Hacia una epistemologa de la decisin poltica

Principales problemas de polticas pblicas en

educacin de jvenes y adultos en Amrica Latina

Marianela Nez Barboza

Rogelio Alegra

Juan Pablo Paredes

Pablo Tasso

Direccin de Investigacin y Evaluacin / Lnea de polticas pblicas

Documentos preliminares

Coordinador: Hugo Zemelman

Responsables de la redaccin del informe: Hugo Zemelman y Pablo Tasso

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Principales problemas de Polticas Pblicas en Educacin de Jvenes y Adultos en

Amrica Latina:

Hacia una epistemologa de la decisin poltica

Coordinador del equipo: Hugo Zemelman

Responsables de redaccin del informe: Hugo Zemelman y Pablo Tasso

Equipo de investigacin y fichas: Marianela Nez Barboza, Rogelio Alegra,

Juan Pablo Paredes y Pablo Tasso.

Ref: Tercer borrador de avance del equipo de investigacin en Polticas

Pblicas,

CREFAL, Ptzcuaro, 28 de agosto, 2009.

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ndice del documento

El desafo de CREFAL en el actual contexto / 3

Naturaleza del documento / 8

Introduccin / 15

I. A Acerca de la necesidad de un enfoque

Las polticas pblicas como problema / 22

Elementos conceptuales para un anlisis dinmico de las polticas pblicas / 27

Recapitulacin / 35

Implicaciones de la problemtica / 38

I. B. Aspectos tcnicos para comprender la investigacin / 41

II. Relevamiento inicial de la informacin: aspectos temticos

Elementos prescriptitos declarativos / 44

Ausencia de una visin integrada: / 47

Ideas relativas a estructuras curriculares / 54

Imprecisin acerca de los actores que tendran que comprometerse en las

polticas de educacin de adultos / 57

Carencia de diseos adecuados para la definicin de opciones de poltica / 59

Naturaleza de las demandas / 61

No se enfrenta la problemtica de traducir los programas

en prcticas viables / 64

Abuso de conceptos sin precisin en sus significados / 65

III. Propuestas de trabajo para CREFAL que se desprenden del marco del documento

Seminario sobre polticas pblicas y coyuntura / 69

Justificacin del seminario / 70

Programa de investigacin / 72

Construccin de un lenguaje de trabajo. Conceptos y su utilizacin en la

definicin de polticas / 73

Coordinacin de polticas

IV Aportes de CREFAL / 78

V. Consideraciones finales / 79

VI. Apndice de documentos referidos / 80

VII. Fichas de trabajo / 90

3

El desafo de CREFAL en el actual contexto

El documento que presentamos es una primera versin de circulacin restringida.

Representa los avances de la investigacin de la lnea de polticas pblicas, aunque

todava sin la discusin de los materiales de las otras lneas de investigacin. Estas se

encuentran en proceso de conformacin, pero, tambin, porque el propio documento es

apenas un balance de la primera etapa de la investigacin. No obstante, esperamos que

sirva de base para una discusin interna que contribuya a enriquecer su contenido, as

como su forma de exposicin y perspectivas.

El objetivo de esta etapa de anlisis todava parcial es definir grandes reas de discusin

desde las que CREFAL recupere un espacio desde donde dar cumplimiento cabal a su

funcin de consultor y asesor de los gobiernos en las materias de su competencia. De

ah que el anlisis busque contribuir a la definicin de caminos que permitan abordar los

problemas que, con base en las investigaciones, sean el punto de partida para formular

soluciones pertinentes a la construccin de polticas pblicas en educacin de jvenes y

adultos.

En este sentido, las reas que proponemos permitirn definir estrategias de trabajo que

se correspondan con una perspectiva de gestin que permita al CREFAL convocar a un

debate interinstitucional, ya sea, con organismos de la administracin pblica, o

universidades, que contribuyan a una definicin de lneas de pensamiento e

investigacin orientadas a abordar las definiciones de polticas pblicas pertinentes.

A este respecto, CREFAL deber transformarse en un centro de referencia pblico del

debate sobre educacin de adultos, en la institucin del continente encargada de

convocar e impulsar sistemticamente esta discusin. Tarea que tendr que traducirse en

asumir la responsabilidad de gestionar, en lo que respecta a estas obligaciones, los

recursos que sean necesarios para sostener de manera regular un debate que pueda

enriquecer constantemente las decisiones de polticas pblicas de los gobiernos.

En este sentido, el documento define dos grandes reas problemticas que pueden

desagregarse en diferentes lneas particulares, como las propias de la competencia de

CREFAL, sin perjuicio de que pueda haber otras instancias preocupadas de estos

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problemas. Pensamos que no hay instituciones capaces de tener una visin global de los

temas que nos ocupan en el documento, lo que refuerza la tendencia de los gobiernos

por trabajar con polticas focales y descoordinadas.

Las reas mencionadas pueden esquematizarse del siguiente modo:

a) Problemtica de la aplicacin de polticas en las que se aprecian las siguientes

cuestiones:

Ausencia de una visin integrada;

Vaguedad y contradicciones en las propuestas relativas a estructuras

curriculares;

Imprecisin acerca de los actores que tendran que comprometerse en las

polticas de educacin de adultos;

Carencia de diseos adecuados para definir opciones de poltica;

No se enfrenta el problema de traducir los programas en prcticas

viables;

Abuso de conceptos sin precisin en sus significaciones;

b) Falta de instrumentos de diagnstico para el reconocimiento de opciones de

polticas de educacin de adultos:

Descoordinacin en las polticas, lo que se traduce en la falta de claridad

respecto de las instancias de decisin y de sus lgicas de operacin;

Confusin entre el discurso de las polticas pblicas y coyunturas: las

polticas aparecen como respuesta a presiones de actores locales,

nacionales y/o internacionales;

Uso de conceptos con fuerte carga valorativa o ideolgica, que tiende a

confundirse con la realidad

De lo anterior se desprende la necesidad de explicitar que uno de los desafos que

enfrentan las polticas pblicas est dado por el hecho de que en la actualidad, en

muchos pases de la regin, se observa una superposicin de espacios de decisiones que

confunden el anlisis de las prcticas institucionales. En efecto, se constatan proyectos

no oficiales de mucha envergadura, que aparecen como el espacio de decisiones

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significativas en la materia, que luego son formalizadas por el sector oficial, contra el

espritu a veces de las leyes. Esto se agudiza por el hecho de que las polticas pblicas,

en tanto constitutivas del mbito estatal, tienden a ocultar a estos otros actores y

proyectos, que parecen estar fuera de sus lmites.

Se hace necesario un anlisis que permita discernir, de una parte, entre la realidad como

conjunto heterogneo de sujetos y proyectos en interaccin permanente, y de otra, lo

que se afirma como lo real por el discurso del poder institucionalizado en funcin de sus

propias visiones. Lo que supone abordar esa brecha.

Lo dicho implica interrogar esa brecha que separa el complejo entramado del discurso

oficial (en leyes, decretos, posicionamientos formales...), de lo que efectivamente ocurre

en el plano de las prcticas sociales concretas. Da la impresin de que las decisiones que

se toman no siempre estn a la altura de los desafos que el problema de la educacin

requiere. Sobre todo como acto de conciencia en cuanto a su importancia para rescatar

al hombre de un contexto que cada vez ms lo disminuye y reduce a algunas a unas

pocas dimensiones. Por momentos parece que nos enfrentamos a proyectos que son

falsos, elaborados para contentar a la opinin pblica o para el auto engao de los

propios gobernantes, pero que no responden al acto de asumir la problemtica de lo que

implica la tarea de formacin. Lo anterior podra expresarse, por ejemplo, en la

improvisacin y falta de voluntad para dar continuidad a las polticas.

Polticas de abordaje de los desafos anteriores

El documento hace hincapi en la relacin necesaria entre la investigacin y la

construccin de conocimiento para la elaboracin de opciones de polticas pblicas, por

lo que se hace necesario definir un programa de investigacin especfico, para abordar

los problemas de estas reas; pero, adems, que sirva de base para seminarios de

capacitacin de funcionarios, especialmente de que aquellos que, por su nivel de

decisin, tienen responsabilidades en la ejecucin de polticas pblicas.

A este respecto quisiramos sealar que uno de los problemas que se observa es la

incongruencia entre el diseo de polticas y su ejecucin en la prctica. El problema

podra definirse en trminos de que las enunciaciones de polticas, el diseo de sus

alcances, cuando llegan a los planos de ejecucin por los funcionarios encargados estos

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no siempre tienen la capacidad, por falta de atencin y capacitacin del gobierno, para

encontrar soluciones de aplicacin de estos diseos que no impliquen su deformacin en

la aplicacin de las polticas diseadas. Cmo se puede resolver esta incongruencia

entre los diseos y su ejecucin? De qu naturaleza de capacitacin estamos hablando?

Son preguntas que aluden a la relacin entre la concepcin a que obedecen

determinadas polticas y la tecnologa de aplicacin. Consideramos que esta tensin

puede ser un espacio de asesora de CREFAL.

Para facilitar esta discusin se adjunta como apndice el conjunto actualizado de las

fichas tcnicas que fueron elaboradas tras la lectura de dos centenares de documentos de

distinta ndole, de los que se agrega una liga a ellos, de modo de hacer posible la

formulacin de opiniones y observaciones que mejoren el documento en la perspectiva

institucional de CREFAL.

Por ltimo, consideramos que sera altamente conveniente que CREFAL organizara una

reunin de discusin con personas calificadas, de un da y medio de duracin, con el fin

de buscar un consenso sobre los criterios que deberan estructurar el trabajo en su

versin pblica. Es deseable que en esta reunin puedan articularse las investigaciones e

informes provenientes de las otras lneas de investigacin en curso.

