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EL NEOLIBERALISMO EN LAS REFORMAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA

(Paper to be presented at LASA2000 Congress, Hyatt Regency Miami, March 18-19, 2000) Autor: Giovanni Pérez Santiago Afiliación: Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI),

Universidad de La Habana, CUBA

INTRODUCCIÓN La década de los 80 fue testigo de un viraje sin precedentes al menos desde los años 30, en la estrategia de desarrollo de América Latina. El catalizador fue la crisis de la deuda que estalló en México en 1982 para extenderse luego por toda el área. Este proceso tomó verdadero auge en los 90 cuando cristalizaron los programas de transformaciones más profundos, y comenzaron a observarse algunos resultados positivos. Los cambios experimentados abarcaron tanto el contenido de las políticas económicas como los propios sistemas productivos y su inserción en la economía global y las instituciones estatales.

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La puesta en marcha del nuevo modelo de desarrollo se debió a la conjunción de una serie de factores: i) los fuertes desequilibrios macroeconómicos provocados por la crisis misma y el posterior estancamiento que ella trajo; ii) la evidencia, ya desde mediados de los 70, del agotamiento de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, que se reflejaba en el estancamiento de la productividad total de los factores; iii) el surgimiento, fundamentalmente en EUA, de una fuerte crítica teórica y empírica al intervencionismo estatal en la economía, encarnada en el monetarismo, la nueva macroeconomía clásica y la escuela de la economía del lado de la oferta; y iv) las nuevas circunstancias externas caracterizadas por el cambio tecnológico acelerado y la globalización. Los principios que inspiraron las reformas –la fe en las virtudes del mercado y el protagonismo del sector privado–, se concretaron en medidas como la liberalización de precios, la desregulación, la eliminación de subsidios, la búsqueda del equilibrio fiscal, la reducción de las barreras al comercio y la privatización tanto de empresas públicas como de funciones hasta el momento consideradas patrimonio del Estado (la salud, la educación y la seguridad social, entre otras). Si bien las transformaciones fundamentales que han experimentado las políticas económicas en América Latina distan mucho de ser similares en lo que a la aplicación en cada país se refiere –se pueden apreciar diferencias notables en cuanto a oportunidad, secuencia, intensidad y velocidad de las reformas, etc.–, el hecho de que innegablemente existan semejanzas (sobre todo en el espíritu de los cambios que apuntan en dirección al fortalecimiento de los mecanismos de mercado en la asignación de recursos y al aumento de la confianza en la capacidad del sector privado para proveer bienes y servicios), ha llevado a muchos autores, líderes de opinión y público en general a hablar de un "modelo neoliberal" de reformas. Hay algunas áreas como la comercial, cambiaria, tributaria y financiera, en las que evidentemente se han realizado reformas amplias –por el número de países que abarcaron– y profundas en un sentido liberalizador: • en la región en su conjunto, los promedios arancelarios han pasado de niveles de 44.6% a

mediados de los 80 al 13.1% a mediados de los 90; • las restricciones no arancelarias que afectaban al 33.8% de las importaciones a mediados

de los 80 cubrían solo el 11.4% a mediados de los 90; • al finalizar 1995, la unificación y desregulación cambiarias habían reducido a 2% el

diferencial promedio entre los tipos de cambio de mercado y oficial, en comparación con el 72% en 1989;

• se ha generalizado la utilización del IVA en sustitución de otros impuestos más

distorsionantes; • las tasas de tributación a las empresas se han reducido a los niveles internacionales;

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• se han eliminado los controles a las tasas de interés, en la mayoría de los países se han reducido los encajes por debajo del 20% y se han modernizado los mecanismos de regulación y supervisión de los sistemas financieros.

En otras áreas, en cambio, los avances han sido mixtos: • aunque la región fue la líder mundial en privatizaciones en la primera mitad de los 90, el

proceso ha estado muy concentrado y solo en unos pocos países el valor de las ventas de activos públicos sobrepasó el 1% del PIB anual en promedio en esos años;

• las reformas laborales han sido escasas y poco profundas, con el resultado paradójico de

que los mercados de trabajo son poco flexibles y, a pesar de ello, no protegen adecuadamente a los trabajadores;

• con la excepción de Chile, en materia de seguridad social solo en los 90 y en menos de 10

países se comenzaron a corregir las deficiencias de los sistemas tradicionales de pensiones introduciendo esquemas de capitalización individual (BID, 1996, pp.71, 72).

Sin embargo, a mi juicio, las especificidades impiden que este proceso pueda ser concebido como el tránsito hacia un modelo homogéneo y de aplicación generalizada, sin retrocesos y de acuerdo con un esquema preconcebido ampliamente aceptado. No obstante, si asumiéramos que las similitudes de los procesos de estabilización y reforma estructural llevados a cabo son lo suficientemente significativas como para no invalidar el término "modelo neoliberal", quedaría todavía la difícil tarea de definir de forma precisa qué se entiende por ello, pues la palabra neoliberal es un adjetivo de un sesgo básicamente político y que no utilizan aquellos autores –fundamentalmente de origen anglosajón– que pertenecen a lo que se denomina mainstream economics y que pueden ser considerados como los creadores y principales continuadores del sustento teórico de esta nueva visión para América Latina, de las políticas y estrategias económicas, en otras palabras, del proceso de desarrollo regional. En lo que resta del trabajo pasaré a definir qué es un modelo liberal puro y revisaré cómo se ajusta la realidad de la región a ese paradigma utilizando para ello los ejemplos de cuatro países, con el objetivo de demostrar que la aplicación práctica de las nuevas políticas no ha sido uniforme y que en ningún caso se ha estado cerca siquiera de lo que el modelo teórico prescribiría. Después haré algunos comentarios críticos de las reformas, señalando algunas deficiencias que las mismas han tenido, y posteriormente intentaré situarlas en el contexto de la globalización. Por último intentaré extraer algunas conclusiones.

EL MODELO TEÓRICO NEOLIBERAL La definición extrema de cómo sería en términos económicos un país liberal, podría ser la siguiente: un lugar donde el Estado se circunscribiera a actuar en el pequeño número de áreas donde solo él es capaz de hacerlo, dejando el resto del terreno libre a los agentes privados que interactuarían, principalmente, a través del mercado.

