educacion en la transicion a la democracia. braslavsky

7/22/2019 Educacion en La Transicion a La Democracia. Braslavsky

1/331


2/331

Educacinen la transicinala democracia. CasosdeArgentina, Brasil y U r u g u a y


3/331

S e p u e d e reproducirytraducirtotalo parcialmenteeltexto publicado siempreq ue se indiqueelautorylafuente.L os autores son responsables porlaselecciny presentacind eloshe ch os contenidos enestapublicacin,asc o m o d elasopinionesexpresadasenella,lasq ue n o son, necesariamente,las d elaU n e s c oyn oc o m p r o m e t ena laOrganizacin.Publicado p orlaOficina Regionalde Educacinpara Ame r ic a Latinay elCaribe ( O R E A L C )Correccin deestilo:Alfredo Taborga.Ilustracinportada:E duardo Carvallo.C o m p o s i c i neimp resin: A n d r m e d a S . A .Telfonos: 2 7 4 6 5 6 4-2 7 4 9 7 7 4Santiago, Chile, octubre 1989

L a edicindeestelibrocuenta conlacontribucinvoluntaria delGobiernodeEspaa alasactividadesdelProyectoPrincipaldeE ducacin en AmricaLatinayel Caribe.


4/331

Educacin enlatransicinala democracia

Casos de Argentina, BrasilyU r u g u a y

CeciliaBraslavskyLuiz AntonioCunhaCarlosFilgueiraRodolfo Lmez

U N E S C O / O R E A L CSantiago, Chile, 1989


5/331

ndiceP r e s e n t a c i n 9I. Evolucin delossistemas educativos enlosprocesos detransicin a la d e m o c r a c i a .CeciliaB raslavsky 11L o s conceptos detransicin ydemocracia 12 1 contextodelacrisis 15F u n c i o n a m i e n t o democr ticodelsistema educativo y sucontribucin a la transicin 18

Caracterizacin del funcionamiento de los sistemaseducativos de Argentina, Brasil y U r u g u a y desde laruptura dela h e g e m o n a militar. 2 0Calidad d elaeducacin y construccin democrtica 29Actores sociales y educativos; dinamizadores de lon u e v o o perpetuadores deloviejo 30II. El c a s o a r g e n t i n o . Cecilia B r a s l a v s k y 3 5S o c i e d a d yactores tradicionales del e s c e n a r i o poltico-

e d u c a t i v o 37D i n m i c a y orientaciones generales del debate y laspropuestas poltico-educativas 4 6Organizacin y gobierno del sistema educativo en latransicindemocrtica 71


6/331

El gastopblicoen educacinentrelacrisisy lademocratizacin 73 A c c e s o y perman en c ia a los nivelesprimario y m e d i odel sistemaeducativo en la transicina la dem ocracia(1983) 79D i n m i c ainstitucionaly propuestacurricular delautoritarismoa la dem ocracia 88L a paradojallgicadel com ien zo de latransicindemocr t ica en educacin 10 2Bibliografa 10 6El casobrasilero.Lu is AntonioC u n h a 111Transicin polticay educacin 113L a situacindel aparato educacional 14 0L a educacin en ladoctrinadel Estado 166L as polticaseducacionalesde la N u e va Rep blica 181L a organizacin de los edu cadores y el m ov im ien todemocrt ico 194L a educacin en el procesoconstituyente 2 0 4Conclus iones 211Bibliografa 2 1 9El caso u r u gu ay o . CarlosFilgueiray Rod olfo L m e z 2 2 5Apertura ytransicina la dem ocracia 2 2 6L a transiciny elsistemalegalvigenteen la enseanza 23 5Congelacin poltica y transicin a la democracia. Elsistemaeducativoc o m o variabledependiente 2 5 0El gastopblicoen educacin 2 9 7Polticaseducativas en la transicin y consolidacindemocr t ica . Aspectoscurriculares,didcticosypedagg icos 3 1 0 Consideraciones finales 3 2 6Bibliografa 3 3 3


7/331

Presentacin

El presente trabajo, c o m p u e s t o p o rtresinvestigaciones nacionales y u nestudiocomparativo d e suscaractersticas,formaparte delos esfuerzos de O R E A L C paraextenderel conoc im iento delasexperiencias m ssignificativasenel c a m p o d elaeducacinalm b itod e otras realidades d e la regin . Es to es e spec ialmen tevlidoen losactuales m o m e n t o s , d a d o q u eexiste unanimidad para aceptarq ue sin oseintensifican sustancialmentelos esfuerzos educativos, A m r i c aL atinay elCaribeno cumplirc o nelobjetivod e arribar al ao 2 0 0 0 co n su poblac inalfabetizadaeintegradaaldesarrollod ecada pas.T a l c o m olohanreconocidolos EstadosM i e m b r o s d e la regin ( P R O M E D L A CIII, G ua t em a la , 1989) ,lascarencias educativas n o sonun productoaisladoe independientedelrestod elosfactoressociales,polticosye c o n m i c o s . Dichas carencias,p orlotanto, deben ser enfrentadas conestrategiasintegrales, tanto desdeelpuntod evista especficamente educativoc o m o d e s d eeld elaarticulacind eellascon elrestod elasvariablessociales(salud,e m p l eo , vivienda,etc.).

E n una regin q ue enlosltim osaosha experimentadoimp ortantes transformacion es socialesypolticas, representadas porla generalizacin de frmulaspolticasdem ocrt icas enel contexto d e una d elasm s profundasyprolongadascrisise c o n m i c a s,laforma d e encararlosprocesos educativos a dq uiereunarelevanciaa n m sespecial. A u m e n t a r laeficaciay laeficienciad elossistemas edu-


8/331

10 EDUCACIN E NLA TRANSICIN ALA DEMOCRACIAcativos;incrementarlosniveles de responsabilidad por los resultados;articularlasacciones nacionalesparaaprovecharp lenamente las potencialidades propias;entregara la p oblacin los elem en tos necesarios para su integracin al desarrollo, sonalgunasd e las tareas q u ealgunospasesahorae ndem o cra c ia ,debenresolveren u nm a r c o d e inn ova cin y creatividad en ladefinicin d epolticaseducacionales.E n el caso concreto deeste estudio, se hapretendidosintetizarde sde el puntod evistad e la educac in , el perodod en o m i n a d o trnsitoa la democracia vividop or Argentina, Brasil yU r u g u a y yq ue no obstante sus particularidades, encierranlaposibilidadd e suanlisisglobal y la obtenc in d ereferenciasq u e p u e d e n ser d eutilidad a otras realidades.

D e s d ela determinacin m i s m a delconcepto transicina lademocracia hastaelreq uerimientod eu na m a y o rparticipacin d elos actores especficamen te educativos en la definicin d epolticas,estos trabajos d ejan planteado un importantel l amad o de atencin: para lograr el desarrollo q u e req uieren las nec esidad es denuestraregin, elsloc a m b i o d etipod egobiernomilitarno p arecesuficiente. L ademocratizacin exige atender el impostergabledesafod e la eq u idad y laparticipac in , pero las condiciones decrisise c o n m i c a y escasez de recursos obligan aincrementarsu stancialme nte laeficacia y laeficiencia. Compatibilizarestosi m p e rativos es el granretoq u e enfrentan lospasesde la regin.E n este contexto, la O R E A L C presenta los resultados deeste estudio con laconvicc in deq u e un a adecuada yoportunadefinicind epolticaeducacional y sudeterminacin d ellevarlaa la pr ctica, e s im presc indibleparael logro de los objetivosd e d esarrollo, p a z ydem o cra c iapostuladosp o rlac o m u n i d a d internacional yexigido p or todos los pueblos deAm r ica L atina y e l Caribe.

O R E A L COctubre de 1989


9/331

I.Evolucin de los sistema educativos en losprocesos d etransicin a la democraciaCeciliaBraslavsky

Estetextotienetresprop sitos: introduciren lalecturad etresestudios realizadosen los ltimos m e s e s de 1987 y pr imeros de 198 8 enpasesq u ero m p i eron hacerelativamente pocos aos con un largo perodo de h e g e m o n a militar;sintetizaralgunos de los elem entosofrecidose nesos estudiosyreflexionarsobre las tendenciasvigentes en los casos estudiados, Argentina,Brasil y U r u g u a y , mirados enconjunto.Para el cumpl imient o de sus propsitos el texto recurre a la presentacin dealgunoseleme nto s conceptuales, areferenciasa larealidadsocio-polticay econ mic adel con jun to de la regin latinoamericana y d ecada pas, y a tendencias de laeducacin m s ampl iamente tratadas en lostresestudiosde caso q u e c o m p o n e n elproy ecto Planes ypolticas educativas aplicadas en procesos de transicin a lademocracia e npasesd eA m r i ca Latina .Inicialmente se tratan los usos q ue se d a actualmen te a los trminos transicina lad em ocrac ia y algunassomerascaractersticasd e los pro cesossocietales1

'Societal. Relacionado con la sociedad. Referente a cualquier grupo o grupos de algn tamaoincluidosen el conc ep to de sociedad, o aalgocaractersticod eellos.C o m p a r a d oco n el trmino sociallo q uela nuevap alabra pretende subrayares laestructuray funcionam iento del g rupo m s bien q ue lasrelacionesasociadoras. S lo seh aaceptadop o rungrupodesocilogosnorteamericanos.DiccionariodeSociologa. H e n r yPrattFairchild,EditorF o n d od eCulturaE c o n m i c a . Primeraedicinen espaol . 1949M xico.


10/331

12 EDUCACIN EN L A TKASSTCINAL A DEMOCRACIAocurridosenArgentina,BrasilyU r u g ua y ,a partir delarupturadelaltim afased e h e g e m o n a militar. Sehace referencia luegoaldiagnsticode la crisis deA m r i c aL atinay asu relacin co nloscasos seleccionados, parapasaralanlisis,en trminostericos, de la relacinexistenteentreelfuncionamiento dem ocrt icodel sistemaedu cativay lacon tribucindelaeducacinalatransicin democrtica. M s adelante se retoman elementosdelainformacinvertida enlostresestudios de caso integrantes delproyecto;esa recapitulacinseorientaacaracterizarelfuncionamiento externoeinternodelossistemaseducativosdeArgentina, B r a sil yU r u g u a y co nelpropsitode dilucidaren q u me d id aelm i s m osehatornadom s democrt ico desdelarupturad ela h e g e m o n amilitarhastaelpresente. T a m bin hay unesfuerzoporintentar realizar u n primerbalance comparativode algunastransformacionesocurridasentornoa la calidadd elaeducacin.Y a m o d odeconclusiones,sedestacanlasrupturasycontinuidadesd elastendencias educativasd e Argent ina ,BrasilyU r u g u a yen relacin conlapeculiardinmicaestablecidaentrelosactoressocialesyespecficamenteeduca tivosde esos pases.

