ensayo-neoliberalismo urbano en chile

7/24/2019 Ensayo-neoliberalismo urbano en Chile

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ENSAYO

NEOLIBERALISMO URBANO EN CHILE

Antonio Daher*

La crticadela poltica urbana neoliberal en Chile, su experiencia de

diez aos, y la autocrtica en la renovacin de su propio pensamientose confrontan en este artculo con la desestatizacin y privatizacin

de la planificacin, por una parte, y por otra con la paradjicaintervencin del Estado liberal en la ciudad, implcita en las polticasmacroeconmicas.La desadministracin de mercado y la desadministracin pblica dela ciudad demandan, de acuerdo al autor, un armisticio en la confron-tacin entre planificacin y mercado que se exprese en una gerenciaurbana de concertacin pblico-privada.

[S]e asiste a una renovacin de la ideologa liberal. Esta corriente se apoya en el

argumento de la eficiencia econmica, en la voluntad de defender al individuo

contra el dominio cada vez ms invasor de las organizaciones, y tambin frente a

las tendencias totalitarias de los poderes polticos. Ciertamente hay que mantener

y desarrollar la iniciativa personal. Pero los cristianos que se comprometen en

esta lnea, no tienden a su vez a idealizar el liberalismo, que se convierte as en

una proclamacin a favor de la libertad? Ellos querran un modelo nuevo, ms

adaptado a las condiciones actuales, olvidando fcilmente que en su raz misma

*Master en Planificacin Regional, Pontificia Universidad Catlica de Chile.Profesor e Investigador, Facultad de Arquitectura e Instituto de Estudios Urbanos,Pontificia Universidad Catlica de Chile.


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el liberalismo filosfico es una afirmacin errnea de la autonoma del individuo

en su actividad, sus motivaciones, el ejercicio de su libertad. Por todo ello, la

ideologa liberal requiere tambin, por parte de los cristianos, un atento

discernimiento.

(Octogsima Adveniens, 35.)

Diez aos de neoliberalismo urbano en Chile

oncepcin, agosto de 1989: Patricio Aylwin y Hernn Bchi,candidatos a la Presidencia de Chile, participan juntos por primera vez en unforo pblico. Tema: medio ambiente. Hernn Bchi, exministro de Hacienday autor intemacionalmente reconocido del milagro econmico chileno, afirma:"Como es sabido, soy un convencido de las virtudes de la iniciativa privada.Sin embargo, en este caso particular el rol del Estado es insustituible" (Bchi,1989: C6).

"Estado pequeo; pas grande". Este subttulo del Programa 1989 deRenovacin Nacional (RN), principal partido de centroderecha del pas, o

este otro: "No al Estado empresario" (RN, 1989: 11 y 16), coexisten conafirmaciones tales como: "Es deber del Estado establecer un sistema habi-tacional que satisfaga las necesidades bsicas de vivienda de aquellos seg-mentos de la poblacin que no lo pueden hacer privadamente" (RN, 1989:36). "Es indispensable (...) una planificacin urbana (...) de carcter obliga-torio, a la cual habr de sujetarse la iniciativa privada" (RN, 1989: 38). "ElEstado tiene el deber de velar por la proteccin del equilibrio natural delmedio circundante" (RN, 1989: 39).

En materia de renovacin urbana, el mismo Programa expresa que "elEstado debe desempear un papel clave para lograr la adquisicin, desocu-pacin y unificacin de los predios"; y en relacin a regionalizacin yurbanismo, propicia una "planificacin [que] debe ser integral, comprendien-do la actividad de la mayora de los ministerios e instituciones pblicasnacionales y regionales", para concluir afirmando que, respecto del marcoinstitucional, "RN considera que un comit interdisciplinario de rango su-praministerial debe encargarse de las materias relativas a la planificacin

urbana" (RN, 1989: 39).Estado, mercado; planificacin, iniciativa privada. Estos son los trmi-nos claves.

En tanto Mxico o Argentina liberalizan sus economas y privatizancrecientemente sus Estados-empresarios, el Este europeo transita en forma

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generalizada de economas centralmente planificadas a versiones de mer-cado, y las empresas privadas de Occidente, lideradas por las grandes corpo-

raciones transnacionales, incorporan ms y ms formas complejas e inclusoinnovativas de planificacin.La dcada de los noventa nace tras un armisticio en la confrontacin

entre planificacin y mercado, con cambios convergentes en los sistemaspolticos y econmicos de distinto signo.

En Chile el modelo liberal ortodoxo de fines de los setenta se tradujoen la formulacin, en 1979, de una nueva Poltica Nacional de DesarrolloUrbano. Se afirm, en efecto, que "la modalidad de desarrollo que se aplica

actualmente en el pas y sus consecuentes polticas econmicas y sociales hanhecho necesario revisar el enfoque y los instrumentos tcnicos y jurdicos conque, en el pasado, se ha conducido el proceso de desarrollo urbano" (MINVU,1981a: 10).

Esta poltica, en una de sus ms caractersticas aseveraciones, expres:"el suelo urbano no es un recurso escaso", agregando que "el uso del sueloqueda definido por su mayor rentabilidad. La tierra es un recurso que setransa en forma libre (...)" "Se definirn procedimientos y se eliminarn

restricciones de modo de permitir el crecimiento natural de las reas urbanas,siguiendo las tendencias del mercado" (MINVU, 1981a: 10 y 13).Respecto de la vivienda, la poltica indicaba que "el Estado fomentar

y apoyar la creacin de un mercado abierto de vivienda. La responsabilidadde produccin corresponde al sector privado" (MINVU, 1981a: 14).

