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Estudio

Percepción de actores sociales y políticos sobre las ventajas e inconvenientes de la

explotación de los recursos hidrocarburíferos no convencionales en la provincia de

Neuquén.

Octubre 2015

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO

Rector Lic. Aníbal Y. Jozami

Vicerrector Lic. Martín Kaufmann

Secretario General Dr. José María Berraondo

Secretario Académico Ing. Carlos Mundt

Secretario de Investigación y Desarrollo Dr. Pablo Jacovkis

Secretario de Extensión Prof. Gabriel Asprella

Secretario de Gestión Institucional CPN Raúl Sánchez Antelo

Secretario Económico y Financiero Lic. Pablo Belardinelli

CENTRO INTERDISCIPLINACIO DE ESTUDIOS AVANZADOS (CIEA)

Director Dr. Pablo Jacovkis

Director Adjunto Dr. Daniel Mato

Equipo del Proyecto

Director Dr. Pablo Jacovkis

Coordinador Lic. Diego Masello

Equipo

Mg. Javier Parysow

Lic. Miguel Oliva

Sra. Beatriz González Selmi Lic. Romina Barone

Lic. Cristina Sinclair

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Índice

1. Introducción ................................................................................................... 4

2. Objetivos generales del estudio ..................................................................... 7

3. Diseño metodológico del proyecto ................................................................. 7

3.1 Principales actividades ............................................................................. 8

3.2 Dimensiones y estrategia de análisis ....................................................... 9

4. Escenario actual de la actividad ................................................................... 11

5. Mapa de actores involucrados...................................................................... 13

5.1.1 Descripción de los actores ..................................................................... 15

6. Sistemas de intereses, percepciones y conflictos......................................... 28

6.1 Crecimiento económico y demográfico ................................................... 29

6.2 Conflictos por situaciones dominiales de tierra ....................................... 32

6.3 Tensiones medioambientales ................................................................. 35

6.4 Característica de los mercados de trabajo ............................................. 36

6.5 Gestión de la renta petrolera .................................................................. 39

6.6 Desarrollo de proveedores ..................................................................... 42

6.7 Gobernanza y espacios de diálogo ........................................................ 46

7. Conclusiones del estudio ............................................................................. 48

8. Anexo: Marco conceptual del análisis .......................................................... 52

8.1 Marco de análisis para las opiniones y representaciones en torno a Vaca Muerta ............................................................................................................. 52

8.1 Marco de análisis para la caracterización de los vínculos ...................... 57

9. Referencias y bibliografía del estudio ........................................................... 60

Informe Final

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1. Introducción

Este estudio fue encomendado por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación de la Nación, en el marco de la Convocatoria General Mosconi, a la Universidad Nacional de Tres de Febrero, la cual lo llevó a cabo a través del Centro Interdisciplinario de Estudios Avanzados. En la presente investigación se propuso estudiar las representaciones de los actores sociales, institucionales, comunitarios y políticos sobre el fracking, como tecnología crítica para la explotación petrolera no convencional dentro de la formación Vaca Muerta, en la provincia de Neuquén. Asimismo, se indagó sobre las relaciones entre estas representaciones y los intereses particulares o sectoriales asociados a las mismas, tomando en cuenta las percepciones subjetivas, la trama de intereses existentes y la apropiación de las representaciones en función de dichos intereses. Los reclamos de los grupos sociales son diversos y se dan en los campos de los intereses económicos, los derechos humanos, la discriminación/ participación territorial, el medio ambiente, la inclusión laboral, entre otros. Existen muchos mitos asociados a la explotación no convencional de petróleo, los cuales son tratados en publicaciones de índole técnico, y que han servido hasta el momento para disminuir los cuestionamientos a esta tecnología por parte de diversos sectores, fundamentalmente ambientalistas y comunidades de pueblos originarios asentados en la zona. Sin embargo, están emergiendo nuevos debates a nivel social, relativos al carácter extractivo de la actividad, que ponen en tensión la necesidad de desarrollo basada en el uso de las energías convencionales versus los problemas de contaminación que están ligados a este tipo de industrias. O sea, por una parte está la idea de la necesidad de la explotación petrolera y gasífera para sostener el desarrollo de la sociedad en el futuro1 mientras que, al mismo tiempo, en muchos grupos sociales aparecen opiniones de desconfianza hacia la actividad, penalizando al sector hidrocarburífero por sus impactos en el medio ambiente y por un desdibujado rol en lo respectivo a la responsabilidad social de sus empresas.

1 Como señaló uno de los entrevistados: “…hasta el momento no se ha alcanzado un desarrollo

tecnológico suficiente para reemplazar totalmente a los hidrocarburos por las fuentes de energía renovables. Por ejemplo, la energía mareomotriz está en una fase de desarrollo, mientras que para generar energía eólica, el viento es intermitente, sumado a la dificultad y costo de su almacenamiento. En el caso de la energía solar, depende principalmente de la temperatura ambiente y de la radiación solar incidente. A menos horas de luz menos energía se genera, por lo que la producción de energía es mucho menor en invierno que en verano” (Entrevista realizada en el marco del estudio).

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Es por todo esto que se considera oportuno plantear una discusión sobre el rol de los recursos naturales para el desarrollo económico y social del país. Esta discusión debe darse en el marco de un compromiso de los diferentes actores políticos, institucionales, sociales y económicos para pensar y trazar en conjunto planes estratégicos de desarrollo sustentable a escala local, regional y nacional. Estos planes deben incluir el análisis económico y geográfico tanto como planes de diversificación productiva, desarrollo urbano, protección ambiental, etc. Cuando no es posible generar estos procesos de búsqueda de consenso y planificación, se intensifican conflictos que se encuentran subyacentes, en los cuales las nuevas inversiones y desarrollos en el sector petrolero funcionan como catalizadores. Asimismo, la inexistencia o debilidad institucional de estas instancias de consenso y planificación llevan a construir miradas cortoplacistas por parte de los actores, por ejemplo, demandando a YPF una baja del precio de las naftas en la propia localidad a cambio de los ‘costos’ que implicarían dichas inversiones en la región. Estas miradas llevan, a su vez, a una migración de trabajadores de los sectores frutihortícolas al petrolero. Estas migraciones no sólo se deben a los altos salarios pagados en el sector petrolero, sino fundamentalmente a que los planes de desarrollo e inversión existentes para la diversificación productiva, la educación, y la ciencia y tecnología en el sector frutihortícola y en otros sectores alternativos al petrolero aún no son suficientes para contrarrestar el peso de dicho sector como demandante de mano de obra. Si bien muchas empresas petroleras, a través de acciones de responsabilidad social empresaria, realizan compensaciones puntuales en las regiones, no parecen promover estrategias de desarrollos integrales, coordinadas y planificadas de largo plazo. En este sentido, es necesario desarrollar políticas de estado a 20 años, tratando de salir de una lógica de negociación suma cero e introducir una mirada estratégica que permita solucionar problemas en forma sostenible. Con ello, este trabajo busca indagar en las representaciones sociales y su relación con las problemáticas económicas, sociales, institucionales, ambientales y políticas relativas a la aplicación del fracking, para hacer un aporte al entendimiento de estos problemas y sobre las relaciones entre los principales actores de Vaca Muerta y los diferentes niveles del Estado. Esta comprensión debería ser un elemento fundamental para poder alcanzar consensos y acuerdos en la definición, diseño e implementación de políticas públicas de largo plazo para la región y el país.

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El presente trabajo se encuentra organizado de la siguiente manera. En primer lugar se detallan los objetivos del estudio (punto 2) así como los principales lineamientos metodológicos (punto 3). En el punto 4 se detalla un perfil de la actividad hidrocarburífera tanto en lo respectivo a un panorama internacional y regional así como respecto al escenario local, focalizando la situación actual de Vaca Muerta. El punto 5 está dedicado a un detalle del mapa de los principales actores que están implicados en el proyecto de inversión de Vaca Muerta, sus vínculos y su posicionamiento dentro de la red. El punto 6 detalla los intereses, opiniones, representaciones y conflictos de los actores enunciados en el apartado anterior. Finalmente (punto 7), se elaboraron una serie de conclusiones del estudio, dividida en lo que se han considerado hallazgos del mismo y, por otro lado, situaciones o variables que tienen cierta probabilidad de ocurrencia e incidencia futura en el proyecto Vaca Muerta. En los anexos se detallan las consideraciones de marco teórico básicas que aportan elementos para comprender cómo han sido tratados los datos, especialmente en los puntos quinto y sexto del informe. Por último, queremos agradecer especialmente a la Secretaría de Políticas Universitarias por el apoyo de todo tipo, y en particular financiero, que nos ha brindado para la realización del presente estudio.

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2. Objetivos generales del estudio

Identificar los distintos actores sociales y políticos que pueden influir en la toma de decisiones.

Identificar la percepción que tienen estos actores y distintos especialistas sobre la problemática.

Analizar los resultados de los relevamientos de datos secundarios y primarios y obtener sugerencias significativas.

Desarrollar escenarios sobre la producción hidrocarburífera en la región, y su evolución e importancia futura.

3. Diseño metodológico del proyecto

El estudio se llevó adelante a través de una estrategia metodológica con enfoque cualitativo y diseño temporal transversal, o sea tratando de establecer una “fotografía” de la situación actual del proyecto Vaca Muerta. El trabajo se basó en el análisis de fuentes de datos secundarias, así como en la elaboración de fuentes primarias provenientes de la aplicación de entrevistas abiertas a dos tipos de entrevistados. Por un lado, se entrevistaron informantes clave del sector petrolero, tanto referentes de compañías petroleras como consultores y/ especialistas en el tema petrolero y gasífero. Por otra parte, se entrevistaron actores locales, de la ciudad de Neuquén y de Añelo, que están actualmente en contacto directo con las incidencias del proyecto Vaca Muerta. Para ello se identificaron una serie de sectores de interés para aplicar las entrevistas no estructuradas:

Referentes de las empresas petroleras

Proveedores de la industria del petróleo

Consultores y/o expertos en el sector hidrocarburífero

Consultores y/o expertos en fracking

Académicos, investigadores en el tema hidrocarburífero

Referentes de organizaciones de la sociedad civil, especialmente mapuches

Funcionarios públicos

Referentes sindicales

Superficiarios, o sea tenedores de tierras de la zona de afectación de Vaca Muerta, en producción o no.

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El proceso de producción de datos a través de las entrevistas se desarrolló en dos etapas: La primera se instrumentó a partir de una serie de entrevistas personales a algunos actores clave con conocimiento del sector hidrocarburífero, así como de la explotación no convencional por fractura hidráulica. Estas entrevistas fueron de utilidad para elaborar el cuadro de contexto general de Vaca Muerta y para establecer los primeros análisis de las percepciones y evaluaciones de estos actores respecto a este gran proyecto de inversión. La segunda etapa se llevó a cabo mediante un trabajo de campo durante el mes de julio de 2015 en la ciudad de Neuquén y en la localidad de Añelo, más los análisis posteriores. Este trabajo implicó la aplicación de diez entrevistas abiertas a diferentes actores, representantes de distintos colectivos u organizaciones, sobre la actualidad del proyecto Vaca Muerta así como sobre posibles escenarios futuros a corto plazo.

3.1 Principales actividades

Respecto a las actividades más importantes que se llevaron a cabo en el marco del proyecto, cabe señalar las siguientes:

Selección y sistematización de las fuentes secundarias. Esta actividad implicó la recopilación de documentación actual sobre el estado de situación del proyecto Vaca Muerta, así como de los avances que se han ido llevando a cabo respecto a la técnica del fracking a nivel local. Asimismo, se analizaron diversos indicadores sobre el sector de hidrocarburos así como sobre otros sectores implicados, con la finalidad de construir el contexto ambiental donde se desarrolla la actividad.

Definición de la guía de entrevista. Para la producción de información se elaboraron dos guías de entrevista. Una se aplicó a los informantes clave durante la primera etapa del trabajo de campo y la segunda se utilizó para la realización de las entrevistas con los actores locales en Neuquén.

Definición de entrevistados. En primer lugar se definieron diferentes sectores económicos e institucionales relevantes para un estudio de la actividad en Vaca Muerta. Luego, a partir de esta primera selección, se definieron los potenciales entrevistados para cada uno de los sectores identificados. Teóricamente se precisaron los diferentes ámbitos o sectores:

o Sectores empresarios vinculados a la explotación petrolera y alguno que sea proveedor o de industrias y/o servicios conexos

o Sectores sindicales vinculados a las actividades más importantes vinculadas a Vaca Muerta (petróleo/construcción)

o Representantes de cámaras industriales y/o comerciales locales

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o Representantes de sectores que podrían, en principio, tener objeciones a la explotación del fracking (personas ligadas al ambientalismo, comunidades de pueblos originarios, etc.)

o Formadores de opinión locales

o Representantes del arco político local (neuquino)

o Funcionarios públicos locales y nacionales

o Académicos

Elaboración de agenda. Un tiempo importante demandó la llegada a las diferentes personas que se querían entrevistar, obteniéndose teléfonos y direcciones de correo electrónico con la finalidad de ir armando una posible agenda de entrevistas. Este procedimiento se hizo tanto con los informantes clave como con los posibles entrevistados locales. A cada uno se le notificaron los objetivos del proyecto así como una presentación del mismo.

Trabajo de campo. El relevamiento de la información secundaria y las entrevistas a los informantes claves implicaron un trabajo que ocupó los meses de febrero a mayo de 2015. Luego, durante el mes de julio se realizó el trabajo de campo dentro de la provincia de Neuquén.

Post-campo. A medida que se avanzó en la producción de datos, se fueron realizando las tareas de post-campo, centradas en la desgrabación textual de las entrevistas y el grillado de las mismas.

Elaboración de resultados. Los mismos se estructuraron a partir de la combinación entre las fuentes secundarias de datos obtenidas y los resultados de las entrevistas con los informantes clave y de las entrevistas de campo realizadas en Neuquén y Añelo.

3.2 Dimensiones y estrategia de análisis

Las principales dimensiones sobre las que se fue estructurando la producción y el análisis de los datos fueron:

Tensión entre desarrollo productivo e impacto ambiental

Tenencia y regularización dominial de tierras

Extractivismo y tecnología del fracking

Estructura socio-productiva de Neuquén

Capacidad y decisión política para emprender procesos de planificación

Impacto en los mercados de trabajo

Convergencia de diálogo

Mediación de conflictos

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La estrategia de análisis se basó fuertemente en el modelo de la inducción analítica (Bertaux, 2005), tal que a partir de una serie de hipótesis de trabajo se trató de identificar conexiones empíricas con las mismas. Al inicio del trabajo se partió de las siguientes hipótesis:

1. El proyecto de inversión y desarrollo de Vaca Muerta supone un alto de grado de complejidad tanto técnica como de involucramiento social, institucional y político de una heterogeneidad de actores.

2. La explotación eficiente y económicamente viable de los recursos no convencionales es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo económico y social de la región y el país.

3. Las representaciones sociales y los intereses de los diversos actores sobre la producción hidrocarburífera no convencional, sin una gobernanza efectiva en el territorio, impactarían en el grado de eficiencia y/o éxito del proyecto Vaca Muerta.

En los apartados siguientes se detallarán los resultados relativos al análisis de la información producida así como respecto a los supuestos con los que se guio el conjunto del proyecto.