Desafos de gestin financiera y administrativa

Del documento de diagnstico, se desprenden varias lneas que deben abordarse por

quienes tienen responsabilidades de gestin en CREFAL. Estas son de ndole acadmica

y administrativa. Para los efectos de concretar las ideas del documento, se requiere una

gestin orientada a la bsqueda de recursos de manera que permita la conformacin de

equipos que el proyecto de investigacin requiere. Las tres reas de investigacin

establecidas en el documento necesitan de la conformacin de equipos de trabajo, que

tendrn que sostenerse con recursos propios o gestionados.

Si no hay recursos internos, existe la posibilidad de afrontar con financiamientos

externos que el rea de cooperacin de la institucin debiera explorar como posibilidad.

En este sentido se abren alternativas para establecer algn mecanismo de cooperacin

con diversas instituciones universitarias, organismos internacionales, fundaciones y

organizaciones no gubernamentales, que pueden aportar recursos humanos calificados.

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Estas medidas de apoyo pueden ser modalidades para alcanzar la meta de reinstalar a

CREFAL en el espacio que debe ocupar.

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Naturaleza del documento

El documento sobre construccin de Polticas Pblicas pretende reinstalar un dilogo

perdido que se oriente a conformar una visin de Amrica Latina que permita definir

polticas de largo aliento en el plano de la educacin. No es menor lo que decimos

cuando constatamos que las discusiones respecto del futuro no estn claramente

enraizadas en proyectos construidos adecuadamente.

Lo anterior se traduce en la proliferacin de polticas sin vinculacin entre s, que, por

ello mismo, se enfrentan al riesgo de hacer estriles los esfuerzos. Ello supone asumir la

responsabilidad de definir una postura que de cuenta de las necesidades histricas que

enfrentan los pases del continente. Basta sealar la tensin cada vez ms aguda que

conforma el incremento de una poblacin que, en la medida que mejora su promedio de

escolaridad, intensifica simultneamente su demanda por mejorar sus condiciones de

vida, en relacin con la creciente incapacidad de la economa para crear espacios de

trabajo debidamente calificados, y que permitan a la poblacin desplegar un proyecto de

vida digna y viable.

El documento busca ser un acopio crtico de las posibles intervenciones, as como de

una primera delimitacin de reas de inters para el CREFAL, que debieran comenzar a

desarrollarse en su consolidacin como una institucin trascendente en el dilogo de la

regin. Por lo que decimos, apuntamos a la construccin de polticas pblicas que no

sean simples malabarismos tcnicos, del tipo de aquellos que con cifras, muchas veces

engaosas, sirven para fortalecer posiciones confortables, con marcada tendencia a la

autocomplacencia. En efecto, al leer las declaraciones de propsitos de los gobiernos,

acompaada de sustentos estadsticos, queda la impresin de que las polticas, por slo

hecho de estar enunciada, representan por s mismas una respuesta a los problemas de

nuestras sociedades. Pero que en definitiva no es ms que una expresin de las grandes

deformaciones tecnolgicas que se traducen en hacerle perder a la poltica su rango de

campo de decisiones entre opciones posibles.

En lugar de una verdadera poltica han surgido un conjunto de tcnicas y de prcticas, a

veces sin trascendencia, perdidas en su propio pragmatismo de un falso eficientismo,

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pero acompaadas de una parafernalia cuantitativa aparentemente exitosa, que se

corresponde con la necesidad de confundir el pensamiento y de reconocer problemas

para poder buscar alternativas de soluciones. Problemtica que se soslaya con el nfasis

en el desarrollo de una simple capacidad de gestin que conlleva el presupuesto de que,

quienes son capaces de gestin son los que tienen un pensamiento correcto. En esta

medida, a contrario sensu, quienes tienen pensamiento pero no son capaces de

traducirlos en prcticas de gestin, representan un conjunto de personas que no

necesariamente son capaces de dar cuenta de las posibilidades. Decimos lo que decimos,

porque este es un problema que tiene directa relacin con el papel de las universidades y

sus esfuerzos de construir conocimiento que sirva de base para definir polticas.

Se trata de desarrollar la capacidad de reconocer opciones de decisin antes de quedar

atrapados en la simple tecnologa diseada, en la mayora de los casos, para alcanzar

determinadas finalidades. Se plantea por la importancia que tiene para las esferas de

gobierno, o, en general, para las instancias de decisin, pues ocurre con frecuencia que

los diseos de grande polticas no se sabe cmo traducirlas en prcticas, cuando aquellas

rompen con las rutinas del funcionario y del aparato administrativo. Ello determina que

se aparezcan cumpliendo, en la prctica con deformaciones de las directivas con las que

se han diseado las polticas, tal como pueden ser concebidas por las autoridades

superiores, pues termina por predominar las pautas conocidas por sus mismas rutinas.

No se puede cuantificar cuanta distorsin se est constantemente produciendo en el

funcionamiento diario de las burocracias, que, en definitiva, termina por anular,

cualquier buena intencin, incluso polticas completas en razn a que, por estas

circunstancias, no aparecen siendo operativas; en consecuencia, se da la tendencia a

considerarlas inadecuadas. Es lo que ocurre con gran parte de las polticas educativas.

El diagnstico anterior plantea tener que formular una poltica de formacin profesional

que no se agote en los simples cursos de entrenamiento de corto plazo. La mejor

expresin de lo que decimos lo representan algunas disciplinas, pudiera ser el caso de la

economa, donde no se observa mayor pensamiento, pero s una gran eficacia operativa,

que no siempre es concordante con los propios diseos de esas mismas polticas que le

sirven de fundamento.

Lo anterior se relaciona con el planteamiento de que en Amrica Latina se expresa la

tendencia de confundir las declaraciones oficiales con la realidad. Nos parece evidente

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que en la regin que el poder se condensa en lo escrito, en el enunciado y la sentencia, a

partir de las cuales pretendemos dar cuenta de la realidad dando prioridad a una suerte

de voluntad en trminos teleolgicos, que, a su vez, nos impide reconocer lo que se

contiene como posibilidad histrica, ms all de lo deontolgico propio del enunciado,

si se atiende a las necesidades del momento en que se trata.

De ah que no sea extrao que en los ltimos aos, en diversos concursos abiertos, se

haya tenido que llegar a la dolorosa conclusin de que la presencia de capacidad tcnica

no asegura pensamiento. Ello nos est llevando a una lgica de gestin pblica, que en

gran medida carece de sustento terico, o lo que es peor, carece de un razonamiento

bien organizado capaz de abordar los desafos mltiples que representan cada una de las

situaciones concretas que estn reclamando polticas. En efecto, la gestin de polticas

pblicas no se puede agotar en el mbito de las lgicas puramente instrumentales, en la

medida en que las polticas pblicas aluden a realidades complejas, de articulaciones

dinmicas y heterogneas. En otras palabras, que los temas econmicos no son slo

econmicos, que los educativos no son slo educativos, que los temas de trabajo no son

slo de trabajo, que los temas de salud no son slo de salud, que los temas de cultura no

son solo de cultura...

Desafos como los anteriores, no se pueden resolver con juegos tericos

generales o metafsica, se requiere de la capacidad para abordar los procesos que

conforman el desarrollo de un pas en sus entrecruzamientos entre dinmicas

heterogneas, lo que asume caractersticas diferentes segn las distintas coyunturas,

variando entre unas y otras, determinando un cambio en la naturaleza de los procesos y,

por lo tanto, de los problemas.

En este marco, consideramos que se abre un espacio de responsabilidad

institucional para un centro como CREFAL, el cual concebimos como un enlace entre las

necesidades urgentes de los gobiernos y las contribuciones de los centros universitarios,

que ya sabemos que se mueven a ritmos distintos. En este sentido el balance que se

puede hacer de las polticas pblicas, si somos congruentes con lo sealado acerca de la

funcin de CREFAL, debe obedecer al imperativo de contribuir con proposiciones de

polticas que no sean estrictamente sectoriales, como es el caso de la educacin para

adultos, en la medida en que estas aluden a una situacin problemtica que no es

estrictamente educativa. En verdad, si hablamos de adultos como parte de la poblacin

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econmicamente activa, tenemos que entender lo que pasa con la estructura del empleo

como resultado de la sustitucin de la mano de obra por tecnologa, y lo que ello

implica en trminos de calificacin y habilidades, tanto fsicas como mentales, cuando a

la vez, esta tecnologizacin de la economa resulta de la necesidad de competir

incorporando valor agregado. Todo esto termina por conformar cambios culturales y

sicolgicos en las personas y las sociedades.

De lo anterior se desprende que la educacin de adultos es parte de una

problemtica mayor que supone contestarse preguntas acerca del papel de los adultos en

la vida de este tipo especfico de sociedad. No es por lo tanto de extraarse que las

propuestas que CREFAL pueda formular acerca de la educacin de adultos no pueda

limitarse a diseos cortoplacistas ni fragmentarios.

No obstante, lo antes sealado es lo que en este momento se constata en la

mayor parte de los pases. Desde esta perspectiva, lo que tendra que proponerse

CREFAL es un programa que no soslaye ninguno de los problemas contextuales del

continente, ya que estamos enfrentando diferentes situaciones histricas culturales que

tienen influencia en el funcionamiento y no funcionamiento de las instituciones de

gobierno, pues puede estar pasando que las verdaderas dinmicas, en lo que respecta a

gestiones de polticas, no estn teniendo lugar en los espacios institucionalizados, sino

en otros, que estos ocultan. De ah que nos guste o no, la propuesta de educacin de

adultos tienen que definirse, no solamente articulando diferentes sectores econmicos,

sociales y culturales (puesto que las polticas tienen efectos transversales), sino tambin,

tomando en cuenta el contexto que caracteriza a los sistemas polticos latinoamericanos,

en los que predominan declaraciones estatales que no son en s mismas la realidad,

como pretende el discurso oficial.