Desde el mismo concepto se reconoca que si bien "corresponde alEstado mejorar la calidad del medio ambiente" en las reas deterioradas, estose hara "con el objeto de convertir las zonas beneficiadas en reas atractivas

y rentables para la inversin privada", concluyndose que "por lo tanto, lapoltica de desarrollo urbano en esta materia se orienta ms bien a buscar elmejoramiento de la renta inmobiliaria (...) y a premiar el esfuerzo de losciudadanos (...)" (MINVU, 1981b: 26).

El Jefe de Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de la Vi-vienda y Urbanismo de Chile en 1979 opinaba que la "tentacin de intervenir

'tcnicamente' en el proceso (urbano) es demasiado grande para los bur-cratas, introduciendo con ello distorsiones difciles de corregir posteriormente",

propiciando en cambio "aceptar que existe una forma natural en el compor-tamiento de la sociedad urbana", para concluir prediciendo y asegurando que"la liberalizacin de la normativa que restringe el crecimiento natural de lasciudades no representa nungn riesgo y, por el contrario, incentivara fuerte-mente la inversin privada" (Lpez, 1981: 31 y 42).


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A la reiterada identidad entre lo natural y el mercado, de suyo discu-tible, se agrega la difcil sustentacin de una concepcin naturalista del

fenmeno urbano.El Ministro Director de la Oficina de Planificacin Nacional, ODE-PLAN, argumenta en la misma poca respecto de esta poltica urbana exten-siva, de suelo no escaso: "De ser cierto que resulta ms barato construir enaltura que en extensin, cabe la pregunta de por qu el mercado no haapuntado en dicha direccin y, por el contrario, apunta a hacer crecer hori-zontalmente las ciudades", agregando a continuacin que en todo caso "nose requerira la intervencin del Estado, ya que si la tierra escaseara cada vezms, su precio subira hasta el punto de que resulte ms atractivo construiren altura que horizontalmente" (Kast, 1979: 38).

Concluye el Ministro: "A menos que el mercado contenga seriasimperfecciones, el permitir que las ciudades crezcan horizontalmente bene-ficiara al usuario de la vivienda (le sale ms barato y lo prefiere), al agri-cultor (obtiene un mayor valor por su tierra) y al Estado que abarata loscostos de infraestructura" (Kast, 1979: 38).

Sin embargo, el mercado de tierra urbana efectivamente contieneserias imperfecciones. "La libre competencia en el mercado de suelo dista

mucho de una situacin de competencia perfecta (por) el incumplimiento delos supuestos de homogeneidad del bien, concurrencia, falta de transparencia

y movilidad espacial de los recursos, adems de los problemas que presentanlas externalidades y la especulacin de suelo urbano (...) Este mercado sedefine con mayor exactitud como un caso de competencia monoplica y bajociertas circunstancias simplemente como un monopolio" (Trivelli, 1981: 47-48).

A la imperfecta movilidad espacial de los factores se agrega el per-

fecto carcter in-mueble del suelo y su edificacin.Esta inmovilidad es un factor determinante de imperfeccin no slodel mercado de suelos, sino de la economa urbana en su conjunto.

El mercado inmobiliario es por definicin un mercado de no tran-sables, y por lo tanto econmicamente protegido (Daher, 1990a).

Arnold C. Harberger, destacado economista y profesor norteameri-cano ligado intelectualmente a las autoridades econmicas nacionales y unode los inspiradores del modelo neoliberal chileno, afirma: "La evidencia,

categricamente niega la nocin que el crecimiento en extensin debe sereliminado o severamente restringido (...) Toda ciudad grande del mundo hatenido su principal crecimiento en extensin . Esto ha ocurrido bajo toda lagama de regmenes polticos e institucionales". A continuacin expresa:"Partiendo de esta evidencia, yo tengo que concluir que crecimiento hacia


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afuera es un fenmeno econmico natural, que los gobiernos no pueden pararaun cuando traten de hacerlo, lo que adems es, seguramente, poco sabio

intentar" (Harberger, 1979: 39).El profesor Harberger complementa y especifica su posicin aduciendoque "obviamente, si la infraestructura puede ser pagada por los beneficiariosde la migracin hacia los suburbios, no hay base para tratar de prevenir obajar tal migracin, aunque fuese ms barato proveer infraestructura adi-cional en la ciudad". Ms an, l sostiene que "si el camino natural de laurbanizacin se dirige hacia la ocupacin de buenos terrenos agrcolas, notiene sentido disuadir o tratar de forzar a las personas para aceptar otrosterrenos (...) Finalmente, la idea de que la tierra agrcola debe ser defendida atoda costa no se sostiene en ningn anlisis serio" (Harberger, 1979: 39-40).

La presentacin del economista incluye un ejercicio relativo al per-metro urbano, donde expresa: "Supondr que las fuerzas econmicas natu-rales actan libremente, que no existen externalidades importantes, o quesimplemente ya han sido corregidas" (Harberger, 1979: 39).

Estos supuestos son exactamente supuestos. La realidad es comple-tamente otra: las externalidades no son accidentales sino constitutivas delmercado de la tierra urbana, al punto de definir la condicin urbana misma.

Baste por de pronto sealar que la propia Poltica Nacional definadesarrollo urbano como el "proceso de concentracin espacial de las ac-tividades econmicas y sociales y de la poblacin, a partir de densidadesque permitan captar las economas extemas de aglomeracin" (MINVU,1981a: 9).

