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CometidoLos departamentos temáticos constituyen unidades de análisis que prestan asesoramiento especializado a comités, delegaciones interparlamentarias y otros órganos parlamentarios.

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Dirección General De Políticas interiores


Departamento temÁtICo polítICas estruCturales y De CohesIón


Desarrollo Regional

Pesca



DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS INTERIORES DE LA UNIÓN

DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN

PESCA

HERRAMIENTAS PARA LA ORDENACIÓN DE LAS FLOTAS PESQUERAS

ESTUDIO

El presente documento ha sido solicitado por la Comisión de Pesca del Parlamento Europeo. AUTOR Luc van Hoof ADMINISTRADOR RESPONSABLE Jesús Iborra Martín Departamento Temático de Políticas Estructurales y de Cohesión Parlamento Europeo B-1047 Bruselas Correo electrónico: [email protected] ASISTENTE EDITORIAL Virginija Kelmelyté VERSIONES LINGÜÍSTICAS Original: EN Traducciones: DE, ES, FR, IT. ACERCA DEL EDITOR Para ponerse en contacto con el Departamento Temático o suscribirse a su boletín mensual, diríjase a: [email protected] Manuscrito concluido en marzo de 2010. Bruselas, © Parlamento Europeo, 2010. Este documento ha sido publicado en Internet en: http://www.europarl.europa.eu/studies CLÁUSULA DE EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Parlamento Europeo. Se autoriza la reproducción y traducción con fines no comerciales, siempre que se cite la fuente, se notifique previamente al editor y se le envíe un ejemplar de la publicación.

http://www.europarl.europa.eu/studies

DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS INTERIORES DE LA UNIÓN

DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN

PESCA

HERRAMIENTAS PARA LA ORDENACIÓN DE LAS FLOTAS PESQUERAS

ESTUDIO

Resumen El presente documento informativo se centra en los principios básicos de la capacidad de las flotas y su ordenación, y estudia cómo se gestiona la capacidad de las flotas en una serie de terceros países, a saber, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, los Estados Unidos de América, Noruega e Islandia. Su objetivo es proporcionar una herramienta de apoyo a los miembros de la Comisión de Pesca del Parlamento Europeo que aporte conocimientos sobre los instrumentos de ordenación de las flotas pesqueras que se emplean en diversos terceros países en comparación con el sistema de ordenación de las flotas pesqueras de la Unión Europea.

IP/B/PECH/IC/2009-90 Marzo de 2010 PE 431.599 ES

Herramientas para la ordenación de las flotas pesqueras

ÍNDICE

ÍNDICE 3

LISTA DE ABREVIATURAS 5

LISTA DE TABLAS 7

LISTA DE FIGURAS 7

NOTA DE SÍNTESIS 9

1. Introducción 19

2. Ordenación de la capacidad y de las flotas 21

2.1. El Plan de Acción Internacional de la FAO para la ordenación de la capacidad pesquera 21

2.2. La definición de capacidad pesquera 22

2.3. La medición de la capacidad pesquera 24

2.4. La ordenación de la capacidad pesquera 26

3. Casos de países 29

3.1. Los Estados Unidos de América 29

3.2. Canadá 34

3.3. Australia 37

3.4. Nueva Zelanda 43

3.5. Islandia 48

3.6. Noruega 51

4. ORDENACIÓN DE LA CAPACIDAD DE LA FLOTA DE LA UE 57

5. Comentario 61

Referencias 67

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Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión

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LISTA DE ABREVIATURAS

AFMA Organismo Australiano de Ordenación Pesquera (Australian Fisheries

Management Authority)

AFS Estrategia de pesca aborigen (Aboriginal Fisheries Strategy)

BSF Fomento de la pesca sostenible (Build Sustainable Fisheries)

CCG Comité consultivo de ordenación

CCTEP Comité Científico, Técnico y Económico de la Pesca

CE Concesión a empresas

CI Cuota individual

CIB Cuota individual por buque

CIE Cuotas individuales de esfuerzo

CIEM Consejo Internacional para la Exploración del Mar

CIT Cuota individual transferible

DCA Derecho de cuota anual

DFO Departamento de Pesca y Océanos (Department for Fisheries and

Oceans)

EIT Esfuerzo individual transferible

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación

FEP Fondo Europeo de Pesca

FIA Asociación del sector pesquero de Nueva Zelanda (NZ Fishing

Industry Association)

FIB Comité del sector pesquero de Nueva Zelanda (NZ Fishing Industry

Board)

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GT Arqueo bruto

IFOP Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca

kW Kilovatio

MAP Ministerio de Agricultura y Pesca

MSFCMA Ley Magnuson–Stevens de conservación y ordenación de la pesca

(Magnuson–Stevens Fisheries Conservation and Management Act)

NOAA Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (National Oceanic

and Atmospheric Administration)

OCS Acuerdo constitucional sobre las aguas de alta mar (Offshore

Constitutional Settlement)

PAI Plan de Acción Internacional

POP Programa de Orientación Plurianual

PPAL Programa de privilegios de acceso limitado

PPC Política Pesquera Común

RMS Rendimiento máximo sostenible

SESSF Pesquerías meridionales y orientales de peces óseos y cartilaginosos

(Southern and Eastern Scalefish and Shark Fishery)

SFA Ley de Pesca Sostenible (Sustainable Fisheries Act)

SOC Sistema de ordenación de cuotas

ZEE Zona Económica Exclusiva

ZMP Zona Marina Protegida

ZOP Zonas de ordenación pesquera


LISTA DE TABLAS Tabla 1: Clasificación de los instrumentos de ordenación de la capacidad

pesquera y su aplicación en los países seleccionados 28

Tabla 2: Evolución de la flota pesquera estadounidense en número de buques por región durante el período 1998-2002 31

Tabla 3: Evolución de los permisos de pesca comercial en las pesquerías estadounidenses seleccionadas 32

Tabla 4: Evolución de la flota demersal del Noreste de los EE.UU. 33

Tabla 5: Número de buques pesqueros canadienses activos por categoría de eslora durante el período 2004-2006 36

Tabla 6: Perfil de las pesquerías y las ordenaciones australianas 40

Tabla 7: Evolución de la flota pesquera de Nueva Zelanda 1984-1995 47

Tabla 8: Panorámica de la historia de las medidas de ordenación pesquera islandesas 49

Tabla 9: Evolución de la flota pesquera islandesa 1999-2008 51

Tabla 10: Barcos de pesca registrados en Noruega 1997-2007 54

Tabla 11: Asignaciones presupuestarias totales para recompras noruegas en el período 1998-2002 y número de solicitudes aceptadas 55

