el reto de la “nueva gestión pública” a través de un cambio basado

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

57Auditoría Pública nº 37 (2005) p.p. 57-63

Alejandro Parrés GarcíaCuerpo Superior de Administradores

Comunidad Autónoma de Canarias

El reto de la “Nueva Gestión Pública”a través de un cambio basadoen las personas

Pese a que la opinión de los ciudadanos sobre los resultados operativos de losservicios que prestan las Administraciones Públicas muestran una percepciónfavorable del avance obtenido en las últimas décadas –al menos eso dicen lasencuestas del CISS–, la percepción social de la función pública, de los emplea-dos públicos, sigue siendo bastante desfavorable.

El estereotipo del funcionario en el subconsciente colectivo lo presenta pocomenos que como un parásito que –como refleja Forges en sus estupendas viñe-tas– realiza seminarios para aprender a dar palos al agua, un tipo insensible queante un número inmenso de personas que hacen cola parar ser atendidas se des-pacha su media hora jugando al Tute prevista por Convenio.

Sin embargo, las encuestas del CISS también señalan que esta mayoría esta-ría encantada con que su hijo/a fuera funcionario.

¿A qué se debe esta evidente contradicción? Probablemente obedece a diversos factores, pero, fundamentalmente, cree-

mos que al hecho de que la Administración no ha sabido dar una respuesta“emocional” a la evolución de las exigencias y expectativas de los ciudadanoscon respecto a los servicios públicos.

Ya no basta con implementar servicios públicos con la finalidad de cubrir lamayoría de las expectativas y exigencias sociales propias del Estado del Bienestar.

Es preciso que los usuarios de estos servicios “perci-ban” que la expectativa o necesidad que les lleva arelacionarse con una Administración Pública escubierta de una manera satisfactoria, con calidad.

Así, por ejemplo, ante la necesidad de una inter-vención quirúrgica en una Institución SanitariaPública el resultado de su ejecución técnica por losespecialistas será determinante para que el pacientevalore positivamente el servicio, pero la permanen-cia durante un período largo de tiempo en lista deespera, o el trato impersonal de los profesionalessanitarios, también son factores importantes en lavaloración final interna de esta experiencia.

Por ello, el reto de la Nueva Gestión Pública es–sobre todo– el reto que persigue maximizar, deforma equilibrada, las tres “e”: economía, eficacia yeficiencia, así como el incremento de la calidad, enla gestión pública.

Para llevarlo adelante será preciso que haya cala-do verdaderamente en el aparato administrativo lanecesidad de cambiar la cultura burocrática tradi-cional hacia la cultura de la responsabilidad por losresultados, que los ciudadanos aprecien la imple-mentación de técnicas gerenciales contrastadas y,que el nivel de transparencia de la gestión desarro-llada haga desaparecer cualquier atisbo de dudasobre la credibilidad de los avances obtenidos.

LOS EFECTOS PERNICIOSOS DE LA C U LT U R ABUROCRÁTICA TRADICIONAL

Con el advenimiento de la democracia, laAdministración pública española se centró primera-mente en articular sus estructuras organizativas yen la protección de los derechos y garantías de losciudadanos. Dio lugar a una cultura en la que pri-maba el principio de legalidad, frente a cualquierotra consideración.

Las políticas de ajuste presupuestario aplicadascomo consecuencia de la crisis económica de losaños 70 y 80, plantearon el reto de incrementar lacantidad y calidad de los bienes y servicios públi-cos que se prestaban, propio del desarrollo del“Estado del Bienestar”, sin incrementar los recur-sos para ello.

Pero, en lugar de poner el acento en la planifica-ción de la gestión y en la evaluación de los resultadosobtenidos a fin de redimensionar la organización, seha optado por controlar rígidamente el proceso ini-cial de asignación de recursos (la fase de negociaciónpresupuestaria), y por restar autonomía a los centrosgestores del gasto, que deben subordinar su actua-ción a las exigencias y criterios de los órganos recto-res del presupuesto, omnipresentes en los distintosprocedimientos, dando lugar a una enorme ralentiza-ción –b u r o c r a t i z a c i ó n– de los procesos de gestión.