Aglomeracin, concentracin y densidad constituyen los medios paraalcanzar el objetivo: economas externas. Cmo entender entonces que sefavorezca la extensin, dispersin y menor densidad como poltica de cre-

cimiento urbano?El suelo urbano no es un recurso escaso. Y no son tampoco las

economas externas un recurso escaso? Suelo o suelo urbano?El suelo urbano como bien econmico no es, ni siquiera en su condi-

cin de sitio desprovisto de construccin y redes de urbanizacin, un biennatural.

La cualidad urbana del suelo -econmica, no necesariamente jurdica-se produce mediante la agregacin de valor, las ms de las veces noin situ,

a la materia prima natural.Un sitio adquiere econmicamente la condicin de urbano en funcin

de las inversiones y atributos externos a l que cualifican su contexto.La renta del suelo urbano es una renta de externalidades variables en

el tiempo, de factura eminentemente social.


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El suelo urbano, ms que un soporte fsico necesario a la construccin,es un verdaderocontainerde externalidades.

El mercado de suelos urbanos no es tal: es en rigor un mercado de lasexternalidades anexas al suelo (Daher, 1990a).La poltica comentada agrega: "Para una operacin adecuada del

mercado de suelo, es necesario que siempre exista la alternativa de incorporar(...) nuevosstocksde tierra para los usos de mayores demandas" y se enfatiza:"Este aspecto es bsico en la comprensin de la poltica de suelo urbano"(MINVU, 1981a: 11, 1981b: 22).

Las demandas por suelo son en definitiva demandas por externali-dades, por localizaciones, por contexto. Aparentemente se transan suelos, enrealidad se transan externalidades. Aqullos son el envase, stas el contenido.

El suelo es un bien durable como pocos. Los atributos externos, encambio, varan en cantidad y calidad. Y por ende vara su precio en el tiempo.Si bien suelo y externalidades constituyen un mismo mercado, se trata debienes distintos y de distinta vida til: el envase, durable; el contenido,variable y a veces perecible.

La presencia espacialmente discriminada o escasez relativa de lasexternalidades constituye el factor oferta. Las preferencias y utilidades dife-

renciales el factor demanda.La concurrencia de ambos factores, el uno y el otro fuertemente

heterogneos, genera un mercado de un bien cuyas propiedades de uso y cuyoprecio dependen mucho ms de su cualidad que de su cantidad. Se trata deun mercado plural, estratificado o segmentado social y funcionalmente.

Y contina la poltica, reiterando insistentemente: "El permetro (...)deber seguir las tendencias preferentes de localizacin que se expresen enel mercado (...) Las caractersticas del mercado contribuirn a establecer una

zonificacin amplia (...)" En una palabra, "la poltica consistir en reconocerlas tendencias del mercado (...)" (MINVU, 1981b, 22-23). Sin comentario.

Poltica o no-poltica? Pero si se trata de reconocer el mercado,resulta cientficamente evidente que el urbano es un mercado estructural eintrnsecamente imperfecto. Defender el mercado ser, en rigor, corregir ocompensar sus imperfecciones. No el laissez-faire.

La normativa urbana es en rigor una intervencin jurdica en el mer-cado formulada y administrada por instituciones pblicas. La existencia de la

normativa es un reconocimiento de la naturaleza social de la ciudad, por unaparte, y por otra de las imperfecciones del mercado de sueldos.La normativa acta principalmente en dos dimensiones: los usos y

combinaciones de usos, y las relaciones volumtricas. En ambos casos selegisla sobre el suelo, pero de hecho lo que se est regulando son las


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externalidades, fijndose en la prctica las macroopciones de "elasticidadsocial" -respecto de los usos socialmente permitidos- y de "productividad

macroeconmica de las externalidades urbanas" -por la va de las limi-taciones a la productividad o "fertilidad" de cada sitio (Daher, 1990a).As, pues, si bien en el mercado se manifiestan las preferencias y

elasticidades de localizacin como demandas individuales e incluso agre-gadas, en la normativa hacen lo propio las preferencias y elasticidades sociales,afectando ciertamente a las primeras. As, tambin, en tanto en el mercadocada agente intenta maximizar su beneficio o utilidad, la normativa supues-tamente apunta al bien comn, aun a costa de restringir las opciones indi-viduales.

Con todo, lo ms relevante es que la normativa, al regular los usos yla productividad de los suelos urbanos, establece, tal vez sin proponrselo yen todo caso sin el debido clculo y la correspondiente evaluacin, unadeterminada productividad macroeconmica del suelo y las externalidadesurbanas, afectando por ende a la economa urbana en su conjunto.

Este resultado es ms bien un subproducto que un objetivo de lanormativa urbana. Esta, si bien reconoce en la ciudad un bien pblico, tiendea actuar ms por la va de las restricciones que por la de las potencialidades,

y ciertamente carece de un enfoque y un instrumental macroeconmicosadecuados.

La oferta agregada de externalidades pblicas y sobre todo privadases, por lo general, factual: no corresponde a intencionalidad o programacinalguna, constituyndose casi siempre en un subproducto que escapa a lagestin de quienes lo generan.

Por lo mismo, dicha oferta es en gran medida autnoma de la demandade externalidades, esta ltima expresada en las preferencias de localizacin.

El improbable equilibrio entre oferta y demanda de externalidadesurbanas se traduce en la posibilidad de una capacidad ociosa en elstockdeexternalidades, o bien en un dficit En uno y otro caso el desajuste puede sercuantitativo o cualitativo, agravado eventualmente por asimetras locacio-nales entre las externalidades ofrecidas y las demandadas.