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4. Escenario actual de la actividad

Como señalara Cunningham (2003), “La historia de la humanidad consiste en la historia de la búsqueda de fuentes de energía y de sus formas de aprovechamiento…”, y en este sentido, la explotación de los hidrocarburos y de la reciente revolución del shale (Manning, 2014) constituye una de las áreas productivas centrales en aquellos países que poseen el recurso. Según los últimos cálculos de la Administración de Información Energética Estadounidense (EIA)2, sin considerar a Norteamérica, Argentina y China lideran el desarrollo de shale mundial durante la primera mitad de 2015. El trabajo de la agencia fue publicado a mediados de junio pasado y precisó que sólo "hay cuatro países que producen volúmenes comerciales de gas natural de formaciones de esquisto (shale gas) o petróleo (tight oil): Estados Unidos, Canadá y más recientemente Argentina y China". Esto es así pese a que no son los únicos territorios que disponen de recursos masivos de gas de esquisto. Un ranking elaborado por la EIA sobre reservas "técnicamente recuperables" de shale gas ubica a Estados Unidos en primer lugar, seguido por China, Argentina, Argelia, Canadá, México, Australia, Sudáfrica, Rusia y Brasil. Y con respecto a reservas de shale oil, el orden es el siguiente: Rusia, Estados Unidos, China, Argentina, Libia, Australia, Venezuela, México, Pakistán y Canadá. Más allá de los cuatro grandes productores, la Agencia señaló que "otros países han comenzado a explorar hidrocarburos de esquisto, pero todavía están lejos de alcanzar la producción comercial". De todas formas, Estados Unidos tiene una amplia ventaja con respecto a los otros países, ya que inició su desarrollo a partir de 2000 con el fin de autoabastecerse y lograr la soberanía hidrocarburífera. En 2013, un trabajo de la EIA y Advanced Resources International (ARI) había advertido que se observaban grandes depósitos de esquisto en China y Argentina, y en la actualidad advierten que la "exploración y explotación de éstos ya está en marcha". La publicación indicó que en Argentina "gran parte de la actividad realizada se ha dirigido al shale oil y gas natural en la formación de esquisto Vaca Muerta de la cuenca de Neuquén, ubicada en el centro-oeste de Argentina". Estos argumentos demuestran la centralidad que tiene y tendrá la explotación del shale en Argentina.

2Ver informe de la U.S. Energy Information Administration (EIA) sobre Argentina y su desarrollo

del shale, http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id=21832&hootPostID=5a4a152e93b4354edae9832617ee5b02

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Neuquén

La provincia de Neuquén es la principal productora de energía de la Argentina; provee aproximadamente alrededor del 60% de la energía eléctrica que se consume, así como aproximadamente un 50% de gas y de otro tipo de combustibles que son utilizados en el transporte. Así como en 1977 se descubrió Loma de la Lata, el mayor yacimiento de gas que poseía el país, en el año 2012 se planteó la posibilidad de implementar una nueva técnica de explotación (fracking) de recursos no convencionales (shale) para la formación Vaca Muerta, que se encuentra fundamentalmente en el subsuelo neuquino. De este modo, Vaca Muerta se transformó en uno de los más importantes proyectos de inversión y desarrollo de la Argentina, tal que el futuro del modo que asuma la sustentabilidad energética depende de este proyecto. La magnitud del proyecto impacta fuertemente en la estructura socio-productiva de la provincia, implicando numerosos desafíos respecto a la planificación del mismo para que pueda transformarse en un proceso de desarrollo más o menos integral de la región y no una marea proveniente del sector hidrocarburífero que cuando se retira deje fuertes secuelas negativas en otros ámbitos de la sociedad.

Añelo La ciudad de Añelo representa actualmente el epicentro del desarrollo del proyecto Vaca Muerta, básicamente por su cercanía al yacimiento de Loma Campana, de 290 kilómetros cuadrados de extensión, el más importante no convencional de la Argentina. La ciudad, desde el año 2010 aproximadamente, triplicó su población; por día concurre una dotación de trabajadores del sector hidrocarburífero del tamaño de su población, se está incrementando fuertemente la infraestructura en diversos ámbitos y están llegando inversiones siderales que afectaron el desarrollo de la ciudad de manera integral. De este modo esta localidad actualmente funciona como un laboratorio social que día a día es sometida a la influencia de distintos tipos de variables de orden productivo, social, económico, demográfico, cultural, etc. Sin embargo, suponemos que lo que actualmente sucede en Añelo es la muestra de lo que va a suceder en un sinfín de poblados neuquinos, ya que Vaca Muerta se extenderá al resto de la provincia de Neuquén.

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5. Mapa de actores involucrados

Teniendo en cuenta las consideraciones teóricas que se detallan en los anexos3, la caracterización de las valoraciones, representaciones y actitudes de los distintos actores colectivos sobre la explotación y extracción hidrocarburífera no convencional en Neuquén está estructurada según las fases en las que se desarrolla cualquier problema relacionado o con implicancias en la opinión pública. O sea, desde el año 2012, con la nacionalización de la mayoría accionaria de YPF, se pone en el centro de gravedad del mapa energético argentino a Vaca Muerta como un proyecto de inversión y desarrollo estratégico. Es a partir de estas acciones que se ingresa en la Fase del problema del proyecto Vaca Muerta. Algunos grupos (actores colectivos o individuales) que se comienzan a posicionar con intereses contrapuestos o intereses no reconocidos sobre la cuestión, perciben la situación como problemática. El desenvolvimiento de esta fase se fue dando durante los años 2012 y 2013. Cabe señalar que durante este tiempo se fueron afianzando los grupos de actores interesados, por apoyo u oposición a la forma de evolución de Vaca Muerta. Tal como se señala en el marco conceptual, este público asociado al tema fue variando tanto en su tamaño como en su composición, ya que los actores ligados a problemas de opinión no presentan en general una estructura fija que pueda segmentarse por aquellas variables tradicionales, como por ejemplo la posición socioeconómica. Las posturas y propuestas en torno a Vaca Muerta se fueron cristalizando en tres grandes dimensiones: una ligada a la necesidad de su desarrollo por el carácter esencial de la energía en la vida cotidiana hogareña y de toda actividad económica, y la necesidad de lograr el autoabastecimiento, acordando en términos generales con el desarrollo del proyecto. Esta posición es detentada por el gobierno nacional y el de Neuquén así como por la comunidad empresaria ligada al sector. Estos últimos son los principales beneficiarios de lo que se producirá en Vaca Muerta. Por el otro lado, se fueron aglutinando intereses contrarios bajo las banderas de la seguridad ambiental, a partir de problemas con el medio ambiente que hubo fundamentalmente en el pasado y que podrían llegar a repetirse. Esta posición está centrada en los problemas del fracking y que, en términos de actores, atravesó a una variedad de organizaciones de la sociedad civil y de especialistas y técnicos. Finalmente, otros actores tomaron una posición contraria al proyecto, no tanto por sus implicancias ambientales (que muchas veces encubrieron esta situación) sino por quedar relegados de los múltiples beneficios que implicará llevar adelante esta inversión.

3 Para ver un detalle respecto a cómo están definidas y delimitadas cada una de las fases, ver los anexos

conceptuales del trabajo (puntos 8; 8.1 y 8.2)

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Durante el año 2014 se llegó a lo que sería la fase política del problema. En este punto se observó el momento más emergente de las distintas posturas y propuestas, donde cada sector con sus actores trató de persuadir al resto de la comunidad, tanto en un plano estrictamente local como a nivel regional e, inclusive, nacional. En este momento aparecieron muchos sondeos reflejando la opinión de distintas porciones de la sociedad así como la activa intervención de los medios (editoriales, notas, análisis periodísticos). De los conflictos que se sucedieron en estos momentos, algunos bastante intensos4, se fueron delineando algunas resoluciones y decisiones para tratar de buscar consensos, con un rol protagónico de YPF en la construcción de estas posibles soluciones. Actualmente, el problema de opinión pública respecto a la forma de desarrollo de Vaca Muerta se encuentra en su fase de valoración. Es implica que el conjunto de actores está analizando lo ocurrido, qué han logrado, qué falta, en qué posición se encuentran, cuáles serán los próximos pasos, etc. Coadyuva a este momento el fuerte descenso del precio del petróleo, que ralentiza el nivel de inversiones en Vaca Muerta, donde se desenvuelven los actores analizados. Algunas conclusiones se desprenden de este breve recorrido. La primera es que toda evolución de un problema de opinión pública, como lo es el proyecto Vaca Muerta, puede volver a recorrer las fases anteriores ante una modificación del escenario. O sea, muchas veces las fases muestran procesos de realimentación. Por ejemplo, así como Añelo se transformó, entre otras cosas, en el epicentro de una serie de conflictos de intereses, el afectar a una nueva localidad neuquina con la localización de áreas para la explotación puede dar lugar a conflictos similares. La segunda cuestión es que, con el antecedente de los eventos que se fueron sucediendo en estos tres años, se podría proyectar la anticipación de nuevos circuitos de fases con sus respectivos conflictos. Aún si se piensa que la anticipación es algo relativamente exagerado, bien podría tenerse un plan de contingencia como un posible método para tratar futuros conflictos que seguramente presentará la evolución del proyecto Vaca Muerta. Para una mayor precisión de los distintos actores involucrados que han transitado por las diferentes fases de desarrollo del problema sobre el consenso hacia Vaca Muerta, tanto hacia el fracking como hacia el extractivismo que involucra per se la actividad petrolera, se expondrán algunas características de los actores involucrados para luego analizar cómo están dispuestos los principales vínculos entre ellos en una teórica estructura de red.

4 Por ejemplo, miembros de la comunidad mapuche Campo-Maripe se encadenaron a los pozos de

petróleo como forma de reclamar, a partir de argumentos ambientales, una posición y una retribución de los beneficios de Vaca Muerta en función de su presencia territorial en lo que es Loma Campana. http://www.anred.org/spip.php?article8639

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5.1.1 Descripción de los actores

a. Empresas petroleras:

Dentro de este esquema es pertinente hacer una separación entre YPF y el resto de las empresas del sector, ya que YPF, desde la re-estatización del 51% de su paquete accionario, ha asumido un compromiso con el desarrollo del proyecto de inversión de Vaca Muerta no sólo desde el punto de vista del interés de la propia compañía sino desde un punto de vista colectivo, liderando al dentro del conjunto de actores territoriales y extraterritoriales.

YPF En el año 2012, a través de una ley aprobada por el Congreso, Yacimientos Petrolíferos Fiscales pasó a ser una empresa mixta con la estatización del 51% del paquete accionario. Desde ese momento, una de las prioridades de la compañía estuvo en desarrollar la fase de start up del proyecto de inversión Vaca Muerta. Este hecho implicó ponerse al frente del proyecto, impulsándolo como una prioridad dentro de la agenda nacional. Esta tarea ha supuesto el involucramiento de YPF en un conjunto de metas y actividades que, si bien no tienen que ver con sus funciones primarias como empresa petrolera, implicarían un principio de solución a numerosas condiciones conexas pero necesarias para el éxito de la explotación de Vaca Muerta5. Estas actividades pueden resumirse en:

Contribución al desarrollo económico y social de las regiones en donde se encuentra operando actualmente.

Negociaciones con actores superficiarios, sean tanto de las comunidades mapuches o no.

Desarrollo de estudios sobre sustentabilidad futura de ciudades.

Recuperación de pasivos ambientales.

Campañas de comunicación para la atracción de jóvenes a fin de que se involucren en carreras vinculadas con la energía.

Creación de YPF Tecnología (Y-TEC).

5 Como una somera ejemplificación de algunos aspectos conexos necesarios para lograr el éxito de la

explotación del llamado fracking, se puede observar un artículo reciente de Blackwill y O’Sullivan (2014), donde señalan “…se ha escrito mucho acerca del descubrimiento de nuevos pozos de gas y petróleo en todo el mundo, pero no les será fácil a otros países replicar el éxito de Estados Unidos. La revolución que produjo la técnica fracking no sólo necesitó de condiciones geológicas propicias, también necesitó de financistas dispuestos a sumir altos riesgos, de un régimen de derechos de propiedad que permitiera a los propietarios de las tierras reclamar por los recursos del subsuelo, de una red de proveedores de servicios e infraestructura de distribución, y de una estructura industrial que se caracteriza por tener miles de empresarios en lugar de una única empresa petrolera nacional”.

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Programa de desarrollo de proveedores para la industria.

Inversiones directas en los territorios donde está operando para la resolución de problemas concretos6.

Con estas operaciones YPF tiene claramente un lugar de liderazgo del proyecto de inversión de Vaca Muerta. Respecto a sus vínculos, cabe señalar que YPF es el nodo más importante de esta red de relaciones, teniendo una estructura de vínculos con prácticamente todos los actores involucrados. Algunos de estos vínculos son bidireccionales mientras que otros no, algunos son más fuertes y estables, otros más débiles o intermitentes, pero lo relevante es señalar que la mayoría de las interconexiones entre los actores involucrados pasan o tocan a YPF. Es que YPF históricamente se ha posicionado como algo más que una empresa del sector, como señala Palermo (2012, 2015) hay conceptos como los de comunidad fábrica o familia ypefiana que resultan indicadores de este rol de liderazgo asumido por YPF. En un trabajo sobre el impacto de YPF en Comodoro Rivadavia, que podría extrapolarse a su incidencia en la comunidad Neuquina y añelense, “Todos concuerdan en que YPF fue mucho más que una empresa dedicada a la explotación de petróleo en términos económicos, pues se estableció en cada región como motor de cambio y transformación”. (Palermo, 2015, p.21)

Resto de empresas petroleras El resto de las compañías petroleras se encuentra en una situación expectante, especialmente por la pronunciada baja del precio del petróleo que se registra actualmente. Sin embargo, la percepción de algunos especialistas, así como de referentes del sector, es que las empresas petroleras seguirán apostando al proyecto Vaca Muerta a través de inversiones básicamente de exploración y, en algunos casos, avanzando en la prueba piloto, con la excepción de Chevron que, asociada a YPF, está ya en la fase de explotación o desarrollo. Respecto al impacto de la baja del precio del petróleo, uno de los entrevistados plantea “…por supuesto que en el corto plazo genera expectativas negativas… pero las empresas hacen planes a largo plazo y saben… que en esos plazos van a tener momentos de baja y momentos de alta…”. El rol de estas empresas dentro de este escenario está focalizado casi exclusivamente en su posición como empresas extractivas de petróleo y/o gas. Y, de alguna manera, este posicionamiento contribuye a consolidar una imagen regular o algo negativa que tienen para la opinión pública, asociado a su carácter multinacional y extractivista de recursos.

6 Además de las regalías estipuladas que deben transferirse al gobierno provincial.

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De todos modos, han tenido que desarrollar algún tipo de comunicación hacia la sociedad cuando se instaló con fuerza el debate respecto a la implementación de la tecnología del fracking a gran escala. Esto llevó a que fortalecieran vínculos con organizaciones de la sociedad civil, pero de manera indirecta, focalizada y en términos coyunturales. Con lo cual, por el momento, su posicionamiento dentro del sector es el de seguidoras de los pasos que está llevando adelante YPF.

b. Conglomerado estatal: Por conglomerado estatal denominamos a los distintos niveles del estado que se encuentran involucrados directamente en el desarrollo de Vaca Muerta. Con diferentes grados de planificación e intervención se evidencia la gestión del gobierno nacional, del provincial y de los gobiernos municipales.