LISTA DE FIGURAS Figura 1: Zonas de ordenación pesquera de los EE.UU. 29

Figura 2: Zonas de ordenación pesquera de Canadá 35

Figura 3: La zona pesquera australiana 38

Figura 4: Zonas de ordenación pesquera de Nueva Zelanda 44

Figura 5: Esfuerzo pesquero comercial de Nueva Zelanda en 2007 44

Figura 6: Zonas pesqueras de Islandia 48

Figura 7: Área de ordenación pesquera noruega 51

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NOTA DE SÍNTESIS Antecedentes El presente documento informativo se concibe como una herramienta de apoyo a los miembros de la Comisión de Pesca del Parlamento Europeo que aporta conocimientos sobre los instrumentos para la ordenación de las flotas pesqueras que se emplean en diversos terceros países (Australia, Nueva Zelanda, Canadá, los Estados Unidos de América, Noruega e Islandia) en comparación con los sistemas de ordenación de las flotas pesqueras de la Unión Europea. La finalidad de este estudio es ofrecer una breve visión general de la aplicación de herramientas de ordenación de la capacidad de las flotas pesqueras en el grupo de países seleccionados. El objetivo de este planteamiento es proporcionar unos fundamentos técnicos concisos sobre las herramientas de ordenación de las flotas. A tal fin, se utilizan las experiencias vividas en los países seleccionados para comparar sus prácticas con las empleadas en el sistema de ordenación de las flotas pesqueras de la Unión Europea. La metodología aplicada en el presente estudio se basa en la interpretación de documentos y fuentes de datos a disposición del público. Con la ayuda de una serie de expertos nacionales se han identificado fuentes de información específica. Se ha llevado a cabo un estudio de la literatura disponible sobre los principios de los instrumentos de ordenación de la capacidad y de las flotas pesqueras, así como sobre la aplicación concreta de instrumentos de ordenación en los países incluidos en el presente estudio (los Estados Unidos de América, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Islandia y Noruega). La naturaleza del estudio está orientada a ofrecer un breve análisis general que puede servir de base para un estudio detallado más exhaustivo. Sinopsis En 1999, la FAO publicó su Plan de Acción Internacional para la ordenación de la capacidad pesquera. El exceso de capacidad de pesca se percibe como uno de los problemas que contribuyen en gran medida a la sobrepesca, la degradación de los recursos pesqueros marinos, la reducción del potencial de producción alimentaria y a considerables pérdidas económicas. Uno de los principales retos de la actual reforma de la PPC y de la futura política pesquera es abordar este pertinaz problema de sobrecapacidad de las flotas pesqueras. Definición y medición de la capacidad pesquera La capacidad pesquera puede definirse como la cantidad de pescado (o esfuerzo de pesca) que puede producir un buque o una flota durante un período de tiempo determinado y en el contexto de unos recursos determinados, si se dan la tecnología, los factores fijos de producción, la ausencia de restricciones sobre el uso de insumos variables y los procedimientos operativos habituales y comunes. Por tanto, existe sobrecapacidad en una pesquería cuando la capacidad de la flota supera el mínimo necesario para lograr el nivel deseado de explotación sostenible de la población de peces. Con el fin de determinar la capacidad de acceso de una flota determinada, es preciso distinguir entre el exceso de capacidad de corto plazo y la sobrecapacidad de largo plazo. Asimismo, es necesario dar cuenta de un análisis orientado a los factores de producción (cuánto se puede pescar con los factores de producción existentes) y un análisis orientado

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a la producción (qué cantidad de factores de producción (capacidad) es necesaria, teniendo en cuenta los recursos disponibles o el total admisible de capturas). Con vistas a medir la capacidad, cabría observar que la capacidad constituye un fenómeno específico de la pesca, la flota y, por tanto, del oficio. En su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la mejora de los indicadores de la capacidad y del esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común, la Comisión Europea alimenta el debate sobre los medios más adecuados para cuantificar la capacidad y el esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común. Según la Comisión, las características de los artes de pesca y, en especial, su tamaño pueden considerarse representativos del potencial de un buque para producir mortalidad por pesca. Si se definen bien el tipo y el tamaño de los artes de pesca que estén autorizados a utilizar los buques en una determinada pesquería, resultará más fácil cuantificar la capacidad pesquera en presencia. La capacidad basada en las características de los artes de pesca guarda relación con la práctica común de cuantificar la capacidad en función de las características del buque, siendo el arqueo y la potencia los indicadores que se utilizan con más frecuencia. Ordenación de la capacidad pesquera Desde el punto de vista de la conservación de las poblaciones, la existencia de exceso de capacidad no plantea ningún tipo de amenaza siempre que la producción total de la pesquería se limite a un nivel sostenible. Sin embargo, a escala del conjunto de pesquerías, la existencia de exceso de capacidad indica la pérdida de recursos económicos, ya que, por definición, se podría haber capturado la misma cantidad de pescado con menos buques que funcionaran a pleno rendimiento. En tales circunstancias, existen incentivos económicos que animan a los pescadores a superar las cuotas de captura impuestas, intensificar la competencia desenfrenada por la pesca e incrementar la capitalización en una oferta para aumentar sus rendimientos individuales. Por tanto, la sobrecapacidad constituye, en efecto, mucho más un problema de índole económica que ecológica. Los instrumentos de ordenación de la capacidad pesquera abarcan desde medidas como la regulación del acceso a una pesquería, restricciones sobre los artes de pesca y los buques, derechos de pesca de grupo, derechos de uso territorial, total admisible de capturas, límites de capturas por buque, cuotas individuales de esfuerzo, cuotas individuales transferibles, impuestos y regalías, hasta planes de recompra y desmantelamiento. Estos instrumentos pueden agruparse en tres categorías principales: controles de los factores de producción, controles de la producción y derechos de acceso. Por controles de los factores de la producción se entienden aquellas medidas orientadas a limitar la capacidad pesquera mediante la restricción o reducción del nivel de las inversiones realizadas. Los controles de la producción tienen por objeto regular la cantidad de pescado desembarcado. Por último, los derechos de acceso, como la recuperación de los gastos de ordenación y los derechos de uso y acceso, constituyen un instrumento que afecta directamente a la economía de la actividad pesquera. En la tabla a continuación se ofrece una visión general de la clasificación de los distintos instrumentos de ordenación de la capacidad pesquera, y también se indican los países en los que se han aplicado dichos instrumentos.


Clasificación de los instrumentos de ordenación de la capacidad pesquera y aplicación en los países seleccionados

Tipología Instrumento Véase, por ejemplo,

su aplicación en

Sistemas de asignación de unidades

Australia

Limitación del esfuerzo y vedas temporales y espaciales

Canadá, Australia, Islandia y Noruega

Limitación de licencias EE.UU., Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Noruega

Limitaciones técnicas, por ejemplo, en cuanto al tipo y tamaño de los artes de pesca utilizados

Canadá, Australia, Islandia, Noruega y la UE

Régimen de entradas y salidas UE

Control de los factores de producción

Desmantelamiento / recompra de buques, permisos, etc.

EE.UU., Canadá, Australia y Noruega

TAC

EE.UU., Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Islandia, Noruega y la UE

Cuota individual (CI) Cooperativas pesqueras, cuotas comunitarias, programas de cuotas por zona y cuotas por buque

EE.UU., Australia y Noruega

Control de la producción

Cuota transferible (CIT)/derechos de captura

Canadá, Australia, Nueva Zelanda e Islandia

Derechos de acceso Recuperación de los gastos de ordenación

Nueva Zelanda

Casos de países Los Estados Unidos En los Estados Unidos (EE.UU.), se reconoce que la ordenación de la capacidad pesquera es un problema de ordenación grave, que se considera responsable de la sobrepesca de numerosas poblaciones de peces nacionales. Existen ocho consejos federales de ordenación pesquera que se especializan a nivel regional en las pesquerías dependientes de su jurisdicción, puesto que las poblaciones de peces y los pescadores son bastante exclusivos de cada región, lo que da lugar a una situación en que la ordenación de las diferentes especies de peces corre a cargo de distintas entidades con propósitos diferentes. Los principales instrumentos empleados en la ordenación de la capacidad de las flotas pesqueras estadounidenses son la ordenación basada en el mercado y los privilegios de acceso dedicado, como las cuotas individuales de pesca, las cooperativas pesqueras, las cuotas comunitarias y los programas de cuotas por zona; los programas de recompra y