L O S C O N C E P T O SDE TRANSICINYD E M O C R A C I A

E n A m r i c a Latinay m u y particularmenteenA rgent ina ,BrasilyU r u g ua y ,sehahecho frecuentelacaracterizacindelm o m e n t o actual c o m ode 'transicina lademocrac ia ' . Peroladenom inac in utilizadan otieneunsentidonico . C a d a unod esustrminostienereferentesdistintossegn q uiny, a veces,c u n d oy dndelosutilice.El conceptodetransicinE n primerlugar, no est totalmente claro q u e seentiende por 'transicin', quesignifica, c u a n d o c o m i e n za , cuanto duraycua ndo termina.E n principio u n o delosautores que m s explcitamenteutiliz el trmino'transicin' ( D e c h , F . , 1982) ,loemple parareferirseau n per odocaracterizadopor unafuerte amb ige d ad , q u e devienedelacoexistencia deelementosdecadau n odelosdos polos entreloscualessetransita:elpolo autoritarioy elpolod emocrt ico . Aesterespecto no haygrandesdiferencias de opiniones,yaque sucarcter a m b i g u oy lacoexistencia deelementosseran consensualmente aceptados . L a transicin habrac o m e n z a n d o cua ndosec o n v o c a lospartidospolticos


11/331

E V O L U C I N D E L O S S IS T E M A S EDUCATIVOS E N LOS PROCESOSD E TRA N SIC I N A L ADEM OCRACIA 13para q u ese transformaran en protagonistas de unasalida concertada desde unm o d e l od e sociedad marcada por laexistenciad eu n gobierno d efacto(poloautoritario), liderado por las fuerzas ar mad as , hacia un gobiernoelecto,civil, conducid o porm i e m b r o s de partidospolticos. L atransicinterminarac u a n d oelgobiern oelectosehicieracargo d e los asuntos del Estado, organiznd olo d eacuerdoaun cuerpo d eleyesyaotrasreglas consensualmente acordadas p o rlos representantes d elaciudadana . S u duracinsera variable, pero relativamente breve, noextendindose m salld eu n o o , cuanto m s , unos p o c o saos.C o n el transcurso del tiempo, algunos representantes del quehacerpolticoeintelectual- p o r ej em p l olos dos autores del estudio sobrelaeducacin en U r u g u a yincluido e nestep r o y e c t o -seatuvieronal uso del trmino transicina lademocracia parael corto perodo de 'traspaso de m a n d o ' . Otros representantes,c o m o p ore j emplo , los autores de los textossobre ArgentinayBrasil q u e se presentan enestaocasin,utilizaroneltrmino'transicin'parareferirsea u n perod o q u en ofinalizp orlasolaasun cin del gobiernop orparte dem i e m b r o selectosy q ue sep rolongaeneltiemp o.M u c ho s de quienesoptanp orun us o extensivo delconcepto d etransicin,n osiemp rereconocen u ntrminod e la m i s m a anticipadam e n t e , sino q u e a cep ta n q u e durar hasta que consensualmente se c o m i e n c eaconsiderar q u e conc luy . Apriori,p u e d edecirse q u eparaellosla consideracind e su conclusin dependere ngran m e d i d adel concepto ded em ocrac ia q ueutilicen. D e todos m o d o s y m s alld elasdisquisicionestericas acerca deladuracin d e la etapa d e transicin ,esvlidoanalizar comparat ivamente los procesosq u e tienen lugar enpases q u e , c o m o Brasil, ArgentinayU r u g ua y , salen d e p e r odos p rolongados de gobiernos defactoy procuran organizarse de acuerdoaderecho. Estos procesostienencaractersticasen c o m n y, por supuesto ,ciertasdivergencias q u e signarn las posibilidades de consolidacin de su organizacind e acuerdo a derechoy a las peculiaridades del m o d e l o societal q u eemerjad edicha consolidacin.E l concepto de democraciaT a m b i neltrmino democracia recibiacomienzosd e ladcadad e los ' 80 unaseriede acepciones. E n primer lugar, hubo quienesloreservaronparadesignar lareinstauracin de las n or masconstitucionalesyla plen a vigencia d e las libertadespblicas. E n s e g u n d o lugar, h u b oquienes priorizaroneluso del con cep toparaelestablecimiento deprcticassocialesd esolidaridadyrespeto enelseno d e la sociedad. E ntercerlugardesde diversos sectoresse en tendiq uela verdadera d e m o craciadeba perm itir yp r o m o v e r laparticipacindirectad e los c iudadanos en lasdeliberaciones y en lagestinde las diversascuestionesq ue los afectan. E n trmin o s generales todasestasposiciones se articulabana latradicinliberaly asociaba nla idea de la democraciacasiexclusivam ente a lapoltica.


12/331

14 EDUCACIN E NLA TRANSICINALA DEMOCRACIAPo rotrapartetam binse reflexion enlareginacercad ela relacin existente entre lad em ocrac iay laequidadojusticiasocial. E n algunoscasos, lasreflexiones demostraron preocupacin por la necesidad de consolidar unordenpolticoyprcticas democrt icas a travs de logros s o c i o e c o n m i c o s (Graciarena, J.,19 83) . E n d emocrac iasedebaproducir m sydistribuirme jor por q u eesas seranlas nicasgarantasparasuestabilizacin. E notros casos, las reflexiones incorporaronal propio conceptodedem ocracialos objetivos deeq uidadyjusticiasocial.L a d emocrac ia deba incorporarintrnseca -y n o c o m p l e m e n t a r ia m e n t e - ,a la justiciasocial.Pero al m a r g e n de nfasis diversos q ue pudiera haber acercade qu es la

democracia o, dichoen otros trminos,cul debaser el punto de llegada de latransicin, lo ciertoes q u e el trmino democracia seutilizaba frecuentementeparad e n o m i n a rau n m o d e l odesociedaden el q u e se realizaran todas las d i m e n siones sealadas. L a s n u ev as democrac iaslatinoam ericanasdebancaracterizarsep orlaplenavigenciad elas n o r m a sconstitucionales yd elas libertadespblicas,laexistencia de prcticassocialesde solidaridad y respeto y la preeminenciade losvalores correspondientes,laam pliacinde la participacin directa, la produccincreciente de los bienes yserviciosnecesariosparael mejoramientode la calidadd evida de lap oblaciny la distribucin equitativa de esos bienes.D e s d elaperspectivadelu sodelconceptodedemocraciaparadeno m ina rau nm o d e l ode sociedadmu ltidimensionadodistintoal predominante , p u e d e decirseq u etanto enArgentina, c o m o en Brasil y enU r u g u a yse hanregistradoavancesylimitacionessignificativosfuera del sector educacin q u ese asocian a las tendenciasvigentes dentrodel m i s m o .L o s avances sonparticularm entedeterminantesen lo q ueserefierea lavigencia de la constitucin y de las libertades pblicas.E n lostrespases se hanestablecido u n conjunto d ereglas deprocedim ientoparalaformacinde decisiones colectivas... ( B o b b i o , 1985) q u eserespetan. E n

Argentinatuvieron lugar ya dos actos eleccionarios de alcance nacionaldespu sdel de1983 q u einicilaetapad egobiernod ederecho. E n variasprovinciassesion exitosamente una A s a m b l e a ConstituyenteProvincial y en otras se est proces a ndo su convocatoria. Po r primeravez, el partidopolticodem a y o r n m e r odeafiliados dirimesusconflictos medianteelecciones internas. E n Brasil, se realizarondiversos actos eleccionarios q u etienden aam pliarla participacin directa delos ciudadanosen ladesignacinde los m i e m b r o sdelgobiernoy est sesionandou n a A s a m b l ea Constituyente.A suvez ,tanto enArgentina,Brasil yU r u g ua yse hanregistrado experienciasrelevantes de participacin directaenla t omade decisiones y en la gestin pblica. Entreestas, p u e d e men cion arsela organizacinde la d e m a n d a popular parallevarac a b o unplesbicitoen el U r u gu ay .Po r lt imo,cabra sealarq u eslo enU r u g u a y sehabranregistradociertosavancesen la redistribucin delproductobrutoyu n mejoramientodelsalarioreal,


13/331

EVOLUCIN DEL O S SISTEMASEDUCATIVOSENL O S PROCESOSDE TRANSICINALADEM OCRACIA 15mientras q u e Brasilhabra continuadocon unsignificativoproceso de crecimiento. En Argentina, en ca m bio , nosehabranp o d i d orevertirladesocupacin, eldeterioro delsalariorealnilosprocesos de concentracin del ingreso.Entrelosfuncionarios pblicosy losdirigentesde los partidospolticosenelgobiernoexistiraciertatendenciaaasociarlaprecariedad deloslogros enel terrenosocialalad en o m i n a d acrisisde lospasesde la regin y, m u yespecialmente, a sus c o m p o n e n t e sexternos.

E L C O N T E X T O D E L A CRISIS

L o s procesos detransicindem ocrt icadeA m r ic a del Sursepresentan superpuestosatendencias dedesarrollode m e d i a n oylargo plazo en ca dapas. Esascondiciones habranderivado a d e m s ,en u n a crisisdem u c h a m a y o r profundidady , segnlo provisto, de m s larga duracin q u e las anteriores p o r las q u e atravezla regin. ( C E P A L , 1 9 8 5 yM o r ale s G m e z D . , 1986) .Entrelosc o m p o n e n t es delaactual crisisdelaregin quec o m p r o m e t e nlacontribucin delaeducacinalatransicindem ocrt icaseencuentran:- latransferencia de recursos hacia lospasesdesarrollados en u n v o l u m e ndesconoc ido histricamente;- elestancam ientodelaactividad eco n m i ca ;- la crisisdel m erca d ode trabajo, especialmentejuvenil;- lapersistenciade u n a acentuada segmentacindel m erca d ode trabajo asocia

d a a la presencia desectoresp o c oo nadaintegrados a las e c o n o m a snacionales;- lapersistencia,enn u me r osospases, defuertesdesigualdades regionales queinvolucrandiferenciasen la disponibilidad de recursos naturales,tnicos,productivos,socialesy, crecientemente,tam binpolticas,y- laproliferacindesituacionesdepobrezaydepobrezaextremaen q u e vivenporcentajes m u y significativosde poblacin, a u n enpasesde modernizacintemprana c o m o ArgentinayU r u g u a y .C o m o consecuencia de presiones externas vinculadasa lanecesidad delospases centralesdeequilibrarsus presupuestos,lospasesdeA m r i c aLatina h a nrealizado desde 1 9 8 2 en adelante ingenteseincesantes transferenciasde recursoshacialospasescentrales.Se esperaba q u e el acuerdodepagarlad e u d aexternatrajerac o m oconsecuenciaelincrementode las inversiones extranjerasy se c o m -


14/331

16 EDUCACINESLA TRANSICINALA DEMOCRACIApensara,de algn m o d o , elflujode fondos hacia el exterior ( C E P A L , 1985) .Sine m b a r g o ,el balancederecursos de transaccionesfinancierasregistradas portodoslospasesdeA m r i ca Latina-a excepcin deC o l o m b ia -fue negativo. M s an,el saldo negativo de recursos deAm r icaLatinacon sus acreedores y con inversionistasextranjeros se incrementconsiderablemente. S eestimaq u e ,en p r o m e dio, equivali a apr ox imad ame n t e 5%delProductoInternoB rutode la regin y a3 0 % de sus ingresos por conceptode exportacinduranteel perodo 1 98 2 -1 98 5 .A d e m a s ,el saldo negativo ac u mu lad oen esos cuatroafios(ascendente a 1 3 9 . 0 0 0millones de dlares) duplicaconcreces el balancepositivoac u mu lad o duranteloso n c e a o s precedentes (Devlin, R . , 1987):

E n el caso de Argentina,ese balance negativo asciende a 3 . 2 6 0millones dedlares. Argentinay Brasil son los 2pasesdeA m r i c a Latinaq u e d eb enenfrentard e m a n d a srelativamentem selevadas de transferencia entrminosdeporcentajesde sus exportaciones(38,2%y 28,9%respectivamen te). N o as el U r u g u a y .E n esteltimo caso, el porcentaje es desloel 1 .7%.Es evidente q u etal balanced erecursos en las transacciones externas conlleva la reduccinde ladisponibilidadsobre el ahorrointerno y la consecuentedisminucinde los fondos disponiblesparael desarrollo e c o n m i c oysocial.Estasituacinse agravasi setieneencuentaa d e m s , q u edeltotaldefondosdisponibles, u n aproporcin m u y significativaparece seguir destinndose a gastos militaresy de defensa debidoa que lospasesarrastran estructuras q u eno se ha n d e s m o n t a d oy q u eresultan m u y costosas.