Gobierno Nacional El gobierno nacional tomó ciertamente la decisión estratégica de re-estatizar el 51% de YPF y con ello dio el puntapié inicial del proceso que intentará llegar en el mediano plazo al autoabastecimiento energético. Cabe señalar que esta decisión se tomó luego de un proceso de casi diez años de intentos fallidos por trabajar un plan de desarrollo de energía con el sector privado en lo concerniente a la explotación petrolera local. En la actualidad la implementación directa de las políticas del gobierno nacional se hacen a través de la propia YPF, pero como los recursos del suelo son de la provincia, no tiene competencia respecto a planificaciones más detalladas en la forma de explotación de Vaca Muerta y, especialmente, en las implicancias multidimensionales (sociales, ambientales, migratorias, etc.) de dicha explotación. De todos modos, cabe destacar que el Estado Nacional sigue teniendo competencia en aspectos relativos a la fijación del precio así como a la evolución de la normativa jurídica de la actividad. En palabras de un entrevistado “…la provincia mantiene el dominio [sobre el recurso] y la Nación mantiene la juridicidad, porque a pesar de yo tengo el dominio, no puedo poner el precio…” El rol del Gobierno Nacional se asienta de una forma superestructural a la actividad, como un orientador a partir de la necesidad del autoabastecimiento de energía que ayude, entre otras cosas, a mejorar el equilibrio de la balanza comercial.

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Gobierno Provincial

La nueva constitución de 1994 en su artículo 124 transfiere los recursos energéticos de la Nación a las provincias, con lo cual el gobierno de Neuquén adquiere un fuerte protagonismo dentro del proyecto Vaca Muerta, ya que la mayor parte de la superficie de esta roca madre se encuentra dentro del suelo neuquino. O sea, si bien también afecta a Río Negro, algo del sur mendocino y una parte pequeña de La Pampa, el centro neurálgico está en Neuquén. Como se ha observado en el capítulo cuarto la composición del producto bruto geográfico neuquino se compone en un 52% por el sector de petróleo y gas, mientras que todo el conjunto agropecuario (1,1%), industrial (14,5%) y de transporte y comunicaciones (4,4%) contribuyen en un 20%. Por lo tanto, la relevancia de la actividad extractiva es fundamental para la provincia. Se podría aseverar que su posicionamiento y relevancia dentro del conjunto de actores es comparable con el de YPF, aunque su mediana o baja proactividad para confrontar con ciertos problemas actuales que inciden en el sector la pone un tanto relegada respecto a la petrolera estatal. Como su competencia en la incidencia medioambiental, de las tierras explotadas, de licitaciones y/o concesiones y de las relaciones laborales es directa, tiene que mantener vínculos con amplia gama de actores individuales y colectivos tanto en el ámbito geográfico de la provincia como a nivel nacional e internacional.

Gobierno local Por el momento, la afectación de gobiernos locales se focaliza casi exclusivamente en el caso de la ciudad de Añelo. La misma es, prácticamente, un laboratorio social que día a día es sometida a la influencia de distintos tipos de variables. Entre los principales elementos a considerar, cabe mencionar:

Desplazamientos poblacionales, Añelo tiene en la actualidad una población estimada en 5000 habitantes y, por día recibe la misma cantidad o más de trabajadores de la industria petrolera/construcción.

Empleo/desempleo, mientras que la actividad petrolera toma continuamente mano de obra, existen pobladores añelenses desempleados.

Prostitución, un fenómeno relativamente novedoso asociado a la masividad de la actividad y la gran cantidad de presencia masculina relativa.

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Drogas y/o alcohol, se comienza a observar problemas de consumo.

Desacople de precios, de bienes y servicios, traccionados por los altos salarios de la industria del petróleo.

Déficit habitacional y uso del suelo, se necesitan muchas más viviendas familiares de las que actualmente existen.

Problemas de infraestructura en general, necesidad de conectividad en rutas, hospitales (infraestructura en salud), escuelas, jardines de infante, etc.

Agua, provisión y calidad de la misma. Estos son algunos de los principales aspectos que están modificando la vida cotidiana de Añelo. Respecto a los vínculos, el gobierno local así como los referentes del lugar mantienen vínculos de borde o frontera, que conectan hacia el “adentro” de la propia actividad con las plantas petroleras instaladas en la localidad y los distintos actores locales; y, por otro lado, tienen vínculos con el “afuera” representado por el gobierno de la provincia, el nivel provincial de las distintas organizaciones (de la sociedad civil, políticas, etc.), la superestructura de YPF, etc. Sin embargo, Añelo es la muestra de lo que va a suceder en un sinfín de poblados neuquinos, ya que Vaca Muerta se extiende a lo largo y ancho de la provincia, proyectándose en el mediano plazo una expansión principalmente hacia el oeste de la provincia.

c. Comunidades mapuches: En la provincia de Neuquén hay aproximadamente 60 comunidades mapuches y la mayoría de dichas comunidades están atravesadas en mayor o menor medida por la formación Vaca Muerta. Estas comunidades se encuentran en la actualidad en diferentes situaciones respecto a la tierra que ocupan. Algunas de ellas se encuentran en una situación de total legalidad, donde ya cuentan con el reconocimiento como comunidad y poseen una escritura de la tierra que ocupan o están tramitando la escritura de dominio. Otras comunidades se encuentran reconocidas oficialmente como una comunidad pero no tienen instrumentos legales de dominio sobre la tierra ocupada. Finalmente, existen numerosas comunidades que ni siquiera en la actualidad tienen el reconocimiento formal por parte de la provincia como tales.

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Hasta el momento se han dado varias situaciones de tensión entre algunas comunidades mapuches e YPF, básicamente entre las comunidades Painemil y Campos Maripe que son las que están localizadas en Loma de la Lata y Loma Campana respectivamente. Estas tensiones, que se analizarán en detalle en el punto 6, están centradas por los permisos y comunicaciones que, según los mapuches, deberían cursar las empresas para poder hacer perforaciones en su territorio, pagando los cánones correspondientes, así como la falta de elementos legales de prueba de la titularidad de la tierra por parte de las comunidades. Debido a esto, este elemento de base se ve, cuando se va transformando en un problema de opinión pública, condimentado con debates respecto al ecosistema, a las condiciones de explotación petrolera y la falta de arbitrio del gobierno provincial. Por este motivo, las características en las que se encuentran y desarrollan las comunidades mapuches implica que establezcan vínculos con las petroleras, especialmente con YPF (en quien centran sus reclamos y a quien trasladan sus necesidades) y con los gobiernos locales y provincial, así como con los diferentes actores de la sociedad que potencialmente pueden sumarse al apoyo de sus intereses (organizaciones no gubernamentales afines, organizaciones políticas, etc.).

d. Organizaciones sindicales: En esta red de actores, las organizaciones gremiales que tienen participación activa son, en primer lugar, de la los petroleros y, luego, la del gremio de la construcción, que tiene en Neuquén aproximadamente un 25% de sus afiliados dentro de la actividad del sector petrolero. Estas agrupaciones gremiales tienen fuertes relaciones con las empresas, frente a las cuales detentan un elevado poder de negociación, que se cristaliza en las negociaciones paritarias y en los elevados salarios de los obreros vinculados a la actividad. Cabe señalar que UOCRA tiene, para sus trabajadores que se desempeñan dentro de la rama petrolera, un convenio especial que plantea un valor del salario sostén no menor de un 20% de lo que gana un petrolero. Asimismo, la superestructura gremial tiene importantes conexiones con los actores políticos, tanto provinciales como nacionales.

e. Productores no mapuches En la zona de Añelo hay, también, numerosos productores (superficiarios) no mapuches, algunos dedicados a la cría de animales y otros (los más competitivos) más diversificados, que han trabajado la madera, sembrados de forrajes, cría de animales, etc.

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Estos productores están afectados por la explotación petrolera, ya que numerosos pozos se instalan dentro de sus campos, con lo que tienen que negociar los respectivos cánones. Estas negociaciones se hacen con las empresas, pero cabe señalar que es la provincia quien tendría que regular estos pagos. Este grupo de productores de la zona de Añelo tiene vínculos con la propia comunidad añelense, con la que comparten fuertes preocupaciones respecto a la forma que va tomando el desarrollo del proyecto Vaca Muerta. Asimismo, tienen relaciones estrechas con YPF en lo respectivo al uso de la tierra que poseen para la instalación de nuevos pozos de petróleo y/o gas. La relación con los mapuches en muchos casos es conflictiva, ya que se observan solapamientos en la tenencia de las tierras. O sea, hay reclamos de tierras por parte de los mapuches que tienen registro de propiedad a productores no mapuches.

f. Expertos, científicos y técnicos Estos actores expertos o especialistas en la producción petrolera no convencional han tenido y tienen importancia en la evolución del proyecto Vaca Muerta, especialmente en la fase política de la opinión pública sobre el tema. Es decir, Vaca Muerta ha pasado por una instancia de debate entre especialistas para dirimir sus ventajas, desventajas y posibles daños colaterales. Los especialistas se encuentran atomizados en múltiples instituciones (ONG’s, Universidades, Cámaras o Institutos sectoriales, etc.) y tienen variados vínculos con los actores que integran esta red. Su poder de incidencia sobre la cuestión es relativo al espacio al cual pertenecen y a la capacidad de amplificación de los aspectos técnicos que involucran a la explotación petrolera mediante la utilización del fracking.

g. Empresas proveedoras de la industria Se trata de empresas que son las proveedoras de máquinas, piezas o herramientas para la industria petrolera. Estos actores tienen una vinculación con las empresas petroleras, especialmente con YPF, que actualmente tiene un plan para el desarrollo de Pymes nacionales proveedoras de estos insumos. En general, no han participado de la discusión pública respecto al fracking y, por otro lado, están fuertemente involucrados en la explotación petrolera. Sus vinculaciones se establecen básicamente con las empresas petroleras que representan el universo de sus clientes.

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h. Empresas proveedoras de servicio

Este universo de empresas está compuesto por las que proveen todos los servicios conexos a la explotación hidrocarburífera, como plataformas de perforación, servicios de perforación, iluminación de pozos, presión hidráulica para fractura, transporte y logística, etc. Este segmento de empresas en Argentina está controlado por un conjunto de empresas multinacionales que dominan el mercado, aunque para algunos determinados servicios también se observan empresas medianas o pequeñas. Su posicionamiento frente al fracking es favorable, así como su relación con la industria. Al igual que las empresas proveedoras, tienen relaciones básicamente con las compañías petroleras.

i. Organizaciones no gubernamentales (ONG’s) Estos actores son diversos: se han identificado varias organizaciones de la sociedad civil que han tenido y tienen una importante presencia en el debate respecto al fracking así como al extractivismo. Algunas tienen un posicionamiento en contra del fracking, y en ciertos casos han tenido una importante incidencia en la opinión pública.

Universidades: Comahue, Río Negro, Regional UTN Las universidades hasta el momento han tenido un rol secundario en la discusión en torno a la opinión pública sobre Vaca Muerta. Si bien dentro de sus claustros hay numerosos técnicos y expertos en el tema, no hay un cauce institucional que aglomere acciones que aporten a soluciones más o menos integrales de los conflictos actuales derivados de esta explotación. Los especialistas en general han informado sobre los impactos del fracking, aceptando que en el caso de desarrollarse la actividad bajo los correspondientes protocolos de explotación y control previstos, los daños deberían ser bajos y controlables. Sus vinculaciones en términos institucionales son más bien endógenas al sistema universitario o académico. Falta una impronta que las haga circular con mayor visibilidad en relación a los demás actores de la red.

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Mapa de actores

La red que se presenta a continuación es la composición teórica del mapa de los principales actores colectivos vinculados a Vaca Muerta, así como de sus principales vinculaciones. Antes de realizar un análisis propiamente dicho de la misma, es necesario destacar algunas precisiones que hacen al modo de construcción del mapa. Es una red compleja, ya que es necesario describirla en más de dos modos; o sea, es multimodal, lo que implica que para caracterizarla hay que tomar en cuenta varios niveles de análisis, en este caso por lo menos cuatro. Por empezar, un nivel de análisis de actores individuales que por su posición dentro de la red tienen un peso importante para la misma (por ejemplo el presidente de la confederación mapuche, algunos referentes de algunas comunidades mapuches, algunos productores superficiarios no mapuches, los secretarios generales de los gremios más involucrados en Vaca Muerta, determinados funcionarios públicos, etc.). En segundo nivel hay que observar a las pequeñas y medianas empresas, tanto las petroleras como las que componen el universo de proveedores. Por su naturaleza conforman un tipo de actor colectivo en su relación con el resto. En un tercer nivel se ubican las instituciones o colectivos con alcance local principalmente (las comunidades y la confederación mapuche, el gobierno de Añelo, las regionales sindicales, etc.). Finalmente, se puede identificar un cuarto nivel compuesto por instituciones o colectivos más complejos que tienen un alcance local, regional y, a veces, nacional (YPF, los gobiernos provincial y nacional, algunas empresas de gran envergadura, etc.). Como configuración general se evidencia una red donde se destaca un nodo principal (YPF) que detenta un alto grado de centralidad así como de intermediación en las vinculaciones del resto de los actores involucrados. Las flechas operacionalizan lo que teóricamente se ha definido como una estructura de vínculo-recurso-meta. El vínculo directamente alude a que existe una conexión entre el par de actores definidos dentro del mapa. Los recursos que movilizan en estos vínculos están focalizados en recursos materiales (dinero, infraestructura/tecnología) que pueden encontrarse presentes en forma conjunta o alguno de estos solamente y en recursos simbólicos, agrupados en información, planificación y/o decisión. Estos últimos son intangibles pero tienen fuertes consecuencias prácticas porque condicionan la forma en que se despliegan los otros recursos.

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Por ejemplo, planificar y decidir por parte del gobierno provincial un censo de las comunidades mapuches con una mensura de las tierras que les correspondería ocupar es una decisión del actor provincial que tendría consecuencias en una forma de vinculación y circulación de posteriores recursos materiales. Finalmente, hay que señalar que el análisis de las relaciones de estos actores está definido por una misma meta centrada en la búsqueda de defender sus intereses y posiciones respecto a Vaca Muerta, tratando de capturar una porción de los beneficios producidos por este proyecto.

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Red de los principales actores vinculados al proyecto Vaca Muerta

Neuquén

Fund. YPF

Gob. Nac.