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En un país como ese, todos los precios estarían liberados –incluyendo las tasas de interés, el tipo de cambio y los salarios–, la tasa de inflación debería estar bajo control (si fuera posible igual a cero o negativa), el gobierno no poseería ni administraría empresas, habría un régimen de libre comercio –no existirían aranceles ni otras restricciones administrativas a las exportaciones y las importaciones–, el peso del sector público medido por la proporción que representara la carga tributaria o el gasto del gobierno en el PIB sería pequeña, el presupuesto estaría equilibrado, el sistema impositivo tendría una amplia base con alícuotas de niveles reducidos y sería simple y neutral, los mercados laborales estarían libres de interferencia –no habría sindicatos ni otras cargas que encarecieran la mano de obra, y, por último, debería asegurarse la existencia de un marco de libre competencia y allí donde esto no fuera posible por la presencia de monopolios naturales, por ejemplo, el Estado intervendría en defensa de los consumidores. La combinación de lo anterior, según este modelo, garantizaría el crecimiento económico y el aumento y difusión del bienestar que sería una consecuencia lógica del incremento del producto previamente alcanzado. En resumen, no habría espacio para la política industrial o comercial o anticíclica o redistributiva, en otras palabras, no existiría la política económica. Una sociedad así no existe –ni ha existido– en el mundo, pero cuando se analizan las críticas antineoliberales más fuertes tal parecería que esa es la situación de América Latina o que al menos se encamina hacia ella rápida e irreversiblemente. Sin embargo, cuando se revisan las propuestas originalmente contenidas en lo que John Williamson denominó "Consenso de Washington",1 que es considerado por muchos como el paquete neoliberal por antonomasia, se puede apreciar que las mismas están muy lejos de proponer unas prescripciones tan radicales como esas. Por ejemplo, en ellas se reconocía que el presupuesto podía ser utilizado para moderar el ciclo económico y que el déficit fiscal podía alcanzar el 2% del PIB sin que fuera considerado un fallo de política; que el gasto público destinado a las inversiones en infraestructura, en salud y en educación, y los subsidios cuidadosamente dirigidos a la protección de grupos vulnerables debía aumentarse; que los impuestos debían mejorar la equidad horizontal sin disminuir la progresividad ya alcanzada; que la liberalización financiera se interpretaba como aplicable al sistema financiero local y no necesariamente implicaba la abolición de los controles de cambio; que el tipo de cambio debía ser manejado de modo que se mantuviera competitivo; que los aranceles debían ser reducidos hasta un nivel del 10% aproximadamente; que estaban justificadas las regulaciones que se establecían siguiendo criterios de seguridad para el consumidor, de protección ambiental o de supervisión prudente de las instituciones financieras, y que este último punto no solo era compatible con la desregulación, sino que esta hacía que dicha supervisión fuera algo esencial (Williamson, 1990). Una vez planteados los puntos anteriores me parece oportuno resaltar que, aunque John Williamson en su presentación original o en otras subsecuentes no puso énfasis en el vasto campo que ese Consenso dejaba libre para el disenso, implícitamente quedó un amplio

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espacio para diferentes visiones –y, consecuentemente, para diferentes políticas económicas– sobre cuestiones tan importantes como: • la deseabilidad de la mantención de controles a los movimientos de capitales; • la necesidad de tener un objetivo numérico con respecto a la cuenta corriente; • cuán rápidamente y hasta dónde debía reducirse la inflación; • lo aconsejable de intentar estabilizar el ciclo económico; • la inutilidad de las políticas de rentas y de los congelamientos de precios y salarios; • la necesidad de eliminar la indización; • la conveniencia de intentar corregir los fallos de mercado mediante técnicas como la

tributación compensatoria; • la proporción del PIB que debía ser recaudada en forma de impuestos y gastada por el

sector público; • si, y hasta qué punto, el ingreso debía ser deliberadamente redistribuido en interés de la

equidad; • si había un papel para la política industrial; • el modelo de economía de mercado que se buscaba (el anglosajón, el europeo o el

japonés); • la prioridad que se le debía otorgar al control de la natalidad y a la preservación

medioambiental. Los tópicos anteriores, que eran y son de la mayor importancia y para los que no había prescripciones de política, no fueron incluidos en el Consenso porque Williamson no percibió que ningún punto de vista particular podía acercarse siquiera a generar algo parecido a un consenso en Washington (Williamson, 1994). Esta situación favoreció –o al menos no impidió– la adopción de sendas diferentes, por parte de las distintas naciones de la región, a la hora de abordar tales cuestiones, y esas decisiones fueron tomadas esencialmente a partir de consideraciones de la situación interna específica de cada país.

LAS REFORMAS EN LA PRÁCTICA A continuación utilizaré algunas facetas de la aplicación práctica de las reformas en cuatro naciones del área cuyas economías son de las más importantes –y que son mostrados como alumnos ejemplares en la aplicación de programas neoliberales–, para demostrar que,

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afortunadamente, el Estado en esta región conserva un papel importante y que el "desvío" de tales recetas es más frecuente de lo que muchas veces se supone, incluso en estos países.

Argentina A raíz de la crisis de la deuda de principios de los 80 –y como respuesta a ella–, se revirtieron las reformas liberales de la década anterior y, como consecuencia, al finalizar ese decenio, Argentina poseía una economía cerrada y muy regulada, y además atravesaba una profunda crisis. No es hasta la asunción de la presidencia de Carlos Saúl Menem en 1989 que empieza la verdadera aplicación de un programa abarcador de transformaciones. Ese propio año se comienza la liberalización comercial, seguida en 1990 por una reforma tributaria y el inicio de las privatizaciones. Entonces, en 1991, se pone en práctica un plan de estabilización para abatir la hiperinflación y se lleva a cabo la reforma laboral. Posteriormente se efectúan las reformas financiera y pensional, en 1992 y 1994, respectivamente. Lo anterior no debería llevarnos a la errónea conclusión de que la Argentina de Menem era un paraíso neoliberal sin intervenciones gubernamentales. Al finalizar 1995 el sistema arancelario no era neutral (había diferentes tasas de protección según se tratara de bienes de consumo, de capital e intermedios), el arancel promedio que aplicaba el país era de un 13.9%, y el 3.1% de las importaciones (medidas por su valor) todavía estaba sujeta a diversas restricciones administrativas; eso sin tener en cuenta el uso reiterado de sobretasas de importación como respuesta a aumentos repentinos de compras en el exterior, incluso ante Brasil que es un socio del MERCOSUR. No me parece que pueda defenderse el criterio de que el país tenía entonces un régimen de libre cambio y las cosas no se han modificado mucho hasta la fecha. Por otra parte, el sistema impositivo tampoco era neutral y las tasas de impuesto a la renta de sociedades y de personas físicas eran de 30% y 11%-30%, respectivamente, y el IVA ascendía al 21%, aunque existían casos especiales en que llegaba al 27%; es decir, la carga tributaria tenía un nivel medio alto (BID, 1996, pp.92, 135). Posteriormente, en 1998, esa carga se incrementó cuando se introdujeron modificaciones al sistema impositivo que incluían aumentos en las tasas de impuestos a las ganancias, la extensión del IVA a actividades antes exentas, la aplicación de gravámenes a las rentas de fuentes externas y a los intereses pagados por las empresas, el establecimiento de un impuesto a la renta mínima presunta, definida como proporción de los activos, y el control de los precios de transferencia. En 1999 continuó el aumento del conjunto de impuestos a las ganancias y al patrimonio y el nuevo gobierno de Fernando de la Rúa ha propuesto un paquete de ajuste fiscal que incluye incrementos adicionales en la tributación. Es interesante señalar que entre 1982 y 1999 el presupuesto estatal casi nunca ha mostrado superávit, a pesar de que las cuentas públicas han incluido los voluminosos ingresos provenientes de las privatizaciones. Asimismo, al concluir 1995 aún existían controles sobre algunas tasas de interés activas y los encajes sobre depósitos bancarios llegaban hasta la nada despreciable cifra del 15%, y

