estrategia nacional para el pago por servicios...

Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 1

Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Viceministerio de AmbienteGrupo de Análisis Económico

Julio de 2008


Contenido

1 Introducción..............................................................................................................................4

2 Marco Conceptual de los Pagos por Servicios Ambientales - PSA..................................6

2.1 Los Servicios Ambientales en Colombia.....................................................................6

2.1.1 Problemática de los servicios ambientales en el país..........................................6

2.1.2 Definición y categorización de los servicios ambientales.....................................8

2.2 Esquemas de Pago por Servicios Ambientales.......................................................11

2.2.1 Definición de los esquemas de PSA.....................................................................11

2.2.2 Elementos de los esquemas de Pago por Servicios Ambientales....................13

3 Fundamentos Jurídicos........................................................................................................14

3.1 Fundamento Constitucional........................................................................................14

3.2 Fundamento legal y reglamentario............................................................................16

4 Visión, objetivos y síntesis de la Estrategia Nacional para el Pago por Servicios Ambientales....................................................................................................................................17

4.1 Visión.............................................................................................................................17

4.2 Objetivo General...........................................................................................................17

4.3 Objetivos Específicos..................................................................................................17

4.4 Síntesis de la Estrategia Nacional de Pagos por Servicios Ambientales - PSA..17

5 Desarrollo de la Estrategia de Pagos por Servicios Ambientales: Líneas programáticas, metas, actividades y responsables..................................................................19

5.1 Definir el marco de acción y establecer los procedimientos requeridos para facilitar y consolidar el pago por servicios ambientales en Colombia................................19

5.2 Orientar y armonizar el pago por servicios ambientales con los instrumentos de planeación, administrativos y económicos existentes en Colombia...................................32

5.3 Articular fuentes de financiación para el pago por servicios ambientales............37

5.4 Establecer los roles y mecanismos de participación de las diferentes instituciones del Sistema Nacional Ambiental y otras entidades, en el pago por los servicios ambientales................................................................................................................47

5.5 Investigar y generar información y conocimiento sobre los servicios ambientales y adelantar la capacitación requerida.....................................................................................50


6 Una aproximación a la identificación de las áreas prioritarias para la conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales, mediante la aplicación de proyectos de PSA.....................................................53

7 Anexos....................................................................................................................................63

7.1 Anexo 1: Los Servicios Ambientales en Colombia..................................................63

7.2 Anexo 2: Aspectos Jurídicos en el Pago por Servicios Ambientales....................89

8 Bibliografía..............................................................................................................................96


1 Introducción

El presente documento contiene la Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales, la cual es resultante de la necesidad de diseñar e implementar instrumentos que coadyuven a la conservación y recuperación de los recursos naturales y los servicios ambientales que proveen, con el consecuente beneficio para la calidad de vida de la población.

En efecto, nuestro país cuenta con una gran riqueza natural que brinda ingentes servicios ambientales que debemos preservar, dándoles un uso sostenible para bien de las generaciones presentes y futuras. Para citar solo unas cifras, contamos con una oferta de agua considerable que se representa en un volumen disponible por habitante de 50 mil metros cúbicos al año (IDEAM, 2004), entre el 10 y el 14% de la biodiversidad mundial y más de la mitad del territorio colombiano está cubierto de bosques naturales. Este patrimonio verde y sus respectivos servicios ambientales se encuentran amenazados por diversos factores tales como el crecimiento poblacional y actividades económicas que generan la deforestación de nuestros bosques, la pérdida de biodiversidad y de especies de fauna y flora, algunas de ellas en vía de extinción, y la contaminación del aire y de los cuerpos de agua.

Por lo anterior, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 -2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, se concibió que el objetivo del crecimiento económico no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar una sociedad más justa, y que debe descansar en criterios de sostenibilidad ambiental. Así, se propende por una gestión ambiental que promueva el desarrollo sostenible, sustentado en la articulación adecuada de las dimensiones económica, social y ambiental, y que impulse modelos de producción y consumo que prevengan la degradación ambiental y los costos que ésta genera y aseguren oportunidades de desarrollo a las generaciones futuras.

En este contexto es que en dicho Plan se estableció que “se desarrollará un conjunto de instrumentos económicos y financieros que incentiven el conocimiento, la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, incluyendo los mecanismos necesarios para la creación de un sistema de pago por servicios ambientales en Colombia” (DNP, 2007). De lo anterior se deriva la necesidad de presentar esta Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales, la cual coadyuvará al logro de los objetivos de conservación y protección de los recursos naturales y servicios ambientales establecidos en los planes de desarrollo nacional, regional y local.

La participación de los privados en este objetivo de conservación se presenta, dentro de la Estrategia, como un reconocimiento o pago voluntario por parte de los beneficiarios de los servicios ambientales a los propietarios o poseedores de predios, por la acción o inacción en el uso del suelo, permitiendo que se provean o mantengan los servicios ambientales asociados. Así, los esquemas de pagos por servicios ambientales se constituyen en un instrumento económico, a través del cual se reconocen las externalidades positivas por la conservación y manejo sostenible de los recursos naturales, permitiendo que se encuentren oferentes y demandantes de los servicios


ambientales, con un resultado favorable para los objetivos de conservación de la política ambiental.

Para la mayor eficiencia y eficacia de la Estrategia de Pagos por Servicios Ambientales, ésta se implementará con el concurso de las diferentes autoridades ambientales regionales y urbanas, los institutos de investigación científica del SINA, los diferentes sectores productivos beneficiarios de los servicios ambientales, organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, entidades de cooperación internacional y demás actores interesados en participar en este reto de la conservación de los recursos naturales, de un país megadiverso que presta sus servicios ambientales no solo a nuestro país sino al mundo entero.

Por otro lado, la implementación de la Estrategia de Pago por Servicios Ambientales, además de los objetivos de conservación, permitirá que se obtengan otros resultados asociados con una mayor eficiencia de la gestión ambiental, a saber, la articulación entre los instrumentos económicos, financieros, jurídicos y de planificación, y entre las responsabilidades Constitucionales del Estado y los particulares en pro de la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, mediante los espacios que genera de participación esta Estrategia.

El presente documento aborda en el segundo capítulo el desarrollo del marco conceptual, el cual contiene una breve presentación de la situación actual de los recursos naturales y sus servicios ambientales, a nivel global y nacional, y la categorización de los servicios ambientales, a saber, de aprovisionamiento, regulación, culturales y de soporte (En el Anexo 1 se hace una exposición más amplia de la situación actual de los servicios ambientales en Colombia y de los ecosistemas a priorizar). En este mismo punto, se conceptualiza sobre los esquemas de pagos por servicios ambientales - PSA, acogiendo una definición que contextualiza y orienta la Estrategia, sin desconocer que existen diferentes definiciones sobre los mismos. De la misma manera, se presentan los elementos básicos en que se fundamentan los esquemas de PSA, lo cual se tendrá en cuenta para la estructuración, en los siguientes capítulos, de la Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales.

En el tercer capítulo se presentan los fundamentos constitucionales, legales y reglamentarios que le dan la base jurídica a la Estrategia. En el cuarto capítulo se expondrán los fundamentos básicos de la Estrategia, como la visión, objetivos generales y específicos, así como un resumen de la misma. En el quinto capítulo se presentan las diferentes líneas programáticas que, además de ser elementos estructurantes de la Estrategia, se convierten en los derroteros a seguir al implementar los esquemas de pagos por servicios ambientales en el país. En el sexto capítulo se incluye una aproximación a la identificación de las áreas prioritarias para la conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas y los pasos a seguir en el desarrollo de proyectos de PSA, de acuerdo a lo establecido en la Estrategia.

Por último, se incluyen dos anexos, el primero corresponde a la presentación más amplia sobre el estado de los recursos naturales del país y sus servicios ambientales, de cada uno de los ecosistemas más relevantes existentes en el país, y un desarrollo más amplio de la priorización antes mencionada. El segundo anexo presenta algunas consideraciones jurídicas relacionadas con el instrumento de pago por servicios ambientales con sus respectivos elementos conceptuales orientadores y aclaratorios.


2 Marco Conceptual de los Pagos por Servicios Ambientales - PSA

Este capítulo inicia con la presentación de los servicios ambientales en Colombia, centrándose en la situación actual de los ecosistemas más importantes del país y sus servicios ambientales asociados y en la definición y categorización de los mismos. Posteriormente se desarrollan los elementos conceptuales de los esquemas de pagos por servicios ambientales, incluyendo la definición de dichos esquemas que será fundamental para la selección y ejecución de los proyectos que harán parte del desarrollo y ejecución de la Estrategia.

2.1 Los Servicios Ambientales en Colombia

2.1.1 Problemática de los servicios ambientales en el paísLa situación actual de los ecosistemas, los recursos naturales del país y sus servicios ambientales, es un reflejo de la situación mundial que fue analizada recientemente a través de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (United Nations, 2005), un estudio sobre los ecosistemas del mundo preparada por 1.395 expertos de 95 países y avalado por las Naciones Unidas. Según este estudio, los problemas principales relacionados con la gestión de los ecosistemas pueden resumirse de la siguiente manera:

Los servicios provistos por los ecosistemas evaluados se están degradando o se usan de manera no sostenible, incluyendo los asociados al agua dulce, la pesca de captura, la purificación del aire y del agua, la regulación del clima regional y local y la prevención de los riesgos naturales. Los costos totales de la pérdida y la degradación de estos servicios ecosistémicos, aunque difíciles de medir, son de una magnitud considerable y van en continuo aumento. Muchos de éstos se han degradado como consecuencia de actividades llevadas a cabo para aumentar el suministro de otros servicios, como los alimentos. Estas elecciones y decisiones pueden desplazar los costos de la degradación de un grupo de personas a otro, o traspasarlos a las generaciones futuras.

Aunque los datos son incompletos, se ha establecido que los cambios que se han hecho en los ecosistemas están aumentando la probabilidad de cambios no lineales en los mismos (incluidos variaciones aceleradas, abruptas y potencialmente irreversibles), que tienen consecuencias importantes para el bienestar humano. Algunos ejemplos de estos son la aparición de enfermedades, las alteraciones bruscas de la calidad del agua, la creación de "zonas muertas" en las aguas costeras, el colapso de las pesquerías y los cambios en el clima de algunas regiones.

La degradación de los servicios ambientales o ecosistémicos (es decir, la disminución persistente de la capacidad de un ecosistema de brindar servicios), está contribuyendo al aumento de las desigualdades y disparidades entre las personas, lo que, en ocasiones, es el principal factor causante de la pobreza y del conflicto social. Esto no significa que los cambios en los ecosistemas como el aumento de la producción de alimentos, no hayan contribuido también a que parte de la población salga de la pobreza o del hambre, sino que en muchos casos, han


perjudicado a muchos individuos y comunidades, cuya situación se ha ignorado. En todas las regiones del planeta la situación y la gestión de los servicios ambientales es un factor decisivo en las perspectivas de reducción de la pobreza.

Esta Evaluación de los Ecosistemas del Milenio también concluye que para poder cambiar la situación descrita debemos partir por reconocer que los servicios ambientales o ecosistémicos no son gratuitos ni ilimitados y, en este sentido, es tiempo de tener en consideración el valor que estos tienen para la sociedad.

La realidad colombiana no escapa a esta situación, y por el contrario, se ve claramente reflejada en cada una de las conclusiones a las que llegó la evaluación mundial, guardando las proporciones y alcances de cada una de ellas asociadas a nuestra realidad ambiental, social, cultural y económica, como se describe a continuación.

Colombia es reconocido como uno de los países de mayor biodiversidad (IAvH, 2006). Resulta muy significativo que dos regiones del territorio colombiano hagan parte de las 25 ecorregiones (hotspots) terrestres prioritarias de conservación del mundo: Chocó-Darién - Ecuador occidental y Andes Tropicales (Myers et al. 2000). Adicionalmente, a escala mundial ocupa lugares privilegiados en riqueza de especies en algunos grupos (aves, primates y plantas).

Pese a este reconocimiento, el país enfrenta una disminución y deterioro preocupante de los ecosistemas naturales y de su biodiversidad, si consideramos, por ejemplo, la tasa anual de deforestación estimada de 101.303 ha (IDEAM, 2004). Entretanto, el avance de la frontera agropecuaria y las pasturas continúan aumentando, en detrimento de aquellas tierras con vocación agrícola o forestal, por lo que en los últimos 15 años incrementaron su extensión entre 5 y 10%.

Este proceso de deforestación impacta necesariamente los servicios ambientales prestados por los ecosistemas forestales afectados, no solo los de aprovisionamiento, sino aquellos relacionados con la regulación hídrica, el control de la erosión del suelo, la regulación climática, la conservación del acervo genético de plantas y animales y el soporte de la mitigación de los riesgos naturales, entre otros. De los anteriores servicios, uno de los de mayor impacto sobre las poblaciones locales es aquel asociado al recurso hídrico, agravado por la intervención de zonas de páramo producto de actividades como el monocultivo de papa, la ganadería extensiva, la minería y los cultivos ilícitos. Un reflejo de esta situación aunado, entre otros, a la creciente demanda del recurso hídrico, genera que el 84% de los municipios presenten amenaza entre media a muy alta de desabastecimiento de agua en años de condiciones climáticas medias, municipios en los cuales se aloja el 67% de la población nacional (IDEAM, 2001),

Aun cuando los servicios ambientales de los ecosistemas forestales y los páramos son de transcendental importancia para el país, otro tipo de áreas como los humedales y los ecosistemas marinos y costeros ofrecen diversos servicios ambientales a las comunidades y a la sociedad en general. Según el IAvH (1999) se prevé una reducción de extensas zonas permanentes y estacionales de los humedales, asociados en parte con acciones orientadas a la regulación de ríos y adecuación de tierras, aun cuando se presenta una creciente conciencia ciudadana sobre la importancia de estas áreas. Entre los servicios ambientales prestados por estas áreas, y que claramente se afectan con su


intervención, se destacan la recarga y descarga de acuíferos, el control de la escorrentía superficial, la retención de sedimentos y contaminantes, servir como soporte de cadenas tróficas, la provisión de agua y recursos pesqueros, y aquellos asociados a la recreación (MMA, 2001).

Por su parte, Colombia cuenta con una riqueza de ecosistemas estratégicos marinos y costeros, tales como los arrecifes de coral, los manglares, los litorales rocosos, los pastos marinos y los fondos sedimentarios, que prestan un sinnúmero de servicios ambientales. Por ejemplo, los arrecifes coralinos, según INVEMAR (2005), proporciona hábitat al 25% de las especies marinas, sirviendo así de soporte de pesquerías; así mismo, protege la línea de costa de tormentas y provee espacios para la recreación. Por su parte los manglares son eslabones importantes en las cadenas tróficas, actúan como sumideros naturales de dióxido de carbono, contribuyen a la protección de las costas y son fuente económica para las comunidades locales por la contribución de productos de los animales y plantas. Sin embargo, estos ecosistemas se encuentran en progresivo deterioro por efecto, en el caso de los arrecifes, de la sobrepesca, el turismo no controlado, el enriquecimiento por nutrientes y los desechos (INVEMAR, 2005), y en el caso de los manglares, por efecto de la tala y relleno, la disposición de residuos sólidos, la construcción de obras civiles, principalmente. Un mayor detalle de la situación actual de los servicios ambientales y los ecosistemas se encuentra en el Anexo 1.

En los últimos años, el SINA ha realizado esfuerzos importantes en la formulación de políticas ambientales y sus regulaciones para atender esta situación ambiental y en cada una de ellas se hace mención explícita sobre la importancia de garantizar los servicios ambientales a través de la conservación, rehabilitación y/o restauración de ciertos ecosistemas que son estratégicos para el país y su futuro económico y social.

En este contexto la Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales, surge como una oportunidad para el mejoramiento de la gestión ambiental y puede ayudar a mejorar la eficiencia y efectividad del sector ambiental, teniendo en cuenta las potencialidades asociadas de involucrar a los sectores productivos en la conservación y uso sostenible de los ecosistemas y sus servicios ambientales.

2.1.2 Definición y categorización de los servicios ambientales Para el desarrollo de esta Estrategia, es necesario abordar de manera simple y clara las definiciones de servicio ambiental y de esquemas de pago por servicios ambientales, teniendo en cuenta que existen diferentes aproximaciones y conceptos a este respecto tanto en la literatura internacional como nacional.

En este sentido, y con el fin de contar con una definición unificada y adecuada, se considera que la planteada por Naciones Unidas, en la “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”(United Nations, 2005), se ajusta a las necesidades de esta Estrategia Nacional. Así, se entienden por servicios ambientales “los beneficios que la sociedad recibe de los ecosistemas”. La definición anterior se deriva de otras dos comúnmente referenciadas. La primera de Daily (1997), establece que los servicios ecosistémicos son las condiciones y procesos a través de los cuales los ecosistemas naturales, y las especies que los constituyen, sostienen y satisfacen las necesidades humanas. La segunda de Costanza (1997), define los servicios ecosistémicos como los


bienes (por ejemplo, alimento) y servicios (por ejemplo, asimilación de residuos) que recibe la sociedad como producto de las funciones ecosistémicas.

La definición a adoptar en esta Estrategia recoge de la definición de Costanza, la consideración de los ecosistemas naturales y transformados como fuente de servicios ecosistémicos, y de la de Daily, en el uso del término “servicios” abarcando tanto los beneficios tangibles como intangibles que la sociedad recibe de los ecosistemas, los cuales, en algunas ocasiones, se separan como “bienes” y “servicios” respectivamente. Para ampliar la comprensión de los servicios ambientales, también resulta útil describir las categorías en las que comúnmente se clasifican dichos servicios.

Para ello se adopta la clasificación utilizada en el ámbito internacional, diferenciándolos en las siguientes categorías, aunque hay que tener en cuenta que en algunos casos, algunas de ellas se superponen: a) servicios de aprovisionamiento; b) servicios de regulación; c) servicios culturales; y d) servicios de soporte. A continuación se describen brevemente cada una de estas categorías.

SERVICIOS DE APROVISIONAMIENTO

Hace mención a los productos que se obtienen directamente de los ecosistemas, incluyendo:

Alimentos y fibras: se incluyen una gama extensa de productos alimenticios derivados de las plantas, animales y demás organismos vivos, así como materiales tales como madera, seda, etc.

Combustibles: madera, carbón mineral y otros materiales biológicos que sirven como fuentes de energía.

Recursos genéticos: se incluyen los genes e información genética utilizados en la cría de animales y plantas y en la biotecnología.

Precursores bioquímicos, medicinas naturales y productos farmacéuticos: se incluyen medicinas, biocidas, aditivos para alimentos y materiales biológicos.

Recursos ornamentales: productos derivados de animales como conchas y pieles, y flores para adorno.

Agua: este es un ejemplo de los vínculos que pueden existir entre las diferentes categorías identificadas, en este caso, entre los servicios de aprovisionamiento y regulación.

SERVICIOS DE REGULACIÓN

En esta categoría se incluyen los servicios ambientales, que generan beneficios a la sociedad y que son derivados de los procesos ecológicos de regulación asociados a cada tipo de ecosistema. Entre los más destacables podemos mencionar:

Mantenimiento de la calidad del aire: los ecosistemas aportan químicos y sustancias químicas a la atmósfera que de manera directa o indirecta influencian la calidad del aire.

Regulación climática: los ecosistemas ejercen su influencia sobre el clima tanto local como globalmente. Por ejemplo, cambios en la cobertura del suelo a escala local, pueden afectar tanto la temperatura como las precipitaciones. A escala


global, los ecosistemas juegan un rol importante en la regulación climática teniendo en cuenta su capacidad tanto de captura como de emisión de gases efecto invernadero.

Regulación hídrica: la frecuencia y magnitud de la escorrentía superficial, de la inundaciones y recarga de acuíferos, está influenciada por los cambios en las coberturas de las tierras, incluyendo particularmente, aquellas alteraciones que modifican la capacidad de almacenamiento de los sistemas naturales, como la conversión de humedales o la ampliación de la frontera agrícola en desmedro de los bosques o la ampliación de la frontera urbana en detrimento de áreas dedicadas a la agricultura.

Control de erosión: las coberturas vegetales juegan un rol fundamental en la retención de suelos y en la prevención de fenómenos de deslizamiento, remoción en masa o similares.

Purificación del agua y tratamiento de residuos: los ecosistemas pueden ser aportantes de impurezas de manera natural e igualmente pueden contribuir a la filtración y descomposición de residuos orgánicos vertidos en las aguas continentales o costeras y marinas.

Reducción de la vulnerabilidad en la incidencia de enfermedades: los cambios en los ecosistemas pueden modificar la abundancia de patógenos que afectan al ser humano, como la malaria y el dengue y adicionalmente, alterar la abundancia de vectores epidemiológicos como los mosquitos.

Control biológico: los cambios en los ecosistemas pueden afectar la incidencia de parásitos y enfermedades en cultivos y stocks de especies pecuarias.

Polinización: las modificaciones en los procesos ecológicos o de los sistemas naturales pueden conducir a una afectación en la distribución, abundancia y efectividad de organismos polinizadores.

Protección contra tormentas: la presencia y buen estado de conservación de ecosistemas costeros y marinos como los manglares y formaciones coralinas pueden reducir sustancialmente los daños que pudieran ocurrir por huracanes, mares de leva o tsunamis.

SERVICIOS CULTURALES

Estos son los beneficios no materiales que la sociedad recibe de los ecosistemas como el enriquecimiento espiritual, el desarrollo cognitivo (conocimiento), reflexión, recreación y experiencias asociadas con los paisajes; principalmente se reconocen dentro de esta categoría:

Diversidad cultural: la diversidad de ecosistemas es un factor que influye en la diversidad de culturas.

Valores espirituales y religiosos: muchas religiones asocian valores de los ecosistemas en sus componentes.

Sistemas de conocimiento formal y tradicional: los ecosistemas influencian los tipos de conocimiento que desarrollan las diferentes culturas.

Valores educativos: los ecosistemas, sus componentes y procesos son utilizados como base para el desarrollo de programas o proyectos educativos tanto formales como no formales.

Inspiración: los ecosistemas pueden ser fuente de inspiración para el arte, la música, los símbolos patrios, la arquitectura, etc.


Valores paisajísticos: muchas personas encuentran un valor reconocible, asociado con la belleza escénica y los valores paisajísticos de los ecosistemas, que se reflejan, por ejemplo, en el apoyo financiero a determinados parques o a la selección del sitio de vivienda.

Relaciones sociales: los servicios ecosistémicos influyen en los tipos de relacionamiento de la sociedad en algunas culturas, por ejemplo, las asociaciones de pescadores difieren notablemente en su comportamiento de las asociaciones de agricultores, tomando en cuenta las características del entorno y las actividades productivas que desarrollan.

Sentido de pertenencia: algunas personas desarrollan este sentido asociado con algunas particularidades del ambiente en donde viven, por ejemplo, un determinado paisaje.

Valores asociados al patrimonio cultural: muchas sociedades reconocen en su patrimonio cultural histórico, un alto valor asociado a determinados paisajes, e inclusive a algunas especies (por ejemplo, la barrera arrecifal de Providencia y Santa Catalina).

Recreación y ecoturismo: la gente elige a menudo donde pasar su tiempo libre considerando, en parte, las características de los paisajes naturales o agro-ecosistemas de un área particular.

SERVICIOS DE SOPORTE

Se definen como aquellos que son necesarios para la producción o generación de los demás servicios ecosistémicos o ambientales y se diferencian de los de aprovisionamiento, de regulación y los culturales, en que sus impactos sobre la sociedad se manifiestan de manera indirecta o pueden ocurrir en el largo plazo, mientras que en las demás categorías descritas los cambios derivados de los impactos de los diferentes usos se presentan, usualmente, de manera directa y en el corto plazo (algunos servicios, como el control de erosión, pueden categorizarse tanto como de soporte como de regulación, dependiendo de la escala temporal en que se produce y de la inmediatez de sus impactos sobre la sociedad). Por ejemplo, el ser humano no utiliza directamente el servicio de formación de suelos, sin embargo, cualquier cambio en este proceso afectará indirectamente a las personas a través de los impactos que se manifiestan en los servicios de aprovisionamiento, como la producción de alimentos.

Igualmente, la regulación climática es categorizada dentro de estos servicios, teniendo en cuenta que los cambios en los ecosistemas pueden tener un impacto en el clima local o global, cuyas manifestaciones se presentan en escalas de tiempo que van más allá del umbral de toma de decisiones (décadas e inclusive siglos); mientras que la producción de oxígeno (a través de la fotosíntesis) se considera en esta categoría teniendo en cuenta que algunos de los impactos de su concentración en la atmósfera pueden ocurrir en el largo plazo. Otros ejemplos de este tipo de servicios son la producción biológica primaria, la formación y retención de suelos, el ciclo de nutrientes, el ciclo hidrológico y la provisión de hábitats.


2.2 Esquemas de Pago por Servicios Ambientales

2.2.1 Definición de los esquemas de PSAEl término de “pago por servicios ambientales” ha sido utilizado ampliamente en la literatura internacional, y vinculado a una gran variedad de experiencias ambientales en los países en desarrollo. Para efectos de orientar el alcance de la Estrategia, es importante tener claridad en las diferencias entre esquemas de pago por servicios ambientales y otros instrumentos que tradicionalmente se han implementado en el sector ambiental colombiano como el ecoturismo, fondos de inversión ambiental, tasas ambientales y proyectos de manejo integrado de cuencas. De esta forma, la Estrategia podrá ser más efectiva orientando sus actividades e instrumentos específicamente a la creación y fomento de esquemas de pago por servicios ambientales, sin traslaparse con otros temas que ya han sido objeto de políticas y estrategias específicas.

En general, las definiciones que se plantean desde la literatura internacional contienen elementos comunes para denominar esquemas de pago por servicios ambientales: que existen cuando se encuentran uno o varios “compradores” que remuneran monetariamente o con otro tipo de beneficios, a “vendedores” por los servicios ambientales que se generan en el área que habitan. Las definiciones difieren en dos aspectos principales: el grado en que los servicios ambientales se encuentran explícitos en la transacción (por parte de los compradores y vendedores); y si en dicha transacción existe una condicionalidad ligada a la provisión de dicho servicio. Es decir, si el pago o la suspensión del pago, es utilizado como incentivo para que se preste o se siga prestando el servicio ambiental. Y son precisamente estos elementos los que diferencian los esquemas de pago por servicios ambientales de otros instrumentos de gestión ambiental.

Para efectos del desarrollo de esta Estrategia se adopta la siguiente definición basada en Wunder (2006) de esquemas de Pago por Servicios Ambientales:

“una transacción voluntaria, donde el aumento, mantenimiento o provisión de un servicio ambiental definido (o un uso de la tierra que aseguraría ese servicio) es reconocida económicamente por al menos un comprador de ese servicio a por lo menos un proveedor del mismo, sólo si el proveedor asegura la provisión del servicio ambiental transado (condicionamiento)”.