Siempre, en cualquier caso, la autonoma de la oferta respecto de lademanda obliga a esta ltima a adecuarse a la primera, quedando el mercado"controlado" por una oferta "involuntaria" no sujeta a racionalidad alguna en

su expresin agregada.Oferta y demanda no necesariamente se correlacionan; los costos ybeneficios no necesariamente son asumidos por quienes los generan. Se trata,pues, de un fenmeno macroeconmico en manos de un mercado imperfectopor definicin.


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Es conocida la existencia de mltiples externalidades urbanas negati-vas. Es desconocida la capacidad instalada de externalidades. No se sabe si

hay correlacin locacional entre los stocks disponibles de suelos, infraes-tructuras y externalidades. Se ignora si hay externalidades ociosas. He aquun problema ciertamente conceptual, pero tambin economtrico y opera-cional.

Es obvio que el diagnstico y la gestin de la capacidad instaladaurbana no deben limitarse a los bienes tangibles, en particular suelo, in-fraestructuras y edificios. Hay ms que esto. Puede plantearse la hiptesis deque si hay una capacidad ociosa de mxima significacin econmica, sta seencuentra en las externalidades urbanas ms que en el stock fsico de la

ciudad.En tanto que la oferta de simple suelo con infraestructura bsica o

redes de urbanizacin es de produccin relativamente fcil y ajustable a lademanda, la produccin de externalidades, en la cantidad y variedad, no loes. Y las demandas tienen como constante el suelo, y como variable lasexternalidades.

Ciertamente la autoridad puede desarrollar una gestin diferenciada delas externalidades de origen privado y pblico, haciendo de ella un instru-

mento priviligiado de gestin urbana, social y econmica. Sin embargo, hapredominado un enfoque dual respecto de las externalidades urbanas: cuandostas son positivas, una aproximacin de tipo microeconmico constituye elenfoque habitual, aunque se complemente ocasionalmente -cuando aqullasson generadas por el sector pblico- por polticas de tarificacin o tributacindestinadas a corregir las implicancias sociales derivadas de su gratuidad paraciertos beneficiarios, o simplemente a recuperar la inversin comprometida.

En cambio, tratndose de deseconomas, la preocupacin social y la

intervencin gubernamental suelen ser mayores, sea para prevenirlas ominimizarlas, o bien con un propsito punitivo y de indemnizacin.

Hay, pues, dos hechos claros: uno, que el inters social y la gestinpblicas han puesto ms la atencin en las deseconomas que en las econo-mas externas; otro, que el enfoque ha sido ms micro que macro, sobre todorespecto de estas ltimas (Daher, 1990a.).

Esto explica una tercera constatacin: el nfasis de la accin pblicaha estado ms en la restriccin o control de las externalidades negativas y

menos en la promocin de la generacin y uso de las positivas.Ha predominado una reaccin ante la subproduccin, no una admi-nistracin de la produccin.

Los costos o beneficios asociados a las externalidades plantean proble-mas de propiedad y ms ampliamente de derecho. Aqu se ha postulado un


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enfoque macroeconmico que lejos de desplazar la cuestin de la equidadpermite atenderla en mayor plenitud.

Pero es necesario continuar revisando el pensamiento neoliberal acer-ca de la ciudad. Un punto particularmente controversial relacionado con laexpansin urbana y con el postulado de la no escasez de suelo es, sin duda,el de la conversin agrourbana. En efecto, se afirmar que habra "un juicioimplcito, de que el crecimiento en extensin de las reas urbanas (urbansprawl)es en alguna forma errneo o costoso en trminos sociales" porque"es ms caro proveer infraestructura" y/o porque "se destina tierra de usoagrcola a uso urbano" (Haberger, 1979: 39).

Si en la periferia de las ciudades el "uso agrcola es socialmente menosrentable que su uso urbano", esto no tendra consecuencias relevantes porque,

"aunque la superficie agrcola se achique y crezca la poblacin, su rendimientocrece mucho ms rpido que ambos efectos juntos, a causa de la introducciny desarrollo de nuevas tecnologas" (Kast, 1979: 38-39). O, como sostieneHarberger, "aun en el caso que no se realizara ningn avance, la produccinmundial de alimentos podra duplicarse en las prximas dos dcadas por elmero hecho de adoptar las tcnicas de pases desarrollados en lugares dondeno estn todava en uso" (Harberger, 1979: 40).

La poltica nacional sealaba "que la demanda global de suelo urbanoestimada para fines de la dcada del noventa muestra que el conjunto de todaslas ciudades del pas no requerir ms del 2% de la tierra habitable, la cual,a su vez, abarca ms de la cuarta parte del territorio continental" (MINVU,1981a: 11).

En el mismo sentido, se argument que en el "caso chileno, dondeexiste una disponibilidad de suelos con aptitud agrcola del orden de los12.000.000 de h., resulta poco comprensible que se concentre todo el con-

flicto de los recursos de suelo en las 150.000 h. que ms o menos podranconsiderarse amenazadas por la expansin urbana (1,25%)" (Lpez, 1981: 35)."Por lo tanto, el suelo urbano y el suelo rural con potencialidad urbana

dejarn de ser recursos sujetos a planificacin rgida (indica la poltica)regulndose (...) de acuerdo a las condiciones de la oferta y la demanda"(MINVU, 1981b: 24).