Consideramos que el cometido de la construccin de polticas pblicas no puede

abordarse partiendo de una teora general, sino de una estrategia orientada a detectar los

problemas que cruzan todas las dinmicas que tienen influencia en el desenvolvimiento

del pas. Es en este marco donde se necesitan diseos de polticas de capacitacin de

funcionarios, a partir de necesidades especficas de de investigacin, capaces de dar

cuenta de esas problemticas de manera pertinente. Lo que supone incorporar el

desarrollo de la capacidad de reconocer opciones de poltica, pues la nulidad o

inviabilidad de estas resulta altamente costosa para miles de personas.

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La argumentacin anterior representa un desafo tanto profesional como intelectual que

depositamos como responsabilidad en la esfera institucional de CREFAL, pues supone

construir conocimientos desde las exigencias concretas del presente, de los momentos

histricos y atendiendo al ritmo de las decisiones de polticas pblicas, lo que rompe

con mucho de los cnones metodolgicos del quehacer cientfico acadmico.

En esta perspectiva, cabe plantarse las preguntas que tendramos que formularnos para

enfrentar el futuro. Ello supone no partir de axiomas tericos, o hiptesis por valiosas o

brillantes que sean, sino de la realidad histrica misma tal como se est dando, en los

distintos contextos nacionales del continente; de esta manera, convertir esas necesidades

en las preguntas que emergen cuyas respuestas son las polticas pblicas en tanto

instrumentos que permiten construir realidades nuevas.

El desafo es importante ya que plantea tener que dar cuenta de la realidad que

enfrentamos, rompiendo con esquemas institucionalizados, incluso con la experiencia

repetitiva, pues la realidad en tanto expresin de las interacciones entre los hombres no

se reduce estrictamente al espacio conformado por lo instituido; ms bien incluye la

dimensin de lo que se est instituyendo como concrecin del propio quehacer humano.

De ah que enfrentemos la tarea de inventar estrategias y modelos de desarrollo y

educacin que sean concordantes con los patrones culturales heredados, con la

idiosincrasia de nuestros pueblos, as como con sus particulares habilidades, pero

tambin limitaciones, en lo tocante a una racionalidad que tiende a identificarse con la

racionalidad propia de la economa, como si esta fuera ajena a la cultura y a la historia.

De lo que resulta que en Amrica Latina es indudable tener que enfrentar problemas

como los que puede haber contribuido a resolver el gandismo en la india, o el

neoconfucionismo en la China contempornea. Aludimos a estas experiencias como

ejemplos de reapropiacin de racionalidades generales, de manera de hacerlas

concordantes con memorias, tradiciones, formas de comportamiento, idiosincrasias que

responden a contextos culturales. Poco o nada hemos rescatado de nuestros antecedentes

histrico-culturales como para llegar sobre esa base a disear o redisear polticas que

sean ms coherentes con nuestras propias capacidades. Para poner una situacin

extrema, an dentro de la propia lgica del capitalismo latinoamericano, sino asumimos

la tarea de historizar la lgica econmica del capital, y seguimos creyendo, aunque no

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de manera consciente, pero s en nuestro sistema de creencias, que pertenecemos a la

cultura anglo-sajona, no hay ms alternativa que seguir siendo pobres.1

Estamos viviendo en el continente una coyuntura particularmente severa, por lo menos

en dos sentidos. Una, en lo econmico, pues enfrentamos un ciclo de recesin

inocultable, que an cuando no sea responsabilidad especfica de autoridades nacionales

revela contradicciones estructurales que se ha incubado y arrastrado en la ltima dcada.

Crisis estructural que marca la falta de funcionamiento adecuado de los modelos de

desarrollo cuando estos se reducen a la funcin de modelos de acumulacin, que no

necesariamente crean las condiciones para un desarrollo equitativo en lo que se refiere a

empleo, garantizar ingreso y la participacin en el producto interno bruto, como las

condiciones sine qua non para que el crecimiento econmico devenga en desarrollo

poltico y cultural.

La segunda lectura tiene que ver con una creciente dificultad en la gestin de polticas,

que, se agudiza en algunos pases se agudizan ante la necesidad de enfrentar la

construccin de todo un aparato institucional nuevo, o bien, cuando se busca adecuar el

funcionamiento de las instituciones del Estado, partiendo de las demandas provenientes

del desafo de la multiculturalidad. No es menor lo que decimos cuando se puede

observar que las polticas, en el plano normativo o declarativo no se cumplen con

eficacia, en parte por la falta de experiencia de quienes son los responsables; pero

tambin, por el desconocimiento de la naturaleza compleja de las situaciones que se

enfrentan, especialmente en razn de la ausencia de diagnsticos que puedan articular

diferentes planos de la realidad que conforman una situacin histrica.

El proyecto educativo de investigacin y asesoramiento de CREFAL encuentra su

especificidad en la medida en que asuma la tarea de formacin de cuadros capaces de

imaginar polticas y de ejecutarlas, as como de promover un dilogo creativo con las

burocracias de los gobiernos, para contribuir a que el movimiento de las instituciones

estatales se pueda adecuar ms gilmente a las situaciones emergentes, pero mirado

desde las exigencias de un proyecto de pas.

1 Cfr. Las aportaciones de la Teora de la colonialidad del saber. En particular algunos

autores como Andrs Monares: La economa actual.

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El desafo de la historia no est siendo enfrentado por el discurso filosfico, la historia

no est siendo desafiada tampoco en el discurso tico, ni por la esttica, est siendo

desafiada por la capacidad del hombre de construir, lo que implica un proceso de

formacin. A este respecto debemos crear espacios desde los cuales desarrollar esta

capacidad, a partir de investigaciones que permitan abordar las diferentes opciones de

construccin.

Debemos estar concientes de que los gobiernos pueden ser prisioneros de su propia

inercia, de su propio burocratismo, ms fuertemente de lo que se puede suponer, ya que

la mquina del Estado se absorbe a s misma, de manera de que CREFAL podra procurar

poner de relieve estos desafos, que tienen que ver con el movimiento interno del

aparato estatal. De lo contrario, la efectividad de las polticas, en el caso particular de

las educativas, podran quedar atrapadas en una enunciacin de propsitos puramente

normativas, pero sin llegar a traducirse en prcticas. Es lo que tememos que est

ocurriendo en este momento, pues es lo que se desprende de la informacin recopilada.

A manera de recapitulacin, se observa que las polticas pblicas se encuentran

limitadas en sus eficacias y en sus perspectivas histricas, lo que se muestra en dos

aspectos sobresalientes: la fragmentacin de las polticas y la falta de actores definidos.

O en su defecto, por una multiplicidad de actores y una superposicin de proyectos, lo

que se vuelve patente en la falta de coordinacin que se corresponde con la ausencia de

una visin estratgica que se pueda traducir en prcticas.

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Introduccin

Un trabajo como el que se presenta requiere ser precisado en sus alcances, en la medida

en que alude a una amplia tradicin de estudios que ha concitado la atencin de distintos

especialistas de las ciencias polticas, de la sociologa de la burocracia y de la

organizacin, as como de la teora de sistemas, y que en estos ltimos aos se ha

expresado en la evaluacin de polticas en torno de la problemticas como la de

gobernabilidad, o, en su defecto, de gobernancia (ms all de los anglicismos que

implica).

No se pretende entrar al juego de acuerdos o desacuerdos con los especialistas en

polticas pblicas, sino de contribuir a aclarar cuestiones relativas a la toma de

decisiones que no se resuelven en la simple descripcin de polticas y de constatar sus

efectos. No nos interesa discutir como funciona la poltica que dndonos en el plano de

la evaluacin de resultados. El centro de nuestra preocupacin es el proceso de

gestacin de las mismas, pero no acotado al espacio de sus formulaciones como puede

ser el objeto de los anlisis que estn centrados en aspectos institucionales. Ms bien,

nos preocupa la compleja dinmica que resulta de la relacin entre visiones de sociedad,

y los contrapuestos intereses de actores mltiples, comprometidos con sus propios

proyectos, as como la que resulta de la confrontacin entre proyectos, ms all de los

lmites de la practicidad de las polticas en que estos proyectos se pueden traducir.

Desde esta perspectiva, surge como problema central comprender a las polticas, en

tanto concrecin de proyectos, como sntomas de un conjunto de dinmicas sociales

econmicas, polticas y culturales que es lo que constituye o conforma a la sociedad que

nos ocupa y que se expresa en determinados tipos de sujetos que son los que en ltima

instancia, caracterizan a la sociedad en cuestin. As, por ejemplo, cuando analizamos

polticas relacionadas con gasto pblico, sobre el ejercicio o sub-ejercicio de los

presupuestos, no se puede restringir a problemas de eficiencia, pues en el trasfondo

subyacen determinadas opciones que configuran el marco de las decisiones. estafador

Debemos discutir como ciertos discursos sobre PP privilegian la reflexin sobre estrategias

pragmticas (incentivos difusos, regulacin electoral y regulacin de asignaciones con fines de

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Lo cual se puede relacionar con la naturaleza de los sujetos comprometidos, sean estos

empresarios, ejecutivos de empresas, o burocracias pblicas.

El desafo en el anlisis de las polticas pblicas consiste en comprender que el

problema de fondo, lo que subyace a su formulacin, es el ejercicio del poder como

mecanismo de construccin de diferentes tipos de realidades, que en definitiva,

conforman el conjunto de ellas, lo que llamamos realidad econmica, cultural,

institucional, como siendo una articulacin dinmica que no admite segmentarse. Pero,

adems, tenemos el desafo de comprender que cualquier decisin, relativa a la

definicin de polticas est presente la cuestin de las opciones de construccin.