La definición de Wunder contiene varias características importantes de analizar con detalle:

1. Se basa en una transacción voluntaria; es decir que a diferencia de la definición de otras, es necesaria la interacción entre el comprador y vendedor del servicio, y dicha transacción debe ser voluntaria. En este sentido, los programas de tasas ambientales no clasificarían como PSA debido a que la transacción no es voluntaria.

2. El objeto de la transacción es el aumento, mantenimiento o provisión de un servicio ambiental determinado o un uso de la tierra que aseguraría ese servicio. Es decir, la transacción se daría directamente sobre la actividad o uso del suelo que afecta un servicio ambiental definido.


3. La transacción consiste en el reconocimiento económico por el desarrollo de una actividad asociada al servicio ambiental. El término reconocimiento económico abarcaría diferentes modalidades como pagos directos, indirectos o en especie.

4. Debe existir por lo menos un comprador y por lo menos un proveedor del servicio ambiental.

5. La transacción es condicional a la provisión del servicio ambiental, es decir que si el servicio ambiental no es prestado o no se comprueba el uso de la tierra relacionado, no sería objeto del reconocimiento.

La definición anterior tiene la ventaja de ser de fácil comprensión y de tener varios elementos que permiten diferenciar los PSA de otros instrumentos ambientales: transacción, voluntariedad de la transacción, objeto de la transacción y condicionalidad.

2.2.2 Elementos de los esquemas de Pago por Servicios AmbientalesLa anterior definición brinda un marco de análisis para identificar un pago por servicios ambientales. Sin embargo, es importante tener en cuenta que pueden existir múltiples formas de implementarlos. La siguiente gráfica ilustra los posibles elementos que se involucran en un esquema de PSA.

Figura 1. Elementos básicos de un esquema de pagos por servicios ambientalesFuente: Pagiola y Platais (2002)

En su forma más desagregada, un esquema de PSA tiene un mecanismo financiero que recolectará los recursos de los beneficiarios del servicio ambiental. El mecanismo es necesario en especial si existen varios beneficiarios que paguen por el servicio.

Otro elemento que conforma un esquema de PSA, es el mecanismo de pago, que agrupará los arreglos institucionales necesarios para interactuar con los proveedores de los servicios ambientales. Este Mecanismo de Pago deberá formalizar la transacción de PSA (ej. mediante un contrato), hacer seguimiento a los compromisos de la transacción y realizar los pagos de acuerdo con el servicio o uso de la tierra provisto por el proveedor.

Por último, el operador del PSA será aquella institución o persona, natural o jurídica, encargada de administrar el mecanismo financiero y el mecanismo de pago. Nótese que


el operador puede ser distinto al beneficiario o al proveedor; o podría ser un representante de los beneficiarios o un representante de los proveedores.

Los conceptos de beneficiarios, compradores, proveedores, mecanismo financiero, mecanismo de pago y operador serán utilizados en la Estrategia para definir los roles institucionales. De forma similar, los siguientes conceptos serán utilizados para el diseño de un esquema de pago por servicios ambientales:

Proveedor [del Servicio Ambiental]: Es un propietario, tenedor o poseedor de un predio, que por medio de una actividad o uso del suelo, provee, mantiene o aumenta un servicio ambiental de un ecosistema ubicado en el predio.

Comprador [del Servicio Ambiental]: Es una persona natural o jurídica, pública o privada, que paga a un proveedor por una actividad o uso del suelo que genera el mantenimiento o aumento de un servicio ambiental del que se beneficia directa o indirectamente; o actúa como intermediario o representante de los que directamente se benefician del servicio ambiental. Línea Base [del servicio ambiental o uso del suelo]: Es el nivel o magnitud del servicio ambiental o uso del suelo, que se estima más probable en el futuro, en ausencia del esquema de pago por servicio ambiental. En los esquemas que proveen o aumentan los servicios ambientales, la línea base puede ser la proyección de la tendencia histórica. En los esquemas que mantienen el servicio ambiental, la línea base deberá calcularse teniendo en cuenta el grado de amenaza o la proyección de los determinantes socio-económicos de cambios de uso del suelo.

Monitoreo [del servicio ambiental o uso del suelo]: Es la estimación o medición directa o indirecta del servicio ambiental o el uso del suelo relacionado, realizada de forma periódica por el proveedor u operador del esquema de PSA. El monitoreo es el soporte de la prestación efectiva del servicio y en consecuencia para el reconocimiento económico.

Certificación: Procedimiento mediante el cual un tercero da constancia por escrito que el servicio ambiental, determinado y monitoreado de conformidad con el reglamento, se ha provisto, aumentado o mantenido como resultado de la implementación de un programa o proyecto de PSA.

Como se verá más adelante, todos los esquemas incluidos en la Estrategia deberán calcular la línea base y realizar monitoreo sobre el servicio ambiental o el uso del suelo; sin embargo será opcional incluir actividades de certificación.

3 Fundamentos Jurídicos En Colombia existen disposiciones jurídicas tendientes a lograr la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, que son, a su vez, soporte de la Estrategia de Pago por Servicios Ambientales, y que se encuentran contenidas en la Constitución Política de Colombia, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovales y del Ambiente – Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, así como en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo – Ley 1151 de 2007 y en la normativa expedida para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en desarrollo de las políticas ambientales nacionales.


3.1 Fundamento ConstitucionalDesde la Cumbre Mundial sobre medio ambiente humano, celebrada en Estocolmo en 1972, surge la valoración política, jurídica y económica de los recursos naturales renovables generándose en consecuencia, las primeras normas ambientales tendientes a la conservación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, como fue en Colombia la Ley 23 de 1973 y el Decreto Ley 2811 de 1974.

En la década de los noventa se puede hablar en Colombia de un real reconocimiento político del tema, al expedirse la Constitución de 1991 que estableció las disposiciones tendientes a alcanzar el desarrollo sostenible. En tal sentido, la Sentencia C-328 de julio 27 de 1995, expresa que la Constitución Política le impone al Estado los siguientes deberes especiales, que recoge la Estrategia de pagos por servicios ambientales, así:

- Garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente.

- Proteger su diversidad e integridad.- Conservar las áreas de especial importancia ecológica- Fomentar la educación ambiental- Planificar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su

desarrollo sostenible.- Prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental- Imponer las sanciones legales y exigir la reparación del daño- Cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en

zonas fronterizas.

De una lectura integral del texto constitucional surge el concepto de Constitución Ecológica, conformada por 34 disposiciones que de conformidad con la Sentencia T-411 de 17 de junio de 1992, deben analizarse desde tres puntos de vista, i) La protección del Medio Ambiente como un principio constitucional, ii) El ambiente sano como un Derecho y iii) La participación social como un presupuesto. Estos tres aspectos sustentan la participación conjunta de los particulares y del Estado en la protección del medio ambiente y los recursos naturales desde diferentes perspectivas, que abarca la participación de las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado en la implementación de esquemas como el Pago Por Servicios Ambientales.

La Constitución destinó sus primeros 10 artículos para enunciar los principios que orientan la gestión del Estado Colombiano y en su artículo 8º estableció como responsabilidad de los ciudadanos la protección de las riquezas naturales, al consagrar: “ Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. Esta expresión es un principio constitucional que se dimensiona como instrumento conductor de la política estatal, punto obligado de referencia para evaluar la actuación del Estado y así mismo, debe orientar el desarrollo de todas las actividades de los particulares, produciendo desde luego consecuencias jurídicas concretas sobre algunos derechos particulares, en la medida en que los limita o les impone ciertas obligaciones para su ejercicio, derechos que son considerados como esenciales a las libertades individuales y que exigen estar armonizados con la obligación de proteger el medio ambiente.

De acuerdo a lo anterior, la Constitución Política asigna la responsabilidad a los particulares de participar conjuntamente con el Estado en las acciones de conservación y restauración de los recursos naturales renovables y por tanto, el Estado es responsable de definir los mecanismos para que los particulares puedan cumplir con dicha obligación


constitucional. En este sentido la Estrategia de Pago por Servicios Ambientales es precisamente un mecanismo que genera esos espacios de participación privada, independientemente de las obligaciones ambientales que les compete, e integra la responsabilidad Constitucional del Estado y los particulares en la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, habida cuenta que genera los espacios y recursos para que se materialice dicha participación conjunta para la conservación, en el contexto mismo Constitucional de la participación voluntaria de los privados en los esquemas de pagos por servicios ambientales, con base en sus recursos propios, reconociendo un pago a aquellos individuos que mediante un uso adecuado del suelo conservan los recursos naturales y los servicios ambientales que benefician a los usuarios que pagarían por estos servicios.

3.2 Fundamento legal y reglamentarioEl Plan Nacional de Desarrollo adoptado mediante la Ley 1151 de 2007, le asigna al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el capítulo cinco “Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible”, dentro del componente relacionado con el uso sostenible de la biodiversidad, la responsabilidad de desarrollar “un conjunto de instrumentos económicos y financieros que incentiven el conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad, incluyendo los mecanismos necesarios para la creación de un sistema de pago por servicios ambientales en Colombia”, norma jurídica que da el fundamento legal para la adopción y puesta en marcha de la Estrategia Nacional de PSA, en la cual participarán las diferentes entidades del SINA, sean o no autoridades ambientales, dado que les corresponde dentro del ámbito de sus competencias el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la protección del medio ambiente, en desarrollo del mandato constitucional descrito, y para ello es fundamental la aplicación por dichas entidades de la Estrategia de pago por servicios ambientales.

De la misma manera, el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007, establece que los departamentos y municipios dedicarán el 1% de sus ingresos corrientes, entre otros, para “financiar esquemas de pago por servicios ambientales”, lo que quiere decir que existe la base legal suficiente para que las entidades territoriales sean partícipes activos en la implementación de la Estrategia de Pago por Servicios Ambientales, que junto con las autoridades ambientales regionales y urbanas y demás actores interesados puedan constituir sinergias para la obtención de los resultados de conservación.

Adicionalmente, corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la formulación de las políticas nacionales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables (artículo 5 de la Ley 99 de 1993, numeral 1.), dentro de las cuales se encuentra la Estrategia Nacional de Pagos por Servicios ambientales.

Los objetivos y metas definidas en las diferentes políticas nacionales ambientales y las regulaciones derivadas de éstas, tales como la Política Nacional de Humedales, la Política Nacional de Zonas Costeras, la Política Nacional de biodiversidad, la Política de Bosques y los programas para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña o páramos y de las áreas naturales protegidas, al propender por la conservación y recuperación de los servicios ambientales, exigen y dan soporte a la expedición de una estrategia que coadyuve sistemática y organizadamente a obtener el objetivo de


conservación de dichas políticas, programas y reglamentos. A su vez, para garantizar estos resultados, se requiere que la Estrategia descanse en la participación conjunta del Estado, la sociedad civil y los sectores productivos que constitucional y legalmente están exigidos para este objetivo, y económicamente beneficiados por los valores agregados económicos que generan los recursos naturales y los servicios ambientales asociados.

Por lo tanto, el esquema de PSA encuentra también un sustento jurídico en las diferentes políticas y programas y en las regulaciones derivadas, que han definido la necesidad de establecer instrumentos económicos y financieros públicos, privados y mixtos para alcanzar los objetivos y metas ambientales, con la participación de todos aquellos que integran el Sistema Nacional Ambiental SINA.

4 Visión, objetivos y síntesis de la Estrategia Nacional para el Pago por Servicios Ambientales

4.1 Visión Colombia se consolida en la promoción de sus servicios ambientales a nivel nacional e internacional, insertando su base natural como motor de desarrollo económico y social; coadyuvando eficientemente a su conservación por medio del reconocimiento y pago de los beneficios que generan sus ecosistemas a la sociedad, vinculando en la gestión ambiental al sector público, al sector productivo y a la sociedad civil, y posibilitando el reconocimiento económico a las comunidades para mejorar su calidad de vida.

4.2 Objetivo GeneralViabilizar y orientar el pago por los servicios ambientales en Colombia para que se constituya en una herramienta eficaz para cumplir los objetivos de política ambiental y social, asociados a la conservación y recuperación de los ecosistemas naturales.

4.3 Objetivos Específicosa. Apoyar la ejecución de medidas de conservación, rehabilitación y/o

restauración de los ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales en los ámbitos nacional, regional y local a través de programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales.

b. Servir de articulador de los diferentes instrumentos económicos, financieros y de planificación y de las fuentes nacionales e internacionales orientados hacia la conservación y rehabilitación de los recursos naturales y sus servicios ambientales.

c. Fomentar el trabajo conjunto entre las autoridades ambientales nacionales, regionales y locales con el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y demás entidades interesadas en la conservación y recuperación de los recursos naturales y sus servicios ambientales.

d. Contribuir a mejorar la calidad de vida de las comunidades más vulnerables asentadas en las zonas de conservación y recuperación de los recursos naturales y sus servicios ambientales.

e. Generar investigación, información y conocimiento de la riqueza natural y sus servicios ambientales, que permita en general la conservación de los


mismos y en particular la ejecución de esquemas de pagos por servicios ambientales.

4.4 Síntesis de la Estrategia Nacional de Pagos por Servicios Ambientales - PSA

La Estrategia para el Pago por Servicios Ambientales establece las condiciones institucionales, financieras, técnicas, legales y administrativas que permitan la orientación, viabilidad y ejecución eficiente y generalizada de esquemas de pago por servicios ambientales a nivel nacional, regional y local.

En el contexto de la costo-efectividad y viabilidad, la Estrategia se estructura a partir de la actual institucionalidad y gestión ambiental descentralizada en el país, que ha sido producto de la experiencia de las últimas décadas en el proceso de administración y control de los recursos naturales y el medio ambiente. De ahí que en la implementación de la Estrategia para el Pago por Servicios Ambientales sean fundamentales las autoridades ambientales regionales y urbanas y las entidades territoriales, con las competencias que les corresponde, y se tenga como norte la obtención de los objetivos de la política ambiental y social asociadas a la conservación y rehabilitación de los recursos naturales y sus servicios ambientales. De la misma manera la Estrategia se implementará interrelacionándola con los diferentes instrumentos económicos, financieros y de planificación actualmente existentes.

Sin embargo, y bajo el contexto constitucional de la responsabilidad compartida y del trabajo conjunto entre las autoridades ambientales y los diferentes actores de la sociedad, en la Estrategia tendrá un papel preponderante la actitud de los ciudadanos que tienen algún control sobre el uso del suelo y los que se benefician económicamente de los servicios ambientales que permite esa actitud favorable en el uso del suelo, lo que permitirá que sus coincidentes intereses económicos induzca a transacciones entre los mismos, que similar a los mercados, los beneficiarios o compradores o demandantes de un servicio ambiental remuneren o paguen a los proveedores u oferentes del servicio.

La Estrategia propone que el pago por servicios ambientales se realice a través de proyectos regionales o locales, desarrollados entre particulares en forma voluntaria o también fomentados por las autoridades ambientales y con la concurrencia de recursos públicos y privados. Estos proyectos consisten en el conjunto de actividades orientadas a posibilitar el pago por servicios ambientales en una cuenca, región o ecosistema específico, los cuales deben ser ambiental y económicamente factibles para lo cual se requiere que el esquemas de PSA se aplique en ecosistemas priorizados de acuerdo con los diferentes instrumentos de planificación de las autoridades ambientales nacionales, regionales o locales, y que existan las condiciones económicas favorables para que se de la disponibilidad a recibir de los proveedores de los servicios ambientales y la disponibilidad a pagar de los beneficiarios del mismo

Para que sea una realidad y perdure el encuentro a través del proyecto entre proveedores y compradores, se requiere que existan varios elementos cruciales que la Estrategia contempla y desarrolla y que darán confianza, seriedad y conocimiento de lo que se transa, a saber, los operadores de los proyectos que ejecuten lo relacionado con el encuentro y transacción entre proveedores y compradores, el registro de los proyectos ante las autoridades ambientales, las metodologías técnicas para la determinación y seguimiento de los servicios ambientales, la línea base que sirva de referente para


determinar la adicionalidad alcanzada con el proyecto, la determinación del reconocimiento económica y la certificación de la prestación del servicio o uso del suelo respectivo.

Es de anotar que el registro que plantea la Estrategia de los proyectos de los particulares, no implica ninguna aprobación o permiso del proyecto, sino una medida que se establece para efectos de que la autoridad ambiental tenga conocimiento y control sobre los diferentes proyectos que se adelantan en el área de su jurisdicción, pues estos implican actividades sobre los recursos naturales que por ley deben administrar. De la misma manera, la Estrategia establece que este registro es requisito para que un proyecto reciba apoyo y financiación oficial.

Un elemento fundamental de la Estrategia, que es básico para el éxito del operador con el proyecto, es la estructuración de las metodologías técnicas para la determinación y monitoreo del servicio ambiental, especialmente para los proyectos en que participa el sector público, puesto que el pago por los servicios ambientales se realiza por los efectos que tiene una actividad o uso del suelo, en el aumento, mantenimiento o generación de un servicio ambiental, y para entender esto y poderle hacer el seguimiento se requiere de dichas metodologías que la Estrategia propone que sean específicas para cada servicio ambiental y actividades o usos del suelo, y que sean revisadas por un panel de expertos y aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dada su aplicabilidad de carácter general para el servicio ambiental en cuestión

Con los elementos anteriores, se requiere determinar las variables determinantes para el pago. En este sentido, es importante establecer la línea base y la remuneración económica del servicio ambiental transado. La línea base es necesario para poder determinar el efectivo aumento, mantenimiento o provisión de un servicio ambiental. y el pago estará sujeto a que, de conformidad con el monitoreo, la actividad produzca un nivel de servicio o uso del suelo igual o superior, según sea el caso, al estimado en la línea base.

De la misma manera, el pago por los servicios ambientales se efectuará de acuerdo con las metodologías de valoración económica pertinentes. El monto a pagar por el servicio ambiental es factible calcularlo teniendo en cuenta el costo de oportunidad de la actividad o uso del suelo conservado.

Para otorgar credibilidad y confianza a los compradores de los servicios ambientales, la Estrategia considera la certificación de servicios ambientales. El certificador será independiente del operador del programa y se basará en el Sistema Nacional de Certificación.

Finalmente, es importante resaltar que las transacciones que se adelanten de pagos por servicios ambientales, se formalizarán mediante un contrato que suscribirán el proveedor y el operador y/o comprador, en el que, como todo contrato, se establecerán, entre otros, las obligaciones de las partes, el plazo y el reconocimiento económico respectivo.

5 Desarrollo de la Estrategia de Pagos por Servicios Ambientales: Líneas programáticas, metas, actividades y responsables


5.1 Definir el marco de acción y establecer los procedimientos requeridos para facilitar y consolidar el pago por servicios ambientales en Colombia

El pago por los servicios ambientales puede realizarse mediante un esquema centralizado nacional o mediante la implementación por programas y proyectos locales. En el primer caso, después de que se establecen criterios de elegibilidad para el pago de un servicio ambiental asociado a un uso del suelo, una entidad estatal recibe solicitudes de propietarios elegibles y asigna los recursos disponibles mediante un criterio de orden de llegada u otro criterio eficiente establecido y reglamentado. El pago por el servicio ambiental es constante por hectárea, durante un periodo delimitado, y se realiza con posterioridad a la verificación del uso del suelo Este tipo de esquema es utilizado en los programas de Costa Rica y México, así como el pago por conservación establecido en Colombia en el Certificado de Incentivo Forestal de Conservación en el Decreto 900 de 1997. Este tipo de esquemas tienen la ventaja de tener una gran cobertura, con bajos costos de transacción, pero con la desventaja de que, aunque no siempre, podría presentarse una baja eficacia debido a que los criterios generales no se ajusten a las prioridades y realidades locales.

Por otra parte, en el segundo caso, los esquemas basados en los proyectos locales son impulsados por un operador quien involucra directamente a los beneficiarios de los servicios ambientales y a las comunidades proveedoras de los servicios. Los beneficiarios de los servicios son invitados a aportar recursos para financiar los pagos, que se realizan mediante la suscripción de contratos con los proveedores de los servicios para que conserven o cambien el uso del suelo en sus tierras. El pago por el servicio ambiental tiene en cuenta tanto el costo de oportunidad de la tierra como la capacidad o disponibilidad de pago de los beneficiarios de los servicios ambientales. Este tipo de esquemas tienen la ventaja de que en su diseño se involucran las condiciones locales y como desventaja que tienen una cobertura limitada y presentan dificultades para captar recursos de diferentes fuentes, particularmente de recursos públicos o de fuentes nacionales o internacionales que no se fijen o interesen en la particularidad del servicio ambiental local.

El Marco de Acción para el pago por los servicios ambientales en Colombia, tiene en cuenta la estructura institucional del Sistema Nacional Ambiental y la consecuente descentralización de la gestión ambiental. Por lo tanto, la Estrategia propone una combinación de los esquemas anteriores de tal forma que el pago por los servicios ambientales se realice a través de programas y/o proyectos regionales o locales que puedan recibir co-financiación de las autoridades ambientales regionales y entidades territoriales, lo mismo que del gobierno nacional a través de un mecanismo financiero centralizado.

Así mismo, se debe tener en cuenta que en los programas y/o proyectos pueden participar entidades privadas y/o públicas, y que dicha participación cambia los objetivos y procedimientos del marco de acción:

En los programas y/o proyectos promovidos por entidades privadas, el marco de acción se orienta a asegurar que éstos cumplan con las normatividades ambientales vigentes y contribuyan con las políticas ambientales nacionales y regionales.


En los programas y/o proyectos con participación de entidades públicas, además de lo anterior, el marco de acción procura una eficiente inversión de los recursos públicos y garantiza transparencia en los procesos de pago. Así mismo, las entidades públicas necesitan tener mayor seguridad jurídica y de rigurosidad técnica para su actuación y toma de decisiones, y por lo tanto requieren de mayor especificidad en las metodologías para la determinación y monitoreo del servicio y procedimientos para el pago por los servicios ambientales.

Por lo tanto, esta Estrategia establece un tratamiento diferenciado para los programas y/o proyectos de PSA en donde participan las entidades públicas y los programas y/o proyectos en donde participan exclusivamente entidades privadas, lo que desarrollaremos a continuación:

Marco de Acción para los programas y/o proyectos de PSA con participación de entidades públicasEste tipo de programas y/o proyectos son los que cumplen con cualquiera de las siguientes condiciones:

a. El reconocimiento económico del servicio ambiental se realiza con recursos públicos,o

b. Una entidad pública es proveedora del servicio ambiental y por lo tanto destinataria del reconocimiento económico, o

c. Una entidad pública actúa como operador de Programa de PSA, ya sea recaudando los recursos para el pago, o remunerando a proveedores de servicios ambientales, o

d. El pago por el servicio ambiental es utilizado para cumplir alguna obligación ante la autoridad ambiental.

La posibilidad de utilizar el pago por los servicios ambientales como opción de cumplimiento de obligaciones ambientales se describe en la sección 5.3 de la Estrategia.

A continuación se describen los principales elementos del marco de acción definido en el caso de los programas o proyectos en los cuales participen entidades públicas.

Instrumento técnico: Metodologías para la determinación y monitoreo el servicio ambiental

Los programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales en esta categoría deberán seguir un procedimiento de pago y utilizar una metodología aprobada para determinar y monitorear el servicio ambiental. Las metodologías serán aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial bajo un procedimiento que será descrito posteriormente.

Las metodologías deberán cubrir como mínimo los siguientes aspectos:

Servicio ambiental cubierto por la metodología Condiciones de aplicabilidad: condiciones que se deberán cumplir para poder

aplicar la metodología.


Definición del área geográfica en donde se generará el servicio ambiental: Se definirán los criterios y pasos para delimitar el área geográfica en donde se genera el servicio ambiental.

Actividades o uso(s) del suelo que mantienen, incrementan o proveen el servicio ambiental: En esta sección se deberán caracterizar las actividades y establecer su relación con el servicio ambiental cubierto por la metodología. La relación deberá permitir estimar los cambios en los servicios ambientales ante cambios en los niveles de actividad o uso del suelo.

Línea base del Servicio Ambiental: Variables y metodologías para calcular la línea base del servicio ambiental, es decir, el nivel del servicio ambiental esperado antes de realizar las actividades identificadas.

Línea base del Uso del Suelo: Variables y metodologías para calcular la línea base del uso del suelo, es decir, los usos del suelo esperado antes de realizar las actividades identificadas.

Requisitos de elegibilidad de los proveedores: Requisitos que deben cumplir los proveedores para acceder al pago.

Monitoreo del Servicio Ambiental: Variables y metodologías para realizar el monitoreo del servicio ambiental.

Monitoreo del nivel de las actividades o usos del suelo: Variables y metodologías para realizar el monitoreo de las actividades o usos del suelo que mantienen, incrementan o proveen el servicio ambiental.

Las metodologías deberán ser genéricas aunque de alcance limitado, es decir que una metodología la podrá utilizar cualquier programa que cumpla con las condiciones de aplicabilidad. Un Programa o proyecto deberá identificar la metodología aplicable a las condiciones del mismo, y deberá sujetarse a la totalidad, es decir, no podrá discrecionalmente aplicar algunas secciones o desviarse de algún aspecto incluido en la misma, aunque podrán hacerse los aportes técnicos y conceptuales sobre las mismas, de forma que se sometan a consideración del comité de expertos establecido, para su ajuste o complementariedad, si es el caso. Sin embargo, un programa podrá simultáneamente utilizar varias metodologías para efectos de incluir varios servicios ambientales.

El procedimiento para la aprobación de las metodologías contempla las siguientes características:

Cualquier operador potencial de programas de PSA, instituto de investigación, universidad, ONGs ambientales o entidad interesada y con el conocimiento técnico requerido puede proponer metodologías para su aprobación.

Un panel de expertos establecido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial revisa las metodologías propuestas y recomienda la aprobación de metodología al Ministerio.

La metodología es aprobada por el Ministerio de Ambiente mediante resolución.

El panel puede estar integrado por expertos propuestos por las siguientes entidades:

- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

- Autoridades Ambientales Regionales

- Institutos de Investigación


- ONGs ambientales nacionales

- ONGs ambientales internacionales

- Universidades

Se podrá adoptar parcial o totalmente una metodología internacional que contenga los elementos mínimos descritos anteriormente. Ej. Captura de carbono y posibles desarrollos futuros relacionados con la de reducción de deforestación en la Convención Marco de Cambio Climático.

El operador del proyectoEl operador del programa o proyecto de PSA, deberá:

Establecer la concordancia entre el programa o proyecto y las políticas o planes ambientales relevantes en el área donde se ubica.

Seleccionar y aplicar la metodología para determinar el o los servicios ambientales.

Establecer contratos con los proveedores de los servicios ambientales elegibles ubicados dentro del área geográfica generadora del servicio ambiental, de acuerdo con la metodología seleccionada.

Seguir el procedimiento de pago.

Monitorear periódicamente el servicio ambiental y la actividad o uso del suelo relacionada de acuerdo con la metodología seleccionada.

El registro del proyectoAntes de iniciar el programa o proyecto, el operador deberá registrarlo ante la autoridad ambiental, mediante la presentación de un documento que incluya:

Delimitación del área geográfica en donde se implementará el programa o proyecto.

Descripción del programa o proyecto.