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subsistían todavía créditos dirigidos (solo había sido privatizado el 15% de los préstamos que antes de las reformas concedían los bancos estatales). En cuanto al mercado laboral, los costos de despido eran de nivel medio alto (3 sueldos al cabo de un año de trabajo y 12 al cabo de diez);2 las contribuciones a la seguridad social eran muy elevadas (33.2%), solo superadas por las de Uruguay (39%); existían límites a la jornada laboral, y una legislación de salario mínimo y de recargo por horas extras y por trabajo en días feriados; y las fórmulas de contratación tenían un nivel intermedio de flexibilidad. Todo esto denotaba rigideces importantes en dicho mercado (BID, 1996, pp.92, 149, 194, 208). Ha habido muchos otros ejemplos de "incumplimientos" con el paradigma liberal. Por ejemplo, a menudo la privatización de grandes empresas de servicios públicos del gobierno no ha estado precedida por una adecuada regulación y protección de la competencia y lo que en la práctica ha ocurrido muchas veces ha sido el simple traspaso a propiedad privada de un monopolio estatal, lo que ha tenido un costo elevado para el bienestar del consumidor en términos de la calidad de los servicios que ha recibido y de los precios que ha tenido que pagar. Los sectores eléctrico y de telecomunicaciones son una muestra aleccionadora en este sentido. Hay que destacar aquí que todavía a fines de los 90 no había sido privatizada una gran parte del enorme sector bancario estatal, sobre todo de aquellas instituciones que pertenecían a jurisdicciones provinciales. Pero quizás la interferencia más notable en la libre determinación de un precio haya sido en el mercado cambiario, donde por ley se fijó desde abril de 1991 el valor de la moneda local, con una paridad de 1 a 1 respecto del dólar de EUA. Desde ese momento –y a pesar de las grandes fluctuaciones que ha experimentado la economía–, la tasa de cambio ha permanecido inamovible y la sobrevaluación que ha estado sufriendo la moneda desde hace tiempo es una de las causas fundamentales de los déficits en cuenta corriente del país, que incluso en un año de fuerte recesión como 1995 casi llegó a los US$ 5000 millones. Me parece importante apuntar que a partir de que la propagación del "efecto tequila" revelara las grandes debilidades en la regulación, supervisión y fiscalización del sistema bancario-financiero, el gobierno ha emprendido un proceso continuo de reforzamiento de los marcos reguladores para fortalecer este sector y en 1995 llevó a cabo un programa agresivo de otorgamiento de garantías a los depósitos y de apoyo a los bancos con el objetivo de menguar el impacto negativo de la crisis mexicana. Ese activismo está bastante lejos de la visión liberal de que ello solo crea riesgo moral y que los agentes privados deben ser responsables de sus decisiones y enfrentar las consecuencias que de ellas se deriven.

México

Este país también llevó a cabo durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-94) un amplio programa de privatizaciones y reformas comerciales, tributarias y financieras muy bien acogidas por la comunidad financiera internacional, y que fueron continuadas posteriormente por el gobierno de Ernesto Zedillo.

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No obstante, igual que en Argentina, pueden verificarse límites, a veces muy importantes, a la libertad de los mercados. Al finalizar 1995 el arancel externo promedio era del 14.2%, el 19% de las importaciones aún estaba sometido a restricciones administrativas, y el sistema arancelario no era neutral (las tarifas que enfrentaban los bienes de consumo eran casi el doble de las que tenían que soportar los bienes intermedios y de capital), por lo que sería difícilmente justificable la afirmación de que el país llevaba a cabo una política de libre comercio como preconizaría cualquier liberal. En cuanto al sistema tributario, hay que decir que las tasas de impuesto a la renta de sociedades y a las personas físicas eran del 34% y de 3%-35%, respectivamente, y que el IVA era del 15%;o sea, la carga tributaria era de nivel medio. Por otra parte, a fines de 1995 todavía no habían sido liberalizadas todas las tasas de interés activas y permanecían en vigor programas de crédito dirigido; y en lo que al mercado laboral se refiere, hay que decir que los costos de despido (4.2 meses de salario después de un año de trabajo y 10.7 después de diez) y las contribuciones a la seguridad social (30% del sueldo) eran de nivel medio alto; que existían legislaciones de salario mínimo y sobre límites a la jornada laboral, y de recargo por horas extras y por trabajo en días feriados; y que las fórmulas de contratación eran rígidas. Lo anterior le confería un grado de inflexibilidad bastante alto al mercado laboral (BID, 1996, pp.93, 194, 150, 208). Además, un rasgo muy notable en México es el hecho de que, a pesar de haber llevado a cabo un programa de privatizaciones a gran escala, había sectores muy importantes que aún permanecían en manos del Estado a fines de los 90: el eléctrico, el de los ferrocarriles y el del petróleo. Aunque recientemente se ha discutido en el Congreso –sin éxito– la posibilidad de privatizar el primero de ellos y se ha enajenado parte del segundo, el tercero no pasará a manos privadas en un futuro previsible. Ni siquiera ante las enormes presiones de los organizadores del paquete de rescate financiero de 1995, el Presidente Zedillo pudo vencer la oposición de diversos sectores de la sociedad a la venta de Petróleos Mexicanos. Tomando en cuenta el peso tan importante que tiene PEMEX en los ingresos por exportaciones del país y que representa un tercio de los ingresos del fisco, y el papel vital que también desempeñan las ramas eléctrica y de transporte ferroviario, es evidente que el gobierno aún retiene herramientas muy poderosas de manejo de la economía. Es curioso también que en el proceso de privatización de la banca de principios de los 90 había un objetivo declarado de impedir, o al menos obstaculizar, la entrada de capital foráneo en esta rama. No fue hasta 1999 que se eliminaron las restricciones a la inversión extranjera en el sector bancario-financiero. Por último, otras muestras del desvío de lo que serían prescripciones liberales son la persistencia de tasas de inflación de dos dígitos y de déficits fiscales durante la mayor parte de los 90, cuando más drásticamente neoliberal ha sido la política económica; la decisión del gobierno de implementar un programa de rescate bancario y de apoyo a deudores de gran escala a raíz de la crisis que se desató con la devaluación del peso mexicano a fines de 1994,

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cuyo costo fiscal se calcula en un valor equivalente al 21.7% del PIB de México en 1999 (CEPAL, 1999b, p.61); la política fuertemente intervencionista de manejo del tipo de cambio que precedió al colapso del peso en 1994; y, al igual que en Argentina, un movimiento decidido en dirección a la mejora del marco regulador y de supervisión del sistema bancaro-financiero.

Perú A partir de la toma del poder por el ingeniero Alberto Fujimori en 1990 se implementa un programa de transformaciones económicas profundas, que incluyó una liberalización financiera, comercial y de precios, una reforma tributaria, un programa de privatizaciones de amplio alcance y una reducción arancelaria notable. Una vez más, incurriríamos en un error al creer que el Perú pasó a ser un típico país liberal. Al concluir 1995 el arancel externo promedio tenía un nivel medio (16.3%) y no era neutral, además de que existían sobretasas de importación. Por otro lado, el impuesto a la renta de sociedades y de las personas físicas era de 30% y 15%-30%, respectivamente, y el IVA de un 16%, aunque con excepciones en que era del 18%.3 Es decir, la carga tributaria tenía también nivel medio, y los ingresos al presupuesto provenientes de impuestos al comercio exterior constituían casi un 15% del total. Asimismo, los costos de despido eran de 2 salarios al cabo de un año de trabajo y de 20 después de diez, y las contribuciones a la seguridad social ascendían al 25% del sueldo. Además estaba en vigor una legislación que establecía salario mínimo –que fue incrementado en 1999–, recargos por horas extras y por trabajo en días feriados, y las fórmulas de contratación poseían una flexibilidad intermedia. O sea, el mercado de trabajo presentaba rigideces importantes. En lo que se refiere al sistema financiero, al concluir 1995 existían requisitos de reserva del 9% sobre los depósitos en moneda local y un encaje sobre los depósitos a plazo en moneda extranjera del 43.5% –mayor aún que el de Chile–;4 había programas de crédito dirigido, y solamente se había privatizado el 25% del mercado de préstamos estatales existente al comenzar las reformas (BID, 1996, pp.93, 130, 135, 149, 163, 194). Por último, de una parte, en 1998 la Superintendencia de Banca y Seguros intervino el Banco República y se determinó un régimen de vigilancia para el Banco Latino del que la estatal Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) terminó convirtiéndose en el principal accionista, y en 1999 se diseñó un paquete de rescate que trasladó parte de la cartera pesada a instituciones públicas, con un costo cuasifiscal estimado en un 1% del PIB; por otra, el presupuesto público solo ha estado en superávit en un año durante los 90 y la inflación alcanzó niveles de un dígito recién en 1997; y el programa de privatizaciones, que perdió impulso en 1998, no había sido completado aún y el Estado todavía poseía importantes activos en sus manos como son yacimientos gasíferos. El programa de enajenaciones y concesiones por valor de US$ 800 millones de 1999, tuvo un grado de

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cumplimiento ligeramente superior al 50% (CEPAL, 1999b, p.44). Todas las características anteriores no encajan bien en un modelo liberal como el definido previamente.