Hay comprometido acaso slo un problema de produccin agraria?Qu sucede con los recursos hdricos? Qu sucede con las condiciones

climticas y atmosfricas? Y, en fin, qu ocurre con el medio ambiente deuna de las ciudades -como Santiago- ms contaminadas del mundo?Santiago, entre 1955 y 1979, ha consumido 32.000 hectreas, de las

cuales un 96% corresponden a suelos de riego, y un 60% a las dos mejorescalidades de tierra agrcola (Rojas, 1984).


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Santiago ha alcanzado una superficie equivalente a un tercio del totalde la tierra de fruticultura del pas (Gast, 1989).

Basta comparar los costos alternativos de crecimiento de la ciudad,densificndola o expandindola, o ser necesario considerar adems y sobretodo los costos de operacin? (Rojas, 1989).

Quin asume el lucro cesante de las capacidades instaladas ociosas osubutilizadas de redes ystocksedificados? Ms an, cul es el costo de lasexternalidades desaprovechadas en las reas centrales de la ciudad?

Muchos de los costos de la expansin urbana no son marginales. Perola extensin de la ciudad no slo presenta problemas de eficiencia. Tambinde equidad.

Se discute el crecimiento en extensin desde una perspectiva cuanti-tativa y hasta economicista. Se discute menos la calidad de ese crecimiento.

La localizacin suburbana de la mayora de los pobladores ms pobreses en rigor infraurbana. El encarecimiento de la tierra urbana asociada a laexpansin metropolitana revierte sobre los sectores de menores ingresos,desplazndolos ms y ms a los extramuros de la ciudad.

De hecho se dificulta y encarece la provisin y el acceso a los serviciosurbanos y el empleo. La expansin restringe la libertad de elegir: el

crecimiento extensivo se convierte en segregacin.Se argument que "a pesar de que el Estado ha actuado en forma ms

o menos rgida en un proceso de intervencin estatal permanente, el creci-miento ha continuado existiendo. Con lmite urbano, con planos reguladores,con planes intercomunales, el crecimiento ha sido constante" (Lpez, 1979).

El Decreto Ley 420 de 1979 declar rea de expansin urbana deSantiago a una superficie de 62.000 hectreas, equivalente a un 160% delrea urbana de esa fecha (Valds, 1989: A2).

A pesar de esta increble mayor disponibilidad (oferta), los precios delsuelo urbano no slo no bajaron, sino que subieron (Trivelli, 1981: 62).No en vano el mismo Gobierno que formulara la poltica de 1979

decret en 1985 otra Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. He aqu losprincipales cambios:

"El suelo es un recurso econmicamente escaso, debido a su natura-leza de bien til no producido, cuya oferta es inelstica" (MINVU, 1985: 21).

No escaso. Escaso. Diferencia importante. Pero hay ms."Dado que las acciones privadas (...) orientadas por los mecanismos

de mercado son insuficientes por s solas para implementar este desarrollo(urbano) y para evitar las externalidades negativas que derivaran de un


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crecimiento inorgnico, corresponde al Estado la irrenunciable responsabili-dad (...)" (MINVU, 1985: 9).

Y ms: "Esto slo ser posible mediante una (...) planificacin delDesarrollo Urbano, que concilie (...) los intereses de los particulares con elinters del Bien Comn (...)" (MINVU, 1985: 9).

La nueva poltica aclara ms adelante: "La planificacin del desarrollourbano es una funcin privativa del Estado. En dicha planificacin sernconsideradas, entre otras informaciones, las tendencias del mercado (...)"(MINVU, 1985: 13).

Y se precisa: "Los principios aludidos consagran la libre iniciativa del

sector privado el cual, en el desarrollo urbano, est llamado a ser el gestorprincipal". Empero, "la iniciativa privada deber sujetarse a la planificacinque establezca el Estado, y, dentro de este marco, orientar naturalmente susdecisiones por el mercado" (MINVU, 1985: 13).

Estatismo? Ciertamente no. Menos en un gobierno de profesinliberal. Simplemente distincin entre Bien Comn y mercado, tanto msnecesaria cuanto ms imperfecto este ltimo.

Estado, Estado, Estado... El Estado haba erradicado, durante el rgi-

men liberal, una infinidad de campamentos, organizando y ejecutando tal vezel mayor proceso de xodo masivo y de migraciones intraurbanas en lahistoria de la ciudad... El Estado se haba confirmado como el principalagente de expansin metropolitana mediante sus polticas de vivienda socialen extensin... El Estado haba descentralizado y privatizado servicios pbli-cos urbanos y desregulado el transporte colectivo en la ciudad... El Estadohaba actuado, tambin por omisin, en la crtica contaminacin hdrica yatmosfrica de Santiago...

En vsperas de las elecciones presidenciales, Renovacin Nacionalconstataba la "anrquica aglomeracin urbana" y propona "enfrentar eldeterioro progresivo de las condiciones ambientales y las crecientes inver-siones que aqulla exige" (RN, 1989: 38).

El programa partidario postulaba impedir que la "superficie de lasgrandes ciudades siga creciendo (...), racionalizar el uso del suelo (...), esta-blecer limitaciones a las incorporaciones de terrenos agrcolas a las ciudades(...), dar pleno uso a los servicios ya existentes", aumentando as "la eficacia

de la administracin urbana" (RN, 1985: 38).En fin, el partido de centro-derecha propona, entre otras materias,"una continua labor de vigilancia y correccin de las degradaciones ambien-tales y contar con mecanismos eficaces de evaluacin, planificacin y con-trol" (RN, 1985: 49).


