eiti: ¿una iniciativa suficiente para la transparencia fiscal de las industrias extractivas en...

7/25/2019 EITI: UNA INICIATIVA SUFICIENTE PARA LA TRANSPARENCIA FISCAL DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN GUATEMA

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Con el apoyo de:

EITI: UNA INICIATIVA SUFICIENTE PARALA TRANSPARENCIA FISCAL DE LAS

INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN GUATEMALA?


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Ice

EITI: Una iniciava suciente para la transparencia scal de las industrias extracvas en Guatemala?

Instuto Centroamericano de Estudios Fiscales20 pp. - 250 ejemplares

1. EITI; 2. Minera; 3. Transparencia; 4. Guatemala

CRDITOS

Este documento ha sido elaborado por el Instuto Centroamericano de Estudios Fiscales (Ice), el contenido y las opinionesde este documento no representan la opinin de IBIS en Guatemala.

En Ice consideramos que el conocimiento siempre est en construccin, por lo que cualquier comentario u observacin es

bienvenido en el correo electrnico [email protected]

Centroamrica, junio de 2016

DISTRIBUCIN GRATUITA

SupervisinJonathan Menkos Zeissig Director ejecuvo, IceMara Isabel Olazbal IBIS, Guatemala

CoordinacinRicardo Castaneda Ancheta Economista invesgador, IceLourdes Molina Escalante Economista invesgadora, Ice

Invesgacin y redaccin

Ricardo Castaneda Ancheta Economista invesgador, IceLourdes Molina Escalante Economista invesgadora, IceMiguel Zamora Plataforma Internacional contra la ImpunidadJavier Cabrera Asistente de invesgacin, Ice

EdicinIsabel Aguilar Umaa

DiseoMarlon Alvarado

Administracin

Iliana Pea de Barrientos Coordinadora administrava y nanciera, Ice

Produccin editorialDiana De Len Coordinadora de comunicacin, IceGabriela Torres Asistente de comunicacin, Ice


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Introduccin .................................................................................................................................................. 5

1. Contexto ..................................................................................................................................................... 6

2. Transparencia de las industrias extractivas, para qu?............................................................................ 7

3. La EITI y la transparencia fiscal de las industrias extractivas ..................................................................... 9

3.1 La gnesis de la EITI .............................................................................................................................. 9

3.2 Estndar EITI ........................................................................................................................................ 9

4. La implementacin de la EITI en Guatemala ............................................................................................. 12

4.1 Historia ................................................................................................................................................ 12

4.2 Gobernanza ......................................................................................................................................... 13

4.3 La EITI-Guatemala frente al estndar EITI internacional ..................................................................... 15

5. Reflexiones finales .................................................................................................................................... 18

6. Referencias................................................................................................................................................ 19

CONTENIDO


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SIGLAS Y ACRNIMOSBanguat Banco de GuatemalaCicig Comisin Internacional contra la Impunidad en GuatemalaCNT Comisin Nacional de TrabajoCodede Consejo departamental de desarrolloCongav Coordinadora de ONG de Alta VerapazEITI (siglas en ingls) Iniciava de Transparencia de las Industrias ExtracvasFMI Fondo Monetario InternacionalFonpetrol Fondo para el Desarrollo Econmico de la NacinIce Instuto Centroamericano de Estudios FiscalesIGSS Instuto Guatemalteco de Seguridad SocialMEM Ministerio de Energa y MinasMP Ministerio PblicoPIB Producto interno brutoSAT Superintendencia de Administracin Tributaria


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EITI: Una iniciativa sufciente para la transparenciafscal de las industrias extractivas en Guatemala?

En la regin centroamericana, la discusin

en torno a las industrias extracvas y sucontribucin al desarrollo sostenible es y dadaslas tendencias actuales, seguir siendo unode los temas de mayor divergencia en el mbitosociopolco, econmico, scal y ambiental. Alas complejidades intrnsecas de las industriasextracvas se suman la carencia de informacinobjeva cuantava y cualitava; la falta dedilogo sustentado en el conocimiento tcnico; ymarcos legales e instucionales dbiles.

Ante esta realidad, la transparencia desempea

un rol trascendental, pero vista como un espaciopara la legimidad democrca del Estado, yno como un ejercicio de conciliacin de pagos.Ello implica que la trasparencia de las industriasextracvas debe parr de la evaluacin de lapernencia o no de este po de acvidades en elmodelo de crecimiento de los pases; es decir, elrespeto irrestricto a que los pueblos decidan supropio desarrollo.

En el nivel mundial, uno de los esfuerzos msreconocidos en la lucha por esta transparencia

es la Iniciava de Transparencia de las IndustriasExtracvas (EITI, por sus siglas), que surge en elao 2002 como resultado de la campaa PublishWhat You Pay, organizada por seis instucioneslondinenses. A la fecha, la EITI cuenta con 51 pasesmiembro, entre los que se encuentra Guatemala,donde la implementacin del esfuerzo dioinicio en 2010. Esta iniciava ha sido impulsadaespecialmente por organismos internacionalesque, en alguna medida, la describen como lapanacea que permite la lucha contra la corrupcin.Sin embargo, los resultados de su implementacin

no son halageos; los problemas inician desdeaquellos relavos a la gobernanza interna, la faltade reconocimiento de las complejidades en lasque se desarrollan las acvidades extracvas, yla nula o limitada hoja de ruta que permita que

la iniciava propicie cambios en la gobernanza

de los recursos naturales no renovables. A loanterior se suma el hecho de que, en Guatemala,los ejercicios de conciliacin de pagos querealiza la EITI estn severamente limitados porel arculo 24 de la Constucin Polca de laRepblica, el arculo 44 de la Ley Orgnica de laSuperintendencia de Administracin Tributaria,

Decreto Nmero 1-98, y la literal a del arculo101 del Cdigo Tributario, que establecen lacondencialidad de la informacin tributaria.Debido a estas restricciones legales, la EITI selimita a procesar y publicar informacin que

recibe por una accin voluntaria de las empresas,y que no necesariamente corresponde con lo quela sociedad civil demanda.

Tomando en cuenta este contexto, en el presentedocumento se busca evaluar la pernenciay efecvidad de la EITI como instrumentode transparencia scal del sector extracvoguatemalteco, para lo cual se ofrece una revisindel contexto en el que se desarrollan las acvidadesmineras en Guatemala, as como una reexinsobre la necesidad de que la transparencia scal

de las industrias extracvas sea concebida comoun medio para legimar la democracia, y no comoun n en s misma. Posteriormente, se analizan losaspectos generales de la EITI y su implementacinen Guatemala, para luego comparar el segundoInforme de conciliacin de Guatemala frente alestndar internacional.

En trminos generales, el anlisis evidencia quela transparencia del sector extracvo debe ir msall de la dimensin scal y de la implementacinde la EITI. Por este movo, es urgente transitar

de iniciavas internacionales a reformasnacionales que permitan el fortalecimiento legale instucional en el que se desenvuelven lasindustrias extracvas, para que la transparenciano sea un simple acto voluntario.

INTRODUCCIN


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En Guatemala, de acuerdo con el Ministerio

de Energa y Minas (MEM), la minera surgidesde la poca prehispnica (Guatemala, MEM,2012), mientras que las acvidades petrolerasiniciaron a nales de los aos 30 del siglo XXen las regiones de La Libertad, Chinaj y ro LaPasin (Guatemala, MEM, 2007). A pesar de quelas industrias extracvas en el pas son de largadata, el crecimiento econmico, la generacin deempleo y las nanzas pblicas no dependan deellas.