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compra para retirar buques pesqueros y reducir la capacidad de forma directa mediante la recompra de buques o permisos de pesca; la limitación de licencias para restringir el número y el tamaño de los buques que pueden faenar en una pesquería; y las restricciones de capturas convencionales, que no reducen directamente la capacidad, pero limitan las posibilidades de capturar peces que tiene cada buque presente en la pesquería. En los EE.UU. pueden encontrarse varios ejemplos de programas de compra. Tras evaluar dichos programas, la conclusión es que, aunque puedan utilizarse programas de recompra para tratar un problema de capacidad pesquera y producir una reducción inmediata y significativa de la misma, dichos programas no abordan por sí solos el problema fundamental subyacente de los incentivos económicos y, por tanto, en el mejor de los casos, sólo producirán reducciones temporales del exceso de capacidad de pesca. De ahí que, por sí solas, las recompras no se perciban como una medida eficaz para prevenir o eliminar el exceso de capacidad pesquera. De un análisis comparativo de la rentabilidad, los resultados a largo plazo y la flexibilidad programática y jurídica de los diversos programas de racionalización de los EE.UU. durante casi dos décadas, se desprende que la ordenación basada en el mercado cuenta con un sólido historial de reducción efectiva y eficaz del exceso de capacidad pesquera. Canadá Uno de los principales objetivos de la política pesquera canadiense es garantizar que el reparto de los recursos pesqueros sea equitativo y tenga en cuenta la proximidad a los recursos, la dependencia relativa de las comunidades costeras y los diversos sectores de la flota con respecto a un determinado recurso, así como la rentabilidad económica y la movilidad de la flota. La elección de qué medidas aplicar depende de las características de las especies, de la estructura de la flota específica y de la ubicación de la pesquería en cuestión. Entre los métodos empleados se incluyen la regulación del tipo y tamaño de los artes de pesca utilizados, de la eslora de los buques, de las temporadas y zonas de pesca y de los límites de capturas, así como la limitación del número de licencias de pesca disponibles y los derechos de captura comerciables. Existen normas de sustitución de buques aplicables a todas las flotas para controlar el crecimiento de la capacidad. En la mayoría de las pesquerías, suelen exigirse limitaciones sobre la cantidad/dimensión de los artes de pesca o sobre el tiempo durante el que se puede utilizar un arte de pesca determinado como condición para la obtención de licencias. En respuesta a la escasez de recursos presente en la pesquería demersal del Atlántico y la pesquería de salmón del Pacífico, se han introducido programas de recompra de licencias y de jubilación anticipada, así como de complemento de ingresos a corto plazo, de reconversión profesional y de diversificación económica, con el fin de ayudar a las comunidades y los trabajadores del sector de la pesca afectados. En algunas pesquerías se han introducido instrumentos similares al mercado como medio de integrar el control de las capturas y la capacidad. En el caso de las pesquerías canadienses del Pacífico se emplearon regímenes de limitación de licencias o de acceso limitado, combinados con un total admisible de capturas, con vistas a impedir el aumento excesivo de la capacidad. Australia La política del Gobierno australiano con respecto a la ordenación pesquera se basa en el principio de que las pesquerías son un recurso de propiedad colectiva. La ordenación pesquera se reparte entre la Commonwealth australiana y los Gobiernos estatales. En las pesquerías de la Commonwealth se aplica una gran variedad de técnicas de ordenación basadas en la producción y en los factores de producción. Los controles de los factores de


producción incluyen controles basados en el tiempo, como vedas estacionales; controles basados en el lugar, como vedas zonales; controles basados en el acceso, como los regímenes de licencias, y controles basados en los artes de pesca, como limitaciones de red y del tamaño de las embarcaciones. Los controles de la producción incluyen sistemas de total admisible de capturas y cuotas individuales transferibles. En la mayoría de las pesquerías se aplica una combinación de distintos mecanismos de ordenación que incluye controles basados en la limitación del acceso, el tiempo y la zona, así como mecanismos basados en la producción y/o en los artes de pesca. Los gobiernos estatales se encargan de administrar las pesquerías australianas situadas hasta a una distancia de tres millas náuticas del litoral. La ordenación de la mayoría de las pesquerías comprende una serie de controles de los factores de producción, aunque en diversas pesquerías se aplican sistemas de ordenación de cuotas. En 2006, se ejecutó un programa de recompra con el objetivo de reducir a la mitad las concesiones de pesca de la Commonwealth vigentes. En dicho programa, el Gobierno adquirió el «derecho de pesca» de los pescadores. Las personas que renunciaban a una concesión de pesca no tenían la obligación de dejar de pescar. Por otro lado, aunque el Gobierno no desmantelara buques de pesca, los pescadores que desguazaban una embarcación recibían un importe fijo como contraprestación. En el marco del programa de recompra, se retiraron aproximadamente el 34 % de las concesiones de pesca de la Commonwealth. Nueva Zelanda La ordenación de las pesquerías comerciales de Nueva Zelanda se realiza en el marco de un Sistema de Ordenación de Cuotas (SOC). Con vistas a la aplicación de dicho sistema, la ZEE de Nueva Zelanda se dividió en diez zonas de ordenación pesquera. Las cuotas individuales transferibles (CIT) se definieron como el derecho individual perpetuo a una parte de las capturas designada en toneladas métricas para una grupo de especies concreto en una zona de ordenación de cuotas (ZOC) específica. Cada ZOC comprende una o más zonas de ordenación pesquera, en función de la distribución de las poblaciones biológicas. La Ley de Conciliación (Settlement Act) de 1992 consagró los derechos de pesca comercial de los nativos maoríes y prometió a las pesquerías comerciales maoríes el 20 % del TAC para todas las especies nuevas que se introdujeran en el SGC. Asimismo, distinguió la pesca tradicional maorí como un ámbito independiente del sector pesquero dotado de un derecho de prioridad sobre cualquier concesión de carácter comercial o recreativo. La citada Ley prometió la elaboración de normativas sobre la pesca tradicional maorí. La ordenación de la pesca tradicional es independiente de la de la pesca comercial y corre a cargo de guardianes locales, designados por las tribus maoríes. Estos guardianes tienen la obligación de presentar información sobre las capturas al Gobierno central con el fin facilitar la evaluación de los recursos. A partir de la aplicación del sistema de ordenación de cuotas, se ha logrado reducir el tamaño y aumentar la eficacia de la flota pesquera neozelandesa. Dicho sistema ha eliminado el problema de exceso de buques a la caza de escasos peces que Nueva Zelanda afrontó en los años setenta. En aquel momento, las subvenciones del Gobierno y los elevados costes de la exportación atraían a cada vez más pescadores con mejores embarcaciones y artes de pesca. Islandia Al igual que en Nueva Zelanda, el principal instrumento de ordenación de las flotas y pesquerías islandesas es un sistema basado en cuotas individuales transferibles (CIT). Durante los pasados quince años, no ha existido un sistema de ordenación de flotas

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específico en Islandia. Cualquiera que disponga de un buque en condiciones de navegar puede obtener fácilmente una licencia de pesca. No hay planes de desmantelamiento vigentes. Todos los desmantelamientos que han tenido lugar se han debido a que el sistema de CIT ha presionado a las empresas para que compren buques con el fin de aumentar su parte del TAC mediante la adquisición de la cuota asociada a los mismos. Han existido algunas pesquerías costeras tanto dentro del sistema de CIT como fuera de él, como la pesca artesanal controlada en función del número de días de pesca por buque. Además del sistema de CIT, la ordenación pesquera islandesa incluye muchas otras medidas, como restricciones zonales, restricciones sobre los artes de pesca y el uso de zonas vedadas para conservar hábitats vulnerables importantes. Existen numerosas disposiciones de vedas temporales de zonas de pesca para proteger a la población de desove. Durante el período 1999-2008, la flota pesquera de Islandia aumentó un 23 % en cuanto al número de buques, un 12 % en cuanto al arqueo bruto total y cerca de un 7 % por lo que respecta a la potencia total. A la hora de interpretar el tamaño de la flota pesquera islandesa, es importante observar que no todos los buques pesqueros registrados realizan actividades de pesca en Islandia. Algunos simplemente están varados. Otros no poseen licencia para pescar en aguas islandesas, pero se utilizan en áreas de pesca distantes, o en el caso de buques sin cubierta, como embarcaciones de recreo. Noruega Las pesquerías noruegas han sido objeto de medidas reglamentarias desde tiempos ancestrales. Durante la mayor parte del tiempo, las medidas tuvieron carácter local y distributivo, como, por ejemplo, la delimitación de cotos para determinados artes de pesca. Sin embargo, a partir del siglo pasado las medidas reglamentarias comenzaron a basarse en consideraciones biológicas. Las primeras normativas nacionales se limitaron principalmente a reglamentos sobre la propiedad de buques pesqueros y licencias de pesca. Más adelante, se introdujeron ya normativas específicas orientadas a la reducción de la actividad pesquera. Las normativas relativas a la producción en el marco de la ordenación de la pesca noruega conllevan el establecimiento de TAC por especie, lo que da lugar a una cuota nacional por especie por lo que respecta a la flota pesquera del país. Los TAC de Noruega se dividen en cuotas de grupo, que se corresponden con los diferentes grupos de buques. Para cada buque participante que dispone de una licencia o permiso anual se fija una cuota individual por buque (CIB) que les garantiza una parte fija de la cuota de grupo. Las CIB se aplican principalmente a buques con permisos o licencias. A los buques costeros que faenan en pesquerías de libre acceso se les asigna una cuota máxima, también denominada cuota olímpica. Una vez alcanzada la cuota de grupo, la pesca se suspende, independientemente de que los buques hayan alcanzado su cuota máxima o no. Este sistema se emplea en grupos donde la eficacia de los buques varía en gran medida e incluye muchas embarcaciones pequeñas. La cuota demersal se aplica principalmente a los buques costeros que utilizan artes de pesca convencionales y no a los arrastreros. Dicha cuota combina las cuotas de bacalao, gallineta y carbonero de cada buque participante. Otros instrumentos de ordenación pesquera que se emplean en Noruega son la limitación del acceso mediante licencias y la aplicación de normativas técnicas, como la prohibición de los descartes y las zonas vedadas. Se han aprobado diversos instrumentos de ordenación de la capacidad pesquera, como normativas sobre los factores de producción (para limitar el esfuerzo pesquero), normativas estructurales (para limitar la capacidad pesquera de una serie de grupos de buques) y normativas sobre la producción (para limitar las capturas admisibles). Aunque las embarcaciones de pesca pequeñas que utilizan artes de pesca