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El candidato Bchi expres, respecto de este ltimo tema, que "lasdiscusiones sobre el problema ambiental deben realizarse teniendo presente

que: 1. Los recursos involucrados son de propiedad indefinida. 2. La solucina los problemas del medio ambiente necesariamente afectan derechos esta-blecidos de propiedad (...) Por lo tanto, los esfuerzos para tratar con estoscomplejos problemas requieren de coordinacin y control por parte delEstado" (Bchi, 1989: C6).

1979-1989: Concluyen diez aos de pensamiento y experiencias libe-rales respecto de la ciudad. El xito reconocido del modelo neoliberal en laeconoma chilena contrasta con su autocrtica y reconocido fracaso en el

desarrollo urbano.

Gerencia urbana el Estado irresponsable?

El liberalismo urbano, inspirado en el filosfico y sobre todo en eleconmico, es tambin en buena medida una reaccin antiplanificacin,percibida esta ltima como expresin activa del estatismo.

El sentido normativo de la planificacin, la eleccin de objetivos ymedios, los juicios de valor en los diagnsticos, los modelos implcitos oexplcitos contenidos en los planes, y en definitiva la definicin esencialmentealternativa al positivismo de la planificacin explican su compenetracin

ideolgica e incluso su ideologizacin extrema.La "orientacin al cambio", propia de la planificacin -en tanto ella

se ofrece como opcin a la simple proyeccin tendencial-, ha contribuido aasociarla con posturas progresistas e incluso revolucionarias. La historia dela planificacin contempornea, por otra parte, la ha ligado estrechamente alas experiencias socialistas, al dirigismo econmico y en general a modelosno-liberales, configurndose as una imagen de la planificacin -en parte realy tambin exagerada- comprometida con el estatismo e instrumentalizadacomo sustituto del mercado. En extremo, en esta imagen se encarna un estilode "planificacin -central- pesada", comprenhensiva al punto de ser restric-tiva, irrealista y muchas veces ineficaz. En esta versin, la planificacin noslo parece ser una funcin privativa del Estado, sino un fundamento delestatismo mismo: esta es la planificacin estatizada (Daher, 1989a).

Un nuevo estilo de planificacin, que se expresa en la prctica de unamicroplanificacin mltiple, perfila una tendencia en que democracia y efi-cacia se conjugan. Esta microplanificacin privilegia el mbito local, dondeparticipar es ms posible; favorece la negociacin y concertacin, de modode otorgar mayor legitimidad y apoyo a los planes; enfatiza un sesgo a la


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accin, contribuyendo al xito y credibilidad de la planificacin; se orientaa la formulacin y priorizacin de proyectos, confiriendo precisin y concre-cin a las estrategias, permitiendo adems mejorar la asignacin de recursos;atiende especialmente los aspectos de gestin y administracin, valorando lafase de ejecucin tanto como la de proporcin; propicia una evaluacin msdinmica y constante junto a una mayor flexibilidad de los planes, permi-tiendo as calibrarlos frente a los cambios contextales y corregir errores dediversa ndole; revaloriza el corto plazo tanto en sus necesidades imposter-gables cuanto en el condicionamiento que ejerce sobre los horizontes tem-porales ms amplios... En fin, el conjunto de estas y otras caractersticas dela microplanificacin encarnan la descentralizacin, participacin y orien-

tacin prctica de los planes, los cuales, impregnados de mayor realismo ya la vez de mayores posibilidades abiertas por el avance cientfico y tcnico,se hacen ms eficaces y ms libres (Daher, 1989a).

Pero la planificacin no slo se descentraliza y democratiza. Al mismotiempo, se privatiza. En efecto, la identificacin planificacin-Estado, poruna parte, y la oposicin planificacin-mercado por otra, son superadascuando la planificacin se generaliza al mbito privado -que trasciende conmucho al sector empresarial- y no slo coexiste con los modelos de mercado,

sino tambin se perfila como un instrumento y complemento valioso para losmismos.

La "socializacin de la planificacin" -es decir, su descentralizacin,generalizacin y privatizacin- es, casi paradjicamente, la alternativa a suestatizacin. En tanto las sociedades con economas de mercado, cada vezms complejas, competitivas e integradas, hacen suya la planificacin en losmbitos ms variados, las naciones con economas planificadas experimen-tan mecanismos de mercado y procesos de privatizacin.

La creciente, mltiple e interactuante microplanificacin, que carac-teriza a las tendencias descritas, evoluciona acompaada de una relativadisminucin cuantitativa de la planificacin gubernamental, hacindose stasin embargo -y esto es lo importante- ms estratgica, ms selectiva, mseficaz, no menos influyente y cualitativamente superior.

Esta macroplanificacin de Estado no es tal ni por su tamao ni por sucobertura multidimensional, sino precisamente por atender variables yproyectos claves, por regular o influir los precios macroeconmicos, por

corregir imperfecciones del mercado y en definitiva por reservar al Estadoacciones subsidiarias y sus funciones privativas. Sin pretender reducir dichofenmeno al mbito econmico, ms bien reconocindole una transcendenciasocial significativa, podra arriesgarse la imagen, ya que no el concepto, deque la microeconoma se deja al mercado y la macroeconoma al Estado.