Esta cultura ha favorecido en los centros gestoresla despersonalización por la gestión desarrollada, aldiluirse la responsabilidad de los resultados en lanecesidad de cumplir con las exigencias de otrosórganos ajenos a su gestión. Cuanto más se contro-la, el órgano supervisado desarrolla menos sus com-petencias de auto-dirección y auto-motivación.

Desde finales de los noventa, la política de esta-bilidad presupuestaria derivada del proceso de con-solidación de la UE y las últimas normas presupues-tarias mantienen el reto de la eficiencia y eficacia.Las últimas reformas en el ámbito de la gestión eco-nómico financiera de las Administraciones públicasinciden en la necesidad de permitir una mayorautonomía de gestión combinada con la exigenciade una mayor responsabilidad de los gestores.

En síntesis, podríamos decir que la “nueva ges-tión pública” no trata de minusvalorar el principiode la legalidad en la gestión, sino de que los otrosprincipios expuestos (economía, eficacia, eficienciay calidad) adquieran la misma relevancia que éste.Las iniciativas de gestión no sólo deben ser legales,sino que, para justificar su existencia, tambiéndeben ser eficaces y eficientes.

Sin embargo, continúa sin producirse la acomoda-ción de la cultura administrativa actual a la cultura“deseada” que plasman las normas administrativas.

PARADIGMAS PARA EL CAMBIO1. La necesidad de re va l o rizar el papel de laPlanificación estratégica y la dirección por objetivos

Es hora ya de remover los obstáculos para que eldiscurso político que señala la necesidad de planifi-


58 Noviembre nº 37-2005

car, de una administración receptiva que recoja lasdemandas de los ciudadanos a la hora de idear suspolíticas, de una gestión proactiva, que permitaanticipar soluciones a los problemas antes de queéstos se produzcan y de la responsabilidad por elcumplimiento de los objetivos y metas planificados,se convierta en acción.

La adopción de la filosofía de la dirección por obje-tivos no es una opción para las AdministracionesPúblicas, sino un imperativo legal derivado de la LeyGeneral Presupuestaria, que declara que la actividadeconómico-financiera de las mismas tiene como finesel desarrollo de objetivos y el control de la gestión delos resultados1.

La programación presupuestaria por objetivoshasta la fecha ha dejado mucho que desear. En estecontexto, si de verdad se quiere influir en la trans-formación de la organización administrativa actual,se debe comenzar por el establecimiento de unametodología común para la planificación estratégi-ca, que haga realidad la dirección por objetivos y laevaluación de los resultados.

Resulta por tanto preciso que los objetivos a con-seguir, además de encontrar respaldo en un diag-nóstico previo, se expresen en términos de resulta-dos y no como metas genéricas; que se desagreguenen las acciones a seguir, los medios necesarios paraello y –sobre todo- los indicadores que se utilizaránpara medir los resultados.

¡Los indicadores de gestión son la clave!Ciertamente, el establecimiento de un sistema de

indicadores no es una cuestión exenta de dificultades:En primer lugar, será preciso vencer cierta resis-

tencia de los centros gestores a su establecimientobasadas en la percepción de que los mismos redun-darán en una mayor vigilancia. Para ello, es precisoreforzar la idea de su fin constructivo: el estableci-miento de los indicadores de gestión tiene comofinalidad contribuir a la mejora de la gestión públi-ca. Responden a la máxima: “Lo que no se mide nose puede gestionar”.

También la dirección política puede mostrar cier-tos recelos en caso de no tener un compromiso sin-cero con el principio de transparencia. La informa-ción que suministran los indicadores de gestiónsobre la marcha de la organización puede ser consi-derado un potente instrumento de control político.

Asimismo, existen dificultades para medir losresultados (outputs) de la gestión pública, derivadosde la complejidad para calcular ciertos costes, y por-que, en la mayoría de los casos, no basta con tener encuenta la cantidad de los bienes o servicios presta-dos, sino su calidad expresada a partir de la evolu-ción en el tiempo de la percepción de los usuarios, loque incorpora complejidad y coste al proceso.

