primer país de A.L. en declarase insolvente

para hacer frente al pago del servicio de la deuda. Ante esta situación el

gobierno mexicano actuó lenta y torpemente y ya en el sexenio de Miguel de

la Madrid, se firmó la primera carta de intención con el FMI, para la

renegociación de la deuda para la recalendarización del principal, pero con

tasas de interés y comisiones altas y gravosas (Guillén, 2010).

Se dice que las condiciones pudieron ser mejores si se hubiera

negociado antes de la moratoria, cuando los organismos financieros ofrecieron

mejores condiciones, pero lo realmente importante es que de cualquier manera

la renegociación con el FMI implicaba una programa de ajuste clásico y la




237

2010

adopción de compromisos para avanzar en la implementación de políticas de

apertura comercial unilateral e indiscriminada, desregulación financiera y de

capitales y adelgazamiento del aparato de Estado.

Como parte del acuerdo se implementó el Programa Inmediato de

Reordenación Económica (PIRE) el cual implicaba una política de Shock,

consistente básicamente en el control de la oferta monetaria principalmente

mediante la reducción del gasto público, el aumento de impuestos al consumo,

el reforzamiento de los controles salariales, la liberación de precios internos,

ajuste de precios y tarifas del sector público, tasas de interés positivas

orientadas a frenar la fuga de capitales y el tipo de cambio flexible para

estimular las exportaciones.

A partir del PIRE la política económica tiene como objetivo

fundamental asegurar la estabilidad financiera en la perspectiva de los OFI y

del capital financiero y transnacional. La crisis de pagos de la deuda externa

representó un grave riesgo para el sistema financiero internacional a la vez que

se convirtió en el principal instrumento para eliminar las barreras para la

consolidación del dominio financiero-transnacional. Entonces la prioridad de

la política económica dejó de ser el desarrollo económico a través de la ISI y

la ampliación del Estado de Bienestar.

La prioridad de la política económica neoliberal es garantizar a los OFI

y a los inversionistas nacionales y extranjeros un flujo de capitales favorable a

sus intereses. El discurso del desarrollo en las políticas públicas hozo la crítica

del estado interventor, de los males del desarrollismo mexicano y la apología

del libre mercado como la panacea para todos los males de la economía

mexicana.




238

2010

Aún antes de la crisis inmobiliaria que aquejó a la economía

estadounidense desde el 2007 y que se manifestó como crisis sistémica global

en el 2008, la apología del neoliberalismo encontraba pocos puntos de apoyo

en la realidad. Como hemos visto, las tasas de crecimiento promedio anual a

partir de 1982 son muy inferiores a las registradas en la etapa anterior, a la vez

que los costos sociales y ambientales se vuelven notorios.

El modelo neoliberal se correspondió con los cambios gestados en la

economía nacional hacia finales del desarrollo estabilizador y la crisis de los

70, con la destrucción de los sistemas productivos nacionales construidos en la

posguerra y el proceso de transnacionalización de la economía operado

durante los años 60. Con este proceso se configuraron las bases de una nueva

división internacional del trabajo consistente en el traslado de los países del

centro a la periferia de fases o actividades completas de los procesos de

producción para reducir costos al aprovechar la mano de obra y materias

primas baratas, así la ausencia de regulación ambiental. Esta

transnacionalización corría de la mano con la mayor relevancia que asumía el

capital financiero.

Con la aplicación de las políticas neoliberales de pasó del sesgo anti-

exportador de la ISI y la “protección frívola” a un aperturismo sin tapujos,

después de 1984 ya que en los dos años anteriores se tuvo que aplicar un

fuerte proteccionismo debido a la escasez de divisas generadas por la crisis y

el esquema ortodoxo de pago de la deuda (Guillén, 2010).

El PIRE (1982-1985) es el primero de los programas de estabilización y

ajuste estructural, donde las medidas de estabilización tienen que ver con el

aseguramiento de los flujos monetarios destinados al servicio de deuda y el




239

2010

ajuste estructural con las medidas de apertura comercial, desregulación

financiera y privatización de empresas. Posteriormente se aplicaron el

Programa de Aliento al Crecimiento (PAC) de 1986-1987, el Pacto de

Solidaridad Económica (PSE) en 1987 el Pacto para la Estabilidad y el

Crecimiento Económico (PECE) de 1998 a 1993 y el Pacto para el Bienestar

la Estabilidad y el Crecimiento (PABEC) de 1994 a 1999 (Manrique, 2000).

En conjunto las políticas neoliberales han generado una mayor

dependencia de México con relación a los Estados Unidos y una mayor

fragilidad de la economía. Se ha desaprovechado el potencial del mercado

interno y se han desarticulado las cadenas productivas y las interrelaciones

económicas entre regiones al interior de la economía nacional a favor de las

cadenas de valor comandadas por el capital transnacional que articulan a favor

de la integración corporativa y la generación de excedentes. El desarrollo

económico nacional es abandonado o en el mejor de los casos supeditado al

desarrollo corporativo.

En materia de combate a la inflación se tiene el logro aparente más

importante del neoliberalismo, paro con un fracaso evidente en materia en

materia de crecimiento y desarrollo económico. Sin embargo el control de la

inflación se da menos como resultado de una política restrictiva contraria a la

expansión económica y más a costa de una persistente sobrevaluación del tipo

de cambio (Manrique, 2000).

El combate a la inflación, el equilibrio de las finanzas públicas, la

apertura comercial y financiera dejan de ser solo instrumentos de política

económica y pública para convertirse en el centro de los objetivos sociales

como el eje del paradigma neoliberal (Ibarra, 2006)




240

2010

Otro de los logros que supuestamente se tiene según los apologistas del

neoliberalismo, es el incremento brutal de las exportaciones mexicanas,

ligadas a un pretendido auge maquilador y la despetrolización de las divisas

mexicanas. Sin embargo todo esto es falaz, ya si bien las exportaciones se

incrementaron, lo hicieron también y en mayor medida las importaciones,

especialmente de bienes intermedios y de capital, pero también de bienes de

consumo primario e incluso de productos agropecuarios, teniéndose en general

una balanza comercial deficitaria, a excepción de pocos años en los que la

contracción económica es tal que se reducen las importaciones más que las

exportaciones por la contracción de la demanda interna.

El éxito exportador es en realidad aparente, debido a que el incremento

de las importaciones netas, es mucho menor que el de las exportaciones

brutas, ya que al restar las importaciones de los insumos y capital necesarios

para producirlas, tenemos que el incremento real de las exportaciones, es más

bien modesto (Puyana y Romero, 2009).

La apertura comercial como eje de la estrategia de desarrollo de los que

constituye un modelo secundario exportador, ha concentrado los frutos del

escaso crecimiento económico en empresas transnacionales y en pocos grupos

empresariales mexicanos, así como en importadores que son en su gran

mayoría empresas extranjeras.

Las maquiladoras desde su impulso a fínales de los años 60, ha sido un

sector inestable en su crecimiento, además de que deberían contabilizarse más

como un servicio que como un producto (Manrique, 2000) y sobre todo por

que dichas inversiones no son un ingreso neto para la economía mexicana, ya

que tiene ante todo el objetivo de generar ganancias para las corporaciones




241

2010

transnacionales que las comandan. Por lo tanto la industria maquiladora está

lejos de constituir una verdadera vía para la industrialización de México

(Puyana y Romero, 2009)

Por otra parte si bien se han incrementado las exportaciones no

petroleras, también es cierto que la dependencia de los ingresos petroleros en

las finanzas públicas sigue siendo muy alta.

En síntesis tanto en la ISI como en el PAN, no se ha tenido una

estrategia de desarrollo en México que avance en la construcción de base

endógenas y pero aún el neoliberalismo destruyó cadenas productivas

nacionales y acendró las condiciones de dependencia económica, tecnológica

y cultural.

Algunos autores como René Villareal (2005) sostienen que el cambio de

estrategia es correcto, pero que no se han llevado a cabo las políticas correctas

para impulsar la competitividad y la productividad factorial. Sobre todo en lo

que se refiere al impulso a la innovación tecnológica y las inversiones en

educación e infraestructura la estrategia de impulso a las exportaciones se ha

quedado en el tintero, señala Villareal (2005). Para este autor el

neoliberalismo en México se concretiza como un modelo macroestabilizador

que se convierte en una trampa para el crecimiento sostenido y sustentable.

Los otros aspectos que han quedado de lado, es el impulso de una

sustitución selectiva de importaciones y el impulso de un sector endógeno,

basado en el fortalecimiento del mercado interno a través de la generación de

empleo. Pero lo que Villareal (2005) deja de lado es que la misma lógica del

PAN, en cuanto al proceso mismo de acumulación de capital, no considera

importantes estos aspectos que implican costos para el Estado y para el capital




242

2010

y sobre todo que implicarían una estrategia y objetivos claros de desarrollo

nacional, los cuales de origen no están en la perspectiva del neoliberalismo.


desarrollo endógeno en el marco de la heterogeneidad estructural.

Los argumentos a favor de las políticas neoliberales suelen ser muy débiles y

fundados siempre en la ideología del libre mercado que ha tomado a la

globalización como su estandarte. Sobre el discurso de la inevitabilidad y la

nueva edición del discurso modernista, retoman fuerza la teoría económica

neoclásica y el monetarismo que desplazan y atribuyen la causa de todos los

males al keynesianismo, el estatismo, el nacionalismo y todo aquello que

supuestamente genera rigideces en los mercados.

La ideología neoliberal partió del presupuesto de que la globalización es

un fenómeno inédito que identifica al mundo contemporáneo y que implica

fundamentalmente progreso material. A este respecto es ilustrativa la

distinción que hace Héctor Guillén Romo (2005a), entre economía-mundo,

economía internacional y economía mundial, donde el concepto de Braudel

nos sirve como punto de partida para entender que la globalización no es un

fenómeno nuevo ni absoluto.

La economía mundial la entendemos como “la economía del mundo en

su totalidad, el mercado del mundo entero” en el sentido de Sismondi,

(Guillén Romo, 2005a), en tanto que el concepto de Braudel de economía

mundo se refiere a una parte o región del planeta que se comporta como un

sistema unificado o un mundo económico. Este concepto lo aplicó Braudel al

desarrollo del capitalismo europeo que tuvo como punto de partida las




243

2010

ciudades-estado que dominaron la economía mundo hasta mediados del siglo

XVIII.

Posteriormente fue la economía nacional el espacio articulador de la

economía mundo desde mediados del siglo XVIII hasta principios del siglo

XX, con el traslado del poder hegemónico del capitalismo de Holanda a

Inglaterra. Con el establecimiento de la economía inglesa y posteriormente la

norteamericana como los ejes de la economía mundo, el espacio económico

nacional y su sistema productivo constituyen el elemento central de la

configuración económica internacional.

Entonces la economía internacional está definida por el tipo de

relaciones establecido entre las relaciones en función del intercambio

comercial y el flujo de capitales, ahí donde el espacio económico nacional y su

sistema productivo se diferencian de los otros y establecen un sistema

integrado y coherente. Aunque existen procesos de integración económica

estos están limitados por las características inherentes a las economías

nacionales.

La globalización no es un proceso ni totalmente nuevo ni absoluto, dado

que su carácter económico se define por lo que Marx denominó la

mundialización del capital (Flores y Mariña, 2002; Guillén Romo, 2005a) y

tiene mucho que ver con la configuración del sistema capitalista mundial, en

el sentido del proceso y sistema que definió Braudel como economía mundo y

retomado por Immanuel Wallerstein (2006) en el concepto de sistema mundo.

La mundialización, sin embargo no puede expresarse simplistamente como la

expansión progresiva del capitalismo en el mundo, sino como la tendencia del

capital a trascender las fronteras, la cual no implica homogenización, sino que




244

2010

genera contradicciones expresadas en las relaciones centro periferia (Amín,

2006: 119).

La constitución de la economía mundial a diferencia de la internacional,

significa que los límites económicos ya no están claramente establecidos y por

tanto el espacio económico nacional se integra en mayor medida a un espacio

mundial de valorización del capital. Estos límites ya no corresponden a las

fronteras políticas y territoriales.

La mundialización implica un rompimiento con el proceso ligado a la

internacionalización y tiene como núcleo la transnacionalización de la

economía. En la mundialización observamos el proceso de integración, que

pone en tela de juicio los fundamentos de la economía nacional, su sistema

productivo y su espacio económico. La internacionalización por otra parte se

refiere únicamente a la apertura de las economías nacionales.

En este sentido la denominada globalización más bien se ubica en un

estadio intermedio entre la mundialización y la internacionalización ya que los

procesos de integración son imperfectos, determinados por la conformación de

bloques económicos regionales y plantean una serie de retos en materia

económica, social y ambiental.

Sin embargo el actual proceso de mundialización tiene sus

características propias e inéditas que pueden bien resumirse en la capacidad

inusitada que tiene el capital transnacional para movilizar y buscar el

aseguramiento de su reproducción ampliada, bajo el amparo y dominio del

capital financiero, aunque esto a su vez le genera restricciones y límites

(Guillén, 2007a).




245

2010

En el marco de la globalización se agudizan las tres contradicciones

fundamentales del capitalismo que siguiendo a Samir Amin (2006) son:

1) La contraposición entre la subordinación del trabajo por los intereses

de la acumulación capitalista y los intereses de los trabajadores en

busca de sus propios intereses. Esta contradicción manifiesta la

dialéctica del Estado como garante de la acumulación capitalista y a

la vez como promotor del bienestar social, en el proceso de

desarrollo.

2) La contradicción entre la racionalidad como cálculo económico,

establecida casi siempre en un corto plazo histórico y con una visión

limitada y la necesidad de asegurar las condiciones para la

reproducción de la vida en toda su complejidad, a nivel planetario

como en el los ecosistemas locales. El capitalismo carece de la

capacidad para interiorizar o internalizar los costos externos que se

encuentran fuera de la lógica de la reproducción del capital. Es

precisamente el desarrollo de las fuerzas productivas en la lógica del

capitalismo el que ha generado los enormes problemas ambientales-

ecológicos que enfrenta la humanidad desde el pasado reciente.

3) La contradicción expresada en las relaciones centro-periferia, que

obedecen a la lógica inmanente al capitalismo. Las diversas formas

de interdependencia entre las economías nacionales tienden a

diluirse y la integración de las economías subdesarrolladas se basa

más en la subordinación y en la transferencia neta de excedentes, que

en el beneficio mutuo respecto al centro. En la llamada globalización

el centro se expresa por el dominio ejercido por la estructura del




246

2010

capital financiero, banca transnacional, bolsas de valores e

inversionistas, así como las empresas transnacionales en los sectores

de punta de la acumulación capitalista mundial.

La denominada globalización corresponde a una tendencia específica de

mundialización que podemos calificar como neoliberal (Guillén Romo,

2005a). Esta se constituye como un patrón de acumulación de capitales

que sustituye al de la posguerra y como reestructuración del sistema

capitalista mundial con base en la consolidación del capital

transnacional y el establecimiento del dominio financiero.

Las políticas neoliberales, no hacen sino agudizar estas contradicciones,

al tratar de resolverlas a favor de la acumulación de capital y con una visión

de corto plazo.

Los procesos de globalización, “flexibilización” de los mercados

laborales, la liberalización comercial, la desregulación financiera y el

establecimiento de un régimen de acumulación con dominación financiera,

operaron como la forma de intentar salir de la crisis y reanudar la

reproducción ampliada del capital, por parte de los sectores de punta del

capital y de sus respectivos gobiernos nacionales (Guillén, 2007a: 287). Todos

estos procesos implican el cambio de las relaciones capital-trabajo a favor de

la acumulación del primero y de la obtención de mayor plusvalía absoluta y

relativa. El dominio financiero de la etapa neoliberal se liga con un ciclo

depresivo profundo, en que las crisis financieras y los ciclos que Fischer

denominó de deuda-deflación (Guillén, Ibíd.). Por esta razón las grandes crisis

de finales del siglo XX y de principios del siglo XXI se dan al término de un

“auge” de la inversión financiado o ligado con un excesivo endeudamiento.




247

2010

Al privilegiar las políticas de ajuste estructural y estabilización

macroeconómica, se subordinan a sus objetivos de desregulación financiera y

de capitales, apertura comercial, privatización de empresas paraestatales, y

estabilidad monetaria y fiscal, cualquier objetivo de desarrollo económico y

social, ya no digamos de desarrollo ambientalmente sostenible.

Es decir que para lograr cualquier cosa en materia de desarrollo primero

tenemos que avanzar en las llamadas reformas estructurales, que son

determinadas por los intereses del gran capital transnacional y financiero y sus

aliados mexicanos, empresarios y políticos o políticos empresarios.

El balance de las políticas neoliberales debe incluir también al análisis

de lo que ha sido la transición democrática en México, del régimen de partido

de Estado a la pluralidad partidista en el ejercicio del poder, transición que

desde cualquier punto de vista aparece como imperfecta e inacabada, pero

sobre todo no se tradujo en la ruptura del esquema neoliberal, sino todo lo

contrario. .

Desde el desarrollo estabilizador, la penetración transnacional de la

economía mexicana avanzó fuertemente y con el neoliberalismo consolidó su

dominio. La retórica del desarrollo nacional y el milagro mexicano, que sin

embargo se sostenía sobre la base de un crecimiento económico importante,

fue sustituida por la avasalladora lógica del ajuste estructural.

En el presente trabajo se propone buscar el margen de maniobra para

trascender lo que las políticas neoliberales nos han impuesto (o hemos

aceptado) por parte de los OFI y las élites empresariales y políticas de nuestro

país, aliadas del gran capital financiero y transnacional.




248

2010

Se propone también salir del marco de explicaciones en el sentido de

que la izquierda política ha sido incapaz de generar alternativas viables a las

políticas neoliberales. Ante la incapacidad del sistema político actual para

generar bienestar social, se propone partir de un marco metodológico de

investigación-acción, que privilegia la acción de los sujetos sociales,

empezando por la evaluación de las políticas públicas.

Dicho marco integra la concepción del desarrollo sostenible, con el

institucionalismo y la economía social, pero en la perspectiva del

estructuralismo latinoamericano. Es decir no puede haber sostenibilidad del

desarrollo, conservación del medio ambiente y aprovechamiento racional de

este, sin instituciones que establezcan prácticas conducentes al mismo, que

impulsen como parte de ello el desarrollo incluyente y participativo.

Ello, con una visión no limitada por la acumulación de capital, lo cual

implica asumir la tarea de construir un proyecto nacional de desarrollo que

potencialice y aproveche las capacidades para el desarrollo endógeno

(diferente al crecimiento endógeno neoclásico) y el incremento de la

autonomía relativa, frente al centro del capital mundial.

La economía del desarrollo plantea tres problemas fundamentales del

desarrollo económico que es del financiamiento, el del mercado y el de la una

estructura productiva eficiente (Zermeño, 2004). Dudley Seers, ya apuntaba

que el financiamiento externo al desarrollo podría genera más problemas que

soluciones y sobre todo contribuir a profundizar la dependencia económica de

los países subdesarrollados. Esto se comprueba totalmente en el contexto del

PAN.