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Las interacciones entre mercado y planificacin, sus seales y ajustesrecprocos, aunque no necesariamente equivalentes, determinan muchas vecesque, a la sombra de la macroplanificacin, sea en el sector privado o alinterior del propio sector pblico, se tomen decisiones de carcter reactivo eincluso surja una verdadera "planificacin reactiva", estatal o no, que atiendelos efectos positivos y negativos, no siempre previstos, de la planificacinmacro. Esta se erige en "planificacin-lder", la otra, dentro del propioaparato gubernamental y en las instancias privadas, se convierte en "planifi-cacin-sombra" (Daher, 1989a).

Ms estratgica, ms selectiva, ms eficaz, la macroplanificacinencuentra en sus efectos secundarios, muchos de ellos desconocidos y por lo

mismo no preevaluados, el rea de mayor riesgo y por lo tanto su campo deperfeccionamiento futuro. Slo as podr coexistir con la microplanificacinsin revertir su democratizacin, a la vez que conferir excelencia a las ac-ciones de exclusiva competencia estatal.

Efectos secundarios, planificacin reactiva, planificacin sombra... elEstado irresponsable?

Esta presuncin, lejos de liberar de responsabilidad al Estado por susacciones directas y -sobre todo- indirectas en la ciudad, alude ms bien a la

falta de previsin y gestin de los "efectos urbanos" generados por diversaspolticas y variadas reparticiones pblicas; a la carencia o insuficiencia decoordinacin intersectorial y entre los diferentes niveles de administracinterritorial; a la desconsideracin relativa de las consecuencias acumulativasy de largo plazo de medidas atomizadas y coyunturales; a la desadministra-cin de la ciudad que derrocha recursos escasos en contraste con demandasinsatisfechas y capacidades instaladas ociosas; en fin, a la accin por omisinque el Estado hace -dejando de hacer- en reas que le competen subsidiaria

o privativamente.En Chile el Estado procedi en la ltima dcada -los '80- a detonardos procesos de importantes implicancias urbanas. Uno, la liberalizacinortodoxa de la ciudad. El otro, la promocin de un modelo exportador de basepredominantemente rural.

En tanto el primero -en forma algo tarda- extenda a la administra-cin de la ciudad los principios del modelo econmico en su versin msdogmtica, el segundo lo correga con pragmatismo privilegiando de paso laasignacin de recursos -incluida la fuerza de trabajo- fuera de las grandesciudades.

Evidentemente la poltica proexportadora -exigida por la crisis de ladeuda externa- no es, en lo sustancial, una poltica de desarrollo regional nimenos de regulacin del crecimiento de las reas metropolitanas.


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En el mejor de los casos, stos son efectos secundarios frente a loscuales las reparticiones estatales involucradas -ninguna de tipo territorial- nose hacen necesariamente "responsables". Por lo dems, tales efectos excedenobviamente su campo jurisdiccional.

Es evidente tambin que las polticas de liberalizacin urbana y defomento de las exportaciones no tienen coordinacin alguna ms all decompartir, en ltimo trmino, una similar inspiracin doctrinaria. Inclusoesto mismo podra ser dudoso, ya que el liberalismo urbano es radical y eldesarrollo exportador posterior a la crisis tiene un dejo estatal intervencio-nista, en su autora, patrocinio, subsidio y proteccionismo relativo.

Ambas polticas -la de desarrollo urbano y en trminos amplios la decomercio exterior- llegan a tener efectos contrarios y hasta contradictorios.En tanto una fomenta la expansin fsica de las ciudades, la otra frena sucrecimiento econmico y demogrfico.

Y hay precedentes. El impacto de la apertura econmica va despro-teccin arancelaria haba "desindustrializado" las grandes ciudades; la pol-tica cambiaria de paridad fija terciariz el empleo y elev el consumo urbano;las medidas de ajuste recesivo generaron las ms altas y persistentes tasas dedesempleo en las ciudades mayores, y otro tanto result de la reduccin del

tamao del Estado... (Daher, 1989c).As, pues, ms que el mercado, ha sido el Estado el gran responsable

del proceso urbano de apariencia liberal.Cmo? Dejando de hacer, voluntariamente, en el campo de las polti-

cas propiamente urbanas; y haciendo mucho, para bien o para mal de laciudad, como subproducto de las dems polticas.

El Estado no dej de intervenir en la ciudad. Simplemente lo hizo demanera distinta y tal vez en mayor grado.

Esto no es totalmente nuevo. Dcadas atrs el modelo de sustitucinde importaciones produjo -junto a la crisis de la agricultura tradicional- losbien conocidos procesos de migracin rural urbana y acelerada urbanizacin.El patrn geogrfico resultante benefici -perjudic?- a las principalesmetrpolis.

Considerada la agricultura un sector estructuralmente no moderno, losesfuerzos nacionales y las polticas gubernamentales favorecieron a la indus-tria y en general a la poblacin de las ciudades que concentraban las deman-das sociales y polticas.

Por el contrario, el nuevo auge de la economa primario-exportadorade base regional-rural (especialmente el llamado "boom agrcola" de losochenta) ha frenado y revertido los flujos migratorios, modificando dinmi-


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cas demogrficas casi seculares y revolucionando la geografa econmica ylaboral del pas (Daher, 1988).

Contra la tesis de no intervencin del Estado, ste acta indirecta peroeficazmente. Las polticas macroeconmicas conllevan impactos y requeri-mientos territoriales no siempre explcitos ni evaluados, y muchas vecescontradictorios con las propias polticas de desarrollo urbano y regional(Daher, 1989b).

Las dos principales regiones metropolitanas de Chile han tenido uncrecimiento de su producto inferior al del pas durante un decenio y mediode apertura econmica.