La concordancia entre el programa o proyecto, y los planes y las políticas o planes ambientales relevantes en el área donde se ubica.

Identificación de la metodología para la determinación y monitoreo del servicio ambiental que utilizará.

Actividades o usos del suelo que el programa o proyecto fomentará.

Cálculo de la línea base del servicio ambiental y de la actividad y/o usos del suelo en el área del programa o proyecto.

Modelo de contrato con los proveedores.

Identificación de los posibles compradores del servicio ambiental.

Para su registro, la autoridad ambiental revisará que el programa o proyecto es compatible con la regulación y planificación ambiental nacional y regional relevante. Si lo


considera conveniente, la autoridad ambiental podrá recomendar la modificación del programa o proyecto al operador como condición para el registro. Como se verá más adelante, sólo los programas registrados ante la autoridad ambiental pueden aplicar a recursos públicos para su financiación o certificar sus servicios ambientales.

Durante la ejecución del Programa de PSA, el operador deberá reportar ante la autoridad ambiental la información sobre su ejecución sobre la base de un formato pre-establecido.

El procedimiento para el pagoEste procedimiento abarca la forma de calcular el monto a pagar y las condiciones para el pago.

Monto a pagar: El monto a pagar por el servicio ambiental deberá ser calculado con base en cualquiera de las siguientes aproximaciones o combinación de las mismas:

El promedio del valor presente neto por hectárea de la utilidad de los usos del suelo presentes antes de la implementación del programa o proyecto en el área proveedora del servicio ambiental como reflejo de su costo de oportunidad.

El valor presente neto por hectárea de la utilidad del uso del suelo de la línea base en el área proveedora del servicio ambiental, como aproximación al costo de oportunidad.

La disponibilidad a pagar de los beneficiarios por el mantenimiento, aumento o provisión del servicio ambiental que se alcanzará con la implementación del proyecto.

El valor resultante de una oferta pública de los proveedores de los servicios ambientales.

La selección de la última aproximación deberá tener en cuenta las condiciones socio-económicas de los proveedores y el objetivo último de mejorar sus condiciones de vida.

El pago se realizará por unidad de actividad o uso del suelo. El operador de un programa podrá diferenciar el monto de los pagos entre los proveedores únicamente con base en su mayor o menor contribución al mantenimiento, aumento o provisión del servicio ambiental remunerado.

Condiciones de pago: El pago deberá realizarse por medio de un contrato o convenio entre el operador y el proveedor del servicio ambiental con las características señaladas en el Anexo 2 de esta Estrategia.

El monto total se podrá pagar al finalizar el plazo del contrato o distribuido en pagos parciales, cuya especificidad dependerá de las condiciones específicas del proyecto y para asegurar la factibilidad de su ejecución. En todo caso, los pagos deberán realizarse ex-post el monitoreo de la actividad o uso del suelo asociado al servicio ambiental, teniendo en cuenta la especificidad antes señalada.

Marco de Acción para los programas y/o proyectos de PSA con participación exclusiva de entidades privadas


El marco de acción para los proyectos y programas de PSA en donde participen exclusivamente entidades privadas es más simplificado que el de los públicos. El principal objetivo del marco de acción para este tipo de programas o proyectos es que se ajusten a la normativa vigente y que contribuyan con las políticas y planes ambientales (recordemos que a los proyectos que incluían la participación pública, además de lo anterior, incluían la transparencia y eficiencia, lo que exigía las metodologías y la forma y contenido de lo establecido para el registro y el operador antes señalado). A continuación se describen los elementos básicos del marco de acción cuando participan únicamente entidades privadas.

El operador del proyectoEn este caso, el operador de un programa o proyecto deberá:

Establecer la concordancia entre el programa o proyecto y las políticas o planes ambientales relevantes en el área donde se ubica.

Registrar el programa o proyecto ante la autoridad ambiental.

Reportar ante la autoridad ambiental la información relacionada con la ejecución sobre la base de un formato pre-establecido.

El registro del proyectoAntes de iniciar el programa o proyecto, el operador deberá registrarlo ante la autoridad ambiental, mediante la presentación de un documento que incluya:

Identificación del servicio ambiental.

Delimitación del área geográfica en donde se implementará el programa o proyecto.

Descripción del programa o proyecto.

La concordancia entre el programa o proyecto, y los planes y las políticas o planes ambientales relevantes en el área donde se ubica.

Actividades o usos del suelo que el programa o proyecto fomentará.

Modelo de contrato con los proveedores

Identificación de los posibles compradores del servicio ambiental.

Los contratos deberán tener las características mínimas definidas en el Anexo 2 de esta Estrategia.

En el momento del registro, la autoridad ambiental podrá revisar si el programa propuesta infringe alguna norma o va en contravía de una política ambiental en la región. Si lo considera conveniente, la autoridad ambiental podrá recomendar la modificación del programa o proyecto al operador como condición para el registro. Como se verá más adelante, sólo los programas registrados ante la autoridad ambiental pueden formar parte de los portafolios oficiales o certificar sus servicios ambientales. Esto aseguraría la coherencia de los programas privados con las políticas públicas.


Instrumentos jurídicos para el desarrollo de la Estrategia: Contratos para la ejecución de los proyectos y decreto y resolución para viabilizar el Sistema Nacional de PSA

LOS CONTRATOS PARA LA EJECUCION DE LOS PROYECTOS

Se requiere de la definición básica de los elementos constitutivos de los contratos o convenios que deben suscribirse entre el proveedor del servicio y el comprador u operador del esquema, teniendo en cuenta que el PSA es un acuerdo voluntario que se materializa en un contrato. Por ende, en la elaboración de los contratos se deberán tener en cuenta las siguientes consideraciones para poder viabilizar el reconocimiento de los servicios ambientales:

Consentimiento (manifestación expresa de la voluntad): De acuerdo con la definición adoptada del PSA, la participación en estos esquemas es voluntaria. No se constituye como PSA quien participa para realizar acciones o inacciones que por ley, reglamento o acto administrativo particular y concreto está obligado a realizar, pues allí no se configura la voluntariedad, elemento característico del esquema, y en segundo lugar, porque no puede realizarse un pago o reconocimiento económico por cumplir con las obligaciones legales. Aunque esto no es óbice para que los privados realicen pagos a otros privados que estén en esta condición.

El Objeto Toda manifestación de voluntad debe tener por objeto una o más cosas, que se traducen en obligaciones de dar, hacer o no hacer algo y que no pueden contravenir el derecho público de la Nación, para que en efecto sea un objeto lícito.

El objeto de la transacción o del esquema, es la actividad (obligación de hacer o no hacer) o uso del suelo, relacionada con el mantenimiento o aumento del servicio ambiental existente o la provisión de un servicio ambiental determinado.

En este sentido es muy importante precisar, que no son objeto de la transacción ni los recursos naturales renovables ni los bienes y servicios que de éstos se derivan, pues son por mandato constitucional bienes de propiedad de la nación, y por lo tanto se excluyen del comercio o de las transacciones privadas.

Lo que es objeto de la transacción y por ende, del reconocimiento económico, son las actividades que debe realizar el proveedor del servicio, sobre un predio para el mantenimiento o aumento del servicio ambiental seleccionado o para proveer uno nuevo. Estas actividades se derivan de las obligaciones de hacer o no hacer, que al mismo tiempo tendrán que estar directamente relacionadas con el servicio ambiental objeto de la transacción.

El objeto de la transacción debe ser determinado y/o determinable, por lo cual deberá contarse con metodologías adecuadas para su determinación


Las Partes:Dentro del Esquema de PSA, las partes se denominarán de la siguiente manera:

El proveedor del servicio, puede ser una persona natural o jurídica, de derecho público o privado, que en su calidad de propietario, poseedor o tenedor del predio, esté dispuesto a realizar una actividad o a dar un uso del suelo al predio, que aumenta, mantiene o provee un servicio ambiental.

Las acciones o inacciones a las que esta sujeto el proveedor del servicio no pueden estar consignadas como obligatorias para él ni en la ley, ni en los reglamentos ni en los actos administrativos particulares y concretos.

El Comprador del servicio, puede así mismo, ser una persona natural o jurídica de derecho público o privado, que recibe los beneficios del servicio de manera directa o indirecta, o quien representa a los beneficiarios del servicio ambiental; y que está en disposición de realizar el pago del servicio ambiental.

En el caso de que el comprador sea una persona jurídica de derecho público, no debe haber reconocimiento económico cuando haya impuesto como obligación, en el ejercicio de sus funciones, las mismas actividades que son objeto de la transacción.

Este planteamiento nos lleva a concluir que pueden existir tres tipos de transacciones, según la naturaleza jurídica de las partes así:

Privadas, es decir en las cuales las partes son de derecho privado.

Públicas, en las cuales las partes son entidades de derecho público descentralizada por servicio o territorialmente.

Mixto, en las cuales una de las partes es de derecho público.

Los anteriores aspectos son fundamentales al momento de definir, el tipo de instrumento y la normatividad aplicable al mismo y serán tenidos en cuenta en la parte instrumental de la Estrategia.

Reconocimiento económicoEn términos generales, por reconocimiento económico se entiende el valor que el comprador le paga al vendedor por la adquisición de un bien y/o servicio. En un esquema de PSA no se adquiere el bien o servicio, pues éstos son de propiedad de la nación. El reconocimiento económico estaría asociado directamente con la actividad que se compromete el proveedor a realizar para aumentar, mantener o proveer el servicio ambiental. El reconocimiento económico puede realizarse en dinero o especie. En todo caso los contratos deberán estipular la forma de pago y las condiciones para efectuar el reconocimiento.

PlazoEs el término que se fija para el cumplimiento de la obligación. El pago por servicios ambientales materializados en un contrato, deberá estipular un plazo razonable que permita el cumplimiento del objeto de la transacción, de conformidad con el programa o


proyecto que se diseñe para tal fin. En todo caso, los contratos no podrán tener un plazo superior a la del programa o proyecto.

Obligaciones de las partesSe entienden como todos aquellos aspectos u obligaciones que deben cumplirse por cada una de las partes, para el cumplimiento del objeto contractual. Algunas de las obligaciones pueden ser condicionales, es decir que de no cumplirse por una de las partes, el acuerdo o contrato, se entiende terminado, sin perjuicio de las consecuencias de tipo económico que se pacten contra la parte incumplida. En el caso del pago por los servicios ambientales, las obligaciones deberán incluir las relacionadas con el monitoreo de la actividad, uso del suelo o el servicio ambiental.

Así mismo podrá, en algunos casos, contar con cláusulas compromisorias que aseguren no solo el cumplimiento de las obligaciones sino, que en caso de no cumplirse, pueda la parte cumplida exigir la indemnización por los perjuicios causados.

DECRETO Y RESOLUCION PARA VIABILIZAR EL SISTEMA NACIONAL DE PSA

Tal como se mencionó en el marco de acción antes expuesto, se reglamentarán los componentes fundamentales a través de desarrollos normativos acorde con las características particulares en los que pueden desarrollar los esquemas, y teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de las entidades que participaran directa o indirectamente de este tipo de proyectos.

En este contexto, se requiere la expedición de un Decreto Reglamentario de la ley 1151 de 2007 y de la ley 99 de 1993 que contenga como mínimo las regulaciones específicas de los siguientes aspectos:

1. Creación del Sistema de Pago por Servicios Ambientales2. Definición de los tipos de esquemas de PSA (públicos, privados y mixtos)3. Definición de los componentes del esquema de PSA:

a. Proveedorb. Compradorc. Operadord. Mecanismo Financieroe. Objetof. Reconocimiento Económicog. Obligaciones de las partesh. Plazoi. Monitoreoj. Certificación

4. Establecer el rol de las personas naturales o jurídicas de derecho público o privado en cada uno de los esquemas de PSA y definir de manera expresa la forma en que participan en la cofinanciación e inversión de los recursos públicos en esquemas de PSA.


5. Establecer los mecanismos para que las entidades públicas del SINA puedan destinar parte de sus rentas propias a la cofinanciación o ejecución de programas de PSA

6. Establecer la posibilidad de que el mecanismo del PSA sea utilizado como medida de cumplimiento de las obligaciones de compensación incluidas en las Licencias Ambientales o como medida de cumplimiento de las actividades de inversión forzosa del 1% del valor total de los proyectos sujetos a tal obligación.

7. Las demás que se consideren necesarias para la implementación efectiva de estos esquemas.

A su vez, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial deberá expedir, con base en este decreto, mediante resolución, los instrumentos operativos que permitan la implementación de la Estrategia, tales como

1. La creación y estructuración del Panel de Expertos para la revisión de las metodologías técnicas.

2. La definición de los procesos y procedimientos internos para promover la implementación regional y local de la Estrategia

3. La adopción de procedimientos para el reconocimiento económico y metodologías requeridas.

A continuación se describen las acciones para operativizar el marco de acción anteriormente descrito, a través del desarrollo de la siguiente meta:

Meta 1: Establecer, adoptar y difundir el marco de acción para el pago por servicios ambientales en Colombia.Para alcanzar esta meta se desarrollarán las siguientes actividades:

ACTIVIDAD RESPONSABLE

Expedir la normativa nacional para el pago por servicios ambientales que incorpore el Marco de Acción descrito en la Estrategia.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Reglamentar los procedimientos para el pago por servicios ambientales y aprobación de metodologías.


Conformar y operar el panel de expertos. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Diseñar y adoptar un formato para la presentación de metodologías de determinación y monitoreo de los servicios ambientales

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Panel de expertos.

Crear y difundir instructivos para la Ministerio de Ambiente, Vivienda y


presentación de metodologías. Desarrollo Territorial y Panel de expertos.

Crear y difundir herramientas dirigidas a operadores para facilitar el diseño de programas o proyectos de PSA.


Crear y difundir herramientas para explicar de forma didáctica el marco de acción para el pago por servicios ambientales en Colombia.


Certificación de Servicios AmbientalesLa certificación de prestación de servicios ambientales será opcional, y lo podrán utilizar los programas o proyectos que lo requieren para dar garantía a los clientes o usuarios, especialmente los pagadores beneficiarios del servicio ambiental, y como una forma de generar confianza para estimular la financiación y obtener recursos para los pagos por servicios ambientales. La certificación abarcará dos aspectos: la conformidad de la aplicación de la metodología para determinar y monitorear el servicio ambiental y la cantidad estimada del servicio ambiental que se mantuvo, aumentó o proveyó como consecuencia de la implementación del programa.

La certificación de los servicios ambientales permite a los operadores de esquemas de PSA vender los certificados a una gran variedad de potenciales compradores y así mejorar la financiación de los esquemas. Así mismo, la certificación otorga credibilidad y confianza a los compradores de los Servicios Ambientales si no tienen referencias o conocimiento del operador del esquema. Para que la certificación cumpla con los objetivos anteriores, es necesario que tenga las siguientes características:

El certificador debe tener independencia del operador del programa para evitar comportamientos estratégicos.

La certificación debe estar basada en un sistema institucional que le brinde credibilidad.

Deben existir criterios claros para determinar si el servicio se prestó y en qué cantidad o nivel.

Para lograr este objetivo, la certificación de los servicios ambientales se basará en el Sistema Nacional de Certificación. En Colombia la certificación se encuentra regulada por el Decreto 2269 de 1993 que estableció el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología; y la Decisión 506 de la Comunidad Andina. De acuerdo con dicha normatividad, la certificación es el “procedimiento mediante el cual una tercera parte da la constancia por escrito o por medio de un sello de conformidad de que un producto, un proceso o un servicio cumple los requisitos especificados en el reglamento”. La certificación se otorga mediante la expedición de un Certificado de Conformidad, documento en el cual se manifiesta adecuada confianza de que un producto, proceso o servicio debidamente identificado está conforme con una norma técnica u otro documento normativo específico.


Por lo tanto, la certificación de servicios ambientales cumpliría con las definiciones del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, si se elabora una norma técnica o un documento específico para el servicio ambiental sujeto a certificación.

El sistema obliga a que las entidades certificadoras así como los laboratorios de pruebas, deban ser acreditadas por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), quien también ejerce las funciones de supervisión1. Por lo tanto, los organismos que certifiquen servicios ambientales en Colombia, deberán ser acreditados por la SIC. La Certificación de Servicios Ambientales será una certificación de proceso, es decir, que con ésta se da garantía a los clientes o usuarios, que las acciones que realizan se hacen de acuerdo a los procedimientos y estándares que han sido revisados y aprobados por auditores calificados, pertenecientes a los organismos certificadores. Así mismo, la certificación deberá incluir que la estimación del servicio ambiental o cambio en el uso del suelo presentado por el operador, se realizó conforme a lo dispuesto por la metodología de PSA aprobada.

Los procedimientos y estándares deben basarse en las metodologías aprobadas por el Ministerio, y para que puedan ser certificados, es necesario que se adopten como una norma técnica. De acuerdo con el artículo tercero del Decreto 2269 de 1993, la normalización técnica será adelantada por:

El Consejo Nacional de Normas y Calidades, quien adopta los reglamentos técnicos y las normas técnicas obligatorias.

El Instituto Colombiano de Normas Técnicas –ICONTEC que es el organismo nacional de normalización, quien estudia, aprueba y adopta las normas técnicas preparadas directamente por él o por las Unidades Sectoriales de Normalización. El ICONTEC también reconoce a las Unidades Sectoriales de Normalización.

Las Unidades Sectoriales de Normalización. Preparan normas técnicas sectoriales y la someten a aprobación y adopción del ICONTEC.

Las restantes entidades gubernamentales con funciones de normalización.

El artículo también especifica que en los Ministerios podrán crearse comités técnicos que apoyen la labor de normalización. Por lo tanto, el Panel de Expertos anteriormente mencionado, y que aprueba las metodologías de pago por servicios ambientales, puede actuar como el comité técnico que apoya la expedición de normas técnicas para la certificación de servicios ambientales. Así mismo, las metodologías para la determinación y monitoreo de Servicios Ambientales, deberán servir como base para la expedición de las correspondientes normas técnicas para la certificación de dichos servicios. A mediano plazo, el Panel de Expertos podrá convertirse en Unidad Sectorial de Normalización. La siguiente gráfica muestra como operaría la certificación de servicios ambientales dentro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología:

1 El Decreto 1600 de 1994 le otorgó al IDEAM funciones de coordinación para la acreditación de laboratorios que generen información de carácter oficial, relacionada con la calidad del medio ambiente y los recursos naturales.


Superintendencia de Industria y Comercio

ICONTEC

Entidades Certificadoras

Programa de Pago por Servicios Ambientales

Apoyo en la elaboración de Normas Técnicas para los Servicios Ambientales

Acreditación de entidades certificadoras

NTC - SA


Panel de Expertos


Aprobación y Adopción de las Normas Técnicas de Servicios Ambientales

Figura 2. Esquema de operación de la certificaciónMeta. : Crear y Promover la Certificación de Servicios AmbientalesPara que la certificación de servicios ambientales se inscriba en el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, se deberán adelantar las siguientes actividades:


Crear en la normatividad que reglamenta el sistema de pago por servicios ambientales, la certificación de los servicios en concordancia con el Sistema Nacional de


Certificado de Conformidad del

Programa


Normalización, Certificación y Metrología.

Otorgarle al Panel de Expertos funciones de comité técnico que apoye la normalización de los servicios ambientales.


Aprobar las metodologías para la determinación y monitoreo de Servicios Ambientales, para que sirvan como base de una norma técnica para la certificación del servicio.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.Panel de Expertos.

5.2 Orientar y armonizar el pago por servicios ambientales con los instrumentos de planeación, administrativos y económicos existentes en Colombia

Esta línea programática busca orientar, articular y armonizar la ejecución de iniciativas de pago por servicios ambientales con los procesos de planificación ambiental y del desarrollo económico y social, con el fin de realizar las inversiones ambientales de una manera más eficiente y coordinada entre los diferentes niveles de gestión del SINA así como contribuir a mejorar la distribución de los costos e ingresos que se derivan de la utilización de los servicios ambientales o ecosistémicos entre los diferentes actores.

Articulación con los instrumentos de planeación existentesDentro de la normatividad vigente para la planeación de los aspectos ambientales existen dos tipos diferentes de instrumentos, unos que se refieren a los aspectos de la gestión ambiental de las autoridades ambientales, como los Planes de Gestión Ambiental Regional– PGAR y los Planes de Acción Trianual – PAT, y otros, que en desarrollo de las Políticas y Regulaciones Ambientales, se consideran como instrumentos técnicos de planeación ambiental, como los Planes de Ordenación y Manejo Ambiental de Ecosistemas (Plan General de Ordenación Forestal, Plan de Manejo Ambiental de Páramos, Humedales y Manglares, Planes de Ordenación y Manejo de cuencas hidrográficas) y los Planes de Manejo de Áreas Protegidas.

El nuevo Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Nacional, establece que los esquemas e iniciativas de pago por servicios ambientales son una oportunidad para direccionar recursos financieros hacia la conservación, restauración y/o rehabilitación de los ecosistemas más importantes de Colombia, en concurrencia de las diferentes entidades con funciones y competencias en el tema. Se identifica en el artículo 106, una nueva fuente de financiación para estos esquemas que corresponde al 1% de los ingresos corrientes municipales o departamentales que antes se destinaba únicamente para la adquisición de los predios de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales.

Así mismo se establece un mandato para la creación de un sistema de pago por servicios ambientales dentro de la estrategia de Conocimiento, Conservación y Uso Sostenible de


la Biodiversidad. De la misma forma, y desde la misma propuesta, se promueve la articulación de los recursos existentes con destinación específica en la normatividad ambiental vigente, a través de la inversión de los mismos en las prioridades que se definan en los instrumentos de planificación técnica ambiental, por ejemplo los Planes de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica.

Uno de los mecanismos o instrumentos que por sus características se vislumbran como idóneos en este sentido, es la utilización de esquemas de pago por servicios ambientales y/o el direccionamiento voluntario por parte de los usuarios de las inversiones asociadas a obligaciones ambientales de los diferentes proyectos, sujetos por ejemplo a licenciamiento ambiental, como una forma de apalancamiento de fondos para la cofinanciación de inversiones ambientales de mayor impacto, como se desarrollará en la sección 5.3 de esta Estrategia.

Lo anterior implica que el SINA debe actuar en varios frentes, y uno de los más importantes es precisamente el desarrollo de esta Estrategia Nacional de PSA y el establecimiento de un marco regulatorio general que brinde la seguridad jurídica a las diferentes entidades ambientales y territoriales para involucrarse directamente en su implementación. Por lo cual, en desarrollo de este objetivo, se plantea la incorporación de la ejecución y cofinanciación de programas y/o proyectos Pago por Servicios Ambientales en los instrumentos de planeación de la gestión ambiental de las autoridades ambientales que viabilicen su implementación, en este caso los PGAR y PAT de las CAR’s y sus equivalentes en las Autoridades Ambientales Urbanas AAU.

Un segundo aspecto a tener en cuenta en desarrollo de esta línea programática, es el de la incorporación de los ecosistemas proveedores de servicios ambientales como parte de la estructura ecológica de los municipios y la consolidación de esta estructura ambiental de soporte mediante el reconocimiento de los servicios que prestan para el desarrollo económico y social de las poblaciones. En este sentido, probablemente el concepto capaz de articular con mayor claridad la biodiversidad (como concepto que engloba los servicios ambientales según la Ley 165 de 1994) con el ordenamiento territorial, es el de los servicios ambientales como el conjunto de funciones propias de los ecosistemas de un territorio determinado que puedan ser utilizados directa o indirectamente por la economía o la población (IAvH – IGAC, 2006).

La forma de realizar esta incorporación en el ordenamiento territorial se establece en la Ley 388 de 1997 y su reglamentación, en donde se definen los determinantes ambientales como las condiciones bióticas, físicas (riesgo y amenaza), socioeconómicos y culturales que, por ser normas de superior jerarquía, orientan la planificación de los usos del suelo. La ley establece tres tipos de determinantes, sin embargo, para los fines de esta Estrategia, sólo se resaltan los relacionados con:

La conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales; y

Los señalados por la Red Vial Nacional y Regional, los puertos y la localización de las infraestructuras, sistemas de abastecimiento de agua y servicios de saneamiento.

De otra parte, y en relación con la Planeación del Desarrollo y sus instrumentos, tanto nacional como regional y local el marco legislativo aplicable es la Ley 152 de 1994, que


para los fines de esta Estrategia, establece que el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La primera parte considera los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y largo plazo, sus metas, las estrategias y políticas que guiarán la acción de gobierno para alcanzar dichas metas, así como los medios e instrumentos para la armonización de la planeación nacional con la sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de territorios indígenas. Así mismo, en el plan de inversiones se proyectan los recursos financieros disponibles para su ejecución, los principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos para su ejecución.

Igualmente, se establece que los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales. De la misma forma, las entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les ha atribuido la Constitución y la ley; y se menciona que sus planes de desarrollo, sin prejuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su elaboración las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar la coherencia.

Teniendo en cuenta lo anterior, y el marco regulatorio establecido para el desarrollo territorial, se requiere que los entes territoriales (departamentos, áreas metropolitanas, distritos y municipios), desde las distintas esferas territoriales de su gestión incorporen los ecosistemas estratégicos y sus servicios ambientales a su realidad territorial y en sus políticas económicas y sociales como mecanismo para mejorar su desempeño ambiental, social y económico.

Una mención especial debe hacerse en relación con las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, a quienes, entre otros aspectos, y según lo establecido en la Ley 70 de 1993, se les reconoce el derecho a la propiedad colectiva, e igualmente, se definen los mecanismos para el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana.

Frente a esta situación, sin embargo la misma ley establece que hay que tener en cuenta que la propiedad colectiva sobre las áreas tituladas, debe ser ejercida de conformidad con la función social y ecológica que le es inherente. En consecuencia, los titulares deberán cumplir las obligaciones de protección del ambiente y de los recursos naturales renovables y contribuir con las autoridades en la defensa de ese patrimonio. Esto implica que los integrantes de las comunidades negras, titulares del derecho de propiedad colectiva, continuarán conservando, manteniendo o propiciando la regeneración de la vegetación protectora de aguas y garantizando mediante un uso adecuado la persistencia de ecosistemas especialmente frágiles, como los manglares y humedales, y protegiendo y conservando las especies de fauna y flora silvestre amenazadas o en peligro de extinción. Para estos fines la ley establece que el Gobierno Nacional destinará las partidas necesarias para que la comunidad pueda cumplir con sus obligaciones ambientales.

Estos aspectos son importantes para esta Estrategia Nacional de PSA en el entendido que estas particularidades en relación con este grupo étnico deberán ser siempre tenidas


en cuenta en el momento de diseñar y ejecutar programas y proyectos, y deberán surtirse los procesos de consulta necesarios que viabilicen su implementación.

Un tercer nivel de articulación y coordinación a considerar para el cumplimiento de esta meta es la articulación de los programas y/o proyectos de PSA con la planificación y ejecución de iniciativas sectoriales con intereses en algún servicio ambiental en particular. Esta oportunidad de beneficio mutuo entre las actividades productivas que utilizan directa o indirectamente los servicios ambientales en sus procesos y la dependencia que esto genera de los mismos, suponen un interés en trabajar conjuntamente con quien asegura la provisión, aumento o el mantenimiento del servicio.