Chile Este es sin dudas el ejemplo clásico en la aplicación del modelo neoliberal, por ser el pionero en la introducción de reformas de apertura y liberalización de los mercados. Tales transformaciones fueron introducidas desde mediados de los 70 y abarcaron las áreas comercial, cambiaria, tributaria, laboral, pensional y las privatizaciones. No obstante, las desviaciones del modelo neoliberal puro han sido significativas y abundantes y en este caso me extenderé un poco más. Al término de 1995 Chile contaba con una política comercial bastante liberal: el sistema arancelario era prácticamente neutral pues tenía un arancel casi uniforme del 11%,5 y solo el 0.4% de las importaciones estaba sometido a restricciones administrativas (BID, 1996, p.92). Y en cuanto al sistema impositivo, después de la profunda reforma de 1975, el mismo fue significativamente simplificado, uniformado y racionalizado. Sería un error, sin embargo, asumir que el gobierno había renunciado a las políticas comercial y fiscal como herramientas para alcanzar objetivos trazados porque en la realidad las ha utilizado activamente. Llama la atención que, tras una contracción del 15% en 1982-83, la economía chilena haya repuntado 6% en 1984 después que se elevaran los aranceles transitoriamente a un 35%, y que ese repunte se haya consolidado posteriormente cuando: i) entre 1984 y 1989, y para amortiguar los efectos negativos de la crisis de la deuda, se crearon las bandas de precios de sustentación (para los productores agrícolas con tierras ociosas por su alto nivel de endeudamiento), que aunque móviles, fijaban un precio mínimo por encima del internacional cuando este último cayera por debajo del precio interno; y ii) se promovieron las exportaciones no tradicionales nuevas por medio del reintegro simplificado, que fue una forma elegante de disfrazar un subsidio: se le devolvía al exportador el 10% del valor bruto de su producción, lo que sobrecompensaba los costos arancelarios de los insumos importados (Ramos, 1997, pp.18, 20). Considero que vale la pena insistir en la política de promoción de exportaciones de Chile, ilustrándola con el caso del salmón, pues la misma ha sido mucho más que el simple esquema de reintegro ya mencionado. En 1980 la cría de ese pez era casi insignificante. Con la puesta en práctica de esta política, el salmón pasó a ser uno de los productos de exportación más importantes, convirtiendo al país en uno de los principales exportadores del mundo. Las exportaciones de salmón chileno se multiplicaron por 58 entre 1986 y 1993, pasando de US$ 5 millones a US$ 291 millones. Al mismo tiempo se diversificaron las especies y los mercados de destino. Esta actividad tuvo éxito a partir de las incursiones de la Fundación Chile, una institución de investigación y transferencia de tecnología de carácter mixto público-privado, y del apoyo de Pro Chile, la entidad pública de promoción de

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exportaciones, en la comercialización del producto. Asimismo fueron importantes las gestiones de Pro Chile en Estados Unidos para desactivar las amenazas contra el salmón chileno por supuesto dumping (BID, 1996, p.110). Otra forma de intervención muy en el decenio de los 80, y en medio de la crisis, fue la decisión del gobierno de "socializar" la deuda de la banca, es decir, hacerse cargo de la misma. El Banco Central intervino librando a los bancos de su cartera mala, pagándosela con dinero fresco, contra el compromiso de que se lo devolviera de sus utilidades futuras, pero sin fijar un plazo definitivo. Todavía a fines de los 90 este proceso de devolución de los préstamos al Banco Central no había concluido. Las desviaciones del modelo neoliberal se hicieron aún mayores a partir de 1990 con el advenimiento de la democracia: la estrategia de desarrollo, aunque mantuvo las bases sentadas en los años de la dictadura, se modificó para concederle al Estado un papel aún más activo en la persecución del crecimiento y la equidad en forma simultánea –y no secuencial como plantearía una visión liberal. En este período de 1990-95, gracias al aumento de la productividad, al fortalecimiento sindical, al aumento agresivo pero concertado de los muy rezagados salarios mínimos y al importante incremento en la tributación (algo más del 2% del PIB), los salarios reales se elevaron casi un 4.5% por año y se pudieron aumentar significativamente las inversiones en capital humano (salud, educación, vivienda) que habían quedado a la zaga, así como las pensiones mínimas y las asignaciones familiares. Con esto el porcentaje de pobres disminuyó notablemente a menos del 30% de la población y se mejoró la distribución del ingreso (Ramos, 1997, p.19). Otros elementos importantes a tener en cuenta son que en 1989 Chile tenía la carga tributaria sobre el sector privado más elevada de la región (en torno al 20% del PIB) y esta fue aumentada a cerca del 22% con las alzas de impuestos de 1990 (Ramos, 1997, p.19). Así, tenemos que para 1996 la carga tributaria, aunque en el caso de las empresas era baja (solo un 15%), tenía un nivel medio alto en el caso de los impuestos a la renta de las personas físicas y del IVA, 5%-45% y 18%, respectivamente (BID, 1996, p.92). A su vez, en lo que respecta al mercado laboral, al término de 1995 los costos de despido después de un año y después de diez años de trabajo eran de dos y once salarios, respectivamente, y las contribuciones a la Seguridad Social ascendían un 22% del sueldo; estaba en vigor una legislación de salario mínimo, de límite a la jornada laboral y de recargo por horas extras; y las fórmulas de contratación tenían una flexibilidad intermedia. Como se puede apreciar, existían rigideces importantes en este mercado (BID, 1996, pp.92, 151, 194, 208). En lo tocante a las privatizaciones, es bueno notar que a pesar de que durante los años de la dictadura se vendió una parte considerable de la propiedad pública, a fines de los 90 el Estado todavía conservaba en su poder activos muy importantes: los puertos, la empresa ENAP –el monopolio a cargo de la comercialización del petróleo–, y, más significativo aún, la compañía CODELCO, la enorme productora de cobre, el principal rubro de exportación del país y una de las fuentes de ingresos más importantes del fisco. En este último sector, el gobierno ha establecido un fondo de estabilización mediante el cual se ahorra una parte del valor de las ventas del mineral cuando su precio es muy elevado en los mercados mundiales