pasivos aún tienen libertad de acceso a las pesquerías noruegas, en la práctica existen cada vez más pesquerías reguladas con acceso limitado a los buques o propietarios de buques con historial de producción. Las licencias representan un derecho a participar en una pesquería. Se vinculan a un buque y a un propietario y sólo pueden venderse junto con el buque en cuestión o transferirse a otro buque con el mismo propietario, previa solicitud a las autoridades pesqueras. Noruega utiliza planes de desmantelamiento como instrumento para reducir la flota pesquera. Durante los últimos cuarenta años ha habido varios planes vigentes con cierta continuidad. Se han retirado cerca de 3 500 buques por medio de subvenciones para el desguace de embarcaciones. En el pasado, estos planes se orientaban a la modernización, pero su objetivo actual es la reducción de la capacidad de la flota. Ya no se conceden subvenciones para la construcción de nuevos buques. También se han introducido instrumentos similares al mercado con la idea general de reducir el número de buques en determinados grupos cuando se considere que su capacidad pesquera excede los TAC actuales y futuros. La ordenación de la capacidad de las flotas de la UE La ordenación pesquera en el marco de la PPC comprende un conjunto de planteamientos e instrumentos que incluyen controles de los factores de producción (por ejemplo, restricciones de los artes de pesca) y controles de la producción (por ejemplo, sistemas de cuotas). La ordenación de las poblaciones del Atlántico Nordeste, en concreto, se ha basado en el total admisible de capturas (TAC). Tras reconocerse que los sistemas de TAC resultan insuficientes para conservar las poblaciones de peces, suelen complementarse cada vez más con restricciones del esfuerzo pesquero. En los últimos años, la política pesquera común (PPC) ha experimentado una serie de modificaciones. Los objetivos de capacidad de la flota, fijados por segmento de flota, se han sustituido por un sistema de ordenación de las flotas basado en normas. Las reformas de la PPC de 2002 condujeron al cambio de fijar objetivos de tamaño para los segmentos de las flotas nacionales centralmente a escala comunitaria a establecer un sistema basado en normas y otorgar más responsabilidad a los Estados miembros en materia de ordenación de las flotas. El sistema se basa actualmente en la restricción del tamaño de las flotas nacionales y en normas de entrada y salida de buques. Comentario Por lo que respecta a los terceros países estudiados, en todos los casos la ordenación de la flota pesquera y, en concreto, de la capacidad pesquera, se percibe como un elemento prioritario. Todos los países combinan la aplicación de controles de los factores de producción con la aplicación de controles de la producción. En todos los casos, el establecimiento de un total admisible de cuotas constituye un principio rector de la ordenación de la conservación. Asimismo, se han introducido diversos instrumentos similares al mercado como herramienta de ordenación de la capacidad de las flotas. En el caso de los EE.UU., Canadá y Australia, se han aplicado planes específicos de recompra, en ocasiones acompañados de planes de desmantelamiento. Por sí solos, los planes de recompra no han demostrado ser de mucha ayuda por lo que respecta a la reducción de la capacidad pesquera. De hecho, estos planes suelen formar parte de un conjunto de instrumentos de ordenación de las flotas pesqueras, como los impuestos, los permisos, las licencias, la ordenación basada en el mercado y en derechos, las cuotas individuales transferibles, las medidas técnicas y la limitación del acceso o los artes de pesca.

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Sobre todo en el caso de los países de mayor tamaño que cuentan con numerosas regiones de pesca diferentes y con distintas flotas pesqueras, se observa el desarrollo de un sistema de ordenación y de una combinación de instrumentos de ordenación pesquera adaptados a las características regionales. Esta situación presenta también la posibilidad de establecer regímenes de ordenación específicos con respecto a las prácticas y los derechos tradicionales locales. Por lo que se refiere a la Unión Europea, al combinar ésta medidas sobre los factores de producción y la producción en el marco de la PPC, encaja en el modelo general de ordenación pesquera a escala mundial. No obstante, a la vista de las experiencias positivas observadas en otros países, cabría considerar la aplicación de instrumentos basados en el mercado, como la cuota transferible. En cuanto a la eficacia de la aplicación de los distintos instrumentos de ordenación de la capacidad de las flotas, debe concluirse en primer lugar que es preciso analizar cada instrumento en su entorno oportuno. Ello implica que los instrumentos de ordenación de la capacidad de las flotas suelen integrarse en un conjunto más amplio de normas de ordenación de la pesca y las flotas. Por consiguiente, ningún instrumento puede aislarse como herramienta independiente para la ordenación plena de la capacidad pesquera. En segundo lugar, los instrumentos aplicados deberían analizarse en el contexto en el que se utilizan, es decir, con respecto a las características de la flota y las pesquerías en cuestión. En tercer lugar, la eficacia de cada instrumento particular se integra en los resultados generales del sistema de ordenación pesquera. Dicho esto, debe extraerse la conclusión general de que los países estudiados han logrado reducir la capacidad de sus flotas en el transcurso de los últimos diez años. Por tanto, el conjunto de instrumentos aplicado ha cumplido su objetivo de ordenación de la capacidad pesquera. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la capacidad pesquera existente sigue sin considerarse adecuada a las posibilidades de pesca disponibles. Debería distinguirse entre los instrumentos que limitan físicamente la capacidad (medidas técnicas, limitación de la potencia y del tamaño de los buques, restricciones sobre los artes de pesca, etc.) y los instrumentos que limitan el despliegue de la capacidad (restricciones del esfuerzo pesquero, restricciones de las capturas, etc.). Con respecto a los instrumentos que limitan la capacidad global, cabría señalar que, con el paso del tiempo, por ejemplo, a partir del avance tecnológico, pueden alterar la capacidad pesquera de la capacidad física restante. En cuanto a la ordenación del despliegue de capacidad, muchos países utilizan cuotas pesqueras transferibles y, por ejemplo, en Islandia, Nueva Zelanda y algunos países de la Unión Europea, ha resultado ser un instrumento eficaz para ajustar la capacidad a la cuota disponible. Por lo general, el despliegue de capacidad se gestiona en el marco de un total admisible de capturas. Las restricciones técnicas, aunque en ocasiones sean fáciles de eludir, complementan la configuración del despliegue de capacidad. Los instrumentos similares al mercado parecen resultar eficaces en lo que se refiere a la reestructuración de las flotas. La recuperación de los gastos, medida aplicada, por ejemplo, en Nueva Zelanda, transfiere los gastos de ordenación de la sociedad a los grupos de usuarios efectivos. Los planes de desmantelamiento y recompra constituyen un caso especial. En el caso de los EE.UU., Canadá y Australia, se han desarrollado planes específicos de recompra, en ocasiones acompañados de planes de desmantelamiento. Por lo general, las modalidades de estos sistemas consisten en la puesta a disposición por parte del Gobierno de un presupuesto máximo destinado a la recompra de licencias. En ocasiones, pero no siempre, se facilita un instrumento adicional para el desguace del buque asociado a la licencia o para