Actualmente, las acvidades extracvas se

desarrollan en un contexto de conicto social,falta de consenso, poca transparencia, escasaregulacin ambiental y cuesonables beneciosscales y econmicos. En el mbito social, laconcentracin de licencias de proyectos minerosen ciertas regiones del pas podra explicar losaltos niveles de conicvidad. De acuerdo conIralep (2010), en ocho de cada diez municipioscon licencias mineras se presenta conicto social.

En materia ambiental, resaltan las grandesdebilidades del marco legal e instucional para

establecer normavas medioambientales ycapacidades instucionales que respondanadecuadamente a los riesgos y amenazasambientales que representan las acvidadesextracvas (Ice/IBIS, 2014). Un ejemplo de elloes la ausencia de normas que rijan el proceso derehabilitacin y cierre de minas y que denan lasresponsabilidades de los tulares de los derechosmineros en dicho proceso (Ice/IBIS, 2016).

En el mbito econmico, la contribucin que estepo de acvidad realiza a la economa nacional

sigue siendo modesta. De acuerdo con cifras delBanco de Guatemala (Banguat), el sector de minasy canteras es el que menos aporta al productointerno bruto (PIB). En trminos nominales,durante el perodo 2005-2015 aport un promedioanual de Q6,581.1 millones, lo que representa,en promedio, el 1.86% de la produccin anual delpas. Si se analizan las cifras en trminos reales, esdecir, sin contemplar el efecto de los precios sobreel valor de la produccin, en 2005 la acvidad de

minas y canteras represent el 0.58% del PIB,

alcanzando su valor mximo en 2015, cuando suparcipacin aument hasta el 0.87% del PIB.

Debido a que por su naturaleza las acvidadesmineras no son intensivas en el uso de mano deobra, el aporte de la minera a la generacin deempleo es limitado. De acuerdo con las estadscasociales del Instuto Guatemalteco de SeguridadSocial (IGSS), el nmero de trabajadores que seencuentran aliados y que laboran en el sectorde minas y canteras ha aumentado ligeramentedesde 2009, alcanzando un mximo de 5,949

aliados en 2013. En promedio, entre 2005 y2015, el sector minas y canteras report 4,217aliados al ao. En trminos relavos, para el ao2015, el total de aliados por el sector de minasy canteras represent nicamente el 0.43% deltotal de aliados por todos los sectores.

En materia scal existe una diferencia entreel aporte que realizan los sectores mineros ypetroleros. En el caso de la minera, el 99.0%del aporte scal de las acvidades proviene deimpuestos y regalas, mientras que el restante

1.0%, de aportes no tributarios por el pago decnones, intereses y multas. Entre 2009 y 2015,las empresas mineras realizaron, en promedio, unaporte tributario directo de Q382.4 millones al ao,lo que equivale a una carga tributaria promediodel 4.65%. En el caso del petrleo, el pago deimpuestos y regalas solo representa el 25.0%del total del aporte scal; la mayor proporcindel aporte se da por concepto de ingresos notributarios, ya que a diferencia de las acvidadesmineras, en el caso del petrleo, el Estadoparcipa en la produccin. Entre 2009 y 2012, el

Estado recibi, al ao, un promedio de Q231.0millones por concepto de impuestos y regalas,lo que representa una carga tributaria promediode aproximadamente el 3.02%; mientras que enese mismo perodo, los ingresos no tributariosprovenientes del sector alcanzaron un promedioanual de Q705.14 millones, de los cuales cercadel 97.1% se origin en la parcipacin del Estadoen la produccin de petrleo.

1.CONTEXTO


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La transparencia es la [] cualidad de ungobierno, empresa, organizacin o persona de serabierta en la divulgacin de informacin, normas,planes, procesos y acciones. Como regla general,los funcionarios pblicos, empleados pblicos,gerentes, directores y las juntas direcvas deempresas y organizaciones enen la obligacinde actuar de manera visible, predecible ycomprensible en la promocin de la parcipaciny la rendicin de cuentas (TransparenciaInternacional, 2009).

En el caso de las industrias extracvas, latransparencia juega un rol predominante. Pues setratan de recursos naturales no renovables, queadems le pertenecen al Estado. En Guatemala, laConstucin Polcaen su arculo 121, estableceque el subsuelo, los yacimientos de hidrocarburosy los minerales son propiedad del Estado.

La transparencia debe ser vista no como un nen s misma, sino como un espacio idneo paraevaluar todas las aristas que conllevan este po

de acvidades. Es preciso iniciar por evaluar lapernencia o no de las industrias extracvas en laregin centroamericana, conocer los benecios,pero tambin los costos de este po de industria.En caso de que las comunidades hayan decidido,como parte de su derecho al desarrollo, que estasacvidades pueden promoverse, entonces unpapel trascendental es el que desempear latransparencia scal. Independientemente de silos ingresos scales generados por acvidadesextracvas son altos o bajos, si su gesn ymanejo se realizan de manera poco transparente,

dicilmente se traducirn en oportunidades paramejorar las condiciones de vida de la poblacin.

Segn el Fondo Monetario Internacional (FMI), latransparencia scal [] supone un esfuerzo porinformar al pblico sobre las acvidades pasadas,presentes y futuras del gobierno [sic] y sobre laestructura y las funciones gubernamentales quedeterminan las polcas y los resultados scales.Esta transparencia favorece un debate pblico

ms informado, as como una mayor rendicinde cuentas y credibilidad en el gobierno [sic](FMI, 2013).

Por ello, al hablar de transparencia scal se debetomar en cuenta cuatro aspectos fundamentales:legislacin, instucionalidad, acceso a lainformacin pblica y parcipacin ciudadana(Ice, 2014).

En cuanto a la legislacin, los marcos legales

deben ser capaces de garanzar una gesntransparente y adecuada de los recursosnaturales, especialmente los no renovables. Estagesn debe empezar por el respeto irrestricto aque las comunidades puedan decidir el procesode desarrollo que quieren adoptar, lo queimplicar que la legislacin respalde la decisinde las poblaciones que no desean acvidadesextracvas en sus territorios. Adems, es enel marco jurdico donde es preciso establecertodos los mecanismos de auditora y rendicinde cuentas para cada etapa del desarrollo de las

acvidades extracvas.

Esta clase de acvidad es altamente compleja,por lo que se requiere instuciones pblicasslidas, que garancen a la ciudadana eldesempeo de un rol regulador, no promotor dela industria. Adems, se requieren instucionesconformadas por personas con independencia yelectas por mrito: es indispensable que los entesreguladores de las industrias extracvas eviten laspuertas giratorias; es decir, no puede ser partede la endad reguladora quien anteriormente

haya sido parte interesada o haya obtenido algnpo de licencia, o sea miembro de una empresaque vaya a ser regulada por la instucin pblica,o viceversa.

La informacin pblica en torno a las industriasextracva debe ser oportuna, veraz y exacta.Adicionalmente, debe codicarse en un lenguajecompresible, que permita que informacin tcnica(estudios de impacto ambiental, por ejemplo)

2.TRANSPARENCIA DE LAS INDUSTRIASEXTRACTIVAS, PARA QU?


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pueda ser comprendida por la ciudadana engeneral: solo si las personas cuentan con accesoa la informacin en poder de la administracinpblica la sociedad estar plenamente informada,lo cual coadyuva al ejercicio de sus derechosen un contexto democrco, y contribuye

con la capacidad de evaluar el desempeode las acvidades extracvas. Por ello, laecuacin de la transparencia scal se validacon la creacin de mecanismos que esmuleny faciliten la parcipacin de la ciudadana enlos asuntos relacionados con la gesn pblica,especialmente los que inuyen en la calidad devida de las personas (Ice, 2014).