249

2010

Por otro lado el problema del financiamiento endógeno, se refiere

fundamentalmente a la capacidad de recaudación fiscal y a la asignación

presupuestal estratégicamente diseñada para los fines del desarrollo. Ambos

asuntos son en realidad de naturaleza política y están determinados por la

incapacidad para promover esquemas de recaudación progresiva y por las

estructuras de poder económico y político que definen el uso y destino de los

recursos.

En nuestra propuesta no desdeñamos estos problemas pero

consideramos que la capacidad de organización, cooperación y sobre todo de

incidencia de los sujetos sociales en la política pública puede ser una

herramienta poderosa para resolver estos problemas. Por si misma, su acción

puede traducirse en la generación de valor y excedentes socialmente

apropiados, fuera de la lógica de la acumulación de capital, que es el centro de

la propuesta de la economía social, entendida esta como la economía de la

sociedad, más allá de la lógica del mercado y del Estado.

El mercado lo entendemos como una construcción social, determinada

por las instituciones sociales que le dan forma, es decir que el mercado por si

mismo no existe, sino que la estructura económica y social, así como los

arreglos, normas y relaciones de poder le dan sentido y configuran su ser

social.

La evaluación social tiene como propósito también incidir en la

estructura del mercado, al denunciar y oponerse a las prácticas monopólicas y

oligopólicas, así como al impulsar las iniciativas de empresas sociales,

cooperativas, mutualistas y otras formas de organización productiva de

carácter no propiamente capitalista.




250

2010

La estructura productiva heterogénea y desarticulada en términos de un

SPN, se refuerza recíprocamente con una estructura económica caracterizada

por la desigual distribución de la riqueza y la concentración del ingreso. En el

sentido que le da Furtado a la heterogeneidad estructural y considerando las

ideas vertidas en su libro el desarrollo económico: un mito, consideramos que

el objetivo del desarrollo productivo y que se traduzca en crecimiento

económico de largo plazo (más de treinta años), por sí mismo carece de

sentido si no va de la mano con la incorporación de los costos de Perroux (del

hombre y de la naturaleza).

Es necesario superar la lógica de los polos de desarrollo (o polarizadora

del desarrollo económico) en el sentido de Perroux y avanzar en la

construcción de procesos de desarrollo incluyente y participativo que por ende

tenderán a transformar las estructuras de poder económico y político. Para ello

la propuesta de evaluación social de las políticas públicas se constituye en una

herramienta valiosa para la construcción de poder desde abajo

A este respecto consideramos que un buen ejemplo de evaluación

participativa de las políticas públicas, lo constituye el ejercicio realizado por

CASA-SAPRIN y en un principio auspiciado por el propio Banco Mundial,

para la evaluación de las políticas de ajuste estructural.

Así mismo, las experiencias recientes de Bolivia, Ecuador, Venezuela y

Brasil, demuestran con diversos matices, la capacidad de los movimientos de

izquierda con amplia base social, para impulsar transformaciones profundas y

generar alternativas viables al neoliberalismo.

Sin embargo, es importante también entender los límites de los procesos

participativos y alternativos de desarrollo en el contexto del sistema mundo




251

2010

capitalista y de la crisis del capitalismo. Desde los años 70 se han

experimentado crisis recurrentes del capitalismo, que a su vez se tradujeron en

el transito al PAN, no se ha traducido en un crecimiento sostenido de la

economía mundial, sino que todo lo contrario ha agudizado al tendencia a las

crisis recurrentes. El mismo dominio financiero en el PAN genera un

comportamiento inherente al carácter predominantemente especulativo del

capital financiero y acarrea constantes burbujas y crisis financieras.

Los aspectos financieros y el capital financiero en sí, no hacen sino

representar el fetiche de la mercancía en el dinero, como expresión de valor.

Las ganancias de la especulación financiera y la tasa de interés constituyen

una forma transfigurada de la plusvalía. Las crisis financieras (efecto dragón,

efecto tequila, crisis asiática, crisis inmobiliaria de 2007 y crisis financiera de

2008) son la manifestación de las debilidades del capital financiero para

asegurar un proceso de acumulación de largo plazo. Por ello como señala

Serfati (2010), las crisis contemporáneas, a saber ambiental, energética,

alimentaria y financiera, en realidad son la expresión del propio proceso de

mundialización del capital, y resaltan la interdependencia de las dimensiones

económicas sociales y medioambientales.

El dominio de la finanzas implica la especulación con recursos naturales

no renovables y renovables, así como la especulación inmobiliaria expresa la

manipulación de la renta de la tierra para la obtención de ganancias

artificiales, al mismo tiempo que se especula con alimentos e incluso con el

genoma y se desdeña la problemática campesina e indígena, en aras de la falsa

modernidad conducida por la ganancia capitalista.




252

2010

Sin embargo, esto no se traduce en un debilitamiento del sistema en sí,

sino que va de la mano con la lógica del ajuste estructural, impuesto por los

OFI, el capital financiero y transnacional y las oligarquías y élites en el poder.

Del centro a la periferia se han establecido rígidos sistemas de control social

que refuerzan e impulsan el estancamiento de las fuerzas de transformación

social. Por otro lado la vía revolucionaria de transformación social por el

camino de las armas, ha perdido impulso y legitimidad, a la vez que la

descomposición, morbilidad social y su correlato de violencia en diversas

escalas van en aumento.

Lo anterior es claro en el caso mexicano, posterior a la crisis de deuda

de 1982 que inició en México y se expandió en cascada a A.L. Se iniciaron las

políticas de Shock y de ajuste estructural, que castigaron fuertemente el poder

adquisitivo y nivel de vida de los mexicanos. El gobierno de Carlos Salinas de

Gortari impulsó la apertura comercial y la integración de la economía

mexicana hacia los E.U. con el TLCAN, y profundizó el proceso de

privatización de empresas públicas, con la promesa de que México ingresaría

al primer mundo.

Su experimento desembocó en una de las peores crisis sistémicas (el

efecto tequila) que se hayan conocido desde la gran depresión mundial de

1929. El gobierno de Ernesto Zedillo reaccionó ante la crisis con el mayor

rescate bancario, anteponiendo los intereses del gran capital financiero y

defraudadores y profundizando el problema de sobreendeudamiento de la

economía mexicana. La transición política del régimen de partido de estado de

70 años en México, llegó en el 2000 como una forma de legitimación de las

políticas zedillistas y para asegurar la continuidad de las políticas neoliberales




253

2010

y la estabilidad de los grupos de poder económico y político, en los gobiernos

del derechista Partido Acción Nacional.

Los gobiernos de Vicente Fox Quezada y Felipe Calderón Hinojosa han

persistido en la promesa de altas tasas de crecimiento económico,

esperanzados en el crecimiento de los E.U., mientras persisten también en el

discurso de que es necesario proseguir en la consecución de las reformas

estructurales pendientes.

Los problemas de desempleo estructural y pobreza endémica, en tanto,

permanecen (en datos maquillados) o se han profundizado (en las

investigaciones independientes). La competitividad mexicana, medida por los

propios OFI se ha derrumbado y de acuerdo a los hacedores de la política

económica y social, la solución es hacer legal la pérdida de derechos laborales

mediante la reforma a la Ley federal del trabajo, con lo cual simplemente se

legaliza la precaria situación laboral en México.

La capacidad de la sociedad y su ámbito académico, para proponer y

gestionar alternativas de desarrollo ha estado limitada por la precariedad de

condiciones para impulsar iniciativas, como por imposibilidad de saltar el

estrecho margen de la visión disciplinaria y clasista de la racionalidad

instrumental. Esta aparece como un pragmatismo vulgar que impone la lógica

de la rentabilidad económica por encima de cualquier otro criterio. Ahora

necesitamos transitar hacia un pragmatismo que parta de consideraciones más

profundas y derivadas de asumir la complejidad del ser social.

El combate a la pobreza, la conservación y aprovechamiento racional

del medio ambiente, así como el desarrollo económico sostenible que los

implica requieren relativizar y trascender el estrecho marco de la racionalidad




254

2010

instrumental en aras de estrategias de desarrollo novedosas, incluyentes y

participativas.

El sistema-mundo capitalista conlleva implícitos una serie de valores y

creencias que están también en crisis y deben ser superados. La creencia en las

fórmulas de desarrollo que solo tomen en cuenta al Estado o solo al Mercado,

ahora dan paso a las formulaciones Estado-Mercado, en tanto que las formas

de organización económica que no entran totalmente en ambas lógicas siguen

siendo ignoradas o poco consideradas.

Aunque, por ejemplo ante la caída de los sistemas de crédito a raíz de la

crisis financiera global, comienza a verse la importancia de los sistemas de

crédito alternativos como las cajas y cooperativas de ahorro popular. Esto a la

vez que la miopía de la visión racionalista instrumental, capitalista y de

influencia neoclásica, lleva a plantear su privatización o constitución como

asociaciones o fundaciones privadas, cuando en realidad se trata de formas de

organización social alternas a las formas convencionales determinadas

puramente por el mercado y el estado.

Así mismo, desde los años 70 se vinculó la temática del desarrollo

comunitario con la búsqueda de políticas sociales alternativas, lo cual se

abandonó con la fórmula de la focalización en los programas de combate a la

pobreza, que es la política social neoliberal, o se incorporan solo con un

contenido retórico. En tiempos de crisis, las alternativas de construcción desde

la sociedad, aparecen con fuerza, como el discurso del desarrollo comunitario

y de la participación de la sociedad civil (Gomezjara, 2010), aunque también

pueden ser manipuladas y utilizadas como herramientas desde el poder




255

2010

establecido, no pierden su vigencia y oportunidad como legítimas tendencias

de transformación social.

Por otra parte, el fortalecimiento del mercado interno y la integración

económica y social de la nación, se convierte en un imperativo de la nueva

estrategia. Ello no implica pensar en una economía cerrada o en regresar a la

ISI, pero si implica impulsar procesos de sustitución de importaciones ligados

a la rearticulación de cadenas productivas y de valor en el territorio nacional.

Es decir un imperativo de la nueva estrategia de desarrollo es contar con

una política industrial activa y con una política comercial que rompa con el

mito del libre comercio como panacea del desarrollo y transite a la

selectividad en las políticas comerciales para convertirse en una herramienta

dentro de la estrategia de desarrollo.

En todos los ámbitos de la estrategia de desarrollo es necesario que esta

sea incluyente desde su construcción y para ello la propuesta de evaluación

social se vuelve pertinente: Es decir, que primero tenemos que preguntarnos

qué tan incluyentes son las políticas desde su diseño y que tanto estas

consideran los impactos económicos, ambientales y sociales. El problema de

la inclusión y exclusión en el desarrollo económico y en las políticas a él

conducentes debe atender a la heterogeneidad estructural.

La heterogeneidad estructural y la conformación fundamentalmente

dual del SPN, conformado por un sector moderno y por otro sector

fundamentalmente de subsistencia debe ser considerado, como un elemento

sustancial de la nueva estrategia. Esta debe contener dos propuestas

articuladas entre sí de crecimiento y desarrollo sostenible para ambos sectores.

Así mismo debe impulsar dichas propuestas también en forma articulada para




256

2010

la economía urbana y rural como las dos dimensiones fundamentales de dicha

estructura dual.

Para adentrarnos en el concepto de la estructura dual de la economía,

podemos ubicarnos en el concepto de modelo de desarrollo de Aníbal Pinto

(1974), según el cual, consiste en la forma en que los grupos que dirigen un

sistema y su estructura, definen en un determinado contexto histórico la forma

en que se organizan, distribuyen y asignan los recursos humanos y materiales

en función de sus decisiones de producción. Con base en este concepto

Valenzuela (1991) propuso el concepto de patrón de acumulación, en el que

reconoce que dentro del sistema capitalista, hay cambios en la estructura

productiva, como el que se dio en Chile con el golpe de estado y la dictadura

de Augusto Pinochet, con el que, según descubre Valenzuela, se establecieron

las bases de un nuevo patrón de acumulación distinto a los anteriores

(Zermeño, 2004: 224-225).

En el concepto de Pinto (1974) y de Valenzuela (1991), va implícito el

hecho de que los grupos de poder político y económico son los que deciden

que producir, puesto que son los que concentran los recursos y las inversiones.

Con esta configuración va ligada la estructura de la distribución del ingreso y

por tanto de los mercados, así como el peso relativo que tienen en la

realización de mercancías el mercado interno y externo.

Por otra parte, el modelo de desarrollo y patrón de acumulación se

relaciona en los países en desarrollo, con la estructura dual del SPN, el uso de

los medios de producción y el grado de desarrollo de las fuerzas productivas,

lo cual se determina directamente el uso de los recursos naturales y los




257

2010

impactos sobre el medio ambiente derivado de los procesos de producción y

circulación de mercancías.

De acuerdo con Valenzuela (1991), el patrón de acumulación relaciona

en una totalidad, las formas específicas que asume el proceso de acumulación,

la producción y la realización de plusvalía y particularmente para México y

A.L. representa la relación y formas de articulación entre el polo dominante

interno y las formas de producción subordinadas (precapitalistas y

capitalistas), así como las formas de articulación con el centro capitalista

dominante.

En este concepto la heterogeneidad estructural juega un papel central en

el patrón de acumulación y en el estilo desarrollo de un país, así como en el

resultado social y ambiental que dicho patrón tenga. Por otro lado, si

vinculamos también el concepto de modo de regulación del capitalismo de De

Bernis (1988), tenemos que partir de la crisis de los años 70 en la economía

mundo capitalista, cambia el modo de regulación. El modo de regulación

implica la función del Estado como garante de la acumulación capitalista y en

este sentido define la forma específica del patrón de acumulación.

El modo de regulación entraña la articulación entre las dos leyes de la

ganancia: por un lado la tendencia decreciente de la tasa de ganancia y por

otro la ley de la formación de la ganancia media (Guillén, 2007). Ello implica

las formas o contra tendencias que el estado y el capital impulsan para

contrarrestar la caída de la tasa de ganancia y reestructurar el capitalismo para

salir de la crisis.

Eso son las llamadas reformas estructurales impulsadas por los OFI y

los gobiernos neoliberales en A.L., en alianza con el gran capital




258

2010

transnacional. Aunque habría que decir que el modo de regulación establecido

por el neoliberalismo, no ha sido suficientemente exitoso para convertirse en

un patrón de acumulación que asegure un periodo de crecimiento económico

sostenido de largo plazo (Calcagno, 2001).

Por otra parte, la puesta en marcha de las políticas de estabilización

macroeconómica y ajuste estructural impuestas desde los Organismos

Financieros Internacionales, han supuesto el empobrecimiento masivo el

muchos de los países en vías de desarrollo donde se implementaron con mayor

fuerza (Chossudovsky, 2002: 25). Por supuesto que ni la pobreza ni la

desigualdad económica y social se iniciaron con el neoliberalismo, pero si se

han recrudecido y se han generado nuevos círculos viciosos de pobreza y

subdesarrollo.

El estilo de desarrollo adoptado con el neoliberalismo en A.L. ha

implicado para los países la profundización de las brechas de desigualdad

estructural, de ingresos, regionales y sectoriales (Salama, 1999). La

heterogeneidad estructural lejos de superarse se profundiza. Al mismo tiempo,

esta se relaciona con las formas de vinculación entre crecimiento y

distribución de la riqueza que lejos de ser lineales son también complejas. La

confirmación empírica, demuestra que la relación se define a favor de que a

mejor distribución del ingreso, mayor crecimiento económico como resultado

y no a la inversa. Ello implica que en cualquier estrategia de desarrollo el tema

de la heterogeneidad estructural es un tema central.

Desafortunadamente para la teoría económica heterodoxa de corte

neoclásico, esta tiende a desestimar el problema de la heterogeneidad y el

dualismo estructural, o en su defecto a enfocarlo como un problema de




259

2010

modernización del sector atrasado de la economía y/o solamente de

incremento de su productividad.

El concepto de competitividad neo estructuralista, por otro lado, resulta

útil para ubicar que el incremento de la productividad y la competitividad en

los mercados internacionales, en el marco de la apertura comercial de las

economías, es espuria cuando se basa solamente en la ventaja relativa que

otorgan salarios bajos y abundancia de recursos naturales (Fajnzilber, 1989).

En realidad, esta competitividad espuria se deriva de la heterogeneidad

estructural, que implica una tendencia inherente a la sobre abundancia de

mano de obra barata, proveniente del sector atrasado de la economía. También

se deriva directamente de la insostenibilidad de un modelo de desarrollo que

explota los recursos naturales, un marco institucional y normativo de

regulación ambiental débil y un modelo de crecimiento económico débil pero

sobre todo concentrador de la riqueza y de las decisiones de inversión,

inequitativo y depredador.

El paso del modelo de ISI al PAN, implicó sobre todo el impulso de la

apertura comercial unilateral anterior a la entrada de México al Acuerdo

General de Aranceles y Comercio GATT y la puesta en marcha del TLCAN.

Esto acabaría supuestamente con el sesgo anti exportador de la ISI, y

efectivamente se ha tenido un incremento significativo de las exportaciones,

reflejado en el incremento de las exportaciones manufactureras que se

incrementaron 27,828 millones de dólares en 1990 a 145,334 millones en el

año 2000 (Guillén, 2007b).

Pero este supuesto éxito es demasiado relativo y engañoso, ya que de

estas exportaciones el 54.7 corresponden a maquiladoras, que en realidad son




260

2010

prestadoras de servicios y no productoras netas. Además de que hemos

insistido en que esta nueva configuración industrial, ha implicado más bien un

proceso de desustitución de importaciones y desindustrialización, vía la

desarticulación de cadenas productivas nacionales en función de la

articulación de cadenas de valor comandadas por la ETN en términos de sus

propios intereses.

El coeficiente de importaciones se incrementó del 8% en 1985 al 27.4%

en el 2000 (Guillén, 2007b), como expresión de la integración de las cadenas

de valor mencionadas. Así mismo la importación de bienes de capital sigue

siendo, desde la ISI hasta el PAN, un elemento que constantemente presiona

sobre el déficit en la balanza comercial y el desequilibrio externo. Esto explica

porque, este dinamismo de las exportaciones no se propaga al resto de la

economía y se manifiesta en un mediocre crecimiento económico de 1.2% en

la década de los 80, y de 3.5% en los 90, inferior al 6.5% correspondiente a la

ISI (Guillén, 2007b).

El consenso de Washington ofrecía la receta de que la capacidad del

mercado y su tendencia natural al equilibrio, así como el flujo de las

inversiones internacionales, se vincularían con la apertura comercial en un

círculo virtuoso que llevaría de la mano el crecimiento económico y el

desarrollo.