darle un nuevo destino a éste, ya sea en un sector diferente o en una zona geográfica distinta. Las subvenciones para la recompra presentan varias desventajas. En primer lugar, en el mejor de los casos, los programas de recompra sólo retiran los buques con menor rendimiento. En segundo lugar, la capacidad puede filtrarse gradualmente de nuevo en la pesquería mediante la modernización de la flota restante. En tercer lugar, los pescadores pueden llegar a prever las recompras, dando lugar a una mayor sobrecapacidad de la existente sin dichos programas. Sobre la base de las experiencias de Noruega, donde, gracias a los programas de desmantelamiento, aumentó la rentabilidad de los buques restantes, puede plantearse la duda de si el sector podría haber financiado las recompras por sí mismo mediante la compraventa de derechos de pesca, de forma similar al sistema desarrollado en los EE.UU. Por tanto, por sí solos, los planes de recompra no han demostrado ser de mucha ayuda con vistas a la reducción estructural de la capacidad pesquera. De hecho, suelen formar parte de un conjunto de instrumentos de ordenación de las flotas pesqueras, como los impuestos, los permisos, las licencias, la ordenación basada en el mercado y en derechos, las cuotas individuales transferibles, las medidas técnicas y las limitaciones sobre el acceso o los artes de pesca. Aunque resulten útiles para reducir la capacidad de forma puntual, en general, los programas de recompra no resultan eficaces para la ordenación de la capacidad de las flotas a largo plazo y no abordan los incentivos económicos que fomentan el desarrollo de la capacidad. En conclusión, cada conjunto de instrumentos de ordenación de la capacidad tiene que adaptarse a las características de cada flota pesquera específica. La principal enseñanza que se desprende de lo anterior es que debe considerarse la aplicación de instrumentos basados en el mercado en la ordenación de la capacidad de las flotas. Por otro lado, se observa que la sobrecapacidad es mucho más como un problema económico que una cuestión de conservación y que con el adecuado seguimiento y control de los instrumentos que regulan la producción, no importan ni el tamaño de la flota ni su posible capacidad pesquera, sino la forma en que se despliega la capacidad.

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1. INTRODUCCIÓN En su evaluación de la política pesquera común, la Comisión Europea llega a la conclusión que uno de los principales retos de la actual reforma de la PPC y de la futura política pesquera es un pertinaz problema de exceso de capacidad de la flota (Comisión de las Comunidades Europeas, 2009, p. 8). El exceso de capacidad de pesca es uno de los problemas que contribuyen en gran medida a la sobrepesca, la degradación de los recursos pesqueros marinos, la reducción del potencial de producción alimentaria y a considerables pérdidas económicas (FAO, 1999). Actualmente, la flota de la UE se gestiona mediante lo que se conoce como el régimen de «entradas y salidas», que establece un número reducido de principios sencillos diseñados con el objeto de garantizar que la capacidad de la flota en toneladas no supere el nivel del 1 de enero de 2003 (Comunidades Europeas, 2009). Este límite de la capacidad de la flota se complementa con la obligación de los Estados miembros de adaptar la capacidad de sus flotas a los recursos a los que tengan acceso teniendo en cuenta el perfeccionamiento de la tecnología, el cual hace que el mismo tonelaje implique una mayor capacidad pesquera con el paso del tiempo (Comunidades Europeas, 2009). La Comisión ha concluido que, si bien la capacidad pesquera global de la UE está experimentando un descenso, la reducción está siendo demasiado lenta (un promedio anual de entre el 2 % y el 3 % durante los últimos quince años) como para tener un impacto sustancial sobre la presión pesquera y aliviar así la situación deficiente en que se encuentran muchas poblaciones de peces de la UE y, más concretamente, las poblaciones de demersales. Se calcula que el perfeccionamiento tecnológico avanza a un ritmo aproximado que oscila entre el 2 % y el 4 % anual, neutralizando así los efectos de cualquier reducción nominal. La metodología aplicada en el presente estudio se centra en la interpretación de documentos y fuentes de datos a disposición del público. Con la ayuda de una serie de expertos nacionales, se han identificado fuentes de información específica. Se ha llevado a cabo un estudio de la literatura disponible sobre los principios de los instrumentos de ordenación de la capacidad y de las flotas pesqueras, así como sobre la aplicación concreta de instrumentos de ordenación en los países incluidos en el presente estudio (los Estados Unidos de América, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Islandia y Noruega). La naturaleza del estudio está orientada a ofrecer un breve análisis general que puede servir de base para un estudio detallado más exhaustivo. En este documento informativo comenzaremos tratando los aspectos más teóricos de la ordenación de las flotas pesqueras y, más concretamente, cuestiones relacionadas con la medición y la ordenación de la capacidad y el marco para la ordenación de la capacidad de las flotas que representa el Plan de Acción Internacional de la FAO para la ordenación de la capacidad pesquera. En el tercer apartado trataremos algunas experiencias relacionadas con la ordenación de la capacidad de las flotas pesqueras fuera de la Unión Europea. En el apartado 4 abordaremos la ordenación de la capacidad de la flota comunitaria. Por último, en el apartado 5 comentaremos estas observaciones y extraeremos algunas conclusiones y recomendaciones.

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2. ORDENACIÓN DE LA CAPACIDAD Y DE LAS FLOTAS Mientras que en las primeras etapas de la política estructural comunitaria la capacidad de las flotas se consideraba una mera cuestión socioeconómica, los objetivos de capacidad fueron poco a poco relacionándose cada vez más con la política de conservación de las poblaciones. Entonces, la reducción de la sobrecapacidad se convirtió en un instrumento complementario de los TAC y las cuotas en la lucha por reducir la sobrepesca de las poblaciones comunes de peces (van Hoof y de Wilde, 2005). En la Unión Europea, se ha intentado llevar a cabo la ordenación de la capacidad mediante programas de orientación plurianual (POP), orientados a fomentar un equilibrio sostenible entre la capacidad de las flotas pesqueras comunitarias y los recursos disponibles a través de la estabilización y posterior reducción de la capacidad pesquera. Este planteamiento ha quedado justificado a partir del fracaso general de la ordenación por lo que respecta a abordar de forma eficaz las causas subyacentes del exceso de capacidad y las continuas disminuciones de las poblaciones de muchas especies de peces comerciales importantes (Lindebo, 2005). En la reforma de 2002 de la política pesquera común, se afirmó que uno de los problemas fundamentales y persistentes de la política pesquera común ha sido el exceso de capacidad crónico de la flota de la UE. Las políticas de conservación se han visto socavadas de forma persistente por el desarrollo de actividades pesqueras muy por encima del que las poblaciones de peces disponibles podían soportar con seguridad (Comisión de las Comunidades Europeas, 2003). Dado que, como consecuencia del progreso tecnológico, la eficacia de los buques de pesca sigue aumentando, se debe reducir la capacidad de la flota para mantener el equilibrio entre la capacidad pesquera y las cantidades de peces que se pueden capturar de forma segura a través de la pesca. La UE lleva mucho tiempo intentando conseguir esto. Para cumplir este objetivo se pusieron en marcha cuatro programas de orientación plurianuales (POP) en los que se establecían niveles máximos de capacidad de pesca por grupos de buques para cada Estado miembro con zona costera. Sin embargo, los POP no cumplieron las expectativas y resultaron difíciles de gestionar. Esta es la razón por la que el POP IV, que finalizó en diciembre de 2002, ha sido sustituido por un régimen de entradas y salidas más sencillo. En virtud del nuevo plan para la flota, se va a proceder a una reducción gradual de su capacidad. A partir de ahora, el aumento de capacidad de la flota sin ayuda pública se deberá compensar con la retirada también sin ayuda de, al menos, una capacidad equivalente. Con objeto de garantizar que no se proceda a una simple transferencia de la capacidad de pesca de un buque que se haya desguazado a otros que permanezcan activos, las licencias de pesca y, en determinados casos, las autorizaciones de los buques retirados con ayuda pública tendrán que transferirse de nuevo a las autoridades nacionales correspondientes (Comisión de las Comunidades Europeas, 2003). Antes de profundizar en los instrumentos de ordenación de la capacidad, primero trataremos la cuestión de la definición y la medición de la capacidad pesquera.