Es evidente que la transparencia no puede serun acto voluntario: requiere contar con un marconormavo legal e instucional que responde

efecvamente frente a la complejidad queconlleva el desarrollo de acvidades minerasy petroleras, en el cual se fomente y respete laparcipacin y decisin ciudadanas. Ello porquela transparencia constuye un pilar fundamentalpara la construccin de Estados democrcos,ya que permite que los recursos pblicos seopmicen y se dirijan a la atencin de lasnecesidades crecientes de la poblacin.

En el caso parcular de las industrias extracvas,sus complejidades inherentes demandan quela transparencia del sector sea abordada desdeuna perspecva holsca, que vaya ms all dela auditora y conciliacin de los pagos. Es muyimportante que las polcas de promocin de la

transparencia del sector extracvo considerenno solo el elemento scal, sino que tambinpermitan evaluar otros aspectos: el entornolegal e instucional; la situacin de conicvidadsocial asociada con las acvidades extracvas; losimpactos ambientales que genera la explotacinde recursos naturales no renovables; las prccasde acceso a la informacin pblica; la presencia ycalidad de mecanismos de supervisin; as comolas condiciones generales de gobernabilidad, yaque el entorno ayuda u obstaculiza los esfuerzosde transparencia y rendicin de cuentas en el

sector extracvo. Solo de esta manera se podrcontar con un sector extracvo que, ms all degenerar benecios macroeconmicos, garancelos derechos de las personas y las comunidades,respete el medioambiente y tenga unarelacin con el sco basada en la bsqueda delbien comn.


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3.1 La gnesis de la EITIEn los aos noventa y dos mil, una diversidad deactores de la sociedad civil comenz a interesarsepor la llamada maldicin de los recursos, unfenmeno por el cual los pases en desarrollocon abundancia de recursos naturales especialmente de fuentes no renovables, comominerales y combusbles enden a sufrir demala gobernabilidad, pobreza, menor crecimientoeconmico, y conictos sociales (Brockmyer &Fox, 2015).

En 2002, seis organizaciones civiles londinenses(CAFOD, Global Witness, Open SocietyFoundaon, OXFAM, Save the Children yTransparency Internaonal) fundaron PublishWhat You Pay, una campaa mundial cuyoobjevo era presionar a las empresas de laindustria extracva para hacer pblicos los pagosque realizan a los Gobiernos (Publish What YouPay, 2016). La iniciava fue apoyada por algunasempresas mulnacionales, pero se presentaronobstculos concernientes a la forma en que los

Gobiernos publicaban los ingresos provenientesde los recursos naturales.

Ante las exigencias de la sociedad civil, el Gobiernobritnico pidi a los Gobiernos a comprometersecon la transparencia de la industria extracva, y elentonces primer ministro del Reino Unido, TonyBlair, anunci el proyecto EITI (Iniciava para laTransparencia de las Industrias Extracvas), en elcontexto de una de las reuniones de la Asambleadel Milenio sobre Desarrollo Sostenible quetuvo lugar en Johannesburgo, Sudfrica (Rich &

Moberg, 2015).

La EITI es una iniciava global de mlples partesinteresadas que promueve la transparencia de losingresos mediante el control y la conciliacin depagos de las empresas y los ingresos del gobiernoa nivel nacional. El proceso es supervisado por losparcipantes gubernamentales, las empresas, yla sociedad civil a nivel nacional e internacional.

La EITI fue promovida al principio como unainiciava que permira a los pases parcipantesincrementar las inversiones extranjeras y eldesarrollo econmico, as como reducir la pobrezay la corrupcin. En 2011, una evaluacin externadel esfuerzo evidenci que no se puede explicarcmo la implementacin de la EITI lograra dichosobjevos (Brockmyer & Fox, 2015).

Una debilidad es que este po de propuestapresupone que la transparencia esmula la

rendicin de cuentas, lo que a su vez, se cree,incenva a los Gobiernos a implementar polcaseconmicas de calidad, permiendo un mayorempoderamiento de la ciudadana. Sin embargo,se debe considerar que no todos los Gobiernoscuentan con la capacidad de administrarde manera adecuada los recursos, y que nonecesariamente representan los intereses de lapoblacin (Asfaha, 2012).

De acuerdo con sus promotores, una delas mayores virtudes de la iniciava es la

voluntariedad con la que las empresas puedenparcipar. Sin embargo, este aspecto tambinconstuye su punto ms dbil, pues mientrasno exista un marco normavo que obligue alas empresas del sector extracvo a divulgar suinformacin, hacerlo o no depender nicamentede la voluntariedad. En Guatemala, por ejemplo,una de las empresas que parcip en el primerinforme de conciliacin (Empresa Petroleradel Itsmo S.A.) no form parte de las empresasincluidas en la conciliacin del segundo informe;si bien dicha empresa nicamente representaba

el 5.65% de la produccin hidrocarburfera deeste pas, el hecho ejemplica la vulnerabilidadde la iniciava debido a la voluntariedad de laparcipacin de los actores.

3.2 Estndar EITIEn 2013 se aprob un nuevo estndar de la EITI.El estndar constuye una especie de gua queplantea los lineamientos generales que los pases

3.LA EITI Y LA TRANSPARENCIA FISCALDE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS


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miembro deben seguir; incluye aspectos mnimosque es necesario cumplir y otros que quedana discrecionalidad de cada pas. En trminosgenerales, el estndar EITI es muy laxo y no lograsuperar las principales crcas a la iniciava:publicacin de los gastos pblicos; impactos

medioambientales y planes de migacin;publicacin de contratos y beneciarios realesno mandatorios. Ello implica que no hay ningnincenvo para que los Estados hagan uso de losnuevos estndares (Brockmyer & Fox, 2015).

La EITI clasica a los pases que implementan lainiciava en dos grupos: candidatos y cumplidores.Para ser candidatos de la EITI, los pases debencumplir los siguientes requisitos (EITI, 2015):

a) El Gobierno debe emir una declaracin

pblica e inequvoca de su intencin deimplementar la EITI.b) El Gobierno debe nombrar a un alto dirigente

para liderar la implementacin de la EITI.c) El Gobierno debe comprometerse a trabajar

con la sociedad civil y las empresas, y formarun grupo de mlples parcipantes parasupervisar la implementacin del esfuerzo.

d) El grupo de mlples parcipantes debemantener un plan de trabajo actualizado,con el detalle de los costos y ajustado a losplazos para los informes y la validacin que

establezca el Consejo de la EITI.

Para ser cumplidores de la EITI, los pases queimplementan la iniciava deben demostrarpormedio de la validacin, que han observado lossiguientes requisitos:

a) La supervisin efecva por parte del grupode mlples parcipantes.

b) Publicacin puntual de informes EITI.c) Reportes que incluyan informacin

contextual sobre las industrias extracvas.d) La produccin de informes EITI exhausvos

que tomen en cuenta la divulgacincompleta, por parte de los Gobiernos, de

los ingresos obtenidos de las industriasextracvas, as como la difusin de todos lospagos signicavos al Gobierno por parte delas empresas petroleras, gasferas y mineras.

e) Un proceso able que aplique normasinternacionales.

f) Informes EITI que sean comprensibles, quereciban promocin acva, que se encuentrena disposicin del pblico, y que contribuyanal debate ciudadano.

g) El grupo de mlples parcipantes debetomar medidas para aplicar las lecciones

aprendidas y analizar los resultados y losefectos de la implementacin de la EITI.