Esto evidentemente se muestra como una total falacia en la actualidad y

en todo caso la aplicación de esta receta se ha traducido en una total

dependencia de México, con respecto a los ciclos de crecimiento de E.U, y en

el nuevo dualismo de la economía mexicana, donde el sector moderno de la

economía se corresponde con el sector exportador que está fundamentalmente




261

2010

compuesto por ETN y maquiladoras. Aunque de la mano con este sector viene

la consolidación de ETN mexicanas y la consolidación y surgimiento de

nuevos grupos de capital nacional vinculados con el capital financiero

transnacional.

La crisis actual del capitalismo manifiesta a partir del 2007, ha puesto

en evidencia la debilidad de un patrón de acumulación sustentado

fundamentalmente en la promoción de exportaciones, con base en políticas

fiscales y monetarias restrictivas (Vidal, et al, 2010: 14).

Paralelo a este fortalecimiento del dominio del capital transnacional y a

la desarticulación del SPN se ha incrementado su heterogeneidad estructural y

también de la estructura social, ya que los procesos de marginalización y

exclusión, descomposición social y desintegración cultural se han

intensificado (Guillén, 2007). Los fenómenos de incrementos extraordinarios

de la migración hacia los E.U., incremento de la violencia ligada al

narcotráfico y la delincuencia organizada, así como la agudización del

deterioro ecológico con la consecuente profundización de los síndromes de

sostenibilidad no solo coinciden con el PAN, sino que son expresión directa

del mismo, y se vinculan con el empeoramiento de las condiciones de vida y

de la precariedad laboral y de la formas de integración de la población en

general a los procesos de creación y distribución de la riqueza.

La heterogeneidad estructural se concretiza en tres segmentos

claramente establecidos y diferenciados (Guillen, 2007b: 506):

a) El sector exportador manufacturero y maquilador, como elemento

dinámico, pero operando en una lógica desarticulada del resto del

SPN.




262

2010

b) El sector moderno desarrollado durante la ISI, transformado en eun

sector precario conformado por pequeñas, medianas y grandes

empresas separadas del sector exportador y dependientes del

deprimido mercado interno.

c) Los sectores atrasados de la economía integrados por actividades

tradicionales, artesanales, rurales y urbanas, economía indígena,

campesina y el sector informal como expresión de la economía

popular.

Sobre todo el último segmento se corresponde con la propuesta de la

economía social (Coraggio, 2009) y los dos últimos con la necesidad de

rearticulación del SPN y políticas de desarrollo activas, como guías de la

política económica monetaria y fiscal. Una propuesta alternativa al

neoliberalismo debe integrar y articular, a la vez que diferenciar, dos

estrategias bien definidas para los dos últimos segmentos señalados por

Guillen.

La estrategia de desarrollo para el sector moderno debe formar el eje

central de una política activa de desarrollo industrial que genere mejores

condiciones para las pequeñas y medianas empresas, así como el

fortalecimiento del mercado interno a través de una política gradual de

recuperación salarial y de una política fiscal progresiva.

Por otro lado y como núcleo central de la presente tesis tenemos que la

estrategia de desarrollo debe considerar en forma integral el desarrollo del

sector atrasado de la economía a través de una modificación sustancial de la

política social. Del enfoque asistencialista de la focalización de la pobreza a




263

2010

un enfoque de desarrollo productivo guiado por los principios de la economía

social y solidaria, como estrategia de transformación social.

Difícilmente este cambio de la política será un producto del cambio de

visión desde las élites del poder político y económico y mucho menos desde

los OFI. Este cambio es necesariamente el resultado de los movimientos

sociales y ciudadanos organizados. La evaluación social de políticas públicas

se propone como un elemento mediador de ambas lógicas. Por un lado como

una herramienta para los hacedores de política económica para reducir las

presiones y contradicciones sociales del desarrollo económico capitalista y por

otro lado y fundamentalmente como una herramienta para la transformación

social en manos de los grupos sociales vulnerados y excluidos del proceso de

desarrollo.

Fig. 19 Mayor complejidad de la heterogeneidad estructural




264

2010

Lo anterior implica también una nueva relación que debe darse entre los

ámbitos rural y urbano para lograr la sustentabilidad, ya que es visible que una

parte importante de las soluciones para los problemas urbanos se encuentran

en el desarrollo del campo. Las ciudades deben ser menos el espacio del

consumo y el lujo, del despilfarro de los recursos y la sobrepoblación. Para

ello se debe impulsar el desarrollo rural y dejarlo de ver solo en función del

desarrollo urbano e industrial.

Por otro lado, cualquier propuesta de desarrollo debe partir de la

premisa de que sin una participación de la sociedad y el compromiso del

Estado manifiesto en una política pública integral, no hay desarrollo posible

(Leff, 1987). Pero no basta con entender el enorme potencial del campo, ya

que mucho de los síndromes de sostenibilidad en nuestro país se encuentran

asociados a las prácticas de la agricultura convencional (Tudela, 2004). En tal

sentido, tal como apunta el impulso de las iniciativas comunitarias y sociales

en general será fundamental, para construir un proyecto nacional de

desarrollo, que ponga como objetivos primarios de la política económica y

pública, el combate a la pobreza, al abatimiento del desempleo y en general la

satisfacción de las necesidades sociales.

Si bien el desarrollo del campo es importante, no podemos olvidar que

este también se asociar con la destrucción de ecosistemas, pérdida de

biodiversidad y la expansión de la frontera agropecuaria, sobre las áreas

forestales. Se deben trasladar inversiones (públicas y privadas) de las áreas

urbanas a las rurales no solo en actividades atractivas para los inversionistas,

sinoo también promover inversiones en líneas poco exploradas o no

convencionales (agroecología o permacultura, agricultura orgánica,




265

2010

hidroponía, etc.) y que sin embargo se presentan como nichos atractivos y con

potencial en el campo mexicano. Para su aprovechamiento se requieren

inversiones en investigación y en formación de capacidades humanas,

intelectuales y sociales, pero sobre todo con la certeza de que sin el

involucramiento de toda la sociedad en el proceso de desarrollo, la

completitud y sostenibilidad del mismo es cuestionable.

3.3. La sostenibilidad en la estrategia de desarrollo.

La visión de incorporar la heterogeneidad estructural como un aspecto

central a considerar en cualquier estrategia de desarrollo, es congruente con el

planteamiento del ecodesarrollo, entendido este como una estrategia para la

producción y la aplicación de conocimientos y técnicas conducentes al

aprovechamiento de los recursos ecosistémicos, con base en criterios

ecológicos que permitan su reproducción en el largo plazo. Todo lo anterior se

comprende como un proceso social inherente a las luchas de las comunidades

por la apropiación de los recursos y la riqueza (Leff, 2007). Es decir implica

una economía política del medio ambiente.

En el mismo sentido que Toledo (2002), plantea la unicidad de la

naturaleza y la sociedad, ya que una se socializa en la medida que el ser

humano actúa sobre ella y la otra se naturaliza en la medida que el medio

ambiente le impone límites y consecuencias. En tal sentido es importante

recalcar en que el planteamiento del desarrollo sostenible debe promover el

bienestar colectivo, lo cual no significa dejar de lado el bienestar individual,

pero enfatizando en la visión ecosistémica compartida, como un elemento

consustancial.




266

2010

Esta debe ser la base, sobre la que deben reformarse y construirse las

instituciones sociales y del Estado que practiquen y promuevan los valores

éticos para la sustentabilidad, y ello implica el cuestionamiento y

transformación de los estilos de vida basados en la modernidad tecnológica

vigente. Esto es que actualmente la mayor parte de nuestros hábitos de vida y

patrones de consumo, individuales, familiares y sociales, se asocian con

prácticas y sistemas de producción que deterioran el medio ambiente.

Esta implícito que la consideración de las sostenibilidad del desarrollo

es un tema que surge hacia las décadas de los 60 y 70 y que en la actualidad se

ha tornado relevante ante la gravedad de las problemáticas ambientales que

enfrenta la humanidad hoy en día, como resultado directo de las actividades

económicas y de los estilos de desarrollo económico, en especial el cambio

climático.

Por otra parte, es importante considerar que los desastres naturales

como huracanes, tornados, y otros trastornos climáticos, etc. se han presentado

a lo largo de la historia de la humanidad, pero en la actualidad hay un

consenso mayoritario entre los científicos de que su incremento sustancial se

asocia directamente con la acción humana. El Cambio Climático Global

(CCG) es resultado del incremento de la concentración de Gases de Efecto

Invernadero (GEI): las emisiones contaminantes al aire, agua y suelos, la

deforestación y la pérdida de biodiversidad, van complicando y complejizando

los problemas que enfrentan las poblaciones y como es sabido los efectos más

perniciosos, recaen siempre sobre los pobres, como catástrofes humanitarias.

El cambio climático es un fenómeno que abarca a todo el planeta, por lo

que se define como global, es de larga duración ya que la acumulación de GEI




267

2010

es de tal magnitud que tardaría siglos en volver a niveles previos, además de

implicar complejas y múltiples interacciones entre procesos climáticos,

ambientales, económicos, políticos, institucionales, sociales, tecnológicos.

“Esto puede tener considerables consecuencias internacionales e inter

generacionales en el contexto de objetivos generales de la sociedad, como

equidad y desarrollo sostenible. La preparación de una respuesta al cambio

climático se caracteriza por la adopción de decisiones en condiciones de

incertidumbre y riesgo, lo que abarca la posibilidad de cambios no lineales y/o

irreversibles.” (IPCC, 2001)

Por ello es indispensable atender las recomendaciones del Panel

Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), conformado por algunos

de los expertos internacionales sobre el tema. Estos recomiendan a los

gobiernos de los países del mundo diseñar sus planes y políticas de corto,

mediano y largo plazo, atendiendo a los efectos del CCG sobre las distintas

regiones del mundo. Por otra parte se reconoce que el Protocolo de Kyoto es

insuficiente para la reducción de los GEI y que se debe promover la adopción

de un enfoque preventivo para el diseño de la política económica y de la

política pública en general.

Concientizar sobre la necesidad de incentivar a la industria respetuosa

del medio ambiente a través de la valoración del capital natural, es uno de

aportes fundamentales de la economía ecológica, al debate sobre el desarrollo

sustentable y a una estrategia de desarrollo a él conducente. Es necesario

avanzar en la consolidación de una teoría del desarrollo como fundamento de

la práctica social y política en la que converjan el desarrollo económico y el

desarrollo social, humano e integral con base en el reconocimiento profundo




268

2010

de que la naturaleza es la base inalienable para el desarrollo y la supervivencia

humana.

El IPCC sufre de una serie de ataques por parte de los intereses

económicos y políticos que se ven afectados ante las acciones pertinentes a la

reducción de las emisiones de gases de invernadero y aerosoles, pero sin duda

es una de las instituciones científicas más respetadas a nivel mundial por la

gran relevancia de sus actividades y por lo que implica un trabajo de

investigación científica colegiada de tal magnitud y su incidencia sobre la

política ambiental a nivel mundial.

El 3er informe de evaluación (TAR por sus siglas en inglés) del IPCC

estableció una relación muy clara entre las emisiones y concentraciones de

gases de invernadero y aerosoles con el cambio climático como un fenómeno

global con cuatro manifestaciones evidentes y medibles que son el aumento de

la temperatura global, el incremento del nivel del mar, la variación en el

régimen de lluvias y el incremento en la incidencia de sequias e inundaciones

(OECC, 2002).

Los niveles en que se han venido presentado estos fenómenos en las dos

últimas décadas son alarmantes, por lo que resulta indispensable no solo la

reducción de las emisiones como medida urgente, sino el impulso de procesos

de adaptación ante los impactos del cambio climático en los sistemas naturales

y humanos.

Dichos impactos pueden resumirse en la reducción en la disponibilidad

de fuentes de agua y comida, manifiestos como estrés hídrico y crisis

alimentaria, los cuales son fenómenos que por sí mismos revisten dimensiones

catastróficas y se presentarán cada vez con mayor intensidad en el transcurso




269

2010

de los próximos 50 años; el impacto sobre los asentamientos humanos por la

mayor incidencia de inundaciones, como desastres naturales de grandes

dimensiones; el impacto sobre la salud dada la mayor incidencia de

enfermedades resultado del mismo proceso de cambio climático; y por último

pero como el fenómeno ostensiblemente más delicado para la sostenibilidad

del desarrollo la destrucción de ecosistemas, con los consecuentes procesos de

extinción masiva de especies vegetales y animales (fenómeno que ya es

alarmante actualmente) como recursos fitogenéticos y zoogenéticos (OECC,

2002).

Ante estos impactos los países deben aplicar políticas de mitigación del

CCG para reducir las fuentes y sumideros de GEI y políticas de adaptación

para enfrentar los efectos negativos. Estas últimas deben ligarse con las

características socioeconómicas de los países y con sus opciones para el

desarrollo económico y social., con relación a la intensidad y estilo de

desarrollo ligado al crecimiento económico, al mayor apoyo a la investigación

e innovación tecnológica en campos relacionados con la sostenibilidad

ambiental, así como a incorporación de las variables socio demográficas en la

definición de políticas públicas orientadas a la adaptación y en cuanto al

cambio en las formas de definición de las mismas para hacerlas corresponder

con las recomendaciones hechas por el IPCC y no en función de poderosos

intereses económicos y políticos.

De acuerdo al IPCC, México será uno de los países más afectados por el

CCG, y las políticas de conservación del patrimonio ecológico y de

mitigación, adaptación y prevención de los impactos por venir, tendría que ser

una prioridad para México. Pero lo que no dice el IPCC es que esto implica un




270

2010

viraje radical en la visión de la política ambiental como política de desarrollo

y que necesariamente implica la vinculación de las temáticas de desarrollo

económico, con la valoración y conservación del medio ambiente, así como

con la política social(Gil Corrales, 2007). La política ambiental en México ha

padecido una fuerte departamentalización y burocratismo, resultado de un

sistema de gobierno con una visión y una práctica fragmentaria, que condena a

la descoordinación endémica de las políticas públicas y de las instituciones

responsables de operativizarlas (Gil Corrales, 2007). Esto lleva a la necesidad

de ubicar a la política ambiental como un aspecto transversal a las políticas de

desarrollo económico y social.

Las problemáticas ambientales y ecológicas se encuentran sumamente

imbricadas entre sí, dada la complejidad en los sistemas naturales y el nivel de

incertidumbre que implica la transformación en los mismos. Lo anterior al

tiempo que las problemáticas ambientales no están aisladas de las

problemáticas económicas y sociales. Las políticas que pretendan incidir sobre

los graves problemas de deforestación-erosión, pérdida de biodiversidad y

contaminación de suelos, agua y aíre, entre muchos otros, deben considerar

ampliamente el ordenamiento y regulación de las actividades económicas que

provocan los principales impactos negativos, así como involucrar a todos los

actores y sujetos sociales implicados directa e indirectamente como sus ejes

básicos (Leff, 2007).

En este mismo sentido, la dualidad estructural expresada como la

existencia de economía fundamentalmente capitalista, cuyo fin último es la

obtención de la máxima ganancia posible y por otro lado una economía

determinada objetivamente por la necesidad de garantizar las condiciones de




271

2010

subsistencia y reproducción social, cobra gran relevancia. A primera vista

podría parecer que no hay relación alguna, pero con una visión como la que

apuntalamos en el capítulo I y II de la presente tesis, es posible ver que la

relación entre ambas es primordial en la búsqueda de soluciones a la

problemática de sostenibilidad de México y A.L.

En el informe de la CEPAL titulado Síndromes de sostenibilidad en

México (Tudela, 2004) se aplica este concepto en función de la relación entre

las actividades productivas y las características socioeconómicas de un país o

región con el tipo de impacto sobre el medio ambiente, así como sus efectos

sobre la sostenibilidad del desarrollo.

En el caso de México se señala que existen síndromes de sostenibilidad

propios de países desarrollados (WGBU, 1996; citado por Tudela, 2004) , que

se entrelazan con otros característicos de países en vías de desarrollo, como

resultado de la heterogeneidad de sistemas productivos en el que conviven

situaciones de alta productividad con situaciones de atraso tecnológico. Como

resultado del modelo de desarrollo vigente se ha profundizado la

heterogeneidad estructural y también se han agudizado las problemáticas

relativas a los síndromes de sostenibilidad, aunque también se vislumbran los

que Tudela (2004) identifica como subsíndromes positivos, que indican

avances relativos todavía muy pequeños en la dirección de la sostenibilidad

del desarrollo.

Por lo cual se plantea una agenda articulada para los dos tipos de

síndromes que Tudela (2004), denomina como: síndromes de utilización;

síndromes de desarrollo y; síndromes de contaminación.




272

2010

Los de utilización son: el denominado síndrome de sahel o de

sobreutilización de tierras marginales, uno de cuyos resultados es la

desertificación. Este se ha convertido en uno de los problemas ambientales

más graves del país y se presenta con mayor intensidad en las áreas

montañosas de los estados del centro, norte y sur, Chihuahua, Zacatecas. San

Luis Potosí, Guanajuato, Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas (Tudela,

2004); el síndrome de sobreexplotación de los ecosistemas naturales lo

encontramos en procesos productivos, cuyas tasas de explotación exceden la

tasa natural de recuperación en recursos considerados en principio renovables,

como los forestales y los de pesquerías en ríos lagos y océanos, en este caso la

mayor parte alcanzaron el máximo permisible o se encuentran en pleno

deterioro (Tudela, 2004).

El síndrome del éxodo rural, que se presenta en México tiene su

especificidad, ya que si bien la migración campo-ciudad se presentó con

intensidad en los años 60 del siglo pasado en la actualidad se da sobre todo en

las tierras de temporal en mucho menor escala y se presenta sobre todo como

migración temporal y estacional, por ejemplo de los jornaleros agrícolas, así

como mediante la incorporación en forma precaria y eventual al empleo

urbano. La población rural se ha estabilizado en términos absolutos y se ha

reducido como porcentaje de la población total, a la vez que el deterioro

ambiental y la marginación rural se han vuelto las principales causas del

abandono del campo y de la migración rural, a la vez que en muchos casos el

abandono se asocia con un mayor deterioro, como en el caso de la práctica de

cultivo en terrazas que la dejar de hacerse implica un fuerte proceso de erosión

y pérdida de suelos (Tudela, 2004).




273

2010

El síndrome de dust bowl que se presenta en México es diferente al

clásico caso americano relacionado con la famosa tormenta negra y los

tornados en Kansas al estilo del mago de oz, ya que se ha ligado más con el

incorrecto manejo del agua que se traduce en una fuerte salinización de suelos

en zonas semiáridas y un abandono de la producción; el denominado síndrome

de katanga se refiere al deterioro ambiental ocasionado por la explotación y

agotamiento de recursos no renovables como el típico caso de las minerías y

de las zonas petroleras correspondientes al primer auge de dicha actividad,

afectadas por el agotamiento de las reservas y el abandono de la

infraestructura (Tudela, 2004); el síndrome de turismo masivo se ha

presentado con intensidad en las zonas costeras de México, donde el uso con

fines turísticos del litoral mexicano ha implicado un fuerte deterioro ambiental

por contaminación y degradación de ecosistemas, lo que paradójicamente trae

consigo la caída del propio atractivo turístico; el síndrome de tierra calcinada

que representa el daño ambiental ocasionado por acciones bélicas,

afortunadamente no se ha presentado en nuestro país (idem).