Y a se hizo referencia a lafaltade inversiones provenientes del extranjero. L am i s m aen realidad esslou n ode los fenmenosasociados a la carencia de inversin brutaque tuvo lugar en prcticamente toda A m r ic a Latina entre 1982 y1985 . E nefecto,entre esos aos ,la m i s m a se redujo en un12.7% parael casoArgent ino ,un2 . 1 % parael brasileo y un18.4% parael uruguayo (Devlin, R . ,1987) .Es porestoque diversos economistas serefierena la dcadade los '80c o m o una d cad aperdida parael desarrollo de la subregin(Devlin, R . , o p .cit. yL p e z C o r d o v e z , L . ; 1 9 8 7 ,entre otros).L o sprocesos de incrementode las transferencias al extranjero y defaltadeinversiones fueron a c o m p a a d o sdeuna profunda recomposicindel m e r c a d odetrabajo.E sta recomp osic insetradujoen laexistenciad emltiplesdificultadesdee m p l e o : desocupacinabierta, desocupacinencubierta (a travs, por ejemplo ,delaperm an en c iade contingentessignificativosdemu jeresjvenesq u eno estudianfueradel m e r c a d o de trabajo), subocupacin, a u m e n t o del sectorinformal de lae c o n o m acon la consabidaprdida de seguridad y de perspectivas de desarrollolaboral paraquienes deben permanecer en ese sector, etc. ( T o k m a n , V . , 1988).Pero a d e m s ,existiranevidencias acerca deq u eestasmltiplesdificultadesafectana los jvenes enm u c h a m a y o r me d id a q u ea los adultos.C o nvariantessignificativasenbeneficiode los jvenes brasileos respecto de los argentinos y uruguay o sen lostrespasesq uese estnanalizando,lastasasdedesocupacinq u eafecta


15/331

E V O L U C I N DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS EN LOS PROCESOS DE TRANSICIN A LA D E M O C R A C I A 17

alos jvenes son m saltasq u elas delrestode los gruposdeeda dde la poblacin( R a m a , C , 19 87 ; M a de ira , F . , 19 87 ;B raslavsk y , C , 1987yV alenzuela ,J., 1987).Estasituacin conlleva, porcierto, unafuerte presin sobre el sistema educativoq ue aparecec o m o unaposibilidadciertadeinsercin societal frente a la cadavez m s inciertainsercina travs del trabajo.L a presin sobre el sistema educativo seacenta,a d e m s , debidoa laexistencia deun afuerte segmentacinen el m erca dode trabajo. L aprincipal consecuencia deestasituacines laexistenciade destinos diferenciales s egn la edada laq u esec o m i e n c ea trabajar y el segmen to porel cual se ingrese. U n estudio reciente presenta evidencias acerca de loscortesen lasposibilidadesdeinsercinlaboralq ue se p ro ducen para los jvenes argentinos que poseen estudios completos denivelm e d i o (Llomovatte ,S., 1987) . D eestasegm entacindel m e r c a d ode trabajoprovienen m s presiones paraacceder y permaneceren el sistema educativo;estapermanenciaen los sistemas educativos por un perodo largo de arios, al m e n o sgarantiza lareproduccinde espacios equivalentes en el m e r c a d olaboral a los q u eocupabanlos padresde quienes la logran. L a m a y o r educacinno garantizara asla movilidadsocialascendente o los may or e s ingresos q u e esperaban lostericosde dcadas pasadas , pero prevendranal m e n o sde la movilidadsocialdescendente. E n pases d o n d e los m e r c a d o s laborales tienden a contraerse,estoes devitalimportancia.L o s diversos estilosde desarrollo nacionales de A m r i ca Latina estuvieroncondic ionadospor la colonizacin espaola oportuguesayp orla posterior vinculacineninferioridadde condiciones conpasesde m a y o r desarrollo relativo. Laprimerasignificla ocupacinde extensosterritoriospobladospor indgenas, porejemplo en el caso argentino, y la introduccin de poblacin negra, en m a y o rm edidaen Brasil. Genera l m entelos colonizadores seubicaronen ncleos urbanosbien c o m u n i c a d o s alrededor de los cuales se produjeronprocesos productivos,migratorios y de diferenciacin social distintosa los registrados en losterritoriosalejados de esos centros. Posteriormente,en m o m e n t osdistintos para cada caso,lospasesse fueronvinculandoa los me r c ad osinternacionales a travs de centrosurbanos q u e ,en algunos casos, fueron los m i s m o s q u eya antesjugabanun papeldinmicoy que en otros - c o m o B u e n o s Aires- fuerondiferentesy en virtud dem e c a n i s m o s desiguales deintercambio. C o m o resultado destosy de otros procesos en los trespasesestudiados se consolidaron lasdistancias culturalesy los diferentesestilosdeproducciny de organizacinsocialen las regiones diversas decadapas. Estos procesos afectaron, sin e m b a r g o , enm u c h a m a y o r m edidaaB r asil, en m e d i d a altamentesignificativa a Argentinay en forma comparat ivamentem e n o r a U r u g u ay . Sup e q u e n e z,la escasez de poblacin nativa, la relativamentetempranaabolicinde laesclavitud,lo parecido de la poblacinmigrantey ellarg operodo de vigencia de unEstado benefactor, permitieron que enestepas seconstituyera u n a sociedad m s h o m o g n e a q u elas de Brasil y Argentina. L a scorrelativasextensin, profusin de poblacin indgena yp erm a nenc iade laesclavi-


16/331

18 EDUCACIN EN LA TRANSICINA L A DEMOCRACIAtud hastacasifinalesdel s. X I X , contribuyerona la impactante heterogeneidadbrasilea.

El resultado dela consolidacin delasdistancias culturalesy d ediferentesestilos de desarrollo, enespecialalinteriord eBrasilyd e Argentina, f u e q u eseconformaran verdaderasislasmod e r n as enpasesatrasados, enlasq uelapobrezaconstituy -y sigue con stituyen do- , u n a realidad cotidiana (para Argentina) ,oinclusolanotadistintiva(paraBrasil) (Altimir, O . 1986) .

F U N C I O N A M I E N T O D E M O C R T I C O D E L S I S T E M A E D U C A T I V OY su C O N T R I B U C I N A L A T R A N S I C I N

El carcter democrt icod e la educacind eu n pas p u e d edefinirseal m e n o s desdedos perspectivas. E nprimer lugar, desdela perspectiva delfuncionam iento delsistema educativo ens m i s m o y,en segundo lugar, desdela perspectiva de sucontribucin alademocrac iac o m o m o de l o d edesarrollo societal en sumultiplicidad d edim ens iones. E nprincipiosep u e d e sostener q ue enciertosentidoelfuncionamiento d em ocr t i codel sistema educativoen s m i s m o es u n a condicinnecesaria, pero n osuficiente, parapotenciarlacontribucin d elaeducacina laconstruccin deladem ocrac iae n toda su m ultiplicidad ycomp lejidad.Alosefectos de lograr esa potenciacin, parece necesario q ueatravs d el sistema edu cativose contribuyaaproducirydistribuir ciertosconocim ientosclavesyq u e , a d em s ,los desafos educativosseresuelvanalunsono conlosotrosdesafos d elacons truccin democrt icayd elasuperacin deloscondicionantes estructurales deriv ados d ela crisis.Elfuncionam iento democrtico del sistemaeducativoE n diversos trabajos delasdcadasdellos'5 0y d elos' 6 0setendi a considerarq ueelsistema educativo d eu n pas es democrticoc u a n d ogarantizaelacceso ylaperman en c ia en sus establecimientos -en condiciones igualitarias-a losciudadano s d elosdistintos grupos,sectoresyclasesd elasociedad, independientementede su origen. M s adelanteseenfatiz cada vez m s la asociacin entre sistemaeducativo,dem ocrac iayparticipacin en tod otipod edecisionesa todoslosactores educativos, deacuerdoa las posibilidadesd ecada edady a lanecesaria c o m -patibilizacin con exigencias de dedicacina lastareasespecficas q u ecadacuald eb ellevaracab o . S eha tendido aenglobara todoslosaspectos vinculados co nelaccesoy lap erman en c ia enel sistema educativo enelconcepto dedem ocratiza-


17/331

E V O L U C I N D E L O S S I S TE M A SEDUCATIVOS E N L O SPROCESOSD E T RANS ICIN A LADEM OCRACIA 19cin externa; y a los vinculado s a la participacin d e todos los actores e n las decisiones de las instituciones educativas (desde las propiamenteinstitucionales, porejemplo el uso de los espacios, las relaciones entre el personal, m e c a n i s m o s d ediseo d eprogramas ,etc.; hasta las vinculadas al proceso deenseanza-aprendizaje encada aula) en el dedemocratizacin interna (Tedes co , J . C . , 1979) .S in d u d a , un sistema educativo q ue ofrezca buenas oportunidades educativasa toda la p oblacin ,indep endientemented e su origensocio-cultural,q ue garanticetambin supermanencia durante un perodo prolongadoyq ue permita elejerciciode las libertades propias de los actores educativos en lasdecisiones q ue los afectan, pu e d e considerarse democrt ico . Por otra parte, seguramente tambin estarcontribuyendoa la construccin democrticaal permitir elejerciciod e laslibertades de expresin, discusin, asociacin y participacin. Probablemente , tambinpermitir la consecuente formacin de valores propicios para esa construccin,c o m o son el de respeto al otro diferente, la solidaridad y la creatividad en labsqueda de soluciones.Peron o es d e descartarq u e sistemas educativos q uesean tanto externa c o m ointernamente dem ocrt icosn ocontribuyansuficientem ente a la constru ccind e unm o d e l o societal democrtico en toda su multiplicidad de dimens iones . M s an,en los trespasesq u e se estnestudiando,as c o m o e ncasi todos los deA m ricaLatina,existiransuficientes evidencias acerca deq ue la democratizacinexternade sus sistemas educativos avanz m u y rpidamente y q u e c o nello se logr unacceso m u c h o m s democrt ico al bien aosde instruccin formal q u e a otrosbienes d e po r lo m e n o s la m i s m a importancia, c o m o la atencin sanitaria, la vivienda,el e m p l e o y la participacin en el ingreso nacional ( R a m a , G . , 1985) . Precisamente laposibilidad de acceso a algunos deestos otros bienes es una de lascondiciones derealizacind e la igualdad en tantodimensind e la con struccin deun m o d e l osocietaldemocrtico.Naturalmente , n opu e d eatribuirseaun eventual carcter nodemocr t ico delsistema educativo el hecho q u e el acceso a otros bienes, d e tanta imp ortanciac o m o la cantidad deaosd e instruccin formal, no se distribuyan enigualmedidaq ueaq uel.P e r o sin caer en el o p t i m i s m opedagg icodeanteriores etapa s del de sarrolloeducativo d eA m rica L atina (B raslavsk y, C , 1987) , pu ede preguntarse enq u m e d i d a la educacin contribuye - o p u e d e hacerlo- tambin a generarcondiciones individuales y grupales m s propicias para la distribucin de esos otrosbienes q u e , a d e m s ,junto co nu n a mejordistribucindebenacrecentarse m ercedauna m a y o r produccin.