No obstante lo anterior, sin un sistema de indi-cadores de gestión que proporcione informaciónsobre el nivel de consecución de los objetivos pro-puestos, será imposible saber si los estamos cum-pliendo o si debemos adoptar medidas para corregirdesviaciones. En definitiva, son un elemento subs-tancial para el proceso directivo.2. La revalorización del control de gestión en laAdministración Pública

Al hilo de lo expuesto, resulta preciso implemen-tar un nuevo modelo de control interno de la ges-

El reto de la “Nueva Gestión Pública”a través de un cambio basado en las personas


1 Art. 69.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

tión, que revalorice esta función. La acepción predo-minante en la cultura administrativa tradicional delcontrol, entendida como proceso de “verificación” o“examen” de lo realizado por otro, centrado en losaspectos normativos, debe dejar paso a otra concep-ción del control, como función directiva, que tratetambién de:• e v a l u a r, medir, la evolución de la actividad desarro-llada,

• analizar las relaciones de causa-efecto y • proponer las medidas oportunas para mejorar sueficacia y eficiencia. El nuevo marco normativo económico financiero

de las Administraciones Públicas apoya esta visiónal revalorizar la importancia de los principios de efi-cacia, eficiencia y calidad en la gestión pública eincidir especialmente en el desarrollo de la direc-ción por objetivos y en la responsabilidad por lagestión efectuada. El “control financiero permanen-te” previsto en la Ley General Presupuestaria pare-ce ser el marco más adecuado para desarrollar este“control de gestión”. La “función interventora” tra-dicional, al otorgar primacía al principio de legali-dad, parece quedarse corta para este reto.

Por tanto, se debe tratar de acomodar la funcióndel control interno de la gestión a este nuevo con-texto, de manera que su ejercicio sea especialmenteinductivo de los principios que aquí se exponen, afin de contribuir a hacer permeable el sistema paralos mismos.3. La función de recursos humanos como funciónd i re c t i va de carácter estratégico. La gestión delc a p i t a l intelectual para incrementar el valor de lasorganizaciones públicas

Dirigir cualquier organización es, en definitiva,dirigir personas. La gestión de los recursos humanosde la organización tiene una dimensión estratégicaque no acaba de calar en la cultura de las organiza-ciones públicas.

Desde las últimas décadas del siglo XX se asistea una profunda transformación de los principios queguían la moderna gestión de las organizacionesempresariales, en la que el “factor humano” de las

mismas adquiere un papel cada vez más importan-te. Una vez que “el conocimiento” ha sido recono-cido como el factor de producción más importante,las organizaciones modernas comienzan a considerara la tarea de administrar el “capital intelectual”como una de sus prioridades principales.

En síntesis, podríamos decir que se está desarro-llando un nuevo enfoque de las relaciones laborales,en el que el compromiso del empleador de abonarun salario a cambio de la fuerza de trabajo ha bascu-lado hacia el compromiso de contribuir al desarrollointegral, profesional y personal, de los trabajadores;y a esta conclusión se llega, básicamente, por haber-se advertido de que afecta favorablemente a losresultados de la organización y hace sostenible en eltiempo el incremento del valor de la misma, ademásde, por qué no, por otras razones basadas en la éticay el humanismo.

En la era del capital intelectual el estilo de direc-ción de “ordeno y mando” no sirve. Si la organiza-ción está tan interesada en aprovechar las mejorescualidades de sus trabajadores como ellos mismos,se impone un liderazgo que sea capaz de motivar alas personas, de implicarlas en los objetivos de laorganización, basado en la ética, en la comunicaciónpermanente y en la utilización de las habilidadespropias de la inteligencia emocional.

En consecuencia, una cultura corporativa basadaen la denominada “gestión del capital intelectual” yapoyada en un sólido liderazgo ético es el reto aalcanzar por las organizaciones en el siglo XXI, y lagestión pública no debe estar ajena a ello. Debemostener imaginación para adaptar nuestras normas,estilo de dirección y procedimientos de gestión aeste modelo y permanecer atentos a los cambios.