Los síndromes de desarrollo son: el síndrome del mar aral que describe

el deterioro ambiental como resultado de megaproyectos de desarrollo, como

por ejemplo los grandes proyectos de infraestructura agropecuaria impulsados

como proyectos de desarrollo regional durante el desarrollo estabilizador

como los planes del trópico húmedo (Chontalpa) y el incremento de la

extracción de agua para riego en la cuenca Lerma-Chapala (Tudela, 2004).

El síndrome de la revolución verde, del cual México fue el iniciador a

partir de las investigaciones auspiciadas por Rockefeller´s foundation en los

años 40 del siglo pasado. Con base en la búsqueda del incremento de la




274

2010

productividad agrícola, mediante el uso de semillas mejoradas e insumos

como fertilizantes, pesticidas y herbicidas, se trataba de modernizar el agro

mexicano como apoyo para el proceso de industrialización al reducir el costo

de producción de alimentos y materias primas baratos. Se logra incrementar el

rendimiento a corto plazo a costa de un alto costo social y ambiental, ya que

por una parte, la redundancia de mano de obra impulsa la migración campo-

ciudad y la descampesinización y por otra, el uso de insumos de alta

productividad se asocia con la degradación de suelos y la pérdida de

biodiversidad en los agro ecosistemas, al asociarse fundamentalmente con el

monocultivo (Tudela, 2004).

Por otro lado la implementación de paquetes tecnológicos controlados

por poderosas empresas transnacionales, transforma la economía campesina

en dependiente, perdiéndose su autosuficiencia característica. De tal forma

que el largo proceso histórico de degradación del campo mexicano primero

articulado al desarrollo industrial y después desarticulado de él, se liga sin

embargo con el proceso de modernización. Tanto el desarrollo industrial de la

ISI como el “auge” maquilador, sin legislación ambiental que frene la emisión

de contaminantes y fomente la conservación del medio ambiente, se traduce

en un deterioro ambiental y de la calidad de vida.

El desarrollo industrial desencadena procesos de inmigración en las

zonas industriales y este fenómeno persiste aún en procesos de tercerización,

que desembocan en el llamado síndrome de favela manifiesto en la

proliferación de asentamientos precarios e incluso con inexistente o deficiente

infraestructura (Tudela, 2004). La expansión urbana sin control implica de

entrada una mayor presión sobre los servicios urbanos y sobre los recursos




275

2010

naturales y ecosistemas, así como problemas de contaminación, pero sobre

todo implica un alto costo social del desarrollo económico, que no siempre es

compensado a través de la inversión pública, lo que se denomina síndrome de

expansión urbana.

El síndrome del gran accidente se vincula con la propia expansión

urbana y el desarrollo industrial, sin la adecuada planeación, control y

ordenamiento territorial, lo cual incrementa sustancialmente el riesgo de

accidentes tecnológicos y la vulnerabilidad ante los mismos (Tudela, 2004).

En México se han presentado muchos de estos accidentes en forma recurrente,

incluyendo el más reciente en ductos de gas a cargo de Pemex en San Martín

Texmelucan, Puebla, entre muchos otros. El riesgo es latente en muchas zonas

urbanas del país, donde la falta de observación de normas preventivas es

muchas veces evidente.

Por otra parte tenemos los denominados síndromes de contaminación: el

síndrome de disposición inadecuada de residuos, implica la acumulación lenta

y progresiva de residuos contaminantes, cuya manifestación más grave es la

proliferación de tiraderos clandestinos (Tudela, 2004), aunque esto también es

un problema serio en los tiraderos al aire libre en lugar de rellenos sanitarios

que cumplan con normas en la materia; el síndrome de chimeneas industriales

se presenta aunque las industrias cumplan con la normatividad vigente y si no

es aún peor, ya que algunas industrias como las fundidoras de cobre emiten

gases de alta toxicidad y las termoeléctricas generan problemas por la

magnitud del volumen de sus emisiones; el síndrome de contaminación del

aire llegó a niveles alarmantes en la década de los noventa y aunque en la

actualidad se tiene cierto control sobre el problema del ozono y el dióxido de




276

2010

carbono, se está lejos de una solución óptima, pero el problema es que otros

contaminantes peligrosos apenas comienza a ser objeto de medición, como la

fracción respirable de partículas suspendidas y cuya normatividad todavía es

deficiente (Tudela, 2004).

Sin embargo, los síndromes de sostenibilidad más graves en nuestro

país son tres conjuntos: los que afectan el uso del suelo; los que se relacionan

con la gestión del agua; y los que se relacionan con la mayor vulnerabilidad

ante desastre naturales vinculados fundamentalmente con el cambio climático

(Tudela, 2004).

Para el caso de México se puede considerar la articulación de tres

procesos como el “síndrome madre” en la insostenibilidad del desarrollo, estos

son. El crecimiento poblacional, la urbanización y el crecimiento económico

(Tudela, 2004). El crecimiento poblacional acelerado en relación con el estilo

de desarrollo adoptado en México y expresado en la explosión demográfica

hacia los años 60 y 70, implicó una desordenada urbanización y otros de los

síndromes descritos. Aunque es importante señalar que el crecimiento de la

población no es en sí mismo un síndrome, tampoco hay que ser Malthusiano

para reconocer que en muchos casos se vuelve un componente central en

situaciones de grave deterioro ambiental y sobreexplotación de recursos

(Tudela, 2004).

Actualmente México se encuentra en una fase intermedia de la

transición demográfica, y aunque tuvo avances significativos en el aspecto

socio demográfico durante el siglo pasado el crecimiento poblacional implica

dificultades importantes ya que se tendrá que absorber una población adicional

de más de 22 millones de personas. El otro problema de sostenibilidad ligado




277

2010

con las variables demográficas el patrón histórico de concentración

poblacional en la zona centro del país del golfo al pacífico, en torno al eje neo-

volcánico transversal (Tudela, 2004).

Además tenemos que la urbanización ha sido uno de los procesos más

importantes y que más se relacionan con los síndromes de sostenibilidad. Si

consideramos el rango entre los 2,500 habitantes (oficial de INEGI) y el de

15,000 habitante (rango aceptado entre la mayoría de los investigadores)

tenemos que hacia el 2004 aproximadamente el 74% de la población era

urbana (Tudela, 2004). Las ciudades mexicanas tienen una densidad

poblacional media similar a la las ciudades de E.U y Canadá, pero con

diferente situación en cuanto a disponibilidad y eficiencia de los servicios

públicos.

La urbanización absorbe espacios, que anteriormente eran

fundamentalmente rurales o correspondían a ecosistemas y servicios

ambientales que son depredados o de plano desaparecen (Tudela, 2004). Las

complejas relaciones establecidas por las ciudades con el entorno abarcan ares

de influencia cada vez más extensas, dispersas y lejanas. El metabolismo

social que mediante el trabajo humano procesa los recursos, materiales y

energía obtenidos del medio geofísico es de naturaleza urbana y bien puede

llamarse “metabolismo urbano”.

Además el impacto que genera este proceso y la propia extensión del

suelo urbano, su población, así la utilización de sumideros para todo tipo de

desechos urbanos industriales y por supuesto la contaminación de agua suelo y

aire, son los elementos fundamentales de lo que se denomina “huella




278

2010

ecológica”. En los asentamientos urbanos se concretizan los patrones de

producción y consumo.

También tenemos que en las ciudades se concentran los servicios, la

educación, el poder político y la movilidad social, sin embargo en las ciudades

se concentra el mayor número absoluto de pobres, aunque en términos

relativos la mayoría de la población rural es pobre (Tudela, 2004). Por otra

parte las ciudades han sido incapaces de promover la movilidad social al ritmo

suficiente requerido por la inmigración y el éxodo campo-ciudad, con lo que

se ha engrosado el sector informal y la precariedad de la vida urbana.

Aproximadamente la cuarta parte de la población se concentra en las

seis áreas metropolitanas más importantes del país, Ciudad de México,

Guadalajara, Monterrey, Puebla León y Tijuana, aunque desde finales del

siglo pasado y principios del XXI el mayor dinamismo poblacional ha

correspondido a las llamadas ciudades media (Tudela, 2004).

Por otra parte tenemos el crecimiento económico, que como analizamos

anteriormente fue importante durante la ISI y posterior a la crisis del 82 ha

sido significativamente menos, sin embargo, aunque los resultados han sido

mixtos en el plano social, los resultados en el plano ambiental han sido

negativos en ambos casos (Tudela, 2004). El crecimiento económico tampoco

es por sí mismo un factor de deterioro ambiental, sino en función del estilo de

desarrollo, es decir de las características específicas de los procesos

productivos, el tipo de energía utilizada en los mismos, así como su eficiencia

y los patrones de producción y consumo, correlacionados con el uso de los

recursos naturales, materiales y energía obtenidos del ecosistema. Sin

embargo el afán por la acumulación de capital y el crecimiento económico a




279

2010

toda costa, si han sido el factor nodal que explica el deterioro ecológico a

escala global.

En México el deterioro ambiental fue intenso durante la etapa de la ISI

y posteriormente, con el periodo neoliberal el deterioro ambiental se ha hecho

notorio por efecto de acumulación, aunque en términos de contaminación de

acuerdo con datos de Hernández (1999) la contaminación de 1970 a 1990

aumento un 25% con relación al 50% de aumento de 1950 a 1970.

Es decir que es incorrecto interpretar que el deterioro se ha reducido, ya

que por el contrario, el efecto acumulación de residuos y contaminantes, así

como de los efectos sobre los ecosistemas en términos del agotamiento de su

resiliencia (capacidad de absorción y recuperación ante el impacto de las

actividades humanas) implica que el deterioro de los mismos es mucho más

intenso y notorio.

Según las Cuentas Nacionales Ecológicas del INEGI y SEMARNAT,

hacia mediados de la década de los 90, los costos de la degradación ambiental

correspondían al 10.6% del PIB, esto de acuerdo a una medición que puede

considerarse limitada y conservadora (Tudela, 2004). Lo alarmante es que

implica 37 veces el presupuesto de todas las instituciones dedicadas al cuidado

del medio ambiente los recursos renovables, entre ellos el agua (Tudela,

2004).

Precisamente, la limitación del Sistema de cuentas económicas y

ecológicas del INEGI, es que solo toma en cuenta, algunos aspectos de

carácter meramente ambiental y limitadamente de impacto en los ecosistemas,

sin explicar a fondo la selección de las variables a considerar, lo que implica

que es poco transparente, además de que no considera variables sociales. Por




280

2010

ello su alcance como indicador, en cuanto al concepto de sostenibilidad se

refiere es también limitado (Rivera y Foladori, 2006).

Es necesario lograr el desacoplamiento del crecimiento económico y los

efectos ambientales que este implica. Por ejemplo si el crecimiento del

consumo de agua y energía es superior en uno o dos puntos, un crecimiento

económico de más de 5% que genere empleos a un nivel aceptable a las

necesidades sociales, sin contar los periodos de crisis, el incremento del

ingreso percápita y el consumo de él derivado sería insostenible (Tudela,

2004). A la vez que dicho objetivo tiene que ir de la mano con una política

distributiva y limitativa al control monopólico de la economía, para que

efectivamente el crecimiento se traduzca en mayor bienestar.

Por otra parte los problemas de pérdida de la cobertura vegetal y la

deforestación, erosión y desertificación implicados, agravan la situación, así

como la enorme pérdida de biodiversidad que un país originalmente rico en

estos recursos. Estos aspectos que podrían parecer meramente ecológicos o

medioambientales, en realidad están profundamente vinculados a la estructura

económica y social del país.

La contaminación y presión sobre los recursos hídricos, la destrucción de

ecosistemas proveedores de servicios ambientales diversos y la contaminación

de cuencas atmosféricas, están comprometiendo seriamente la sostenibilidad

del desarrollo, y cada vez será más notoria su influencia limitativa en la

superación de la pobreza, el mejoramiento del bienestar social y el propio

crecimiento económico (Tudela, 2004).

La mayor vulnerabilidad ante desastres naturales se relaciona

directamente con el cambio climático, pero también con la sismicidad del




281

2010

territorio nacional, pero también ser tiene fuerte vulnerabilidad ante el

síndrome del gran accidente. En todos los casos la vulnerabilidad se relaciona

con la precariedad en las condiciones de vida de la población, así como en la

inadecuada estructura operativa e infraestructura de prevención y reacción

ante tales situaciones.

Como Señala Tijerina (2003), primero debemos entender que la

problemática ambiental genera necesidades y “propósitos fundamentales

acerca de las relaciones entre el hombre y la naturaleza; el valor relativo de la

actividad económica presente versus la defensa de vidas humanas y recursos

naturales; el respeto a la integridad física y mental del hombre; la belleza del

ambiente; las preferencias individuales solventes; el sesgo impuesto en los

votos de mercado por la injusta y crecientemente deteriorada distribución del

ingreso; la insuficiencia y la deformación de la información; la existencia de

costos derivados del propio mercado; el peso de factores institucionales y la

incapacidad de intereses económicos especiales para representar los objetivos

públicos; la participación de grupos científicos y sociales para descubrir y

afirmar los objetivos y restricciones valederos para el país; la conveniencia de

una mayor participación local, sin desconocer que el problema demanda

programas cuyo ámbito rebasa no solo los límites de las políticas locales, sino

incluso nacionales (por lo que se requiere de acciones concertadas de

gobiernos y sociedades, tanto en la esferas nacionales como internacionales);

etcétera.”

La estrategia para el desarrollo sostenible debe ser el resultado de una

amplia movilización y participación social, como un esfuerzo consciente que

aglutine amplias demandas sociales y voluntad política, y sin dejarlos fuera,




282

2010

modere los intereses económicos de los grandes capitales nacionales y

transnacionales.

La única forma de moderar estos intereses es cambiando el eje de la

estrategia de desarrollo del proceso de acumulación de capitales por sí mismo,

al desarrollo de capacidades sociales para transformar la realidad desde su

base. El trabajo y el fomento de las instituciones de acción colectiva es el eje

de la estrategia de desarrollo propuesta, con la evaluación social como

herramienta principal.

Para ello se requiere cambiar progresivamente la lógica de la evaluación

de las políticas públicas de una evaluación puramente de especialistas a una

evaluación fundamentada en una amplia participación social y en la

conformación de equipos interdisciplinarios de especialistas en diversos

campos relacionados con el desarrollo económico, social y la sostenibilidad

ambiental, armados no solo con los conocimientos y métodos propios de sus

campos disciplinarios, sino con la voluntad de avanzar en un conocimiento

interdisciplinario y transdisciplinario en el campo del desarrollo, con base en

un concepto amplio del mismo y acompañados con el uso rigurosos de los

métodos participativos y multicriterio.

Dicha estrategia debe estructurarse partiendo de un desarrollo endógeno

que privilegie la rearticulación de cadenas productivas en la economía

nacional, el impulso de las empresas micro, pequeñas y medianas, con la

respectiva generación de empleo.

El diseño de una política industrial y agropecuaria que potencialice las

cadenas de valor entre ambos sectores y por ende la creación de valor,

agregado. La política monetaria y fiscal deben tener sentido en función de la




283

2010

estrategia de desarrollo y no como elementos aislados o dotados de sentido en

sí mismos. El fomento del mercado interno debe vincularse en mayor medida

con el fomento de las exportaciones, es decir una sustitución de importaciones

segmentada y un fomento de exportaciones que re articulen cadenas

productivas nacionales como elementos de la estrategia de desarrollo

económico tendiente a reducir la vulnerabilidad externa.

Pero todo lo anterior debe fundamentarse en una visión de desarrollo

sostenible que valore la base ambiental ecológica y que tenga un sustento

social amplio. En una visión de sostenibilidad fuerte, los objetivos de equidad

social, conservación ambiental y desarrollo económico, tienen que vincularse

y buscar sinergias positivas en lugar de estar en constante conflicto.

En el marco de la crisis actual del capitalismo y particularmente de la

globalización neoliberal, convergen las crisis energética y ambiental, así como

la inestabilidad en los precios de los alimentos y materias primas, no por

casualidad, sino por causalidad. Es decir, que la organización del sistema

económico mundial impacta de tal forma en lo ambiental y lo social, que no

son crisis diferentes, sino partes de una sola crisis global.

En este contexto la búsqueda de alternativas integrales para el desarrollo

de los países se vuelve no solo posible, sino necesario, de la mano con abrir

paso a la creatividad y la búsqueda, con base en el análisis y reflexión

constante sobre la realidad dinámica y la concreción histórica.




284

2010

3.4. La integración de las dimensiones urbana y rural en una visión de

sostenibilidad del desarrollo.

El concepto de desarrollo que hemos propuesto en el capítulo I de la presente

investigación, posee la característica de integrar las dimensiones rural y

urbano al considerar que la sostenibilidad del desarrollo implica reconocer y

trabajar con las relaciones complejas entre medio ambiente, economía y

sociedad.

Los vínculos entre lo rural y lo urbano son múltiples y complejos, pero

desde una visión sistémica es posible desentrañarlos para ubicarlos como

elementos de una unidad más grande. En primer lugar lo urbano corresponde a

la tendencia a las economías de aglomeración descritas por las teorías de la

localización industrial pero sobre todo al proceso histórico concreto de

desarrollo del capitalismo. El lugar del proceso económico (metabolismo

social) como transformación de la materias primas y energía provenientes de

la naturaleza es la ciudad, ello no implica negar la existencia de procesos

productivos y de generación de energía fuera de las ciudades, sino en todo

caso reconocer que estos existen siempre en función de ellas.

La distribución del ingreso en las economías subdesarrolladas tiene

mucho que ver con la distribución de los ingresos entre los sectores rurales y

urbanos de la economía. Al mismo tiempo los impactos del desarrollo

económico están directamente relacionados con las actividades económicas

que se desenvuelven en cada uno de esos ámbitos.

Podemos concebir al espacio urbano de la ciudad como la expresión de

la economía de aglomeración, que establece no solo relaciones económicas de




285

2010

extracción de recursos naturales y de mano de obra de los entornos primarios

y rurales, sino de distribución de la riqueza y del poder económico y político.

En una escala planetaria ubicamos que los ingresos económicos altos se

ubican en las ciudades, y en los países ricos que a la vez son los más

urbanizados. Ahí se realiza el mayor consumo de energía y materiales de la

naturaleza que son obtenidos de espacios que se corresponden con los

espacios rurales, donde los ingresos bajos se ligan con la incapacidad para

disponer de sus recursos naturales y para incluso gestionar la conservación de

los ecosistemas en función de la satisfacción de necesidades y de la calidad de

vida.