Opciones de construccin que a su vez plantean dos problemas centrales: a) saber

reconocer las opciones, lo que implica un diagnstico adecuado de situacin; y b) entre

entre todas las opciones, decidir, aquella que resulta viable dadas las circunstancias

nacionales e internacionales. Circunstancias sociales, econmicas, culturales, que no

pueden comprenderse si se les desvincula de la dinmica de las organizaciones

diferentes y grupos de presin. De ah que suponga tener en cuenta la naturaleza de los

sujetos sociales, sus diferentes modalidades de hacerse presente y de expresarse, pero

especialmente, la correlacin de fuerzas entre ellos.

Desde la perspectiva que exponemos hay que comprender las polticas como siendo

parte de la problemtica de la construccin de futuros, que es muy diferente a limitar la

discusin de las polticas pblicas a la luz de un enfoque instrumental-eficientista. Ello

por que este ltimo enfoque implica el riesgo de circunscribir las polticas a los mbitos

institucionales, en trminos de ser estos los espacios de decisin, pero que, a su vez, se

corresponden con circunscribir la discusin a las exigencias de un orden con sus

propios requerimientos de equilibrio y reequilibrio. En nuestros trminos, lo dicho

supone que la idea de construccin de futuro y de sus opciones de construccin, se

limite a los parmetros que caracterizan a un determinado orden social, econmico,

disciplinamiento, centralizacin del poder, etctera) por sobre la lgica de la construccin de alternativas

de consenso. Los sujetos sociales, con su universo socio-histrico en s, no es que estn ausentes, sino que

son considerados peligrosos. Por ello, sus estrategias se conciben dentro del universo de lo disfuncional,

puesto que esto no cabe en la institucionalizacin ni en lo programtico partidario, porque son su objeto

mismo de discusin. (Nota: las citas sin numeracin refieren algunos puntos de discusin incipiente. El

objetivo es dejar sealados estos asuntos).

Caso de la pugna de lo nacional por sobre lo subnacional

17

institucionalizado, sin la flexibilidad para incorporar dinmicas diferentes, en otras

palabras, un anlisis que pueda estar abierto a diferentes opciones de construccin. Se

desprende de lo que decimos la necesidad de definir una postura de anlisis que recoja

la problemtica de la construccin de realidades mediante la formulacin de

determinadas polticas. Postura que requiere de sus propias exigencias de anlisis. Entre

estas podemos sealar algunas que se desprenden de esta problematizacin.

En primer lugar, cabe plantear la diferencia entre poltica y proyecto as como de sus

relaciones recprocas. La idea de proyecto la entendemos como una dimensin

fundamental del hombre, individual como socialmente organizado, pues refiere a la

capacidad de ste, para anticipar futuros con base de horizontes de posibilidades; pero

en forma de poder traducir esa capacidad en acciones concretas de construccin. La

capacidad de anticipar horizontes es lo que corresponde a la idea de proyecto, mientras

que su traduccin en prcticas es lo propio de polticas especficas.

Si esta distincin no se define con claridad, se confunden los dos planos, lo que tiene

una serie de consecuencias: primero, la discusin a cerca de las polticas no supera el

plano pragmtico, instrumental y eficientista, que se conceptualiza en trminos de un

modelo de optimizacin abstracta con pretensiones de universalidad. O bien, la otra

consecuencia importante, que no cabe discutir la naturaleza de las polticas fuera de los

planos definidos por los presupuestos de lo que se define como correcto, riguroso y

racional, por lo tanto, sin aclarar, los lmites de las polticas en la medida en que se

identifican con un modelo de sociedad que no es posible pensar desde un ngulo

diferente. En consecuencia queda afuera de la discusin la problemtica de las opciones

de construccin. Pareciera que busca colocar en el lugar del proyecto de nacin, unas

reglas que tienen el fin de condicionar a muchos actores locales, a tomar decisiones

segn este marco especfico de referencias. As se produce una invitacin a mejorar la

calidad de polticas ya instituidas, independientemente, de los fines que se establezcan

como proyecto de pas.

En segundo lugar no se puede concebir a los sujetos simplemente como actores en

trminos formales, esto es, en funcin de sus formas de organizacin o de las funciones

que estn llamados sistmicamente a cumplir, de conformidad con determinados

parmetros equilibrio-desequilibrio, funcionalidad-disfuncionalidad que se imponen sin

cuestionarse; en una palabra, no reducir la problemtica de los sujetos a simples actores

18

formales, ello puede implicar una exigencia de homogeneizacin poltica, econmica y

cultural que no es real, pero s de mucha trascendencia. Un ejemplo de esto es la

asociacin de los intereses locales o regionales como difuncionales al proyecto nacional,

lo que constituye una reduccin de la vida social a las organizaciones polticas

instituidas, fortaleciendo las herramientas de estas ltimas en la monopolizacin de la

representacin poltica.

De lo anterior se desprende que la discusin entorno de la formulacin de polticas y de

sus alternativas, no se pueden limitar a exigencias pragmticas, por cuanto se debe

tomar en cuenta las visiones y las construcciones de futuro asociadas a la operacin de

las polticas concretas. De no considerarse esta advertencia el anlisis de las polticas

deja fuera dimensiones importantes como son las memorias colectivas, los imaginarios

simblicos, y los sistemas de necesidades histrico culturales. Todo lo cual podra

implicar que estas dimensiones pueden simplificarse al reducirse a lo que es propio de

determinados sujetos, uno entre muchos, ms all del poder que puedan detentar, como

puede ser el caso del sujeto empresario, que sin querer se transforma en el prototipo de

lo que es eficacia y visin de futuro. Perfil que se corre el riesgo de imponer sin

cambios a todos los sujetos coexistentes de la sociedad.

En tercer lugar, se tiene que corregir la direccin del anlisis para dar cuenta de la

puesta en prctica de las polticas, desde la naturaleza de los sujetos, segn sus

pretensiones de proyectos, en vez de evaluar la naturaleza de las polticas en trminos

de su adecuacin o inadecuacin a una exigencia de un sistema, cualquiera sea este, que

implica a un sujeto que nunca se explicita.

En cuarto lugar, en relacin con la formulacin de polticas, se debe enfatizar la opcin

de construccin segn objetivos que se puedan articular en perspectivas de corto y largo

tiempo, de manera de evitar confundir polticas que expresan ajustes tcticos, pero que

responden a una concepcin estratgica con medidas simplemente de corto plazo, que

no tienen preocupacin por sus consecuencias en el largo tiempo histrico. Ello puede

darse en el plano de las polticas econmicas, en lo que se refiere a su impacto a la

capacidad productiva de un pas, como tambin en sus consecuencias en el mbito de la

educacin y de la cultura. En la direccin de esta argumentacin se plantea ala

necesidad de forjar, instrumentos de anlisis que permitan abordar la complejidad de

esta problemtica.

19

En la primera situacin que distinguamos, la problemtica del proyecto-visin de

sociedad, y su relacin con polticas concretas, plantea la necesidad de analizar a la

sociedad desde la problemtica de su propio movimiento histrico; lo que supone

analizar diferentes visiones de futuro que coexisten en un momento y como se pueden

traducir en acciones orientadas a transformar a esas concepciones de sociedad en

soluciones aplicables. Discusin que supone, adems, saber abordar la relacin entre

diferentes proyectos de sociedad, que coexisten, y lo que se puede concebir como

valores universales, propio de una sociedad ms equitativa, pacfica, democrtica y con

participacin que abre posibilidades para el desarrollo de todas las personas.

Cuando se piensa desde determinados valores se plantea tener que responder a

preguntas tales como: cul es el sentido de esos valores, pretendidamente universales

para diferentes tipos de sujetos, atendiendo sus condiciones econmicas, sociopolticas

y culturales? Y cmo se puede hacer realidad en el contexto de sociedades masivas y

altamente concentradoras de la riqueza? Cmo una economa concentradora y

excluyente puede generar las condiciones para una democracia abierta a la pluralidad de

visiones de futuro? En este marco es donde cabe forjar categoras que permita

comprender a la sociedad como una constelacin de articulaciones complejas de

situaciones de vida o de trabajo, lo que es propio de sociedades estratificadas, de manera

de no perder desde su heterogeneidad una visin de conjunto. Pero, a la vez, estar

atentos a que esta complejidad de situaciones est sometida a dinmicas que las mueve

en distintas direcciones que resulta de la propia accin de los sujetos, en sus diferentes

formas de expresin colectiva (partidos, sindicatos, o movimientos sociales o

culturales). De ah que sea fundamental la exigencia de pensar en articulaciones

dinmicas que estn historizadas en contextos.

Respecto a la segunda situacin a la que nos hemos referido, es importante diferenciar

los espacios formales de los sujetos (Vgr. como actores institucionalizados), de lo que

es la fuerza de la subjetividad social, que puede reconocer distintos modos de presencia.

Su importancia reside en que no se puede confundir en la funcin que cumple un sujeto

como actor, con lo que es el sujeto como fuerza social, pues se puede llegar a no

comprender la capacidad de innovacin de un sujeto, y en consecuencia, dificultar poder

enfrentar las emergencias que caracterizan a la sociedad humana, en la medida en que

20

estemos de acuerdo que esta no se puede explicar reducindola a leyes, regularidades y

funciones, tanto en cuanto es una constante construccin de muchos sujetos.