Como se puede apreciar, para que un pas seaconsiderado cumplidor no requiere accionesextraordinarias, como podran ser reformaslegales que fortalezcan la transparencia y larendicin de cuentas. Ello puede permirque la EITI sea usada por los Gobiernos y lasempresas como un mecanismo para legimarlas operaciones extracvas en los pases, sinningn esfuerzo signicavo para transparentar y

rendir cuentas

Por si fuera poco, en 2014, elInstute for Mul-Stakeholder Iniave Integrity (MSI Integrity)llev a cabo la evaluacin de las prccas degobernanza EITI de los grupos mulparcipesdomscos (MSG, por sus siglas en ingls), cuyosprincipales hallazgos evidencian serios problemas

La independencia de sociedad civil en la EITI?

En febrero de 2016, se llev a cabo en Lima, Per la Conferencia Global EITI 2016. En dicho evento se suscit

un hecho que mostr la realidad que enfrentan muchas organizaciones de la sociedad civil en disntospases del mundo, y que durante esos das toc vivir en carne propia a las organizaciones internacionales. Deacuerdo con Publish What You Pay (2016), las fallas en la gobernanza de la EITI amenazan la independenciade la sociedad civil, lo que conllev a ms de cien organizaciones de todo el mundo a boicotear la reuninde los miembros de la EITI, como causa de una [] interferencia indebida e ilegma en el derecho de lasociedad civil a auto elegir a sus representantes a [sic] la Junta Internacional de la EITI, y la adicin de uncandidato de la sociedad civil a la lista de candidatos de la misma, sin el apoyo de la circunscripcin ampliade la sociedad civil.

De acuerdo con Oxfam (2016), lo que se vio fue el reejo de la crisis de legimidad que atraviesa la EITI.

Recuadro 1


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de gobernanza interna (MSI Integrity, 2015):a) Ninguno de los 29 pases1 examinados

cumpli con todos los requerimientosestablecidos por el estndar EITI con respectoa los procedimientos de gobernanza interna yhay varios aspectos crcos de esta que dicho

estndar no aborda. Sin duda, una cuartaparte de todos los pases que implementanla iniciava no pudo ser evaluada debidoa que sus datos sobre gobernanza no sonaccesibles pblicamente, ni los suministrarona MSI Integrity cuando este los solicit, loque en s mismo seala una falla bsica degobernanza.

b) Menos de dos tercios de todos los pases queimplementan la EITI publicaron sus trminosde referencia u otra documentacin bsica degobernanza, ya sea en sus sios web EITI o por

otros medios nacionales o internacionales.c) La mayora de los miembros de los MSGentrevistados ve al secretario nacional comoimportante, pero alineado cercanamente alGobierno y, en muchos casos, sin los recursossucientes. Esta falta de autonoma que sepercibe o la insuciencia de recursos fueproblemca en muchos pases.

d) El estndar EITI omite requerir garanas de laautonoma de los interesados y no estableceningn requerimiento con respecto a latransparencia y accesibilidad del pblico a las

acvidades de los MSG: la mitad de los pasesexaminados no publican o proporcionan unalista actual de los miembros de sus MSG.

e) Al menos en 7 de las 15 MSG evaluadas, elGobierno estuvo involucrado en la seleccinde los representantes de la sociedad civil, loque pone en riesgo la posibilidad de encontrarrepresentantes autnomos y que actenefecvamente. Tambin hay necesidad decontar con mayor claridad sobre los actorespolcos y con intereses econmicos, aligual que sobre todas las organizaciones que

deenden, o directamente se benecian de laindustria extracva y no deben considerarsecomo sociedad civil. Lo mismo sucede con elgobierno nacional.

f) La mayora de los MSG no estabademostrando, y ni siquiera estaba

familiarizada con las buenas prccas degobernanza para la toma de decisionesmulpartas.

g) Crcamente, las voces de los interesadosde las zonas de acvidad extracva confrecuencia no parcipan en los procesos de

toma de decisiones de los MSG.h) Hay pases con claras violaciones a las reglasEITI que se consideran cumplidores.

Adems de esta problemca en materia degobernanza interna, la EITI presenta limitantesde fondo desde su concepcin. Adems esfundamental conocer los montos que en efectose reciben, un sector extracvo transparentedebera revelar la dimensin del sacricio scalque sus acvidades representan las acvidadesextracvas para el Estado, por lo que una iniciava

de transparencia en dicho sector debera exigirla revelacin del monto de exoneraciones,exenciones y otros incenvos scales. La iniciavatambin debera considerar como obligatoria latransparencia en el uso de los recursos generadospor el sector extracvo. Es decir, la transparenciascal debe incluir el gasto pblico.

Adicionalmente, la EITI no est diseadapara enfrentar el carcter transnacional delas industrias extracvas y los retos que estosupone en materia de tributacin internacional.

Por ejemplo, en 2011, diez de las empresasextracvas ms poderosas del mundo operabancon al menos 6,038 empresas liales, de las cuales2,038 estaban registradas en parasos scales. Enestos casos, es recurrente la ulizacin de preciosde transferencia como mecanismo para la evasinde impuestos (PWYP Norway, 2011).

Todo lo anterior reeja las limitantes y carenciasde la EITI como un mecanismo efecvo parapromover la transparencia, especialmentescal, de las industrias extracvas, por lo que

los esfuerzos que realicen los Estados en estamateria no pueden limitarse a la implementaciny cumplimiento de las exigencias mnimas deesta iniciava que, mientras no se transformeen reformas legales e instucionales, no lograravances efecvos en materia de transparencia.

1 Afganistn, Filipinas, Ucrania, Azerbaiyn, Honduras, Nigeria, Guinea, Costa de Marl, Madagascar, Noruega, Kazajistn, Indonesia, Togo, Islas

Salomn, Mongolia, Liberia, Albania, Per, Tayikistn, Tanzania, Guatemala, Camern, Gana, Senegal, Nigeria, Trinidad y Tobago, Kirguistn,

Repblica de Chad y Repblica Democrca del Congo.


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4.1 HistoriaA mediados de 2010, el vicepresidente RafaelEspada expres formalmente el inters de queel Estado guatemalteco se adhiriera a la EITI. El14 de febrero de 2011, Guatemala present sucandidatura y poco despus fue reconocida comopas candidato. El 14 de abril de 2011, el Estadocomenz reuniones tripartas con las empresasy la sociedad civil; y el 10 de mayo de 2012,estableci formalmente la Comisin Nacionalde Trabajo para la implementacin de la EITI,

medianteAcuerdo Gubernavo 96-2012.

La Comisin elabor y aprob un plan de trabajopara 2011-2013, logrando publicar su primerinforme EITI correspondiente a los aos scales2010 y 2011 (EITI, 2013). En 2014, Guatemalafue cercada como pas cumplidor. El procesode validacin, sin embargo, presenta elementoscuesonables; por ejemplo, se mencionacomo miembros del grupo de sociedad civil aorganizaciones que parciparon en reunionesinformavas sobre la iniciava, pero que en ningn

momento suscribieron apoyo o adherencia a ella,como es el caso del Ice (SDSG, 2013).

El segundo informe de conciliacin,correspondiente a los ejercicios scales de 2013 y2014, deba entregarse antes del 31 de diciembrede 2014; al incumplir este plazo, Guatemalafue temporalmente suspendida de la iniciava,otorgndosele una extensin de seis meses parapresentar el informe y evitar la expulsin. Ellmo n de semana de junio de 2015 se lanzel segundo informe EITI, el primero en realizarse

bajo el estndar 2013, lo que permi levantarla suspensin del pas como Estado miembro. En2017, Guatemala deber someterse nuevamentea un proceso de validacin.