Articulación con los instrumentos económicos existentesEl pago por los servicios ambientales puede considerarse un instrumento económico ya que está orientado a cambiar el comportamiento de los agentes para la generación de una externalidad ambiental positiva. Los esquemas de pago por servicios ambientales pueden clasificarse como un subsidio ambiental que internaliza los costos de proveer una externalidad o como un arreglo institucional dirigido a fomentar una negociación óptima entre los beneficiarios y proveedores de una externalidad ambiental. A diferencia de los otros instrumentos económicos implementados en el país, el pago por los servicios ambientales es voluntario y dirigido a fomentar un externalidad positiva. Por su parte, la tasa retributiva como instrumento económico está dirigida a la reducción de la contaminación, mientras que la tasa por utilización de aguas como instrumento económico está dirigida al uso eficiente del agua. Las dos tasas ambientales generan recursos de inversión para las autoridades ambientales, con destinación específica a mejorar la calidad del agua y al mantenimiento de la renovabilidad del recurso hídrico, respectivamente.

Las tasas ambientales y el pago por los servicios ambientales, son instrumentos complementarios, dado que en algunos casos tienen objetivos comunes. Las tasas ambientales establecen un mecanismo óptimo tanto para el recaudo de recursos para la gestión ambiental, como para generar un eficiente uso de los recursos naturales. Por su parte, el pago por los servicios ambientales puede convertirse en un instrumento para generar una efectiva y eficiente inversión de los recursos recaudados por las tasas ambientales. Es así como, los programas y proyectos de pago por servicios ambientales dirigidos a la reducción de la sedimentación, se convierten en una alternativa de inversión para los recaudos de la tasa retributiva por contaminación hídrica.

Así mismo, los programas y proyectos de pago por servicios ambientales dirigidos a servicios ambientales de regulación y aprovisionamiento de agua, se convierten en una alternativa de inversión para los recaudos de la tasa por utilización de aguas. Es importante aclarar que los programas y proyectos de pago por servicios ambientales son una alternativa más para la inversión de los recaudos de las tasas ambientales, ya que existen otros tipos de inversión necesarios para una gestión integral del recurso hídrico, por ejemplo para el caso de las tasas retributivas, otros proyectos de inversión correspondientes a sistemas de tratamiento de aguas residuales municipales.

Por lo tanto la articulación de los instrumentos económicos con los esquemas de pago por servicios ambientales debe dirigirse a que las autoridades ambientales puedan utilizar los programas y proyectos de PSA como una alternativa de inversión de los recaudos de las


tasas ambientales. Las actividades necesarias para esta articulación se presentan en la sección 5.3 de esta Estrategia.

Como se puede observar, existen diferentes instrumentos, tanto de planeación como administrativos y económicos en donde esta Estrategia debe incidir con el objetivo de mejorar la eficiencia de las inversiones ambientales, involucrando, con base en sus objetivos y competencias (en el caso del sector público) a las diferentes entidades, sectores y sociedad civil en el propósito de mantener y mejorar la oferta ambiental que prestan los ecosistemas y recursos naturales renovables.

En resumen, para el logro de esta meta de articulación de los esquemas de PSA con los instrumentos de planificación y económicos se deberán adelantar las siguientes actividades, que se centran en los instrumentos de planificación puesto que la articulación con los instrumentos económicos se hace más evidente o comprensible dentro del siguiente punto 5.3 que se refiere a la “Articulación de Fuentes de Financiación Nacionales”.

ACTIVIDADES RESPONSABLES

Incluir las prioridades nacionales de conservación y rehabilitación y/o restauración de servicios ambientales en el Plan Nacional de Desarrollo de cada Gobierno identificando regiones y programas de pago por servicios ambientales a financiar con recursos de La Nación.

MAVDT

DNP

Incluir en el Plan Nacional de Desarrollo de cada Gobierno los programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales a financiar con recursos de La Nación en los territorios colectivos de comunidades negras acordes con sus planes de desarrollo, y en los resguardos indígenas acordes con sus planes de vida.

DNP

Consejos Comunitarios

CAR’s

Incorporar en los Planes de Gestión Ambiental Regional – PGAR, en los Planes de Acción Trianual y en los instrumentos de planeación ambiental de las AAU, los programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales en sus correspondientes jurisdicciones financiados o cofinanciados con recursos propios.

CAR’S – AAU

Incorporar en la estructura ecológica principal de los entes territoriales los ecosistemas estratégicos para la prestación de servicios

Entes Territoriales

CAR’s – AAU


ambientales.

Incorporar en los Planes de Desarrollo Departamental y Municipal los programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales concertados con las autoridades ambientales y destinar recursos para su financiación.

Entes territoriales

Promover la ejecución voluntaria de programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales en los sectores productivos o de prestación de servicios

CAR’s – AAU

Gremios

Personas Prestadoras de Servicios Públicos

5.3 Articular fuentes de financiación para el pago por servicios ambientales

La naturaleza de las posibles fuentes de financiación para el pago por los servicios ambientales determina el tipo de actividades requeridas para canalizarlas y vincularlas a la Estrategia nacional. Por lo tanto, las metas y actividades relacionadas con este objetivo se agruparon en dos grupos temáticos de acuerdo con su origen nacional o internacional.

Fuentes de Financiación Internacionales

Las fuentes de financiación internacionales pueden financiar pagos por servicios ambientales globales o servicios ambientales de interés de entidades o personas extranjeras. Los servicios ambientales globales que se encuentran más desarrollados a nivel internacional son la conservación de la biodiversidad y los relacionados con la mitigación del cambio climático. Por lo tanto, se proponen las siguientes metas específicas dirigidas a captar recursos relacionados con cada uno de los anteriores servicios:

Meta 1: Financiar servicios ambientales relacionados con la biodiversidad

Existen dos tipos de fuentes potenciales de financiación para los servicios ambientales relacionados con la biodiversidad. La primera fuente potencial proviene principalmente de los recursos financieros aportados por los países desarrollados en el marco de la Convención de Diversidad Biológica. La Convención utiliza como mecanismo de financiación de proyectos el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF), el cual cuenta con tres agencias implementadoras: el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Para canalizar estos recursos se requiere la formulación de un


proyecto elegible y conforme a las prioridades establecidas en la Convención. Así mismo, también se podría canalizar recursos de gobiernos cooperantes interesados en los temas de biodiversidad como Países Bajos, Suiza y Alemania. Esta primera fuente potencial requiere de la gestión directa del Ministerio de Ambiente y tienen un cronograma de aprobación y ejecución de mediano y largo plazo.

La segunda fuente potencial de financiamiento la constituye las diferentes ONGs, fundaciones y fondos internacionales interesados en la conservación de la biodiversidad. Las ONGs más activas en Colombia son Conservación Internacional (CI), The Nature Conservancy (TNC), World Wildlife Fund (WWF) y Fundación Natura. Cada una de las anteriores instituciones tiene sus prioridades de financiación que incluyen áreas geográficas y temáticas específicas. Para canalizar los recursos internacionales de estas fuentes, se requiere gran flexibilidad en los tipos de proyectos elegibles para PSA así como un marco de acción que le brinde credibilidad al sistema de pagos.. Aunque los recursos de estas instituciones no son canalizados a través de los gobiernos, el reconocimiento y promoción por parte del Ministerio de sus proyectos, ayudaría a canalizar estos recursos. Dicho reconocimiento y promoción podría realizarse a través de la inclusión de proyectos en un “portafolio nacional de PSA para la biodiversidad”. A través de este portafolio se podrían publicar los proyectos registrados antes las autoridades ambientales, que incluyan servicios de conservación de la biodiversidad y buscar financiación internacional. El portafolio requerirá de un portal en internet en donde se muestren a los potenciales inversionistas, las características de cada proyecto así como su información de contacto.

Así mismo, la certificación de los servicios ambientales puede convertirse en una herramienta muy útil para canalizar las fuentes internacionales, como se mencionó anteriormente. Para el desarrollo de esta meta se desarrollarán las siguientes actividades:


Formular un proyecto para el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF) de conservación de la biodiversidad a través del pago por los servicios ambientales. El proyecto co-financiaría los programas regionales de PSA complementando el pago de servicios locales con el componente de biodiversidad.


Incluir en la agenda de cooperación con países donantes interesados en la biodiversidad, la financiación de proyectos de Pago por Servicios Ambientales por Biodiversidad.


Crear y promocionar el “Portafolio de Proyectos de PSA-Bio”, que incluya un



portal en internet. ONGs

Meta 2: Financiación de servicios ambientales por captura de carbono o reducción de emisiones de gases efecto invernaderoLa captura de carbono es el servicio ambiental que se encuentra más desarrollado a nivel internacional. Dicho servicio surgió a partir de la inclusión de los proyectos de reforestación como elegibles al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, convirtiéndose así en una alternativa para que los países desarrollados (y sus industrias) cumplan con las metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Para que un proyecto pueda generar y vender certificados de reducción (captura) de emisiones, debe cumplir con los requisitos y procedimientos establecidos por las Conferencias de las Partes del Convenio de Cambio Climático, así como con las metodologías de línea base y monitoreo aprobadas por la Junta Ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio.

Colombia ha tenido una activa participación en el Convenio de Cambio Climático, y actualmente cuenta con un portafolio de proyectos forestales para ser implementados en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Esta Estrategia fue diseñada para que los proyectos de PSA puedan ser compatibles con los proyectos de captura de carbono del MDL, unificando conceptos y acogiendo algunos procedimientos. Por lo tanto, los proyectos de PSA de la Estrategia podrían incluir el servicio de captura de carbono simultáneamente con otros servicios ambientales locales. En todo caso, deben cumplir con la totalidad de los requisitos internacionales establecidos en el Convenio de Cambio Climático. Aunque existe un mercado “voluntario” de carbono, éste sigue los mismos principios y estructura que el mercado del Protocolo de Kioto (Línea base, adicionalidad, monitoreo, verificación independiente etc.). Por lo tanto, para viabilizar y canalizar estos recursos se requiere adelantar los trámites para los proyecto de PSA relacionados con el servicio de captura de carbono, reconociendo los pasos, formatos y procedimientos del Protocolo de Kioto en la regulación nacional.

Por otra parte, en la actualidad se encuentra en negociación el tratamiento de los proyectos de deforestación evitada en el marco de la Convención de Cambio Climático y existe una gran expectativa sobre el desarrollo de un nuevo mercado para este tipo de proyectos. Por lo tanto, se requiere que el sistema nacional de PSA esté preparado para incorporar la reglamentación internacional sobre el tema y participar en las iniciativas de financiación que actualmente se están diseñando a nivel mundial. Así mismo promocionar un portafolio de proyectos dirigidos a este servicio.

Para el cumplimiento de esta meta se desarrollarán las siguientes actividades:


Compatibilizar y acoger procedimientos, metodologías y formatos para proyectos de captura de carbono y deforestación evitada en el sistema nacional de PSA.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Panel.


Formular un proyecto para el Fondo Mundial de Medio Ambiente (GEF) y el Banco Mundial u otro mecanismo financiero de deforestación evitada. El proyecto co-financiaría los programas regionales de PSA complementando el pago de servicios locales con el componente de reducción de emisiones por deforestación.


Crear y promocionar el “Portafolio de Proyectos de PSA-Deforestación Evitada”. Crear un portal de internet para promocionar el portafolio.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.ONGsInstituciones interesadas en proyectos MDL.

Fuentes de Financiación Nacionales

Al igual que con los recursos de origen internacional, las fuentes de financiación nacionales tienen una naturaleza variada y es necesario diferenciar las acciones requeridas para que puedan ser canalizados a financiar los esquemas de pago por servicios ambientales. Para tal efecto, esta línea programática divide los recursos en:

Fuentes tradicionales del Sistema Nacional Ambiental: Comprende las rentas propias de las Autoridades Ambientales Regionales, los recursos con destinación específica. Los provenientes de los municipios y departamentos de acuerdo al artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007.

Recursos del Presupuesto Nacional. Comprende recursos ordinarios, donaciones y recursos de créditos con organismos multilaterales asignados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Recursos de los sectores productivos que cubren obligaciones ambientales, y aquellos que corresponden a aportes voluntarios.

A continuación se presentan las actividades requeridas para la articulación de cada uno de los anteriores tipos de fuentes nacionales.

Meta1: Orientar fuentes tradicionales del Sistema Nacional Ambiental al pago por servicios ambientales

La principal actividad para habilitar la inversión de las rentas propias de las Autoridades Ambientales en esquemas de pago por servicios ambientales, corresponde a la expedición de la normatividad que regule este instrumento. Dicha normatividad brindará seguridad jurídica a las autoridades ambientales para dirigir sus recursos a los esquemas


de PSA. Sin embargo, también es necesario emprender una serie de actividades de divulgación y socialización del instrumento tanto nacional como regionalmente.

Como se ha mencionado anteriormente, el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007 que modifica el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, permite que los municipios y departamentos financien programas de pago por servicios ambientales como alternativa a la compra de predios de las cuencas abastecedoras de sus acueductos. Para que estos entes territoriales destinen estos recursos con una mayor eficiencia sería recomendable dar una mayor claridad en la normatividad de PSA, sobre la forma de participación. Así mismo, las autoridades ambientales deberán adelantar actividades de socialización y asesoría a las entidades territoriales en su jurisdicción.

Por último, algunos de los recursos con destinación específica de las autoridades ambientales requieren de algunas acciones o condiciones para que puedan ser utilizados en esquemas de pago por servicios ambientales, así:

a. Tasas por utilización de aguas: Los recursos recaudados por concepto de tasas por utilización de aguas se podrán utilizar en esquemas de pago por servicios ambientales que incluyan algún servicio ambiental hídrico; sin embargo, es necesario que los esquemas de PSA se encuentren incluidos en el componente de inversiones en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca en donde se recauda la tasa. Las autoridades ambientales deberán incluir el instrumento de Pago por Servicios Ambientales en los Planes donde consideren pertinente utilizar los recaudos de las tasas por utilización de aguas para estos fines.

b. Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales:. De acuerdo con la Ley 1151 de 2007, la tasa retributiva debe invertirse, entre otros, en proyectos de inversión en descontaminación del recurso hídrico. Por lo tanto, esquemas de pago por servicios ambientales relacionados con el servicio hídrico de calidad (reducción de sedimentación o de sustancias contaminantes del recurso) pueden ser financiados con los recaudos de la tasa retributiva.

c. Transferencias del Sector Eléctrico: De acuerdo con la normatividad vigente, las transferencias del sector eléctrico provenientes de la generación hidroeléctrica deben destinarse a la protección del medio ambiente y la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto, y en el caso de las transferencias provenientes de las centrales termoeléctricas, para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta térmica. Por lo tanto, los recursos de las transferencias del sector eléctrico se pueden destinar a financiar programas de Pago por Servicios Ambientales, siempre y cuando éstos se ubiquen en la cuenca hidrográfica de la central hidroeléctrica o del área donde está ubicada la planta térmica.

Para el cumplimiento de la meta se realizarán las siguientes actividades:



Incluir en la reglamentación del sistema de pago por servicios ambientales la posibilidad de inversión de las rentas de las autoridades ambientales.


Adelantar talleres de socialización y capacitación sobre PSA dirigidos a las Autoridades Ambientales.


Adelantar talleres regionales de socialización y capacitación sobre PSA dirigidos a entidades territoriales.

Autoridades Ambientales Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas

Incluir en los Planes de Ordenamiento y Manejo de las Cuencas, los programas de PSA.

Autoridades Ambientales Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas.

Meta 2: Orientar los Recursos de Presupuesto Nacional en la financiación de programas y proyectos de PSA.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podrá impulsar significativamente la financiación de programas regionales de Pago por Servicios Ambientales, si dedica recursos del presupuesto nacional para co-financiar dichos programas. De esta forma, las autoridades ambientales regionales u operadores presentarían al Ministerio programas regionales de PSA para acceder a recursos de la Nación. Para ello, el Ministerio estudiará la posibilidad de adquirir un crédito con la banca multilateral incluyendo como contrapartida presupuesto nacional y recursos de las autoridades ambientales regionales. La co-financiación de programas y proyectos con recursos de nivel nacional servirá para orientar la implementación de éstos hacia las prioridades nacionales de conservación y restauración, así como para priorizar programas y proyectos con altos beneficios para comunidades de bajos recursos y/o comunidades tradicionales, negras e indígenas.

Otra acción para apalancar recursos de presupuesto nacional es la reactivación del CIF de conservación. Para compatibilizar este instrumento con las metodologías y procedimientos descritos en esta Estrategia para esquemas de PSA, se deberá dirigir el certificado a propietarios, poseedores o tenedores ubicados en las áreas delimitadas por programas regionales de PSA inscritos en el Ministerio. Es decir, similar a la focalización de los recursos del CIF de Reforestación que hace el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a núcleos forestales, el Ministerio de Ambiente focalizaría el CIF de Conservación a programas regionales de PSA que se consideren críticos. Para ello, el Ministerio deberá aprobar una metodología específica para el desarrollo de programas o proyectos que quieran acceder a los recursos del CIF de conservación.


El manejo de los recursos de presupuesto nacional y de créditos multilaterales se realizará por medio del Fondo Nacional Ambiental – FONAM, como se describe más adelante.

Para el cumplimiento de esta meta se desarrollarán las siguientes actividades:


Gestionar recursos de presupuesto nacional o de créditos multilaterales para co-financiar programas regionales de PSA.


Reactivar el CIF de Conservación: regionalizarlo a programas de PSA de conservación.


Diseñar y aprobar una metodología para la implementación de proyectos beneficiarios del CIF de conservación.

Panel de Expertos y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Meta 3: Establecer los PSA como opción de cumplimiento de obligaciones ambientalesEl pago por servicios ambientales puede constituirse en una opción para el cumplimiento de las obligaciones ambientales o compensaciones impuestas por las autoridades ambientales a los sectores productivos dentro del proceso de una licencia ambiental o un plan de manejo. Las obligaciones que se establecen con mayor frecuencia en los proyectos que requieren licencia o plan de manejo, incluyen la reforestación de un área determinada como compensación a un impacto sobre los sistemas naturales. El pago por servicios ambientales puede convertirse en una alternativa más eficiente para el cumplimiento de estas obligaciones, ya que el usuario pagaría un servicio ambiental bien definido en un programa que es ejecutado por un operador especializado y que reporta sistemáticamente información a la autoridad ambiental, facilitando la ejecución efectiva de dicha compensación.

Con el fin de conservar la naturaleza voluntaria del pago por los servicios ambientales, es necesario que siempre exista la opción para el dueño del proyecto de realizar directamente la compensación impuesta por la autoridad ambiental, en el caso de los proyectos sujetos a licencia o plan de manejo; o invertir en las actividades de inversión definidas por el Decreto 1900 de 2006, reglamentario del parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99 de 1993. Para ello, en el caso de las licencias o planes de manejo, en primer lugar la autoridad ambiental debe definir la compensación directa (ej. Reforestar un número determinado de hectáreas) y habilitar que el dueño del proyecto pueda cumplir con la compensación por medio del pago de un servicio ambiental directamente relacionado con la compensación (belleza escénica, conservación de biodiversidad etc.). La autoridad


ambiental también puede especificar el área o región en donde se puede realizar la compensación a través de pago por servicios ambientales.

Para efectos de demostrar el cumplimiento de la obligación, el operador de un programa de Pago por Servicios Ambientales inscrito ante la autoridad ambiental, debe dar una constancia al dueño del proyecto del aporte realizado en el programa y que dicho aporte equivale a la compensación directa al que está obligado.

En el caso de los proyectos sujetos a la inversión forzosa del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, la obligación se cumplirá cuando se presente la constancia del operador del Programa que indique que se invirtió la suma equivalente al 1% del valor del proyecto calculada de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 1900 de 2006.

Aunque en teoría la utilización de la inversión en los programa por servicios ambientales puede convertirse en una alternativa del cumplimiento de las obligaciones anteriores, para efectos de brindar seguridad jurídica tanto a las autoridades ambientales como a los dueños de los proyectos, dicha posibilidad se incluirá expresamente en la reglamentación del sistema del pago por los servicios ambientales.

Adicionalmente, como fuente importante de recursos se incluyen aquellos que voluntariamente el sector privado aporte en el marco de su participación de esquemas públicos o privados, en los que sea beneficiado de un servicio ambiental, de acuerdo con sus prioridades y planes sectoriales.

Por lo tanto, para lograr esta meta se requieren las siguientes actividades:


Crear en la normativa del pago por servicios ambientales, la posibilidad de utilizar el Pago por Servicios Ambientales como opción de cumplimiento a las obligaciones de compensación en proyectos sujetos a licencias o planes de manejo; y la inversión forzosa del 1% del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.


Capacitar a las Autoridades Ambientales en la forma de establecer las obligaciones de compensación de las licencias y planes de manejo.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, CARs y AAU

Divulgar regionalmente la opción de ofrecer servicios ambientales para el cumplimiento de obligaciones de proyectos sujetos a licencias o planes de manejo/inversión forzosa.

CARs y AAU


Orientar a las autoridades ambientales para establecer equivalencias entre compensaciones directas y pago por servicios ambientales.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, e Institutos de Investigación

Fomentar la participación del sector privado en el desarrollo de esquemas de PSA

CARs y AAU

Instrumentos financieros para la articulación y administración de los recursos orientados a PSA

Con el fin de facilitar la articulación y asignación de los recursos a nivel regional y nacional, provenientes de las fuentes de financiación presentadas en el acápite anterior, se fomentará la consolidación y aplicabilidad de los siguientes instrumentos financieros para PSA: el Fondo Nacional Ambiental – FONAM y los Fondo Cuenta de las Autoridades Ambientales.

Fondo Nacional Ambiental

El artículo 87 de la Ley 99 de 1993 creó el Fondo Nacional Ambiental como un instrumento financiero para la ejecución de políticas ambientales. De acuerdo con el artículo 88, el FONAM puede financiar o co-financiar a entidades públicas o privadas en la realización de programas y proyectos de utilidad pública y de interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y manejo adecuado de los recursos naturales renovables. El Fondo fue creado con personería jurídica y patrimonio independiente, pero sin planta de personal ni estructura administrativa, ya que utiliza la del Ministerio. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el representante legal y ordenador del gasto del Fondo y el Consejo de Gabinete es el organismo decisorio en materia de dirección y administración. El FONAM fue reglamentado mediante el Decreto 4317 de 2004, el cual crea diferentes líneas de financiación y subcuentas del Fondo y establece las funciones de los órganos de dirección y administración.

El FONAM es el instrumento adecuado para que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial maneje los recursos de presupuesto nacional y de créditos externos para la co-financiación de programas de Pago por Servicios Ambientales, presentados tanto por las autoridades ambientales, las entidades territoriales o ONGs ambientales que actúen como operadores de programas. En este sentido, de acuerdo con la estructura creada por el Decreto 4317, los recursos para co-financiar los Programas de PSA se manejarían en la línea “Financiación por demanda de proyectos de inversión ambiental” que recibe recursos ordinarios de inversión, recursos recaudados para tal fin y de los recursos de crédito externo del Presupuesto General de la Nación. Dentro de esta línea, la subcuenta “Inversiones Ambientales” sería la más adecuada ya que está destinada a la financiación o cofinanciación de proyectos con recursos provenientes de crédito externo,


como apoyo a la formulación e implementación de las políticas ambientales del país, conforme a las condiciones de negociación pactadas. En su defecto, se crearía una subcuenta dentro del FONAM que se refiera a los proyectos específicos de PSA.

Por lo tanto, para la utilización del FONAM como instrumento financiero de co-financiación de Programas de PSA, no se requiere de la modificación de la estructura de dicho fondo o de grandes cambios, sino de utilizar las líneas y subcuentas ya creadas para la financiación de inversiones ambientales o de añadir una subcuenta. De acuerdo con las actividades propuestas en esta Estrategia, el Ministerio podrá canalizar recursos de presupuesto nacional, de créditos con entidades multilaterales y de recursos de donación (GEF) hacia el FONAM y de esta forma co-financiar programas regionales de PSA.

El Consejo de Gabinete, como órgano decisorio en materia de dirección y administración del Fondo, deberá diseñar criterios de elegibilidad y priorización para la financiación de programas y proyectos de PSA propuestos. Entre los criterios de elegibilidad se deberá incluir el registro ante la autoridad ambiental competente y el efecto favorable en la provisión del servicio ambiental, para lo cual coadyuvan las metodologías a que hace referencia esta Estrategia. Así mismo, entre los criterios de priorización, se deberán incluir indicadores de mejoramiento de condiciones socio-económicas de los proveedores de los servicios ambientales, así como involucramiento de comunidades tradicionales.

Fondos cuenta de autoridades ambientales Las Autoridades Ambientales Regionales pueden crear mecanismos similares al FONAM para la financiación de programas de Pago por Servicios Ambientales en su jurisdicción. En el sector ambiental, existe la experiencia similar en la creación de Fondos Regionales para el manejo de los recursos de la tasa retributiva por contaminación hídrica. En dichos fondos, las autoridades ambientales manejaron los recursos de las tasas retributivas destinándolos a la financiación de proyectos de descontaminación propuestos principalmente por las entidades territoriales. Los fondos fueron creados bajo dos modalidades:

a. Fondos administrados por una entidad fiduciariab. Fondos cuenta de manejo presupuestal

Los fondos administrados por una entidad fiduciaria tuvieron menos utilización que la modalidad de fondos cuenta, en parte por los costos asociados a dicha administración y la dificultad de compatibilizarla ejecución de los recursos con el régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, y que se mantiene vigente con la actual reglamentación. Por lo tanto, se recomienda la segunda modalidad para la creación de Fondos Regionales para la Financiación de Programas de Pago por Servicios Ambientales. Bajo esta modalidad, las autoridades crean cuentas separadas en su presupuesto, en donde destinan recursos de diferentes fuentes y financian proyectos específicos.

Los fondos se podrán crear para financiar uno o varios programas o proyectos de pago por servicios ambientales en la jurisdicción de la autoridad ambiental o en el área de un ecosistema particular. Los fondos cuenta podrán recibir los siguientes recursos:

Recursos propios de las autoridades ambientales.


Recursos de otras autoridades ambientales con ecosistemas compartidos Recursos con destinación específica (Tasas por Uso o Retributivas) Aportes de los municipios y departamentos en cumplimiento del artículo 111 de la

Ley 99 de 1993. Recursos de donación o crédito. Otros recursos.

El Fondo financiará programas de PSA presentados ya sea por entidades territoriales, ONGs u otros operadores, o realizados por la misma autoridad ambiental. El Fondo deberá crearse por acuerdo del Consejo Directivo u organismo que haga sus veces y deberá definir criterios de elegibilidad y priorización, el procedimiento de presentación y selección de proyectos, así como los órganos de dirección y administración. Entre los criterios de elegibilidad se deberá incluir el registro ante la autoridad ambiental. Así mismo, entre los criterios de priorización, se deberán incluir indicadores de mejoramiento de condiciones socio-económicas de los proveedores de los servicios ambientales así como involucramiento de comunidades tradicionales

5.4 Establecer los roles y mecanismos de participación de las diferentes instituciones del Sistema Nacional Ambiental y otras entidades, en el pago por los servicios ambientales

A través de esta línea programática se busca definir, establecer y reglamentar con precisión el papel de las diferentes entidades del SINA y demás instituciones, en el desarrollo e implementación de los esquemas de Pago por Servicios Ambientales, lo cual implica la identificación de los ajustes normativos requeridos para implementar estos esquemas, y en el marco de las competencias de dichas entidades..