Cientos de miles de temporeros agrcolas son de origen urbano ymetropolitano. La poblacin censada rural es desproporcionadamente menora la laboralmente rural.

Nuevos problemas surgen o se acentan en las ciudades medias ymenores: marginalidad, segregacin, dficit de viviendas, infraestructuras yservicios. Las grandes ciudades quedan en cambio con capacidades instala-das ociosas: suelo urbano subutilizado, infraestructuras y redes desapro-vechadas, equipamiento y externalidades en desuso, y lo que es ms grave,mano de obra cesante.

Y estas capacidades ociosas estn entre las principales del pas: mi-llones demogrficos, billones en dlares en capital fijo urbano, miles demillones de dlares en producto anual. Esto representan las ciudades, ySantiago en especial.

Chile encuentra en Santiago el recurso econmico ms estratgico, lamayor capacidad instalada, el ms complejo e importante desafo de admi-nistracin. "Santiago alcalde o gerente"? (Daher, 1990b).

Porque la ciudad es mucho ms que una construccin fsica a escala

social, y la poltica urbana no puede ser slo una poltica de suelo, de redesy servicios.

Porque si bien la ciudad refleja los procesos econmicos y es en parteun efecto de los mismos, ella es ante todo un componente activo de laeconoma, y ms an, una condicin insustituible, a un nivel determinado dedesarrollo, para la productividad y eficiencia en las esferas de la produccin,el intercambio y el consumo.

Liberalismo urbano o gerencia urbana?

Dos formas interactuantes de desadministracin deben ser enfren-tadas: de una parte la desadministracin de mercado; de otra, la desadminis-tracin pblica (Daher, 1989d).


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La desadministracin de mercado de la ciudad se asocia parcialmentea las propias imperfecciones de los mercados urbanos -no slo de suelos-

habida cuenta de la accin del espacio en la economa.Estas "imperfecciones tecnoeconmicas" dicen relacin con la presen-cia territorial cuantitativa y cualitativamente discriminada de las externali-dades urbanas positivas y negativas, y con las rentas y plusvalas asociadasa ellas; con la imperfecta movilidad espacial o geogrfica de los factoresproductivos, los bienes, las personas y las propias externalidades; con laheterogeneidad cualitativa, en especial por sus atributos artificiales, del suelourbano; con la definicin in-mobiliaria y no-transable de los bienes queconforman la estructura construida de la ciudad y la inevitable "proteccin"

de esos mercados que se deriva de esas condiciones; con las caractersticasde cautividad de mercado y de monopolio que la friccin espacial genera; yen fin, con un conjunto de variables que determinan un mercado imperfectopor definicin.

Conclusin

Un mercado imperfecto asigna imperfectamente los recursos; remu-nera errneamente los factores.Losprecios se convierten en seales equvo-cas. El mercado pierde eficiencia y equidad. El mercado desadministra laciudad.

En particular el mercado suele ser un mal administrador de los bienespblicos, tan estratgicos en la estructura y operatoria de la ciudad. Y defini-tivamente, por razones obvias, no administra los bienes libres tan caros almedio ambiente urbano.

Pero hay ms: a las imperfecciones tecnoeconmicas se agregan las"socioeconmicas". Y de stas, la ms importante est constituida por la

marginacin del mercado de esa enorme rea y poblacin de la otra-ciudad,"sede de la pobreza", extramuros del mercado.

El mercado excluyeme produce otra economa, otra sociedad, otraciudad. Informal, disfrazada, marginada, de sobrevivencia, insolvente, segre-gada y excluida "va precios".

Sin duda muchos mecanismos de mercado son perfectibles, y la libre

concurrencia puede operar ms eficientemente en distintos sectores de laeconoma. La ciudad, sin embargo, es un mercado estructuralmente imper-fecto.

Esta realidad llev a poner la mirada de esperanza de intelectuales ypobladores en la planificacin y en el Estado. All tambin unos encontraron


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el escepticismo y otros la conviccin de la desesperanza. Hay, por cierto,tambin xitos significativos.

La "desadministracin pblica" urbana expresa las imperfecciones dela gestin, las instituciones y las normas que gobiernan la ciudad. Acusatambin la multiplicidad de intereses -econmicos, polticos, sociales- en

juego cuando no en pugna. Trasunta el impacto de polticas no-urbanas, sobretodo macroeconmicas, determinantes en el desarrollo de la ciudad. Muestra,en definitiva, la falibilidad de una obra humana donde un profesionalismodeficiente, la burocracia, el sectarismo, la negligencia, la falta de incentivos,las bajas remuneraciones, y a veces incluso la corrupcin, coexisten con undeber de servicio pblico y un objetivo de bien comn.

El Estado no necesariamente es un administrador ms eficiente y, loque es ms grave, muchas veces ni siquiera es un administrador ms justo.

La recurrente incoherencia en la multiplicidad de decisiones y ac-ciones del sector pblico, las frecuentes contradicciones entre sectores ocarteras ministeriales, la descoordinacin porfiada entre los diferentes ni-veles de gobierno territorial, la duplicidad de esfuerzos, la prdida de eco-nomas de escala, la ociosidad de determinadas externalidades positivas, elcosto de oportunidad de acciones y omisiones, etc., son todas expresiones de

costos sociales o prdidas de ganancia para la sociedad, inherentes a unaadministracin pblica defectuosa.

El desafo de administrar la ciudad, verdadera "empresa" urbana ybien pblico por excelencia, requiere crecientemente de una concertacinpblico-privada que supere la confrontacin entre planificacin y mercado.

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