Gob Añelo

Superficiarios

Petroleras

Sindicatos

Petroleros

Construcción

Conf. Mapuche

Mapuches Productores no mapuches

Y-TEC

Proveedores industria/servicios

Conglomerado

científico / técnicos

Copade

Universidades

IAPG

ONG’s

Red que impacta en el resto de la sociedad a través de sus outputs y que recibe de la misma

diferentes imputs

Otros

actores

científico /

técnicos

menos

relevantes

Actor colectivo

Referencias

Empresa individual

Vínculo / Recurso

Material

Simbólico

Persona individual

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Como se ha señalado, YPF se ubica como el nodo central de la red, estableciendo vínculos con los demás actores involucrados. Asimismo, a través de sus vínculos circulan recursos materiales y simbólicos con los diferentes actores. La ausencia de flechas de vinculación entre el resto de los actores es intencional. O sea, si bien hay numerosas relaciones entre ellos (mapuches con superficiarios no mapuches, entidades gremiales entre sí, entidades gremiales y las autoridades de Añelo, mapuches y otros productores con las autoridades de Añelo, etc.), en función de las metas centradas en las participaciones de los beneficios de Vaca Muerta, es YPF quien termina interviniendo en los principales conflictos entre esta diversidad de actores. Es decir que, en muchas ocasiones no es YPF el destinatario de una vinculación conflictiva pero termina mediando en ella e incidiendo en su proceso de resolución. Éste es claramente uno de los motivos por los que YPF ocupa el lugar central en el liderazgo del proyecto Vaca Muerta. En este punto conviene señalar una de los aspectos que necesitan ser revisados en la forma en que se están desenvolviendo los roles en la red de actores vinculados a Vaca Muerta. En numerosas entrevistas se ha reconocido la incidencia de YPF, trascendiendo su posicionamiento específicamente empresarial, pero al mismo tiempo se ha observado la ausencia del gobierno neuquino como el mayor responsable para la conducción y resolución de muchos de los conflictos que se han dado dentro de esta red. Por lo tanto, una arista de trabajo debería estar puesta en el análisis de los límites de YPF en la conducción del desarrollo de la red y en cómo deberían pensarse el rol de la provincia intermediando con más fuerza en este conjunto de relaciones. Con esto, la intervención directa e intensiva de la provincia de los conflictos tendría resultados más eficientes respecto a los que se han obtenido hasta el momento. Por otro lado, hay actividades de regulación y control de la actividad que son específicamente potestad del gobierno provincial. Como último punto es necesario distinguir lo que parecen ser sub-grupos de vínculos (sub-redes) donde en la actualidad y, probablemente en el futuro, se sigan identificando situaciones de conflicto de intereses que incidan en el proyecto Vaca Muerta. Uno de estos está dado por la interrelación entre YPF, las comunidades mapuches y sus organizaciones, el universo de productores y tenedores de tierras no mapuches, los gobiernos locales y el gobierno provincial.

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Entre estos actores se establece una disputa por las cuestiones territoriales, ya que en la actualidad no hay un registro y/o un catastro que defina y delimite la cantidad de comunidades mapuches tenedoras de tierras, así como la superficie territorial que esto implica. Por otro lado, muchos superficiarios no mapuches han adquirido tierras que se solapan con territorios reclamados por los mapuches. Esto ha generado fuertes conflictos en la localidad de Añelo, que por ahora es la única afectada masivamente por el proyecto; pero es una situación que, conforme se extienda territorialmente la explotación de Vaca Muerta, afectará de manera similar a otras localidades. Dado que la provincia no está regulando e interviniendo activamente en posibles soluciones a estas disputas en el corto plazo, es YPF quien trata de funcionar como mediadora de un problema preexistente que se activa ante la perspectiva de riqueza depositada en la tierra por la existencia de la formación Vaca Muerta. El sub-grupo de relaciones está compuesto por los vínculos entre YPF y los principales gremios de la actividad y los gobiernos locales. Éstos son principalmente el gremio de los petroleros y, en menor medida, el de la construcción. Los conflictos se asientan principalmente en dos dimensiones. Una de ellas tiene que ver con el alto poder de negociación que tienen los sindicatos y la ecuación de la productividad del sector. Ante un panorama desfavorable en la evolución del precio del petróleo, YPF tiene un fuerte desafío para adecuar la cantidad de mano de obra incorporada al proyecto Vaca Muerta de modo que no se ponga en riesgo la sustentabilidad de la producción. La segunda dimensión está dada por los mecanismos que tratan de imponer los sindicatos para el reclutamiento de la mano de obra. Por ejemplo, mientras que para el proyecto de Loma Campana se iban tomando personas de manera sustantiva, en Añelo se encontraban numerosos jóvenes jefes de hogar desocupados. Esto generó un conflicto y la población de Añelo hizo piquetes, no dejando pasar a los pozos a los trabajadores reclamando puestos de trabajo. Luego de esta lucha lograron incorporar a muchos de estos jóvenes añelenses a la actividad. En función de las perspectivas futuras de desarrollo de Vaca Muerta en Añelo, así como en otras zonas de la provincia, es probable que este tipo de conflictos se sigan originando.

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6. Sistemas de intereses, percepciones y conflictos

Dentro de este apartado se detallarán un conjunto de problemas que desafían las capacidades de planificación, articulación, acción y gobernanza entre los diferentes niveles de gobierno y otros actores públicos y privados, para maximizar el provecho de las inversiones en Vaca Muerta, impulsando un proceso endógeno de desarrollo económico y social lo más integral posible. A raíz de numerosas entrevistas con los distintos actores y/o representantes sectoriales detallados en el capítulo quinto, se identificaron una cantidad de dimensiones que actualmente resultan problemáticas ya que afectan de diferente forma e intensidad los intereses de dichos actores, y la capacidad de gobernanza de los mismos. Obviamente, estos problemas están estrechamente interrelacionados y, en muchos casos, interdefinidos. Sin embargo, para tratar de hacer una exposición más clara de los mismos, se enunciarán ordenadamente, tratando de profundizar el análisis sobre cada uno de ellos. Estas dimensiones están centradas principalmente en:

Crecimiento económico y demográfico o Movimientos poblacionales o Déficit habitacional o Problemas generales de infraestructura o Impactos en Añelo

Conflictos por situaciones dominiales de tierras o Relación con la comunidad mapuche

Tensiones medioambientales o Uso del suelo o Reparaciones de pasivos ambientales

Características de los mercados de trabajo provinciales y locales o Desacoples salariales o Desacople de precios de bienes y servicios o Tensiones de empleo/desempleo

Gestión de las regalías petroleras

Desarrollo de proveedores

Gobernanza y espacios de diálogo o Roles de los actores involucrados o Comunicación y RSE

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A continuación se analizarán estos problemas, así como su forma de interacción. Finalmente, se planteará el modo en que van configurando sistemas de problemas complejos y dinámicos que, para ser resueltos, deberán ser encarados en forma integral.

6.1 Crecimiento económico y demográfico

En los últimos años las inversiones y el crecimiento demográfico en Neuquén y, particularmente en Añelo, se han acelerado. Los mismos trajeron aparejados un conjunto de tensiones y cuellos de botella que deberán ser encarados con el aporte de la política pública. La Provincia de Neuquén, en especial Añelo y sus alrededores, han recibido durante el año 2015 una inversión aproximada de USD 5.000 millones relacionada con la explotación hidrocarburífera no convencional. Se estima que la Provincia recibirá inversiones de magnitudes similares o mayores durante las próximas décadas. Esto puede observarse, entre otros indicadores, por la reciente firma de un acuerdo entre el Gobierno de la Provincia de Neuquén con tres petroleras para que exploten una nueva área en Vaca Muerta, en lo que será la segunda inversión más importante después de Loma Campana. YPF, PAE y Wintershall consiguieron un permiso de 35 años para el área Bandurria, en la cual planean invertir, por separado, una cifra que superaría los 30 mil millones de dólares en treinta años. Este acuerdo, como es usual, estará sujeto al resultado de las pruebas pilotos iniciales7. Por otro lado, desde el punto de vista demográfico, el desarrollo de Vaca Muerta le presenta a Neuquén importantes desafíos. Actualmente viven en dicha Provincia aproximadamente 600.000 personas, y se proyecta que en el 2020 la población ascendería a 1.000.000 de habitantes. Es decir, en 5 años prácticamente se duplicará la población. Esto presenta y exige un importante esfuerzo de desarrollo de la infraestructura de vivienda, vial, en establecimientos y recursos educativos, de salud y de seguridad, entre otras áreas. En Añelo viven actualmente unas 5.000 personas, mientras que todos los días viajan, mayormente desde la ciudad de Neuquén, para trabajar en Loma Campana entre 5.000 y 6.000 personas. Por lo tanto, la ciudad recibe diariamente el equivalente a su propia población. ¿Cuáles son los problemas derivados de las fuertes inversiones y del crecimiento poblacional? En un sentido amplio, este proceso de crecimiento económico y social, basado en la explotación del recurso Vaca Muerta, es el disparador o el elemento que propicia la aparición y desarrollo del resto de los problemas que se analizan en este capítulo.

7 Para más información ver http://www.rionegro.com.ar/diario/megainversion-por-tres-para-vaca-muerta-

7816476-9701-nota.aspx.

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O sea, la principal dificultad está en cómo articular este crecimiento de modo que se trasforme en un proceso de desarrollo más o menos integral y que no termine siendo “…una ola gigante…” o un “…tsunami…” como lo expresaron varios entrevistados, graficando algo que arrasa o acontece de tal manera que termina siendo perjudicial para otros sectores y actores de la economía. Ambos aspectos, el fuerte desarrollo de las inversiones y el crecimiento demográfico, tienen un impacto en toda la provincia pero con una fuerte focalización en la ciudad de Neuquén y, especialmente, en Añelo. En términos generales la región afectada por Vaca Muerta enfrenta dos grandes desafíos: por un lado agregar valor a través de la I+D+i y el desarrollo de proveedores al interior de la cadena productiva del sector petrolero, y por otro, articular la capacidad de crecimiento del sector petrolero con el desarrollo de otros sectores de la economía. De no lograr encarar estos desafíos, el sector petrolero podría consolidarse como un sector de enclave, con poco ‘derrame’ en la región y el país, así como también obstaculizar el desarrollo de otros sectores económicos. Para citar algunos ejes de tensión, se puede mencionar la atractividad de la mano de obra por el sector hidrocarburífero y las consecuencias que esto tiene sobre la oferta de mano de obra en otros sectores de no mediar algún tipo de planificación y/o regulación; tensiones por el desacople de los precios y los salarios y sus consecuencias mercantiles, como se está dando, por ejemplo, en el caso inmobiliario; tensiones en el tipo e intensidad de las regulaciones sobre la actividad que afectan al medioambiente; cómo se debe regular y controlar las nuevas explotaciones y cómo tratar los pasivos existentes; tensiones por el uso de la tierra y por el pago de los cánones; tensiones por modificaciones en patrones demográficos y migratorios, con el desplazamiento de poblaciones entre ciudades y/o regiones. Ahora bien, estas consideraciones están ocurriendo en un nivel concreto en Añelo, que constituye un laboratorio donde se aplican los principales cambios que está trayendo el desarrollo de Loma Campana. En este sentido, la infraestructura existente en Añelo (los servicios de salud, las escuelas, las rutas y los espacios recreativos) está colapsada. Si bien se han decidido las inversiones para solucionar estos cuellos de botella (se está construyendo un hospital en Añelo, está planificada una nueva ruta, más amplia para unir Neuquén con Añelo), estas obras están recién comenzando o mediando su construcción. A su vez, se nota el aumento de precios en alimentos y alquileres, debido a los altos salarios que paga la industria petrolera. Esto trae aparejado fuertes problemas para el resto de la población, que gana salarios muy por debajo del nivel de los petroleros, al mismo tiempo que provoca una crisis de oferta de mano de obra en sectores como el frutihortícola o el vitivinícola, en tanto los salarios que se pagan son sustancialmente más bajos que en el sector petrolero.

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No parece probable que el propio mercado solucione estas distorsiones, por lo que, según lo expresado por varios de los entrevistados, el Estado debería tener un fuerte rol regulador de precios, para que el resto de la población pueda acceder a bienes y servicios básicos, así como también para sostener otras actividades que circunstancialmente puedan estar sufriendo un declive, pero que son estratégicas para mantenerlas y aumentarlas (como por ejemplo las frutas, y el vino, que ha logrado posicionarse a escala mundial como marca argentina). De allí una estrategia de diversificación productiva y proyección exportadora sigue siendo de relevancia para la Provincia. Es posible asociar este tipo de problemáticas con el concepto de ‘petro-estados’, desarrollado por Thorvaludur Gylfason, economista de la Universidad de Groenlandia. Gylfason (2001) se dedica al estudio de las naciones ricas en recursos naturales, observando que muchas veces este beneficio termina resultando, paradójicamente, una traba para el desarrollo del país. Los europeos llaman este problema “enfermedad holandesa”, ya que cuando Holanda descubrió depósitos de gas natural fuera de sus costas en 1960, el sector público se expandió en demasía y todas las exportaciones de productos no relacionados con gas natural se debilitaron o desaparecieron. El gran dilema para Neuquén, y la Argentina en su conjunto, es cómo no caer en este tipo de ‘enfermedad’. Asimismo, los problemas sociales derivados del crecimiento acelerado y no planificado de la economía neuquina tienen que ver con el posible avance del consumo de alcohol, drogas y de la prostitución. Estos fenómenos se explican por un fuerte aumento de la tasa de masculinidad, dado que la mayoría de los que se desplazan hacia Añelo son hombres; también por las dificultades que existen, por ahora, para que los trabajadores puedan radicarse con sus familias en la zona de Añelo, o bien para conformar familia en la zona. La falta de infraestructura, servicios y atracciones desincentiva la vida en familia. El desarrollo de infraestructura física y social sumado a la implementación de políticas locales y regionales específicas tienen un rol central para solucionar estas problemáticas. Las regalías que la provincia de Neuquén cobra por la explotación petrolera también tienen suma importancia para el financiamiento de estas políticas públicas. De este modo, varios entrevistados señalaron que el Estado provincial debe empoderarse para ejercer un mayor rol regulatorio y de control de la explotación hidrocarburífera, con el objeto de garantizar la sustentabilidad ambiental y la integración social y comunitaria, en el marco de un crecimiento sostenido de la Provincia.

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El contexto actual de crecimiento demográfico y económico acelerado ha llevado a varios de los actores gubernamentales y no gubernamentales a observar experiencias en otros países petroleros, para encarar procesos de desarrollo económico y social sostenibles y sustentables.

6.2 Conflictos por situaciones dominiales de tierra

La problemática por la posesión de la tierra aparece como uno de los principales conflictos detectados entre diferentes actores económicos y sociales. Las comunidades indígenas reclaman la posesión histórica de la misma. Si bien ha habido avances para intentar regularizar su situación a través de la conformación de las ‘reservas’ y más recientemente, según lo establecido en el Art. 53 de la Constitución Provincial de Neuquén de 2006, persisten las tensiones, básicamente entre los pueblos indígenas que residen en la zona de explotación de Vaca Muerta, agricultores no indígenas y las empresas petroleras. Del mismo modo, se da una superposición de criterios con respecto a la cuestión dominial, tanto en relación al uso que debería darse a la tierra, como a la convivencia entre las diferentes actividades, lo que torna difícil, aunque no imposible, los acuerdos y complementación de dichas actividades y modos de vida8. Como se señaló anteriormente, en la actualidad existen conflictos entre tenedores de tierras no mapuches y varias comunidades mapuches porque sus territorios se superponen en mayor o menor medida. Esto se produce porque hay un dominio de tierras de las comunidades asentado en una tenencia ancestral pero sin títulos y mensuras sobre las mismas. Por otro lado, superficiarios productores no mapuches han ido comprando tierras de modo legal, superponiéndose a la tenencia reclamada por los mapuches. Estas colisiones de intereses actualmente están reclamando una intervención más activa por parte de los distintos niveles del Estado para la búsqueda de soluciones consensuadas. Las propias comunidades mapuches tienen situaciones heterogéneas en lo que respecta a la situación dominial de las tierras de sus propias comunidades. Se observan comunidades reconocidas y con el trámite del título de propiedad de la tierra avanzado, otras con el reconocimiento como comunidad pero sin título de propiedad y, finalmente, aquéllas que no tienen aún ningún tipo de reconocimiento.