Así mismo, busca promover la articulación y fortalecimiento de la gestión ambiental nacional, regional y local, con la finalidad de aumentar la capacidad de gestión para la conservación, recuperación y mantenimiento de los servicios ambientales que proveen los ecosistemas.

Meta: Identificar y establecer los roles de los diferentes actores en los esquemas de pago por servicios ambientales.

Los roles que le corresponde ejercer a las instituciones públicas y las de las personas naturales o jurídicas de derecho privado, se encuentran planteadas dentro del marco de acción para los esquema del Pago por Servicios Ambientales propuesto (público/mixto y privado), encontrándose que las instituciones públicas o privadas pueden desempeñar roles diferentes dependiendo del tipo de programa o proyecto en el que participen. En este sentido, la regulación debe proveer los elementos necesarios para facilitar la participación de las entidades en los diferentes roles que puede entrar a desempeñar. Por lo tanto, a continuación se definen los roles así:

Roles del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:


Para la adecuada implementación del esquema de PSA propuesto y dentro del ámbito de las competencias asignadas al MAVDT en la Ley 99 de 1993 y la Ley 1151 de 2007, le corresponderá:

Promover la implementación, evaluación y seguimiento de la Estrategia a nivel nacional y promover su implementación a nivel regional y local.

Participar en la implementación de los Esquemas de PSA así:

- Ser “comprador” de servicios ambientales con recursos del presupuesto nacional, créditos, donaciones, actuando como co-financiador de programas regionales de PSA.

- Operador de programas de servicios ambientales preferiblemente a través de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

- Proveedor de Servicios Ambientales a través de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales

Aprobar las metodologías para la determinación y monitoreo de servicios ambientales que se presenten para su evaluación.

Conformar el Panel de Expertos para la evaluación de metodologías para la determinación y monitoreo de servicios ambientales.

Rol de las Autoridades Ambientales RegionalesEn el marco de los esquemas de PSA, las Autoridades Ambientales Regionales es decir, Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y Grandes Centros Urbanos de conformidad con el artículo 66 de la ley 99 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, les corresponde las siguientes roles:

Promover la implementación de esquemas de PSA regionales y locales.

Llevar el registro de los programas y proyectos de PSA privados y reportar los avances de los mismos ante el MAVDT.

Realizar el seguimiento a programas de PSA implementados en su jurisdicción y verificar su impacto.

Participar en esquemas de pago por servicios ambientales como:

- Financiadores de programas y proyectos de Pago por Servicios Ambientales con rentas propias, donaciones o créditos.

- Operadores de programas y proyectos de Servicios Ambientales de su jurisdicción.

- Proveedores de servicios ambientales en predios de su propiedad o en los cuales tengan jurisdicción y ejerzan competencia administrativa.

Institutos de Investigación


Los Institutos de Investigación adscritos o vinculados al MAVDT, que prestan un servicio de soporte técnico y científico a las entidades del SINA, cumplen dentro de la implementación de la Estrategia Nacional de PSA las siguientes roles:

Apoyar la evaluación y seguimiento técnico de la Estrategia nacional de PSA.

Proponer metodologías para determinar y monitorear los servicios ambientales objeto de programas de PSA.

Acopiar, sistematizar y divulgar la información sobre los servicios ambientales más importantes en el país

Aumentar y divulgar el conocimiento de los principales servicios ambientales.

Orientar y coordinar investigaciones para la formación de capacidades en la caracterización de servicios ambientales.

Desarrollar sistemas de monitoreo de servicios ambientales.

Participar como operadores de programas y proyectos de servicios ambientales.

Organizaciones No Gubernamentales, Personas naturales o Jurídicas de derecho privadoLa participación de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil en general es muy importante y reconocida dentro de los principios de la gestión ambiental, al definirse que la conservación, recuperación, manejo y uso sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, las comunidades, organizaciones sociales y el sector privado, por tanto no puede excluirse su participación dentro de los esquemas de PSA si bien como parte de los mismos, también para ejercer el control social sobre la gestión pública.

En este contexto las Organizaciones No gubernamentales y entidades de derecho privado pueden participar de este tipo de esquemas de PSA, así:

Como compradores de servicios ambientales

Como operadores de programas de servicios ambientales

Como proveedores de servicios ambientales

Y como veedores del impacto de programas y proyecto de PSA públicos o mixtos.

Otras entidades del sector público Las demás entidades del sector público del orden descentralizado por servicios o territorialmente podrán participar de los esquemas de pago por servicios ambientales, así:

Proveedores de servicios ambientales

Compradores de servicios ambientales

Operadores de programas de servicios ambientales


Para el avance en esta meta se propone:

ACTIVIDADES RESPONSABLEExpedir un Decreto Reglamentario de las Leyes 1151 de 2007 y 99 de 1993, en el cual se cree el sistema de pago por servicios ambientales en Colombia y se defina con claridad el rol de cada una de las entidades públicas o privadas dependiendo del esquema en el cual participen.


Crear el procedimiento interno que defina las dependencias responsables de promover la implementación nacional, regional y local de la Estrategia


Participar directamente o a través de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales en esquemas de PSA


Gestionar los recursos del presupuesto nacional o del crédito, para la co-financiación de programas y proyectos regionales y locales de PSA


Ajustar el Plan de Acción Trianual incorporando en las áreas prioritarias la posibilidad de desarrollar esquemas de PSA de manera directa o promoviendo la implementación de esquemas privados.

Autoridades Ambientales Regionales

Realizar las adecuaciones internas pertinentes de conformidad con la normatividad que expida el MAVDT para realizar las actividades de seguimiento y registro de los programas y proyectos de PSA

Autoridades Ambientales Regionales

5.5 Investigar y generar información y conocimiento sobre los servicios ambientales y adelantar la capacitación requerida.

Para la adecuada implementación de esta Estrategia se requiere del acompañamiento permanente de actividades direccionadas a mejorar el conocimiento e información sobre los servicios ambientales objeto de programas y/o proyectos de pago. Se propone la elaboración de una agenda de investigación2 que permita obtener, mejorar y divulgar el conocimiento sobre los servicios ambientales que prestan los ecosistemas y recursos naturales con énfasis en aquellos identificados como estratégicos como soporte de las

2 Las propuestas que se presentan en esta agenda son tomadas de los planes y programas de investigación existentes en el SINA y que se desarrollaron en cumplimiento de los mandatos de las diferentes políticas ambientales


actividades y los resultados de los programas y/o proyectos que se deriven de esta Estrategia.

Las actividades de la agenda de investigación estarán orientadas a llenar o complementar los vacíos de información necesaria para la toma de decisiones y/o la que es requerida como base para evaluar el estado y calidad de determinados servicios ambientales que puedan, dadas estas particularidades, ser objeto de priorización por su estado de conservación o grado de amenaza. Igualmente, se tienen en cuenta las limitaciones y capacidades institucionales de investigación actuales, procurando contrarrestar las debilidades y falencias a través de la articulación interinstitucional que facilite la optimización de recursos humanos, financieros e infraestructura y proponiendo instrumentos que potencien el desarrollo de una mayor capacidad en la generación y divulgación del conocimiento de los servicios ambientales que prestan los ecosistemas y recursos naturales. En este sentido, esta agenda de investigación debe facilitar acciones para:

Meta 1: Aumentar y divulgar el conocimiento mediante el apoyo y ejecución de la investigación de los principales servicios ambientales bajo criterios y métodos homologados, con el fin de consolidar el conocimiento sobre su importancia y capacidad de oferta ambiental.

Para avanzar en esta meta se deberá:


Acopiar, sistematizar y organizar la información sobre los servicios ambientales más relevantes del país objeto de esta Estrategia.

IDEAM – INVEMAR – IAvH – SINCHI – IIAP

Divulgar el conocimiento sobre el estado de los servicios ambientales más importantes en Colombia incorporando una sección temática en los Informes Nacionales sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales.

IDEAM - INVEMAR – IAvH.

Armonizar y articular las metodologías de investigación sobre caracterización de los servicios ambientales (especies y ecosistemas) a nivel nacional y con los estándares utilizados internacionalmente.

IDEAM – INVEMAR – IAvH – SINCHI – IIAP

Implementar un mecanismo de comunicación e información sobre los programas y/o proyectos de investigación y otras actividades relacionadas con el desarrollo y avances de la Estrategia de


CAR’S – AAU

Universidades


PSA.

Meta 2: Orientar y coordinar acciones de investigación para la formación y capacitación de profesionales en la caracterización de los servicios ambientales más relevantes, desarrollando y fortaleciendo los recursos humanos, técnicos, físicos y financieros.



Gestionar la incorporación de la temática (jurídica, económica y técnica) de servicios ambientales en programas de postgrado existentes o nuevos.

COLCIENCIAS

MAVDT

Universidades

Orientar y canalizar las ofertas internacionales de capacitación y formación hacia los componentes temáticos de esta Estrategia y divulgar las oportunidades.

COLCIENCIAS

MAVDT

Institutos de Investigación del SINA

Universidades

ONG’s

Establecer programas de cooperación con entidades científicas y financieras internacionales para la ejecución de proyectos e intercambio de información.

MAVDT


CAR’S – AAU

Universidades

ONG’s

Identificar las necesidades de capacitación de instituciones y sectores que podrían implementar esquemas de PSA, y con base en esto, diseñar y desarrollar un programa de capacitación que incluya el diseño, implementación y monitoreo de esquemas de PSA.

MAVDT, Autoridades ambientales regionales, AAU e Institutos de Investigación Científica.


Meta 3: Desarrollar y poner en marcha sistemas de monitoreo de los servicios ambientales más importantes del país y realizar la evaluación periódica de las necesidades y prioridades de investigación que se desprendan de la implementación de la Estrategia y efectuar las acciones correspondientes.



Fortalecer y/o establecer programas de monitoreo de los servicios ambientales más relevantes objeto de desarrollo de esta Estrategia.


CAR’s – AAU

Estandarizar las metodologías de los programas de monitoreo de los servicios ambientales existentes y establecer los mecanismos requeridos para que se retroalimenten con las metodologías técnicas aprobadas por el panel de expertos y establecidas para monitorear los servicios ambientales de los proyectos específicos de PSA.

MAVDT


CAR’s – AAU

ONG’s

Identificar las necesidades y prioridades de investigación que se desprendan de la implementación de la Estrategia y efectuar las acciones correspondientes.


CAR’s – AAU

ONG’s

6 Una aproximación a la identificación de las áreas prioritarias para la conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales, mediante la aplicación de proyectos de PSA.

Los esquemas de pagos por servicios ambientales en el marco del desarrollo de esta Estrategia, se orientarán al logro de objetivos de política relacionados con la conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas y recursos naturales, en las áreas que sean identificadas como prioritarias a nivel regional, y en las cuales sea factible su implementación. Las políticas, planes y programas ambientales adoptados por el país a través del Consejo Nacional Ambiental y relacionadas con los distintos tipos de ecosistemas más representativos de Colombia (forestales, humedales, ecosistemas costeros y marinos y páramos), plantean objetivos, metas y acciones de conservación, rehabilitación y restauración de cada uno de ellos (en el Anexo 1, Tabla 11 se presenta un ejercicio preliminar de priorización que identifica los ecosistemas a conservar y recuperar, elaborado a partir de varios estudios y políticas señalados al final de dicha tabla).


En este marco de política, las autoridades ambientales regionales y urbanas realizarán la priorización definitiva de los ecosistemas y áreas a conservar y recuperar coadyuvado por los proyectos de PSA, y donde la intervención puede ser más efectiva, basados en los instrumentos de planificación desarrollados por estas entidades y de los entes territoriales, así como con la participación de los institutos de investigación científica y demás actores relacionados con la implementación de la Estrategia. Es claro que los ecosistemas que se favorecerían con la aplicación de los esquemas de PSA se determinarían a partir de las circunstancias específicas regionales en lo técnico, económico, ambiental y social que existan en los proyectos concretos que se diseñen, con base en la información que resulte de los estudios e investigaciones requeridos, e información ya existente.

De esta manera, a través de la implementación de esta Estrategia se identificarán los servicios ambientales, se mejorará el conocimiento sobre sus niveles de afectación, y servirá de orientación para proponer la regionalización de actividades en dos sentidos. Primero, identificando áreas en donde se deberían focalizar actividades de rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados, de conservación de remanentes de los diferentes tipos de ecosistemas en las áreas indicadas y de generación o restablecimiento de conectividades biológicas entre áreas. En segundo lugar, identificando aquellas áreas o regiones del país en donde la Estrategia favorecerá actividades de conservación y uso sostenible de la biodiversidad, considerando su buen estado de conservación y potencialidades de aprovechamiento sostenible.

Es importante señalar que adicional a las necesidades de intervención en un área específica como criterio en la priorización de zonas para la aplicación de PSA, se deberá considerar fundamentalmente la factibilidad económica de la aplicación de un esquema de PSA y la disponibilidad a participar de quienes proveen y quienes se benefician del servicio ambiental en estos esquemas, para lo cual se requiere que el servicio ambiental sea claramente identificable por los beneficiarios, y éstos estén interesados en participar y generar un pago con este fin.

Por otra parte, la priorización de las áreas para una acción directa desde el nivel central, se enfoca en las áreas protegidas de carácter nacional existentes y las nuevas por declarar, actividades que serán desarrolladas por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del MAVDT, con el concurso de entidades y actores relacionados.

La priorización de áreas diferentes a las anteriores, sean o no áreas protegidas, se define en una escala regional y local, y serán determinadas principalmente por las autoridades ambientales regionales y urbanas así como de entidades territoriales, territorios indígenas y de comunidades negras.

Aproximación a la identificación de los ecosistemas prioritarios

A continuación se hace una presentación general de los ecosistemas y regiones en las cuales son prioritarias acciones para la conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas y en las cuales los proyectos de pagos por servicios ambientales pueden coadyuvar a su mantenimiento o mejoramiento; para cada ecosistema se especifican los instrumentos de planificación con que cuentan las autoridades ambientales regionales


para su priorización a una escala local (Una presentación aunque preliminar, pero a mayor detalle puede verse en el Anexo 1, Tabla 11). Posteriormente se realizan algunas consideraciones a tener en cuenta en los casos en que los proyectos involucran áreas protegidas de carácter nacional, regional o local, ya sea para la consolidación de su declaratoria o para el apoyo al manejo de las áreas ya existentes.

Humedales: Desde un enfoque nacional, existen prioridades de acción sobre los humedales más seriamente afectados por los distintos procesos de modificación, así como por otros tensores, como son los humedales de la cuenca del río Sinú, Alto Río Cauca y Magdalena Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Canal del Dique, Depresión Momposina y Bajo Magdalena (IAvH, 1999). Así mismo, todos los complejos de la Región Caribe son de alta prioridad para el desarrollo de estrategias de conservación, mientras que acciones de restauración son vigentes en general para los complejos de humedales interiores del alto Valle del Cauca, Andino Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano (Valle del Sibundoy). Igualmente, son importantes los sistemas de humedales andinos, especialmente aquellos que se encuentran por encima de los 2800 m de elevación, ya que entre otras particularidades, prestan servicios ambientales de gran valor como: a) biodiversidad y alto número de endemismos; b) reservorios y fuentes de agua (café, caña y arroz y ciudades importantes del país); c) depósitos de carbono; y e) bancos genéticos; entre otros. Por su parte, los complejos pertenecientes a las regiones Montañosa, Pacífica, Amazónica y Orinocense tiene cualidades prístinas o poco alteradas que deben ser considerados también.

Ahora bien, los humedales interiores o continentales, tienen un marco regulatorio específico derivado de la Ley 357 de 1997 y de la Política Nacional para Humedales Interiores adoptada mediante la Resolución 157 de 2004 y 196 de 2006, en donde el SINA deberá identificar por parte de cada una de las autoridades ambientales las prioridades de intervención, en relación con los humedales presentes en sus respectivas jurisdicciones, y teniendo en cuenta la situación anteriormente planteada. Dicha priorización deberá servir de orientación para el establecimiento de proyectos de PSA, cuyo objetivo principal sean los servicios ambientales provistos por estos ecosistemas.

La adecuada implementación de este marco regulatorio específico para los humedales le permite a la autoridades ambientales en las regiones, priorizar sus intervenciones ambientales en relación con la conservación, restauración y/o rehabilitación de estos sistemas naturales, estableciendo con base en los diagnósticos, las necesidades de inversión asociadas a las actividades a desarrollar. En este sentido, el reconocimiento de la importancia de los servicios ambientales de los humedales (ver Anexo 1 una presentación amplia de los servicios de los diferentes ecosistemas), configura una oportunidad para el establecimiento de esquemas de pago por servicios ambientales para, por ejemplo, el mantenimiento de sus funciones de regulación hidrológica, vitales para el control de inundaciones en la mayoría de la geografía nacional, vinculando en estas iniciativas, por ejemplo, a los propietarios de aquellos predios fundamentales para el cumplimiento de estas funciones ambientales de regulación.

Páramos:


Los ecosistemas de páramo han sido considerados desde la Ley 99 de 1993 como áreas de especial importancia ecológica y en este sentido las acciones del SINA deben estar orientadas a su conservación y uso sostenible. Para los propósitos de esta Estrategia y con el fin de priorizar la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales relacionados con los páramos, y dada su importancia en la provisión de servicios ambientales especialmente asociados al recurso hídrico, es claro que en el ámbito nacional, todos estos ecosistemas de este tipo son prioritarios, sin perjuicio de la priorización regional realizada por las autoridades ambientales regionales.

A través de la promulgación del Programa Nacional de Ecosistemas de alta montaña: Páramos, en el año 2002, y posteriormente, mediante la expedición de un marco regulatorio específico para estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT No. 0769 de 2002 y 0839 de 2003), mediante las cuales se estableció la obligación de que las autoridades ambientales regionales elaboren el estudio sobre el estado actual de los páramos de sus respectivas jurisdicciones y para este fin, mediante la segunda resolución, definió los términos de referencia para el desarrollo de dichos estudios y sus respectivos planes de manejo. Estos planes de manejo de los páramos, incluyen las medidas para su conservación y uso sostenible y de la misma manera que en el caso de los humedales, podrían ser utilizados regionalmente para la priorización de programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales de las autoridades ambientales en asocio con particulares propietarios de predios, en muchos casos fundamentales para la prestación de los servicios ambientales hídricos de estos ecosistemas y que benefician de manera general a otras actividades productivas y a la sociedad en el mantenimiento o mejoramiento de su calidad de vida.

Bosques naturalesEste tipo de ecosistemas son fundamentales en esta Estrategia por su oferta de servicios ambientales de acuerdo al tipo de bosque, así como por los altos riesgos en que se encuentran; cumplen un papel fundamental asociado al sostén de las poblaciones urbanas y rurales, prestan servicios ambientales a la regulación de procesos naturales, como la provisión de agua, el mejoramiento de la calidad del aire, el control de la erosión del suelo, la regulación climática, la conservación del acervo genético de plantas y animales y el soporte de la mitigación de riesgos naturales. Este tipo de ecosistemas se encuentra en riesgo por múltiples factores, poniendo en peligro no solamente los recursos forestales como tales, sino la biodiversidad que albergan y los servicios ambientales que estos ecosistemas ofrecen.

En este sentido las mayores pérdidas y afectaciones de ecosistemas forestales se presentan en la región de los Andes en donde, entre los ecosistemas más amenazados, se encuentran los bosques de niebla (bosques húmedos andinos y altoandinos). La planicie Caribe se presenta como la región más drásticamente afectada por la transformación de los ecosistemas naturales (bosques secos, xerofíticos y subxerofíticos); la situación descrita y las cifras de transformación que las soportan indican que dicha transformación en el Caribe ha sido de tal magnitud que hoy en día la vegetación secundaria y áreas de uso agropecuario, en menor proporción, tienen un amplio dominio en toda la llanura Caribe, por lo que es considerada, junto con la región andina, una de las más degradadas. En términos de conservación, la región del Pacífico, junto con la Amazonía, son las regiones con menor grado de transformación de sus ecosistemas, aun cuando actualmente algunas zonas se encuentran bajo presión por intervención humana.


El Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2000-2025 considera la zonificación y ordenamiento forestal, y a su vez en el decreto 1791 de 1996 establece la obligatoriedad a las CARs de formular los planes de ordenación forestal asociado a las áreas productoras y protectoras-productoras. En el marco de estos planes y así como lo definido especialmente en los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas hidrográficas, las autoridades ambientales desarrollarán y priorizarán las áreas susceptibles de aplicación de los esquemas de PSA, generalmente asociados a servicios ambientales sobre belleza escénica, captura de carbono, biodiversidad y con especial énfasis en el recurso hídrico.

Ecosistemas costeros y marinosTeniendo en cuenta el estado de conocimiento sobre la extensión, distribución, estructura y funcionamiento de estos ecosistemas, y en consecuencia, la factibilidad de implementación de esquemas de pago por sus servicios ambientales, se destacan inicialmente los manglares y las formaciones coralinas. Los manglares constituyen uno de los ecosistemas más frágiles, y por este motivo su protección es prioritaria, garantizando, mediante su gestión integral, la continuidad de la utilización de los recursos forestales, biológicos e hidrobiológicos, y en consecuencia su papel para varias actividades productivas (como por ejemplo, la pesca), la protección de los litorales de la erosión costera, sombrío en las playas, ya que por medio de sus raíces retienen las partículas que descargan los ríos y arroyos, así como el sedimento que llevan las corrientes.

La Política Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y Zonas Costeras e Insulares de Colombia (2000), señala la necesidad de trabajar en mantener la oferta de servicios ambientales que ofrecen los ecosistemas costeros y marinos. Para el caso de los ecosistemas de manglar el MAVDT, con anterioridad a la formulación y adopción de la política ambiental en cuestión, estableció un marco regulatorio específico para estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT 1602/95, 20/96, 924/97, 0721/02), que desde 1995 a la fecha han establecido las actividades a desarrollar por parte de las autoridades ambientales para la conservación y rehabilitación/restauración de estos ecosistemas en el país. Se trata básicamente de diagnosticar su estado y proponer a través de su zonificación, las medidas correspondientes para alcanzar un uso sostenible de sus servicios ambientales.

Como resultado de este marco regulatorio y del desarrollo de la Política Ambiental en el año 2002 se adoptó en el SINA el Programa Nacional para el Uso Sostenible, Manejo y Conservación de los Ecosistemas de Manglar en Colombia, en donde se recopilan y actualizan estas disposiciones y se ordena a las Corporaciones Autónomas Regionales costeras con coberturas de este tipo de ecosistemas, en asocio con otras entidades, a avanzar definitivamente en el diagnóstico, zonificación y formulación de los planes de manejo, para poner en marcha acciones interinstitucionales y sociales para su conservación, recuperación y uso sostenible.

La existencia de estos instrumentos de zonificación y manejo permite la identificación de áreas en donde se requieren de intervenciones diferenciadas en el territorio (conservación, rehabilitación, restauración y manejo), lo cual, aunado a los diferentes intereses asociados a los usos múltiples de los manglares y los servicios ambientales que proveen configuran un escenario de factibilidad de implementación de esquemas de pago


por servicios ambientales, por ejemplo, en el mantenimiento de ciertos servicios de regulación hídrica (mantenimiento de flujos de agua continental y marina) y su relación con la productividad pesquera de subsistencia, artesanal e industrial de algunos recursos pesqueros (por ejemplo, camarones, peces y ostras).

Finalmente, los procesos de priorización específicos que se adelanten, además de las consideraciones anteriores y de las especificidades de los proyectos que se beneficien de los PSA, deben contemplar en dichos procesos lo establecido en los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas, en donde se plantean los instrumentos para adelantar por parte de las autoridades ambientales los procesos de planificación para su uso sostenible y la ejecución de acciones específicas para su conservación, protección y prevención contra procesos que le causen deterioro (Art. 6 y 17, Decreto 1729 de 2002); dichos instrumentos son fundamentales para la selección de áreas para la aplicación de proyectos de PSA en un contexto de cuenca, donde el servicio ambiental del recurso hídrico adquiere gran relevancia. Adicionalmente, el Decreto 1604 de 2002 define las autoridades competentes en materia de la declaración de cuencas para su ordenación, lo cual consiste en un proceso conjunto entre instituciones.

Las consideraciones presentadas también conducen al establecimiento de las determinantes ambientales para el ordenamiento de los usos del suelo en el ámbito municipal, según lo establece la Ley 388 de 1997 y sus regulaciones posteriores, y de esta manera las actividades necesarias para la conservación y restauración de la estructura ecológica principal de los municipios deben quedar reflejadas en los instrumentos de ordenamiento del territorio correspondientes al ente territorial.

Consideraciones particulares para las áreas protegidas

Una de las actividades importantes para el mantenimiento o mejoramiento de los servicios ambientales, es la declaratoria, regulación y administración de áreas protegidas, en donde los programas y/o proyectos de pago por los servicios que prestan surgen como herramientas adecuadas complementarias para el logro de los objetivos de su declaratoria, establecimiento y manejo, teniendo en cuenta la infinidad de servicios ambientales que dichas áreas prestan. Como ejemplo de ello, se han identificado de manera general algunos servicios prestados por el Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales: su papel en la dinámica, disponibilidad y calidad del recurso hídrico, sus áreas protegidas incluyen el 12% de los refugios húmedos y secos de Latinoamérica, cuatro de las seis estrellas hídricas más importantes del país, más del 62% de los nacimientos de los acuíferos nacionales, 7% de las lagunas y ciénagas naturales, el 20% de los recursos hídricos que abastecen de energía eléctrica al país y surte de agua a más de 17 millones de personas, que representan el 38% de la población colombiana. Igualmente, las áreas protegidas también contribuyen a la salud humana, a disminuir la vulnerabilidad de la sociedad frente a los procesos de degradación ambiental y desastres naturales, sus recursos genéticos contenidos en la biodiversidad pueden ser utilizados con fines terapéuticos y se reconocen como fuente de recursos a largo plazo para la seguridad alimentaria, son además espacios ideales para la práctica del ecoturismo. Más de 400.000 visitantes nacionales y extranjeros generan anualmente recursos económicos


para la sostenibilidad financiera del Sistema y aportan ingresos constantes a las poblaciones locales (MMA, 2001).

Por su parte, las intervenciones sobre los servicios ambientales a su vez, pueden tener efectos positivos en el estado de conservación de la diversidad biológica (por ejemplo, mejores condiciones en las coberturas vegetales nativas favorecerán un mejoramiento en los índices de biodiversidad en el área de intervención) en diferentes escalas espaciales (global, nacional, regional o local) y temporales (corto, mediano y largo plazo).