Los espacios y territorios rurales y urbanos se corresponden con

diferentes instancias dentro del SPN y se corresponden con el metabolismo

social que introduce la riqueza obtenida del entorno natural ecosistémico, al

proceso de creación de riqueza, mediante el trabajo humano y su creatividad

inmanente.

En la economía del desarrollo se asignaba un papel marginal al sector

rural de la economía y sobre todo se vinculaba la disponibilidad de recursos

naturales como un aspecto importante más no limitativo del desarrollo

económico. Por otra parte el sector agropecuario ocuparía el papel de

proveedor de alimentos y materias primas baratas, así como de mano de obra

en la medida que esta se liberaba como resultado del aumento de

productividad y modernización del sector. Esto era así, no solo en la versión

extrema y lineal de Rostow y en las versiones renovadas de la teoría de la

modernización al estilo de Irma Adelman, sino en general en la teoría

económica.




286

2010

El estructuralismo latinoamericano y la teoría de la dependencia

asignaron un papel más importante al desarrollo agropecuario, pero también

en función del proceso de industrialización, aunque también como un

elemento fundamental en la estrategia de desarrollo hacia adentro. Sin

embargo desde estas mismas escuelas de pensamiento se ha avanzado desde la

perspectiva de la heterogeneidad estructural hacia la vinculación de la

importancia del sector rural, en función de lo que representa la identidad

campesina e indígena en A.L. y en el mundo. En esta apreciación no

consideramos solo el trabajo de los estructuralistas dentro de la CEPAL, sino

en función de la influencia trascendental que esta escuela tuvo en el ámbito

académico y de los movimientos sociales.

El intercambio desigual no se da solo a través de la relación de precios

de exportación frente a los de importación, ni solo por la exportación de

muchas horas de trabajo con baja remuneración con la contraparte de importar

pocas horas de trabajo con mayor remuneración, lo que implica la

transferencia neta de plusvalía. Este intercambio es también ecológicamente

desigual, porque involucra la exportación de productos que no incluyen en su

precio los daños ambientales locales y globales (Martínez, 2006: 423-424).

Por otra parte a este intercambio desigual, le corresponde una estructura

productiva también heterogénea, fundamentalmente dual, que puede

identificarse con los sectores rural y urbano de la economía. La configuración

de estos sectores puede expresarse como el resultado del proceso de

acumulación de capital, por ende, su concentración y centralización

concomitante. Es decir, la acumulación de capitales se traduce por un lado en

el deterioro de las condiciones de vida de campesinos e indígenas y en la




287

2010

destrucción de los ecosistemas que constituyen sus entornos de vida y por el

otro en fuertes impactos ecológicos derivados de la industrialización y la

urbanización (Toledo, 1998).

Por otro lado el desarrollo urbano, si bien expresa el contenido esencial

del proceso de modernización, industrialización y desarrollo y la

concretización de la economía de aglomeración, va de la mano con los costos

ecológicos y sociales como resultados inherentes del mismo.

Por ello, si bien resulta importante el enfoque de la internalización de

costos (de la economía ambiental), sobre todo en el manejo de las emisiones

contaminantes por parte de las industrias, es claramente insuficiente, sino se

consideran los divergente niveles de desarrollo entre regiones y países

productores (Mercado, 2005). Pero aún esta consideración resulta insuficiente

si no se busca integrar la problemática de la sustentabilidad ambiental de la

industria en el marco de la sostenibilidad fuerte que hemos trabajado en los

capítulos I y II de la presente tesis.

Bajo la ISI el proceso de urbanización en México y A.L. tuvo un

impulso sin precedentes y la población urbana se incrementó

considerablemente como porcentaje del total. Por otro lado la composición de

la PEA dedicada al sector agropecuario se redujo, al mismo tiempo que

aumentó la PEA del sector industrial. Y hacia finales de los años 60 era

evidente la incapacidad del desarrollo industrial para absorber a la mano de

obra expulsada del sector agropecuario y rural.

En todo caso la función del sector rural y agropecuario como proveedor

de mano de obra barata en función de la sobrepoblación relativa y de la

ampliación de ejército industrial de reserva, se relacionaban con el fenómeno




288

2010

de las favelas en Brasil y de las ciudades perdidas o cinturones de miseria en

México y otros países de A.L.

Con el Patrón de AN, esta problemática se agudiza aunque adquiere

matices diferentes al distribuirse el patrón de crecimiento urbano irregular en

las denominadas ciudades medias, ligado con el proceso de tercerización de la

economía y del “auge” manufacturero y maquilador.

Ligado con lo anterior el proceso de crecimiento de las ciudades va

generando una serie de impactos ambientales y ecológicos, relacionados tanto

con la expansión territorial urbana y el incremento de las actividades urbanas-

industriales, como con el incremento demográfico y los hábitos de consumo

asociados.

Por otra parte, tenemos que la destrucción o debilitamiento de la formas

de organización social comunitaria e instituciones de acción colectiva propia

de la ruralidad del mundo campesino e indígena, implica un margen de acción

menor de estos grupos sociales sobre sus entornos de vida y por tanto sobre la

sostenibilidad de sus sistemas productivos.

Por tanto, la concepción de desarrollo que hemos trabajado en el

capítulo I, posee también implicaciones sobre las concepciones

convencionales del desarrollo urbano y del desarrollo rural, que hoy por hoy,

constituyen también esferas disciplinarias totalmente separadas en los ámbitos

académicos y políticos, pero totalmente ligadas en la realidad a las

problemáticas del desarrollo sustentable.




289

2010

Fig. 20 Concepto abierto de desarrollo

El contexto social, que plantean las políticas neoliberales, es nada

halagador y genera una serie de obstáculos importantes para avanzar en la

construcción de una estrategia de desarrollo alternativa.

Fig. 21 Necesidad de construcción de una estrategia de desarrollo

endógeno




290

2010

La planificación económica y social como la principal herramienta de la

política pública para el desarrollo, sería el instrumento ideal para avanzar en

las líneas anteriores. Aunque obviamente, el discurso y la práctica neoliberal

que opone la planificación del estado a la libertad del mercado, deja un

margen de acción imitado a la sociedad, que no sea el que le otorga la

democracia liberal vía el voto secreto, o la participación privada como

accionista, inversionista o consumidor. La evaluación social como concepto,

no se opone a la planificación, sino que sería su elemento nodal articulador,




291

2010

desde el ámbito de lo local y con base en la acción e interrelación de las

dimensiones urbana y rural del desarrollo.

La evaluación es transversal a la planificación en términos de su

relación exante y expost, desde el plan nacional de desarrollo hasta planes,

programas y proyectos específicos y particulares, durante el transcurso de los

mismos con la periodicidad pertinente e in situ, en y con las localidades o

regiones afectadas. La continuidad y seguimiento de la planificación dependen

de la evaluación.

Así mismo la articulación entre las dimensiones urbana y rural del

desarrollo es pertinente al estudio del desarrollo en cualquier escala, pero es

bastante asequible en la perspectiva del desarrollo territorial.

Fig. 22 Desarrollo urbano vs desarrollo rural

Como veremos en el siguiente capítulo, dicho concepto carece de

relevancia si se aísla de la perspectiva del desarrollo que hasta ahora hemos

analizado en la presente tesis.




292

2010

Capítulo IV

Evaluación social de política pública en el marco del desarrollo local

Este capítulo propone abordar el desarrollo local desde una perspectiva

crítica, con base en las herramientas que aportan para este objetivo los

anteriores capítulos.

El concepto y la teoría del desarrollo se han enriquecido con los aportes

de las vertientes estructuralista, institucionalista y de la economía social, así

como por el debate sobre la sostenibilidad del desarrollo. El desarrollo tiene

como componente el crecimiento económico, pero sin considerar las

relaciones centro periferia, la distribución de la riqueza, las relaciones sociales

y de poder, así como las instituciones que les dan forma y la relación

sociedad-medio ambiente, realmente el crecimiento económico por sí mismo

es irrelevante e insuficiente. Lo anterior claro, desde la perspectiva de la teoría

del desarrollo que ha ampliado sus horizontes más allá del economicismo y

que concibe a la economía y al proceso económico, como un hecho social en

sí mismo y como un proceso de intercambio de materiales y energía con la

naturaleza,

Ahora bien, se tratará de ubicar las teorías del desarrollo local con base

en la perspectiva amplia del desarrollo que hemos perfilado. De tal forma, que

iniciaremos recapitulando nuestra perspectiva teórica del desarrollo, en

función de ubicar el contexto actual del desarrollo local. Por tanto, haremos un

repaso sobre las concepciones del desarrollo territorial local y regional pero

ubicando las aportaciones y relación con las vertientes de la teoría del

desarrollo que hemos incorporado en nuestro marco teórico.




293

2010

Posteriormente abordaremos las dimensiones urbana y rural del

desarrollo local como una nueva perspectiva de abordaje del mismo. Esto nos

permitirá contar con elementos para reflexionar sobre la escalada del discurso

del desarrollo local en la aplicación de políticas públicas y apuntar los

elementos básicos para contar con una política de desarrollo local. Entonces

retomaremos nuestra propuesta metodológica de evaluación social del

desarrollo, como una herramienta para desencadenar procesos de desarrollo

local en el contexto de las políticas de desarrollo nacionales y de la

globalización, así como de la crisis global del capitalismo.

En primer lugar es necesario comprender que el desarrollo económico y

social, con sus componentes políticos y culturales y por supuesto la

sostenibilidad del mismo alcanzan su concreción es un determinado espacio.

La localidad, (comunidad o municipio) es el lugar más específico

determinado por factores históricos, políticos y culturales, como el espacio de

vida cotidiano de un conjunto de individuos en comunidad, es decir por su ser

social. Lo local, entonces es la adjetivación de la localidad.

Por otra parte la región es un concepto netamente espacial y más

complejo y abstracto que la localidad ya que son una serie de factores los que

definen a una determinada región. La región está dada por ciertos factores que

la identifican del resto del espacio, estos factores en común le dan un cierto

sentido de homogeneidad, aunque las regiones no son necesariamente

conjuntos homogéneos, sino que presentan elementos particulares que las

caracterizan.

Ahora bien, el contenido concreto de la región está dado por un

determinado territorio, es decir un espacio delimitado físicamente. El territorio




294

2010

es la región objetivada y ambas contienen a lo local. Es decir que el concepto

central que cruza a la región y a la localidad es el territorio. El territorio

implica el espacio geofísico y por lo tanto los ecosistemas y recursos

naturales, pero también implica como elemento central el antropismo, es decir

la existencia del ser humano como ser social. Luego entonces los aspectos

económicos, políticos y en general sociales son elementos incorporados a la

territorialidad como adjetivación del territorio. Se puede enfatizar en uno o en

varios aspectos, pero el territorio existe en toda su complejidad y totalidad

como ente concreto y los aspectos soslayados podrían estar determinando o

por lo menos influyendo el, o los aspectos elegidos.

De tal forma que la perspectiva sistémica con que hemos trabajado en al

capítulo II del presente trabajo, resulta útil para el análisis del desarrollo

territorial. En realidad, todo desarrollo económico y social es territorial, el

espacio de análisis tradicional solía ser el espacio nacional, luego la

globalización ha contribuido a la disolución de dicho espacio y la construcción

del espacio en función de las denominadas cadenas de valor globales.

Es en este contexto que ha tomado relevancia el discurso del desarrollo

local y se ha dejado de lado el desarrollo regional, aunque en realidad ambos

pueden concebirse como versiones o más aún expresiones históricas del

desarrollo territorial.

Lo anterior con la finalidad de hacer hincapié en la necesidad de procesos de

evaluación de la política pública que detonen y potencien el desarrollo de

diversas regiones y localidades. Para ello nuestra propuesta de Evaluación

Social de Política Pública para el Desarrollo, se presenta como un marco

teórico metodológico, que le dé sentido y dirección a la utilización de




295

2010

herramientas como la evaluación participativa y la evaluación cualititativa

multicriterio.

4.1 El contexto del desarrollo local en el marco de las teorías del

desarrollo

Como vimos en el primer capítulo el discurso del desarrollo surge con la

segunda posguerra, e incorpora las ideas de progreso y modernización como

patrimonio cultural de occidente que ha de ser universalizado para sacar de la

barbarie a los pueblos atrasados. El contenido real y objetivo de la idea

convencional de desarrollo es el proceso de acumulación de capital y el

crecimiento económico resultante, pero su contenido formal es el del avance

cultural y social como resultado del progreso económico y material de la

sociedad.

De acuerdo al enfoque propuesto en la presente tesis, ese contenido

formal puede consustanciarse a través del concepto amplio de desarrollo

propuesto en el capítulo I, es decir trascendiendo el economicismo que ha

caracterizado la práctica convencional del desarrollo y adoptando una postura

crítica y abierta a las aportaciones de diversas vertientes teóricas, previa

contrastación y reflexión.

El desarrollo, como discurso político impulsado en el contexto del

ascenso, consolidación y debilitamiento de la hegemonía estadounidense,

coincide en su visión con el planteamiento lineal e historicista de Rostow y

con el economicismo subjetivo neoclásico. Sin embargo, la heterogeneidad de

condiciones objetivas en las que se da el proceso de desarrollo económico en

distintos países, incluso entre países con grados de desarrollo económico




296

2010

similares, niegan la visión lineal del desarrollo. Por otro lado, las enormes

brechas económicas y sociales entre países desarrollados y subdesarrollados

pueden ser comprendidas a través del concepto centro-periferia del

estructuralismo latinoamericano.

Por otra parte, incorporamos la visión del institucionalismo en la

vertiente de Elinor Ostrom (1990), que nos permite comprender el desarrollo

económico y la sostenibilidad (como relación de lo económico, lo social y lo

ambiental) como el resultado de las formas de organización, las normas,

arreglos institucionales y relaciones de poder, donde la base para la asignación

eficiente de los recursos no es solamente la definición de los derechos de

propiedad privada.

En esta concepción institucionalista, formas de propiedad social y

colectiva, pero sobre todo formas de organización comunitaria con base en

acuerdos y definición de normas claras, con un sistema consensuado de

incentivos y normas, pueden permitir el manejo de recursos de uso común en

forma sostenible hacia el largo plazo.

Es indispensable también considerar, que los límites del desarrollo

económico en función de la capacidad de los ecosistemas para absorber los

impactos de la intervención humana y el agotamiento de los recursos naturales

(renovables y no renovables) muestran que la visión lineal del desarrollo,

propia del proceso de acumulación capitalista, de la visión neoclásica y de la

teoría de la modernización a la Rostow, carecen de sentido a la luz de la crisis

ambiental actual.

Por otra parte hemos enfatizado en la relación inmanente de lo social, lo

económico y lo ambiental, no como aspectos o dimensiones del desarrollo,




297

2010

sino como elementos o componentes de un sistema, que constituyen

subsistemas diferenciables entre sí, pero sumamente imbricados o

entrelazados, constitutivos de un sistema total planetario.

En el contexto de la globalización y de las políticas de estabilización y

ajuste estructural se ha reforzado en los hechos la posición economicista del

desarrollo y se han incorporado débilmente, los discursos del desarrollo social

y del desarrollo sustentable.

Esto es evidente al ver la débil coordinación entre las políticas

ambientales, sociales y económicas, a la vez que el deterioro social y

ambiental se profundiza y el desarrollo económico es cada vez más

concentrado y dirigido por los grupos del gran capital nacional y

transnacional.

Si bien las problemáticas sociales y ambientales han sido incorporadas

a la lógica del capital a través de la imagen corporativa de “empresas

socialmente y ambientalmente responsable”, estás problemáticas se agudizan

pues su solución se subordina a la acumulación de capital y prima por tanto, el

cinismo y la apología del desarrollo económico como prioridad y condición

última.

Por otro lado el tema ambiental se pone de moda y es usado como

comodín por gobiernos que en los hechos hacen muy poco al respecto, pero en

el discurso quieren aparecer como vanguardistas. En la práctica convencional

de las políticas de desarrollo y en su contraparte local, prima la lógica de la

acumulación de capital y de los intereses privados, que subordinan la política

pública y el interés común al suyo propio.




298

2010

Además las políticas ambientales y sociales no forman parte neural ni se

articulan con la política de desarrollo económico, ni desde la estructuras de la

planeación del desarrollo, ni en cuanto a sus objetivos. La política económica

y financiera tendría que considerar, no solo el incremento de los presupuestos

destinados a la política social y ambiental, sino que debe considerar en el corto

mediano y largo plazo, fortalecer la infraestructura y capacidad operativa de

las entidades encargadas de su operación, así como incrementar los medios

objetivos de integración de la sociedad.

Es en este contexto que los territorios, ya sean en su dimensión regional

o local, toman una particular relevancia en el proceso de valorización del

capital. La acumulación capitalista en cada patrón de acumulación y estilo de

desarrollo, asume una cierta territorialidad. De tal forma que, durante el patrón

de acumulación de la 2ª. Posguerra y el proceso de ISI en varios países de

A.L. entre ellos México, se hablaba y se impulsaban programas de desarrollo

regional, que a este último país llegaron a aplicarse en forma intensiva hasta

los años 60 y 70. En contraste, con al advenimiento de las políticas de

estabilización y ajuste estructural se impuso el discurso del desarrollo local.

Recapitulando a muy grandes rasgos el contexto actual del desarrollo,

en este ámbito ha surgido el discurso del desarrollo local (DL) como

resultado del agotamiento del desarrollo regional (DR), ambas, versiones del

desarrollo territorial (DT). La lógica del capital subordina y determina del

contenido formal y real, teórico y práctico, en tanto que nuestra propuesta de

evaluación social tiene como objetivo inherente trascenderla.

Fig. 23 desarrollo territorial




299

2010

Hasta la década de los 70, se hablaba de desarrollo regional y a partir de

los años 80 se planteó el desarrollo local como un supuesto nuevo paradigma,

y otros autores como De León (2010), plantean la configuración de un nuevo

modelo de desarrollo territorial desde los 90. Pero para fines analíticos,

nosotros planteamos el desarrollo regional y el desarrollo local como

vertientes del desarrollo territorial.

El desarrollo territorial tiene como antecedente los modelos clásicos de

economía espacial de de Tiunnem y Christaller, entre otros, que privilegiaron

los aspectos relacionados con la localización industrial en relación a los costos

de producción y transporte, así como con relación a los costos y ventajas

relacionados con la disponibilidad de materias primas, mano de obra y sobre

todo la cercanía a mercados. Las economías de aglomeración y la apología de

la concentración urbana como sinónimo de ventajas comparativas en cuanto a

los factores antes señalados vienen de dichos planteamientos, que son en

exceso simplificadores.




300

2010

Posteriormente las economías de aglomeración han sido recogidas en

forma distinta en los planteamientos de clusters y del diamante de Porter

(1998), así como en la denominada Nueva geografía Económica de Krugman

(1997). No es nuestro objetivo profundizar en dichos planteamientos

simplemente reconocer la lógica del desarrollo urbano ligado al desarrollo

industrial, para trascender dicho tipo de visión sin negarla, hacia un

planteamiento más integral del desarrollo territorial acorde con la situación de

heterogeneidad estructural de los países subdesarrollados.