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que se utiliza después para apoyar a los productores cuando ese mismo precio se deprime y cae por debajo de un límite establecido. Esta es una forma muy importante de intervención estatal para otorgarle estabilidad a la economía porque tiende a moderar el ciclo económico que, en el caso chileno, está fuertemente asociado a las oscilaciones del precio del cobre en los mercados internacionales. Como muestras adicionales del activismo de la política económica tenemos que en 1998 se creó un Fondo de Infraestructura, con un aporte inicial de 150 millones de dólares, orientado a dar estabilidad y coherencia intertemporal a los flujos de fondos y compromisos derivados de las obras públicas ejecutadas conforme al mecanismo de concesiones (CEPAL, 1999a, p.177), y en 1999 se llevó a cabo una política de reactivación concertada entre el Banco Central y la autoridad fiscal que incluyó la ampliación de los programas de inversión pública intensivos en empleo, el adelanto de inversiones de empresas públicas y de la minería del cobre; un incentivo tributario a la compra de viviendas; la reprogramación de los compromisos de los deudores del Banco del Estado y del sector público, incluida la condonación de ciertos intereses y multas de deudas. Por último, quiero referirme con cierto detalle a las sofisticadas políticas que las autoridades monetarias han utilizado para regular los flujos de capital y manejar el tipo de cambio durante los 90, lo que ha convertido al país en un caso paradigmático en ese sentido.6 Por una parte el Banco Central ha intentado desalentar los influjos de capital especulativo a la vez que ha mantenido abierto el acceso a la Inversión Extranjera Directa (IED). Por otra, ha buscado aislar parcialmente la economía interna de los impactos de los influjos de capital interviniendo en los mercados de divisas y esterilizando casi completamente los efectos de la rápida acumulación de reservas internacionales. Dos factores que han contribuido al éxito alcanzado han sido una política fiscal muy responsable (el país ha exhibido superávits presupuestarios de entre 1% y 2% del PIB en los 90) y la presencia de una regulación bancaria muy prudente introducida como resultado de la crisis bancaria de 1982-83 y perfeccionada con el tiempo. La consideración principal que está detrás de las políticas de manejo de los flujos de capital y del tipo de cambio, ha sido la protección del modelo de crecimiento basado en la expansión y diversificación de las exportaciones definido por el gobierno. Para que las exportaciones pudieran –y puedan– seguir siendo la locomotora del crecimiento de la economía chilena, el nivel y la estabilidad de la tasa de cambio real eran elementos cruciales y este objetivo pudo haber estado en peligro si los influjos de capital hubieran provocado una apreciación excesiva del tipo de cambio y una mayor volatilidad futura cuando el sentido de los flujos netos se revirtiera. Por ello se optó por intervenir en el mercado de divisas para evitar grandes desequilibrios del tipo de cambio real con respecto a la tendencia de largo plazo. Esta opción de hacer prevalecer los factores de largo plazo asumía que había información asimétrica entre el mercado y las autoridades monetarias puesto que estas últimas tenían un mejor conocimiento de los factores subyacentes a la balanza de pagos y un horizonte de planificación más largo que los agentes que operan guiados fundamentalmente por criterios de corto plazo.

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Desde mediados de los 90 comenzó un creciente influjo de capitales y, en junio de 1991, se estableció un encaje (que no generaba intereses) del 20% sobre toda la gama de créditos externos. Esas reservas tenían que ser mantenidas en el Banco Central por un mínimo de 90 días y un máximo de un año. Al mismo tiempo se extendió a los préstamos foráneos un impuesto del 1.2% anual sobre el crédito interno. En julio comenzó a aceptarse una alternativa al encaje para los créditos a medio plazo: el pago al Banco Central de un monto equivalente al costo financiero de la reserva. Este costo se calculaba aplicando la LIBOR más un 2.5% (a tasa anual) al monto del encaje. El requisito de reserva, la opción de pagarle al Banco Central su costo financiero y el impuesto al crédito externo tenían un costo marginal igual a cero para préstamos que excedieran el año, pero los dos primeros eran particularmente onerosos para préstamos de muy corto plazo. Con el paso del tiempo, y a medida que aumentaban los influjos de capital, los requisitos de reserva se hicieron más estrictos y fueron extendidos a la mayoría de las transacciones financieras internacionales: desde mayo de 1992 el encaje fue incrementado al 30% y extendido a los depósitos a plazo en moneda extranjera y a la compra de acciones chilenas por parte de extranjeros. El período durante el cual el depósito debía ser mantenido se elevó a un año independientemente de la duración del préstamo, y el margen sobre la LIBOR en el caso de pagar el costo financiero del encaje se aumentó al 4%. También se desplegaron esfuerzos para eliminar la evasión de estos tributos mediante el monitoreo de las solicitudes de IED: se comenzó a negar el permiso de entrar al país como IED (exenta del cumplimiento con el requisito de reserva) cuando se determinaba que el influjo era realmente capital financiero disfrazado, en cuyo caso se obligaba a registrar los fondos en el Banco Central y a efectuar el depósito correspondiente. Posteriormente, con la aguda escasez de influjos financieros a raíz de la crisis asiática, el encaje fue reducido a un 10% en junio de 1998 y subsecuentemente a cero en el mes de septiembre. No obstante, las autoridades anunciaron que la herramienta de política seguía susceptible de ser utilizada en el futuro en caso de ser necesario. Simultáneamente con la restricción a la entrada de flujos de capital de corto plazo se comenzó, desde 1991, el relajamiento de los controles a la salida de capitales como una forma de aliviar las presiones apreciativas sobre el peso. En particular se le permitió a las administradoras de fondos de pensión invertir en el exterior hasta un 12% de sus activos. Por su parte, la política cambiaria ha experimentado grandes variaciones en el tiempo. El uso de un tipo de cambio nominal fijo en 1979-82 con devaluaciones preestablecidas, en el contexto de una liberalización de la cuenta de capital virtualmente completa, fue abandonado tras la recesión que le siguió a la crisis de la deuda. De 1983 a 1989 se estableció una fijación reptante, con una banda de flotación de un 2% (ampliada a 3% en 1988 y a 5% en 1989). La tasa "oficial" era devaluada diariamente, en línea con el diferencial entre la inflación interna y un estimado de la inflación externa. En varias ocasiones se añadieron devaluaciones nominales discretas, ayudando a alcanzar una notable depreciación real entre 1981 y 1988.

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A comienzos de 1992 la banda de fluctuación fue ampliada gradualmente hasta un 12.5% a mediados de 1998, y la tasa oficial fue revaluada discretamente varias veces. En junio de ese año la banda fue reducida a un piso de 3.5% por debajo del valor de referencia del dólar y un techo de 2% por encima de este, y en septiembre del propio año se restauró la simetría de la banda cambiaria, elevando el límite superior al 3.5%, y esta se amplió progresivamente hasta un 5% a fines de año. A inicios de septiembre de 1999 se instauró la libre flotación cambiaria.7 A su vez, una canasta remplazó al dólar a la hora de establecer un tipo de cambio de referencia para introducir una mayor incertidumbre, con respecto al tipo de cambio, a los flujos de capital especulativo que están denominados mayormente en dólares y de ese modo hacer menos rentable el arbitraje de tasas de interés entre el dólar y el peso. No obstante, la modificación arbitraria de los factores de ponderación asignados a las monedas de dicha canasta con el objetivo de disminuir el piso de la banda le han restado credibilidad a la misma como valor de referencia para determinar el tipo de cambio. Además, se ha añadido un 2% de apreciación anual en los cálculos de la tasa central para tener en cuenta que el crecimiento de la productividad en Chile es mayor que el de sus principales socios comerciales. Algunos detalles adicionales del caso chileno que creo interesante apuntar son que a mediados de los 90 todavía existían controles sobre ciertas tasas de interés activas, se mantenían programas de crédito dirigido, se aplicaban encajes sobre los depósitos en moneda nacional, y que el país no disfrutó de una tasa de inflación de un dígito hasta 1994 y que esta no cayó por debajo del 5% hasta 1998, a pesar de que el equipo económico que introdujo las reformas de mercado a partir de mediados de los 70 había estudiado en la Universidad de Chicago –se le conocía como los Chicago Boys– y estaban muy influidos, se dice, por la escuela monetarista de Milton Friedman que sentía una particular aversión por la inflación. Después de todo parece que aquí, como en casi todos los demás aspectos de la formulación de la política económica, también lo que primó fue una buena dosis de pragmatismo y no precisamente una aplicación ciega y rigurosa del "librito" por motivos ideológicos.