La efecvidad de la iniciava para promover latransparencia del sector extracvo en Guatemalase enfrenta con varias limitaciones, la principal esde carcter legal y fue reconocida en el Informe

preliminar de la conciliacin

de pagoselaboradopor la Secretara Ejecuva de EITI-Guatemala, yse reere a la existencia de tres cuerpos legalesque prohben la divulgacin de informacinsobre impuestos a terceros: el arculo 24de la Constucin Polca de la Repblica deGuatemala; el arculo 44 de la Ley Orgnica de

la Superintendencia de Administracin Tributaria;y el arculo 101 A del Cdigo Tributario. Delas referidas prohibiciones, la ms relevante seestablece en el segundo prrafo del arculo 24de la Constucin Polca de la Repblica deGuatemala, que seala: Los libros, documentosy archivos que se relacionan con el pago deimpuestos, tasas, arbitrios y contribuciones,podrn ser revisados por la autoridad competentede conformidad con la ley. Es punible revelar elmonto de los impuestos pagados, ulidades,prdidas, costos y cualquier otro dato referente

a las contabilidades revisadas a personasindividuales o jurdicas, con excepcin de losbalances generales, cuya publicacin ordene laley. Al considerar esta norma constucional,la EITI procesa y publica informacin solo poruna accin voluntaria de las empresas, y nonecesariamente a parr de lo que demanda lasociedad civil o porque est obligada por la ley.2

Sumado a estas limitaciones, en 2015 lainiciava se vio afectada por los escndalos decorrupcin develados en el mes de abril por la

Comisin Internacional contra la Impunidad enGuatemala (Cicig) y el Ministerio Pblico (MP).Como consecuencia, varios funcionarios han sidosealados por actos de corrupcin, entre quienes

4.LA IMPLEMENTACIN DE LA EITIEN GUATEMALA

2 Cidse et al. (2011) realizaron un anlisis de las fortalezas y debilidades que tendra la adopcin de la EITI, en el cual citan el trabajo posdoctoral de

Susan Mapples, de la Facultad de Leyes de la Universidad de Columbia. Los autores referidos analizan cien disposiciones legales internas de los

Estados Unidos, as como de otros pases, relacionadas con condencialidad y permisos para revelar informacin; en ninguna de ellas econtraron

algn caso en el que el marco legal de los pases prohba revelar informacin acerca de los pagos hechos por las industrias. De esa cuenta, Cidse et

al. (2011) ven estos casos como tericos o hipotcos, y asumen que este po de legislacin no existe, aunque aclaran que, en el caso de exisr,

podra ser contraproducente para una iniciava de transparencia, ya que abrira la puerta a las compaas para que se mostraran renuentes a

presentar cualquier informacin que les sea solicitada.


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se encuentra la exvicepresidenta Roxana Balde,champion de la EITI en Guatemala. Debido ala presin ciudadana y la contundencia de lasinvesgaciones, esta funcionaria dimi el 8 demayo de 2015, perdiendo su inmunidad; fue ligadaa proceso judicial y enviada a prisin prevenva

(Ice/Unicef, 2016). Su involucramiento signicuna serie de cuesonamientos a la credibilidad ylegimidad de la iniciava en Guatemala.

4.2 GobernanzaUno de los retos de iniciavas basadas en laparcipacin de mlples partes es garanzarque cada uno de los actores parcipe encondiciones de igualdad y que todos tenganel mismo nivel de inuencia en la toma dedecisiones. Para asegurar la gobernanza de lainiciava, se ha prestado especial atencin al

rol que desempea la sociedad civil, tanto en elConsejo Internacional, como en los grupos demlples parcipantes que operan en el nivelnacional; para ello, la iniciava cuenta con unProtocolo de sociedad civil y con normas quedenen las responsabilidades de cada uno delos actores y los principios que debieran regir lainteraccin entre todas las partes involucradas.

El Criterio 5 de la EITI establece que [] lasociedad civil parcipa acvamente en el diseo,el seguimiento y la evaluacin de este proceso y

hace su aporte al debate pblico (EITI, 2011: 11),condicin que es respaldada por el Requisito deAdhesin 2, que establece que el Estado enela responsabilidad de asegurar que no existenobstculos a la parcipacin de la sociedadcivil; que se goce de un contexto propicio en loreferente a leyes, reglamentaciones y normasadministravas; y no limitar o restringir el debatepblico sobre la aplicacin de la EITI, lo queimplica que los representantes de la sociedad civilpueden expresarse libremente sobre temas detransparencia y gesn de los recursos naturales.

A esto se suma lo establecido en el Requisitode Adhesin 4, que seala la necesidad deincluir en la iniciava a grupos de sociedad civilindependientes, que debern ser tratados comoiguales frente a los otros socios en el procesode toma de decisiones. Este requisito tambinestablece que las partes interesadas podrndesignar cada una a su propio representante,intentando promover el pluralismo y la diversidaden materia de representacin [], asegurndose

de que la invitacin a parcipar en el grupo hasido abierta y transparente [], que existe unsistema de rotacin de miembros del grupo []y, que los miembros del grupo de mulparcipesdeben poder actuar libremente, sin injerenciasindebidas ni coacciones, incluso al relacionarse

con sus propios asociados (EITI, 2011: 16).

Estos requisitos y principios se han mantenidodurante la evolucin de las dos versionesde las normas EITI, el Estndar EITI 2013, elProtocolo de sociedad civil 2015 y el EstndarEITI 2016.Con cada evolucin, nuevos requisitosy conceptos fueron desarrollados para brindarla mayor proteccin posible a la integridad eindependencia de la parcipacin de la sociedadcivil en la iniciava.

Fue bajo estas reglas que Guatemala declar suintencin de adherirse a la EITI, marco en el cualfue validada su condicin como pas cumplidor.Sin embargo, en 2013, cuando despus de dosaos de preparacin el pas fue somedo a unaprimera evaluacin, el consultor independientenot que EITI-Guatemala no cumpla algunosrequisitos, entre los cuales destacan lasresponsabilidades del Gobierno de asegurar quela sociedad civil parcipe plena, independiente,acva y efecvamente en el proceso; y deremover obstculos a la implementacin de la

EITI. Adems de ello, el evaluador hizo ver losproblemas en la gobernanza interna del GrupoMulpartes, principalmente a causa de dosfactores: desde sus inicios la iniciava no se hapresentado como un espacio abierto a toda lasociedad; y los documentos operavos del pasno contemplan mecanismos que garancen losprincipios de igualdad, trabajo como socios, oindependencia de las partes (SDSG, 2013).

Al iniciar el proceso de implementacin de laEITI, el Gobierno de Guatemala opt por invitar

directamente a varias organizaciones para que sesumaran a la iniciava; a pesar de las diferentesrazones que podran movar dicha estrategiade inclusin, la accin constuye una clarainfraccin del Requisito de Adhesin 4, sobrela independencia de cada sector para asignara sus representantes, y del inciso h.ii), sobreun proceso de invitacin abierto y transparente.Naturalmente, esto provoc desconanza entrelas organizaciones de la sociedad civil que no


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fueron invitadas y entre algunas de las invitadasque cuesonaron la movacin de la invitacin.

Lamentablemente, esta prcca no se haabandonado. En el tercer prrafo de una cartadirigida al director ejecuvo del Ice, con fecha 19

de febrero de 2015,3

la presidenta de la ComisinNacional de Trabajo de Guatemala (CNT) []exende la cordial invitacin para adherirse aesta iniciava e integrarse a la Comisin Nacionalde Trabajo sumndose a los miembros del SectorCivil [sic] involucrados. Esta misma misiva fueenviada a veinte organizaciones el mismo ao.4Aunque la accin buscaba ampliar parcipacin,representacin y legimidad de la iniciava,en s constuye una violacin al principio deindependencia de la sociedad civil de poderelegir a sus propios representantes.