8 Para una mayor definición de los tipo de tenencia u ocupación de la tierra por parte de los mapuches,

ver en el punto 5.1.1 ‘Descripción de los actores’ el apartado ‘Comunidades mapuches’.

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Relación con la comunidad mapuche

Los diferentes referentes de la comunidad mapuche entrevistados no han expresado una oposición abierta al desarrollo de la industria petrolera, aunque sí expresaron una oposición más radical algunos académicos ligados a esta comunidad. En el caso de los más moderados, sostienen que existe una apremiante necesidad de educación media y terciaria (o técnica y profesional) en las comunidades mapuches. Afirman que deberían promoverse mayores facilidades para estudiar, como las becas (u otras herramientas) para impulsar estas instancias educativas. También es central la apertura de caminos en las propias comunidades, tanto como la provisión de salud de calidad. En las últimas décadas, los mapuches se fueron organizando desde el punto de vista institucional. En 1970 formaron la Confederación de Comunidades Mapuches de Neuquén, y en 1984 el Estado Provincial creó la Dirección de Asuntos Indígenas. A partir de la década de 1990 nuevos actores y dirigentes (que provenían mayormente de centros poblados) comienzan a tener una actitud más combativa, y entablan relaciones conflictivas con Parque Nacionales y las empresas petroleras. A lo largo de los años, es posible observar que se ha mantenido la asistencia a los pueblos mapuches. Actualmente, los representantes de la Confederación de Comunidades Mapuches reclaman que se respete su estilo de vida en territorios en dónde se ha introducido la explotación hidrocarburífera convencional y no convencional. Muchos adultos y adultos mayores mapuches mantienen este reclamo, pero muchos jóvenes se ven tentados por los altos salarios pagados por la industria petrolera y entran a trabajar en estas empresas, tomando distancia de su tradicional estilo de vida. Asimismo, las actitudes combativas de algunas comunidades mapuches llegan en muchos casos a parar la producción petrolera. Sin embargo, suelen abrirse puertas para la negociación, que en general conducen a acuerdos que contienen a los diferentes intereses, y de este modo incluyen la participación en la renta petrolera por parte de sectores de la comunidad mapuche (brindando servicios petroleros, al proveer YPF el servicio de siembra y cosecha de plantaciones, o bien al cobrar una renta como superficiarios). Hay otros casos, como el de la Comunidad Mapuche de Caviahue, en dónde han logrado desarrollar y sostener a lo largo del tiempo emprendimientos exitosos (por ejemplo el Centro de Esquí Batea Mahuida, viñedos u emprendimientos forestales).

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Quienes adoptan posturas más radicales de oposición a la explotación petrolera y a su dinámica extractivista, sostenidas mayormente por referentes académicos, denuncian problemas de contaminación en la salud de la población, la flora y la fauna. Puntualmente se oponen al fracking, guiados por el principio precautorio, debido al riego potencial de esta técnica para el medio ambiente y para el estilo de vida de los mapuches. Los mapuches se dedican fundamentalmente al pastoreo, pastaje, a los cultivos de frutales y conservas. No tienen un concepto occidental de desarrollo (en términos de evolución y avance técnico y cultural diacrónico) sino que piensan y actúan en términos del concepto de ‘Buena Vida’. Para el mapuche, la tierra es una unidad con todos sus bienes y riquezas. La sabiduría mapuche enseña que todo tiene fuerza/energía/valor (newen-falintu) por lo que merece respeto por parte de la gente y no se es dueño ni propietario sino que se pertenece y se usa en un sentido funcional. Estas concepciones han inspirado a ecologistas, militantes de energías renovables, movimientos antifracking, promotores de construcciones de bajo impacto, cultivos orgánicos, huertas, etc. En muchos casos, actores locales cuestionan que algunos habitantes que se presentan como ‘mapuches’ provienen de las ciudades. Sin embargo, los académicos sostienen que existe la membrecía comunitaria cosanguínea, más allá de la pertenencia territorial. Asimismo afirman que las comunidades mapuches cumplen un importante rol de monitoreo sobre el riesgo ambiental de la actividad de las empresas petroleras. También denuncian que no suele cumplirse el consentimiento libre previo informado por parte de las empresas petroleras. Éste es un Derecho Constitucional Provincial en el cuál la comunidad indígena que habita el área en dónde se realizará la explotación debe dar autorización a la explotación en el marco de mesas de diálogo, tanto como cobrar un canon por derecho superficiario. En este sentido, uno de los líderes mapuches afirma “…se deben hacer estudios de impacto ambiental y cultural sobre el área que se va a trabajar, respetando la preexistencia del pueblo mapuche, como dice la Constitución, que reconoce la preexistencia del pueblo mapuche. ‘Ustedes no cumplen la ley’ nos dicen. No, en todo caso nosotros queremos cumplir con la ley, a nosotros nos tratan de delincuentes, de violentos, pero nosotros somos los que más queremos que se aplique la ley”. En definitiva, las comunidades mapuches son un actor relevante en el territorio, con poder de negociación, que debe ser tenido en cuenta, más allá de la mayor o menor ‘instrumentalidad’ de sus posiciones. En todo caso, es notorio como han adquirido habilidades para el posicionamiento y negociación en una trama compleja de actores e intereses de gran porte e impacto.

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6.3 Tensiones medioambientales

Indudablemente, la dimensión medioambiental es otro flanco crucial de tensiones y conflictos de intereses. En el pasado el cuidado por las cuestiones medioambientales por parte de la industria no tenían el nivel de vigilancia que se exige actualmente, así como el interés de la sociedad civil no tenía la intensidad que puede constatarse en la actualidad. En Neuquén, los problemas ambientales se suscitaron fuertemente en lo que fue el desarrollo de Loma de la Lata, de modo tal que en la evaluación del valor de YPF se consideraron unos USD 5.000 MM de pasivo ambiental, sobre el que se está operando en la actualidad. Por lo tanto, estos aspectos del pasado han condicionado una mirada recelosa de ciertos sectores (comunidades mapuches, organizaciones no gubernamentales, por ejemplo) sobre el desarrollo presente de Vaca Muerta. Es decir, se evidencia cierta desconfianza respecto a los posibles impactos que podría tener el desarrollo de la explotación no convencional, teniendo en cuenta su magnitud en cuanto a la cantidad de pozos a perforar. Con ello, si bien los estudios técnicos más serios e importantes demuestran que la actividad, realizada bajo las normas y protocolos establecidos, es segura, existen desconfianzas sobre las que aún tendrán que trabajar las compañías.

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6.4 Característica de los mercados de trabajo

Existe una tensión entre el proceso de tecnificación de la explotación petrolera y la capacidad de esta industria para mantener la cantidad de mano de obra que emplea en el presente. Por ejemplo, en la actualidad es posible automatizar en forma completa el control de los pozos (reemplazando a los obreros que recorren los pozos para su control). British Petroleum ha implementado este sistema. Sin embargo, los sindicatos exigen mantener los puestos de trabajo tradicionales, como por ejemplo, el puesto de responsable de los recorridos de pozos, tanto cómo otros puestos que podrían ser reemplazados por procesos de automatización. Esta realidad exige repensar perfiles laborales, en el marco del desarrollo y consolidación de empresas de servicios para la industria petrolera y en la búsqueda de una especialización de la industria petrolera argentina. La desactualización de determinados perfiles laborales debe llevar a innovar en el desarrollo de nuevos perfiles necesarios para el crecimiento de la industria, impulsando así la reinserción laboral, por medio de la capacitación, de aquellos trabajadores que vienen ocupando roles ‘reemplazables’ debido al avance de la innovación y automatización tecnológica. Por otro lado, hay empresas proveedoras de la industria petrolera localizadas en el Gran Buenos Aires que tienen otra realidad con respecto a la cuestión salarial y sindical. Desde la visión de sus directores, no es conveniente radicarse en los centros petroleros como Comodoro Rivadavia o Neuquén, ya que allí los niveles de retribución son mucho mayores que los niveles de retribución de la industria en general, debido a los acuerdos salariales con los trabajadores petroleros, lo que aumentaría los costos. Según afirman “(…) yo jamás me radicaría en Comodoro Rivadavia ni en Neuquén, porque allí es imposible producir a un costo razonable. Ahora bien, este problema existe también en otros lugares del mundo”. En cambio, al mantenerse en otras regiones, alejadas de los centros petroleros, los trabajadores entran dentro de los convenios de otros sindicatos, como los metalúrgicos por ejemplo, con salarios menores. En definitiva, desde la visión de algunos empresarios proveedores de la industria, los niveles salariales en la industria petrolera constituyen un obstáculo para la radicación de empresas, fundamentalmente PyMEs, en el área de influencia. Un caso distinto lo constituyen las empresas de servicios, para las cuales sí tiene sentido localizarse en el área de influencia petrolera. Estas empresas se dedican, por ejemplo, a la limpieza de pozos, colocación de luces, servicio de presión hidráulica, provisión de comida, ropa, vivienda, servicios médicos, etc.

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Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la etapa de exploración hay una escala de servicios y trabajadores que luego merma en la etapa de explotación. Por eso, cuando termina la actividad desarrolladora, la industria demanda una cantidad considerablemente menor de trabajadores. Debido a estos desafíos, es necesario continuar capacitando a los trabajadores, tanto como continuar impulsando la I+D en el sector. La estrategia defensiva frente a las nuevas tecnologías no parece ser útil ni para mantener y mejorar los puestos de trabajo existentes ni para crear nuevos. Es necesario continuar y profundizar la línea de trabajo de YPF Tecnología, en dónde se busca innovar en el proceso de producción petrolero. En este mismo camino se irán definiendo nuevos perfiles necesarios para la aplicación de las soluciones tecnológicas desarrolladas. Asimismo, esta estrategia permitirá impulsar puestos de trabajo más calificados, y desde el punto de vista organizacional, se promoverá el conocimiento y manejo profundo de las tecnologías desarrolladas nacionalmente.

Tensiones sobre la mano de obra La intensidad de la demanda de trabajadores del sector, en términos generales, tiene efectos beneficiosos, aunque también presenta consecuencias no deseadas y que, por lo general, se deben a ciertas ausencias de planificación o coordinación entre sectores. En primer lugar, la intensidad de la demanda desde el sector hidrocarburífero, acompañada de niveles salariales muy superiores a la media de los otros sectores, implica un cuello de botella para otras áreas productivas a la hora de encontrar mano de obra para sus actividades. Es decir, el sector petrolero tracciona la mayoría de los recursos humanos produciendo una fuerte dificultad para reclutar personas por parte de otros sectores productivos. En segundo lugar, la atracción de mano de obra no se produce con características homogéneas si no media algún tipo de proceso de planificación y/o coordinación. Por ejemplo, mientras en estos últimos tres años aumentaba fuertemente la cantidad de trabajadores en la industria petrolera, en la localidad de Añelo tenían una considerable cantidad de jóvenes desocupados, lo cual, representaba una fuerte contradicción para los habitantes de dicha ciudad: mientras observaban el dinamismo de la actividad convivían con importantes situaciones de desempleo. El principio de solución de esta situación vino de la mano del conflicto entre los habitantes de la localidad, los gremios e YPF. Los pobladores de Añelo comenzaron a imposibilitar (mediante el piquete) la entrada de los trabajadores a los pozos, reclamando puestos de trabajo para los jóvenes añelenses. Después de un período de conflicto se logró que fueran empleados en la industria 400 jóvenes jefes de hogar de dicha localidad.

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En tercer lugar, se observan tensiones entre gremios relacionados dentro de la actividad petrolera, básicamente con los trabajadores agremiados en la UOCRA. Estos últimos tienen que arbitrar ciertos mecanismos para poder competir en los niveles salariales, de modo de no quedar muy alejados de los valores que cobran los empleados petroleros. Pero, a su vez, tienen ciertos conflictos internos porque los trabajadores de la construcción pugnan por estar empleados en tareas vinculadas al sector petrolero, cuando sólo una porción minoritaria de los mismos pueden acceder a esos puestos de trabajo. Finalmente, hay que destacar el alto poder de negociación que tienen actualmente los sindicatos, especialmente el gremio de los petroleros. Esto implica que, eventualmente, las estructuras gremiales tienden a no negociar ciertas condiciones o modalidades de la organización productiva que, directa o indirectamente, afectan la productividad del trabajo. Para trabajar sobre las situaciones que se han detallado es necesaria la concurrencia de distintos actores que posibiliten ciertas planificaciones o coordinaciones, de modo de minimizar los impactos conflictivos que tienen inherentemente este tipo de tensiones.

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6.5 Gestión de la renta petrolera

Según un informe del PNUD (2012) “…los resultados obtenidos en términos de diversificar la economía [de Neuquén] son aún escasos…”. Esta realidad afecta la posibilidad de disminuir la dependencia de la actividad petrolera y, de este modo, el margen de maniobra de las rentas o regalías de dicha actividad. Esto se ha expuesto en el capítulo cuarto donde se observa que el petróleo, el gas y la minería contribuyen con más del 50% del producto bruto geográfico. Por lo tanto, para un análisis de las posibilidades de la gestión de estas rentas no puede soslayarse este punto de partida. El gobierno de la Provincia de Neuquén desarrolló una estrategia específica para participar de la renta petrolera, a partir de la creación de una empresa propia: Hidrocarburos de Neuquén, S.E. (Hidenesa) que inició sus actividades como distribuidora de gas. Actualmente, Hidenesa es propietaria de la tierra (en tanto constitucionalmente la propiedad de la tierra es de la Provincia), y recurre al instrumento normativo del acarreo (‘carry’), que permite que las petroleras provinciales – también la empresa Gas & Petróleo de Neuquén- se asocien con inversores privados sin desembolsar dinero en la instancia exploratoria de los campos. Desde la óptica de YPF, el mayor inversor en Neuquén, esa metodología reduce la tasa interna de retorno (TIR) de los proyectos en Vaca Muerta y por consiguiente, desalienta la inversión. De este modo, y globalmente, la provincia recibe ingresos por:

coparticipación,

regalías,

inversiones de las empresas,

como socia de otras empresas, por el sistema de acarreo. Los diferentes modelos de articulación entre la explotación petrolera y las regulaciones y políticas públicas pueden servir como ejemplo y fuente de aprendizaje a los fines de diseñar estrategias de gestión de la renta petrolera, y evitar problemas recurrentes generados por la ‘enfermedad holandesa’. Este es un aspecto clave, para evitar desequilibrios económicos, sociales y ambientales.