COMENTARIOS A LAS REFORMAS Hay varios aspectos que llaman la atención en las reformas de mercado latinoamericanas. En primer lugar, el grado de liberalización y de apertura alcanzado por los países de la región, puede ser catalogado de muy notable solo si le compara con el punto del que partieron, pero no si se toma en cuenta la realidad de los países desarrollados, que han cultivado por años una trayectoria orientada al mercado y relativamente abierta; es decir, lo significativo es la ruptura con el pasado dirigista, estatista, mercantilista y cerrado, que generaron las políticas populistas, y no el punto al que se ha llegado. Los niveles de protección arancelaria, simplificación tributaria, y de desregulación y privatización no son algo sin precedentes en la historia de la humanidad, otras partes del mundo –Europa Occidental, Norteamérica e incluso Asia Oriental– han avanzado más en ese sentido y no por ello se les considera paradigmas neoliberales. Me gustaría más pensar en las reformas como un intento de

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imprimirle un poco de racionalidad económica a unos sistemas productivos que evidentemente estaban plagados de problemas estructurales y de ineficiencias. En este sentido, hasta el keynesiano más ortodoxo estaría de acuerdo con que se requería una mayor dosis de mercado. En segundo lugar, las diferencias han estado ampliamente presentes, tanto entre países como al interior de los mismos en diversos momentos. Unos pocos ejemplos bastarían para probarlo. El esquema argentino de tipo de cambio fijo no podría estar más alejado del brasileño o el mexicano de libre flotación. Y a su vez, los regímenes de tipo de cambio flexibles actuales de Brasil y México distan bastante de los cuasifijos que esos países utilizaron previamente hasta enero de 1999 y diciembre de 1994, respectivamente. Asimismo, el tratamiento restrictivo que Chile y Colombia dieron al capital foráneo de corto plazo en los 90 fue muy distinto del que estuvo presente en Argentina y México, donde este era bienvenido. También, pueden observarse tres modelos diferentes de sistemas de pensiones en la región: totalmente privado, público y privado en competencia paralela, y privado como complemento del público. Además, el ancla nominal que utilizaron Argentina y Brasil en sus programas de estabilización fue el tipo de cambio mientras que en Perú y República Dominicana fue la oferta monetaria. Por último, aunque esto no agota la lista, ha habido grandes divergencias en la posición fiscal de las naciones de la región en cuanto a acumulación de deuda pública y magnitud de los déficits presupuestarios. En tercer lugar, uno de los rasgos más desalentadores de los programas implementados ha sido el limitado número de casos con un éxito sustentable y el altísimo costo social de los mismos, por lo que no se debe buscar en los escasos beneficios tangibles la explicación a la continuidad de las reformas, que han sobrevivido aun en períodos de crisis agudas como las de 1995 y 1998. Con excepción de la transformación chilena, la experiencia del área puede ser caracterizada como un ciclo de auge-depresión asociado con un comportamiento de corto plazo encaminado a asegurar préstamos de organismos multilaterales como el FMI, el Banco Mundial y el BID. La condicionalidad de tales préstamos a menudo ha profundizado las recesiones mediante paquetes de ajuste fiscal, la devaluación y liberalización comercial. Sin embargo, una vez que se ha vislumbrado alguna recuperación económica, esta se ha visto restringida por un aumento endémico del déficit presupuestario –debido a presiones políticas– y por un déficit en cuenta corriente que se ha originado en las crecientes demandas de importación del sector privado. El resultado: el regreso a unas condiciones económicas maduras para otra crisis. Los casos de Argentina, México y Perú son muestras elocuentes. Ricardo Hausmann ha descrito muy bien la anatomía de estas crisis: • Primero, la fase de adopción de las reformas: se ponen en marcha un conjunto de

transformaciones para reducir la inflación, se abre la economía mediante un recorte arancelario, se eliminan controles de precios y sobre las tasas de interés, y se privatizan empresas públicas;

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• Segundo, la fase de auge: el optimismo por las perspectivas de baja inflación y crecimiento futuro provoca una repatriación de capitales fugados y el ingreso de dinero de extranjeros entusiastas. Caen las tasas de interés y los bancos tienen recursos en abundancia para expandir el crédito. Las familias incrementan las compras de bienes de consumo duradero que antes no estaban disponibles, utilizando crédito barato. Aumentan las importaciones, empeora la balanza comercial, y la moneda se sobrevalúa en términos reales. Los impuestos sobre el gasto y las importaciones le permiten al gobierno elevar su gasto y mantener bajo el déficit público. La economía se recupera;

• Tercero, la fase de stress: después de unos tres años, las familias comienzan a gastar

menos pues ya tienen los bienes que necesitaban y están altamente endeudadas. Los mercados se ponen nerviosos por el gran déficit comercial y la moneda fuerte. Caen los flujos de capital causando un aumento de las tasas de interés y presionando sobre la moneda que es defendida por el Banco Central vendiendo reservas. La economía se estanca, provocando una declinación en los ingresos fiscales y un gran déficit presupuestario;

• Cuarto, la fase de crisis: los residentes y los extranjeros, temiendo por la moneda, los

grandes déficits externo y fiscal, y un debilitado sistema bancario, comienzan a sacar su dinero del país. La moneda se deprecia, los bancos colapsan y el gobierno se ve forzado a rescatar a los depositantes a un costo fiscal enorme. La economía entra en recesión. Con los ingresos fiscales cayendo, los costos del rescate creciendo, y la disposición de aceptar deuda pública disminuyendo, el gobierno debe aumentar los impuestos y recortar los gastos, profundizando así la recesión. Sin la posibilidad de obtener créditos frescos y las ventas cayendo, las firmas van a la bancarrota y arrastran a los bancos con ellas;

• Quinto, la fase de rescate: el gobierno llama al FMI y lo que sigue son una devaluación y

un ajuste fiscal (Hausmann, 1997, p.63). Algo que ha reforzado el ciclo antes descrito, es que los programas de ajuste fiscal que han formado parte de los esfuerzos de estabilización no le han puesto suficiente atención a algunas características cíclicas del comportamiento de las finanzas gubernamentales que se derivan de tres componentes endógenos que han estado presentes de un modo u otro en diversos países: i) el efecto Olivera-Tanzi –la pérdida de ingresos tributarios reales por el hecho de que muchos de los impuestos no son inmediatamente recaudados; ii) la incapacidad de los precios del sector público de ajustarse a la inflación; y iii) la devaluación para estimular las exportaciones que ha sido una fuente del incremento en el servicio de la deuda. En cuarto lugar, indudablemente las reformas pueden mostrar éxitos notables en algunos terrenos. Las hiperinflaciones fueron eliminadas y la tasa de inflación promedio de la región actualmente es de un solo dígito; las exportaciones manufactureras (en buena medida no tradicionales) han duplicado su participación en las exportaciones totales; la productividad del sector manufacturero ha crecido notablemente; se han modernizado sectores importantes de la economía y se han integrado a los mercados internacionales; las políticas fiscales y monetarias se han hecho más prudentes, etc.