La baja parcipacin de las organizaciones de lasociedad civil en el proceso de la EITI Guatemalaincluidas las organizaciones de las comunidadesdirectamente afectadas por los proyectosextracvos e instuciones acadmicas se debea muchos factores. En el Informe de validacinde Guatemala,el evaluador externo destac quelas organizaciones de la sociedad civil fuera dela EITI muestran [] crcas con los actualesrepresentantes de la sociedad civil, sealandoque no son conocidos y que forman parte de

organizaciones muy pequeas. Sus crcas sonan mayores frente a lo que consideran el fracasoy falta de credibilidad del gobierno [sic] a la horade trabajar con las organizaciones de sociedadcivil (OSC) (SDSG, 2013: 34).

La violacin a la gobernanza de la CNT msrelevante por parte del Gobierno es el texto de sufundamento jurdico y normava interna. La CNTse estableci el 10 de mayo de 2012 mediante

Acuerdo Gubernavo 96-2012, en el que seespula que esta comisin estara integrada por:

vicepresidente de la Repblica (quien la presidey coordina), ministro de Finanzas, de Energay Minas, y de Ambiente y Recursos Naturales,y secretario de Control y Transparencia. Estos

funcionarios enen la potestad de invitar a susreuniones a representantes de otras instucionespblicas, del sector privado, acadmico, de lasociedad civil organizada y entes de cooperacininternacional (con la salvedad de que laparcipacin ser voluntaria, con voz pero sin

voto) (Guatemala, Ministerio de Gobernacin,2012). Esta disposicin legal [] est encontradiccin directa con el cumplimiento delograr pleno involucramiento, y con el objevode proporcionar un marco propicio para laparcipacin, [sic] de las mlples partesinteresadas (SDSG, 2013: 57). Estas restriccioneshan tenido implicaciones prccas, de maneraque la sociedad civil [] ha quedado excluidade varios procesos, tales como la denicin detrminos de referencia para la Secretaria Tcnica,del Apoyo administravo y del Conciliador [sic]

(Grupo Ampliado de la Sociedad Civil, 2012).

El 5 de marzo de 2014, mediante AcuerdoGubernavo 100-2014, se reform el AcuerdoGubernavo 96-2012, con lo cual se espulaque la parcipacin de sociedad civil y demsmiembros del grupo de mlples parcipantesestar sujeta a las normas internas; sin embargo,la parcipacin ocial de la sociedad civil semanene condicionada a la recepcin de unainvitacin por parte de la Comisin, lo cual estclaramente en contra de los requisitos 1.3.c y

1.3.f.i del Estndar EITI 2013.

Luego, en otra evolucin de la EITI, se aproben 2015 el Protocolo de la sociedad civil comorespuesta a varias experiencias de limitacionesy, en algunos casos represiones, impuestas ala parcipacin de la sociedad civil, los pasesimplementadores y contra la sociedad civil.El protocolo reiter la obligacin de que laparcipacin sea abierta y que la sociedad civiltenga independencia en la determinacin de suspropios representantes y mecanismos.

Una de las debilidades de la normava internade la CNT es que si bien a nivel internacional nose espula qu mecanismo se debe usar para la

3 Vase en: hp://eiguatemala.org.gt/wp-content/uploads/2013/09/ICEFI.pdf.

4 Las cartas en cuesn se encuentran disponibles en: hp://eiguatemala.org.gt/informes-de-conciliacion/parcipantes/. Se debe llamar la

atencin al hecho de que dichas invitaciones se encuentran publicadas de manera maliciosa en la seccin Parcipantes en los informes de

conciliacin-EITI, en la que se listan las fuentes de informacin primaria consultadas para los informes; las empresas y organizaciones de la

sociedad civil invitadas a adherirse a la iniciava; y las empresas y organizaciones de la sociedad civil que efecvamente decidieron adherirse. Los

listados estn dispuestos de tal manera que se presta a confusin y no permite una clara diferenciacin entre quienes fueron invitados a parcipar,

quienes aceptaron y quienes parciparon en la elaboracin del informe.


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toma de decisiones en los grupos de mlplesparcipantes nacionales, s se destaca lanecesidad de decisiones basadas en el consensoentre las diferentes partes. En Guatemala, lasdecisiones se toman por mayora absoluta,mecanismo que no garanza el consenso debido

a que es posible que por el nmero de votos decada sector (cinco para el Gobierno y tres para lasempresas y la sociedad civil, respecvamente),dos sectores pueden coludir en su votacin yel tercero no tendr la capacidad de votos paraevitar la toma de decisin.

Durante los primeros cuatro aos de la EITI enGuatemala, se enfrentaron retos en materiade transparencia de los miembros de sociedadcivil, sobre todo en lo que se reere al procesode eleccin y rendicin de cuentas de los

representantes. En un anlisis realizado tras elsegundo informe publicado, la Coordinadora deONG de Alta Verapaz (Congav) indic que algunasorganizaciones [] manifestaron que no tenanderecho a voto en la CNT y que la representacinde sociedad civil estaba acaparada por untular y un suplente que no les convoca areuniones (Congav, 2015).

A nales de 2015, miembros del grupoamplio de sociedad civil de la EITI buscaronreglamentar la parcipacin del sector con

el establecimiento de procedimientos clarosde eleccin de representantes, duracinde cargos y parcipacin general. Esto fuepresentado y aceptado como el Reglamento deParcipacin de la Sociedad Civil en la Iniciava

de Transparencia en las Industrias Extracvas en

Guatemala. Aunque este instrumento constuyeun importante avance en la transparencia ygobernanza del grupo de mlples parcipantes,se pueden observar algunas debilidades; porejemplo, en el arculo 20 se establece la buenaprcca de revisar anualmente el reglamento; sinembargo, los parcipantes en dicha revisin selimitan a los representantes tulares y suplentesde la sociedad civil, sin incluir al resto, lo cualarriesga el carcter inclusivo de la iniciava, ascomo la parcipacin misma de la sociedad civil(EITI-Guatemala, 2015).

4.3 La EITI-Guatemala frente al estndarEITI internacional

A pesar de las limitaciones antes descritascon respecto a la EITI, es necesario saber si lospases miembro cumplen al menos los requisitosestablecidos en el estndar, especialmenteen lo relavo al reporte de conciliacin. Aconnuacin, se presenta un resumen sobre elSegundo informe de conciliacin de la Iniciavade Transparencia para las Industrias Extracvasen Guatemala para los perodos 2012 y 2013

Tabla 1. Guatemala: Segundo informe de conciliacin EITI-Guatemala frente al estndar EITI

Requisito 3 del estndar, sobre los informes EITI Comentario Ice

3.1 Recopilacin de la informacin contextual. El grupo demlples parcipantes deber aprobar los procedimientosy responsabilidades para la preparacin de la informacincontextual que sirva como insumo del informe EITI. Deberindicarse claramente la fuente de toda la informacin.

El grupo de mlples parcipantes decidi contratar a la empresaOrellana Snchez, Sazo y Asociados, S.C. para la elaboracin delsegundo informe de conciliacin, correspondiente a los aos 2012y 2013.

3.2 El informe EITI debe describir el marco jurdico y el rgimenscal que se aplican a las industrias extracvas.a) Esta informacin debe consisr en una descripcin resumida

del rgimen scal, incluido el grado de descentralizacinscal, una visin general de las leyes y reglamentosaplicables, e informacin sobre los roles y responsabilidades

de los organismos gubernamentales.b) En caso de que el Gobierno est llevando a cabo reformas, sefomenta que el grupo de mlples parcipantes se asegurede documentarlas en el informe EITI.