En consecuencia es necesario profundizar la idea de sujeto segn aquello que lo

determina (econmica, social o institucionalmente), aunque simultneamente este

mismo sujeto sea capaz de transgredir esas determinaciones; de otro modo, sera difcil

explicar la emergencia de sujetos (Vrg. movimiento cocalero en Bolivia, o los

movimientos indgenas en varios pases, incluso lo que ocurre con la capacidad de los

pequeos y grandes empresarios en los llamados espacios de emprendimiento). Pero

tambin sera difcil dar cuenta de las interrupciones institucionales que con frecuencia

se observan protagonizadas por los mismos actores institucionalizados, pero que

rompen con esa condicin, asociada muchas veces, con la irrupcin de liderazgos

carismticos que vienen a suplir las falencias de la propia institucionalidad, como puede

ser el caso de los movimientos sociales representativos de mltiples estratos sociales en

Ecuador y Venezuela. Aunque el ejemplo clsico de estas interrupciones institucionales

por sujetos establecidos, pero que rompe con sus espacios para volver a

institucionalizarlos, han sido los golpes militares.

La tercera situacin diseada, que se deriva de la anterior, plantea en el plano analtico

que no se puede estudiar a los sujetos-actores en trminos exclusivamente que los

determina, sino adems, desde la capacidad que pueden tener para crear nuevos

espacios, incluso institucionalizndolos. Un ejemplo es la capacidad de presencia de

determinados sujetos por ocupar espacios instituidos para utilizarlos en sus propios

beneficios (Vrg. la presencia sindical en espacios pblicos como el de la educacin);

pero tambin est la situacin que representan los sistemas electorales, cuya naturaleza

proporcional o binominal, no necesariamente obedece a requisitos de funcionalidad del

sistema (el cul nunca tiene un sujeto claramente definido) sino a apetencias o

demandas grupales por controlar espacios de decisin en el marco de lgicas

clientelares.

Con lo que el espacio institucional propio del poder legislativo es sustituido por otro

espacio, no necesariamente institucional, donde tiene cabida la lgica del lobismo de los

partidos que da lugar al gradual reemplazo de la clase poltica, pero tambin, en alguna

medida de la propia burocracia con los operadores polticos. Lo dicho es parte de una

problemtica ms inclusiva que se sintetiza en el contexto actual aunque con rasgos

21

menos ostensibles que los golpes militares, por los abusos de poder formal que

caracteriza la situacin del estado de excepcin. En efecto, por medio de este, tienen

lugar la promulgacin de leyes que pueden permitir legitimar la no aplicacin de leyes

(como es el caso de los recursos de excepcin y/o inaplicabilidad de determinadas

normas jurdicas); o bien, justificar en nombre de la eficiencia, la no divisin de poderes

(como es el caso de la subordinacin del poder judicial y legislativo, al rgimen de

controles e incentivos del poder ejecutivo). Discusin que obliga a revisar conceptos

claves como el democracia, divisin de poderes, espacio pblico, alternancia en el

ejercicio de poderes, orden pblico, partido poltico, clase poltica, legalidad,

participacin y ciudadana, entre otros.

Por ltimo, respecto de la cuarta cuestin plateada, debemos procurar colocar en el

centro del debate, la relacin entre poltica y opciones de poltica porque implica que la

realidad socio-histrica es una construccin que se corresponde con mltiples lneas

posibles, no restringindose a una direccin lineal.

Esta multiplicidad de opciones no se puede restringir a los lmites de un sistema, el cual

no obstante, puede abrir el juego a diferentes ajustes funcionales, sino ms bien

incorporar algo ms profundo en relacin con la construccin de sociedades de

conformidad al juego entre sujetos con proyectos, imaginarios y memorias diferentes,

con sistemas de necesidades diversas, y con sus propios modos de intervencin social,

todo lo cual configura el espacio desde el cual y para el cual se gestan las polticas

pblicas. En otras palabras, pensamos en la propia realidad socio-histrica desde sus

dinmicas constituyentes. Realidad construida por sujetos diferentes en relaciones de

complementacin o de conflicto, en autonoma o en alianzas, en el marco de una

concepcin de sociedad que puede responder a proyectos compartidos o contrapuestos,

los que se despliega en el largo tiempo histrico pero siempre desde prcticas polticas

que cristalizan en el corto tiempo del presente.

22

I. A. Acerca de la necesidad de un enfoque

Las polticas pblicas como problema

De la introduccin se desprenden lneas de trabajo que debern aclararse para su mejor

comprensin.

Partimos de la premisa de que la problemtica de las polticas pblicas est siempre,

necesariamente, histricamente situada, pues, en nuestra opinin, no responde a una

lgica modelstica, sino a necesidades histricas que en alguna medida son

imprevisibles en su emergencia; lo que supone tomar en cuenta el conjunto de

afirmaciones de la introduccin. De otro modo, significara comprender la formulacin

de polticas pblicas como simples mecanismos operativos a determinados

requerimientos sistmicos. Estos requerimientos no estn claros histricamente ya que

pueden ser planteados en el plano formal de un modelo, o, ms bien, en el marco de

tipos ideales que no estn historizados sino simplemente confrontados en una lgica de

variables cuyo significado no siempre es preciso en la medida en que no se tenga en

cuenta la posibilidad de resignificarlas en distintas coordenadas socio-histrica.

Lo anterior significa que las dimensiones del modelo y su traduccin en variables e

indicadores son deducidas pero no reconstruidas de conformidad con exigencias de

significacin histricas. De ah que variables como eficacia, rendimiento, productividad,

tengan un valor universal, casi arquetpica; as mismo, dimensiones como produccin,

desarrollo, agente de produccin, o todava en un nivel ms complejo, instituciones,

espacio pblico, poderes del Estado, actores, y representaciones de intereses, pueden

revestir diferentes significaciones, pues su naturaleza y funciones ms all de lo

normativo propio de un modelo o tipo ideal, no se pueden comprender sino se

especifican en el marco de dinmicas que estn conformando realidades muchas veces

inditas.

No obstante, no se trata de negar las dimensiones, variables e indicadores, que pueden

ser el contenido y el cometido de anlisis formales, sino ms bien de resignificarlos en

situaciones concretas, las cuales no resultan definidas solamente por un curso de

23

coordenadas, sino por su historizacin, lo que implica ahondar en las articulaciones que

quedan al interior de lo delimitado por las coordenadas de tiempo y espacio.

De esta argumentacin se desprende una primera conclusin: no es suficiente establecer

relaciones entre variables si estas relaciones no son problematizadas, ya que ello supone

limitar el anlisis a las necesidades de contenidos que se pueden derivar de

determinados presupuestos, los cuales pueden estar requiriendo ser especificados.

Problematizacin significa resignificar contenidos para una correcta apropiacin

analtica, y por consiguiente, con consecuencias prcticas en tanto sirvan de base para

construir proposiciones de contenidos que sean histricamente viables. En este sentido,

es fundamental problematizar los elementos que componen al sistema dominante, como

por ejemplo, la naturaleza de los actores, la relacin entre ellos, la apropiacin de

espacios conformados por el sistema poltico.

Pero, tambin, en esta direccin, se requiere problematizar lgicas ms incluyentes de

realidades, como es la del propio mercado, porque la realidad de las ofertas de de bienes

de uso, as como la relacin del consumidor con estos satisfactores puede estar mediada

por dinmicas culturales y polticas, a veces incluso coyunturales, que pueden no

responder a ninguna racionalidad de largo tiempo.

Un ejemplo puede ser el uso de los recursos pblicos, o de los propios fondos de

pensiones, en determinadas inversiones de impacto social inmediato, pero que son

inciertos en el largo tiempo; o bien, otro ejemplo, es lo que ocurre con la propaganda de

las actividades deportivas (del caso de Argentina, cuando el gobierno expropia el

monopolio de las trasmisiones deportivas en manos de un grupo, para dar lugar a

trasmisiones gratuitas). En el fondo, lo que planteamos como primera aproximacin es

cuidar de que el discurso analtico no quede atrapado en trminos de abordar al sistema

con un enfoque que lo identifique con una concepcin nica de realidad cuando esta

puede asumir diferentes modalidades, segn las dinmicas que se atiendan.

Desde esta perspectiva no se trata de hablar de condiciones de eficiencia, pues ello

conlleva el presupuesto de que el anlisis se circunscribe al plano de lo estrictamente

normativo, lo que puede implicar que no requiera ser historizado en sus diferentes

componentes, con el riesgo de quedar ceido a la lgica de un tipo ideal desde el cual

dar cuenta de lo histrico de una situacin como simple desviacin de lo definido

normativamente por el tipo.

24

De esta manera, se soslaya la cuestin de las polticas objetivamente posibles que da

lugar a la determinacin de opciones de polticas a favor de una lgica de optimizacin

que, al soslayar la historicidad de lo objetivamente posible, no plantea la cuestin

central de lo historizable, cuyas condiciones se van transformando segn los contextos

que surjan.

Lo anterior tiene adems de lo dicho, otras implicaciones como es dar por resuelto el

fundamento terico de una poltica, segn sea congruente con las exigencias del

funcionamiento de los presupuestos, que, a su vez, no son objetivos en la seccin de

neutros valricamente, pues siempre responden a una preconcepcin de lo que es una

buena sociedad y su correcto desempeo, lo que implica superar los lmites de lo

ideolgico con todo lo que ello supone en trminos de sesgo en el anlisis.

En este marco, las polticas son expresiones prcticas de una normativa preestablecida

pero nunca discutida; o, en su defecto, resulta siendo una deduccin de funciones

elevadas al rango de modelos formales y universales. En esta lgica, queda afuera de la

formulacin de polticas todo lo que concierne a la problemtica de pensar la

formulacin de estas como siendo parte del vasto desafo propio de la construccin de

proyectos, congruentes con visiones de sociedad que son las que pueden traducirse en

diversidad de polticas.