Contribuciones de la educa cin a posiblestransicionesa la democraciaSi la m et a de latransicina la democracia fuera solamente la vigencia del estadode derecho y de las libertadespblicas, bastara para garantizar u n a cabal contri-


18/331

2 EDUCACIN E N L A TRANSICIN A L A DEMOCRACIA

bucinde la educacin a esa construccin con que el sistema educativo fuese internamente democrtico y con quea d e m s se enseara -en el m n i m o de aosposibles-a toda la poblacin delordenamientolegalde acuerdo al cual se regulanlas t o m a sdedecisiones.Bastaraentonces conpermitirque en los establecimientos educacionales se formen consejos de a l u m n o s ,padres y maestros, funcionenagrupaciones sin trabaalguna, se simuleneleccionesy, a d e m s , seprevierauncurrculocon materias instrumentalesy confuertepresenciade contenidostalesc o m oderechocontemporneoy educacin democrtica.Si la m e t ade latransicina lademocraciafuerael incremento de laparticipacindirecta,seranecesarioque todos losactoresactuaran realmente en las decisionesde losestablecimientosy del sistema en su conjunto, por ejemplo atravsd e laperidicareunin de asambleas de a l u m n o s ,docentes, personal auxiliarypadres.Si enc a m b iola nica m e t ade latransicina lademocraciafueraun accesom s equitativosa los bienes yserviciosec o n m i c o sysociales,serasuficiente c o nq u e en el sistema educativo se aprendieran los conocimientos yvalorestambinnecesariosparaaceptarsudistribucin m s equitativa.N o esdifcilinferir q u e si la m e t ade latransicina lademocraciaes laconstruccinde unm o d e lode sociedadmultidimcnsionado,esnecesarioque el pasop o r el sistema educativo ayude tantoaconstruirydistribuirlos conocimientosnecesariospara producir ms bienes y paradistribuirlosms equitativamente,c o m olos vinculados alordenamientopolticodemocrtico. S e p u e d eproponer, enconsecuencia,que a d e m sde la conscnsualmente aceptada necesidad de que elsistema educativo genere y esparza conocimientospolticosdemocrticos yentren e enprcticas socialestambin democrticas -contribuyendo a la conformacind evaloresparasustentaraa m b o s - n o es ajeno a la produccin ydifusindec o n o cimientoscientficosy tecnolgicos,adecuadosa losnuevosdesafosproductivosy distributivos.

C A R A C T E R I Z A C I N D E L F U N C I O N A M I E N T O D E L O S S I S T E M A S E D U C A T I V O S D E A R G E N T I N A ,B R A S I L YU R U G U A Y D E S D E L A R U P T U R A D E L A H E G E M O N A M I L I T A R

Evolucinde su capacidad deincorporacinyretencinL o s estudiosrealizadossobre las tendencias de la educacin en lostrespasesdereferenciacoinciden ensealarla ampliacin de los sistemas educativos. Este crecimiento sehabrareiniciadoo acentuado desde el c o m i e n z ode latransicina lademocracia.


19/331

E V O L U C I N D E L O S S IS TE M A S E D U C A T IV O S E N L O S P R O C E SO S D E TR A N S IC I N A L AD E M O C R A C I A 21E l incrementod e la m atrcula del sistema educa tivotienevariascaractersticasen c o m n en los tres pases. E nprimer lugar, manifiesta undesequilibrio en la

velocidad de expansin de los distintosniveles q u e lo c o m p o n e n . E nsegu n d olugar,reflejalapersistenciad e suincapacidad paraatenderau n apoblacinmarginada d e s d e siempre del m n i m o d einstruccinco nsider ado indispensable. E ntercer lugar, manifiesta tambin lapersistencia de desigualdades regionales en lospases m s heterogneos.T a n t o en Argent ina ,c o m o enBrasil y e n U r u g u a y el nivel pre-primario ysuperior de la educacin incorporaron m u c h o m s v e l o zm e n te a nuevos contingentes d e nios y jvenes q u e losnivelesprimario y m e d i o (vanse los datos correspondientes e n los captulossobreArgentina,Brasily U r u g u a y ) .Po rcierto, p u e d einterpretarseq u e las tendencias sealadas son elreflejod elapersistencia de las desigualdades inherentes a lacrisisestructural. Alternativa oconvergentemente , tambin p u e d e interpretarse q u eestastendencias reflejan ladiferencial capac idad de aprovechamiento del e spacio dem ocrt i co q u e pose endistintossectoressociales. E nefecto, el sesgo de las tendencias cuantitativasd edesarrollo de los sistemas educativos deA rgent ina ,Brasil y U r u g ua y , parecep o ner d e manifiesto q u e en los primeros m o m e n t o s d e u na aperturadem ocrt ica ycualquiera sea el puntod e partida, lossectoresaltosy m e d i o s d e la po blacintienen m a y o r e s oportunidades de reorientar el sistema educativo en subeneficio queaquellos sujetosdurante a os n osloa unafuerte marginacinpoltica,sino tambin e c o n m i c a . P o rcierto, en el c aso d e los pasesdel presente estudio,esta situacin se acentuara por la incapacidad de laspolticase c o n m i c a s de latransicin dem ejorarlas con diciones de vida deestosltim ossectores, tradicionalmen-te reconocidasc o m o variablesext ema sd e p es o en la potenciacin oinhibicind elaposibilidad de acceso a la educacin. E n estalnead erazonamiento no habraq ue interpretar c o m o casual, ni c o m o s implement e productode los aos d etradicin democrt icaprevia, ni d e la p recocidad de sus procesos d emod ernizac in,al

abruptocrecimiento y mejoramiento d e alguno s indicadores del rendimiento (delsistema educa tivo) en U r u g u ay apartird e 1 9 8 0(Filgueira, C . y R . L e m e z , 1988).Otras tendencias aso ciadas y a n o a las p eculiaridades d e la expansiny retencin d e los sistemas edu cativos p orniveles, sino p o rsectores y modal idades ,podranconstituirse en m s evidencias q u e avalen la hiptesis de la capacidaddiferencial d e aprovechamiento de la aperturadem ocrt ica por parte de diversossectoressociales. Entreestas otras tendencias p u e d e menc ionarse elxito de lossectoresprivados de la edu caci n en obtener el mantenimiento y la promulgac inde n o r m a s legales y reglamentariasbeneficiosas para sus usuarios, provenientes-al m e n o s probadamente en el caso argentino (Beccaria, L . , y G . R iq u e lme ,1 9 8 6 ) - de los sectoressocialesd em a y o r e s ingresos. Particularmenteejemplifica-dor aeste respecto es el p roc eso en torno al d e n o m i n a d o salarioeducacin enBrasil.Previsto c o m o u n a modal idadd ea y u d aa lossectoresd em e n o r e s ingresos,termina constituyndose -si bien n o enun instrumentod ea p o y odirecto a los sec-


20/331

22 EDUCACIN E N L A T R ANS I C IN A L A DEMOCRACIA

toresd e m a y o r e s ingresos - en uninstrum entod e cooptacindisciplinariaenm a nos de las e m p r e s a s, q ue p u e d eser ap licadoparacontrolar a los trabajadores e n uncontexto d ecrisis(vase el estudio d e C u n h a , L . A . ) . D eeste m o d o , secontribuiraindirectamente ainhibirel p otencial d e los sectorestrabajadoresc o m o eventualesagentes para una transform acin d e la edu cacin enbeneficio de toda la poblacin. C a d a trabajadorestara m s preocupado por conseguir q u e su e m p r e s a loa p o y ea l, en lugar de participar paraq ue el sistema educativo mejore paratodoslos trabajadores.Estrategiaspa r la a mpl iacin y el mejoram iento de la cap a cidad de incorporacinyretencin de lossistemaseduca tivosE n realidad, las tendencias deam pliacinym ejoramientod e lastasasde retencinde los sistemas educativos de Argentina, Brasil y U r u g u a y co m enz a ro n averificarse entre la dcada d e los '3 0 y d e los '50 . Peroy a se h a dichoque, sobre todoen los dos primeros ,ellas se desaceleraron e incluso retrocedieron durante losgobiernos d efacto. D e to do s m o d o s , la rapidez de la reactivacin y su constatacin an en casos c o m o el uruguayo- e nq ue n o parecen haberm e d i a d oconjuntosde polticas orientadas a lograrla- pa recen indicar q u e esa reactivacin se debem s a la dinmicagen eral de la sociedad,q ue a la pu esta en prctica d eestrategiasespecficas. Esto n o obsta para q ue dicha puesta en prctica haya tenido tambinu n pa pe l en la m i s m a .D e s d e la ruptura de la h e g e m o n a militar en Argentina, Brasil y U r u g u a yse desarrollaron, en efecto, algunas estrategias q u e p u e d e n haber dinamizadola ampliacin y m ejo ra do la retencin d e sus sistem as edu cativos. D e acuerdoa los estudios incluidos eneste vo l um en las m i s m a s son: la reestructuracin delasinstancias d e pasaje d e u n o a otro nivel del sistema educativo, la continuacin , pu esta en p rctica y /o reestructuracin d eprogramas d ea p o y o a los escolares y a las familias d e m eno res recursos y la construccin de establecimientosescolares.S e s ab e q u e el m o m e n t o de pasaje de u nnivel a otro en sistemas educativosdesarticulados y s e g m e n t a d o s p u e d eestarorganizadod e m o d o tal, q uedesalienteaciertossectoressocialesy distribuya a los estudiantes q uepersistenen acced er alnivel superior en establecim ientos diferencialm ente dotadosenrelacin inversa alorigensociald e sus reclutados (B raslavsky ,C , 1986). C o n el propsito deevitartal desaliento y distribucin, en los trespases en estudio se tomaron algunasm e d i d a s (ms globales o focalizadas, segn el caso)para modificar esos m o m e n tos d e pasaje.Entreellasp u e d ecitarse:- el reemplazo del e x a m e n de ingreso a loscolegios secundarios por u n m e c a n i s m o de sorteo en la Argentina;- la conformacind e com isionesp opularesparadistribuirlas va cantes e n algunos municipios del Brasil ;


21/331

E V OLU CI N D E LOS S I S TE MAS E D U C ATI V OS E N L OS PR OCE S OS D E TR ANS I CI N A L A DEMOCRACIA 23

- la supr esin del e x a m e n d eingresoy d e lapolticade cu p os a las universidades de Argent ina yBrasil. Cont inuando u n atradicinlatinoamericana, estasm edi da s prcticamente no se han evaluado. Sin em b a rg o , parecenexistirevidencias acerca de sulimitadoefecto en el logro d e u n am a y o r democratizacin del acceso y de la permanencia de los sectoresrelativamente pe orsituad o s en la escalasocial de los respectivospases y de s u am pl ioefecto en ellogro del m a y o r aprovechamiento de aquellos mejor situados en la m i s m aescala. S i esto fuera cierto, podra decirse que las estrategias tericamentediseadas para democratizar externamente el sistema convergieron con lasdiferencias en la capacidad de movilizacinde los distintossectoressociales.E sa convergencia estara potenciando el uso de las oportunidades educativasp orparte d e los gru pos dem a y o r e singresos,m ejores em pleo s y m stradicineducacional.Polticas d e a p o y o a los escolares (por ejemplo ladistribucingratuitad e libros d etextoenBrasil y el reforzamiento del p ro g ra m a alimentarioen lasescuelasprimarias de Argentina) habran sidom s efectivas. Especialmente las segundasparecen haber logrado q u econtingentessignificativosde nios d esectores populares p ueda n avanzar con m ejoreslogrosen el sistema educativo.Polticasd e construccionesescolares,a u n q u einsuficientes, habrantenidoen

el Brasilu nefectosimilar a las dedistribucind etextos.Si se mir an en conjunto las estrategiasdesarrolladas en los trespases, puedeproponerse la hiptesisq ue la s medidas ant iguamente llamadas'asistenciales' ycrecientemente concebidas c o m o promocionales, fueran m seficacesparap r o m o ver la dem ocra tizacin externa del sistema. L a spolticas centradas en latransformac in de laestructura organizativad el sistemafueran m e n o sefectivas,y a q ue lapoblacin no se habra regido tanto por las nuevas n o rm a s c o m o por los viejoshbitos. S i esto fuera as, la pre gun ta q u e habra q u e hacerse a continuacin es: c m o selogra que se incrementen y mejoren laspolticas promocionales? El incremento de las polticas promo cionales parece depen der, en b u e n a m e d i d a , delincremento del presupuesto educativo y/o paraaccinsocial. Aesterespecto, lasdecisiones t o m a d a s en los trespases parecen indicar q u eestos presup uestos seconsideran inelsticos. S ueficiencia, en c a m b i o , podra depender del logro d econsenso yparticipacinen t o m o a laspolticas propuestas.E lsistema educativocomo espaciode entrena miento en laparticipacinL a construccin d e un a sociedad dem ocr tica presup one el entrenamiento en laparticipacinde todos los habitantes. E nestesentidoparecerelevanteq u e elsistem a educativo se constituya e n u nespacio de entrenamiento en laparticipacin.Paraq u eestosuceda d eben darse unaseried e condiciones ygarantas.