El informe incluye un punteado del marco jurdico, pero no presentaqu conene cada una de las leyes citadas. En cuanto al rgimenscal, aunque toma en cuenta los porcentajes de los principalesimpuestos no todos, no describe la base imponible. Tampocose mencionan las exenciones y exoneraciones que el sector recibe.

3.3 El informe EITI deber proporcionar informacin sobre aspectosgenerales de las industrias extracvas, incluida toda acvidadde exploracin signicava.

El informe EITI es bsicamente un reporte de conciliacin de datosscales. Sin embargo, en la informacin contextual se dejan delado las dimensiones sociales y ambientales que determinan larealidad en la que operan las industrias extracvas en Guatemala(conicvidad, violaciones a derechos humanos e impactossocioambientales).


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3.4 El informe EITI debe divulgar, cuando est disponible, lainformacin sobre la contribucin de las industrias extracvasa la economa en el ao scal correspondiente. Se espera queesta informacin contemple lo siguiente:a) El tamao de las industrias extracvas en trminos absolutos

y como porcentaje del PIB, incluida una esmacin de laacvidad del sector informal.

b) El total de los ingresos del Gobierno que generan las

industrias extracvas (incluidos impuestos, regalas, primas,bonos, tarifas y otros pagos) en trminos absolutos y comoporcentaje de los ingresos totales gubernamentales.

c) Las exportaciones que provienen de las industriasextracvas en trminos absolutos y como porcentaje de lasexportaciones totales.

d) El empleo en las industrias extracvas en trminos absolutosy como porcentaje del empleo total.

e) Las regiones/zonas clave donde se concentra la produccin.

Se muestra el tamao de las industrias extracvas a preciosnominales; sin embargo, no se presenta a precios constantes.Tampoco se incluye una esmacin de la acvidad del sectorinformal.Los ingresos que recibe el Gobierno se ofrecen de maneradesagregada, pero nicamente en trminos absolutos y no comoporcentaje de los ingresos totales gubernamentales. En cuanto a losimpuestos, el anlisis se limita al impuesto sobre la renta, mbres

scales e impuesto de solidaridad.La informacin de las exportaciones se presenta de forma agregada:Valor FOB metales y piedras preciosas y petrleo.Los datos sobre empleo se incluyen en lo referente al sectorde minas y canteras, movo por el cual se desconoce cuntosprovienen de las acvidades mineras y cuntos de las petroleras.La informacin sobre las regiones donde se ubican las industriasextracvas se presenta a nivel departamental.

3.5 El informe EITI debe divulgar los datos de produccin para elao scal de que se trate, incluidos los siguientes:a) Los volmenes totales de produccin y el valor de la

produccin de minerales, hidrocarburos y otros recursosnaturales, cuando corresponda, por estado/regin.

b) Los volmenes totales de exportacin y el valor de lasexportaciones de minerales, hidrocarburos y otros recursosnaturales y, cuando corresponda, por estado/regin.

Los volmenes de produccin no se incluyen, pero el informeconene datos sobre el valor de la produccin (presentada demanera desagregada por cada una de las empresas parcipantes).Las exportaciones se detallan de forma agregada, por sector (mineroy petrolero). En ninguno de los casos se muestra la informacin anivel regional.

3.6En los casos en que la parcipacin del Estado genere el pagode ingresos signicavos, el informe EITI debe incluir:a) Una explicacin de las normas y prccas prevalecientes

con respecto a la relacin nanciera entre el Gobierno y lasempresas de tularidad estatal.

b) Las declaraciones de las empresas de tularidad estatalsobre sus gastos cuasi- scales, como los pagos por serviciossociales, infraestructura pblica, subvenciones a loscombusbles y servicio de la deuda nacional.

c) Las declaraciones del Gobierno y las empresas de tularidadestatal acerca del grado en que son beneciarios reales delas empresas mineras, petroleras y gasferas que operanen el sector del petrleo, el gas y la minera, incluidasaquellas cuyos tulares son subsidiarios de las empresas detularidad estatal o empresas en parcipacin conjunta, ascomo toda modicacin en el grado de parcipacin en latularidad durante el perodo que abarca el informe.

En Guatemala, la Ley de Minera vigente no contempla laposibilidad de que el Estado tenga empresas pblicas o parcipeen la produccin.Caso contrario sucede con la Ley de Hidrocarburos,en la cual seestablece la posibilidad de que el Estado posea empresas pblicas.No obstante, en la prcca nicamente parcipa a travs delesquema de parcipacin estatal en la produccin.En el informe no se describen ni las normas ni las prccas relavasal rol del Estado en la produccin petrolera. Tampoco se detalla elprocedimiento de elaboracin de informes sobre los dems pagosy ujos para el caso de las empresas en las que el Estado eneparcipacin.

3.7El informe EITI debe describir la distribucin de los ingresosobtenidos de las industrias extracvas.a) El informe EITI deber indicar cules de los ingresos de

las industrias extracvas, en efecvo o en especie, estnregistrados en el presupuesto nacional. En caso de que losingresos no se encuentren registrados en el presupuestonacional, debe explicarse la asignacin de esos ingresos.

b) Se esmula a los grupos de mlples parcipantes a hacerreferencia a los sistemas de clasicacin de los ingresosnacionales, y a normas internacionales como el Manual deestadscas de las nanzas pblicasdel FMI.

No se presenta la informacin requerida. En el caso de las regalasmineras recibidas directamente por las municipalidades, no sepuede idencar un desno especco.En el caso de la proporcin del Fondo para el Desarrollo Econmicode la Nacin (Fonpetrol) recibida por los consejos departamentalesde desarrollo (Codede) y cuyo gasto es ejecutado por lasmunicipalidades, s es posible conocer con exactud hacia dnde sedesnan los recursos; sin embargo, el informe se limita a conciliarlos montos totales recibidos por los Codede.El informe no hace referencia ni al Manual de clasicacionespresupuestariaspara el sector pblico del Ministerio de Finanzas, nial Manual de estadscas de las nanzas pblicas del FMI.

3.8Se esmula al grupo de mlples parcipantes a incluir en elreporte informacin adicional sobre la gesn de los ingresos y

gastos, incorporando lo siguiente:a) Una descripcin de todos los ingresos obtenidos de las

industrias extracvas que estn reservados para programaso regiones geogrcas especcas. Esto deber contar conuna descripcin de los mtodos empleados para garanzarla rendicin de cuentas y el uso eciente de los recursos.

b) Una descripcin de los procesos de presupuesto y auditoradel pas, as como enlaces a la informacin a disposicin delpblico en materia de presupuesto, gastos e informes deauditora.

c) Informacin oportuna del Gobierno que fomente lacomprensin pblica y el dilogo sobre los problemas dela sostenibilidad de los ingresos y la dependencia de losrecursos.

El cumplimiento de este apartado no es obligatorio para los pases,pese a que la transparencia scal no se limita al mbito de los

ingresos. Ello conrma lo laxo que es el estndar.No se presentan los ingresos que fueron dirigidos con orientacinespecca.No se incluye una descripcin de los procesos de presupuesto yauditora.Tampoco hay esmaciones de la incidencia que tendrn lasacvidades mineras y petroleras en los presupuestos pblicos,tomando en consideracin la volalidad de los precios de este pode acvidad.