Es decir nos movemos más en la concepción de la geografía económica

de Ángel Bassols Batalla, en la que se consideran tres conjuntos básicos: a) la

reciprocidad en la influencia entre el medio geo-físico y el hombre; b) la

espacialidad de los fenómenos productivos que determina una distribución y

especialización de los mismos, ligada con una específica estructura social; c)

derivado de los conjuntos anteriores, la transformación de la naturaleza por la

sociedad (Bassols, 1993).

El desarrollo territorial lo entendemos entonces como la manifestación

del proceso de acumulación capitalista en su correlato ampliado de relaciones

sociales de producción y de poder, que implican reconocer el proceso

económico, como un hecho social y como el metabolismo entre el hombre y la

naturaleza, por tanto como una manifestación concreta e identificable en un

espacio territorial determinado.

En primer lugar, implícito en el planteamiento de la presente tesis,

tenemos que el desarrollo territorial no puede desligarse del conjunto de la

teoría del desarrollo y del desarrollo como concepto general. Simplificando un

poco, podemos iniciar concibiendo el desarrollo territorial como el proceso de




301

2010

desarrollo en un contexto específico (territorio, región o localidad), pero

evidentemente este desarrollo se encuentra inmerso en un contexto más

general, que es en primer lugar el de la nación y en última instancia el de la

globalización como proceso inacabado.

Por otra parte lo regional puede corresponder al de un bloque de países

o a una región geográfica y/o económica dentro de un país. En todo caso, si

bien la delimitación de una determinada escala de análisis es necesaria al

plantear el DT (lo cual implica establecer claramente los criterios de

delimitación, de acuerdo al concepto de región económica, o geográfica que se

maneje), debemos tener presente la articulación con otras escalas de análisis.

La articulación es necesaria en la medida que el DT es posible y a la vez está

limitado por el contexto más general de las políticas de desarrollo nacional (o

su ausencia) y por los flujos de capital y estrategias de desarrollo corporativo

en el contexto de la globalización.

Ahora bien, también es importante para nosotros definir un margen de

acción potencial, no autárquico, pero si creado en función de la construcción y

fortalecimiento de los sujetos sociales, fundado en instituciones de acción

colectiva y en su capacidad de incidencia en las políticas públicas

gubernamentales y en la articulación o limitación de los intereses privados en

función del interés social y normativamente en busca de un desarrollo

sostenible, económico, social y ambiental.

En primer lugar debemos entender que el desarrollo territorial regional,

se convierte en objeto de estudio a partir de que el proceso de acumulación

capitalista con el surgimiento y expansión de la revolución industrial, conlleva

la mayor disparidad entre los territorios beneficiarios de dicho proceso y los




302

2010

territorios rezagados, condenados a convertirse en proveedores de materia

prima y/o mano de obra.

Esto se relaciona claramente con el principio de causación cumulativa

de Myrdal (1959) y de la pobreza circular de Kaldor (1974), en el sentido de

que las disparidades de crecimiento económico entre países y regiones es

resultado del mismo proceso de acumulación capitalista. Las divergencias

entre países con grados distintos de desarrollo tienden a profundizarse como

resultado de la exacción de recursos de los países más pobres y lo mismo se

reproduce con mayor intensidad a su interior, acendrando en estos las

diferencias entre regiones.

El desarrollo regional sobre todo se relaciona con las políticas

Keynesianas que buscaban reducir las desigualdades regionales mediante la

intervención del Estado. Aunque para Myrdal (1959) esta intervención no

podría escapar a la lógica de la causación circular cumulativa, por que la

acción del estado responde en todo caso a la lógica del sistema capitalista.

Para Perroux (1983), quien es uno de los pioneros más importantes en el

análisis del desarrollo regional, para entender la realidad económica, a la

economía en sus dimensiones convencionales de crecimiento en el tiempo,

debe agregarse no solo una descripción y recolección de datos sobre una

relación espacio tiempo, espacio delimitado y tiempo a él relativo. Sino que

esto debe culminar en el análisis del cambio estructural, los tipos de

organización y las líneas de fuerza a través de las cuales se posibilita el avance

social.

El crecimiento económico por sí mismo, solo es indicativo del tamaño

de la economía, y puede ser un indicativo también del desarrollo, solo en la




303

2010

medida que se diferencia claramente de él y se muestra su efectividad como

instrumento o medio para alcanzarlo. Ello dependería de una serie de factores

entre los que destacarían aspectos relacionados con la redistribución de la

riqueza y la consideración de los costos del hombre y de la naturaleza.

Las divergencias del desarrollo entre regiones en primera instancia se

manifiestan como un dualismo estructural que separa a la economía capitalista

de las formas de organización económica no capitalistas, por supuesto que

como modelo teórico el dualismo estructural puede sobre simplificar la

realidad (Hiernaux, 1997), pero desde nuestra perspectiva es importante

recalcar ese punto de partida en función del propio proceso de acumulación de

capital como realidad objetiva.

En el proceso histórico concreto, la dualidad estructural se manifiesta

como heterogeneidad estructural ya que la divergencia entre la economía

capitalista y la no capitalista implica diferentes grados y formas de

subordinación de esta última con la primera y/o de relación entre ambas. Las

diversas combinaciones de sectores económicos y el grado de especialización

productiva, así como el nivel de productividad e incorporación o desarrollo de

tecnología, son factores fundamentales que definen a una región económica,

pero desde nuestra perspectiva estos factores van entrelazados con sus

aspectos socio-culturales y el territorio objetivo como configuración geofísica

con sus aspectos geográficos y ecológicos.

Fig. 24 La sostenibilidad fuerte aplicada a la región




304

2010

“región vacia” “región llena”

Ecosistema regional abierto

Calor de desperdicio

relaciones sociales

Instituciones

f s

u u

e m

n i

t d

e e

r

o

Subsistema

económico regionalcreciente

Energía

Recursos

Energía

Recursos

Subsistema

Económico regional

creciente

Energía

Recursos

Energía

Recursos

Energía solarEnergía solar

Fuente: Constanza, et al, Introducción a la economía ecológica adaptación propia

En el capítulo II de la presente tesis, definimos un perspectiva de

sistemas complejos en la que la naturaleza es concebida desde el la relación

entre el hombre y su medio ambiente. Cierto es que la dotación de recursos

naturales y el ambiente geofísico, como sus ecosistemas, influyen sobre la

economía de una determinada región, pero también es cierto que resultado de

una configuración económica-social y de su dinámica el ser humano

transforma su entorno. Por tanto, la naturaleza, como entorno geofísico y eco

sistémico, es una construcción social. Pero los resultados de dicha

construcción se encuentran en el marco de la incertidumbre, por la

complejidad de los sistemas naturales.

Fig. 25 Teoría general de sistemas para una visión de sostenibilidad

del desarrollo local




305

2010

Los problemas de sostenibilidad ambiental reflejados en las

problemáticas ambientales y ecológicas globales y regionales ponen en

evidencia no solo los límites del desarrollo económico por sí mismo, sino que

vuelven necesario superar el economicismo en la visión del desarrollo como

teoría y como práctica. Sin embargo no basta con incorporar o tomar en cuenta

el medio ambiente y sus aspectos ecológicos, sobre todo implica tener una

concepción sistémica donde lo ambiental debe ser abordado desde una

perspectiva social y esto significa que los temas del desarrollo sostenible son

temas de interés de toda la sociedad y no aspectos especializados de la política

pública.

Lo anterior con base en las aportaciones de la economía ecológica y del

concepto de ecodesarrollo al debate sobre el desarrollo sostenible revisados en

el capítulo I, considerando como señala Sachs (1983) que no se puede pensar a

toda costa en un crecimiento cero como postulado fundamental, sino

relativizándolo en el sentido de Perroux (1983), pero renunciando eso sí al




306

2010

crecimiento como componente central y único del desarrollo, poniéndolo en

función de su potencial para el desarrollo como cambio estructural y sobre

todo incorporando en el análisis los costos del hombre y la naturaleza que

incorporaron Kapp (1950) y Perroux (1983) como parte fundamental de la

discusión sobre el desarrollo.

El concepto de ecodesarrollo de Sachs, sale de la lógica fundamentalista

del no crecimiento y lo que propone es un cambio de fines u objetivos en la

estrategia de desarrollo, para incorporar nuevas modalidades del mismo con

base en la recuperación de aportaciones culturales de las poblaciones

involucradas, para el mejor aprovechamiento de sus recursos disponibles,

privilegiando los objetivos sociales y la satisfacción de necesidades, más allá

de la simple acumulación de capital.

Con base en el anterior concepto podemos sustentar la importancia de

nuestra propuesta de evaluación social, como herramienta para involucrar a las

poblaciones y grupos sociales en la formulación de la estrategia de desarrollo,

como un proceso continuo que arranca con la evaluación de las políticas

públicas vigentes.

Lo anterior en el espacio delimitado de la región que está dada por

factores económicos, políticos, sociales y culturales, pero que también es

como toda construcción social, dinámica.

La región en sí misma es resultado de la configuración economía-estado

sociedad en su expresión territorial, la manifestación objetiva del territorio es

el espacio físico y este es de entrada y en diferentes sentidos una construcción

social y cultural. En el sentido histórico la región es dinámica y se transforma




307

2010

por efectos de la transformación geopolítica sobre el territorio como expresión

de poder y de relaciones sociales también en transformación.

Tenemos que concebir entonces que la relación sociedad-territorio, no

es una relación unidireccional sino una relación bidireccional en tanto que el

espacio físico no es un simple receptáculo, ni solo un reflejo de la sociedad

(Hiernaux, 1997: 36), dado que el impacto del espacio transformado por el

hombre, implica una especie de respuesta del entorno geofísico, en la medida

que la acción antrópica no considera los efectos e incertidumbre generados por

su propia intervención, pero como resultado también de la propia complejidad

y “naturaleza” de los ecosistemas y su medio geofísico.

La región como espacio geofísico influye y determina relativamente la

configuración económica, social y cultural, pero a su vez el espacio es

transformado y por ende construido mediante intervención antrópica en un

proceso dialéctico que implica como resultado el incremento de la entropía

(grado de desorden en un sistema) y de la incertidumbre en cuanto al estado de

los sistemas naturales y sus efectos sobre la economía y la sociedad.

Pero a su vez, lo anterior se relaciona, con la manifestación de las

desigualdades regionales como expresión de las desigualdades sociales, ya que

el usufructo económico de la intervención antrópica, está determinado por las

relaciones sociales y estás por supuesto que tienen una determinada expresión

espacial. Esto no significa, como expresa Hiernaux (1997), que las diferencias

entre regiones son solo una expresión de las desigualdades sociales, ya que

esto es una sobre simplificación, sino que implica entender que las relaciones

sociales tienen una cierta configuración espacial.




308

2010

Ahora bien, las desigualdades regionales si bien no surgen con el

capitalismo, tienen una especificidad en el capitalismo (como en cualquier

otro modo de producción o formación económica-social) y esta es resultado de

la concreción de las relaciones sociales de producción en un espacio

geográfico.

Las características de la región y su espacio inherente en cuanto espacio

económico, es decir, en cuanto a la expresión territorial del proceso

económico, son resultado del intercambio económico en la región y entre

regiones, y sus condiciones objetivas. Como hemos dicho la especialización

productiva y la composición sectorial, así como la tecnología y su influencia

sobre la productividad son elementos objetivos, pero que carecen de sentido si

se consideran en forma abstracta o aislada de su concreción histórica como

expresión de las relaciones sociales de producción y de una determinada

estructura de poder económico y político.

La utilización de los recursos naturales, y la intervención antrópica en el

medio geofísico, como su usufructo y la distribución de la riqueza generada en

ese contexto, se articulan en un espacio concreto con el plusvalor apropiado

por los dueños de los medios de producción y por la subordinación de formas

de producción no capitalistas en los circuitos de apropiación del valor

controlados por los capitalistas.

Entonces la región no puede ser construida simplemente con base en

criterios de agregación económica o de indicadores preestablecidos, que

implican problemas metodológicos de diversa índole y que son sin embargo

útiles para la aproximación empírica a los fenómenos de estudio, pero la

región y el espacio no pueden ser reducidos a eso. De acuerdo al objeto de




309

2010

estudio que hemos propuesto, la región está dada por el marco geopolítico y

económico, pero fundamentalmente por la búsqueda del desarrollo sostenible.

De aquí que los concepto de DT, DR y DL, los consideramos insertos

en procesos de desarrollo más amplios como el Proyecto de Desarrollo

Nacional (PDN) y el contexto del sistema mundo capitalista.

Fig. 26 Evaluación social en el marco del desarrollo local

Es en el sentido de lo hasta aquí expuesto que nuestro concepto de

desarrollo aplicado al desarrollo territorial, supera los enfoques

convencionales del DR y DL, en los que ha prevalecido el economicismo.

Dicho lo anterior, repasaremos las visiones y el discurso convencional

del DT, el DR y el DL, para ubicarlas en el marco de la teoría de desarrollo y

de la estrategia de desarrollo que hemos perfilado en el capítulo anterior, y

perfilar el desarrollo local como parte de una estrategia de desarrollo más

amplia (nacional y regional).

El concepto de desarrollo regional tuvo su auge en la etapa de la

posguerra, como una forma de intervención del Estado para promover el

desarrollo nacional a través del impulso a regiones atrasadas con recursos

estratégicos, más que para tratar de resolver las desigualdades regionales, ya




310

2010

que como señalaba Myrdal (1959) la acción del Estado va de acuerdo a la

lógica del sistema de mercado.

El concepto de desarrollo local se asocia claramente con el contexto de

la globalización, ya que como corriente teórica y como discurso político

alcanzó un gran auge en la década de los 90, ante el fracaso de las políticas

anteriores (Rosales, 2007), pero sobre todo en el contexto de las políticas

neoliberales como un discurso de apoyo al abandono del Estado de las

políticas sectoriales y regionales de desarrollo.

| El DL tienen como fundamento el estudio de los distritos industriales

italiano con autores como Beccatini (1989), Piore y Sabel (1990), Bagnasco

(1991), Amin y Robins (1991), y Fukuyama (1996), retoman los

planteamientos de los modelos de localización industrial de la Geografía

Económica Clásica que privilegian los factores de cercanía a los mercados,

costos de transporte, disponibilidad de mano de obra y recursos naturales y le

dan gran relevancia al concepto de economía de aglomeración, todos ellos de

corte neoclásico.

Sin embargo consideran otros aspectos como las relaciones sociales

construidas espacialmente, incorporan conceptos como el de capital social y la

confianza, como factores que influyen en la organización industrial de las

regiones ganadoras. El capital social como noción se difunde con el trabajo de

Putnam, con un corte de sociología estadounidense en el que se justifican las

desigualdades entre el norte y el sur de Italia como el resultado de los valores

culturales, la conciencia cívica y las instituciones.

Este es un discurso vulgar que en forma oportunista resalta aspectos

culturales, para pretender explicar diferencias económicas y sociales, es decir




311

2010

es mañosamente culturalista, pero a la vez destaca los valores empresariales

propios del capitalismo (la acumulación de capital) como superiores y los

únicos capaces de promover el bienestar humano, con lo cual es también

ingenuamente economicista, aunque pretenda superarse a sí mismo.

Sin embargo hay que mencionar que el DL ha posibilitado la

revalorización de planteamientos anteriores, que enfatizan desde el

pensamiento crítico en la acción de los sujetos sociales, en sus entornos de

vida cotidiano (Heller, 1985), como la educación popular de Freyre, el

desarrollo rural y la sociedad política, entre otros. El discurso del DL, ha

requerido de incorporar planteamientos relacionados con la participación

social y la formación de ciudadanía, el medio ambiente social y la necesaria

transformación de la relación estado-sociedad para el desarrollo. Pero desde

nuestra perspectiva se cae más en la retórica discursiva que en la

argumentación a favor de procesos transformadores de la realidad a partir de

la movilización social, como única vía para detonar procesos de creatividad

social y por tanto de un verdadero desarrollo.

Sin embargo como versión del DT, el DL, retomó y enfatizó en la

necesidad de impulsar procesos de desarrollo desde los actores sociales,

aunque enfatiza sobre todo en el desarrollo empresarial, reconoce que para

impulsar iniciativas tendientes al incremento de la riqueza social, se requiere

de una amplia participación de la sociedad, aunque las más de las veces esta

participación queda enunciada como necesidad, sin proponer ni adentrarse en

los mecanismos que la harían efectiva.

De acuerdo a Sanchis (2002) el enfoque convencional del desarrollo

corresponde al enfoque propuesto por Perroux, con un modelo de




312

2010

concentración/ difusión que tiene su origen en su teoría de polos de desarrollo

o desarrollo polarizado. Según Sanchis este modelo implica un desarrollo de

arriba hacia abajo en tanto que la teoría del desarrollo local plantea un

desarrollo desde abajo, aunque reconoce que en la práctica ambos elementos

interactúan. Aquí es donde podemos notar lo contradictorio que pueden

resultar los planteamientos del desarrollo local en la práctica.

Según Vázquez Barquero (1988) el modelo de desarrollo local

propuesto presenta las siguientes características:

• El territorio se considera un agente de transformación social y no solo

un soporte físico del desarrollo: “del espacio funcional al espacio activo”.

• El desarrollo potencial de una zona está en función de sus propios

recursos.

• Ofrece una perspectiva, territorial (y no funcional), microeconómica (y

no macroeconómica) y de producto (no sectorial).

• Muestra la relevancia y protagonismo de las administraciones

públicas, sobre todo de la local, pero también de la regional y central.

• Insiste en la necesidad de la actuación conjunta de los gestores

públicos y los agentes privados a través de una “interacción colectiva”.

En cuanto a la perspectiva territorial en el desarrollo local es importante

resaltar que se ha reducido a la concepción del espacio económico y de los

actores sociales, en tanto que la visión que proponemos concibe al territorio en

forma integral como unidad del espacio físico y el espacio económico-social.

Por otro lado el papel de la política pública en el desarrollo se diluye en

las apreciaciones sobre la administración pública en tanto niveles de gobierno

y sus formas de actuación, en tanto que en nuestra visión se trata de relaciones




313

2010

sociales e instituciones que median la relación Estado-Sociedad y es en ese

ámbito que la metodología de evaluación social propuesta, más allá de

consideraciones administrativistas (que en la práctica deben considerarse en

forma específica), ofrece un marco analítico y una herramienta útil en la

práctica del desarrollo territorial.

El elemento a retomar del desarrollo local es el papel que juega la

participación social y la endogeneidad del proceso de desarrollo, entendida

esta última en función de la articulación de escalas, ya que el desarrollo

endógeno de una región o localidad no puede tomarse en serio sin un

planteamiento endógeno en la política de desarrollo nacional y en términos del

concepto de endogeneidad propuesto en el capítulo I de la presente tesis.