22/331

24 EDUCACIN EN L A TRANSICINAL ADEMOCRACIA

Condic ionesy garantasparala participacin en el sistema educativoEntrelas condiciones y garantasq ue se requieren para q u e el sistema educativod e u npas se constituya en u nespacio parael entrenamientoen la participacinp u e d e n mencionarse:- la vigencia de las libertades y garantas individuales, y- laexistenciadeu n m n i m o d ebienestarm aterialq u e permitaaquienesdeseenparticipar disponerdel tiempoy los recursosparahacerlo.

E n los trespases en estudio, las libertades y garantas individuales para laparticipacin estnfijadas constitucionalm ente; por e j e m p l o ,la libertad deexpresin y de asociacin. D e acuerdoa los textos nacionales incluidos enestevolum e n , en los tres tambinestn retomadospor disposiciones especficas para lossistemased ucativos;por ejemplo , autorizandoel funcionamientode organizacionesestudiantiles.L a crticasituacin socio -econmica p orla q u eatraviezanArgentina,Brasil yU r u g u a y n o permitedecir lo m i s m o acercadel gradodesatisfaccinde las necesidades materiales. E n efecto, una partesignificativa de la poblacin logra cubrirestasnecesidades gracias a unesfuerzo adicional en sus horasde trabajo.L o sjv enesestudiantes q u e trabajanson m u y num ero so s (B ras lavsk y , C , 19 88) ,al igualq u elos docentesq u e lo hacen durante m s deuna jornada (Narodovsk i , M . , y P .N a r o d o v s k i , 1988) . D e todosm o d o sydemostrando q u ela participacin ofaltadeellaen el sistema educativo no se explica con unaaproximacin simplista, lostextos nacionales muestran q u e algunas c o m u n i d a d e s educativas de los pases enestudio parecen haber logrado sobreponerseadificultadesmateriales y protagonizarexperiencias relevantes.T i p o sde participacinT o d o slosnivelesadministrativos del sistemaedu cativo p uedenservirde espaciosd e entrenamiento parala participacin. E n estesentido, p u e d e haberparticipacinen:- la administracincentral de la educacin,- las administracionesestadualcs o provinciales,- las administraciones municipalesy/olocalesyc a d aestablecimiento.

Po rotraparte,p u e d e nparticipare nel sistemaeducativotanto los funcionariospolticosy tcnicos afectados a la gestin educativa,todalapoblacin,la totalidadd e la c o m u n i d a d educativa o algunos de sus 'claustros' integrantes: docentes,padresy a l u m n o s .


23/331

E V O L U C I NDE LOS SISTEMASE D U C A T I V O SE NL O S P R O C E S O SDE TRANSICIN AL A D E M O C R A C I A 25D e acuerdoa lo enunciadoen los dos prrafos precedentes,sep u e d econstruiruna matriz q u e contenga2 4situaciones otiposdeparticipacin posible.E vidente

m ent e , el m o d e l oreal de participacin q uese ejerce en undeterminad osistemaeducativoes unacom binac inde los m o d e l o sotiposdeparticipacin q uese ejercitan m s frecuentemente.

A l g u n o s ejemplosde participacin en los sistemas educativos deArgentina,Brasil y U r u g u a yL o sestudios sobrela educacinen la transicin democrticadeArgentina,BrasilyU r u g ua y ,relatan experiencias de participacin en los cuatronivelessealados.L a participacin a nivel centralAlgu n asde las primerasm e d i d a s tomadas porlasau toridadesq u e sucedierona losgobiernosde facto afectaron el gobiernode la educacina nivel central. E n lostrespases p u e d e n encontrarse ejemplosdeaperturaaciertasformasde participacin, a u n q u e sea restringidas. E n la m a yo r ade los casos, esos ejemplossecircunscriben a la modificacin d ecriteriosparael no m bra m ient odecom isioneso ala reactivacin deorgani smos dedeliberacin y direccin de la educacinyaexistentes durantelos gobiernosde facto, pero c u y a actuacin estabaparalizada. E nesteordende cosaspueden mencionarse , por ejemplo ,lapuestaen funcionamiento del Conse j o NacionaldeEducacin ( C O D I C E N ) enU r u g u a y , la creacin delConse j o FederaldeEd u cac inen Brasil y la reactivacin del Conse j odel m i s m on omb r een Argentina. L a normalizacindel C O D I C E N permiti q uelos docentesvolvierana ejercer en esc pas el gobiernode la educacin. L a conformacinenBrasil y, enm e n o r m edidaenArgentina,dediversasC o m i si o n e sdeA scsoramicn -tointegradasp or docentesde losdistintosnivelespara aportar in su mosa la tomade decisiones - c o m o en el caso de la C o m i s i n deEd u cac in y Tcnicas paraelaborar u na propuestadepolticasd enivel m e d i o (Cunha, L . , 1 9 8 8 ) - pertenecealm i s m o tipode situaciones. L a reactivacin de los ConsejosFederales de E d u c a cin en Brasil y enArgentina, permitia las provincias deliberarhorizontalm cntcacercade sus sistemas educativos.Experienciasde otroestilo,pero tambin pensadasen relacin a la totalidaddel sistemaeducativodelos pases, son el C o n g r e s oPedagg icoenA rgentinay elD a D de laEducacin en Brasil. E n a m b o scasos, el gobiernocentral a u n q u econ mod al idadesdiferentes, se propuso convocaratodalap oblacindel pas - e n tendiendo que es la m a y o r c o m u n i d a d educativa posible- para que sugiriesenm edi da screativasdestinadasasuperarlos p rob lemaseducativosdel pas. Eldesarrolloy la evaluacin dea m b a sexperiencias p uede encontrarseen los textos correspondientesacada un ode los casos nacionales.


24/331

26 EDUCACIN EN L ATRANSICINAL A DEMOCRACIAL a participacinanivel estadualoprovincialParaelcaso de BrasilyA rgentinaesrelevante seguir con atencinlas experienciasparticulares de participacin q u etuvieronlugare ndistintosEstadosoprovincias.E n Brasil,pore j em plo , h u b oEstadosq u e convocarona sectoresd elac o m u n i dad educativa,o atodaella,para q ue formularan propuestas para mejorarlaeducacindelosrespectivos gobiernos. E n estalneade experienciasseinscribelarealizacin delPrimerEncuentrod eProfesores d e E n se an za Primariadel Estadod e R ode Janeiro.E n Argentina,larespuestaa lacon vocatoriaalC o n g r e s o P e d a g g i c o N a c i o nal tuvo una modal idaddiferente, segnlamediacin q u erecibiera porparte delos gobiernosprovinciales.L a participacinanivel municipalE s tambinen Brasil d o n d eseencuentran m a y o r e sexperienciasd eparticipacinanivel municipal. A l g u n a s deellas parecen haberseanticipadoa latransicin democrt ica ,yaq u e seiniciaron bajoel gobiernomilitary am e d i d a q u e sectoresdem ocrt icos iban accediendoalgobiernoen anticipadas elecciones municipales.E n general,parecieraq u elas experiencias m s dinm icasd eparticipacin generadas porlosmunicipiossehubieranrealizadoanivelinstitucional. D i c h o en otrostrminos,q u elosm unic ip iosco n m a y o r e sposibilidades dedinamizarlaparticipacindelac o m u n i d a d educativa hubieran diseadosituaciones para q u eesa e x p e rienciasecanalizara enlasescuelas.Este m e c a n i s m o tambin habrasidoutilizad o p orgobiernosprovincialesd eA rgentinac o m o man e r a d eabrirc a m i n oa laparticipacin delac o m u n i d a d educativaenelm a nej odelaeducacinen general.L a participacin enlasescuelasL a organizacindelaparticipacin enlosestablecimientos educativostuvodosmo dal idades: poractor delaco m unida d educativayenelgobiernodecadaestablecimiento.E l ejem plo m s claro delaparticipacinporactor delac o m u n i d a d educativaeslaem ergenc iadeloscentros de estudiantes enArgentinayU r u g u a y , des deelnivel primario hastael universitario. Porsupuesto, cabe tambin m enc i o na renestetipo de participacina lalegitimacin delaaccingremialdelosdocentes,as c o m oa laconvocatoriaparala constitucin delgobiernocolegiado yp orclaustros enlauniversidad. Pero-ysiemp redeacuerdoa losestudios nacionales-esslo enlaU niversidad d o n d e enlostrespaseslaparticipacin por sector delac o m u n i d a d conv ergeenel gobiernodelaeducacin,yaq ueenlosotros niveleseducativosesto n oes as.


25/331

EVOLUCIN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS EN LOS PROCESOS D E TRANSICIN A LADEMOCRACIA 27

S o n p o c a slasexperiencias d e gobiernoparticipativo d elos establecimientoseducativos. U n a d eellastuvo lugarenPiracicaba- u n municipiodelEstadod eS a nP a b l o - q u e c o n c l u y c o nlarenovacin del personalq u e las impulsaba, d a d oq u elas nuevas autoridades n ocompart an lafilosofad ela experiencia. Otras se estnllevandoac a b o actualmente enlasprovincias argentinas d e R oN e g ro (con go bierno radical)yB u e no s Aires (con gobiernojusticialista).E nloscasos argentinos,lasexperiencias son cuestionadas po r diversos grupospolticosyde presinq ue t e m e n , p or sobretodo,la generalizacin delaexp erienciay su imposicinaloscolegiosp rivados.EstilosdeparticipacinS iset o m a en cuentaelpu n to d e partida d elostrespases alosq u e correspondenlos estudios decaso disponibles, lostipos de participacin descritos significannovedades entre las ten dencias de evolucin d e sueducacin. D e s p u s d e m u c h o saosseplantea n u e vame n t ela exigencia deq u eelgobierno d elaeducacin - e nsu sdistintosniveles-sec o n f o r m e c o nelaporte de m i e m b r o s d ela c omu n id adeducativa,locualsignificareconocerlanecesidad d e lograrciertoconsenso paraconsolidar lademocrac iae ncad aespacioespecfico. L a conformacin de comis iones d e trabajo integradas p o r do cen tes, profesionales d elaed u cac i n ,polticos,padres, a l u m n o sya un representantes gremiales yemp resarios,significa a d e m sla aceptacin de queesccon s en s oslo p u e d e construirse apartirdeldilogo.D e s d eestepu n tod evista,p u e d e decirse q u e los sistemas educativos deA rgentina,Brasil y U r u g u a y estaran contribuyendoafortalecerla dim ens inparticipalivad ela democrac ia .Por otra parte,el estilod e participacin q u em uestranlosestudios sobre A r gentina, BrasilyU r u g u a y p u e d edefinirse c o m o predominantemente deliberativo,inducidoydigitado. E s precisamenteenesteestilod on d e se vera u nacon tinuidadconlastendencias edu cativas del pe rod o anterior. E stablecidas durante aos ,lasmodal idades de acc in delosciudadanos serandifciles d e m odificar. Po r eso,reaccionesaconvocatoriasnuevas parecen asumir las formas d elasviejasprcticas.