Se puede desprender de lo que decimos una segunda conclusin, a partir de la necesaria

separacin entre lo normativo y lo histrico concreto, objetivamente posible, en

trminos de la naturaleza de los sujetos, segn sus alianzas o conflictos, en contextos

determinados. Lo anterior, supone distinguir entre las apuestas valricas tipo

ideolgicas y la capacidad de potenciar situaciones en el marco de las polticas; en el

fondo, se trata de ahondar en la formulacin de polticas, lo que llamamos historizacin

de los valores. Problema fundamental pues se relaciona con la compatibilidad o

incompatibilidad entre racionalidades. Y que en el contexto actual se puede reconocer

en la complementariedad o contradicciones entre racionalidades econmicas y

racionalidades culturales. En efecto, las racionalidades econmicas, con toda su carga

instrumental y su tendencia a las resoluciones cuantitativas, no es ajena a una

racionalidad cultural subyacente que no se explicita, la cual no es necesariamente

congruente con otras racionalidades culturales, no obstante su carcter dominante y con

pretensiones de universalizacin.

25

Debe suponerse entonces, que cuando se hace presente (como indicador o como

variable de opinin, por ejemplo) a los empresarios, que estos caben en el sistema de la

economa nacional, puestos que sus intereses estaran dentro de este sistema que parece

aislable. En los hechos, y a manera de ejemplo, cabe sealar el sitio que estos (los

empresarios) ocupan en la evaluacin de las polticas, como un actor cuyo peso se

encuentra sobrevaluado en los ndices de desempeo gubernamental, sin que se

cuestionen suficientemente sus intereses especficos, o la lgica en la que estos se

encuentran enmarcados.

Cabe plantear en esta direccin una tercera conclusin acerca de si la racionalidad de las

estrategias econmicas tienen que ser necesariamente el padrn de referencia de las

necesidades culturales y educativas; o, por el contrario, ser ms bien estas ltimas las

que plantean los desafos a las primeras, de modo de plantear el ajuste de stas a modos

de ser, memorias, imaginarios y visiones de vida y sociedades que se traducen en

sistemas de necesidades que no siempre se adecuan a los requerimientos de la

racionalidad econmica e instrumental. Esta situacin se agrava cuando constatamos

que la racionalidad econmica reconoce una escala de globalizacin, lo que no es

necesariamente congruente con las escalas de referencias con las que se siguen tomando

las decisiones educativas y culturales de cada pas, lo que tiene un doble efecto. O las

polticas son disfuncionales al modelo econmico o el modelo econmico es

disfuncional para la cultura, o la propia cultura es disfuncional al sistema. El problema

se podra plantear en los siguientes trminos, se est planteando la exigencia de la

funcionalidad de la educacin a los requerimientos de la economa globalizada, pero no

la situacin inversa, de determinar el ajuste de las exigencias de la realidad econmica a

los patrones culturales. En este marco de argumentacin pareciera ser que la

racionalidad econmica global est conformando patrones culturales que se terminan

por imponer por sobre las identidades nacionales, o, en otras palabras que, el

capitalismo globalizado deviene en cultura globalizada. O, si an dentro de los lmites

del sistema econmico se pueden planear diversas modalidades histrico culturales que

pueden revestir al capitalismo. La discusin est abierta pero todava se podra

complejizar ms si consideramos que las dinmicas culturales y sociales pueden estar, o

nos pueden servir de base, para otras formas de organizacin econmica.

26

Por lo anterior consideramos que las polticas educativas, en tanto se refieren a lgicas

de formacin, deben desafiar a las polticas econmicas en ves de ocurrir lo contrarios,

que es la situacin dominante, de poner a la poltica educativa al servio de la eficacia de

las polticas econmicas, que como se ha sostenido, pueden ser manifestaciones de

patrones culturales ajenos, como se sostiene por algunos autores, de que la economa

con su racionalidad, no es ms que expresin de patrones culturales anglosajones.

Desde esta perspectiva planteamos el imperativo de que la formulacin de polticas

pblicas se tienen que abordar desde un enfoque articulado, pero debiendo ser el eje las

polticas educativo-formativas, aunque ello carezca de sentido porque la mirada est

centrada en la competencia estrictamente econmica. No obstante, la cuestin central es

la dimensin del papel de la educacin en el proceso de desarrollo, en forma de

trascender la lgica de la pura eficacia econmica, pero representando el vector desde el

cual se define el significado de todos los conceptos pertinentes a la construccin de una

sociedad mejor. Para ello deberamos resignificar, rescatando de sus acepciones

puramente economicistas, a conceptos como formacin, capacidad, adaptacin,

flexibilidad, iniciativa, creatividad, competencia, eficiencia, rigor, disciplina,

responsabilidad, solidaridad y sociedad. De manera de facilitar su uso ms all de los

lmites que aluden a la dinmica estrictamente econmica. Se plantea una suerte de

liberacin del lenguaje para enfrentar un cierto imperialismo verbal que impone la

economa el cual oculta otros peores.

De ah la necesidad de una quinta conclusin que se puede definir en la apertura del

razonamiento en base a nuevas formas de razonamiento, no sistmicos sino histricos

que puedan incorporar los espacios de construccin en el que participan muchos sujetos-

actores conformados por diferentes racionalidades abiertas a muchas posibilidades. Por

eso consideramos que es previo a cualquier intento orientado a la definicin de polticas,

el esfuerzo por colocarse en los momentos histricos desde los cuales se pueden leer las

necesidades sociales emergentes, a las que tendran que dar respuestas las polticas. De

lo contrario, la preocupacin acerca de la formulacin de polticas se reduce al esfuerzo

por evaluar sus efectos, sin cuestionar los parmetros en cuyos lmites tiene lugar el

diseo y aplicacin de las mismas. Desde esta perspectiva, hemos trabajado apoyados

en un sistema de categoras que sirve de trasfondo al trabajo de captura y anlisis de

datos, segn la estructura de fichas que se explica ms adelante, sin embargo, antes de

27

entrar en la discusin de los procedimientos seguidos para entender lo que significan los

enunciados que presentamos como nudos problemticos es necesario detenerse en

proporcionar un esquemtico diseo de los fundamentos categoriales en que nos

apoyamos.

Elementos conceptuales para un anlisis dinmico de las

polticas pblicas

Es necesario pasar de un plano argumentativo general, a cerca de la necesidad de un

enfoque, a un nivel ms operativo para contribuir a entender mejor la problemtica de

las polticas. Abordar problemas como los espacios de formulacin y de decisin, que

no siempre coinciden, pero que, adems, incorpore las exigencias propias del<

momento histrico que enfrentan las sociedades y que se tendrn que reflejar en las

polticas. En este marco, la discusin sobre los elementos conceptuales, con el

propsito de hacer una discusin ms polmica, la desarrollamos tomando como

referencia el texto La poltica de las polticas pblicas, Informe 2006, del Banco

Interamericano de Desarrollo, por considerar que es un enfoque serio, desde una

perspectiva altamente problemtica, pero tambin por representar el pensamiento de un

institucin tan influyente en la toma de decisiones de los gobiernos latinoamericanos.

En este sentido, se presentan cuestiones que se asumen como evidentes, aunque no lo

son, como por ejemplo, considerar que las polticas (as como tambin algunas de sus

caractersticas) son en gran medida endgenas; o bien, hacer particular hincapi en el

funcionamiento de las instituciones polticas.2

Afirmaciones que obligan a tomar en cuenta la situacin de contextos histricos, pues

de no hacerse, se puede incurrir en afirmaciones puramente normativas, como lo

representa a manera de ilustracin, la proposicin de que la reformas de polticas es un

proceso que involucra a muchas actores a travs de varias fases de formulacin de

2 Banco Interamericano de Desarrollo, La poltica de las polticas pblicas en Amrica Latina, Informe

2006, co-edicin Universidad de Harvard, Fundacin David Rockefeller, Planeta, 2006, p. 11.

28

polticas, lo que se corresponde con la necesidad de diversas formas de cooperacin y

confianza en la durabilidad de la poltica y otras caractersticas semejantes. 3

Estas formulaciones aluden a la problemtica de la toma de decisiones segn dinmicas

contextuales complejas, que requieren ser entendidas en su especificidad; pues de no

hacerse se pueden llegar a formulaciones, aparentemente con sentido, pero carente de

significados precisos, como lo es la afirmacin de que las estructuras econmicas y

sociales generan distintas configuraciones y actores segn el pas y la poca.4

Afirmaciones con las que nos e puede estar en desacuerdo, pero que son imposibles de

precisar en sus alcances, en la medida en que suponen incorporar el contexto dinmico

que configuran situaciones propias de la emergencia de sujetos de diferente naturaleza y

portadores de proyectos complementarios y contradictorios, o, incluso, carentes de

proyectos propios. Lo que puede crear las condiciones para nuevas modalidades de

clientelismo, estas consideraciones son fundamentales para darle significado histrico

concreto a posturas como las de procesos de formulacin de polticas (PFP), cuando se

lo entiende como un proceso de negociacin de intercambio (o transacciones) entre los

actores polticos. Pues el problema excede los lmites de conceptos como negociacin

e intercambio, ya que de hecho se trata del juego poltico entre sujetos-actores, el cual

supone entender no solamente la naturaleza de las relaciones de poder entre los sujetos,

su fuerza equiparable o de dependencia, sino tambin incorporar los espacios desde los

cuales actan, y que en algunos casos, pueden pasar de ser espacios informales, a

espacios formales o institucionales (Vrg.; la relacin entre el Sindicato Nacional de

Trabajadores de la Educacin (SNTE) en Mxico, con la Secretara de Educacin

pblica; pero tambin se podra pensar en la relacin entre los grupos financieros

nacionales e internacionales, y los espacios propios de los bancos centrales y las

secretaras de hacienda a travs de sus capacidades de gestin). Problemtica que es

propia de las dinmicas socio-polticas de los diferentes sujetos que obliga a

comprender la complejidad de la relacin de estos, con las instituciones, de manera de

evitar caer en formulaciones puramente normativo-funcionales.