Como señala Coraggio, en la práctica el discurso del desarrollo local en

el contexto de la globalización neoliberal, pone a competir a las regiones y

localidades entre sí, para atraer los flujos de capital a costa de incurrir en la

competitividad espuria de la que hablaba Fajnzylber, basada más en la

disponibilidad de mano de obra y en la depredación de los recursos naturales.

Cuando se tienen este tipo de “situaciones favorables” para el crecimiento

económico, estas son sin embargo sumamente vulnerables a cambios

pequeños en los mercados mundiales (Coraggio, 2003).

El desarrollo local es entonces un sin sentido si no se consideran los

factores endógenos y de integración económica territorial, regional y nacional,

que potencialicen los mercados internos y que articulen cadenas productivas y

de realización del valor.




314

2010

Hasta aquí hemos establecido una concepción del desarrollo territorial

que tuvo su versión regional y a partir del análisis de los distritos de desarrollo

industrial italianos, una versión que denominamos local.

Para Omar de León (Vidal y de León, 2010: 56) el desarrollo territorial

se perfila como un nuevo modelo de organización socioeconómica, cuyas

características principales son las siguientes: a) necesita de políticas

específicas, ya que la especificidad socioeconómica del territorio requiere de

un diseño diferenciado; b) las economías menos desarrolladas tienen

posibilidades al partir del análisis del territorio, el relevamiento de los recursos

y su articulación para el desarrollo económico, más allá de la atracción de

grandes empresas y los problemas derivados de sus externalidades

económicas; c) el desarrollo se convierte en un problema principalmente de

organización, donde la disponibilidad de capital, el nivel de ingreso y ahorro y

el nivel de calificación de la población, siguen siendo factores importantes,

pero es posible diseñar estrategias desde cualquier situación, para movilizar y

aprovechar los recursos disponibles.

Si bien, como señala León (2010: 52-60), se ha dado un proceso

importante de emergencia de la sociedad civil y del papel que juegan los

actores económicos y sociales en el desarrollo local, esto sucede más como

una respuesta a las políticas neoliberales de abandono del Estado y de la

ausencia de estrategias de desarrollo económico, así como ante la presión que

ejerce la globalización neoliberal sobre las regiones y localidades con cierto

nivel de desarrollo, o en aquellas en las que existen antecedentes de

organización y movilización social en pro del desarrollo económico y social.




315

2010

Por otra parte, es complicado afirmar que estas tendencias realmente

configuren un nuevo paradigma de desarrollo económico o menos aún de un

nuevo patrón de industrialización o de acumulación de capital, distinto al

neoliberal, ya que si bien, como hemos afirmado al principio del presente

capítulo existe un cierto margen de acción que puede ser aprovechado por los

actores locales y en nuestro enfoque por sujetos sociales, en la etapa actual la

lógica del capital se ha venido profundizando como respuesta a las crisis de

acumulación.

Por ello la propuesta de evaluación social de políticas públicas, puede

constituirse en un componente de moderación de intereses en conflicto y

potenciación de las capacidades empresariales y sociales, así como de grupos

que tienen objetivos de protección ambiental, de forma que sus objetivos,

puedan realmente encontrar elementos de articulación objetiva y traducirse en

desarrollo local sustentable.

Sin embargo, esto contrasta con todas las versiones del desarrollo local,

en las que destaca la ausencia de la perspectiva ecosistémica, ya que si bien se

llega a incorporar en algunos casos el concepto de sostenibilidad, suele

referirse a la acepción débil del término en la que la primacía del proceso de

desarrollo se le otorga a aspectos convencionales del desarrollo económico y

los aspectos sociales y ambientales siguen estrictamente subordinados al

primero.

Desde esta perspectiva podemos integrar el desarrollo territorial con el

concepto de ecodesarrollo y de sostenibilidad fuerte, con base en nuestra

propuesta de evaluación social de política pública para el desarrollo, como

elementos de una estrategia de desarrollo que parte desde los sujetos sociales.




316

2010

El desarrollo de capacidades y fuerzas creativas para el desarrollo

sostenible implica en principio incrementar la capacidad de incidencia en las

políticas de desarrollo. La negociación de intereses y visiones en conflicto, es

parte fundamental de este proceso e implica un redimensionamiento del

proceso de desarrollo económico y de su contraparte política, al reconocer las

interacciones con el medio ambiente y sus ecosistemas, y concebir todo este

conjunto como una construcción social.

Los planteamientos sobre el desarrollo local y desarrollo económico

territorial deben incorporarse críticamente a una perspectiva más amplia que

parte desde la teoría del desarrollo en su conjunto y con una perspectiva que

trascienda el economicismo y reconozca la multiplicidad de actores y sujetos

sociales del desarrollo. Si bien los actores empresariales no deben dejarse de

lado, la propuesta de evaluación social traslada el eje del análisis sobre el

proceso de desarrollo a los procesos participativos y a la ampliación de los

criterios y el proceso de evaluación de políticas públicas para el desarrollo en

cuanto a su complejidad y la negociación política que implica en cuanto a la

multiplicidad de intereses económicos y visiones sociales involucradas.

Sería objeto de otro estudio analizar experiencias relevantes de

desarrollo territorial en México, pero es necesario enfatizar en que este se

encuentra marcado por el patrón de acumulación capitalista y estilo de

desarrollo que corresponda, aspecto analizado en el capítulo anterior.

Al presentarse los límites del desarrollo industrializador bajo el régimen

de sustitución de importaciones, las políticas de desarrollo regional que eran

de por sí insuficientes y poco efectivas para reducir las desigualdades

regionales, se vieron afectadas por el advenimiento de las políticas




317

2010

neoliberales. La reducción del gasto público y social gubernamental y de la

participación del estado en el desarrollo económico, dieron paso al discurso

del desarrollo local en el que eran los actores económicos y sociales los

responsables del proceso de desarrollo y delegaba la responsabilidad del

Estado, en las autoridades de los tres niveles de gobierno en cuanto a la

promoción del mismo. Es decir, el desarrollo local se hizo funcional a la

necesidad del Estado, en el contexto de las políticas de estabilización y ajuste

estructural.

González López (2008), señala que en México el desarrollo territorial,

tiene bases jurídicas en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y que las políticas neoliberales en el discurso programático han

pretendido avanzar en esa línea, pero en la práctica han carecido del orden y la

estructura suficientes para lograrlo, sobre todo en cuanto a la coordinación

interinstitucional necesaria. La SHCP concentraba todas las atribuciones

presupuestales hasta 1976, con la creación de la SPP y posteriormente la

SEDESOL, se avanza en descentralizar las funciones de programación

presupuestal, especialmente en función del objetivo de focalización de las

políticas de combate a la pobreza.

Por otro lado las estructuras de planeación enmarcadas en el Sistema

Nacional de Planeación del Desarrollo (SNPD) creado durante el sexenio de

De la Madrid, tienen como prioridad el establecimiento de los mecanismos de

participación ciudadana consecuentes con los objetivos de democratización y

descentralización en el ejercicio de los planes y programas de gobierno. Sin

embargo, dicho sistema no ha podido crear los mecanismos efectivos para la

consecución de sus objetivos, entre otras cosas por la poca atención puesta a la




318

2010

articulación entre metodologías participativas y y diseños institucionales

operativos y funcionales a ellas.

González López (2008) analiza el diseño institucionales y las

posibilidades que este tiene de servir para la promoción del desarrollo

económico institucional, pero desde nuestro enfoque el aspecto fundamental

es la búsqueda y adopción de metodologías participativas, que potencialicen la

creatividad social y el proceso de negociación entre actores y sujetos sociales,

para el logro de objetivos de desarrollo sostenible, económicos, sociales y

ambientales.




319

2010


territorial

De todo lo anteriormente expuesto resulta la importancia que reviste la

propuesta de Evaluación Social de políticas públicas para el desarrollo

elaborada en el capítulo II, sus componentes teórico metodológicos son el

objeto de la presente tesis y se resumen en la siguiente figura.

Fig. 27 Componentes teóricos metodológicos de la Evaluación Social

La evaluación social se propone como una práctica que puede dar

contenido sustancial las políticas públicas para el desarrollo. Como un

elemento central de cualquier ejercicio de planeación, la evaluación social

puede constituirse en el eje de cualquier esfuerzo tendiente al desarrollo. En

una escala macro, implicaría una tremenda complejidad, pero si se aplica en

niveles micro y meso, puede obviar dicha complejidad y constituirse en

insumo básico para sí misma. Su aplicación puede resultar bastante simple en

la evaluación de programas o proyectos a nivel local. La periodicidad de la




320

2010

evaluación puede variar de acuerdo a las condiciones particulares de la

operación de los programas o proyectos. La sistematización de la evaluación

como insumo a posteriori sería un aspecto nodal de su implementación e

instrumentalización para el diseño y evaluación de la política pública, en el

nivel de especialistas o escritorio.

La perspectiva de la sostenibilidad implica la transversalidad de los

aspectos económicos, sociales y ambientales del desarrollo. Estos son los

componentes de la evaluación social, en la forma básica de una matriz de

análisis Económico, Social y Ambiental-Ecológico (ESAE), trabajados

mediante los componentes metodológicos que implican el diseño operativo de

las herramientas y técnicas específicas de evaluación por parte de los

especialistas encargados en los que llamamos el nivel escritorio, previo (ex

ante) a su aplicación en el nivel campo. Este nivel debe complementarse

preferentemente y de acuerdo a la perspectiva propuesta en el capítulo II, con

herramientas cuantitativas y cualitativas, de investigación directa e indirecta

de pre-diagnóstico de la región o localidad y de la problemática vinculada al

proyecto o programa específico a evaluar. El monitoreo y evaluación

participativa (MEP), así como la evaluación cualitativa multicriterio (ECM),

constituyen el marco metodológico de la evaluación social de políticas

públicas para el desarrollo, expuesto en profundidad en el capítulo II.

Ahora bien de acuerdo con la perspectiva territorial del desarrollo, la

evaluación social debe enmarcarse en el conocimiento y reflexión, por parte

de los actores y sujetos sociales involucrados sobre la realidad de su región y

localidad. La delimitación espacial no puede solo depender de la aplicación de

un programa o proyecto específico, sino de la propia construcción social de la




321

2010

región con base en los factores de identidad y cohesión social que pueden ser

detectados por la misma evaluación social. Así mismo esta podría convertirse,

si se aplica sistemáticamente en una región, en un factor determinante de su

construcción, mediante la aplicación consecuente del principio de negociación

de conflictos por encima de la imposición de intereses del más fuerte.

Fig.28 Componentes transversales de la Evaluación Social para el

desarrollo local

La metodología propuesta y analizada en el capítulo II implica un marco

general de guía en la aplicación del concepto de evaluación social, más no un

molde de sastre ni un recetario, por lo que en su aplicación requiere, mediante

un proceso formativo y de capacitación, del conocimiento amplio de dicho

marco por parte del equipo de especialistas, independientemente de su

formación profesional.




322

2010

4.3 El desarrollo urbano y rural como desarrollo territorial

El concepto amplio o abierto de desarrollo propuesto en el capítulo I

implica necesariamente la integración del desarrollo rural y urbano, lo cual es

importante para la presente tesis considerar en forma general, sin que ello

implique profundizar en los múltiples vínculos entre lo rural y lo urbano, sino

especialmente considerar que la aplicación de cualquier estrategia de

desarrollo, e incluso de programas y proyectos específicos debe buscar la

complementación armónica de ambas dimensiones.

El concepto y proceso convencional de desarrollo implica la

urbanización y la industrialización, como sus resultados inherentes. Al abrir el

concepto de desarrollo y pensar en el desarrollo como un proceso sostenible

en el tiempo y el espacio real, lo rural y lo urbano se implican el uno al otro,

ya que si bien la urbanización es un resultado objetivo del proceso de

desarrollo económico, la sostenibilidad del mismo implica el mantenimiento y

conservación de los espacios naturales en los espacios urbanos y no urbanos.

Los espacios naturales que contienen a los ecosistemas y las fuentes

proveedoras de materiales y energía, son fundamentales para el proceso

económico, pero también implican culturas e identidades, en cuanto forman

parte de la construcción social y son en un amplio sentido construcciones

sociales. Al mismo tiempo, forman parte de la construcción simbólica y de la

conciencia social, en múltiples formas, matices y variedades específicas y

particulares que presenta la interacción entre sociedad y medio ambiente, a la

vez que este determina una parte sustancial de la calidad de vida de los seres

humanos.




323

2010

El espacio físio-geográfico (planeta tierra) contiene al sistema

económico y social, no como recipiente, sino como base del mismo, pero los

sistemas productivos metabolizan o procesan los materiales y la energía de él

provenientes.

Los espacios rurales de acuerdo a la convención estadística, se definen

como aquellos con la más baja densidad poblacional, y los parámetros de tal

convención pueden cambiarse arbitrariamente, pero los espacios rurales están

determinados por la preexistencia de recursos y actividades primarias y se

identifican claramente con la preeminencia del campesinado como forma de

vida y de producción.

En contraste los espacios urbanos son determinados por la

preponderancia de actividades secundarias y terciarias, es decir por la

producción y el consumo industrial. La producción de bienes y servicios

requiere de los materiales y energía que proviene del espacio físico y

específicamente de los espacios rurales, por lo que el metabolismo social

como proceso económico que toma y transforma lo recursos naturales implica

el mayor y mas importante vínculo entre lo rural y lo urbano.

El desarrollo como cambio estructural tiene como componente

sustancial básico, la reducción de la desigualdad económica-social y de las

desigualdades regionales como expresión territorial de las relaciones sociales

de producción. Para lo cual el desarrollo debe entenderse también como

proceso de transformación social y por tanto de incremento de la capacidad y

creatividad social para impulsar dicha transformación.

Entonces, al no vincular los procesos de desarrollo rural y urbano, en las

políticas de desarrollo y en su planeación, tenemos un sin sentido que parte de




324

2010

considerar que son dos mundos aparte que no tienen nada que ver uno con otro

o peor aún de visiones racistas o fascistas que identifican a uno con el

progreso puro, y al otro con el más puro atraso.

Nuestra propuesta de evaluación social no pretende resolver de una vez

por todas esta problemática, pero empieza por ofrecer un mismo

planteamiento general que puede aplicarse tanto en contextos rurales como

urbanos. La especificidad de uno y otro se considera en el propio camino

metodológico, que señala un guía general en cuanto a las cualidades de un

proceso de evaluación que trasciende los límites de la racionalidad

instrumental en pos de una racionalidad sustancial y transformadora, basada

en principios de participación democrática y negociación.

Normalmente se asocia el desarrollo rural, con el combate a la pobreza,

que sin duda debe ser uno de sus componentes objetivos, pero sin el contenido

asistencialista que le han conferido las políticas focalizadas. En este caso

particular sería un gran avance la aplicación de la propuesta de evaluación

social, para ubicar en forma amplia los alcances y límites de dichas políticas,

así como las fallas en su implementación más allá de la evaluación técnica y

de escritorio que suele realizarse con base en los criterios limitados a la

racionalidad puramente instrumental, o incluso puramente utilitarista.

Por otra parte suelen asociarse lo procesos participativos, con su

aplicabilidad en forma idónea en espacios rurales, ya que en los entornos

urbanos suele ser más complicado, lo cual puede tener algo de cierto, aunque

no es absoluto ni limitativo, sino relativo a una situación en particular. Por ello

en el trabajo ex ante de preparación del proceso de evaluación social y en

particular de evaluación participativa, es importante considerar en cuanta las




325

2010

condiciones específicas de la población sujeto, niveles de organización y

cohesión social, conflictividad, nivel socioeconómico, escolaridad,

disponibilidad de tiempo y las que puedan resultar relevantes para el proceso.

Una característica destacable del desarrollo territorial, es comprender

que el combate a la pobreza, como el desarrollo económico no depende

estrictamente de la elevación del nivel ingreso, sino primaria y

sustancialmente del incremento de la capacidad efectiva del ser individual y

colectivo, es decir del ser social, para transformar su entorno en busca de su

propio beneficio. Claro está que esta asunción no puede ser en términos

individualistas ni del homo economicus, sino del homo luddens, es decir del

hombre frente a todo lo que le rodea, obligado a conocer y entender cada vez

más de sí mismo y de su entorno, y no la visión simplista del hombre frente a

decisiones maximizadoras de beneficio individual en el corto plazo.

El desarrollo urbano como el rural, son complejos, pero la clave para

descifrar dicha complejidad, se halla en comprender que son indisolubles el

uno del otro. Por ello es importante no solo aplicar metodologías

participativas, como la evaluación social propuesta en la presente tesis, en

entornos rurales y urbanos atendiendo a su especificidad, sino también aplicar

evaluaciones donde las problemáticas de ambas dimensiones se

interrelacionen, y donde los participantes de ambos mundos puedan plantear

sus posiciones frente a frente, mediando solo las reglas básicas de la urbanidad

y de la convivencia social.

Lo anterior no es un ideal, sino una propuesta objetiva sobre la base de

comprender el desarrollo como un todo complejo y dinámico. Por ejemplo ahí

donde un proyecto de modernización destinado a satisfacer necesidades




326

2010

derivadas de la urbanización afecta entornos rurales, la inclusión en el debate

sobre las formas en que se llevará a cabo por parte de las comunidades rurales

afectadas, es no solo un asunto de justicia, sino de comprender que si ellos no

son parte del desarrollo propuesto entonces no existe tal. Puede existir tal vez

como un proyecto de inversión que beneficie a unos pocos, pero nunca como

un verdadero proyecto de desarrollo.




327

2010

CONCLUSIONES

El presente trabajo de tesis de doctorado ha avanzado en aportar bases para un

marco teórico metodológico alternativo en la evaluación de políticas públicas.

El primer elemento a considerar fue, si el objetivo último de las políticas

públicas es promover el desarrollo económico y social, así como el bienestar

social, entonces primero tenemos que preguntarnos como es que concebimos

el desarrollo. De una revisión austera pero significativa de la teoría del

desarrollo, propusimos un concepto de desarrollo que nos servirá como base

para la evaluación:

Con base en al análisis de diversas escuelas de pensamiento en torno a

la teoría del desarrollo, se señalaron los puntos de convergencia y se

rechazaron en forma crítica, diversos elementos del institucionalismo, del

debate sobre el concepto de desarrollo sostenible, del estructuralismo

latinoamericano y de la economía social, que aportan los elementos para un

nuevo concepto de desarrollo, como base también, para esbozar las líneas de

una estrategia de desarrollo y de la evaluación social en el fundamentada.

De tal forma, se ha propuesto en el capítulo I, un concepto de desarrollo

que parte de considerar la heterogeneidad estructural y las relaciones centro-

periferia dentro del sistema capitalista, que genera desigualdad e impiden el

desarrollo endógeno, económico y social de las regiones atrasadas, (entre

países y al interior de los mismos), para incorporar un cierto margen de

maniobra en la necesaria transformación de las instituciones sociales, para

trascender las instituciones del mercado y para el mercado, por instituciones

democráticas que promuevan la participación de los sujetos sociales y se

nutran de ellos. Considerando estos como elementos fundamentales, es




328

2010

factible y necesario también promover la sostenibilidad económica, social y

ambiental, ligado a la ampliación de las formas de producción y organización

social basadas en la cooperación y la solidaridad.