E n efecto,lasexp eriencias d e participacin puedenconsistir exclus ivamenteenintercambiosd e opiniones acerca del r u m b o q u e debeseguirelsistem a edu cativo , en acc ionesirreflexivasoen acciones emprendidasatravs del intercambioyde acuerdoalm a y o r consenso posible para mejorar a ese s istema. Podra decirse,enelprimercas o , q u eseest frente aun a modal idaddeliberativa de la participacin, en tanto que en el s e g u n d oseestara frente au n a modal idad disruptivaytransformadora e nel tercero. D e las experiencias descritasp o rlosautores d elosestudios naciona les q u e integran este proyecto ,la nica entrelasq u e tuvieronlugare nlosnivelesprimarioysecundario q u e parecerespondera una modal idad


26/331

28 EDUCACIN EN LATRANSICIN A LA DEMOCRACIA

transformadora es la del municipio dePiracicaba.Las universidades de lostrespaseshabran logradoarticularexperienciasenm a y o r m e d i d atransformadoras. Sisetieneen cuenta el origensocio-econmicode quienes acceden a lasuniversidade s enestospases,no esdifcilconcluirqueexperienciastandistintasslopodranacentuar entrenamientosdiferentespara la t o m adedecisionesentrelos grupo s socialesque acceden adistintosnivelesde los sistemas educativos. Las consecuenciaspolticasdeestadiferenciacinsonfcilesde prever.Si se r e to m a nalgunos elementos de lahistoriade lastransicionesde Argentin a, Brasily U r u g ua yprovistospor losestudios incluidoseneste v o l u m e n , p u e d erecordarseque esatransicinen el caso uruguayosedesencadenapartirde unm o m e n t odeparticipacinpopular en unplebiscitoquearrojresultadosnegativo s , e inesperados, para el gobiernomilitar.En el procesobrasileosaltana lavistalas fuertes irrupcionesparticipativasdedistintosgrupos ysectores,no enltimo trmino de los educadores, en laresolucinde las m i s m a s .E n el caso argentino, el c a m i n ode la transicinseabriatravs,principalmente de lacrisisinternadel gobiernomilitar.Pero pese a ladiversidadqueexistien larelacinentre participacinpopular ytransicinenestoscasos, en lostresparecieraque segenerunestilodeparticipacininducido desde las autoridades, m sque conquistado desde las c o m u n i d a d e s educativas. Naturalmenteexistenexcepciones aesterespecto ( n u e v a m e n t eel caso del municipio de Piracicaba). Paradojalmcnic, enc a m b i o ,losactoressocialesinteresadosen educacin y los especficamente e d u c a tivoshabranutilizado,eso s, el espacio pblico parareivindicarderechos laborales y educativos, protagonizando los docentes en Argentina, porejemplo ,las huelgas msrecurrentesy prolongadas de lahistoriadelpasy losestudiantes n u m e r o sas manifestaciones pblicasporreivindicacionesespecficas.

Por ltimo,pareceraque algunas de lasexperienciasparticipativashubierantenidounfuerte c o m p o n e n t e 'digitado'.Losrepresentantesdesectoresy gruposfueron designados por el gobierno yn oelegidospor esos m i s m o ssectoreso grupos.Narraelestudio u r u g u a y o ,por ejemplo , c m o se f o r m atravsdeesteprocedimientoel primer gobierno colegiado dela educacinintegradopordocentes.E nesaoportunidad se acord la n m i n ade docentesentre sectores representativos,pero seconcert tambin que esc m e c a n i s m oseutilizarapor nica vez yq ue , en un plazoq ue yaestvencido,se procedera a elecciones. C o m oexplicanFilguciray L c m e z ,la n u e v a m o d a l i d a dan no hasidopuesta enprctica.

Parececlaroq ue elfuturode lademocraciaenlospasesq uetransitanhaciaelladepender,en m e d i d a significativa,del m o d e l o departicipacinque seasientec o m o h e g e m n i c o .Pero parececlarotambin, que en elanlisispresentese hal o m a d ounm o m e n t ode un proceso que seinicialuego de a o sde ninguna o m u ym a g r a existenciadeexperienciasparticipativas.La clave del desarrollo futuroparecedepender,en b u e n a m e d i d a ,de la capacidad de losactoressocialesinvolucrados en la educacin y de losactoresespecficamente educativos para:


27/331

E V O L U C I N DE LOSS I S T EM A S E D U C A T I V O S EN LOSP R O C E S O S DET R A N S I C I NALA D E M O C R A C I A 29- lograr experiencias participativas de todos lostipostericos posibles, es decirq ue involucren a todos los actores y a todos losnivelesde gestin,- transformar la forma aparentemente h e g e m n i c a departicipacin en unamod al id ad conquis tada, transformadoray -deacuerdoa las instancias concretas- directa oelectiva.

C A L I D A D D E L A E D U C A C I N Y C O N S T R U C C I N D E M O C R T I C A

U n a de las ausenciasm s sentidas dentrode la administracindelaeducacindetoda A m r ic a Latina,es ladeorganismo sym e c a n i s m o sefectivosde evaluacinp erm a nente delacalidad delaeducacin. D e acuerdoa losestudios nacionales,n in gu n ode lostrespases es un a excepcin. Recinahorase estngenerandoalgunas ideas y experiencias deevaluacinde esa calidad.A efectosm e r a m e n tedidcticos y conscientes de que ladistincinsiguiente noresisteunacrticaepistemolgica,p r o p o n e m o s suponerpor un mo m en to que enla

educac in p u e d e haber una calidad'poltica'yun acalidad'cientfica'. L acalidadpolticasereferiraaltipodecontenidos q ue se ofrecensobrelaorganizacin p oltica delasociedad,en tantoq ue la calidadcientficaincorporaraalosconstruidospara c o m p r e n d e rlanaturalezay lasociedad entodasucom plej idad(nosloencuantoasuorganizacinpolticapresente,sinotambinsuhistoria,e c o n o m a ,etc.).L a informaciny losanlisisofrecidos en los textos deB raslavsk y , C u n h ayFilgueira yL e m e zpermitirandecir,e nprincipio, que en lostrespases sepercibenmejorasencuantoa la calidadpolticade la educacin. L asola vigencia delplural i smo,lareincorporacinde docentescesantcados,ladesaparicin de laslistade

librosp rohibidos,la reelaboracinde los pr ogr amasde instruccincvica,culturac iudadanay otrasm ateriasafines, habran contribuidoa esas mejoras.A l g u n a sevidencias ofrecidas por los autores de los estudios de casoperm itenafirmar,enc a m b i o , q ue la calidad cienfica de laeducacinen losnivelesprimarioy secundariode Argentina,Brasil yU r u g u aytienem scontinuidadcon lade etapasanteriores. E n algunoscasos se estaran registrando experiencias parael mejoramient o de esa 'calidadcientfica', pero susefectos recin severanalc a b odealgunos aos .U n anlisisdel p a n o r a m a delacalidad de la educacin primariaym e d i aenArgent ina ,Brasil yU r u g u a y exclusivamentecentradoen loselementosq ueofrecenlos estudios de caso incluidos enestev o l u m e n podranalentarun pronsticop o c oalentador.Sin em b a rg o ,siseincorporaalanlisisla interpretacind e lastendenciascualitativasdel desarrollo universitario, p u e d e nalentarsealgunasperspectivas m soptimistas.


28/331

3 EDUCACIN E N L A TRANSICIN A L A DEMOCRACIA

E l levantam iento del estado defacto,la reincorp oracin a la actividad un iversitariad en u m e r o s o s doce ntes ccsanteados, ladinamizacin del sistema decienciay tcnicaparael ca so arg entino , larevitalizacind e lasrelacionesentreestospasesy d e los m i s m o s c o n otros, y otrosfen m eno s asociados,perm itensugerir q u e desdeq u e seinicila transicind emocrticaexiste -en los trespases en cuestin - u nincrementosignificativo de la produccincientfica. Parececlaro q u eeste increm e n t o fue posible gracias a unfuerte c o m p r o m i s o d e e q u i p o scientficos con elproyecto dem ocratizador, pero tambin a q u e ellosasumieron lareactivacin cien-'ficasujetosa las m i s m a sleyes d e deteriorosalarial q u e el conjunto d e los e m p l e a d o s pblicos. S in d u d a alguna, sepu e d e dudard e la perdurabilidad d e lareactivacincientfica si nom e d i a n mejorasen las condicionessalarialesytam bin en lasposibilidadesdelreequipam iento d e los laboratorios ybibliotecas,especialm ente d eArgentina y U r u g u a y . Pero si esareactivacinpersiste,es probable q u e seconstituyaen la nica fuente d edonde puedan surgir elementosparael mejoramien tod ela 'calidadcientfica' d e la educacin.

D e todosm o d o s , n o e sprevisible q u e el incrementod e laprodu ccincientficad e las universidades derive automt icamentee n u nimpu lso para el mejoramientod e la 'calidadcientfica'de todos losnivelesd e laeducacin. L o s sis temas ed u cativosd ealgunospases centralesestn totalmente orientados hacia laproduccind econocimientos ( A p p e l , M . , 1987) . E n esos casos, el trnsitod e la poblacin po rtodos los niveles del sistema educativo parece tener c o m o finalidadprim ordialseleccionara los q u e m s aptos para q u e lleguen a u n a universidad d ealtacalidady produzcanallsaberes q u e sernco m p ra do s p o r grandes c o m p a a sm ultinacionales y organi smosd el Estado q u e difcilmentelosdistribuirnopodrnalserviciodel mejoramiento d e la calidad de vida d e toda la po blacin. E n conse cuen cia,p u e d edecirse q u e laposibilidadd eutilizarciertos logros del sistemauniversitarioparaelrestodel sistema educa tivodepender,c o m o ya se h a dichoparaotrassituaciones, de la accin concreta de actores concretos.

A C T O R E S S O C I A L E S Y E D U C A T I V O S ; D I N A M I Z A D O R E S D E L O N U E V OO P E R P E T U A D O R E S D E L O V I E I O

L a organizacin d e los apo rtes realizados p o r lostresestudiosnacionalesincluidose n estev o l u m e nacerca de lostiposym odal idadde participacin q u e tienenlugare n los sistemas educativos de Argentina,Brasil y U r u g u a y , podranllevar a laconclusin de q u e ciertosactoressocialeso educativosestaranal m e n o s parcialm e n t e paralizados. Peroesto no es as. S u c e d e q u e u n a c o sa e s participar en elsistem a ed ucativo y otra es hacerlo p o r educacino p o r condicioneslaboralesen laeducacin, o p or recursos parala ed ucacin .