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De algunos modelos posibles sobre el tratamiento de las rentas, se pueden mencionar el caso noruego, así como el de los Estados Unidos, teniendo en cuenta que los mismos tienen sólo una utilidad orientadora ya que las realidades de ambos países son muy diferentes a la de Argentina. Debido a ello, ninguna de estas experiencias podría ser asimilable de manera directa, pero pueden ser útiles como casos de análisis en su totalidad o en alguna de sus partes. En el caso de Noruega, la renta petrolera se redistribuye con un criterio intergeneracional, canalizándose en inversiones diversificadas y de largo plazo a escala global. Para ello, han separado el negocio petrolero del resto de su economía, para disminuir la dependencia de la economía noruega de los cambiantes precios del petróleo y así impulsar la diversificación del sector privado y la especialización en I+D en el petrolero (por ejemplo, Noruega es líder en el desarrollo de plataformas off-shore). Según se establece en la web Petróleo YV “Las leyes noruegas establecen claramente que el petróleo pertenece a los ciudadanos noruegos, no puede ser propiedad de un particular, ni de un grupo, ni de un área geográfica en especial. Desde 1990, el gobierno noruego ha estado invirtiendo parte de las ganancias provenientes del petróleo en una cuenta llamada Fondo Petrolero Gubernamental”9. El dinero de este fondo es invertido en acciones y bonos internacionales: no se invierte dentro de Noruega para evitar transformar las compañías nacionales en subsidiarias petroleras. La rentabilidad del Fondo es de un 4% anual en promedio y el destino de estas ganancias es, en principio, balancear el presupuesto nacional no petrolero, pero también se utilizará eventualmente para financiar los planes de jubilación de la población infantil actual. La petrolera estatal noruega es tan lucrativa que ha podido incluso invertir su dinero en áreas como la manufactura y otros sectores económicos distintos del petróleo.

9 Según Wikipedia: “El Government Pension Fund - Global (noruego: Statens pensjonsfond utland, SPU)

es un fondo en el que se deposita el excedente de riqueza producida por los ingresos derivados del petróleo de Noruega. A partir del 2006 el fondo se denomina comúnmente como el Petroleum Fund (noruego: Oljefondet). A partir de la valoración en junio del 2007, fue el mayor fondo de pensiones en Europa y el cuarto más grande en el mundo, aunque en realidad no es un fondo de pensiones, ya que deriva su respaldo financiero de los beneficios del petróleo y no de las contribuciones de pensiones. A partir del 30 de septiembre del 2013 su valor total es de 4714 mil millones de coronas noruegas (€ 590 mil millones) sosteniendo 1,05 por ciento de los mercados bursátiles mundiales. El fondo sostiene el 2,15 por ciento de las reservas europeas, es decir que es el mayor propietario de valores en Europa. El propósito del Petroleum Fund es invertir parte del gran excedente generado por el sector petrolero noruego, que son principalmente impuestos a las empresas, aunque también del pago de licencia para exploración, y de los dividendos de la empresa parcialmente propiedad del estado Statoil. Los ingresos actuales del sector del petróleo se cree que están en su período máximo y que irán disminuyendo en las próximas décadas. El Petroleum Fund fue creado en 1990 después de una decisión de la Asamblea Legislativa (Storting) para contrarrestar los efectos de la disminución futura de los ingresos y para suavizar los efectos alteradores de la alta fluctuación de los precios del petróleo.”

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El gobierno noruego reconoce la necesidad de impulsar una industria nacional competitiva, y esto lo ha logrado manteniendo un control para reducir la sobreapreciación de la moneda (exportaciones menos costosas), practicando una política de apertura a la libre competencia de empresas extranjeras, e impulsando la I+D en el sector. En Estados Unidos, dada su estructura legal para la cual el propietario del recurso es el propietario particular de la tierra de dónde se extrae el petróleo, se han desarrollado miles de micro y pequeñas empresas ligadas a la explotación petrolera tanto convencional como no convencional. La desregulación del mercado de trabajo, combinada con esta amplia oferta de empresas de diferentes tamaños, también impulsa una fuerte circulación de trabajadores, de empresa en empresa. Según lo expresado por uno de los entrevistados “en Estados Unidos, si tenés un know how específico sos valorado por el mercado y encontrás trabajo en otra empresa”. Es así cómo, el ‘modelo’ norteamericano, aunque es muy diferente al noruego, también ha permitido generar una capacidad tecnológica y empresarial, que ha sido la base para la expansión de la industria petrolera convencional y no convencional de ese país.

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6.6 Desarrollo de proveedores

En Argentina

Continuando con el argumento expresado en el punto anterior, las industrias de carácter extractivo, como la explotación petrolera, corren el riesgo de constituir economías de enclave con poco o nulo ‘derrame’ para el desarrollo regional y local. En este sentido, la posibilidad de aprovechar las inversiones y el desarrollo ligado a la explotación de Vaca Muerta pasa, en buena parte, por obtener un conocimiento y capacidad competitiva en tecnologías específicas ligadas a la industria, tanto como por el desarrollo de proveedores, de diferentes rubros. Por ejemplo, Brasil en la década de 1970 fue pionera mundial en la explotación petrolera off shore. En esa década los pozos del Mar del Norte eran de aproximadamente 100 mts. de profundidad, mientras que Brasil incursionó en la explotación de pozos en aguas profundas, en conjunto con empresas internacionales. El financiamiento de estos nuevos desarrollos fue aportado por el estado brasileño, quien obligó a las empresas productoras internacionales a desarrollar proveedores locales para integrar parte de la producción dentro de Brasil. Esto lo ha hecho primero con los desarrollos costa afuera y ahora lo está haciendo con la explotación del Presal10. Según el empresario proveedor de la industria petrolera entrevistado, en Argentina las mejores oportunidades en la industria pueden ser encontradas en la revitalización de pozos maduros a partir del uso de nuevas tecnologías y en el desarrollo de los no convencionales con tecnologías tradicionales articulándolas con nuevas tecnologías. Esto puede constituir una oportunidad para estructurar y desarrollar empresas proveedoras locales en las nuevas tecnologías para los convencionales y los no convencionales. Para ello es clave el rol de las empresas e institutos tecnológicos, como es el caso del CENPES (Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Américo Miguez de Mello), el cual está especializado en el desarrollo de tecnologías costa afuera en Brasil, tanto como Y-TEC en Argentina, que viene incursionando en innovaciones en la tecnología del fracking, en la generación

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El término «presal» se refiere a un conjunto de rocas ubicadas en las porciones marinas de gran parte de la costa brasileña, con potencial para la generación y acumulación de petróleo. Se consideró apropiado denominarlo «presal» porque forma un intervalo de rocas que se extiende por debajo de una extensa capa de sal que, en determinadas áreas de la costa, alcanza un espesor de hasta 2.000 m. Se utiliza el término «pre» porque, en el transcurso del tiempo, se fueron depositando esas rocas antes de la capa de sal. La profundidad total de esas rocas, que es la distancia entre la superficie del mar y los reservorios de petróleo por debajo de la capa de sal, puede llegar a más de 7 mil metros. Los mayores descubrimientos de petróleo, en Brasil, fueron realizados recientemente por Petrobras en la capa presal ubicada entre los estados de Santa Catarina y Espírito Santo, donde se encontraron grandes volúmenes de crudo ligero. En la Cuenca de Santos, por ejemplo, el crudo ya identificado en el presal tiene una densidad de 28,5º API, baja acidez y bajo contenido de azufre. Son características de un petróleo de alta calidad y de mayor valor de mercado.

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de tecnologías para obtener una mayor producción en yacimientos maduros, la optimización de procesos petroquímicos y la generación de nuevos subproductos de alto valor. También viene trabajando en el desarrollo de tecnologías que posibiliten un mejor aprovechamiento y cuidado de las energías renovables y el ambiente. Asimismo, YPF se ha dado una política de desarrollo de proveedores, por lo que comenzó a invitar a empresas argentinas, no sólo las que ya eran proveedoras de la industria petrolera, sino también aquéllas que tienen potencial para poder entrar en este negocio. Estas invitaciones se han cursado a través de cámaras representativas, como la Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina (ADIMRA), o el Ministerio de Industria. Si bien las barreras de entrada al negocio son elevadas, las oportunidades también son importantes. Por ejemplo, un cabezal para la industria tradicional tiene un precio en el orden de los 30 mil dólares, mientras que uno para la explotación del Shale está en el orden de los 350 mil dólares. De este modo, se busca que las empresas más preparadas se concentren en el segmento de mayor envergadura y exigencia técnica, mientras que las empresas más pequeñas incursionen en el segmento de menor exigencia y negocios más pequeños. Aparte de las empresas extranjeras con capacidad para producir cabezales para el Shale, como Cameron y FMC, hay empresas nacionales con esta misma capacidad como Wenlen y Motomecánica. Las empresas de servicios, por definición, no son proveedoras de máquinas, piezas o herramientas para la actividad principal, sino que brindan, por ejemplo, servicio de transporte de las bombas de HP hidráulico, colocan la presión, las torres con la iluminación, y luego retiran las instalaciones. El plan de desarrollo de proveedores de YPF no plantea diferencias entre empresas nacionales y extranjeras, aunque sí es condición que tengan una estructura de prestación de servicios en el país. En términos generales, según empresarios expertos en el sector, la capacidad productiva y tecnológica nacional para participar en la industria del Shale es incipiente, y se requieren crecientemente la creación de empresas de servicio. La provisión de estos servicios conexos es el aspecto más costoso de todo el proceso, y existe una cantidad muy grande de rubros por cubrir, para lo cual es necesario impulsar capacidades tecnológicas y empresariales específicas. Por ejemplo, la capacidad para brindar el servicio de HP hidráulico (la cuál es una potencia que se agrega en el proceso de fracturación) que tienen las empresas locales es considerablemente menor al necesario para poder aplicar la fractura hidráulica. Las empresas que tienen capacidades para abastecer a la industria están fuertemente concentradas en empresas multinacionales: Halliburton, Baker, Schlumberger y San Antonio.

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En Argentina, estas empresas están cartelizadas y manejan los precios de los servicios que prestan, por lo que se anula la competencia. Esto aumenta los costos para las empresas petroleras, motivo por el cual se torna de suma relevancia el desarrollo de proveedores locales que amplíen la oferta, y así la competencia. Asimismo, YPF está promoviendo la fabricación de equipos de fractura hidráulica en el país. Hay una empresa en Mendoza y otra en Mar del Plata que están incursionando en estas fabricaciones. Por otro lado, se están constituyendo empresas de servicio con el apoyo de créditos blandos, y de este modo se busca bajar los costos de la explotación. Con este conjunto de empresas se hacen también acuerdos de precio a largo plazo, teniendo en cuenta que al principio hay que amortizar el start up. Esta política de desarrollo de proveedores tiene un carácter clave para que la explotación de Vaca Muerta tenga un impacto positivo en el desarrollo económico y social de la región y el país.

En Estados Unidos El caso de Estados Unidos es sustancialmente diferente al argentino, ya que la mayor parte del desarrollo del shale-oil fue realizado por PyMEs (las diez principales empresas productoras de petróleo no convencional comenzaron sus actividades como PyMEs). Lo mismo sucedió con las proveedoras de servicios. Estas empresas perforaron miles de pozos y actualmente tienen problemas porque invirtieron cuantiosas sumas de dinero y el precio del petróleo cayó en el último año. De este modo, se encuentran endeudadas por un monto aproximado de 200 mil millones de U$S, con un activo que bajó a la mitad. Por lo tanto, es previsible que en el futuro se dé un proceso de concentración en dicho mercado. A diferencia del caso argentino, las mismas empresas multinacionales que en Argentina se organizan en forma cartelizada en Estados Unidos no pueden hacerlo, ya que tienen miles de competidores pequeños. Por ejemplo, suelen conformarse pequeñas empresas fácilmente, con unos pocos ingenieros y camiones. Uno de los motivos de esta realidad, según los expertos empresarios entrevistados, es que Estados Unidos es el único lugar en el mundo en donde el dueño de la tierra es el dueño del recurso hidrocarburífero que se encuentra debajo de la misma. Esta regulación posibilita a que una persona física pueda ser propietaria de un pozo petrolero. Asimismo, en Estados Unidos se encuentran los ‘productores independientes’. Cuando los pozos comienzan a declinar en su ciclo de vida, el costo del abandono del pozo es alto (en tanto se debe seguir toda una serie de protocolos de seguridad ambiental para sellarlo). Las grandes empresas no quieren asumir estos costos, por lo que venden los pozos a

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microemprendedores por el monto que cuesta su abandono, incluido el costeo del cierre de pozo. Ahora bien, como este microemprendedor no tiene la capacidad financiera para costear dicho cierre de pozo, posterga indefinidamente su cierre, bombeando petróleo sin abandonarlo. En Estados Unidos la relevancia de los pequeños emprendedores es tal que de un total de aproximadamente 600 mil pozos, más de 400 mil son propiedad de productores independientes que tienen menos de 50 pozos cada uno. Por ejemplo, hay familias que tienen sólo 2 pozos. Al carecer de capacidad financiera, los productores independientes no pueden contratar a grandes empresas de servicio, por lo que contratan a pequeñas empresas a tal fin. De este modo, los productores y las empresas de servicio pequeñas participaron en el negocio del shale desde sus inicios. Si bien las realidades económicas, sociales y regulatorias en Estados Unidos son sustancialmente diferentes a las argentinas, como en el caso noruego o brasileño es posible tomar algunas lecciones aprendidas que puedan ser de utilidad para el caso argentino. Impulsar la posibilidad de que MIPyMEs participen del negocio aparece como un aspecto clave para socializar la renta petrolera así como también desarrollar las capacidades empresariales locales. Para ello es clave el rol de YPF e YTEC y de las políticas activas del Gobierno Nacional y Provincial, así como también la generación de regulaciones adecuadas para facilitar e impulsar la participación de las MIPyMEs en el negocio.

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6.7 Gobernanza y espacios de diálogo

La capacidad de gobernanza y la generación de espacios de diálogo entre diferentes actores económicos, sociales y políticos tienen un carácter fundamental para impulsar políticas públicas consensuadas que logren evitar los desequilibrios antes mencionados. Actualmente en Neuquén se están generando diferentes espacios de diálogo, consenso y planificación estratégica. Por ejemplo, la Mesa General de Diálogo, creada mediante el decreto 1.551/10 y modificada posteriormente por el decreto 674/12, es un lugar relevante en dónde participan las empresas petroleras, los gremios, los mapuches, y otros agricultores superficiarios. Se busca que estos espacios tengan un carácter permanente para poder encarar soluciones a problemáticas y tensiones entre los actores, tanto como para planificar políticas de mediano y largo plazo para el desarrollo regional. En este sentido, diferentes actores entrevistados expresaron su opinión acerca de la relevancia de estos lugares de diálogo, aunque tengan un carácter incipiente. Asimismo, en el marco de las entrevistas surgió la necesidad de contar con profesionales e instituciones expertas en el procesamiento y resolución de conflictos, la construcción institucional, la planificación estratégica, entre otras actividades relativas a la gobernanza de un territorio. Hubo coincidencias sobre la necesidad de darle entidad y recursos a este tipo de construcción colectiva. En este sentido, se remarcó la importancia de contar con un mapa de actores con información multidimensional sobre el territorio (producción agropecuaria, petrolera, comunidades indígenas, infraestructura vial, educativa y de salud, entre otras). Esta información objetiva es central para poder encarar los procesos de planificación, negociación y toma de decisiones. En la actualidad, YPF se encuentra liderando el proceso de gobernanza, con una política integral dentro del territorio. Es decir, YPF realiza diferentes tipos de actividades que no están estrictamente relacionadas con sus funciones primarias, sino más bien como un actor territorial fundamental para impulsar el desarrollo económico y social de las regiones en dónde opera. Un ejemplo de esto es el encargo que la compañía le hizo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la realización de un plan estratégico de acción para el desarrollo sostenible en la ciudad de Añelo. La concreción del diseño de este plan fue el resultado de la generación de consensos con la diversidad de actores y de un año de trabajo con expertos en medio ambiente, urbanismo, recursos hídricos, salud, educación, entre otras áreas. Se realizó un diagnóstico multisectorial y se detallaron conclusiones de los estudios técnicos, la identificación de los principales desafíos para la sostenibilidad de la ciudad, y las estrategias y acciones acordadas para abordarlos.