En este proceso de transformación la función deRecursos Humanos debe considerarse como motordel cambio, dado que son las personas las que llevana cabo los avances, los logros y los errores de lasorganizaciones. La convicción creciente de que elpotencial humano es el aspecto esencial para el éxitoorganizacional nos conduce hacia una realidad quedemanda de forma acelerada una gestión profesio-



nalizada en la que se consideren los avances produ-cidos en la actual gestión de los recursos humanos ylas organizaciones.

El enfoque de la gestión del conocimiento no sedesarrolla con la mera implementación de sistemasde información y comunicación, sino a través de laspersonas: Se trata de un cambio fundamentalmentecultural. La organización debe incentivar los valorespropios de este enfoque, favoreciendo la donaciónde conocimientos de los empleados, las comunida-des de prácticas, el aprendizaje continuo. Los siste-mas tecnológicos serán el medio para recoger y ges-tionar los frutos.

Hoy, sin duda, predomina una visión excesiva-mente financiera de la gestión de los RecursosHumanos, en la que los gastos de personal se perci-ben como un “coste”. Sin embargo, una parte muysubstancial de los mismos debería de entendersecomo una auténtica “inversión de capital”.4. Planificación de recursos humanos alineada con laplanificación estratégica

Con cierta frecuencia se vierten opiniones en losmedios de comunicación sobre la existencia de unnúmero excesivo de empleados públicos en tal ocual Administración; insertándose cuadros en losque se señala la evolución expansiva del número deefectivos a su servicio. Sin embargo, he comproba-do que en ninguna ocasión se acompañan esas opi-niones con un análisis que evidencie la pérdida deeficiencia en la prestación de dichos servicios. A mijuicio, cualquier opinión de ese tipo debemos con-siderarla un mero ejercicio de adivinación esotéricacarente de rigor.

Las necesidades de personal, tanto desde elpunto de vista cuantitativo (cantidad de recursoshumanos) como cualitativo (características de losmismos), vienen condicionadas por el despliegueestratégico de la organización: es lo que se conocecomo la “alineación” de los objetivos del área derecursos humanos con los objetivos estratégicos dela org a n i z a c i ó n .

Para evaluar el funcionamiento y utilidad delos órganos y unidades, resulta preciso, por tanto,desarrollar el proceso de planificación estratégica.Dicho de otra manera, ¡para saber si el avióntiene suficiente combustible necesitaré primeroconocer cuál va a ser su plan de vuelo!

Una vez estén determinados los objetivos y ana-lizadas las posibles alternativas de actuación escuando resultará posible verificar si la cantidad ycalidad de los recursos humanos de las que dispone-mos son adecuadas para llevar a cabo los objetivos osi, por el contrario, necesitaremos poner en marchapolíticas de selección y reclutamiento, de redistri-bución interna o de formación.

Esta es la única manera de proceder a una revi-sión periódica de las estructuras existentes, depu-rando duplicidades, recortando excesos y cubriendolas deficiencias que pudieran existir2, a fin de garan-tizar la continua adaptación de la organización a lasnecesidades reales.

Frente al inmovilismo actual de las estructuraso rganizativas resulta preciso configurar entornos fle-xibles, en los que los órganos surjan, se modifiquen ydesaparezcan rápidamente, según se necesiten, quesean ágiles, que no dupliquen sus servicios con otros,y que respondan a los recursos que emplean.5. La necesidad de una nueva política retributiva paralos empleados públicos

Podemos empapelar las oficinas con grandes carte-les sobre nuestro compromiso con la calidad y con laorientación al logro. Perderán toda credibilidad si lapolítica retributiva no contempla ningún incentivovinculado a ello, o si los instrumentos reputadoscomo incentivos en realidad no cumplen esa función.

Ciertamente, las teorías clásicas sobre la motiva-ción (Maslow, Herzberg,…) atribuyen un papelsecundario a la retribución como elemento motiva-dor, que contrasta fuertemente con la percepción delos efectos que produce la aplicación de las políticasretributivas en la realidad; lo que ha dado lugar a larevisión del citado marco teórico.



2 Mediante la reordenación y redistribución de efectivos, desde Departamentos excedentarios a los deficitarios.

Es verdad que la gente no se mueve exclusiva-mente por el dinero, pero cobrar lo mismo conindependencia de la productividad que se demues-tre es francamente desmotivador e induce a obtenerbajos niveles de resultados. “Cualquier proyecto decambio está condenado al fracaso si la política retri-butiva conspira contra él”, leía recientemente de unexperto en dirección empresarial.