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No obstante, hay dos campos en los que las reformas han sido muy costosas y su éxito tampoco ha sido evidente. Lo sorprendente es que no se previera que esto fuera así: las políticas de ajuste fiscal en el marco de los programas de estabilización y las liberalizaciones financieras. Las primeras provocaron severas recesiones por creerse en la capacidad de los precios de ajustarse rápidamente sin afectar los volúmenes de producción, aún en casos de serios desequilibrios estructurales. Aquí se privilegiaron los recortes del gasto en lugar de los aumentos de impuestos y ello tuvo una incidencia negativa en los niveles, deprimidos históricamente, de inversión en recursos humanos (salud, educación, vivienda) y en infraestructura física y científica. Sin embargo, el equilibrio presupuestario ha sido raras veces alcanzado, a pesar de incluir como ingresos el valor de las ventas de empresas estatales. Faltó una lucha más decidida contra la evasión fiscal y quizás el percatarse de que era posible aumentar la presión fiscal sin que ello constituyera un desincentivo importante al ahorro y el crecimiento. La experiencia chilena en los 90 es clara en ese sentido. Es justo, sin embargo, reconocer que el endemismo de los desequilibrios fiscales en América Latina no se debe solo a fallas en la política económica, hay factores político-institucionales que contribuyen a explicar, quizás mejor que factores puramente económicos, la persistencia de déficits del sector público en la región. Concretamente, la presencia de leyes que limiten el tamaño permisible del déficit, procedimientos de votación verticalistas, y la transparencia presupuestaria y el control son muy importantes para promover la disciplina fiscal y estos elementos casi nunca han estado presentes en el área. Pero el mero reconocimiento de la relevancia de tales factores no implica que puedan ser abordados fácilmente porque ello implicaría modificaciones en la forma de funcionamiento del sistema político y ello entraña dificultades obvias. En cuanto a las liberalizaciones financieras, hay que decir que los esperados efectos positivos sobre el ahorro no se han visto en la mayoría de los casos y estas reformas han resultado ser una de las experiencias más desastrosas. Una revisión leve de la vasta literatura sobre los mercados financieros sería suficiente para comprender que no podía ser de otro modo pues estos son mercados muy diferentes a los de bienes, y donde son esenciales la estabilidad y la confianza. Es por ello que se producen ajustes de precios (vía tasas de interés) y también de cantidades (vía racionamiento del crédito). Por lo anterior es que llama la atención la ingenuidad con que los responsables de política efectuaron las liberalizaciones financieras, comenzando por las del Cono Sur en los 70. Los mercados financieros pueden ser caracterizados como el cerebro de la economía. Captan el ahorro de los agentes que disponen de excesos de recursos y lo canalizan a los que le puedan dar el mejor uso. Pero aquí no concluye su trabajo. Deben continuar monitoreando la utilización de los fondos, asegurándose de que sean invertidos productivamente. En este proceso, los mercados financieros cumplen muchas otras funciones, incluyendo la reducción del riesgo, el incremento de la liquidez y la transmisión de información. Sin embargo, librados a su propia suerte no realizarán un buen trabajo pues

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los problemas de información incompleta, mercados incompletos y contratos incompletos son particularmente agudos en este sector. Los mercados de capital, en particular, requieren de estándares de auditoría acompañados de sistemas legales que desincentiven el fraude, provean a los inversores de información adecuada sobre los activos y pasivos de las empresas y protejan a los accionistas minoritarios. Pero esta transparencia por sí misma no es suficiente, en parte porque la información es imperfecta. Un buen marco legal combinado con regulación y supervisión resulta necesario para mitigar estos problemas de información y fomentar las condiciones para que existan mercados financieros eficientes (Stiglitz, 1998). Más aún, por ser estos unos mercados en los que los ajustes se producen rápidamente, tienden a absorber y reflejar desequilibrios en otros mercados, de modo que es muy peligroso efectuar la liberalización financiera en presencia de grandes desequilibrios macroeconómicos. Eso parecía desconocido a los formuladores de política pues no lo tuvieron en cuenta, apesar de que en innumerables documentos del Banco Mundial y del FMI llamaban la atención sobre ello. Por tanto, no es de extrañar la recurrencia de los colapsos bancarios en una región con una carencia tan marcada de los resguardos que impidieran a la banca asumir riesgos exagerados. Un signo alentador es el hecho de que desde los 90 se observa un tendencia generalizada en el subcontinente a abordar estas cuestiones apremiantes. Quiero señalar por último que es muchas de las dificultades para producir resultados positivos que han enfrentado las reformas latinoamericanas, o más bien sus sistemas económicos, encuentran explicación en la manera en que el Estado funciona y en ese contexto cualquier otra reforma, aún de signo contrario a las que se implementaron, hubiera podido fracasar también. Elementos esenciales para el buen funcionamiento de la economía son el imperio de la ley, el respeto de los derechos de propiedad, la existencia de una estructura institucional –formal e informal– adecuado, de tribunales imparciales y la ausencia de corrupción generalizada; es decir, un marco de estabilidad y confianza. Todo ello haría el entorno en el que se toman decisiones a nivel microeconómico como las de ahorro-inversión y trabajo-ocio más propenso a generar resultados beneficiosos. Es difícil imaginarse que en una región donde han abundado los golpes de estado, las guerras civiles y los presidentes destituidos por corrupción sea precisamente un lugar en el que florezcan las virtudes económicas.

REFORMAS Y GLOBALIZACIÓN

Para finalizar voy a referirme brevemente al contexto en el que se han llevado a cabo los procesos de reforma en el área. Muchas veces estas se presentan como algo acabado que se le impone desde fuera –léase desde Washington, según se definió anteriormente– como parte del proceso de globalización a los países de la región y ante las que no es posible hacer nada. Sin embargo, aunque la globalización es indudablemente intensa, es también parcial y heterogénea: ha avanzado rápidamente en algunos campos, pero lo ha hecho de manera más lenta en otros.