El desarrollo, se concibe como un proceso de cambio estructural

conducente a la mejora en las condiciones de vida de los individuos, como

seres socialmente construidos. Esto pasa necesariamente por la mejor

distribución del ingreso y el incremento del mismo, en términos per cápita y

considerando la calidad de vida. Pero el proceso, no es estrictamente

económico, sino que es propiamente de naturaleza social y política, como tal,

es el resultado de la acción de los sujetos sociales, entre más incluyente este

sea, mayor será su alcance.

Si se deja el proceso de desarrollo solo como un proceso de

movilización de capacidades empresariales y de decisiones políticas correctas

en pro del desarrollo económico, el beneficio, cubrirá solo al grupo que

involucra. En esto radica, la importancia de la propuesta de la economía social

para movilizar y acrecentar la capacidad creativa, productiva y organizativa de

grupos sociales, comúnmente excluidos del proceso de desarrollo. Es decir

considerar la economía como algo que trasciende la concepción convencional

del estado y el mercado e incorporar aquellas formas de organización

económica cuyo fin último es la satisfacción de necesidades y el bienestar

social.

Las instituciones de acción colectiva en tal sentido cobran una especial

relevancia en nuestro concepto de desarrollo.

Por otro lado, el crecimiento económico, como un componente del

proceso de desarrollo, tiene que ser ponderado, medido y comprendido en




329

2010

función del valor implícito en la naturaleza, la tierra, los recursos naturales y

el ecosistema que estos implican, ya que estos son también una construcción

social y un patrimonio de la sociedad humana. Si el crecimiento económico

provoca destrucción, esta debe ser descontada del mismo. Si bien, nuestra

visión del desarrollo es claramente antropocéntrica, implica un

reconocimiento de que el hombre sin la naturaleza no es nada.

La visión del desarrollo presente, para efectos de comprender la

sostenibilidad del mismo, incorpora la teoría de sistemas complejos, donde lo

económico es de carácter social, pero opera también como un sistema abierto

que intercambia materiales y energía con el ecosistema global finito, llamado

planeta tierra, en conjunción con le enfoque de la economía ecológica.

Pero a diferencia de esta última, enfatiza el hecho de que, estos

intercambios se definen en el marco de una estructura de relaciones sociales

que delimita el beneficio y perjuicio material, esto es, que la distribución de la

riqueza en una determinada estructura socioeconómica, implica también el

usufructo de la naturaleza en beneficio de la acumulación de capital y un

impacto negativo para las comunidades marginadas, que viven directamente

de esos recursos.

Este un elemento crucial de nuestra concepción o visión de desarrollo,

al diferenciar entre el simple desarrollo económico, que privilegia la

acumulación de capital, por un lado y el desarrollo sostenible que privilegia la

búsqueda de alternativas para el mejoramiento de las condiciones de vida de

las personas en condiciones de equidad y de racionalidad ambiental, por el

otro.




330

2010

Dichos objetivos, de desarrollo económico y de sostenibilidad social y

ambiental, en nuestra visión de desarrollo, no se contraponen necesariamente,

sino que pueden ser negociados en la medida que haya beneficios sociales y

ambientales tangibles, pero no pueden ni deben subordinarse simplemente,

como suele suceder con los aspectos ambientales y sociales, con respecto a lo

económico y político.

Estas relaciones complejas, económicas, sociales y ambientales, se

escenifican en diversas escalas espaciales, ya que la construcción del espacio

económico y natural es un proceso socio-político que implica también

relaciones de poder.

La propuesta del concepto de desarrollo, se asume entonces, como

aplicable a diversas escalas y sobre todo como un proceso de construcción

social, basado en la creatividad de los sujetos sociales.

Esta propuesta, sin embargo, no soslaya el papel del trabajo de

especialistas en diversos temas concurrentes al desarrollo, pero siempre con

una perspectiva inter y transdisciplinaria y ante todo con una actitud propensa

a la sistematización y ordenamiento metodológico de las experiencias y

mecanismos de participación social.

Es en este sentido, que arribamos a la idea de estrategias de desarrollo

construidas por los sujetos sociales, como un proceso asumido con

responsabilidad y ejercido con cierto rigor metodológico, para dejar de ser una

retórica legitimada a través de plenarias, talleres y demás instrumentos que

también podrían ser manipulados o llanamente constituir un desperdicio de

tiempo.




331

2010

Para ser un elemento promotor del desarrollo, en la concepción

propuesta, los mecanismos participativos se ligan a la organización social para

la auto-gestión de proyectos sociales, productivos y comunitarios, que se

correspondan con las características especificas del contexto sociocultural y

entorno natural correspondiente, así como buscando el anillamiento o

encadenamiento productivo y organizativo.

La incorporación y transversalización de objetivos económicos, sociales

y ambientales, es el elemento central der nuestra concepción del desarrollo,

sin negar la posibilidad de incorporar perspectivas que trabajen también de

forma trasversal, temas de género, grupos de edad o con capacidades

diferentes, gremiales, culturales. Dicho concepto, a la vez es el punto de

partida de la metodología de evaluación de políticas públicas, para lo cual se

debe promover una amplia movilización e involucramiento social. Todo lo

anterior como parte del proceso de construcción de un proyecto y una visión

compartida de desarrollo nacional, regional, local y comunitario.

El objetivo de la presente tesis se encuentra enmarcado en la enorme

tarea de construir una nueva estrategia de desarrollo para México y A.L,

abonando a una concepción alternativa del desarrollo. El objetivo fue aportar

un grano de arena generando un instrumento de desarrollo que consiste en una

metodología de evaluación social de política pública para el desarrollo para

ello se articulan las herramientas de las metodologías de monitoreo y

evaluación participativa (MEP) y de la evaluación cualitativa multicriterio

(ECM) con la teoría del desarrollo y la necesidad de construir alternativas y

estrategias de desarrollo en los ámbitos nacional regional y local, bajo una

perspectiva territorial. La evaluación constituye una herramienta de corto




332

2010

plazo para transitar a la construcción de una estrategia de desarrollo en el

mediano y largo plazo.

La propuesta de la presente tesis consiste en avanzar

metodológicamente en la consolidación de mecanismos participativos y se

constituyan en instrumentos del desarrollo, en la medida que los sujetos

sociales se apropien de ellos y permeen la evaluación y formulación de

políticas públicas, así como en la medida que la práctica de los hacedores de

política incorporen estos mecanismos no solo como medios de legitimación,

sino como herramientas útiles para el diseño y operación de políticas más

eficaces para el logro de objetivos de mejoramiento económico y social, en

una perspectiva de sostenibilidad.

Esto implica trascender el marco actual de la evaluación, basado en la

racionalidad instrumental, que más que aportar para el mejoramiento de las

políticas públicas de desarrollo urbano rural, económico y social, y de

sostenibilidad ambiental (señalando las que consideramos más importantes),

legitima las ya existentes y conforma tan solo un mínimo mercado de trabajo

para los economistas y otros profesionales de la Ciencias Sociales.

El uso de métodos participativos y multicriterio, en la evaluación de las

políticas públicas para el desarrollo, se enmarca dentro de la evolución del

pensamiento crítico sobre la teoría del desarrollo, y con base en la reflexión

sobre los estilos y estrategias de desarrollo. Estos pueden ser herramientas

útiles, pero no por sí mismas, sino en el contexto de una política integral que

dinamice fuerzas sociales transformadoras como base del proceso de cambio

estructural.




333

2010

Entonces el cambio estructural, en su sentido más elemental como

desarrollo económico con equidad, no puede darse sino a partir de una

asunción colectiva y creativa del proceso de desarrollo. Por ello la concebimos

como un proceso propio de la economía social en la medida en que no está

limitado por las relaciones entre mercado y estado como entidades abstractas,

sino entendiendo que estos no son sino construcciones sociales y que la

sociedad es un conjunto de relaciones históricamente determinadas entre

individuo y colectividad, es decir por el ser social.

Las estrategias de desarrollo tienen componentes en diversas escalas y

niveles: la estrategia de desarrollo no se puede basar únicamente en una

política económica, aunque es un componente fundamental, sin duda alguna;

el uso adecuado de los instrumentos de política económica, financiera, fiscal y

monetaria que generan condiciones macroeconómicas propicias para el

crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, el fortalecimiento del

mercado interno y de los sectores productivos, así como una adecuada

inserción en los mercados internacionales, el fomento a la capacidad de ahorro

interno, entre otras, son fundamentales en una estrategia de desarrollo; pero

estos componentes no pueden surgir de la nada, o como buena voluntad de los

depositarios del liderazgo político o de la claridad de académicos y analistas

de la política económica, sino que es un proceso histórico, enmarcado en

condiciones económicas, políticas y sociales objetivas, pero sobre todo de

construcción social amplia.

En tal sentido la propuesta de la evaluación social no deja de lado la

planificación, sino que constituye un elemento integral de la misma, pero

implica un punto de partida conceptual como principio unificador de la teoría




334

2010

y la práctica del desarrollo. Es decir constituye un cambio de enfoque al

introducir un elemento dinamizador de las fuerzas creativas sociales, que es la

evaluación social como práctica.

Así mismo, la escala macroeconómica, correspondiente al espacio

económico nacional, encargada de contener las condiciones generales de la

reproducción económica y social, se corresponde con las escalas mayores

(internacional o mundial, bloques económicos regionales) y menores (regional

o local). La inserción de la economía nacional en el sistema mundial

capitalista en una condicionante estructural para las posibilidades de

desarrollo y márgenes de acción de la política económica en particular y de la

política pública en general.

La crisis actual del capitalismo mundial manifiesta en sus corolarios de

crisis financiera, crisis alimentaria, crisis energética y crisis ambiental, pone

de relieve la insuficiencia de los enfoques convencionales en los estudios del

desarrollo y la necesidad de profundizar en senderos de búsqueda intelectual y

social creativa. Por ello la propuesta de evaluación social representa un

camino interesante en cuanto a las alternativas para el desarrollo económico y

social, al plantearse una vía práctica de acción social tendiente al cambio

estructural y romper con la lógica de un recetario elaborado por especialistas.

Por supuesto que la propuesta de valuación social considera el trabajo

de especialistas, bajo una perspectiva interdisciplinaria, como un elemento

fundamental de la misma, pero solo en la medida que se dirige a sistematizar y

ponderar las visiones de actores como sujetos sociales involucrados, como el

elemento central del proceso de toma de decisiones como proceso de

negociación.




335

2010

Esto entendido como una concatenación del proceso social, en su

expresión socio territorial y por tanto como manifestación de la complejidad

sistémica sociedad-naturaleza. Entonces el desarrollo económico se considera

dependiente de factores determinados por dicha complejidad y en su

manifestación territorial.

En este sentido, la calidad y formas de integración, articulación y

desenvolvimiento de la economía regional, local y comunitaria, juegan

también un papel importante en el marco de las condiciones objetivas a nivel

macroeconómico. El margen de acción de la política pública y de las fuerzas

sociales para impulsar el desarrollo sostenible es limitado, pero la posibilidad

de ampliación de sus márgenes también existe y es función directa de la

movilización en el sentido correcto. La evaluación social de las políticas

públicas, se propone como el elemento central movilizador y dinamizador en

función de la construcción de estrategias de desarrollo construidas con amplia

base social.

La insostenibilidad del desarrollo es resultado directa de las estrategias

adoptadas para la promoción del desarrollo económico en función de

determinado patrón de acumulación capitalista.

Las contradicciones sociales inherentes al modo de producción

capitalista, se concretizan en un intercambio desigual entre países con

mayores y menores niveles de desarrollo, la profundización de la brechas

socioeconómicas y tecnológicas y la desvalorización de la naturaleza y estilos

de vida y de desarrollo latentes en el seno del propio capitalismo.

Pero, en el marco de los procesos de industrialización latinoamericano

por Sustitución de Importaciones, estas contradicciones se fueron agudizando




336

2010

gradualmente, aunque en forma menos severa que durante el periodo de las

políticas de choque, estabilización y ajuste estructural. El desarrollo

económico en este sentido era mucho más fuerte con los procesos de

sustitución de importaciones, que aunque inacabados, articulaban de mejor

manera el desarrollo agrícola y el desarrollo industrial.

Los límites que encontraron los procesos de sustitución de

importaciones, se ligaron con las propias características del subdesarrollo que

pretendían superar y tienen sus principales explicaciones, en la profundización

de la vulnerabilidad, en el marco de la competencia en el comercio

internacional y en las propias estructuras económicas y sociales caracterizadas

por una profunda desigualdad.

El deterioro ambiental se liga con el desarrollo industrial, pero sobre

todo debido a la utilización de la energía no renovable en general y de los

combustibles fósiles en particular, así como a la visión filosófica de que el

hombre debía dominar a toda costa a la naturaleza como única fuente real de

progreso. Sin embargo por el lado estrictamente del desarrollo económico, la

trasformación estructural de las economías latinoamericanas avanzó por mejor

camino durante la ISI, por supuesto con muchos tropiezos y limitaciones

determinadas tanto endógena como exógenamente.

Con las crisis recurrentes en los años 70 y las crisis de pago de deuda en

los 80, el subdesarrollo latinoamericano lejos de resolverse se ha

profundizado, dejando también al descubierto en el marco de la crisis actual,

que las estrategias de desarrollo que urgentemente deben plantearse e

implementarse, deben transitar por la búsqueda de la sostenibilidad

económica, social y ambiental del desarrollo.




337

2010

La presente tesis de doctorado se planteó desde un principio como un

proyecto de investigación de gran aliento, del cual se desprende una agenda y

plan de investigación. Ello debido a que se plantea como el ordenamiento y

sistematización de un enfoque alternativo para la evaluación de políticas

públicas, el cual recoge y articula de diversas fuentes teóricas y metodológicas

elementos sustantivos. Ello implica un esfuerzo que tiene como antecedentes

el trabajo académico y de investigación de varios años y significa una revisión

crítica de las escuelas de pensamiento seleccionadas, pero sobre todo implica

una postura crítica que tiene como base la economía política y la antropología

marxista, pero con una actitud heterodoxa de búsqueda, apertura y

enriquecimiento.

Por ende este es un camino no agotado en la presente tesis y que

continuará la necesidad de retroalimentación y debate con el institucionalismo,

la economía ecológica y la economía social fundamentalmente.

Dicho debate debe dirigirse en congruencia con el planteamiento de la

presente tesis, desde una articulación de la teoría con los aspectos histórico

concretos y con la práctica social. Un análisis detallado de experiencias

participativas de evaluación de políticas públicas y de acción colectiva en

general, en el mundo, América latina y México, rebasan el alcance de la

presente de la presente tesis, pero son necesarias para el robustecimiento del

marco teórico metodológico propuesto.

Por otra parte la relación entre la planificación y la evaluación deben

también profundizarse. Para efecto de la presente tesis consideramos que la

planificación económica y social sigue siendo un factor central para el

desarrollo, aún en el contexto de la globalización, liberalización y




338

2010

desregulación (no regulación) de mercados, pero que una de sus debilidades

fue y es la ausencia de herramientas y una perspectiva de evaluación que

otorga un peso específico relevante a la participación social amplia. Por ello el

énfasis fue en la evaluación y no en la planificación en sí.

La evaluación se considera el moméntum clave, no solo de la

planificación, sino del proceso de desarrollo en sí. La evaluación de las

políticas públicas constituye el factor desencadenante del mismo, en la medida

que se aplica como un proceso de aprendizaje social tendiente a la liberación

de las fuerzas creativas sociales.

La institucionalización de la evaluación social, con el consecuente

establecimiento de normas sociales, se considera el paso necesario para que

esta pueda cumplir con su papel. Sin embargo, se considera también que este

es un proceso un tanto espontaneo e informal. En la medida que los actores

sociales constituidos como sujetos del desarrollo, asumen la evaluación de las

políticas públicas como un aspecto central de su acción, esta se encontrará en

vías de su formalización e institucionalización.

En cuanto a la espacialidad del ser social y por ende de su acción

propiamente económica en la esfera de la producción, consumo, circulación y

distribución de la riqueza social, la evaluación social se ha planteado como

aplicable a diferentes escalas, desde proyectos productivos y de acción

colectivas en localidades, hasta la evaluación de políticas públicas nacionales,

pasando por escalas regionales (intra e inter-nacionales)

El alcance de la presente tesis consiste en definir claramente las

características básicas y generales de la evaluación social propuesta, como un

marco teórico metodológico de amplio espectro. El diseño específico, se




339

2010

señala en el capítulo II, queda en manos de un equipo interdisciplinario según

el objeto específico de evaluación y en la medida de lo posible de

representantes de los actores sociales involucrados, pero partiendo de las

consideraciones expuestas en dicho capítulo, es decir con base en el uso de las

herramientas MEP y ECM y en el concepto de desarrollo propuesto en el

capítulo I y enriquecido a lo largo de la presente tesis.

La revisión autocrítica de dicha propuesta metodológica, será parte de la

agenda de investigación derivada de la presente tesis.

La presente tesis ha presentado un enfoque nuevo para la evaluación de

políticas públicas, denominado Evaluación Social, el cual presenta elementos

importantes a considerar como parte de la agenda de investigación que de ella

se deriva. Además de las hasta aquí mencionadas destaca en forma especial el

incorporar como un conjunto relevante las articulaciones entre lo rural y lo

urbano y concebirse como un marco metodológico aplicable en ambos

ámbitos.

La aplicación de de dicho marco metodológico implica considerar las

especificidades socioculturales de cada uno de estos ámbitos, pero de entrada

significa también una homogeneización de criterios básicos comunes, como la

identificación de actores y sujetos sociales involucrados en una problemática

específica como objeto de actuación de una determinada política pública, pero

asumiéndola como parte de un objeto más amplio que es el proceso de

desarrollo como cambio estructural.

El marco teórico metodológico propuesto otorga un énfasis especial a la

comprensión de los fenómenos, más que a su medición sin soslayar esta

última como herramienta básica de análisis, sin que sea el fin último. El




340

2010

objetivo final, es promover la movilidad y creatividad social como el núcleo

del proceso de desarrollo y el concepto de Evaluación Social se propone como

un medio para lograrlo.

El presente trabajo de tesis forma parte del pensamiento

latinoamericano que afirma que la acumulación de capital no es un fin en sí

misma, sino un medio para el desarrollo el cual no aparece como señala Celso

Furtado, sino cuando esta conduce a la creación de valores que se esparcen en

la colectividad. Creación que no se limita a la ampliación de la capacidad

técnica y de acción, sino que se extiende hasta “el significado de la actividad

humana, a los valores con los que el hombre enriquece su patrimonio

existencial”




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