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Junto a estos planes, la Fundación YPF también lleva a cabo una campaña de comunicación para atraer a los jóvenes al estudio de las carreras relacionadas con la energía así como también sembrar, entre los más jóvenes, vocaciones relacionadas con la industria petrolera. YPF también tiene una intervención directa en el territorio, en la búsqueda de satisfacer los intereses de los diferentes actores. En este marco, construyó un canal de riego y le provee un servicio de cultivo y cosecha en forma gratuita a una comunidad mapuche que habita en el área de Loma Campana. Es importante señalar a otros actores importantes para coadyuvar al proceso de gobernanza y que, según la opinión de varios entrevistados, deberían asumir un rol más agresivo en este sentido. Ese es el caso del Gobierno Provincial de Neuquén, que según algunas opiniones debería asumir un rol de mayor liderazgo en la gobernanza de la compleja trama de actores relacionadas con la explotación de Vaca Muerta. Esta gobernanza debería focalizarse en el ejercicio de control e impulso de procesos de mediación y negociación de situaciones tales como:

Controles medioambientales así como la fiscalización de las acciones para la reparación de pasivos ambientales.

Conflictos derivados de las relaciones laborales, interviniendo entre las empresas, los gremios y la comunidad.

Conflictos por problemas dominiales de tierra que involucran también el análisis e instrumentación de los pagos de cánones a los superficiarios.

Por otro lado, si bien el resto de las empresas petroleras realizan acciones de responsabilidad social empresaria, éstas tienen un carácter puntual, y no se articulan con estrategias más amplias de desarrollo local y regional, de carácter social y productivo. También cabe remarcar una ausencia de una estrategia de comunicación que impulse el desarrollo social y económico integral relacionada con la explotación hidricarburífera (aunque puedan existir acciones de comunicación sobre la factibilidad técnica o sobre la seguridad de los procesos). En definitiva, estos procesos de diálogo social no necesariamente son armónicos ni desinteresados, pero sin lugar a dudas constituyen una herramienta fundamental para procesar los conflictos fundados en visiones y/o intereses, así como también son una instancia fundamental para el diseño y legitimación de la planificación territorial social y económica.

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7. Conclusiones

El desarrollo del yacimiento de Vaca Muerta es un importante proyecto nacional que puede permitir recuperar la autosuficiencia energética a nuestro país, así como también impulsar un proceso de desarrollo económico y social denso y complejo, que incorpore al mercado laboral a una gran cantidad de personas. También es una oportunidad para el desarrollo de nuevas empresas, ciudades y actividades de investigación y desarrollo, que agreguen valor económico y que faciliten la provisión de soluciones a problemáticas sociales y ambientales. Constituye un desafío tecnológico importante, en tanto que la tecnología del fracking necesaria para explotar los yacimientos de gas y petróleo no convencional requiere nuevas exigencias desde el punto de vista de los equipos, técnicas y know-how para llevarla a cabo. YPF, a través de Y-TEC, ha tomado un rol relevante en ese sentido, desarrollando nuevas tecnologías y soluciones que se van presentando con el mismo avance de la actividad. Junto al desarrollo tecnológico específico, la dimensión de las inversiones realizadas y por realizar, el proyecto Vaca Muerta presenta otros dilemas y desafíos en diferentes campos, tales como el social, empresarial, ambiental, urbano, educativo, entre otros. Para afrontarlos se requerirá de la integración de múltiples actores y saberes. Existe, pues, una confrontación de intereses y posiciones que van más allá de los niveles de inversión y las posibilidades tecnológicas de extraer el recurso. Varios grupos ligados a Vaca Muerta tienen intereses insatisfechos, cuestión que implica que perciban su situación actual como problemática. Lo importante es comprender que estas opiniones y/o representaciones, que son fundamentalmente de orden sociológico, pueden incidir negativamente en proyectos de inversión de este tipo, de modo que su impacto puede afectar la eficiencia en el avance de los mismos o, incluso, pueden llegar a estancar el proceso en la coyuntura. Como fenómeno de opinión pública, actualmente Vaca Muerta se encuentra en una fase de valoración: o sea, el conjunto de actores está analizando qué se ha logrado, qué falta, en qué posición se encuentran y, fundamentalmente, cuáles serán los próximos pasos. Teniendo en cuenta que Vaca Muerta proyecta expandirse muy fuertemente, resultaría de suma importancia trabajar en la planificación y anticipación de posibles nuevos conflictos. Aún si el concepto de anticipación aparece como algo demasiado complejo, debería trabajarse en la especificación y formulación de planes de contingencia que hagan más eficiente el tratamiento de dichos conflictos.

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YPF es el actor que ocupa un lugar central en el desarrollo de Vaca Muerta, liderando el proceso y, en muchos casos, a otros actores involucrados. En muchas ocasiones no es YPF el destinatario de una vinculación conflictiva pero termina mediando en ella e incidiendo en su proceso de resolución. Es necesario equilibrar el rol de YPF con una presencia más activa e intensa del gobierno provincial en, por lo menos, los siguientes aspectos:

El control y regulación de la incidencia de la actividad en el medioambiente.

El arbitrio sobre los problemas dominiales de tierra, intercediendo con las comunidades de pueblos originarios y otros superficiarios, por ejemplo.

La contribución a la planificación del desarrollo sustentable del proyecto Vaca Muerta.

El sector empresario en general está en una situación expectante respecto a Vaca Muerta. Sería necesario que las empresas del sector avancen con mayor intensidad en la comunicación sobre lo que implica o puede implicar la industria hidrocarburífera para el desarrollo del país, así como integrar de modo sistémico sus actividades de responsabilidad social empresaria en planes y acciones estratégicos de desarrollo. A modo de síntesis, se identificaron algunas dimensiones donde se cristalizan los conflictos de interés en relación a Vaca Muerta:

Desafíos socioeconómicos y demográficos, relacionados con la planificación y administración de los crecientes recursos económicos que llegan año a año, a pesar del deprimido precio del petróleo. Por otro lado, con el problema de los movimientos poblacionales y sus impactos en el ecosistema de Añelo.

Desafíos por la tenencia y uso de la tierra, en relación a la planificación, regulación y mediación en los conflictos dominiales, especialmente respecto a los vínculos con las comunidades mapuches.

Desafíos en el abordaje medioambiental, tanto en lo concerniente a las reparaciones de pasivos ambientales del pasado como en el control y regulación actual y futura.

Desafíos por la gestión de la mano de obra y la relación con las organizaciones gremiales: en cuanto a las negociaciones colectivas, la productividad del trabajo y el equilibrio en la atractividad de la mano de obra, por ejemplo.

Desafíos en la gestión de las regalías provenientes del sector, de modo de poder contribuir a un desarrollo local y regional equilibrado, con equidad y sustentable.

Finalmente, todas las situaciones convergen en una necesidad de mejorar los niveles de gobernanza así como los espacios de diálogo y negociación dentro de la red de actores involucrados.

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Posibles situaciones futuras A continuación se describen algunas perspectivas posibles que incidirán de diverso modo en el futuro cercano de Vaca Muerta. 1. Existen altas probabilidades de que se mantengan y/o crezcan las inversiones en Neuquén y en Añelo (proyectadas del orden de los USD 6.000 millones de anuales), aun con el problema que representa actualmente la baja del precio del petróleo. 2. Según algunos actores entrevistados, el sostenimiento de algunas variables (como el precio interno del petróleo) tendrá un carácter fundamental para aumentar estas inversiones, que se estiman se llevarán a cabo durante las próximas décadas en diferentes fases. 3. En los próximos años el proyecto va a ir tomando escala de desarrollo y se incrementará drásticamente la cantidad de pozos, lo que aumentará las probabilidades de discusiones sobre los intereses territoriales, así como sobre los problemas medioambientales y respecto a los niveles de control sobre la expansión de la actividad. 4. Actualmente no se evidencian señalas claras por parte del gobierno provincial de tomar la iniciativa en el liderazgo de la forma que tomará el proyecto Vaca Muerta en la región. En el mediano plazo es importante que esta variable se modifique porque hay tareas de regulación y de control de los pasivos ambientales, por ejemplo, que son competencia directa de la provincia de Neuquén. 5. Asimismo, un mayor protagonismo del gobierno provincial facilitará algunas de las acciones que actualmente lleva adelante YPF y, además, permitiría que la compañía se retire de espacios de intervención que son propios de la figura estatal provincial. 6. Se observa una probabilidad media/alta de nuevos conflictos de importante intensidad. O sea, podrían emerger nuevos conflictos relativos a aspectos dominiales de las tierras; participación en el empleo por parte de residentes locales; temáticas ambientales, etc. Este punto se relaciona con la escalabilidad del proyecto porque con la mayor escala vendrá la expansión de las fronteras de la actividad petrolea hacia otras áreas de la provincia. 7. Respecto a los acuerdos y consensos en el manejo de la conflictividad social, su probabilidad de ocurrencia es media. Si bien se vienen haciendo esfuerzos de articulación territorial y búsqueda de consensos entre diferentes actores económicos, sociales y políticos, hasta ahora estas instancias tienen cierta falta de regularidad y no llegan a ser espacios instituidos para el procesamiento y negociación gradual de los problemas emergentes.

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8. Ligado a lo anterior, se ha observado actualmente que la gestión de los conflictos ha sido por reacción ante la aparición de los mismos. En este sentido, es importante avanzar en otras formas posibles de gestionarlo, por ejemplo a través de los planes o manuales de contingencia y, en un nivel superior, por medio de acciones de planificación/anticipación. Por ahora, la probabilidad de desarrollo de planificaciones o manuales de contingencia es medio/baja, ya que se percibe una inercia a la inevitabilidad del desorden en el desarrollo de la actividad. 9. Se evidencia una probabilidad media/baja de planificación económica y de la infraestructura en general, particularmente de infraestructura vial, educativa y de salud. Si bien se vienen realizando obras, o bien están planificadas, se percibe que las mismas van avanzando a un ritmo menor que el dinamismo de la actividad económica y de la emergencia de los problemas sociales. 10. Probabilidad media/baja de lograr diversidad productiva de la provincia en el corto plazo por lo menos; esto dificulta una mejor distribución de las regalías del sector hidrocarburífero y mantiene la dependencia respecto a la monoactividad. El panorama futuro del proyecto Vaca Muerta es auspicioso; sin embargo, deberán ajustarse algunas políticas públicas locales y provinciales que, junto al apuntalamiento desde el Estado Nacional, deberán desarrollar una capacidad local de gobernanza de los conflictos y/o desafíos antes señalados. Esta capacidad de gobernanza tendrá un rol clave para poder avanzar en un proceso de planificación que oriente las decisiones y que anticipe todo lo posible problemas y conflictos entre los actores involucrados en Vaca Muerta. De este modo, el avance y crecimiento del proyecto será menos traumático y conllevará oportunidades para consolidar un proceso de desarrollo social y económico sustentable en el largo plazo.

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8. Anexo: Marco conceptual del análisis

8.1 Marco de análisis para las opiniones y representaciones en torno a Vaca Muerta

Este trabajo se ha propuesto desde el principio abordar al proyecto de inversión sobre Vaca Muerta, proyecto que reviste una dimensión estratégica para el desarrollo energético y general de la Argentina, desde el punto de vista de los mal llamados componentes blandos o como se señala desde la perspectiva de la licencia social que el contexto otorga o no a distintos proyectos que tienen impacto en el conjunto de la sociedad. O sea, en vez de construir los interrogantes del trabajo en torno a los desafíos investigativos y tecnológicos de la explotación del shale oil y shale gas, desde el problema infraestructural o desde los desafíos ingenieriles y de productividad de las compañías, se ha puesto el foco en elucidar cómo son las representaciones sociales que se han hecho de esta actividad los distintos actores que se encuentran involucrados en la misma. Para ello partimos de una primera hipótesis de trabajo que sustenta que un problema o dificultad grande observada dentro de los componentes blandos o en la posibilidad de tener o no licencia social impacta directamente en los niveles de factibilidad, de velocidad de desarrollo y de eficiencia del proyecto en cuestión. Es decir, en muchas ocasiones problemas originados fuera del ámbito de factibilidad estrictamente técnica del proyecto irradian sus consecuencias a este plano, afectando la actividad principal y ocasionando importantes pérdidas en tiempo y dinero. Por otro lado, cabe señalar también que con aceptables niveles de planificación y de reconocimiento de la importancia de estos aspectos blandos que rodean al proyecto de inversión, los mismos pueden ser subsanados con niveles de inversión sustantivamente menores que los que hay que erogar una vez que dichos problemas se encuentran arraigados. Por lo tanto, para elaborar el marco de análisis se han observado algunas teorías que proponen ciertos criterios para analizar cómo se generan y se desenvuelven los problemas relativos a la opinión pública o que tienen impacto en la opinión pública, reconociendo desde el primer momento que dichos problemas, si bien se asientan o relacionan en aspectos fácticos, tienen un componente valorativo muy importante que no necesariamente tiene que tener un correlato con la realidad o lo fáctico.

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Introduciendo el concepto de opinión pública

El concepto de opinión tiene fundamentalmente dos acepciones principales (Price, 1994):

En un sentido epistemológico, para distinguir una cuestión valorativa respecto de algo fáctico. En este sentido la opinión aparece como algo diferente de un hecho, de la acción, de una propiedad de algo. Por lo tanto, en este punto la opinión se presentaría como un nivel menor de conocimiento, puesto que se diluye un tanto la frontera entre lo cierto y lo incierto respecto a un objeto de análisis.

En otro sentido, la opinión está relacionada con cuestiones de moral, ética y tradición. O sea, la opinión (en tanto individual pero que decanta en el colectivo) se concibe como cierto mecanismo de “presión y control social”. Es un equivalente a la visión general de los demás. Desde este punto se concibe como algo que restringe la conducta de los otros; en palabras de Locke: ley divina, ley humana y, por último, ley de opinión/reputación/de censura privada.