L o s estudiosnacionales dejan la sensacin q u e en los procesos detransicinala d emocrac ia , los sistemas educativos y en consecu encia la ed uca cin , n o son


29/331

E V O L U C I N D E L O S S IS TE M A S E D U C A T I V O S E N L O S P R O C E S O S D E T R A N SIC I N A L A D E M O C R A C I A 31percibidos c o m o algopropio , c o m o un espacio dentro del cual seest,y al cual sep u e d e m odif icar desd eadentro.Pareceraq u e tendencialmente los sistemas educativosso n percibidos c o m o unasuerte d eengranajem e c n i c o,ajeno a lasdecisionesya cciones d e cualq uier g rup oprofesional, sectoro actorsocial.Parecera, en con secuenc ia , que u n o de los m a y o r e s logros de los procesosautoritariosserahabercatalizado el proceso de enajenacin de los sistemas educativos, probablementeiniciadohacey am u c h a s dcadas.Poreso , la m a y o rparte d e las p rop osiciones,reivindicaciones y acciones q u e los involucran seran planteados desde afuera, aexcep cin d e algunos vinculados c on las universidades.D e s d eestaperspectiva, pa rece enton ces relevante preguntarse n oslop or lostiposymodal idadesd e participacin en los sistemas educativos,sinoa d e m sy m u yfundamentalmente , porla configuracin del c a m p o d ed e m a n d a s poreducacin.E sdecir, por la m a n era e n q u edistintos actores procuranresolver sus necesidadeseducativas.E n el c a m p o d e d e m a n d a s por educacin suelen hacerse presentes actoresdefinidos: desdelae c o n o m a ,desdelaideologa,desdelapolticay en tanto actoresespecf icamente educativos.D e m o d o m u y simplificado p uededecirseq ueen la m a y o r parte d e lospasesd e A m e r i c a L atina los principales actores educativos definidos desde la e c o n o m ason los empresarios y los sindicatos. S e sa b eq ue los m i s m o s formulan d e m a n d a smanifiestas poreducac iny desarrollan accion esdirectas. A u n cua ndo los trabajosincluidosenestev o l u m e n n o ofrecen evidencias suficientes acerca de la direccindeesas d e m a n d a sy acciones, a lgunosindiciosparecenalentar la afirmac in d eq ueen Argent ina ,Brasil yU r u g ua y ,ellosseo cup a n d e brindarse a s m i s m o s la educacin q u enecesitan en tantoem presariosy e n tantoobreros2,dejandoladin micadelsistem a edu cativo librada a su prop ia suerte.D e forma igua lm ente simp lificada, p u e d edecirseq u ela principal lneadivisoria de los actores definidos desde laideologapasa por el papel que se asigna alestado enmateriaeducativa. E nestep lano , lostextosd e B r a sla v sk y , C u n h a y Fil-gucira y L m e z parecenm ostrarlafuertecapacidadd earticulacind e sus ideas q u ehan tenido los sectoresneoliberales.Ellos habran logrado conve ncer a am pliossectoresd e la p oblacin deq u ese d ebera dism inuir la participacin delEs tadoenla provisin deeducac in . L o sestudiosd e casoparecensugerir q ue la incapa cidadd e los d e m s actores ideolgicosparap resentarun p ens am ientoalternativoaesterespecto -especialmente en Argentina y U r u g u a y - o su amb ige d ad - e nBrasil-tambin h a tendido a dejar al sistem a edu cativo crecientem ente librado a su prop iasuerte y a las presiones directas de los actores educativos definidos desde otrosterrenos q u e n o son e l ideolgico. D i c h o e n otros trm inos: la ausencia de un a

2 N o s referimosaq u a la educacin q u e requierenparasu accin grem ial ypoltica.


30/331

32 EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

argumentacinfuerte yconvincenteporparted elos sectoresestatistasdela e d u c a cino laresistenciadealgunossectoresc o m p ro m e ti d o s con losgruposmarginadosadefinirse c o m oestatistas, han facilitadoelc a m i n oa losprivatistasparaconsolidar- e inclusoincrementar-su participacin en los recursosparalaeducacin.Estadinmicaestaradejandocada vez msdesprotegidosa los sectores socialestradi-cionalmcntcdesfavorecidos.E l avanceideolgico delncoliberalismo,se potencia a travs del c o m p o r t a mientodiferencial q ue tienen los actores definidosdesdeelaccesoalconjuntodebienesy servicios sociales en la p u g n aporeducacin.A lo largo de esteanlisiscomparativo,se han recogidoejemplosbrindadospor los trabajos deBraslavsky,C u n h ay Filgucira y L e m e zacercadelam a y o rcapacidadq ue tienen los sectores dem a y o rym e jo raccesoa laeducacinparagenerar acciones q ue tiendana susucesivoincrementoymejoramiento.L a caracterizacin de los principales actoreseducativosdefinidosdesde lapolticae nBrasil,Argentina y U r u g ua y q ue e m e r g e delosestudiosdecasorespectivos, n opareceadmitirun apresentacinsimplificada devalidezparalostresdeltipo de lasprecedentes.Estosedebea la diferente estructura desuescenariopoltico. E nprincipio,p u e d edecirseq ueexisten actorespolticosq ue siguenentendiendoa laeducacin c o m o u nderecho,otrosq ue loconciben c o m o u nservicio socialy n ofaltanquienesloh a c e n c o m o u n avariabledeajuste. D eacuerdoa lainformaciny a losanlisisdeBraslavsky, C u n h ay Filgucira yL c m c z ,entre losprimerosp u e d e nubicarse a los partidosherederosde losgrandespartidosliberalesde finesdel siglopasadoyc o m i en z o sde este (Radical deArgentinayColoradode U r u g u a y )y agrupos deizquierdaq ueactan c o n dinmicasdiferentes segnlos pases(el Partido Intransigente enArgentina, algunossectores de P M D B del Brasil y lam a y o rparte del Frente A m p l i o enelU r u g u a y) .Entrelossegundos p u e d e ncitarsea sectores de las D e m o c r a c ia sCristianas, ocristianosdebasede lostrespases.Entrelos terceros,fundamentalmenteal P F Len Brasil y a la U C D enArgentina.Seran p o c o slos actorespolticos con presenciasignificativa q ue planteanq ue laeducacinesu nbiensocial, por su estrechaconexin con laproduccinydistribucindesaberes. D e s d eestepunto devista,podradecirseq ue los actores educativos definidos esta vez desdelaperspectivapoltica,tiendenn u e v a m e n t ea dejar alsistema educativolibrado a lgicaspropias q ue limitan sus posibilidades deserviraesaapropiacinyproduccin.

Po r ltimo,cabedestacarq ue los estudiosdecasomuestran q ue entre los actoresespecficamente educativos-docentes, padres,a lu m n o s - son losprimerosquienes tienen un a m a y o rcapacidad dearticular sus d e m a n d a s ,sesgndolas, en m a y o rm e d i d aenArgentina,hacia su mejorremuneracin. L o s estudiantes tenderan ahacersepresentesenel c a m p o de d e m a n d a s por educacin c o n el fuerte propsitodeponer demanifiesto suoposicin.Pareceraq ue n i n g u n o d eesos c o m p o rta m i e n tosaportam u c h oa la posibilidad detransformacin delaeducacin. Sin e m b a r g o ,existiranalgunasexcepciones. U n a deellaspareceser el m o v i m i e n to a c a d m i c oy


31/331

E V O L U C I NDE LOS SISTEMASE D U C A T I V O S ENLO S P R O C E S O SDE TRANSICIN A LAD E M O C R A C I A 33

docente por una mejor educacin y defensa de laescuela pblicaenBrasil,significativamente jerarquizadoen elestudiode C u n h a .T a l c o m oestnlas cosas,pareceraque lalecturay elanlisiscomparativo delos elementosofrecidos en los estudiosde caso acerca de la conformacin delc a m p ode d e m a n d a spor educacin no es m salentadorque elanlisisde lostiposymodalidadesdeparticipacinen el sistema educativo, oq ue lastendenciasrespecto de lacalidadcientficade la educacin. Tal vez por eso las conclusiones de lostresestudios tienenun dejopesimista,expresado m u yfrancamente porFilgueirayL e m e z .Ellosafirman, sin a m b a g e s ,que en su caso no esposibleel o p t i m i s m o .Sin e m b a r g o , los estudiosmuestran tambin que en cada casonacionalexistenreservasq ue p u e d e npermitirdinamizar el c a m p oeducativo en elsentidode generarm o v i m i e n t o spara su transformacin democrtica.Pareceraque en U r u g u ayestasreservasestaranfuertemente asociadasa lapersistenciadeciertaconfianza en lacapacidad del Estado y enBrasila los m e n c i o n a d o s m o v i m i e n t o sintelectualesydocentes, sin descartarque en a m b o s casos tambin p u e d a n provenirimpulsosdinamizadores desdeotrosngulos. M sdifcilesdepercibirson losorgenesdeesoseventualesimpulsos para el casoargentino.D e todos m o d o s ,han pasado an pocos aos desde eliniciode latransicindemocrtica enArgentina,BrasilyU r u g u ay . L o sprocesosdescritosyanalizadosen

lostresesludiosde caso permiten pese atodaslasdificultades,afirmarque para laeducacin, ladcadade los ' 8 0 n ova a ser un adcadaperdida: seampliel sistema,serealizaronexperienciaspartieipativas,se mejor la 'calidadpoltica'de la e d u cacin y se crearon algunas condiciones para el mejoramiento de su'calidadcientfica'.Para queestoslogrosparciales,desarticuladosy a veceshastaconefectoscontrapuestosoparadojalcs puedanaportaren ladireccindeseada,faltaragestar- c o m o destacan respectivamente C u n h ayFilgueirayL c m c z - un Estadofuerteyreestructuradojuntoaactorespolticosysocialestambinfuertesyconscientesporyen la educacin.


32/331

IL ElcasoargentinoCeciliaBraslavsky

E n elao 19 82 seinicien la Argentina u n proceso detransicindesde u nm o d e l osocietal q u ep u e d eclasificarse c o m o d e congelacinpoltica ( R a m a , G . , 1980)hacia u n odiferente. E n aquel entonces, cua ndo se produjoelprocesoelectoralq u eculm inco n la asuncin de u n gobiernocivilen enero d e 1 9 84 , no todos los rasgosd eese m o d e l odiferenteq u e habaq u earmar estaban claram entedefinidosy erancompart idos p orel conjunto delapoblacin. Probablemente n oseraaventuradoplantearq u eslo un o era realmente p atrimonio d e pr cticamente todos los actoressocialesypolticos:E l m o de l o paraarmar 1 deba ser democrtico.A u n con ladiversidadd e acepciones q u etieneeladjetivo'democr t ico'actualm e n t e en A m r i c a Latina, en ladefinicin del electorado argentino de 1983sereferasin d u d a a q ue los integrantesd e los pod eresejecutivoylegislativodel g o bierno fueranelegidosatravs del votosecretoyuniversaly de acuerdo a unrgim e n d e partidos, q u elaoposicintuviera vo zyposibilidades d eaccinpoltica,existieselalibertad de prensa, los derechos h u m a n o s fueran respetados y los asuntospblicos se dirimieran en la escenapolticaatravsdel debate, ladiscusin y la

' L afrase m ode lo para armar para hacerreferencia al modelosocietal democrtico fue acuadapor Entel, A . , Laimagen de los procesossociales en los librosdelectura,1 9 3 0 - 1 9 8 2 , P L A C S O ,B u e n o s Aires,(tesisd e maestra, m i m eo ) .


33/331

36 EDUCACIN EN L ATRANSICIN AL A DEMOCRACIAconstruccin del consenso sobrecada cuestin (Catterberg, E . , 1984) . M salld eestas caractersticas,ciertostericos, grupos y sectorespolticos ampliaban (yampl an )el conceptod e 'democrt ico 'au n m o d e l oen el cual los bienes yserviciosse distribuyen m s eq uitativam ente, es decir, q u ehacanextensiblela idea d e laparticipacine n lasdecisionespolticasa la d e participacin e n los bienes producidossocialmente (G raciarena, J., 1985) . Esta extensin del con cep to 'democrt ico ' eraexpresada p or otros sectoresc o m o un rasgoclaramentedistintod e 'democrt ico ' .E s e otro rasgo del m o d e l o para armar era el d e socialmentejusto ,q u ejunto aotrosadjetivosc o m o m o d e r n o , productivo , libred econdic ionam ientos externos o soberano era y son m enc io na do s p ordiversos actorespolticosysocialescon m a y o r o m e n o rnfasis c o m ocaractersticasdel m o d e l osocietalpara armarpara la Argentina delsiglo X X I .