3 Idem, p. 16.

4 Idem, p. 11.

29

En efecto, son altamente discutibles afirmaciones como las que sostienen que el

comportamiento de los actores polticos en la PFP depende de las funciones que

desempean, de sus incentivos y de las restricciones que enfrentan; 5 ya que el actor no

es solamente una funcin, en la medida en que expresa una constelacin de dinamismos

socioeconmicos y culturales, pudiendo un actor poltico expresar muchas

subjetividades no siempre armnicas. Por ejemplo, un movimiento social no siempre se

agota en un solo actor poltico: puede ser el caso del cardenismo en Mxico, o el del

peronismo en Argentina, o el allendismo en Chile, etctera. Planteamiento que incide en

la idea relativa al funcionamiento de las instituciones, el cual no tiene una relacin

congruente con los actores, pues se pueden transformar en los espacios en los que los

llamados actores muestran una pluralidad de rostros que pueden responder a la compleja

condicin de la subjetividad social que los caracteriza (Vrg.: las distintas expresiones

orgnicas en que puede plasmarse un movimiento social, cultural o tnico como puede

ilustrarlo la situacin actual en Chiapas, Mxico, con la proliferacin de organizaciones,

todas indgenas, pero contrapuestas entre s; o bien, lo que ha ocurrido histricamente

con los movimientos obrero y campesinos-). De ah la descomposicin de los sujetos en

grupos de presin o de inters en el plano de sus representaciones, parlamentarias, o de

otro orden, que pueden llevar la impronta de clientelas que no necesariamente

corresponden a la fisonoma del sujeto, sino ms bien, ceirse a lgicas caudillescas. Es

el caso de lo que este documento propone en torno al disciplinamiento de los miembros

del poder legislativo, a los que, a partir de cuestionar sus prcticas clientelares (que de

hecho existen) se propone un orden en el que estos, organizados a partir de consolidar

sus intereses personales como carrera legislativa, se transformen en clientelas del poder

ejecutivo.

Pero lo que decimos tiene implicaciones adicionales en lo que refiere a la capacidad de

actuacin de los actores, pues no es ajena a la habilidad que tienen los actores polticos

para llegar a acuerdos intertemporales y para asegurar su cumplimiento, de su habilidad

para cooperar. 6 Es fundamental entender la complejidad del actor poltico, no

solamente en lo que respecta a la problemtica de la relacin actor-sujeto, sino tambin

en lo que concierne a la cuestin relativa a la relacin entre poltica y proyecto.

5 Idem, p. 18.

6 Idem, p. 20.

30

En efecto, habra que discutir si la poltica puesta en prctica responde a un proyecto o

no; a la inversa, si un proyecto (Vrg.: construir la democracia) se puede expresar en una

o varias polticas, que, a su vez, se pueden corresponder con uno o varios actores. Se

puede dar el caso de constatar una relacin clara entre actor poltico y poltica concreta,

pero que no necesariamente conforme a un sujeto ms amplio que pueda impulsar un

proyecto que sea incluyente de diferentes polticas. Esto es, que se pueda dar el caso de

actores con polticas que no suponen un proyecto que de sentido a esas polticas; o bien,

darse el caso de polticas con proyectos.

En un caso u otro, cambia la naturaleza de los actores: ya que en la primera situacin los

actores pueden ser grupos de inters electoralista, sin suponer perspectivas temporales,

por lo tanto, con grandes limitaciones en su capacidad de acuerdos intertemporales que

puedan dar estabilidad y coherencia a las polticas. En cambio, en la segunda situacin,

se dara esa posibilidad en la medida que el actor poltico tenga la conciencia de lo que

implican sus movimientos tcticos segn exigencias de largo tiempo. En ambas

situaciones hay que problematizar los conceptos de actor y de acuerdo, pues pueden

implicar un juego de ideas abstractas, cuyas efectos concretos pueden tener una

multiplicidad de soluciones. En todos los casos, este tipo de afirmaciones no puede ser

analizada sin definiciones mayores sobre el tipo de acuerdos que impulsan los actores,

cuyas limitaciones, interrupciones o nuevas direcciones es parte constitutiva del

derrotero y formulacin de las polticas pblicas. Debemos hacernos la pregunta de si

los acuerdos intertemporales tienen como fin el de subordinar un proyecto poltico a

otro, o si por el contrario, de trata de llevar adelantes frmulas de consensos de largo

aliento; como sea, se muestran las dificultades de avanzar con esta conceptualizacin en

abstracto.

Pero lo que decimos acerca de la relacin actor-sujeto y proyecto, no solamente tiene

pertinencia para enfrentar las polticas inmediatas, ya que en el contexto

latinoamericano ha conformado el trasfondo de muchos fracasos en las estrategias de

cambio cuando han surgido movimientos sociales con proyecto de futuro, pero cuyos

actores no se han desarrollado, o bien, cuando se encuentran en etapa embrionaria,

atados a perspectivas polticas de corto plazo, pero sin haber desarrollado su propia

capacidad de sostener un proyecto de largo tiempo. Es lo que ocurre cuando surgen

proyectos que requieren de actores que todava no estn a la altura de sus propias

31

demandas. Ha sido la experiencia de Chile con la Unidad Popular de Salvador Allende,

situacin en la que el proyecto allendista requera de la emergencia de un actor poltico

que supona la transformacin de actores preexistentes; tambin podra ser el caso del

sandinismo en Nicaragua, en la que se da una situacin quizs opuesta a la de Chile,

pues el sujeto emergente termin descomponindose en diferentes grupos de presin y

negociacin de intereses contrapuestos; tambin el caso de la Unin Nacional

Revolucionaria de Guatemala (UNRG), cuando se constata que el sujeto emergente no es

capaz de adecuarse a las coyunturas que la propia dinmica del proyecto va generando.

Actualmente puede ser el caso de Ecuador y Venezuela, pases donde se observa la

emergencia de movimientos con proyectos pero sin el correspondiente surgimiento de

un sujeto organizado. Es lo que marca la diferencia de estos pases con Bolivia, donde si

se observa la emergencia de un nuevo sujeto a partir de muchos actores, aunque con

relaciones contradictorias entre s.

Desde la perspectiva del problema de las polticas pblicas, la discusin anterior tiene

directa relacin con la funcin del marco institucional. Se sostiene que el marco

institucional debe ser entendido en forma sistmica, o en trminos de equilibrio

general. 7 A este respecto, lo que se tendra que resolver, en primer lugar, desde nuestra

perspectiva, es saber precisar cmo se alcanza ese equilibrio cuando el contexto es de

una profunda atomizacin disgregacin, o transformacin de los actores polticos en

mltiples formas de expresin, presiones y acciones. La cuestin de fondo reside en

que, a primera vista, ese equilibrio sistmico es una condicin sine qua non para el

funcionamiento de determinadas polticas dominantes, por lo que deviene en la

condicin de funcionamiento para esas polticas donde el equilibrio sistmico cumple la

funcin de legitimador de esas polticas.

En este marco, cabra observar que actores formales estn legitimados por el orden

institucional, lo que puede transformarse en un obstculo para que esos mismos actores

puedan transformarse en sujetos de proyectos de mayor envergadura, toda vez que esa

transformacin transgrede los patrones que los validan como actores constituidos. Es lo

que probablemente se busque resolver con algunas reformas constitucionales, como

pueden ilustrarlo los casos de Ecuador y Bolivia. Lo anterior supone saber determinar la

naturaleza del acuerdo posible entre actores, lo que plantea dos escenarios posibles: un

7 Idem, p. 19.

32

acuerdo de polticas a corto plazo, que no son parte de ninguna estrategia mayor; o bien

que el acuerdo se construya en relacin de un proyecto compartido, lo que puede dar

lugar a distintas polticas concretas. El mejor ejemplo en este sentido son los posibles

acuerdos en torno a una estrategia neoliberal pero que puede dar lugar a diferentes

polticas, lo que es congruente con lo que dijimos antes a cerca de la relacin entre el

modelo econmico y la racionalidad cultural. Son los marcos desde los cuales se puede

contestar preguntas a cerca de los actores claves en la formulacin de proyectos, sus

preferencias, incentivos y capacidades, pero en particular lo que remite a sus

horizontes temporales .8

El problema del equilibrio tiene que analizarse desde la perspectiva de la construccin

de espacios en los que tenga lugar el juego entre actores, con sus gnesis de proyectos

alternativos o complementarios, a menos que reduzcamos el concepto de equilibrio a la

lgica del orden, que, como tal, tiene que ser analizado como espacio para determinadas

decisiones. Es en relacin con este punto donde cabe reapropiarse de muchas

afirmaciones en relacin con la pregunta cul es el referente histrico para leer los

significados? Por ejemplo, el planteamiento acerca de las caractersticas claves de las

polticas pblicas, como ser estabilidad, adaptabilidad, coordinacin y coherencia,

calidad de la implementacin y de la efectiva ampliacin, orientacin al inters pblico

y eficiencia, 9 sino no nos queremos circunscribir a lo puramente normativo, carecen de

un significado real concreto. Pues cada una de estas claves se puede resignificar segn

sea la naturaleza de los problemas que se pretende resolver con las polticas. Y que

tambin estar condicionado por la naturaleza de/o de los sujetos-actores que ejercen el

poder, para impulsar dichas medidas; ya sea que estos tengan diferentes proyectos, o

bien, que lo compartan, o bien, que tengan la capacidad tcnica, o tengan que delegar

responsabilidades en grupos operativos con experticia, pero con los que no tienen

afinidad.