Entonces, toda opinión tendría dentro de sí una parte que refiere a información y otra parte que refiere a una idea valorativa, a un juicio de valor sobre algo, a una representación que se asienta sobre algunos imaginarios sociales. Con ello, muchas veces se tiende a vincularla con una forma de conocimiento considerado vulgar respecto a determinados temas. De todos modos, aún con esta parcialidad en términos de conocimiento, la opinión está ligada a “una clase informal de presión o de control social”. Es decir, que la opinión tiende a restringir la conducta del otro. Este concepto, como se lo expresa comúnmente, está ligado al concepto de lo público, cuestión que también deriva en varias interpretaciones. Por un lado, lo público se relacionó con “una libertad al acceso a algo”, es decir, ligado a un concepto de apertura o accesibilidad. En la antigüedad res pública era cualquier propiedad abierta a la población y en el feudalismo aludía a espacios comunes (ej.: acceso abierto a la fuente, a la plaza del mercado, etc.). Por otro, está ligado a la idea del “bien público o bien común”, a una idea de interés general y también de relación con la administración pública y el propio Estado. Sintéticamente, el término público tiende a significar “algo del pueblo” en tanto que refiere a algo sobre lo que hay acceso común y “para el pueblo” en tanto que refiere al bien común. A partir de estas consideraciones, se planteará cómo estas dimensiones se encuentran presentes dentro de cualquier problema relativo a la opinión pública y, en este sentido, los debates en torno al desarrollo de Vaca Muerta, así como a la forma en que debería darse dicho desarrollo, no escapan a esta lógica.

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Transversalidad de los actores involucrados En todo problema que toma cauce en la opinión pública, hay un conjunto de actores que se encuentran involucrados con mayor o menor intensidad en el debate sobre dicho problema. Ahora bien, así como en la mayoría de los análisis sociológicos, los actores, los colectivos analizados conforman una estructura relativamente fija y estable en el tiempo (clases sociales, segmentaciones geográficas [urbano/rural], segmentaciones por ocupación, ingresos, niveles de educación, etc.), en los análisis de problemas de opinión los actores se aglomeran en colectivos dinámicos y no enteramente determinados por sus características estructurales. Así, el público en general se definiría como “una colectividad imprecisamente organizada que surge del transcurso de la discusión en torno a una cuestión”. Ahora bien, este público entra a la discusión con una base de información variable: algunos están más informados que otros. O sea, el público como tal no es una entidad fija: cambia su tamaño y composición según el asunto sobre el que se esté hablando, y también según sobre la forma que va tomando la discusión en torno a algo. Debido a ello, tener solamente en cuenta aspectos que para otras miradas sociológicas pueden ser fundamentales, como la incidencia de la educación o el nivel socioeconómico, en el caso del análisis de cierto problema desde el punto de vista de la teoría de la opinión pública estas propiedades tienen un peso menor y a menudo se las encuentra combinadas de modo tal que no son claves para el entendimiento de lo que está ocurriendo y sobre las posibles direcciones que pueden tomar los acontecimientos. Por lo tanto, en la delimitación y caracterización de los actores involucrados en las tensiones y/o confrontaciones en torno al modo de desarrollo del proyecto de Vaca Muerta, se ha tenido en cuenta estas definiciones del “público” en relación a un problema que trasciende la cuestión fáctica (técnico/ingenieril) y que se define como un problema que involucra a la opinión pública local y nacional.

Fases de desarrollo de los problemas relativos a la opinión pública

1. Fase del problema: un grupo considera como problemática una situación que, con el tiempo, va tomando estado general dentro de la sociedad. Es en esta fase que el público y el problema surgen y se conforman conjuntamente en esta situación.

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2. Fase de la propuesta: se formulan una o más líneas potenciales de acción como respuesta al problema. Los miembros del público son los que van tanteando las posibles formas de resolverlo, todavía con imprecisiones. 3. Fase política: es la fase más emergente del discurso público, donde algunos miembros del público debaten y hablan activamente sobre la cuestión tratando de involucrar a los menos comprometidos. Hay también una búsqueda de consensos. Dentro de esta fase aparecen las encuestas de opinión sobre el asunto, así como se evidencia la activa intervención de los medios (editoriales, notas, análisis periodísticos). Probablemente esta fase culmine con una instancia de decisión. Cabe señalar que la decisión no se obtiene de manera directa sino que se ha debatido y confrontado sobre la misma. 4. Fase programática: se llevan a cabo las estrategias y acciones para la resolución de los problemas planteados. 5. Fase de valoración: finalmente, esta fase se da entre principales actores involucrados en la cuestión y tiene por objeto analizar los logros que ha tenido cada uno en función de los intereses puestos en el problema. Ahora bien, como se señaló antes, el público puede variar, y de hecho lo hace tanto en su tamaño como en su composición. Respecto al tamaño, cabe señalar que el mismo va variando según las diversas fases sobre la que se esté analizando, siendo dentro de la fase política donde, generalmente, logra su mayor expansión, es decir es el momento en que a más personas se irradia el problema y la puja de intereses. Esta expansión va a quedar condicionada por las dimensiones que tome al fase política o sea, cuán grande será su expansión. En lo que respecta al cambio de su composición, eso va a estar determinado por aquéllos que estarán directamente implicados en el proceso y, dentro de los implicados, cuál es el grado de compromiso y de formulación de propuestas para tratar el tema en cuestión. En este punto cabe aclarar que se observan quienes participan activamente dentro del asunto y los que asumen un carácter pasivo. Esto puede dar a la división entre Actores y Espectadores. Segmentación del concepto de público: Hay algunas posturas que hablan de Público en general, asociándolo a lo anteriormente se denominó Masa, ya que hacen referencia a la población en su totalidad o en su forma general. Algunos interponen una diferencia hablando de Público que vota o Electorado para no hablar de público en general, tomando al electorado como un grupo más reducido compuesto por los mayores de 18

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años que vota (acá hay una diferencia fuerte entre los países donde el voto es obligatorio y donde no lo es). De todos modos, en ambos casos se está hablando de una franja amplia de la sociedad. Con ello, se proponen otras segmentaciones que retoman una noción restringida del concepto de “Público”. Los indicadores propuestos para tal segmentación del público como concepto diferenciado son: Interés general en la política Interés en campañas de elecciones nacionales Hablar/discutir habitualmente sobre política Exposición a las noticias de los diarios sobre política Lectura sobre política en los medios Si bien la aplicación de estos indicadores configura un segmento heterogéneo, se comprobó en otros países que hay una correlación de este segmento con el nivel socioeconómico. O sea, los de nivel socioeconómico más elevado son, generalmente, más activos en debates públicos, tienen mayor probabilidad de estar en manifestaciones y tienen mayor probabilidad de llevar emblemas, por ejemplo. A este conjunto se lo considera como “Público Atento”, que se distingue por su atención sobre las cuestiones públicas que no necesariamente implican involucrarse en actividades. En un nivel superior se ubica el “Público Activo”, que incluye mayores niveles de participación y actividad, (ayuda financiera, participación militante). Finalmente, está la “Élite”: élites políticas, élites burocráticas, grupos de interés, iglesia. Este conjunto compite para ganar la voluntad a su favor dentro del conjunto del Público Atento.

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8.1 Marco de análisis para la caracterización de los vínculos

Este estudio no es un trabajo específico sobre generación y/o aplicación de capital social; sin embargo, dentro de este apartado se tratará de exponer sintéticamente una serie de consideraciones conceptuales para analizar el entramado de vínculos entre los distintos actores colectivos en relación al desarrollo de Vaca Muerta. Más arriba se explicitaron algunos criterios de análisis respecto a cómo se producen las opiniones y representaciones respecto a los problemas asociados a la extracción de petróleo y concretamente a las cuestiones ligadas a la profundización del proyecto Vaca Muerta. En este apartado, en cambio, se tratará de dar sustento a los aspectos utilizados para caracterizar el tipo de vínculo y relaciones de dichos actores. La mayoría de los autores hasta el momento asumen al capital social como un bien intangible que garantiza diferentes umbrales de acceso a determinados recursos que permitirían, ulteriormente, conquistar diferentes beneficios materiales o simbólicos que se constituyen como “metas”. En este caso en particular, las metas estarían puestas en la capacidad de obtención de beneficios materiales o simbólicos, directos o indirectos del desarrollo del proyecto Vaca Muerta. O sea, por una parte están las opiniones y representaciones que las personas o instituciones se hacen del fenómeno Vaca Muerta y, por otro lado, están los intereses creados por cada actor involucrado en el tema y su capacidad de desarrollar vínculos (pensados desde el concepto de capital social) concretos con la finalidad de satisfacer dichos intereses. Una definición provisional establece que el capital social es la probabilidad estratégica de los sujetos (actores individuales o colectivos con injerencia en Vaca Muerta) para movilizar recursos desiguales en relación a vínculos establecidos para la concreción de una meta particular11. De los elementos centrales que están dentro de la definición, se tiene en primer lugar a las metas. En este caso particular las mismas se encuentran ligadas a la capacidad de los distintos actores (YPF, petroleras, mapuches, productores, estado provincial, etc.) de incidir en el logro de obtener ciertos beneficios para sí o para el colectivo que representan en relación al desarrollo del proyecto Vaca Muerta. Por lo tanto, las metas siempre son un elemento particular determinado en cada situación. En un segundo lugar, están los vínculos. A estos se los observará en el análisis a través de los lazos que se han establecido entre instituciones, funcionarios, técnicos, productores, etc., delimitados dentro del análisis.

11

Para más detalles sobre la medición del capital social ver Pérez Bruno, Masello et al (2012).

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Finalmente, el tercer elemento a tomar en cuenta son los recursos. Éstos están presentes en las distintas obras sobre el tema y se refieren en este caso a los recursos que acceden y movilizan los distintos actores como una medida del capital social puesto en juego. Cabe señalar que dichos recursos tienen pesos o jerarquías desiguales, o sea, no todos los recursos movilizados impactan de la misma manera o tienen la misma eficacia respecto al logro de la meta, sea tanto por las características del recurso o por la naturaleza del vínculo. Para el análisis se especificarán los recursos en dos grandes dimensiones: una sustantiva y otra estructural. Estas dimensiones son complementarias entre sí y no operan nunca separadamente en la realidad, o sea, todo recurso movilizado por un determinado actor tiene en todo momento una caracterización sustantiva y estructural a la vez. Por lo tanto, todo recurso movilizado en el marco de un vínculo tiene una dimensión sustantiva que, generalmente, se observa como distintas formas relacionales. A su vez, una forma relacional hace referencia a una combinación entre la intensidad de los vínculos entre los actores y el tipo de participación que tienen ellos dentro de ese vínculo. Concretamente las formas relacionales más típicas son:

• Relaciones de comunicación; a través de ellas se trasmiten y retrasmiten mensajes.

• Relaciones de bordes y/o fronteras, donde la conexión con un actor implica también el enlace con otra red.

• Relaciones instrumentales, donde las personas/instituciones buscan consolidar o asegurar servicios, informaciones, posiciones, etc.

• Relaciones de poder/autoridad, donde las personas/instituciones entablan el intercambio de derechos y obligaciones para ejercer el mando o la obediencia.

Este entramado de relaciones se observará en una red de interacciones delimitada en torno al proyecto de Vaca Muerta. Dicha red, si bien tiene un centro de gravedad geográfico, tiene interconexiones al menos a escala regional. Con ello, la posición estructural de los recursos referirá a cómo se asume en la estructura de la red esa combinación de recurso y vínculo. Se podrá observar estructuralmente:

• La cohesión dentro de la red: refiere a la existencia de grupos cohesionados dentro de la red. En este sentido, se dice que hay un grupo cohesionado cuando sus integrantes tienen vínculos entre sí con fuerte intensidad y de manera directa.

• La densidad de la misma: cuando existen varios grupos cohesionados dentro de la red.

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• La centralidad, prestigio y poder de los actores: tiene que ver con el lugar que ocupan determinadas personas o instituciones, en tanto que influyen en general en la red o que tienen influencia dentro de determinado grupo cohesionado.

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9. Bibliografía y fuentes elaboradas/consultadas

Citas bibliográficas Bertaux, Daniel, (2005), Los relatos de vida, Ediciones Bellaterra, Barcelona, España. Blackwill, Robert; O’Sullivan, Meghan; (2014), Ventajas de la energía de Estados Unidos, Council of Foreing Relations, Publisher of Foreing Affairs. Cunningham, Roberto, (2003), Energía, historia de sus fuentes y su transformación, Petrotecnia, Agosto, 2003. Gylfason, Thordvaldur, (2001), Natural resources, education and economic development, en European Economic Review pp. 847-859, Faculty of Economics & Business Adminstration, University of Iceland. Informe PNUD (2012), “Apoyo a la elaboración del plan estratégico de la Provincia de Neuquén 2012-2015”, Informe final del proyecto ARG/10/018. http://www.haciendanqn.gob.ar/archivos/81015_proyecto_presupuesto_2013.pdf Manning, Robert, (2014), The shale revolution, and the new geopolitics of energy, Atlantic Council, Washington DC. Palermo, Hernán, (2012), Cadenas de oro negro en el esplendor y ocaso de YPF, Antropofagia, Buenos Aires. Palermo, Hernán, (2015), Apuntes para pensar la nacionalización de YPF: relaciones laborales y tensiones sociales en Comodoro Rivadavia, CLACSO, Bs. As. Pérez Bruno, Leonor; Masello, Diego, et al, (2012) “Medición y operacionalización del Capital Social – Estudios Comparados”, III Encuentro Latinoamericano de Metodología de las Ciencias Sociales, Actas del Encuentro, Manizales, Colombia. Price, Vincent, (2004), La opinión pública. Esfera pública y comunicación, Paidós, Madrid, España.

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Fuentes primarias: entrevistas realizadas

Un titular de una compañía proveedora de servicios a la industria petrolera.

Importantes funcionarios de la empresa YPF y de la Fundación YPF.

El titular de Y-TEC.

Un importante consultor, especializado en temas de petróleo y gas.

El encargado de las vinculaciones institucionales del Instituto Argentino del Petróleo y Gas.

Un secretario general de la regional Neuquén.

Un importante funcionario provincial.

Una familia de productores no mapuches de Añelo.

El referente de una de las comunidades mapuches que mantuvieron conflictos con YPF.

El titular de la Confederación Mapuche.

Un referente de la comunidad mapuche, que en el pasado fue encargado de la cuestión de pueblos originarios en Neuquén.

El encargado de una importante ONG, especializado en medición de conflictos en torno al desarrollo de Vaca Muerta.

Un importante académico de la Universidad Nacional del Comahue, especializado en temas de fracking.

Una académica de la Universidad Nacional del Comahue especializada en temas de interculturalidad y educación mapuche.

Un consultor privado neuquino, especializado en temas de gobernanza y redes sociales.

Un ex gerente de una importante empresa petrolera privada.

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Fuentes secundarias consultadas Aranda, Darío, (2015); Tierra arrasada. Petróleo, soja, pasteras y megaminería. Radiografía de la Argentina del SXXI, Ed. Sudamericana, Bs. As. Bercovich, Alejandro; Rebossio, Alejandro; (2015), Vaca Muerta, Ed. Planeta, Bs. As. Cunningham, Roberto, (2007), Biocombustibles como alternativa de los combustibles fósiles: ¿solución integral o apenas un paliativo?, Petrotecnia, Abril, 2007. Darío Díaz (Intendente de Añelo), Silvina Oberti (FYPF), Analía García (FYPF), Ellis Juan (BID), Horacio Terraza (BID), Martín Soulier Faure (BID), y Federico Scodelaro (BID). (2014), Añelo Sostenible. Innovación para la planificación de la ciudad, Fundación YPF – BID, Bs. As., Argentina. López Anadón, Ernesto, (2015), El abecé de los hidrocarburos en reservorios o convencionales, IAPG, Ciudad Autónoma de Bs. As. National Geographic, (2013), Viaje al centro de Vaca Muerta. La revolución del combustible, Ed. en español, Bs. As.