2.1. El Plan de Acción Internacional de la FAO para la ordenación de la capacidad pesquera

En 1999, la FAO publicó un Plan de Acción Internacional (PAI) para la ordenación de la capacidad pesquera (FAO, 1999). El Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (FAO, 1995) estipulaba la necesidad de que los Estados miembros tomaran medidas para prevenir o eliminar el exceso de capacidad de pesca y que deberían velar por que los

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niveles del esfuerzo de pesca sean compatibles con el uso sostenible de los recursos pesqueros. El objetivo del PAI voluntario era lograr una ordenación eficiente, equitativa y transparente de la capacidad pesquera. El PAI para la ordenación de la capacidad pesquera tiene el fin de conseguir: una evaluación mundial de la capacidad; la elaboración de planes nacionales de ordenación de la capacidad; una mejora de las competencias de control de la capacidad pesquera; medidas inmediatas con respecto a las principales pesquerías de poblaciones

transfronterizas, transzonales, altamente migratorias y de alta mar que requieran medidas urgentes.

La base de la ordenación de la capacidad es la comprensión de los aspectos relacionados con la capacidad, entre los que se encuentran su definición y su medición. El PAI para la ordenación de la capacidad pesquera recomienda a los Estados que evalúen la capacidad de sus flotas, elaboren registros nacionales de buques de pesca y desarrollen los medios para supervisar la aplicación de los planes de ordenación de la capacidad pesquera. En concreto, los Estados deberían eliminar todos los factores, incluidos las subvenciones y los incentivos económicos, así como otros factores, que contribuyan directa o indirectamente al aumento excesivo de la capacidad pesquera. En 2002, la FAO publicó el informe de una consulta de expertos sobre el fomento de la eliminación de la sobrecapacidad en la pesca marina con el objetivo de poner en práctica el PAI.

2.2. La definición de capacidad pesquera

Según la FAO (Metzner, 2005), en el ámbito de la pesca, el término «capacidad» se encuentra relacionado con diversas cuestiones que reflejan la relación existente entre el concepto de capacidad, la captura de peces por buques de pesca y el concepto biológico de mortalidad por pesca; los conceptos de «exceso de capacidad», «sobrecapacidad», «sobrepesca» y «sobrecapitalización» se encuentran relacionados entre sí, pero son diferentes. En términos técnicos, la capacidad pesquera guarda relación con la «potencia de pesca» de los buques; por tanto, el término «capacidad» engloba elementos como el tamaño de los artes de pesca, el tamaño de las embarcaciones y la potencia del motor. Esta definición física plantea la dificultad de que se centra en los factores de producción empleados para capturar peces en vez de en la producción de pescado y en el esfuerzo pesquero y puede dar una impresión equivocada de lo que ocurre con la capacidad real. Por ejemplo, cuando se controla la potencia del motor, los pescadores pueden aumentar la potencia de sus buques de otras formas, sustituyendo así un factor de producción por otro y aumentando la capacidad pesquera.

Para los biólogos especializados en materia de pesca, la «capacidad» suele entenderse en términos de esfuerzo pesquero y la tasa resultante de mortalidad por pesca (la proporción de una población de peces que muere a causa de la pesca). Para los encargados de la ordenación pesquera, la «capacidad» puede vincularse al número de buques que faenan en una pesquería o en términos del arqueo bruto de una flota, el esfuerzo total (por ejemplo, el número normal de días de pesca) o incluso la tasa de utilización de los buques.

Por el contrario, los economistas definen la capacidad en términos de factores de producción (lo que se utiliza en la producción) o en términos de producción (lo que se produce). En términos de factores de producción, la definición económica de capacidad puede considerarse como la flota y el esfuerzo mínimos necesarios para producir un determinado total admisible de capturas o un determinado nivel de producción (capturas). En términos de producción, la capacidad puede considerarse como el máximo nivel de capturas que un pescador o una flota puede producir con determinados niveles de factores


de producción, como el combustible, la cantidad de artes de pesca, el hielo, el cebo, la potencia del motor y el tamaño del buque. Por consiguiente, el término económico de «sobrecapacidad» puede describirse también de dos formas diferentes. En términos de factores de producción, «sobrecapacidad» significa que la cantidad de flota y esfuerzo presentes es superior a la mínima necesaria para producir un determinado TAC o un nivel de producción (capturas) específico. Por su parte, en términos de producción, «sobrecapacidad» significa que el nivel máximo de captura que un pescador puede producir con determinados niveles de factores de producción, como el combustible, la cantidad de artes de pesca, el hielo, el cebo, la potencia del motor o el tamaño del buque, superaría el nivel deseado de captura o el TAC. Teniendo esto en cuenta, la FAO define la capacidad pesquera como la cantidad de pescado (o esfuerzo de pesca) que puede producir un buque o una flota durante un período de tiempo determinado y en el contexto de unos recursos determinados, si se dan la tecnología, los factores fijos de producción, la ausencia de restricciones sobre el uso de insumos variables y los procedimientos operativos habituales y comunes. Según la OCDE, existe sobrecapacidad en una pesquería cuando la capacidad de la flota supera el mínimo necesario para lograr el nivel deseado de explotación sostenible de la población de peces (OCDE, 2009). Suponiendo que el nivel deseado se determine con respecto al rendimiento máximo sostenible (RMS), la sobrecapacidad indica que el tamaño de la flota es superior al necesario para producir el RMS. La capacidad excedentaria puede definirse en términos de exceso de capacidad y de sobrecapacidad. El exceso de capacidad es un fenómeno de corto plazo que ocurre cuando una empresa produce menos de lo que podría producir en condiciones de explotación normal debido a un cambio en las condiciones del mercado respecto del costo de los insumos, los precios de la producción o, en el caso de la pesca, la abundancia de poblaciones de peces; mientras que la sobrecapacidad es un fenómeno de largo plazo que se produce cuando la producción potencial que podría existir en condiciones de explotación normales es diferente de un nivel fijado como meta de la producción pesquera, tal como el rendimiento económico máximo o el rendimiento máximo sostenible (Ward y Metzner, 2002). Con vistas a medir la capacidad, cabría observar que la capacidad constituye un fenómeno específico de la pesca, las flotas y, por tanto, del oficio. En su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la mejora de los indicadores de la capacidad y del esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007b), la Comisión Europea alimenta el debate sobre los medios más adecuados para cuantificar la capacidad y el esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común. Según la Comisión, las características de los artes de pesca y, en especial, su tamaño pueden considerarse representativos del potencial de un buque para producir mortalidad por pesca. Si se definen bien el tipo y el tamaño de los artes de pesca que estén autorizados a utilizar los buques en una determinada pesquería, resultará más fácil cuantificar la capacidad pesquera en presencia. La capacidad basada en las características de los artes de pesca guarda relación con la práctica común de cuantificar la capacidad en función de las características del buque, siendo el arqueo y la potencia los indicadores que se utilizan con más frecuencia. La evaluación de la sobrecapacidad resulta de suma importancia porque se trata de un fenómeno perjudicial de largo plazo que no se autocorrige por sí solo y que perdurará indefinidamente si no se trata (Metzner, 2005). Por el contrario, el exceso de capacidad -la diferencia entre lo que las instalaciones de producción podrían producir si se utilizaran a pleno rendimiento y lo que producen los propietarios, dados los precios de los factores de producción y de los productos- es un fenómeno común y de corto plazo que se produce en