C a d a u n o d e los trminosdel mod e losocietalparaarmar encerrabala oposic in con rasgos del m o d e l o anterior. El trminoh e g e m n i c o democrtico serefera, fundamentalmente , al perfil m s caractersticodel Est ado del m o d e l o d econgelacinpoltica en su manifestacin argentina; a su carcterautoritario2.E l trmino m o d e r n o haca referencia a la necesaria superacin del atrasotecnolgico, produ ctivo ; y a la necesidad de detener y lograr lainflexin de latendencia a la progresivadesindustrializacindel pas acelerada e n 1 9 7 8 , libre d econdic ionamientosexternos ; a lavoluntadd edetener elcrecienteypatticoe n d e u d amien toexterno y laprdidad e control so bre los m e c a n i s m o srectoresdel c o m e r cio externo y, en general, de las relaciones co n el extranjero; a la pro pu esta d ejusticiasocial q u eapuntaba a desmontar einvertir la tendencia a la progresivaacentuacin de la concentracin de la riqueza y cons ecuentem ente del acceso abienes yservicios.Por ltimo, cabe agregar q u e la direccin d e esos pr oceso s depender e nm e d i d aespecialdelprot agon i smo q ueposean losdistintos actores vinculados a laeducacin. Este prot agon i smo n osiemp re se evidenciar en actos dealtavisibilidad. P o r otra parte,t a m p o c o sersiempre conciente. Seharefectivo de mltiplesformas y en d o s terrenos: el d e la construccinideolgicay d epropuestaspolticasy en la accin c o n n u a d atendiente a apropiarse del biensocial educacin.El propsito deestetrabajo es analizar lasituacineducativa en el contexto d ela transicinsocietal que se v ive en Argentina, prestandoespecial atencin a ladinmicad e sus actores. A losefectosd e evaluar m s conv enientem enteesta e v o lucin, sec o m e n z a r p orp resentar lasituacinnacional y d e los actores tradicionales del escenariopoltico-educativoargentino al c o m i e n z o de latransicin,para acontinuacin resear c interpretar las propuestas y orientaciones generales de laspolticaseducativas del perodo 1983 -1988 . S e tratar lueg o encaptulos sucesivos

2 V a s e lacaracterizacin del estado argentino del perodo 1976 -1983 por analoga con la caracterizacin del estado argentino del perodo 1966 -1973que brindaO ' D o n n e l , G . , 19 82 , vase tambinCavarozzi , M . , 1983) .


34/331

E L C A S O ARGENTINO 37

la organizacin y el gobierno del sistema educativo, la evolucin cuantitativadelsistema, la dinmica interna de las instituciones y las polticas curriculares. Porltimo,seextraer nalgunasconclusiones q u e pretenderndejar e n evidencia cualess o n los desafos para el segu n d o gobierno democrtico en la primera sucesinconstitucional q u e vivirArgentina e n 1 9 8 9 .

S O C I E D A D Y A C T O R E S T R A D I C I O N A L E S D E L E S C E N A R I O P O L T I C O - E D U C A T I V O

E l m o d e l osocietal vigente hasta 1983tienerasgosestructuralesq u ee m e r g e n e ndistintasetapaspasadasd e lahistorianacional, p ero q u e pe r man e c e n y se profundizan en virtud del xito o fracaso de las orientaciones e c o n m i c a s ,polticas ysociales puestas en prctica entre 19 7 6 y 198 3 .H a s t a la dcada d e 1 9 7 0 , la Argentinaparticipd e u n p ro c eso d e modernizacincaractersticod e todaA m r i caL at inay q u e seinicie nestepas c o n bastanteanterioridad c o n respe cto a otros, c o m o p o r ejemploaC o l o m b ia ,Brasilo Ecuador.C o m o resultado de ese proceso de modernizac in temprana, c u y a s d i me n s i o n e sm s salientesfueron la concentracin d e poblacin en reasurbanas,laindustrializaci n, laexpan sind e los sistemas d eeducacin formaly la atencin de la salud,la Argentina po da exhibir hacia 19 7 0 - y a n uno s a o s m s tarde- valores m u yalentadores en la m a y o r parte de los indicadores dedesarrolloe c o n m i c o ysocial.M s a n ,c u a n d o algunos procesos de progresoe c o n m i c o y social y a habanc o m e n z a d oa estancarse, al t iempoe n q u e se aceleraban e n naciones vecinas, todava la Argentinase encontrabaentre los primerospasesd e la regin p o r sus logrose n el P I B p e r capita, expectativa d e vida al nacer,alfabetizacin,escolarizacind ela ni ez, etc. Pero d o sgruposd efactoresc o m b i n ad o s contribuyeron a estancar losprocesosiniciadoseinclusoa q u e se registraran retrocesos significativose nalgunasreasclavesdeldesarrollosocietal.Ellos s o n , p o r u n lado, lapersistenciad eciertascaractersticasdemogr f icasyestructurales, e n particularlabaja densidad d e poblacin, lasubsistenciad etierrasim productivasy d e otrosfactores q u e le pusieron u ntecho a los p rocesos d em odernizac in; p o r el otro, los provenientes d e la din m i c apoltica q u e perm itieron la im po sicin p o r la fuerza de u n m o d e l osocietaldelq u e eran ajenas las prop uestas d e profundizacin del pro ceso de mo dernizac in,c ompr e n d id a la expansind e susbeneficiosasectorescad a ve z m s am pl iosd e lapoblacin. D e este m o d o , laparticular resolucin de u n a coyunturapolticaa travsd e la asuncin de u n gobiernod efactoconduc ido p o r u n a juntamilitar,se superpuso aciertascaractersticasestructuralesp ermitiendo q u e se materializaran algu na stendencias q u e y a se insinuaban. Estas tendencias tomaron la forma d e camb iossustancialesen la evolucin del pas. Entrelos m i s m o s se cuentan la desindustrializacin,el estancamientod e lasituacinsocial y educativa y la consolidacin dem e c a n i s m o s d eplanificacin ygestinverticalistasen todas las reas d e accin.


35/331

38 EDUCACIN EN L A TRANSICIN AL A DEMOCRACIA

E s importantec o m p r e n d e restaconvergenciaentrecaractersticasestructurales,tendencias en gestacin y pro cesos coyunturales, p o rq ue suincomp rens in p u e d ellevara veces aproponery esperar soluciones con tingentes aprob lemasosituacion esq u e emergierono sefortalecierone nel cortoplazo,peroc u y o origen - yp or lotanto su posibilidad d e erradicacindefinitiva- estn vinculadastam bin a evoluciones dem a y o r duracin. E n estesentido, p u e d e sertilco nceptualizar q ue t a m binenpolticase manifiestan tendenciasq u e porextensin pu e d e n ser consideradas estructurales. L a s m i s m a s pon e n de manifiesto fortalezas y debilidades yc o m p r o m i s o srecurren tes.L a Argentina se caracteriza por haber transitado 70aos de alternancia entregobiernos d e derecho y gobiernos de facto. D e s d e 19 3 0 en adelante , n u n c a secumplieron dosperodosc o m p l e to s- es decir, 12aosconsecu t ivos -d e gobiernosd e derecho. L o s p er odos d em a y o r duracininstitucional en lahistoriaargentinafueron d e 1 9 1 6 a 1 9 3 0 c o n heg em o na radical y de 19 45 a 19 5 5 co nh e g e m o n ajusticialista.L o s principales actorespolticosde los p erodos d ederecho fueron lospartidospolticos.L o s principales actorespolticosd elosgobiernosd efactofueronlas fuerzas armadas.

Partidospolticosytradicineducat ivaL o s primeros partidospolticos argentinos fueronconservadores y gobernaron elpas en las dcadasd e la organizacin nacional (186 2 -19 16 ) . Duranteese perodo,el ciudadanom e d i op rct icamenten otenaparticipacin en el procesopoltico. L aresolucin de los asuntos pblicos q u e d a b a casi exclus ivamente en m a n o s delpresidente, quien gracias al control del voto cantadoq ue ejercan los partidosexistentes(Federalista, U nitario,N acionalyAutonom istaprincipalmente),contabacongobernadoresylegisladoresleales. C o m o consecuenciad elanecesidadd edar m sconsistencia al Estado N a c i o n a l , estos partidos y sus gobiernos promovieron lainstruccin primariaobligatoriay laenseanzasecundariadestinada a la formacind e funcionarios pblicos.Promovieron tambin la nacionalizacin d e la U nive rsidad d eB u e no s A ires y la crea cin d e otras 4 universidades en elinteriordel p as.C o n elsurgimiento den u e v a sclases sociales,suo rganizacinpartidaria y la instauracin del voto secreto y obligatorio, los partidos conservadoresperdieronfuerza,q u e d a n d o relegados aalgunas provincias (porejemplo, Corrientes) o agruposd evariable caudalelectoral proclives asellaralianzas diversas (porejemplo la d e n o m i n a d a U n i n d eCentro Dem ocr t ica ,expresin m s representativa de la derechaargentina co ntem p o r nea ) .C o n la llegada de los nutridos contingentes migratorios de los cuales surgiranaquellas nuevas clases sociales, seinici afinesdel siglo X I X u n aimportantereestructuracin de los partidos en tanto principales actorespolticoscolectivos,y aq ue de esos contingentes emergieron en 1 8 9 0 los fundadores del primer partido


36/331

E L C A S O ARGENTINO 39

polticon oaristocrtico:laU n i nCvicaRad ical.L a U . C . R . profundizlatradicinpolticaliberal,articulndola a la defensa dereivindicacionesdeclasey a la necesidad de replanteos e c o n m i c o s adecuados paraenfrentar la nueva configuracininternacional. Eln u e v opartido, lideradodurantesusprimeros40a ospor HiplitoYrigoy en , se presentabaa s m i s m o c o m o antioligrquico, nacionalistay popular.A c c e d i por primeravez algobiernoenelecciones obligatoriasysecretasen 1916y se m a n t u v oen l hasta 1930.

Hiplito Yr igoy encorporiz el acceso de las capasmed iasalgobiernoya p o y d e s d eel P o d e rEjecutivo el m o v i m i e n t opor lareformauniversitariaq ue tuvo lugaren 1818, unhitode particular relevancia. C o m o se sabe,estem o v im i e n t osignificlaem ergenc ia de un n u e v oproyectode universidadq ue planteabael co-gobiernodela m i s m a p o r los graduados ,estudiantes y profesores, laeleccinde profesores porconcurs o , la legitimacin de la organizacin de los estudiantes y profesores, lavinculacin de la docenciacon lainvestigaciny laaperturade la universidad a lac o m u n i d a d .Si bien el m o v i m i e n t odereform anoincluael ingresoirrestrictoa launiversidad, por no ser ese unplanteo de la poca ,se loidentific posteriormentecon esam odal idadde acceso a lasinstitucionesd enivelsuperior.E sa identificacindevienedel carcter antioligrquico delm o v im i e n t o , q u e deseabala plenaaperturadelas universidades a lascapasm e d i a semergentes .ElPartidoRadicalsufridiversos desprendimientos , q ue setransformarona su vez en partidos a u t n o m o s . D esusenosurgi la U n i nCvicaRadicalIntransigente, q ue en 1958 llevalgobiernoaArturoFrondizi.D ura ntesu gobierno se pusieron en prctica los principiosde laR e f o r m a Universitaria, garantizndose, entre otros, el cogobierno, la au ton omaacad micay el acceso por concursoa los cargos docentes.T a m b i n de la U . C . R .surgieron la U n i nCvica Radical del Pueblo,que en 1963lleval gobierno aArturoIllia,y el Partido Intransigente, q ue en el m o m e n t odelc o m i e n z ode la transicina la democrac iade 1983 fueidentificado por el electorado c o m o la alternativade izquierdadem ocrt icam sconsistente.El tronco del radicalismo se reconstituyen los p r o l e g m e n o s delatransicina ladem ocrac iaentorno al m o v i m i e n t ointerno deR e n o v a c i n y C a m b i o , conduc ido por RalAlfonsn, presidenteelectoen1983.

Casienformaconcom itantec on el surgimientoy desarrollo delPartidoRad icalse constituy enArgentinael PartidoSocialista,el q ue llega tener una importante representacin parlamentaria y a conquistar varias intendencias. Del PartidoSocialistase desprendi, en 1918, el Partido C o m u n i s t a . A m b o s partidos y sussucesivos desprendimientos tuvieron fuerteinfluencia primeroen el m o v i m i e n t oobreroy luegoen el m o v i m i e n t oestudiantil.Enraizadosena m b o s , promov ieronendiversos m o m

educacion en la transicion a la democracia. braslavsky

Documents