En el marco de la definición legal, contenida en el artículo 2º de la Ley 165 de 1994, mediante la cual se incorpora a la legislación nacional el Convenio de Diversidad Biológica (CDB), se entiende por área protegida “…un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación”. En este marco definido en la CDB, el MAVDT a través de la UAESPNN, ha venido desarrollando, en conjunto con otras entidades, el denominado Plan de Acción del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP3. Dentro de sus objetivos se hace referencia explícita a garantizar y manejar la oferta de servicios ambientales en Colombia, el fortalecimiento de la capacidad institucional, la organización social y las alianzas estratégicas, y la vinculación de la ciudadanía y entidades públicas y privadas en los procesos de conservación de la biodiversidad; esta tarea, dadas las características de descentralización del SINA, tanto a nivel de escalas de trabajo (nacional, regional y local) como de niveles de la gestión ambiental (Ministerio, Autoridades Ambientales Regionales y Entes Territoriales), implica desarrollar actividades en todos estos niveles y por dichas entidades, incluyendo las áreas para conservación in situ registradas por la sociedad civil, así como las de las autoridades indígenas o los órganos de representación de comunidades negras con títulos colectivos de propiedad (MAVDT et al, 2006). La consolidación del Sistema Nacional de Areas Protegidas requiere de la promoción de la utilización de los bienes y servicios ambientales que ofrecen las áreas como una oportunidad para buscar auto sostenibilidad financiera. En este sentido, caracterizar esos valores ambientales apoyaría la financiación de los gastos que demandan las áreas protegidas, y de esta manera los proyectos de PSA pueden llegar a ser una herramienta complementaria de consecución de recursos para inversión.

Adicionalmente se reconoce que en Colombia, aparte de los parques nacionales naturales, se están llevando a cabo otra serie de estrategias de conservación de biodiversidad, que merecen ser destacadas y que aportan al logro de los objetivos de conservación y uso sostenible de la biodiversidad en el país, y sobre las cuales se pueden enfocar el desarrollo de proyectos de PSA siempre y cuando sea viable teniendo en cuenta consideraciones técnicas, financieras y sociales. Entre ellas están las áreas protegidas del orden regional, municipal y local, los sistemas regionales, municipales y locales de áreas protegidas, la conservación en paisajes rurales y otras iniciativas de conservación para especies focales.3 Propuesta Técnica elaborada por el MAVDT (UAESPNN) y entidades firmantes del Memorando de Entendimiento para su formulación (UAESPNN, INVEMAR, Instituto Humboldt, Asociación Colombiana de Autoridades Ambientales - ASOCARS, Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil - RESNATUR, The Nature Conservancy - TNC, World Wildlife Fund - WWF, Conservation Internacional – CI, Fundación Natura, Comité Colombiano de la UICN, Fondo de Apoyo a las Áreas Protegidas y Worldlife Conservación Society - WCS).


El IDEAM (2004), en términos de la representatividad en área de otras figuras de protección y ordenamiento orientadas a la conservación de bienes y servicios ambientales, estima que para el periodo de 1998 - 2002 se contaba con 2 distritos de conservación de suelos (385.200 hectáreas), 443 reservas forestales municipales (1.902.194 ha), 60 reservas forestales regionales (1.177.985 ha), y 39 reservas de la sociedad civil (16.630 ha) en el país. Con respecto a estas últimas los objetivos de conservación descritos para dichas figuras de ordenamiento contemplan la generación de bienes y servicios ambientales (conservación del agua, mantenimiento de vegetación para absorción de contaminantes y mantenimiento de áreas para recreación, investigación, educación), y la soberanía y seguridad alimentaria (desarrollo de prácticas agrícolas sostenibles, reconstitución de suelos, agricultura orgánica, producción sana, etc.) (MAVDT et al, 2006).

Al respecto, la Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil realizó avances frente a la estimación de su aporte en la conservación de ecorregiones y ecosistemas de importancia nacional. De las 38 ecorregiones definidas, la Red se encuentra representada en 22 y a su vez, protege 10 ecosistemas de importancia nacional: páramo, selvas de alta montaña, selvas de montaña, selvas pre montanas, selvas húmedas de tierras bajas, selvas secas de tierras bajas, humedales y sabanas naturales. Estas áreas protegen aproximadamente 75.000 hectáreas del territorio colombiano (MAVDT, et al, (2006).

Así mismo, en cuanto a categorías de protección a nivel internacional, se han incorporado como Humedales de Importancia Internacional la Ciénaga Grande de Santa Marta como el primer sitio Ramsar del país y posteriormente la Laguna de la Cocha con sus páramos aledaños y el delta del río Baudó. Las Reservas de Biosfera de Colombia son el Cinturón Andino formado por los Parques Nacionales Naturales Puracé, Nevado del Huila y Cueva de Los Guácharos, la Sierra Nevada de Santa Marta y el Territorio Faunístico del Tuparro, hoy Parque Nacional. Recientemente las corporaciones autónomas Coralina y Corpamag respectivamente promovieron las declaratorias del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y de la Ciénaga Grande de Santa Marta, incorporando las directrices de la UNESCO. La UNESCO dio también la denominación de Patrimonio Natural de la Humanidad al Parque Nacional Los Katíos y el Santuario de flora y fauna Isla de Malpelo.

Corredores de conservación

Otra de las estrategias importantes para la conservación y uso sostenible de los servicios ambientales a tener en cuenta en la implementación de la Estrategia, es el apoyo que los proyectos PSA pueden dar en el establecimiento y manejo de los denominados corredores de conservación. Como parte fundamental del proceso de diseño y establecimiento de un corredor y de su posterior plan de manejo y monitoreo, se requiere asegurar los compromisos relacionados con el uso y manejo de las áreas involucradas a partir de la compra o adquisición de tierra de parte de gobiernos regionales, municipales o autoridades ambientales, acuerdos escritos y jurídicamente vinculantes de manejo en cooperación, pactos obligatorios sobre uso de la tierra, controles de planificación acerca de los usos permitidos del suelo (incluidos en los EOT y POT), y el establecimiento de las fuentes de financiación y recurso humano con las que contarán a partir de la formulación


de un proyecto que vincule tanto los objetivos y metas de conservación como los aspectos sociales e institucionales de los actores involucrados, en el que podrán estar incluidos proyectos de pago por servicios ambientales. Así mismo, es fundamental que el proyecto se inserte en los procesos de planeación y ordenamiento territorial de los municipios y que a partir de sus resultados se reorienten actividades de conservación a áreas donde las inversiones económicas para la conservación puedan alcanzar una mejor respuesta desde una perspectiva de costo-efectividad.

Esta Estrategia Nacional de PSA, busca insertarse en las diferentes iniciativas existentes o nuevas como una oportunidad para maximizar los beneficios ambientales y los recursos invertidos para el logro de los objetivos de los corredores. En Colombia existen varias iniciativas en marcha (UICN, s.f.), de las cuales podemos resaltar las siguientes:

Constitución del corredor de conservación denominado “De los Farallones a Las Hermosas” que involucra los municipios colombianos de La Villa de las Palmas, Pradera, Florida, Candelaria, El Cerrito, Cali, Jamundí, Yumbo y Vijes (WWF, s.f.).

Corredor Biológico Los Guácharos – Puracé, en el Departamento del Huila.

Propuesta de Corredor biológico - Corredor Bremen – Barbas, en el Departamento del Quindiío.

Corredor de Bosques Altoandinos de Roble.

Propuesta para la creación del corredor de bosque de roble, Guantiva, Iguaque, Guanentá, parte nororiental de la cordillera oriental.

Corredor biológico Serranía de los Churumbelos – Cueva de los Guacharos concertada con autoridades ambientales regionales y alcaldías.

Corredor Andino –Amazónico Páramo de Bordoncillo - Cerro Patascoy - Laguna de la Cocha.

Corredor biológico de la Cordillera Central.

Corredor costero del manglar. Proyecto Biopacífico.

Corredor Dagua Calima Paraguas (Tatamá – Paraguas).

Corredor de Naya

Corredor Piedemonte Amazónico

Corredor Ecológico Abierto Corredor costero Urabá - Alto Sinú

Corredor de Conservación Guantiva - La Rusia - Iguaque, propuesto sobre la Cordillera Oriental de Colombia en los departamentos de Boyacá y Santander al nororiente colombiano (incluye 67 municipios y abarca un millón de hectáreas (TNC; s.f.).

Corredor de Conservación Chocó . Manabí4.

Proyecto “Corredor de Conservación – Herradura del Agua de Bogotá D.C.”5

4 Información adicional en www.conservation.org.co

5 Iniciativa liderada por la Empresa de Acueducto y alcantarillado de Bogotá, CI – Colombia y el MAVDT.

http://www.conservation.org.co/


PRIORIZACIÓN DE ECOSISTEMAS Y DESARROLLO DE PROYECTOS PSA

Para el desarrollo de proyectos PSA que consideren la priorización de los ecosistemas y de las áreas protegidas nuevas o existentes y corredores biológicos antes señalados, y de acuerdo a las líneas programáticas expuestas en los puntos anteriores de esta Estrategia, se deberán surtir un conjunto de pasos que, aún las diferencias que generan las especificidades de cada ecosistema, que en términos generales son los siguientes:

Realizar los estudios o análisis del estado actual y requerimientos de identificación, conservación y restauración de los ecosistemas, teniendo en cuenta la representatividad de ecosistemas críticos y las prioridades preliminares identificadas en las políticas, planes y programas nacionales ambientales, a partir de lo cual, y previa aplicación de las metodologías técnicas adoptadas, se establecerán los usos del suelo y los servicios ambientales asociados que se incluirán dentro de los esquemas de PSA. De estos servicios ambientales se resaltan los asociados a la oferta, calidad y disponibilidad hídrica, la prevención y control de la sedimentación, la biodiversidad, la regulación climática y calidad del aire y la belleza escénica o paisajística.

De las áreas anteriores, identificar las que presenten condiciones de factibilidad de implementación de esquemas de pago por servicios ambientales.

Identificar y caracterizar los principales grupos interesados y beneficiarios de los servicios ambientales directamente relacionados con el área respectiva.

Proponer los arreglos administrativos e institucionales necesarios para la operación de los esquemas de PSA.

Implementar los programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales en las áreas seleccionadas.

Desarrollar ejercicios piloto de aplicación de la Estrategia de PSA.


7 Anexos

7.1 Anexo 1: Los Servicios Ambientales en Colombia

La Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales debe sustentarse desde su conceptualización, en una serie de realidades ambientales que se presentan o expresan de diferentes maneras a nivel global, regional, nacional y local, y cuyos orígenes o causas resultan ser igualmente diversas.

A continuación se presenta una descripción de la situación de los ecosistemas naturales del país, entre ellos los ecosistemas forestales, los páramos, humedales y manglares, y sus servicios ambientales asociados.

RESEÑA SOBRE LA DISTRIBUCIÓN, EXTENSIÓN Y TRANSFORMACIÓN DE LOS ECOSISTEMAS (IAvH, 2006)

Con la perspectiva de abarcar el tema en el contexto nacional y regional, se expone una síntesis descriptiva general acerca de la distribución y cuantificación de los ecosistemas naturales y de los niveles de intervención, con base en las publicaciones más recientes sobre el tema. De acuerdo con su aproximación, Fandiño y van Wyngaarden (2005) encontraron 337 ecosistemas originales, de los cuales sólo 86 ecosistemas y siete tipos corológicos se conservan intactos. Cuando se compara la extensión original - potencial de los ecosistemas con su extensión actual, los mismos autores señalan que de los 337 ecosistemas originales identificados, 49 (14,5%) presentan un grado de transformación mayor al 90%; 69 (20,5%), entre 50 y 99%; 71 (21,1%), entre 10 y 50%; y 148 (43,9) ecosistemas presentan un grado de transformación menor del 10%.

Estas cifras derivadas de la extensión de los ecosistemas originales y actuales proporcionadas en dichas fuentes señalan que de la extensión original total de los ecosistemas naturales, el 39,1% ha sido transformado, siendo las regiones de los Andes (59,2%), el Caribe (72,4%) y los Valles interandinos (78,9%) las más afectadas por el fenómeno. En la siguiente Tabla se muestran de manera detallada los porcentajes de transformación de los ecosistemas según información del IAvH (2006):


Tabla No.1. Extensión consolidada por grupos de ecosistemas actuales y transformados


Tabla No.2. Continuación Extensión consolidada por grupos de ecosistemas actuales y transformados


Tabla No.3. Continuación Extensión consolidada por grupos de ecosistemas actuales y transformados

Fuente: IAvH, (2006)

La región de los Andes alcanza niveles de intervención preocupantes, considerando que llega al 59 y 67% de transformación. Entre los ecosistemas más amenazados se encuentran los bosques de niebla (bosques húmedos andinos y altoandinos). Históricamente, los bosques subandinos están ligados al cultivo de café, y en tiempos recientes, los bosques andinos y altoandinos están asociados a la introducción y expansión de cultivos ilícitos, especialmente al sur del país. Otros de los ecosistemas más amenazados son los ecosistemas de los orobiomas secos azonales (enclaves), al igual que los ecosistemas secos de los valles interandinos (<1.000 m de altitud).

Sin embargo, aún se reportan remanentes importantes de ecosistemas andinos distribuidos en las vertientes exteriores de las cordilleras Oriental y Occidental, el Macizo Colombiano, la Bota Caucana y en el borde oriental del Nudo de Los Pastos.

La planicie Caribe se presenta como la región más drásticamente afectada por la transformación de los ecosistemas naturales (bosques secos, xerofíticos y subxerofíticos). Los ecosistemas remantes se distribuyen de forma aislada en medio de una matriz intensamente transformada. Como remantes de bosques secos cabe mencionar los distribuidos en las colinas de la serranía de San Jacinto y en extremo septentrional de la Sierra Nevada de Santa Marta.

La aparición de rastrojos (vegetación secundaria en diversos estados de sucesión), en toda la llanura Caribe ha significado la desaparición de áreas otrora cubiertas probablemente por bosques secos, a juzgar por las condiciones climáticas imperantes en la región y por los remanentes de bosque que evidencian su existencia. En este sentido, Hernández (1995), señala que mucha de la cobertura actual de la planicie costera del Caribe puede ser realmente subserial (es decir las que reemplazaron a las originales) y


representar etapas sucesionales secundarias, como resultado de la destrucción antrópica de bosques higrotropofíticos (bosques secos) de mayor porte y exuberancia.

La situación descrita y las cifras de transformación que las soportan indican que la transformación del paisaje original en el Caribe ha sido de tal magnitud que hoy en día la vegetación secundaria y áreas de uso agropecuario, en menor proporción, tienen un amplio dominio en toda la llanura Caribe, por lo que es considerada, junto con la región andina, una de las más degradadas.

Esta situación implica que los servicios ambientales provistos por estos ecosistemas en estas regiones se encuentran igualmente afectados (no es casualidad que los mayores índices de escasez del recurso hídrico coincidan con la expresión territorial de estas afectaciones) y, por lo tanto, los porcentajes en que se manifiesta este deterioro de la base natural, indican un primer orden de prioridad sobre la regionalización de una Estrategia de PSA, al menos en relación con el desarrollo de actividades de rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados, de conservación de remanentes de los diferentes tipos de ecosistemas en las áreas indicadas y de generación o restablecimiento de conectividades biológicas entre áreas. Uno de los objetivos ambientales de relevancia se asocia con la recuperación de la capacidad de regulación hídrica de los diferentes ecosistemas cuyo fin primordial debe orientarse hacia el aseguramiento de la provisión de agua para los diferentes usos en el corto plazo.

En este sentido, los estudios y estadísticas demuestran que los índices de escasez se acentúan en la región que abarca las cadenas montañosas de Los Andes, donde coincide la mayor concentración de población (65% del total), y donde la disponibilidad de agua es menor.

De acuerdo con los resultados del estudio elaborado por IDEAM (2000), la mayor complejidad se presenta en los municipios del país donde se definen los índices de escasez y vulnerabilidad por disponibilidad de agua más altos en cabeceras municipales de Colombia, en condiciones hidrológicas de año seco y medio, así:

Tabla No. 4. Número de municipios con índices de escasez de medio a alto y población afectada

Condición hidrológica de año medio

Indice de escasez Número de municipios

Departamento con mayor impacto

Población afectada

Alto 11 Tolima 1.200.000

Medio-Alto 16 Boyacá 1.300.000

Medio 28 Boyacá, Meta, Cundinamarca

5.800.000

Condición hidrológica de año seco

Alto 18 Boyacá, Tolima, Santander

1.700.000


Bajo condiciones hidrológicas de año seco, el número de cabeceras municipales con vulnerabilidad muy alta y alta aumenta a 22%, mientras que en la categoría media tiende a permanecer constante. Esto indica el grado de vulnerabilidad existente en las regiones Andina y Caribe, para 212 cabeceras municipales vulnerables a no tener suficiente disponibilidad de agua para abastecimiento. El estudio del IDEAM, identifica y prioriza cerca de 130 municipios según el grado de déficit hídrico y desertificación, lo cual suma un total aproximado de 12.164 km2.

Este indicador debe ser considerado a la hora de identificar áreas críticas para la recuperación de ecosistemas asociados al ciclo hidrológico, teniendo en cuenta que, adicionalmente, además de la cantidad de agua, la disponibilidad de la misma se ve directamente afectada por su calidad y, en condiciones de escasez, el efecto sinérgico de ambas variables puede ser muy significativo tanto para la salud humana como para la sostenibilidad de procesos ecológicos básicos y por ende de la biodiversidad.

De otra parte, y en este mismo contexto de análisis, la región del Pacífico, junto con la Amazonía, son las regiones con menor grado de transformación de sus ecosistemas. No obstante, en tiempos recientes la aparición de cultivos ilícitos en áreas aisladas al centro de la región, hacen presumir que la actividad se está desarrollando sobre áreas antes cubiertas por bosques. De hecho, Rangel (2004c en IAvH, 2006), reconoce en los cultivos ilícitos como una de las actividades causantes del deterioro de las condiciones originales de los ecosistemas del Chocó, estimando que en la región, la deforestación alcanza entre el 25 y el 30%.

En la Amazonía, el piedemonte amazónico entre Caquetá y Putumayo ha sido un frente de colonización activo, y en la actualidad se presenta como un área de intensa intervención humana, que se interna en las planicies disectadas de la Amazonía, siguiendo los paisajes aledaños a los ríos Caquetá, Caguán y Putumayo. Otras áreas con alto nivel de transformación se distribuyen en alrededores de San José del Guaviare y en áreas aledañas a la serranía de La Macarena y a los ríos Guayabero y Ariari.

Una situación intermedia se podría establecer para la Región de la Orinoquía, en donde los ecosistemas naturales conforman el 82,2%, en tanto que los ecosistemas transformados el 17,8% del área total (31.222.098 ha).

En el marco de la Estrategia Nacional de PSA, en las regiones y sus ecosistemas poco intervenidos o transformados, las actividades a privilegiar estarían encaminadas a la conservación de la biodiversidad (teniendo en cuenta la definición amplia de la Ley 165 de 1994: ecosistemas, poblaciones, comunidades, especies y genes) y los paisajes, así como las que se relacionan de manera directa con los servicios ambientales de regulación según lo establecido para esta Estrategia (por ejemplo, el clima).

Con el fin de precisar con mayor detalle los alcances de las actividades de implementación de esta Estrategia, tanto de recuperación, rehabilitación y/o restauración así como de conservación y uso sostenible, a continuación se describirán de manera general las diferentes coberturas del territorio continental y marino y la distribución y calidad ambiental de los principales recursos naturales y ecosistemas de Colombia6.

6 La información de soporte de este análisis se tomó y adaptó del Informe Anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia correspondiente al año 2004 y elaborado por el IDEAM.


SUELOS Y TIERRASLos suelos son el soporte de ciertos servicios ambientales y cumplen con una función ecosistémica importante en relación con, por ejemplo, la regulación de nutrientes para la biota, como regulador del ciclo hidrológico y el biogeoquímico, como productor de fibras y alimentos y como filtro o depurador de contaminantes, entre las funciones más importantes.

Por su parte, las tierras, según Ponce (1997, en IDEAM 2004), son “una porción vertical de la corteza terrestre que involucra el suelo, el subsuelo, los organismos y la atmósfera cercana, así como los procesos naturales e inducidos y los resultados de las actividades humanas pasadas y presentes que tienen un efecto en el comportamiento de la misma”.

Las características de los suelos, el clima, la hidrología y el relieve determinan, en gran parte, la potencialidad de las tierras para los diferentes usos, especialmente en áreas rurales. En Colombia, tanto el IGAC en 1985, como esta misma entidad en asocio con CORPOICA en 2002, propusieron la zonificación agroecológica del país, cuyos resultados sobre la vocación del uso de las tierras fueron:

Tabla No. 5. Distribución de la vocación de uso de las tierras en Colombia.

Vocación de uso Área (ha) Porcentaje (%)

Localización principal por Región

Tierras con vocación agrícola 21.493.538 18,9 Andina y Caribe

Tierras con vocación ganadera 14.223.774 12,5

Orinoquía, Caribe, Andina y valles

interandinosTierras con vocación agroforestal 6.908.398 6,1 Amazonía y Orinoquía

Tierras con vocación forestal 21.591.025 19,0 Todas

Tierras para conservación 49.652.300 43,5 Todas

Total 113.869.035 100,0Fuente: Adaptado de IDEAM, (2004)

Según IDEAM (2004), las principales causas del cambio en la oferta natural de los suelos del país son la sobre utilización por sobre explotación y la subutilización, mientras que la principal causa del cambio en la estabilidad del suelo es la deforestación de laderas, costas y cauces de ríos.

El IGAC (2002), realizó un estudio de conflictos de uso de las tierras7 en Colombia, que permitió identificar las zonas con mayor riesgo a la degradación, por usos actuales que desconocen las limitaciones y potencialidades impuestas por el entorno natural, configurando conflictos por sobre o subutilización de diferente intensidad (ver Figura No.1). Entre las conclusiones más relevantes para esta Estrategia podemos citar:

7 Los factores que inciden en estos conflictos son: la concentración de la propiedad, el predominio de intereses particulares sobre lo colectivos y el manejo incoherente de la relación uso real frente al potencial en una determinada región (IGAC, CORPOICA, 2002).


El proceso de uso y ocupación en Colombia ha conducido a que actualmente el 51,2% (aproximadamente 58 millones de ha), del territorio continental están parcial o totalmente transformadas, mientras que el 48,8% restante (aproximadamente 55,6 millones de ha), permanecen con coberturas naturales y pueden considerarse sin intervención significativa.

De las tierras intervenidas, el 62,3% (aproximadamente 36,4 millones de ha), se manejan inadecuadamente.

Las tierras sobre utilizadas moderada y severamente, corresponden al 11,3% del territorio nacional, unas 12.9 millones de ha, que se localizan fundamentalmente en la Región Andina, y corresponden a las tierras con un alto riesgo de sufrir degradación o pérdida de sus cualidades que afecta su capacidad ecológica y de prestación de servicios a la sociedad.

Las Regiones Andina, Caribe, Depresiones Interandinas y la Amazonía contribuyen en mayor magnitud al total de extensión de tierras en conflictos de uso.

En general, los conflictos de uso corresponden a la conversión de tierras agrícolas, forestales y para la conservación y recuperación de los recursos hídricos, a tierras ganaderas, generando: a) pérdida de biodiversidad; b) compactación de suelos; c) degradación de ecosistemas estratégicos; y d) menor generación de empleo por hectárea ocupada.

La subutilización de las tierras conduce a problemas de abastecimiento de alimentos e inconformidad social e influye directamente en la sobre utilización de otras tierras con ecosistemas frágiles ampliando la frontera agropecuaria a costa de estos últimos.

Figura No. 1. Comparación entre la vocación de usos de la tierra y los conflictos identificados por IGAC – CORPOICA, 2002.


Igualmente, es importante establecer que, según el Plan Nacional de Acción de lucha contra la desertificación y la sequía – PAN (MAVDT, 2003), las áreas prioritarias por presentar procesos de desertificación graves se localizan principalmente en las siguientes regiones (ver Figura No. 2):

Región Caribe: Baja y Media Guajira y Llanuras Caribeñas.

Valles Interandinos de los Departamentos del Tolima, Huila y Valle del Cauca.

Altiplanos Cundiboyacense y Nariñense.

Zonas no inundables de las llanuras orientales del Meta y Guaviare.

Zonas de vertiente o ladera de los departamentos de Santander y Norte de Santander.

Zona del Alto Patía.

Figura No. 2. Procesos de degradación de tierras por desertificación (IDEAM, 2004).

LOS ECOSISTEMAS FORESTALES


Dentro de este tipo de ecosistemas encontramos lo que el IDEAM (2004) ha catalogado como bosques naturales y las plantaciones forestales o bosques plantados, entre los más importantes en el marco de esta Estrategia (ver Tabla No. 6).

Tabla No. 6. Tipo de coberturas del territorio nacional.

Coberturas Año 2001 (miles de ha) % año 2001

Coberturas mayoresBosque natural 55.613 48,78Agroecosistemas 34.749 30,48Sabanas naturales 15.556 13,65

Coberturas mediasHumedales 3.006 2,64Cobertura con poca vegetación 2.949 2,59Páramos 1.627 1,43

Coberturas menoresPlantaciones forestales y palma 269 0,24Sistemas urbanos y artificiales 144 0,13Sin cobertura natural 56 0,05Nieves 29 0,03Área total 114.000 100,00

Fuente: IDEAM, 2004

Los bosques naturales, a su vez han sido clasificados por IDEAM como se muestra en la siguiente tabla y su distribución se muestra en la Figura No.3.

Tabla No. 7. Coberturas del territorio continental en bosques naturales (cifras en miles de hectáreas).

Tipo de Cobertura 1986 1994 2001Bosque Andino 9.515 9.060 8.678Bosque Andino Fragmentado*

1.446 1.513 1.569

Bosque Basal Amazónico 33.097 32.860 32.347Bosque Basal Caribe 7 8 34Bosque Basal Fragmentado*

3.652.5 3.767 3.945

Bosque Basal Orinoco 21 21 34Bosque Basal Pacífico 4.550 4.452 4.371Bosque Ripario 3.908 3.890 3.922Manglar Caribe 59 59 56Manglar Pacífico 228 229 235Sabana arbolada** 418.2 420.9 421.2Bosque andino plantado 82 138 142Bosque basal plantado 26 27 128


Total 57,009.70 56,444.90 55,882.20* Para bosques fragmentados, se aplica un factor del 50% a la cobertura.

** Para bosques fragmentados, se aplica un factor del 30% a la cobertura.

Fuente: Estudios de coberturas del territorio continental del Colombia, IDEAM (2004)

Figura No.3. Mapa de coberturas vegetales de Colombia (IDEAM, 2003).