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todos los tipos de industria y en diferentes momentos o períodos de tiempo. En la pesca, el descenso de los precios o la subida temporal de los costos (por ejemplo, subidas del precio del combustible) pueden hacer que los barcos faenen menos de lo previsto en condiciones normales. Si los precios y los costos vuelven a niveles normales, esta forma de exceso de capacidad se autocorrige. El exceso de capacidad puede ser debido también a la ordenación pesquera. Los programas de recuperación de poblaciones pueden imponer restricciones a la captura o al esfuerzo que obligan a que los barcos se utilicen menos durante el proceso de recuperación, pero pueden volver a utilizarse plenamente cuando hayan aumentado las poblaciones. En tales circunstancias, la existencia de un exceso de capacidad no plantea problemas. En cambio, si existe la probabilidad de que las restricciones al esfuerzo o a las capturas persistan en el futuro, es probable que el exceso de capacidad sea un indicador efectivo de sobrecapitalización en la pesquería (Metzner, 2005). Relacionada con la sobrecapacidad se encuentra la sobrecapitalización, es decir, la situación en que una flota de menor tamaño (en concepto de buques y empleo) podría producir la misma cantidad de pescado con mayor eficacia (Brandt y McEvoy, 2006). Con la aparición de la sobrepesca y las consecuentes reducciones de la abundancia de las poblaciones, surge sobrecapacidad en una pesquería cuando los beneficios netos de la flota pesquera comienzan a disminuir (Metzner, 2005). 2.3. La medición de la capacidad pesquera Con el fin de determinar la capacidad de acceso de una flota determinada, hemos visto anteriormente que es preciso distinguir entre el exceso de capacidad de corto plazo y la sobrecapacidad de largo plazo. Asimismo, es necesario dar cuenta de un análisis orientado a los factores de producción (cuánto se puede pescar con los factores de producción existentes) y un análisis orientado a la producción (qué cantidad de factores de producción (capacidad) es necesaria, teniendo en cuenta los recursos disponibles (TAC)). En este sentido, debemos centrarnos tanto en el análisis de los buques individuales como de la flota en su conjunto. Por otro lado, la capacidad de un buque de pesca puede describirse como su potencial de producción en función de sus factores fijos de producción (van Hoof and de Wilde, 2005). Estos factores fijos son lo que no pueden modificarse a corto plazo (por ejemplo, el tamaño o la potencia del motor de una embarcación). Las diferencias de producción entre buques similares pueden deberse a diferencias en la «utilización de la capacidad» o a diferencias en el «rendimiento técnico». Por ejemplo, la existencia de diferencias en el nivel de capturas de dos buques del mismo tamaño podría deberse a un distinto número de días faenados (utilización de la capacidad disponible) o a diferencias en la competencia del patrón para la captura de recursos (rendimiento técnico). Con el fin de determinar el potencial de producción de un buque en condiciones normales de faena, es preciso considerar estos efectos por separado. En lo que se refiere a la medición, Ward y Metzner (2002) afirman que el nivel de la utilización de capacidad puede calcularse en una pesquería, tanto en términos indicativos o cualitativos como en términos analíticos o cuantitativos. Aunque es posible que se prefieran las mediciones cuantitativas, las mediciones indicativas son sumamente prácticas para ofrecer una primera impresión de la situación de la pesquería. Se necesita una combinación de indicadores que utilicen información sobre la evolución temporal para determinar los niveles cualitativos de capacidad (Ward y Metzner, 2002). Por ejemplo, podría emplearse indicadores como la situación biológica de la pesquería, la captura por unidad de esfuerzo y los niveles totales de capturas, así como la existencia de capacidad latente. Para una evaluación más cuantitativa de la capacidad de la flota, existen herramientas como el análisis de pico a pico, el análisis de fronteras de producción estocásticas y el análisis


envolvente de datos. Este método, que constituye el instrumento preferido por la FAO (FAO, 2002), se ha aplicado en una serie de flotas de la UE durante la primera década del año 2000 (Vestergaard (coordinador) et al., 2002). En cuanto a la evaluación indicativa de la capacidad de la flota de la UE, podrían ser de utilidad el informe anual de la Comisión Europea y el trabajo del CCTEP sobre el desarrollo de indicadores biológicos, económicos y sociales que permitan determinar el «equilibrio» entre la capacidad de pesca y los recursos disponibles. El artículo 11 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo estipula una obligación fundamental en el sistema de la política pesquera comunitaria, a saber, que los Estados miembros deberán aplicar medidas para ajustar la capacidad pesquera de sus flotas con el fin de alcanzar un equilibrio estable y duradero entre esa capacidad pesquera y sus posibilidades de pesca. Con vistas a facilitar el seguimiento del nivel de cumplimiento de esta obligación, los Estados miembros tendrán que presentar a la Comisión un informe anual sobre los esfuerzos desplegados en este sentido el año anterior (véase artículo 14 del mismo Reglamento). Bajo los auspicios del CCTEP, se han desarrollado una serie de indicadores para determinar el equilibrio entre la capacidad de pesca y las posibilidades de pesca. Los indicadores económicos (basados en la flota) propuestos son el rendimiento de la inversión y la relación entre los ingresos para cubrir los gastos y los ingresos actuales; los indicadores biológicos (basados en la población) se refieren a la relación entre la mortalidad por pesca actual y la mortalidad por pesca deseada, así como a la captura por unidad de esfuerzo; por último, los indicadores sociales implican el valor añadido bruto y los sueldos de la tripulación en función del salario mínimo o medio (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007a). Esta serie de indicadores, en combinación con los datos recopilados por los Estados miembros de la Unión, constituyen una herramienta práctica para evaluar si se ha logrado alcanzar el equilibrio entre la capacidad y las posibilidades de pesca. No obstante, habría que tener en cuenta que las mediciones de la capacidad basadas en la producción implican la comparación de los niveles reales de desembarques/capturas/ retiradas con los niveles deseados. Se trata probablemente del planteamiento más útil, pero requiere indispensablemente la aplicación de una metodología para calcular la capacidad con arreglo a esta definición, así como un sistema de control fiable. La medición de la capacidad en función del esfuerzo nominal (por ejemplo, la potencia del motor o el arqueo bruto) exige tener una idea sobre la relación existente entre el esfuerzo pesquero y la mortalidad por pesca. Asimismo, los indicadores económicos, biológicos y sociales no deberían evaluarse de forma aislada. En el siguiente recuadro se presentan los indicadores de capacidad basados en los artes de pesca según la exposición de la Comisión Europea (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007b). Con arreglo a la Comunicación de la Comisión, las características de los artes de pesca y, en especial, su tamaño pueden considerarse representativos del potencial de un buque para producir mortalidad por pesca. Si se definen bien el tipo y el tamaño de los artes de pesca que estén autorizados a utilizar los buques en una determinada pesquería, resultará más fácil cuantificar la capacidad pesquera en presencia. La capacidad basada en las características de los artes de pesca guarda relación con la práctica común de cuantificar la capacidad en función de las características del buque, donde el arqueo y la potencia son los dos indicadores que se utilizan con más frecuencia.