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3.9Registro de licencias:a) En este contexto, el trmino licencia se reere a cualquier

licencia, arrendamiento, tulo, permiso o concesin porel cual el Gobierno le otorga a uno o ms individuos, oempresas, los derechos para explorar o explotar los recursosminerales, petrolferos o gasferos.

b) Los pases implementadores enen la obligacin de mantenerun registro abierto al pblico o sistema(s) de catastro con

informacin actualizada y exhausva al respecto de cada unade las licencias de las empresas que abarca el informe EITI

Se espera que este registro o catastro contenga informacin sobrelas licencias otorgadas a todas las endades, incluso las empresas,individuos o grupos que no estn incluidos en el informe EITI.Cuando existan obstculos jurdicos o prccos relevantes queimpidan una declaracin tan exhausva, esta situacin deberdocumentarse y explicarse en el informe EITI, junto con un relatoacerca de los planes gubernamentales para tratar de superar esosobstculos y los empos previstos para lograrlo.

En el informe se presenta el vnculo con la pgina webdel catastrominero, donde pueden encontrarse las licencias otorgadas. Noobstante, en este catastro no se indican las fecha de solicitud yla duracin de la licencia; en el vnculo mencionado, tampoco seencuentran las resoluciones mineras mediante las cuales se otorganlas licencias mineras y que conenen las condiciones en las que seotorga el derecho minero.

3.10 Asignacin de licencias:a) Los pases implementadores enen la obligacin de declarar

la informacin que se relaciona con el otorgamiento o latransferencia de licencias concernientes a las empresascontempladas en el informe EITI.

b) En los casos en que las licencias se adjudiquen medianteun proceso de licitacin durante el perodo contable queabarca el informe EITI, el Gobierno deber divulgar la lista depostulantes y los criterios de licitacin.

c) Cuando la informacin indicada en los apartados 3.10 (a) y3.10 (b) que anteceden ya se encuentre disponible para elpblico, es suciente incluir una referencia o un enlace en elinforme EITI.

d) El grupo de mlples parcipantes podra tambinincorporar informacin adicional sobre la asignacin delicencias, por ejemplo, un comentario sobre la ecacia yeciencia de esos sistemas.

En el informe se presentan un vnculo con la pgina webdondese encuentra el formato de solicitud de licencia de explotacin,exploracin o reconocimiento. Sin embargo, el informe no brindamayor informacin sobre cul es el proceso de otorgamiento dederechos mineros; tampoco se analiza si, en la prcca, el procesode asignacin de licencias se apega a la normava legal.

3.11 Beneciarios reales:a) Se recomienda que los pases implementadores mantengan

un registro, accesible al pblico, de los beneciarios reales dela(s) endades corporavas que liciten, operen o inviertanen la acvidad extracva, incluyendo la idendad de su(s)beneciario(s) real(es) y su grado de parcipacin en latularidad. En los lugares donde esta informacin ya sea deacceso pblico, por ejemplo, a travs de la presentacin alos rganos reguladores de la acvidad empresarial y bolsasde valores, el informe EITI deber incorporar las indicacionessobre cmo acceder a esta informacin.

b) Donde no existan registros de este po o estos seanincompletos, se recomienda que los pases implementadoressoliciten a las empresas que parcipan en el proceso EITI queproporcionen esta informacin para incluirla en el informe.

c) Se requiere que las empresas gubernamentales y/o detularidad estatal divulguen el grado en que son beneciariasreales de las empresas petroleras, gasferas y mineras queoperan en el pas, as como cualquier modicacin en elgrado de parcipacin en la tularidad durante el perodocontable que abarca el informe EITI (Requisito 3.6[c]).

Este requisito no es obligatorio y la Comisin Nacional de Trabajo(CNT) decidi no incluirlo. Esto denota que cuando se trata derecomendaciones, no obligaciones, se carece de un incenvoconcreto para que los pases adopten las medidas.

3.12 Contratos:a) Se esmula a los pases implementadores a que hagan

pblicos todos los contratos y licencias que establecen lascondiciones para la explotacin de petrleo, gas y minerales.

b) Se requiere que el informe documente la polca delGobierno sobre la divulgacin de contratos y licenciasque rigen la exploracin y explotacin de petrleo, gas yminerales.

No se incluye ni la referencia ni el enlace donde se encuentrendisponibles los contratos petroleros y las resoluciones mineras.En el caso del petrleo, se presentan el nmero de contrato, lalocalizacin, la vigencia, el po de contrato y la situacin actual.En el caso de las licencias mineras, se detalla el ID del derechominero, nombre del derecho minero, nombre de la empresa, pode mineral o roca, municipio y departamento, pero nicamentepara el caso de las empresas que son parte de la EITI.

Fuente: Ice, con base en EITI-Guatemala (2015).


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5.REFLEXIONES FINALESa) Ninguna discusin sobre transparencia del

sector extracvo debera realizarse al margendel reconocimiento del derecho al desarrollode las comunidades. Esto requiere el respetoa las decisiones de aquellas comunidadesque decidan que las industrias extracvas noenen cabida en su proceso de desarrollo.

b) Hasta la actualidad, la implementacin dela EITI ha mostrado muchas carencias quelimitan su efecvidad como mecanismo detransparencia. En el caso de Guatemala,destaca la existencia de cuerpos legales

que establecen la condencialidad de lainformacin tributaria, lo que implica quela iniciava depende totalmente de lavoluntariedad de las empresas en cuanto arevelar informacin. Adicional a las limitanteslegales, la iniciava enfrenta desaos enmateria de gobernanza y el rol que desempeala sociedad civil. Cabe reconocer que solouna parcipacin social acva, que incluya alas comunidades afectadas por los proyectosextracvos, garanzar que esta iniciavano se convierta en una caja de resonancia

de la publicidad de las empresas, o en unmecanismo para legimar, ante la opininpblica, este po de operaciones.

c) Se debe transitar de iniciavas internacionaleshacia reformas nacionales en el mbito legale instucional, que obliguen a la rendicinde cuentas por parte de las empresas queexplotan recursos naturales, y por parte delas endades pblicas encargadas de regularal sector extracvo.

d) Para avanzar en la transparencia scal delsector extracvo es necesario publicar de

ocio y garanzar la calidad de toda la

informacin relacionada con los procesos deotorgamiento de licencias de reconocimiento,exploracin o explotacin minera y lacelebracin de contratos petroleros; los pagosrealizados por las empresas extracvas; losmontos de exoneraciones, exenciones y otrosprivilegios scales recibidos por las empresas;y la forma en que el Estado invierte estosrecursos, tanto en el nivel local, como en elregional y el nacional.

e) Es indispensable, adems, controlar los

conictos de inters que los funcionariospblicos vinculados con la vigilancia yregulacin de las acvidades extracvaspuedan tener en el sector, as como fortalecerlos mecanismos de control sobre el desnode los recursos del sector, evitando que suulizacin recaiga en la discrecionalidad delas autoridades.

f) La naturaleza de las industrias extracvasobliga a que las discusiones sobretransparencia no se limiten nicamente al

mbito scal, sino que tambin permitanevaluar otros aspectos: el entorno legal einstucional; la situacin de conicvidadsocial asociada con las acvidadesextracvas; los impactos ambientales quegenera la explotacin de recursos naturalesno renovables; las prccas de acceso a lainformacin pblica; la presencia y calidadde mecanismos de supervisin; as como lascondiciones generales de gobernabilidad,ya que el entorno ayuda u obstaculiza losesfuerzos de transparencia y rendicin de

cuentas en el sector extracvo.


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6.REFERENCIAS


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12 Avenida 14-41,

Zona 10 Colonia Oakland,Ciudad de Guatemala, Guatemala,

Centroamrica

(502) 2505-6363

[email protected]

14 Calle B 12-05

Zona 10, Colonia Oakland,Ciudad de Guatemala, Guatemala

(502) 2505-0255

[email protected]

eiti: ¿una iniciativa suficiente para la transparencia fiscal de las industrias extractivas en...

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