Los ecosistemas forestales no sólo prestan servicios de aprovisionamiento (madera, leña, no maderables), sino que brindan otros de vital importancia para el sostén de las poblaciones urbanas y rurales. Los servicios ambientales derivados de los ecosistemas forestales están ligados a la regulación de procesos naturales, como la provisión de agua, el mejoramiento de la calidad del aire, el control de la erosión del suelo, la regulación climática, la conservación del acervo genético de plantas y animales y el soporte de la mitigación de riesgos naturales. A continuación se presentan, a manera de ejemplo (Andrade y Navarrete, 2004), los servicios ambientales o ecosistémicos relacionados con el agua y los bosques que comúnmente se identifican como servicios de regulación:

Tabla No. 8. Algunos servicios ambientales o ecosistémicos relacionados con el agua proveniente de los bosques

Servicio Ambiental Descripción

Disminución de la tasa de escorrentía en una cuenca hidrográfica

La vegetación absorbe el agua y retarda el tiempo de saturación del suelo. Los suelos de los bosques por lo general tienen una alta capacidad de retención de agua, en comparación con lo suelos sin cobertura forestal. Entre más compleja la estructura de la superficie del bosque, el suelo subyacente permitirá una infiltración más eficiente, en comparación con una cuenca deforestada. Disminuyendo esta tasa de escorrentía, los bosques pueden


ayudar a minimizar las inundaciones en cuencas más pequeñas e incrementar los flujos mínimos durante la estación seca.

Reducción de la erosión del suelo y la sedimentación en los cursos de agua

La intercepción de la lluvia y la nieve por parte de los bosques hacen que menos agua caiga en la superficie, comparado con una cuenca deforestada. La vegetación de sotobosque y la hojarasca protegen al suelo del impacto de la lluvia. El sistema de raíces ayuda a mantener el suelo más firmemente y dar resistencia a deslizamientos, en comparación con cuencas taladas o deforestadas. Los niveles de sedimentación en os cursos del agua de cuencas con bosques son generalmente inferiores que en las parea agrícolas adyacentes. El grado depende de tipo de suelo, topografía, clima, etc.

Filtración de materiales contaminantes

Los suelos de los bosques tienen una mayor capacidad de retención de agua que otros suelos, y contienen más nutrientes, permitiéndoles filtrar los contaminantes. La apertura y el cultivo de suelos, que han sido forestales, tiene a acelerar la descomposición y a liberar grandes cantidad de nutrientes que son lavados al agua freática, como escorrentía superficial y a los ríos.

Regulación del flujo Un bosque intercepta la lluvia y dad la amplia capacidad de absorción y retención del agua, puede ayudar a convertir la precipitación irregular en flujo de agua más constante en toda la cuenca. El riesgo de inundación debido a casos extremos, puede reducirse. El bosque puede actuar también como una reserva de agua, que permite mantener flujos de agua durante periodos secos.

Mantenimiento de la calidad del agua

La lluvia que cae del bosque es interceptada y filtrada a través del suelo y las raíces. Como resultado, el agua que fluye de una cuenca no disturbada, es generalmente de mejor calidad. Los cambios en el uso de la tierra generalmente producen sedimentación y contaminación de nutrientes. Esto afecta la disponibilidad de agua y beneficios asociados, tales como la pesca. La calidad del agua para consumo humano, y usos agrícolas y usos industriales, puede verse igualmente afectada.

Productividad acuática La cobertura forestal es fundamental para el sostenimiento de la productividad acuática. La sombra en los cursos de los ríos ayuda a moderar las temperaturas. Por otra parte, los desechos de los árboles suministran hábitat a los peces, a la vez que suministran nutrientes a una amplia gama de organismos acuáticos.

Regulación del nivel freático

Los bosques juegan un papel fundamental en la regulación del agua freática. En el tiempo se desarrolla un equilibrio entre la vegetación y el agua freática. La deforestación puede llevar a una mayor infiltración en la cuenca de captación e incremento de los niveles del agua. Esto puede causar la salinización del agua cerca de la superficie y afectar cultivos y la calidad del agua en general. En otras cuencas se afecta severamente la capacidad de recarga de los acuíferos.

Otros Mantenimiento de ciclos biogeoquímicos para la regulación de procesos ecológicos esenciales

Regulación del clima

Fuente: Andrade y Navarrete, (2004)

Sin embargo, la explotación no sostenible de los ecosistemas y recursos forestales, la ampliación de la frontera agrícola, el consumo de leña para usos energéticos, el fuego, la


explotación minera a cielo abierto, la inadecuada implementación de algunos proyectos de infraestructura, la siembra de cultivos ilícitos, constituyen entre otros, los factores de mayor amenaza hacia el patrimonio forestal del país. Esta degradación pone en peligro no solamente los recursos forestales como tales, sino la biodiversidad que albergan y los servicios ambientales que estos ecosistemas ofrecen.

Para documentar y dimensionar el alcance de la afectación de los ecosistemas forestales es necesario identificar el indicador que permita estimar su estado de conservación a la fecha. En este sentido y según el IAvH (2006), y de acuerdo con IGAC – CORPOICA (2002), la tasa anual de deforestación es de 221 mil ha/año para el período 1987-2002 y la proporcionada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación-FAO (2005), es de 190 mil ha/año durante el período 1990-2000. Las demás estimaciones superan las 300 mil ha/año (318 mil a 380 mil), para períodos entre 1980 y 1998. A su vez, el IDEAM considera como la cifra más adecuada, 101.303 para el lapso entre 1994 y 2001. Como se mencionó anteriormente, las mayores pérdidas y afectaciones de ecosistemas forestales se presentan en la región de los Andes, en donde, entre los ecosistemas más amenazados se encuentran los bosques de niebla (bosques húmedos andinos y altoandinos).

ECOSITEMA DE PARAMOEn las cimas de la cordillera de los Andes, por encima del límite de los bosques altoandinos, se encuentra una de las formaciones vegetales más importantes de Colombia: los Páramos Andinos. Este clima tropical frío, que se extiende desde el límite superior del bosque hasta el límite inferior de las nieves, ha dado origen a una variedad de organismos con adaptaciones especializadas para tolerar las condiciones climáticas extremas (MMA, 2002).

De acuerdo con el mapa de Cobertura Vegetal y Uso Actual del Suelo del IDEAM, la cobertura de páramos alcanza una extensión de 1.627.004 ha (1,43% del total de coberturas clasificadas, ver Tabla No.3)

Fuente: MMA, 2002


Figura No.4. Mapa de ubicación de ecosistemas de alta Montaña

En cuanto a la distribución y representatividad del ecosistema de páramo por departamento, Boyacá se destaca con la mayor extensión del ecosistema en el país, alcanzando un 18.3% del total nacional, en su mayoría correspondiente a páramos húmedos. Le siguen en representatividad los departamentos de Cundinamarca (13.3%), Santander (9.4%), Cauca (8.1%), Tolima (7.9%), y Nariño (7.5%).

Según el Programa Nacional de Ecosistemas de Alta Montaña (MMA, 2002), los ecosistemas de la alta montaña paramuna tienen funciones culturales y ambientales directamente ligadas a sus funciones ecológicas y, a su vez, la conservación de las funciones ecológicas depende de las lógicas propias de las culturas de los grupos humanos que los habitan, sean campesinos, indígenas o colonos.

El páramo es un ecosistema donde elementos como la vegetación, el suelo y subsuelo, han desarrollado un gran potencial para prestar servicios ambientales relacionados con interceptar, almacenar y regular el agua; la importancia de este ecosistema radica fundamentalmente, en su capacidad para interceptar, almacenar agua, y regular los flujos hídricos superficiales y subterráneos. Además, los páramos albergan especies de flora endémica y prestan servicios ambientales principalmente como ecosistemas abastecedores de agua para consumo, actividades productivas e hidroenergéticas, así como áreas de influencia de los principales embalses, represas y estrellas hidrográficas.

Frente a lo anterior, existen amenazas considerables sobre estos ecosistemas y, según el MAVDT, el uso antrópico del páramo ha llegado, en algunos casos a límites preocupantes. Entre los principales tensores se destacan:

Leña como combustible y como cercas vivas

Utilización de los pastos en techos de casas de campo

Utilización de plantas nativas y forrajeras en la ganadería

Desecación de turberas para extender la agricultura

Explotación comercial de turbas

Utilización de los depósitos lacustres, lagos y lagunas en programas de generación eléctrica

Explotación en exceso del recurso hídrico para consumo humano

Implementación de programas de reforestación inapropiados

Turismo mal dirigido

Explotación del hielo

Urbanización acelerada de cerros y apertura de carreteras

A estos usos también se deben sumar:

Monocultivo de papa, en el cual la tumba y quema realizada para su establecimiento ha generado profundos cambios en la composición, estructura y dinámica de los ecosistemas de páramo.


Ganadería extensiva, practicada principalmente con ganado vacuno y ovino y en menor proporción de equinos y caprinos.

Minería de oro, carbón, gravas y calizas, que se desarrolla en diferentes niveles o intensidad ocasionando impactos ambientales sobre el suelo, aguas, biodiversidad, entre otros.

Cultivos ilícitos: según la publicación de la Audiencia Especial Internacional sobre Medio Ambiente y Cultivos Ilícitos, entre los años 1990 y 1992 el cultivo de la amapola aumentó en el país de cerca de 700 has, a 16.000 has, y entre 1992 y 1994 la cifra llegó a cerca de 20.000 has, afectando principalmente bosques alto andinos y páramos.

En contraste con lo anterior, los ecosistemas de páramo han sido considerados desde la Ley 99 de 1993 como áreas de especial importancia ecológica y en este sentido las acciones del SINA deben estar orientadas a su conservación y uso sostenible. Esta decisión ha sido acompañada desde el MAVDT a través de la promulgación del mencionado Programa Nacional de Ecosistemas de alta montaña: Páramos, en el año 2002, y posteriormente, mediante la expedición de un marco regulatorio específico para estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT No. 0769 de 2002 y 0839 de 2003), en donde se definen las actividades que el SINA deberá desarrollar con el fin de contar con un inventario y diagnóstico actualizados de los páramos de Colombia y con los respectivos instrumentos de planificación ambiental (Plan de Manejo Ambiental de Páramos).

Para los propósitos de esta Estrategia y con el fin de priorizar la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales relacionados con los páramos, es claro que en el ámbito nacional, todos estos ecosistemas son prioritarios, y que regionalmente podrá priorizarse la intervención sobre los mismos, utilizando los instrumentos de planificación ambiental provistos por las normas mencionadas anteriormente.

HUMEDALESEl Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la Política Nacional para humedales interiores de Colombia, ha adoptado la definición humedales de la Convención Ramsar, la cual establece: "...son humedales aquellas extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros".

De acuerdo con el anterior concepto de humedal, se puede decir que en Colombia, en el territorio continental, exceptuando el ámbito marino y costero, el área total de estos ecosistemas es de 20.252.500 hectáreas, representados por lagos, pantanos y turberas, ciénagas, llanuras y bosques inundados (Ministerio del Medio Ambiente, 2001). En total, entre ciénagas y otros cuerpos de agua similares existen 5.622.750 ha, las cuales se encuentran principalmente en los departamentos de Bolívar y Magdalena.

Las lagunas representan cerca de 22.950 ha y las sabanas inundables cubren una superficie total aproximada 9.255.475 ha, ubicadas en los departamentos del Amazonas, Guainía y Guaviare. Los bosques inundables representan aproximadamente 5.351.325 millones de ha y se localizan en la Orinoquía, Amazonía, Bajo Magdalena y en menor proporción en la región pacífica. De acuerdo a las cinco grandes regiones naturales del


país (Caribe, Pacífica, Andina, Orinoquía y Amazonía), la región Caribe es de gran importancia por la presencia del 71% de humedales de carácter permanente o semi permanente, destacándose en orden de importancia el Complejo de la Depresión Momposina, el del Magdalena Medio y el del Río Atrato (Ministerio del Medio Ambiente, 2001).

Las funciones ecológicas y ambientales de los humedales representan beneficios para la sociedad. En primer término, son sistemas naturales de soporte y base de actividades productivas y socioculturales, tales como economías extractivas basadas en el uso de muchas especies, a través de la pesca artesanal y de sustento, caza y recolección y el pastoreo y la agricultura en épocas de estiaje (Ministerio del Medio Ambiente, 2001). En la siguiente tabla, se resumen los servicios ambientales provistos por los humedales con base en sus funciones, productos y atributos.

Tabla No. 9. Servicios ambientales provistos por los Humedales.

CATEGORÍA SERVICIO AMBIENTAL

REGULACIÓN

Recarga y descarga de acuíferos

Control escorrentía superficial y regulación hidrológica

Retención de sedimentos y contaminantes

Retención de nutrientes

Estabilización de cauces y línea de costa

Protección contra tormentas

SOPORTEHábitat de vida silvestre

Soporte de cadenas tróficas

APROVISONAMIENTO

Pesquerías

Recursos de vida silvestre

Recursos forrajeros

Agua

Recursos forestales

CULTURALES Recreación

Importancia cultural

Fuente: MMA, (2001)

El Instituto Humboldt (1999), señaló que a pesar del aumento de conciencia ciudadana reciente sobre las funciones y valores de los humedales, la tendencia general está lejos


de presentar una estabilización de su área y antes, por el contrario, puede preverse en el futuro inmediato la reducción inevitable de extensas zonas permanentes y estacionales. Esto como consecuencia en parte, de acciones privadas, y políticas gubernamentales de regulación de ríos y adecuación de tierras, particularmente mediante drenaje y canalización para facilitar el cultivo del área emergida resultante de estos procedimientos.

Una valoración tentativa de cada uno de los factores de cambio en los humedales, le permitió al IAvH (1999) identificar que los complejos más seriamente afectados por los distintos procesos de modificación, así como por otros tensores, son los humedales de la cuenca del río Sinú, Alto Río Cauca y Magdalena Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Canal del Dique, Depresión Momposina y Bajo Magdalena.

Así mismo, en cuanto a tensores ambientales, se encontró que si la definición de prioridades se hace sobre la base de cualidades prístinas o poco alteradas, los humedales de los complejos pertenecientes a las regiones Montañosa, Pacífica, Amazónica y Orinocense deberían ser tenidos en cuenta antes que los de la Región Caribe.

Si el criterio de selección es el inverso, esto es, el reconocimiento de elevados niveles de presión antropogénica sobre los ambientes, con excepción de los humedales del Río Atrato, todos los complejos de la Región Caribe son de alta prioridad para el desarrollo de estrategias de conservación. Aunque es indudable, la prioridad de acciones necesarias para la conservación de los humedales de la Orinoquia, también lo es emprender acciones a corto plazo para los humedales caribeños, hoy muy afectados por los factores de perturbación identificados. Las acciones de restauración en cambio, son vigentes en general para los complejos de humedales interiores del alto Valle del Cauca, Andino Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano (Valle del Sibundoy).

Igualmente, son importantes los sistemas de humedales andinos, especialmente aquellos que se encuentran por encima de los 2800 m de elevación, ya que entre otras particularidades, prestan servicios ambientales de gran valor como: a) biodiversidad y alto número de endemismos; b) reservorios y fuentes de agua (café, caña y arroz y ciudades importantes del país); c) depósitos de carbono; y e) bancos genéticos; entre otros.

Al igual que para otro tipo de ecosistemas en el país, los humedales interiores o continentales, tienen un marco regulatorio específico derivado de la Ley 357 de 1997 y de la Política Nacional para Humedales Interiores adoptada mediante la Resolución 157 de 2004 y 196 de 2006, en donde el SINA deberá identificar a través de cada una de las autoridades ambientales las prioridades de intervención, en relación con los humedales presentes en sus respectivas jurisdicciones. Dicha priorización deberá servir de orientación para el establecimiento de esquemas de PSA, cuyo objetivo principal sean los servicios ambientales provistos por estos ecosistemas.

LOS ECOSISTEMAS COSTEROS Y MARINOS8

Tradicionalmente, cuando se habla de la distribución y extensión de los ecosistemas en el país, usualmente se olvida que Colombia es un país caracterizado por tener dos litorales, en el Océano Pacífico y el Mar Caribe, y que los ecosistemas presentes en ambas costas

8 La información de soporte de este análisis se tomó y adaptó del Informe sobre el estado de los ambientes costeros y marinos en Colombia. Año 2005. INVEMAR.


y ambientes marinos son igualmente importantes en relación con la oferta y prestación de servicios ambientales.

El ambiente costero marino, se ha visto claramente afectado por la transformación y destrucción de sus ecosistemas y hábitats por sobre explotación y contaminación, entre otros, cuyo origen principal son las fuentes terrestres asociadas a actividades productivas.

Una estrategia nacional, como la que se pretende desarrollar, debe incluir necesariamente estos ecosistemas y sus servicios ambientales. En Colombia, y según INVEMAR (2005), los cinco ecosistemas marino-costeros considerados como estratégicos son los arrecifes de coral, los manglares, los litorales rocosos, los pastos marinos y los fondos sedimentarios (playas o ambientes de fondos blandos). En la siguiente tabla se presenta la extensión de cada uno de ellos.

Tabla No. 10. Extensión de los principales ecosistemas costeros y marinos en Colombia.

ECOSISTEMA EXTENSION (km2)

Arrecifes coralinos 2.900

Manglares 3.806

Fondos blandos 889.400

Praderas de pastos marinos 0.432

Fuente: INVEMAR, (2005)

Para los propósitos de este documento, y teniendo en cuenta el estado de conocimiento sobre la extensión, distribución, estructura y funcionamiento de estos ecosistemas, y en consecuencia, la factibilidad de implementación de esquemas de pago por sus servicios ambientales, se considera inicialmente, dentro de la Estrategia Nacional de PSA, sólo las formaciones coralinas y los manglares, lo cual no implica que, en la medida en que se avance en el estado de conocimiento de los fondos blandos, pastos marinos y litorales rocosos, éstos puedan ser considerados en el mediano plazo como parte integral de la misma.

En este contexto, según INVEMAR (2005), los arrecifes coralinos son uno de los ecosistemas biológicamente más diversos en la tierra, proporcionando hábitat al 25% de las especies marinas. Además estos ecosistemas proveen beneficios económicos, estimados en decenas de billones de dólares anuales, soportando, por ejemplo, pesquerías; sus estructuras protegen de las tormentas y el oleaje la línea de costa, otros ecosistemas (praderas de pastos y manglares) y los asentamientos humanos costeros.

El hombre aprovecha extensivamente los recursos arrecifales para alimentación, productos farmacéuticos, construcción, recreación, entre otros. Por su magnitud, belleza y atractivos, los lugares con arrecifes se han constituido en los destinos por excelencia para el turismo. No obstante, los arrecifes en las últimas tres décadas han sufrido un serio proceso de degradación, y se estima que para el 2030 un 60% de los arrecifes del mundo estará gravemente afectados, y en consecuencia, el bienestar de las personas que se


relacionan con ellos. Por lo tanto, los asentamientos humanos ubicados cerca de formaciones arrecifales en Colombia, incluyendo las islas continentales y oceánicas, son altamente sensibles a cualquier tipo de deterioro o cambio en estos ecosistemas. Un estimativo conservador con base en el censo de población de 1993 (www.dane.gov.co), indicaría que entre el 5-10% de los colombianos depende directa o indirectamente para su sustento de las áreas arrecifales del país.

De acuerdo con la evaluación del INVEMAR (2005), Colombia posee cerca de 2.900 km2

de áreas coralinas. Del total de áreas coralinas, apenas una fracción muy pequeña (15 km2), se encuentra en la costa del Pacífico. De las áreas coralinas en el Caribe, la mayor parte (77%), se halla alrededor de las islas, bajos y atolones oceánicos del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, donde además se observan los arrecifes más complejos y desarrollados (ver distribución nacional en la Figura No.5).

Figura No 5. Ubicación y tipos de áreas coralinas en Colombia (INVEMAR, 2005): 1-Banco Roncador. 2-Banco Serrana. 3-Banco Quitasueño. 4-Providencia y Santa Catalina. 5-San Andrés. 6-Cayos Courtown (Bolívar). 7-Cayos Albuquerque. 8-Capurganá y Sapzurro. 9-Isla Tortuguilla. 10-Isla Fuerte, Bajos Bushnell y Burbujas. 11-Islas San Bernardo. 12-Bajo Tortugas. 13-Islas del Rosario. 14-Bajo Salmedina. 15-Isla Arena. 16-Banco de las Ánimas. 17-Santa Marta y Parque Tayrona. 18- Bahía Portete. 19-Puerto López. 20-Banco Serranilla. 21-Bajo Alicia. 22-Bajo Nuevo. 23-Isla Malpelo. 24-Isla Gorgona. 25. Ensenada de Utría. 26-Punta Tebada.

A manera ilustrativa, en relación con el avance en los procesos de deterioro de estos ecosistemas, cabe resaltar el caso de los arrecifes aledaños a la ciudad de Cartagena, que benefician las industrias de turismo y buceo, así como a una de las comunidades afro-colombianas más antiguas en Colombia que se sostienen principalmente de la pesca. Sin embargo, desde el principio de los 80’s, se ha venido presentando un progresivo y alarmante deterioro de estos complejos, en su mayoría debido al blanqueamiento coralino


y otras enfermedades coralinas. La sobre pesca, los desechos, el turismo no controlado y el enriquecimiento por nutrientes (INVEMAR, 2005), constituyen también factores de deterioro de estos ecosistemas. A pesar del manejo y presencia de personal del Parque Nacional Natural – Corales del Rosario y San Bernardo, CRSB, los recursos han disminuido abruptamente, lo que genera la necesidad de nuevas y urgentes acciones de conservación, en donde una alternativa, teniendo en cuenta los beneficios económicos que genera el área en su conjunto, podría surgir de la implementación de esquemas de pago por los servicios ambientales de aprovisionamiento (pesca), regulación (protección contra tormentas) y culturales (recreación), que prestan estos arrecifes.

De otra parte, según INVEMAR (2005), en Colombia los manglares ocupan un área aproximada de 312.536 ha, distribuidas entre la costa Caribe (61.742 ha) y Pacífica (250.794 ha), según los registros de Sánchez-Páez et al. (2004) y los ajustes realizados por algunas Corporaciones Autónomas Regionales (ver Figura No. 6). Estos ecosistemas presentan crecientes signos de deterioro en sus atributos estructurales y funcionales y reducción en la cobertura, como consecuencia del aprovechamiento selectivo, la tala y relleno, la disposición de residuos sólidos, las alteraciones en el régimen hídrico y la construcción de obras civiles (carreteras, diques, infraestructura industrial y turística). Los impactos generados sobre los manglares afectan la oferta de bienes y servicios ambientales que estos ecosistemas proveen dando como resultado una disminución en la captura y abundancia de las pesquerías, cambios en los fenómenos climáticos a escala local, regional y global, mayor susceptibilidad ante la incidencia de vendavales, inundaciones y posibles tsunamis entre otros aspectos.

Un ejemplo de lo anterior, lo constituye el caso del Golfo de Morrosquillo, que al haber cortado el flujo ciénaga - océano, ha disminuido su pesca de 1.100 Ton/año, a 90 Ton/año (MAVDT, 2000). Aunque, allí confluyen otros factores, la irracionalidad de la vía Tolú - Coveñas y el desarrollo turístico costero que afectó el manglar, fueron definitivos en el cierre del flujo energético. Las anteriores consideraciones demuestran la importancia de proteger, conservar y aprovechar de forma racional estos valiosos ecosistemas considerados estratégicos.

Fuente: MAVDT, 2002

Figura No.6. Distribución de los ecosistemas de manglar en Colombia


En relación con los servicios ambientales que prestan estos ecosistemas se puede mencionar que la producción neta de los manglares en las zonas donde hay suficiente lavado del suelo, se transfiere casi en su totalidad al mar como material vegetal o detritos. Este material compuesto principalmente de hojas y madera en descomposición tiende a acumularse entre las raíces, transformándose luego en detrito que puede ser transportado hacia el mar según el flujo hídrico de la zona. Los organismos detritívoros de diversos grupos lo aprovechan y transfieren energía a los sistemas marinos a través de la cadena trófica (MMA, 2002a).

Los mangles son excelentes evapotranspiradores, puesto que suplen significativamente de humedad a la atmósfera y al hacerlo, se tornan en fuente de enfriamiento natural para las comunidades cercanas. Actúan como sumideros naturales de CO2 y fuente de materia orgánica e inorgánica y se constituyen en eslabones importantes en la cadena trófica, por su función como transferidores de energía a los sistemas secundarios. Así mismo, son excelentes detoxificadores y amortiguadores de inundaciones.

Igualmente, sirven de refugio, sitios de alimentación y anidación de diversas especies de mamíferos, aves, reptiles y anfibios. Las larvas y juveniles de vertebrados e invertebrados encuentran refugio contra la depredación, en sus raíces y capturan alimento que luego se exporta hacia el mar, donde son consumidos o cuando, ya adultos, van a vivir a las praderas de la plataforma continental, al arrecife o al mar abierto.

Los manglares constituyen uno de los ecosistemas más frágiles, y por este motivo su protección es prioritaria, garantizando, mediante su gestión integral, la continuidad de la utilización de los recursos forestales, biológicos e hidrobiológicos. Adicionalmente, son formadores de suelos, protegen los litorales de la erosión costera, dan sombrío en las playas y le ganan terreno al mar, ya que por medio de sus raíces retienen las partículas que descargan los ríos y arroyos, así como el sedimento que llevan las corrientes de deriva costera.

En las playas, fijan la arena y pueden llegar a formar suelos maduros; protegen las islas coralinas de la erosión provocada por el embate de las olas, y en las desembocaduras de los grandes ríos, crecen consolidando los terrenos formados a partir de la deposición de sedimentos. Algunos terrenos con manglares, por efectos antrópicos principalmente, al no tener influencia marina o de agua dulce, son reemplazados por vegetación de tipo continental, de características propias según el clima local, como es el caso de algunas áreas del Delta Estuario del Río Magdalena.

Resumiendo, entre los principales servicios ambientales que prestan los manglares, se hallan la productividad intrínseca a las formaciones boscosas (servicios de soporte); su condición como hábitat, alimento y refugio para aves, peces, moluscos, crustáceos, otros recursos hidrobiológicos, reptiles e incluso mamíferos (servicios de soporte); fuente económica para las comunidades locales por la contribución de productos de los animales y plantas (servicios de aprovisionamiento); desempeñan un papel sobresaliente como importadores y exportadores de materia orgánica y nutrientes y además contribuyen a la protección de las costas y a su relativa estabilización y fijación de suelos (servicios de regulación).

Las Corporaciones Autónomas Regionales costeras con coberturas de este tipo de ecosistemas, en asocio con otras entidades, han realizado investigaciones con el fin de dar cumplimiento a la Resolución 0721 del 2002 emitida por el Ministerio del Medio


Ambiente sobre aspectos como diagnóstico, zonificación y formulación de los planes de manejo, a través de los cuales se pondrán en marcha acciones interinstitucionales para su conservación, recuperación y uso sostenible.

La existencia de estos instrumentos de zonificación y manejo permite la identificación de áreas en donde se requieren de intervenciones diferenciadas en el territorio, lo cual, aunado a los diferentes intereses asociados a los usos múltiples de los manglares y los servicios ambientales que proveen configuran un escenario de factibilidad de implementación de esquemas de pago por servicios ambientales, por ejemplo, en el mantenimiento de ciertos servicios de regulación hídrica (mantenimiento de flujos de agua continental y marina) y su relación con la productividad pesquera de subsistencia, artesanal e industrial de algunos recursos pesqueros (por ejemplo, camarones, peces y ostras).