En consecuencia, el establecimiento de un siste-ma de evaluación del desempeño, al que se vinculeuna parte importante de la retribución, debería seruna de las medidas más urgentes que debería adop-tar cualquier Gobierno para incidir eficazmente enel desarrollo de la cultura de la responsabilidad.

En este marco, resultará básico que los emplea-dos públicos desarrollen la convicción de que amayor esfuerzo se mejorarán los resultados, ymejorando el nivel de cumplimiento de objetivosobtendrán una mayor recompensa. Esta recom-pensa debe ser importante en su escala de valoresy equitativa con relación a la obtenida por el restode trabajadores en función de sus respectivasa p o r t a c i o n e s .

Hoy en día, obviar las ventajas de la utilizaciónde la política retributiva como elemento motiva-dor de la productividad resulta poco menos quei m p e r d o n a b l e .6. La implementación de la gestión por competenciasen la función pública

El concepto de “competencia”, que empezó aser utilizado en los años 70, tras las investigacio-nes realizadas por David McClelland, al tratar dedemostrar la insuficiencia de los tradicionales testde inteligencia y pruebas basadas en la verifica-ción de los conocimientos adquiridos para prede-cir un alto rendimiento en el trabajo, se encuen-tra en la actualidad muy generalizado en el entor-no laboral.

La competencia se define como una capacidadlaboral, susceptible de medición, necesaria paradesarrollar eficazmente una actividad laboral. Estáconformada por conocimientos, habilidades y com-

portamientos que los trabajadores deben demostrarpara que la organización alcance sus metas y objetivos.

Hoy en día está fuera de duda la importanciade las actitudes, de los comportamientos, en elentorno laboral para desarrollar eficazmente lastareas encomendadas. Sin embargo, pese a estereconocimiento, la función pública no sueleincorporar la valoración de las actitudes, valoresy comportamientos a la hora de seleccionar, pro-m o c i o n a r, formar o incentivar al personal a sus e r v i c i o .

La inexistencia del enfoque de la gestión porcompetencias en la selección y promoción de losempleados públicos ha dado lugar a que, en muchasocasiones, las personas elegidas para desempeñar lospuestos hayan acreditado la mejor puntuación queel resto de los aspirantes en la posesión de los cono-cimientos, experiencia y habilidades requeridas,pero no de las actitudes y valores necesarios para eldesempeño con éxito de la función.

En muchas ocasiones las quejas de los usuariosde los servicios encuentran causa en malas actitu-des demostradas por empleados que no reúnendeterminadas competencias necesarias al perfildel puesto que desarrollan. También son frecuen-tes las quejas internas sobre la falta de calidaddirectiva de determinadas personas que ocupanpuestos directivos.

El desempeño eficaz de un puesto de trabajopasa, desde luego, por la preparación académica, losconocimientos, la experiencia y habilidades, perotambién por una serie de actitudes, comportamien-tos y valores cuyo perfil es preciso identificar paracada puesto en concreto.

CONCLUSIÓN: UN PROCESO DE CAMBIO BASADO ENLAS PERSONAS

Analizadas los efectos perniciosos de la culturaburocrática tradicional y los nuevos paradigmas aadoptar, concluimos albergando la esperanza de queeste cambio se produzca focalizándolo en las perso-nas, en los empleados públicos, que son los que, endefinitiva, lo deben hacer posible.



Para poner en marcha el proceso de modernizacióno cambio, sus promotores, las personas que ejercen elliderazgo organizacional, deben haber sido conscien-tes de la necesidad de cambiar, de que la culturaimperante en la organización no es la ideal, al obsta-culizar la consecución de los fines previstos y en con-secuencia, comprometerse con el cambio.

La articulación combinada de los paradigmas yenfoques expuestos generarán la ilusión necesariapara sostener la inercia del cambio, que conduci-rá, con toda seguridad, a realzar la legitimaciónde la existencia del sector público y a la percep-ción de una gestión pública útil y altamente pro-f e s i o n a l i z a d a .



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