Este problema no es menor cuando constatamos que el poder ejecutivo muchas veces

carece de proyectos, o que el poder legislativo es un espacio de negociacin de intereses

subalternos, ocultos detrs de la fachada de una organizacin homognea. Pero que de

8 Idem, p. 19.

9 Idem, p. 140.

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manera concreta nos coloca ante la necesidad de ejercer el poder, porque cuando no se

ejerce en trminos de las exigencias de un proyecto y/o de sus polticas, se crean los

principales obstculos y se dificulta la posibilidad de llevarse a la prctica. Entre estos

obstculos est el propio Estado, cuando se transforma en el espacio de disputa por

controlar posiciones sin mayor perspectiva de construccin social.

No solamente estamos ante la deformacin patrimonialista del Estado, sino antes su

transformacin como instrumento que prolonga la disputa entre actores: el Estado como

prolongacin, a travs de otros mecanismos, de la relacin de lucha entre los actores tal

como se puede observar en los marcos de la sociedad civil. Un ejemplo puede ser el

caso frecuente de que los dirigentes polticos confunden su funcin de movilizadores y

agitadores de opinin con las exigencias propias de un funcionario que cumple una

responsabilidad institucional en el espacio del Estado. En esta direccin, cuando se

vincula la definicin de polticas con la institucionalidad, especialmente del Estado, es

necesario plantear con claridad la problemticas interna de este, pues de otro modo, es

absolutamente abstracto darle una representacin y hablar de indicadores de eficacia, a

menos que se trate de inventar una discusin en una lgica de tipo ideal con el propsito

de definir marcos evaluativos de naturaleza puramente normativa.10

Es importante validar la funcin que pueden tener determinadas proposiciones de

carcter formal a cerca de las exigencias de pensar el diseo de polticas viables. En la

prctica se observan dificultades en la ejecucin de polticas que se pueden reconocer en

dos grandes momentos: primero, en el paso de lo declarativo-normativo de propsitos,

lo que se puede analizar con el material de la documentacin oficial (leyes, decretos,

normas de funcionamiento), cuando se trata de pasar al diseo concreto de polticas; el

segundo momento, que puede ser an ms engaoso, es la dificultad que se enfrenta

quienes tienen la tarea de ejecutar las polticas, y de saber traducir los diseos en

prcticas congruentes. En una palabra, hay problemas en el plano de los diseos de las

polticas, as como de las prcticas de ejecucin.

Lo que decimos se puede ver, desde luego, en la poltica educativa. Lo que est

relacionado con lo que decamos en trminos generales, pero ms que nada con la falta

de centralidad de la poltica educativa, en relacin con las dems polticas,

10

Idem, cfr. Cap. 6.1, p. 142.

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especialmente las econmicas y financieras; lo que interpretamos como una expresin

de la carencia de proyecto de pas, o bien, que esta se reduce a un simple abordaje

tcnico administrativo y funcional, a un modelo econmico que platea sus propias

demandas de educacin.11

En verdad, no hay necesidad de educacin, sino solamente de entrenamiento o de

capacitacin, aunque est muy presente el papel compensatorio que la educacin puede

cumplir para amortiguar tensiones sociales. Se puede estar de acuerdo con que la

educacin carece de una definicin bsica, que una vez formulada, confiere coherencia

al conjunto del sistema. 12 Lgica de compensacin que permite entender que se haya

privilegiado la cuestin de la cobertura por sobre el de la calidad, pero tambin, en

algunos pases, como Mxico, permite comprender que el espacio de las polticas

educativos se haya transformado en un espacio de negociaciones polticas dando

enormes presencia a las organizaciones sindicales y polticas de los maestros. Pero que

este espacio sea propicio para establecer alianzas, no significa que en la definicin de

las polticas educativas realmente estn compresitos sujetos con visiones plurales de la

sociedad.

La lgica del mercado como sustituto de la supuesta ineficacia del Estado en lo que

respecta a las polticas educativas, excluye la participacin de muchos actores en

beneficio de las desproporcionada presencia de otros. Porque cuando hablamos de

actores no nos referimos a roles, lo que suele ocurrir. La implementacin de polticas

educativas es una tarea compleja. Generalmente exige que participen numerosos

actores, docentes, directivos, estudiantes, burocracias centrales y subnacionales y

padres (p. 242); ms bien, se trata de tomar en cuenta las exigencias histricas en

diferentes momentos. Como se ha reconocido la poltica son respuestas contingentes al

estado de situacin de un pas, por lo que puede funcionar en algn momento de la

historia, en un determinado pas, puede no hacerlo en otro lugar, o en el mismo lugar en

11

Lo que decimos tiene que ver con la ausencia de la cultura en la definicin de polticas

pblicas. El sealamiento es importante, pues en la cultura est presente el hecho elemental de que

cualquier fenmeno social que queramos estudiar () es construccin de los seres humanos () quizs

uno de los grandes desafos que nos hereda el siglo XX sea precisamente la complejidad de los sujetos que

construyen historia (); sujetos mltiples que tienen distintas caractersticas, variados espacios, tiempos

diversos y visiones diferentes del futuro desde las cuales construyen sus realidades, Hugo Zemelman,

Voluntad de conocer, Ed. Antrophos, 2005, Barcelona, p. 78.

12 Idem, p. 142.

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otro momento (p. 16). Lo anterior, en la medida que la polticas pblicas efectivas

actores con horizontes temporales relativamente largos, as como escenarios

institucionales para la discusin, la negociacin y el control del cumplimiento de los

acuerdos polticos y de polticas (p. 20). Y que cuando no se toman en consideracin

en la formulacin de las polticas, al quedar fueras de estas decisiones, los sujetos

reales, no los que asumen el carcter de tales porque reciben su identidad por las

funciones que el sistema les atribuye, la coordinacin es una tarea sumamente ardua,

cuando no, abiertamente, sin sentido.13

De lo anterior resulta claro que la educacin no es central, por lo que no reviste el

carcter de poltica de Estado, como s lo son las polticas econmica, financiera y

monetaria. La razn es que la educacin est al servicio de estas polticas en forma que

es razonable pensar que la formulacin de la poltica educativa en Amrica Latina est

desproporcionalmente sesgada hacia polticas centradas en la expansin y el acceso, en

lugar de la calidad y la eficiencia.14

La falta de control de las polticas se relaciona con el hecho de que estas cumplen una

funcin compensatoria de tensiones, lo que tambin tiene un lmite. Hasta qu punto

los gobiernos estn dispuestos ha ampliar la cobertura, incluso, elevar los niveles de

escolaridad, cuando no tienen capacidad para absorber a la poblacin? Basta como

ejemplo pensar en los siete millones de jvenes entre 19 y 24 aos que en Mxico, no

estudian ni trabajan, segn datos proporcionados por el rector de la UNAM en su

discurso de apertura escolar 2009.

Por lo tanto, cuando se habla de las convergencias de actores en los espacios de la

educacin, no supera la conceptualizacin de roles-funciones, pero nunca se asume el

campo de definiciones de proyectos de largo plazo. Es as como en los marcos de esta

situacin no se puede cumplir con el desafos fundamental cuando pensamos en la

educacin estamos pensando en la sociedad; en consecuencia, que cuando discutimos la

poltica educativa lo que estamos enfrentando son los modos de construccin de la

propia sociedad. En Amrica Latina hoy parece ser que no est presente el debate acerca

de esta construccin y de las opciones que se pueden enfrentar.

13

Idem, p. 142.

14 Idem, p. 246.

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No hay ms polticas de largo plazo que las que tengan por funcin garantizar la

reproduccin del capital; cuando no se trata de este cometido, los acuerdos

intertemporales se reducen a pactos tcticos y contingentes segn los intereses de

grupos de presin.

En el marco de esta discusin tenemos que plantear cuestiones fundamentales en lo que

respecta a una lectura de la dinmica constitutita de las polticas pblicas, especialmente

las educativas, en vez de quedarnos limitados a descripciones morfolgicas en base a

indicadores normativos que no registran la complejidad de la situaciones histricas.

Surgen temas como los siguientes: naturaleza de los actores, carcter de los espacios de

decisin, visiones de futuro y complejidad de las prcticas complejas que se pueden

derivar de estas premisas.

Recapitulacin

Planteamos el problema de cmo abordar la gestacin misma del espacio de las

polticas, de manera de ir all de su simple formulacin.

Si somos congruentes con el punto de vista asumido, tenemos que saber determinar la

naturaleza de las necesidades de las que se pretende dar cuenta en las polticas.

Necesidades socio-histricas en las que cristalizan un conjunto heterogneo de

relaciones sociales que constituyen el proceso mismo del devenir histrico. Puede ser

que las polticas, concretamente las polticas educativas, representen respuestas a

presiones ocasionales, o bien coyunturales si pensamos en un tiempo mayor que lo

puramente contingente; o bien, que estas respondan a estrategias de largo plazo que

demandan coordinaciones entre polticas que son relativas a distintas problemticas

(econmicas, institucionales, culturales, etctera). De ah que sea necesario precisar los

criterios con los que se registran las necesidades que se busca resolver polticamente, as

como definir o ms bien determinar los espacios en que se ubican las instancias de

decisin (que pueden ser institucionales o no institucionales).

Lo anterior es importante debido a que las polticas en ejercicio, pueden generar a su

vez, nuevas demandas que pueden requerir de sus propios espacios de atencin, lo que

puede corresponderse con el surgimiento de nuevos actores que pueden ser potenciados

desde la propia necesidad de desarrollar las polticas. Puede ser el caso de todo tipo de

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organizaciones que surgen como respuesta a expectativas generadas por las polticas

que pueden servir de base para distintas formas de colectivos socia