Para finalizar, la siguiente tabla complementa la presentación de los ecosistemas prioritarios para la conservación, rehabilitación y restauración de ecosistemas, según lo establecido en algunos estudios, mencionados con anterioridad y al finalizar la tabla, así como en políticas y planes nacionales.

Tabla No. 11. Aproximación a las prioridades de conservación, rehabilitación y restauración de ecosistemas naturales por regiones geográficas de Colombia

Tipo de Ecosistemas Región Prioridades de

ConservaciónPrioridades de Restauración y Rehabilitación

Servicios Ambientales Prioritarios

Instrumentos Disponibles

ForestalCaribe

Bosques subhúmedos y secos de la planicie sedimentaria

bosques subhúmedos y secos de las serranías

Aprovisionamiento: Alimentos y fibras, Combustibles, Recursos genéticos, Precursores bioquímicos, medicinas naturales y productos farmacéuticos, Recursos ornamentales y Agua

Regulación: Mantenimiento de la calidad del aire, Regulación climática, Regulación hídrica, Control de erosión, Purificación del agua y tratamiento de residuos, Reducción de la vulnerabilidad en la incidencia de enfermedades, Control biológico, Polinización, Protección contra tormenta

Culturales: Diversidad cultural, Valores

Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2000-2025 (2000).

El Decreto 1791 de 1996 establece la obligatoriedad a las CARs de formular los planes de ordenación forestal asociado a las áreas productoras y protectoras-productoras.

Bosques riparios de las llanuras aluviales

Sabanas húmedas de las planicies sedimentarias

Andina

Bosques subhúmedos altoandinos

Bosques húmedos alto andinos

Bosques subhúmedos del Altiplano

Matorrales subhúmedos altoandinos

Bosques subhúmedos andinos Bosques húmedos andinos

Bosques secos andinos Bosques perhúmedos subandinos

Bosques subhúmedos subandinos

Bosques húmedos subandinos

Bosques secos subandinos Bosques sub y matorrales muy secos subandinos

Bosque subhúmedo premontano

Bosques perhúmedos premontanos

Bosques húmedos premontanos

Bosques secos premontanos

Valles interandinos

Bosques riparios de las llanuras aluviales

bosques subhúmedos y secos de las serranías


espirituales y Recreación y ecoturismo

Bosques subhúmedos y secos sobre abanicos

Orinoquia

Bosques húmedos de piedemonte

Sabanas húmedas del Piedemonte

Bosques subhúmedos de la altillanuara

Bosques subhúmedos de la llanuara de desborde

Amazonía

InsularBosques subhúmedos y secos de San Andrés y Providencia

Páramos Andina Cordillera Central: Macizo ColombianoCordillera Occidental: Paramillo y TatamáPáramos Azonales: lagunas pantanos y turberas

Ecosistemas que se identifiquen en el proceso de formulación de los Planes de Manejo Ambiental que cada

una de las Corporaciones con presencia de páramos en su

jurisdicción deben desarrollar.

Interceptar, almacenar y regular el agua; ecosistemas abastecedores de agua para consumo, actividades productivas e hidroenergéticas, así como áreas de influencia de los principales embalses, represas y estrellas hidrográficas.

Ley 99 de 1993 como áreas de especial importancia ecológica. Programa Nacional de Ecosistemas de alta montaña: Páramos, en el año 2002, y posteriormente, mediante la expedición de un marco regulatorio específico para estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT No. 0769 de 2002 y 0839 de 2003), en donde se definen las actividades que el SINA deberá desarrollar con el fin de contar con un inventario y diagnóstico actualizados de los páramos de Colombia y con los respectivos instrumentos de


planificación ambiental (Plan de Manejo Ambiental de Páramos).

Suelos

Caribe Baja y Media Guajira y Llanuras Caribeñas. Llanuras Caribeñas

Andina

Altiplanos Cundiboyacense y Nariñense.

Altiplanos Cundiboyacense y Nariñense. Zonas de vertiente o ladera de los departamentos de Santander y Norte de Santander.

Zonas de vertiente o ladera de los departamentos de Santander y Norte de Santander.

Zona del Alto Patía.

Valles Interandinos

Zonas altas de los valles interandinos en los Departamentos del Tolima, Huila y Valle del Cauca.

Zonas altas de los valles interandinos en los Departamentos del Tolima, Huila y Valle del Cauca

OrinoquíaZonas no inundables de las llanuras orientales del Meta y Guaviare.

Zonas no inundables de las llanuras orientales del Meta y Guaviare.

Pacífico Zona del Alto Patía

Humedales

CaribeLos humedales de la cuenca del río Sinú, Canal del Dique

Todos los complejos de la Región Caribe son de alta prioridad para el desarrollo de estrategias de restauración y rehabilitación

Regulación: Recarga y descarga de acuíferos, control de escorrentía superficial, regulación hidrológica, retención de sedimentos y contaminantes, retención de nutrientes, estabilización de cauces y línea de costa y protección contra tormentas. Soporte:

Ley 357 de 1997 y de la Política Nacional para Humedales Interiores adoptada mediante la Resolución 157 de 2004 y 196 de 2006.Andina

Los humedales de la cuenca del Alto Río Cauca y Magdalena Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Depresión Momposina y Bajo Magdalena

Los complejos de humedales interiores del alto Valle del Cauca, Andino Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano (Valle del Sibundoy).


Hábitat de vida silvestre y soporte de cadenas tróficas. Aprovisionamiento: Pesquerías, recursos de vida silvestre, recursos forrajeros y agua. Culturales: Recreación e importancia cultural

Orinoquia

Sur de las regiones del río Metica, Manacacías y Ariarí. Igualmente en los alrededores de San Jose del Guaviare y el Retorno

Todos los complejos de la Orinoquía para los que las Corporaciones Autónomas con jurisdicción en la región definan como prioritarios en

los Planes de Manejo de estos ecosistemas.

Costeros y Marinos Caribe

Algunos de los ecosistemas prioritarios para la conservación se detallan al final de la tabla.

Areas de manglar que se identifiquen como de

restauración, rehabilitación o recuperación en el proceso

de zonificación que desarrollaron las autoridades

ambientales regionales costeras en cumplimiento del marco normativo aplicable a

estos ecosistemas.

Corales: aprovisionamiento (pesca), regulación (protección contra tormentas) y culturales (recreación).

Manglares: productividad de las formaciones boscosas (servicios de soporte); hábitat, alimento y refugio para aves, peces, moluscos, crustáceos, reptiles y mamíferos (servicios de soporte); fuente económica para las comunidades locales por la contribución de productos de los animales y plantas (servicios de aprovisionamiento); importadores y exportadores de materia orgánica; protección de costas y estabilización y fijación de suelos (servicios de regulación).

Resolución 0721 del 2002 emitida por el Ministerio del Medio Ambiente. Planificación Ecorregional para la conservación de la biodiversidad in situ marina y costera del Caribe continental colombiano (Invemar y TNC 2007)


Notas: Ecosistemas forestales: Desarrollado a partir de la información aportada del estudio de Fandiño M. y van Wyngaardeen W. (2005). Los ecosistemas en que se propone realizar actividades de conservación, corresponden a aquellos que presentan un porcentaje de intervención mayor al 80% (según datos del estudio antes citado). Los ecosistemas para los que se sugiere el desarrollo de actividades de restauración y rehabilitación corresponden a aquellos que presentaron un porcentaje de intervención de entre el 30 y el 79%. Esta asignación de porcentajes solo debe considerarse como una aproximación para la categorización de los ecosistemas a conservar, restaurar y/o rehabilitar en el país. La priorización y categorización definitiva se obtendrá a partir de la información que se obtenga previo a la implementación de los proyectos específicos de PSA.

Páramos y Humedales: Para la identificación de los ecosistemas paramos sobre los cuales se sugiere en desarrollo de actividades tanto de conservación como de rehabilitación y restauración corresponden a los establecidos en el Informe Nacional sobre el Avance en el Conocimiento y la Información de la Biodiversidad (1998-2004). Editado por el Instituto Alexander von Humboldt 2006. ISBN:958-8151-78-3

Suelos: Para la identificación de los ecosistemas sobre los que se siguiere desarrollar actividades de conservación, se retomo lo establecido en el Plan Nacional de Acción de lucha contra la desertificación y la sequía – PAN (MAVDT, 2003)

Ecosistemas Marinos y Costeros: para la identificación y priorización de Ecosistemas marinos (formaciones coralinas y Ecosistemas de Manglares), se acogió la propuesta realizada por el Invemar y TNC (2007) en el documento, Planificación Ecorregional para la conservación de la biodiversidad in situ marina y costera del Caribe continental colombiano. Algunos de estos ecosistemas priorizados en el documento antes mencionado para conservación, son los siguientes:

Punta Castilletes (Manglar mixohalino) , Punta Apure (Formaciones Coralinas), Frente Salinas Manaure - Carrizal 3 Formaciones Coralinas Alta Profundidad, Frente Salinas Manaure - Carrizal 2 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Cienaga Buenavista - Sector el Pájaro Este (Manglar mixohalino), Región Buenavista Este (Manglar mixohalino), Región Buenavista Oeste (Manglar mixohalino), Sector Cienaga Ocho Palmas (Manglar mixohalino), Frente a Playa de Los Holandeses. (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Frente a PNN Tayrona 2 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Isla del Morro (Formaciones Coralinas), Punta de Gaira(Formaciones Coralinas), Isla Arena(Formaciones Coralinas), Ciénaga Grande de Santa Marta (Manglar mixohalino), Punta Canoas 2 (Manglar mixohalino), Cienaga de la Virgen (Manglar mixohalino), Frente a Bocagrande 2 (Formaciones Coralinas), Tierra Bomba - Isla Barú (Manglar mixohalino, Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [60], Barbacoas (Manglar mixohalino) [61], Alrededores del SFF El Mono Hernández (Manglar mixohalino), Alrededores del SFF El Mono Hernández 2 (Manglar mixohalino) [67], Punta Comisario - Punta San Bernardo (Manglar mixohalino, Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [68], Boca Guacamaya (Manglar mixohalino), Frente a PNN Corales del Rosario y San Bernardo 3 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Frente a PNN Corales del Rosario y San Bernardo 5 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Puerto Viejo (Manglar mixohalino), Cienaga de la Caimanera(Manglar mixohalino), Delta Estuarino del Río Sinú (Manglar mixohalino), La Rueda (Manglar mixohalino), Isla Fuerte (Manglar Marino y Formaciones Coralinas), Bajo Burbujas (Formaciones Coralinas), Bajo Bushnell (Formaciones Coralinas), Playa Larga(Manglar mixohalino), Isla Tortugita (Manglar Marino y Formaciones Coralinas), Los Cordobas (Manglar mixohalino), Bahía Aguilas (Manglar mixohalino), Boca del Río Turbo (Manglar mixohalino), Darien (Manglar mixohalino), La Playota (Manglar mixohalino), Bahía Pinorroa a Bahía Aguacate (Formaciones Coralinas), Capurganá (Formaciones Coralinas).


7.2 Anexo 2: Aspectos Jurídicos en el Pago por Servicios Ambientales

En el presente anexo, se precisan algunos conceptos sobre los esquemas de pagos por servicios ambientales y su relación con el carácter de los recursos naturales renovables, la función ecológica de la propiedad, el deber de protección ambiental, el derecho al medio ambiente sano y su relación con los usos del suelo, entre otros.

De la propiedad o naturaleza de los recursos naturales renovables y el Pago por Servicios AmbientalesLos recursos naturales renovables son de propiedad de la nación, y su administración corresponde al Estado de conformidad con lo establecido en el artículo 8º de la Constitución Nacional.

Para ello, la ley 99 de 1993 en desarrollo del marco constitucional creó el Sistema Nacional Ambiental SINA dentro del cual las Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas, son las encargadas por la Ley, de administrar en el área de su jurisdicción los recursos naturales renovables.

Las autoridades ambientales con fundamento en la normatividad ambiental vigente (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables, Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios) otorgan el derecho al uso y aprovechamiento de los mismos, mediante la expedición de permisos, autorizaciones, concesiones y licencias, que no implican el otorgamiento de derechos de propiedad sobre los mismos, pues por mandato constitucional estos son de propiedad de la Nación y por el contrario, si exigen del particular, el cumplimiento de determinadas obligaciones que garanticen el uso racional del recurso y su aprovechamiento en condiciones que permitan su aprovechamiento por las futuras generaciones (de esta manera se materializa la intervención del Estado en el establecimiento de restricciones a la libertad económica).

Los recursos naturales renovables proveen una serie de bienes y servicios ambientales que son igualmente de propiedad de la nación, según el principio del derecho que establece que “la suerte del lo accesorio sigue la suerte de lo principal”, es decir, sí el recurso natural renovable de un bien público de propiedad de la Nación, igualmente lo es el servicio que de él se deriva.

Los servicios ambientales se encuentran afectados por las diferentes actividades antrópicas que requieren además del cumplimiento de las obligaciones ambientales generales, de la voluntad de las personas (naturales o jurídicas, de derecho público o privado), de realizar otras acciones sobre los procesos ecológicos básicos que soportan la oferta ambiental y la provisión de dichos servicios.

Uno de los planeamientos realizados en diferentes escenarios, es que a través de un esquema de PSA, se estarían privatizando los recursos naturales renovables, pero es importante precisar que este tipo de esquemas son voluntarios y demandan del dueño del predio, una acción o inacción que permitirá mantener o aumentar el servicio ambiental, que es objeto de reconocimiento económico. En consecuencia, lo que se paga no es el servicio ambiental en sí mismo, sino el uso del suelo o el uso de los ecosistemas (acción o inacción) que aumenta o mantiene el servicio ambiental


De otro lado, en ningún momento, se pierde el dominio del Estado sobre los recursos naturales renovables, ni la potestad de su administración a través de las diferentes instancias nacionales y regionales de conformidad con la ley y sus reglamentos.

Alcance del deber de protección ambientalLa Constitución destinó sus primeros 10 artículos para enunciar los principios que orientan la gestión del Estado Colombiano y en su artículo 8º amplió la responsabilidad en la protección de las riquezas naturales, a los ciudadanos al consagrar: “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.

Esta expresión no es un simple enunciado teórico, pues al considerarse como un principio, se dimensiona como instrumento conductor de la política estatal, punto obligado de referencia para evaluar la actuación del Estado y orientar las actividades de los particulares produciendo desde luego consecuencias jurídicas concretas.

Este deber se encuentra reforzado en el artículo 79, cuyo texto indica que “Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente” y “Conservar las áreas de especial importancia ecológica”, por su parte el artículo 80, agrega el deber de prevenir los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

La obligación estatal en materia ambiental es tal, que la propia constitución le proporciona al Presidente de la República una herramienta excepcional para conjurar hechos que amenacen perturbar en forma grave el orden ecológico del País, en su artículo 215, al prever la posibilidad de declarar el estado de emergencia en caso de que sobrevengan hechos que pongan en peligro o amenaza el orden ecológico del país.

Adicionalmente la Constitución establece el deber de protección del Estado, en la cooperación que ha de prestar a otras naciones para la protección de los ecosistemas ubicados en las zonas fronterizas.

El principio constitucional contenido en el artículo 8º de la Constitución, genera consecuencias específicas sobre algunos derechos particulares, en la medida en que los limita o les impone ciertas obligaciones para su ejercicio, derechos que son considerados como esenciales a las libertades del individuales y que se exige compatibilizar con la obligación que le asiste de proteger el medio ambiente.

Así lo ratifica el artículo 95 numeral 8, al definir como deberes de los ciudadanos, la de proteger el medio ambiente y las riquezas naturales del Estado.

En este sentido, los principios constitucionales fueron desarrollados entre otros, por la Ley 99 de 1993, que consagra que el manejo ambiental del país, será descentralizado, democrático y participativo, proporcionando los elementos para viabilizar la participación privada en los esquemas de Pagos por Servicios Ambientales, de manera directa o en conjunto con entidades públicas.

De otro lado, en relación con la participación de la ciudadanía en la protección del medio ambiente, es necesario plantear que así como a la ciudadanía le corresponde el deber de protección ambiental, también la Constitución le confiere el derecho al medio ambiente sano, y para ello le otorga la posibilidad de participar en las decisiones que puedan


afectar el ambiente, desarrollando una serie de instrumentos e instancias para ejercer este derecho, tales como las acciones de tutela, las populares y de cumplimiento ya definidas en la legislación ambiental, así como otros espacios e instancias de participación en las decisiones ambientales.

El deber de protección ambiental que le asiste a todos los ciudadanos, también se ve reflejado en el artículo 334 de la Constitución, que limita el ejercicio de los derechos económicos en general y en especial, en cuanto tiene que ver con la explotación de los recursos naturales y los usos del suelo, cuando permite la intervención directa del Estado en la economía en aras de alcanzar el desarrollo y somete a los particulares al cumplimiento de las reglamentaciones y restricciones que con este objetivo establezca el Estado. El mismo artículo señala como motivos que justifican esta intervención, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de la calidad de vida, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo. Adicionalmente el artículo 333 faculta al legislador para crear límites a la libertad económica y a la iniciativa privada cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación.

La Corte Constitucional ha resaltado la importancia y las implicaciones de esta norma al señalar que: “La libertad económica reconocida a los particulares, les permite perseguir su beneficio particular y la utilización de los recursos del país dentro de los límites del bien común. El sistema económico consagrado en la Constitución parte de la premisa de que la empresa, reunión simbólica de capital y trabajo, es la base del desarrollo y del bienestar, la opción por la empresa y la consecuente aceptación de la dinámica de la razón económica y del capital, no puede sin embargo terminar por avasallar el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación. Para evitar la superación de estos límites se ha confiado a la ley, la delimitación del alcance de la libertad económica. El constituyente introduce en la Carta, la dimensión ambiental, entre otros objetivos, con el fin de garantizar a las personas el derecho a disfrutar de un ambiente sano. Lo que significa reconocer que la calidad de vida es un valor merecedor de garantía constitucional y de allí, que toda persona este obligada a proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación del ambiente sano”. Sentencia T-251 de 1993.

En la sentencia T-254 de 1993 la Corte señaló: “Las normas ambientales contenidas en diferentes estatutos, respetan la libertad económica que desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo económico con la necesidad de preservar y mantener el ambiente sano. Dichos estatutos subordinan el interés privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica dentro de los precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que deber establecer la entidad responsable de manejo y de los recursos o de su conservación.El particular al realizar su actividad económica tiene que adecuar su conducta al marco normativo que la orienta, la controla y la verifica, con el fin de que no cause deterioro al ambiente o la reduzca a su mas mínimas consecuencias, dentro de los límites permitidos por la autoridad ambiental.

La autoridad ambiental debe permitir el ejercicio de una actividad económica legítima, cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de la contaminación, pues si los excede, el bien común exigirá que restrinja o prohíba al particular el ejercicio de su actividad”. (negrilla fuera de texto)

Esta sentencia permite concluir que el principio constitucional requiere para hacerse exigible, de un desarrollo concreto, explícito, claro e individualizado, en el que se establezcan los límites en que debe desarrollarse la actividad privada, lo cual se


materializa en los actos administrativos que para el desarrollo de las actividades productivas son expedidos por las diferentes instancias públicas, regionales y locales, por ejemplo, las licencias ambientales, permisos y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.

En consecuencia, en un esquema de pago por servicios ambientales es posible la participación conjunta de los particulares y/o de las entidades del Estado, pero el objeto del pago, no debe ser una obligación a la que esté sometida la actividad productiva o la persona natural, contenida en un acto administrativo expedido por la autoridad ambiental, relacionado con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales o con las restricciones ambientales en las que debería desarrollarse la actividad. El objeto del pago, debe ser una acción o inacción que voluntariamente decida aceptar el proveedor del servicio (en el entendido que el proveedor es quien a través de su acción o inacción influencia de manera directa el servicio ambiental), teniendo legítimamente otra opción para desarrollar.

De todas maneras, en la Constitución Política existe la responsabilidad compartida entre el Estado y los particulares en al protección del medio ambiente, lo cual ha sido desarrollado incluso desde el CNRNR de 1974 y en la Ley 99 de 1993, lo cual permite su participación en todos aquellos esquemas que contribuyan en el cumplimiento de los objetivos de política ambiental.

Restricciones y limitaciones al derecho de propiedad.La limitación al ejercicio de los derechos de propiedad dentro del contexto amplio de interpretación del artículo 8º y sus posteriores desarrollos constitucionales, puede buscar simplemente o, la protección de un ecosistema, como es el caso del artículo 63 que establece la condición de que los parques naturales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo cual los excluye de transacciones privadas mediante las cuales se pretenda darles la connotación de propiedad privada o, puede imponer una limitación de uso, como cuando en el artículo 58, atribuye a la propiedad la característica de la función ecológica de la propiedad.

En relación con los primeros, los parques nacionales naturales de Colombia, son declarados, alinderados y administrados directamente por el Estado y dado su condición de bienes públicos, no son objeto de transacciones que permitan el dominio de los mismos por los particulares. Por el contrario corresponde al Estado, la alinderación y adquisición de estos predios a favor de Nación, cuando se encuentre que dentro de los mismos, existe propiedad privada.

En cuanto a la función ecológica de la propiedad privada, ha dicho la Corte Constitucional, en sentencia del 19 de febrero de 1992: “El artículo señala la función ecológica de la propiedad, precisamente porque no se puede abusar de su explotación en contra de claros preceptos para la preservación del medio ambiente. Encaja esta prohibición dentro del concepto social, porque así como es dable la utilización de la propiedad en beneficio propio, no es razón o fundamento para que el dueño cause perjuicios a la comunidad, por ejemplo con la tala indiscriminada de bosques, la contaminación ambiental, que va en detrimento de los derechos de los asociados, como lo son a gozar de un medio ambiente sano, que en últimas es la protección a la vida propia.”

Con base en esta norma la ley podrá limitar válidamente los derechos y usos, así por ejemplo podrá imponer limitaciones de dominio o servidumbres sobre inmuebles de


propiedad privada cuando el interés social o la utilidad pública lo aconsejan, previa declaración de dicho interés o utilidad efectuado conforme a las normas vigentes.

Es importante precisar que el Artículo 80 de la Constitución al referirse a la planificación ambiental le impone al Estado la obligación de planificar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, para lo cual la misma Constitución y las leyes 99 de 1993, 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, han definido diferentes instrumentos de planificación ambiental entre los que cabe resaltar: El Plan Nacional de Desarrollo, los Planes de Gestión Ambiental Regional y de Acción Trianual de las Corporaciones Autónomas Regionales, los demás planes de manejo y de ordenamiento mencionados en el ítem de revisión de políticas ambientales y los planes de ordenamiento territorial.

En relación con los Planes de Ordenamiento Territorial, establecidos mediante la ley 388 de 1997, es necesario recordar, que corresponde directamente a los Concejos Municipales definir los usos del suelo y dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal, de conformidad con el artículo 313 de la Constitución. Pero la facultad municipal no es absoluta y en su ejercicio concurre con la competencia de las autoridades ambientales quienes a través de sus diferentes instrumentos de planificación o mediante las declaratorias de reservas forestales y demás áreas protegidas, determinan el ordenamiento y uso del suelo, según lo expresado en el artículo 10 de la misma ley.

Las declaratorias de áreas protegidas imponen restricciones absolutas de uso que generen una afectación a la propiedad, lo cual implicarían previo registro de la afectación o la limitación en el folio de matrícula inmobiliaria, la adquisición del predio por parte del Estado ya sea por enajenación voluntaria o expropiación, con la respectiva indemnización.

De otro lado, si la declaratoria y su régimen de uso, no hace nugatorio el derecho de propiedad sino que limita el uso del mismo, permitiendo su explotación o desarrollo dentro de ciertas limitaciones, no se exige la indemnización por parte del Estado.

De lo anterior se concluye que mientras no existe la afectación ambiental debidamente registrada, el propietario privado continua ejerciendo sus actividades económicas en el predio dentro de los límites que de manera general le impone la ley y la función ecológica de la propiedad, tales como las de no afectar el medio ambiente o de obtener los permisos, autorizaciones, concesiones y licencias respectivas y en consecuencia puede participar de esquemas de pago por servicios ambientales, que le impliquen un cambio de uso, que incluso podría ser el mismo que tendría que realizar si el Estado hubiera realizado la afectación en la propiedad.

Pero si la propiedad está limitada a un uso determinado, no podría ser sujeto del reconocimiento económico, si el uso del suelo requerido para el servicio ambiental, coincide con el uso establecido o definido en un instrumento de planificación debidamente registrado en la matrícula inmobiliaria. En tal sentido, un esquema de pago por servicios ambientales, en lo que compete a los recursos públicos, no podría ser utilizado para el reconocimiento de obligaciones que hagan parte de la limitación o restricción previamente establecida.

Competencias regulatorias en materia de PSA.Dentro de la Estrategia para el pago por servicios ambientales, es necesario tener claridad en las necesidades de regulación para viabilizar la implementación de estos


esquemas, ya sea creando nuevos instrumentos regulatorios o ajustando los existentes, con base en las funciones y competencias que actualmente tienen las entidades del SINA.

En el entendido que el esquema del Pago por Servicios Ambientales es una estrategia que contribuye en el cumplimiento de los objetivos de política ambiental, es claro que la competencia para su regulación corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, fundamentado en las funciones establecidas en el artículo 5º de la ley 99 de 1993:

Formular la política ambiental en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

Dirigir y coordinar el proceso de planificación y ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades que integran el SINA

Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás Ministerios y entidades, previa su consulta con estos organismos.

Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales y su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental.

Establecer los mecanismos de concertación con el sector privado para ajustar las actividades de éste a las metas ambientales previstas por el Gobierno.

Establecer técnicamente las metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Realizar investigaciones y estudios económicos conducentes a la identificación de prioridades de inversión para la gestión ambiental como para orientar el gasto publico del sector.

Por su parte las Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y Autoridades Ambientales Urbanas, les corresponde por mandato del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y como ejecutoras de la política nacional ambiental:

Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción.

Administrar los recursos naturales renovables mediante permisos, autorizaciones, concesiones y licencias ambientales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.


Promover la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables.

Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de las funciones cuando no corresponda a las funciones administrativas.

Recaudar tasas, contribuciones, derechos, tarifas y multas por concepto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.

Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas

Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar la expropiación de bienes, cuando sea necesario para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley.

A su vez, las entidades territoriales (departamentos y municipios), derivan su competencia directamente del artículo 106 de la Ley 1151 de 2007, que le impone a éstos la obligación de dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las zonas de su territorio en las que se encuentren los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales.

Las demás personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, derivan su competencia para participar en este tipo de esquemas de las normas constitucionales que imponen el deber de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de participar en la ejecución de programas y proyectos de protección del medio ambiente y de las políticas y normas ambientales expedidas en desarrollo de éstas, que le imponen obligaciones concretas para el desarrollo de sus actividades productivas.


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