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Mientras que en ciertos mercados prevalece una elevada movilidad e integración (como en el sector financiero), en otros ámbitos (como la infraestructura) las raíces nacionales aún subsisten como rasgos dominantes. Desde otro punto de vista, si bien el comercio, los flujos de capitales y la tecnología han aumentado su movilidad en las últimas décadas, la capacidad para aprovechar tales cambios positivamente continúa siendo un atributo esencialmente nacional. A pesar del fuerte crecimiento del comercio internacional en comparación con la expansión del PIB, el grueso de las economías nacionales continúa orientado al mercado interno. En promedio, aunque hay muchas diferencias entre países, el mundo exporta entre el 15% y el 20% de lo que produce anualmente. El resultado, entonces, es que entre un 80% y un 85% del PIB que se genera en el mundo en la actualidad no se comercia internacionalmente. Del mismo modo, aunque la IED también ha crecido más rápidamente que la producción, continúa siendo una porción pequeña de la inversión total. En 1996 la IED alcanzó un monto equivalente al 1.2% del PIB mundial y a solo un 6% de la inversión total. Si se agregan los flujos de financiamiento asociados a proyectos de IED, esta participación podría aumentar hasta el 10%. En consecuencia, alrededor del 90% de la inversión mundial corresponde a fuentes nacionales (Bouzas y French-Davis, 1998, p.127) Es evidentemente, entonces, que las políticas públicas continúan teniendo una base eminentemente nacional. Poniendo las cosas en perspectiva, hay que señalar que como tendencia general, la globalización tiene poco de nuevo: desde sus orígenes la historia del sistema capitalista ha estado asociada a la gradual integración de los mercados locales primero, y nacionales y mundiales después. El impulso básico se encuentra en el progreso técnico y, particularmente, en la capacidad del mismo para reducir el costo de desplazar bienes, servicios y factores de producción. En la etapa actual, el proceso se caracteriza por un notable incremento de la capacidad de las empresas para fragmentar geográficamente los procesos productivos, lo que ha contribuido a un crecimiento sostenido del comercio y la inversión internacionales. No obstante, a pesar de las tendencias a la homogeneización en las formas de organización de la producción que ello trae como consecuencia, las economías nacionales continúan mostrando fuertes rasgos distintivos en la forma particular en que se organizan los mercados, y la manera específica en que se articulan las relaciones entre estos, el Estado y la sociedad civil. Por ejemplo, a pesar de la creciente movilidad del factor tecnología, subsisten fuertes disparidades en la capacidad de aprovecharla y traducirla en aumentos de productividad, debido a los diferentes niveles de aptitudes de las personas que utilizan las maquinarias y equipos en los que está incorporada esa tecnología. Por tanto, la capacidad de aprovechar los beneficios de los flujos comerciales, de inversión y tecnológicos depende mucho de la disponibilidad de recursos físicos y humanos, y el pragmatismo se refleja precisamente en el diseño de políticas económicas adecuadas para hacer efectivas las oportunidades que se ofrecen. Son obvios los límites a la capacidad de los gobiernos para desarrollar políticas independientes, pero un examen más detenido muestra que existen todavía márgenes de acción considerables. La cuestión relevante no es, por consiguiente, si el proceso de

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globalización plantea restricciones a las políticas públicas nacionales –sobre lo cual no caben dudas– sino cuál es el carácter preciso de dichas restricciones. En un numeroso grupo de esferas vitales –como el estilo de las reformas comercial, financiera y tributaria, la política cambiaria, la forma de alcanzar el equilibrio fiscal y el tipo de regulaciones a los movimientos de capitales–, existen diferencias esenciales en la gama de opciones al alcance de las autoridades nacionales y locales, y esta diversidad se traduce en diferencias significativas en términos de resultados. La capacidad de elegir una opción u otra no ha desaparecido en la práctica, las experiencias latinoamericana y asiática lo demuestran. Aquí quiero resaltar que el logro del equilibrio macroeconómico es una condición indispensable, pero no suficiente para el desarrollo. También es importante la forma en que este se consigue, y su sustentabilidad. Por ejemplo, en varios países de América Latina se ha restablecido el balance fiscal, pero esto ha sido empañado por la manera en que ha sido alcanzado, generalmente a expensas de la inversión y de ciertos componentes del gasto social –salud, educación, capacitación laboral– que, a la larga, comprometen la capacidad sistémica de competir. La inversión pública es por lo general complementaria de la privada, por lo que su reducción acaba afectando negativamente el proceso de acumulación. Un caso claro es la reducción de los salarios públicos que puede llevar al Estado a perder sus mejores cuadros, haciendo más improbable la aplicación eficiente de las políticas. Asimismo hay espacio –y necesidad– para la intervención del gobierno en el desarrollo de mercados incompletos, en el fortalecimiento de los mercados de capitales a largo plazo, mejorando el acceso a los mismo de las pequeñas y medianas empresas, en la promoción de la competencia y otras muchas áreas que se saldrían del restringido marco en el que Adam Smith la circunscribiría. Por supuesto, el mundo ha cambiado mucho en dos siglos y es casi seguro que hasta él hubiera cambiado de parecer.

CONCLUSIONES Las naciones de América Latina se han embarcado a partir de los 80 en una redefinición de su estrategia de desarrollo. Para ello han llevado a cabo profundos programas de reformas económicas. No obstante, las experiencias particulares muestran una gran heterogeneidad tanto en las medidas específicas como en los resultados obtenidos, y que los Estados han seguido (y no podía ser de otro modo) desempeñando un papel muy importante, reflejado en las innumerables formas en las que han intervenido, para bien y para mal, en los procesos económicos. Por ello sería desacertado pensar en un modelo único de reformas y que estas han logrado convertir a la región en un "paraíso" liberal homogéneo donde el Estado ha quedado reducido a la nada. Valdría la pena preguntarse, si esto fuera realmente así, por qué las instituciones financieras internacionales continúan negociando y prestándole a unos gobiernos que han perdido toda capacidad de acción, y cómo es posible que esos mismos gobiernos sigan siendo capaces de convencer a los inversionistas de que compren la deuda soberana que emiten.

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El que los programas de reforma hayan tomado "colores" nacionales y que hayan podido ser modificados en medio de un proceso de globalización económica que gana terreno por día me lleva a pensar que todavía la mayor parte de las decisiones de política se desenvuelven dentro de las fronteras nacionales y que los Estados no están irremediablemente condenados a la impotencia o a la adaptación pasiva frente a los efectos de la apertura e integración a la economía mundial. El hecho de que un "modelo neoliberal" como el chileno mostrara un pragmatismo tan grande para adaptarse a diferentes circunstancias, es más, que le concediera un mayor peso a la actuación del Estado después del retorno a la democracia, demuestra que los gobiernos de la región han conservado –al menos en un grado considerable– la capacidad de dirigir a sus naciones, y que lo que ha determinado el sendero a seguir han sido los valores y las prioridades de los responsables de política. Por supuesto que es más fácil buscar culpables en otra parte que hacer un examen crítico de las deficiencias propias, o argumentar que en el mundo ya no hay opciones y que para complacer a los mercados financieros internacionales hay que aceptar que la miseria es algo natural en la sociedad. Eso no solo significa una defensa velada de intereses creados (nacionales la mayoría de las veces) que sí medran con situaciones como esas, es también una pobre comprensión de los fenómenos económicos globales y una subestimación de lo que la mal llamada “ciencia triste” puede hacer por el progreso humano.

BIBLIOGRAFÍA

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1La palabra Washington se refería tanto a la parte política (el Congreso y las diferentes secretarías de la administración) como a la tecnocrática (agencias económicas especializadas del gobierno, la Junta de la Reserva Federal y las instituciones financieras internacionales que tenían su sede en esa ciudad). 2Las reformas del mercado laboral introducidas en 1998 incluían reducciones ligeras de las indemnizaciones por despido. 3En el segundo semestre de 1999 se incrementaron los impuestos selectivos al consumo de combustibles y tabaco. 4En diciembre de 1998 el encaje sobre depósitos en moneda extranjera fue reducido al 38.3% (CEPAL, 1999a, p.293). 5En 1998 se aprobó una rebaja arancelaria para reducir gradualmente en un plazo de 5 años el arancel externo uniforme del 11% al 6% (CEPAL, 1999a, p.177). 6Para ello me voy a basar, fundamentalmente, en Ffrench-Davis y Agosin (1999). 7Dado que el tipo de cambio de mercado había permanecido durante varios años cerca del piso de la banda, con muy poca variación en la tasa nominal dólar/peso, la política de ir ampliando progresivamente la banda fue perdiendo efectividad en desalentar la entrada de flujos de capital especulativo. De hecho los especuladores observaban que cuando apostaban por la apreciación del peso, las autoridades terminaban frecuentemente disminuyendo la banda.