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Recuadro: Indicadores de capacidad basados en los artes de pesca

Indicadores de la capacidad pesquera de las redes de arrastre La pesca de arrastre consiste básicamente en filtrar agua. Suponiendo una velocidad de arrastre óptima para la especie objetivo, la superficie de apertura de la red medida en metros cuadrados (m2) ofrece una cuantificación razonable de la capacidad pesquera. Las redes de arrastre, tanto demersales como pelágicas, pueden caracterizarse por la superficie de apertura arriba descrita y, las redes de arrastre de vara, por la longitud de la vara, que determina la superficie de apertura de este tipo de red de arrastre. Indicadores de la capacidad pesquera de los palangres La capacidad pesquera de los palangres puede cuantificarse por el número de anzuelos o, si la distancia entre éstos se mantiene constante, por la longitud del cordel madre. Indicadores de la capacidad pesquera de las redes de cerco La capacidad de las redes de cerco con jareta puede cuantificarse por la longitud total de la red (la profundidad de ésta es característica de cada especie objetivo). Es necesario, no obstante, prestar atención al uso de dispositivos de atracción de peces, dado que pueden aumentar la capacidad de una forma difícil de cuantificar. Las redes de cerco siempre se mantienen fijas al buque. Indicadores de la capacidad pesquera de las nasas La capacidad pesquera de las nasas puede cuantificarse por el número y tamaño de las nasas. Otras características de éstas, como su forma, el tamaño de las aperturas y ciertas especificaciones sobre los materiales utilizados, dependen fuertemente de cada tipo de pesquería y pueden definirse como medidas técnicas. Indicadores de la capacidad pesquera de las redes de enmalle y de los trasmallos Dado que la capacidad pesquera de estas redes está directamente relacionada con su tamaño, el número de redes, junto con su longitud y profundidad, es un indicador adecuado para medir la capacidad, aunque también podría utilizarse en su lugar la superficie por red. El tamaño de malla y otras diversas características se presentan como medidas técnicas.

Fuente: Comisión de las Comunidades Europeas, 2007b

2.4. La ordenación de la capacidad pesquera Si tomamos la definición de «capacidad» que emplean la mayoría de los sectores, se refiere lo que el sector o una empresa podrían producir si se utilizaran plenamente los factores de producción (por ejemplo, el capital y la mano de obra). En este contexto, «utilización plena» significa uso normal sin restricciones. El «uso normal» tiene en cuenta el tiempo improductivo que normalmente cabe esperar en la industria, como, por ejemplo, interrupciones por averías. En el contexto de la pesca, esto equivaldría a las capturas que podría realizar el sector (o una empresa) si todos los buques se utilizaran plenamente, de nuevo teniendo en cuenta el tiempo improductivo habitual. Existe exceso de capacidad cuando el potencial de producción supera a la producción actual, lo que indicaría una infrautilización de la capacidad (Pascoe et al., 2002). Según Pascoe et al., (2002), desde el mero punto de vista de la conservación de las poblaciones, la existencia de exceso de capacidad no plantea ningún tipo de amenaza siempre que la producción total de la pesquería se limite a un nivel sostenible. Sin embargo, a escala del conjunto de pesquerías, la existencia de exceso de capacidad indica la pérdida de recursos económicos, ya que, por definición, se podría haber capturado la misma cantidad de pescado con menos buques que funcionaran a pleno rendimiento. En tales circunstancias, existen incentivos económicos


que animan a los pescadores a superar las cuotas de captura impuestas, intensificar la competencia desenfrenada por la pesca e incrementar la capitalización en una oferta para aumentar sus rendimientos individuales. Por tanto, la sobrecapacidad constituye, en efecto, mucho más un problema de índole económica que ecológica. La alternativa al aumento de la inversión para mantener las cuotas de captura en esta situación es abandonar la pesquería. Sin embargo, la falta de usos alternativos de los buques pesqueros dificulta este abandono (Pascoe et al., 2002). Se ha adquirido bastante experiencia en la ordenación de la capacidad pesquera con instrumentos que abarcan desde medidas como la regulación del acceso a las pesquerías, restricciones sobre los artes de pesca y los buques, derechos de pesca de grupo, derechos de uso territorial (DUT), totales admisibles de capturas (TAC), límites de capturas por buque, cuotas individuales de esfuerzo (CIE), cuotas individuales transferibles (CIT), impuestos y regalías, hasta planes de recompra y desmantelamiento (FAO, 2002; Pascoe et al., 2002; OCDE, 2009) Los instrumentos empleados pueden agruparse en tres categorías principales: controles de los factores de producción, controles de la producción y derechos de acceso. Por controles de los factores de la producción se entienden aquellas medidas orientadas a limitar la capacidad pesquera mediante la limitación o la reducción del nivel de las inversiones realizadas. Un ejemplo son los sistemas de asignación de unidades, que se utilizan, por ejemplo, en el Reino Unido y en Australia, y según los cuales se asigna un determinado número de «unidades» por buque en función de sus características físicas o del número de artes de pesca utilizados en las pesquerías de artes estáticos. Otros ejemplos son las limitaciones del esfuerzo pesquero, las cuotas de esfuerzo transferibles y los planes de desmantelamiento y recompra. A menudo, la eficacia de los controles de los factores de producción se ve dificultada por problemas en la definición de la relación entre factores de producción y productos. Asimismo, los cambios tecnológicos y la sustitución de insumos obligan a reducir constantemente los niveles de factores de producción con el fin de mantener los niveles deseados de producción y suelen dar lugar a una compleja combinación de medidas para reducir el rendimiento de los pescadores individuales (Pascoe et al., 2002). Los controles de la producción tienen por objeto regular la cantidad de pescado desembarcado. Los más conocidos y aplicados son los TAC y las cuotas individuales y transferibles, como la cuota individual (CI) y la cuota individual transferible (CIT). Los derechos de acceso son un instrumento que afecta directamente a la economía de la actividad pesquera. Algunos ejemplos son la recuperación de los gastos de ordenación y los derechos de acceso y de uso; estos últimos constituyen un bien común para las flotas pesqueras extranjeras que explotan una población dentro de la ZEE de un país. En la tabla a continuación se ofrece una visión general de la clasificación de los distintos instrumentos de ordenación de la capacidad pesquera, así como también se indican los países en los que se han aplicado dichos instrumentos.

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Tabla 1: Clasificación de los instrumentos de ordenación de la capacidad pesquera

y su aplicación en los países seleccionados

Tipología Instrumento Véase, por ejemplo,

su aplicación en

Sistemas de asignación de unidades

Australia

Limitación del esfuerzo y vedas temporales y espaciales

Canadá, Australia, Islandia y Noruega

Limitación de licencias EE.UU., Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Noruega

Limitaciones técnicas, por ejemplo, en cuanto al tipo y tamaño de los artes de pesca utilizados

Canadá, Australia, Islandia, Noruega y la UE

Régimen de entradas y salidas UE

Control de los factores de producción

Desmantelamiento / recompra de buques, permisos, etc.

EE.UU., Canadá, Australia y Noruega

TAC

EE.UU., Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Islandia, Noruega y la UE

Cuota individual (CI) Cooperativas pesqueras, cuotas comunitarias, programas de cuotas por zona y cuotas por buque

EE.UU., Australia y Noruega

Control de la producción

Cuota transferible (CIT)/derechos de captura

Canadá, Australia, Nueva Zelanda e Islandia

Derechos de acceso Recuperación de los gastos de ordenación

Nueva Zelanda


3. CASOS DE PAÍSES

3.1. Los Estados Unidos de América En los Estados Unidos (EE.UU.), se reconoce que la ordenación de la capacidad pesquera es un problema de ordenación grave, que se considera responsable de la sobrepesca de numerosas poblaciones de peces nacionales. La necesidad de reducir la capacidad de las flotas ha sido mencionada por el Administrador Adjunto de Pesca como uno de los dos principales problemas que afronta la ordenación pesquera en los Estados Unidos. Ahora bien, este problema se debe resolver en un entorno de ordenación complejo que incluye numerosas entidades encargadas de la ordenación y distintos objetivos y metas de ordenación establecidos por el Congreso y las legislaturas estatales (FAO, 2002). En el marco de la Ley Magnuson-Stevens de conservación y ordenación de la pesca (Magnuson–Stevens Fisheries Conservation and Management Act, MSFCMA), que entró en vigor en 1976 y fue modificada en 1996, se crearon ocho consejos federales de ordenación pesquera que se especializan a escala regional en las pesquerías dependientes de su jurisdicción, puesto que las poblaciones de peces y los pescadores son bastante exclusivos de cada región, lo que da lugar a una situación en la que la ordenación de las diferentes especies de peces corre a cargo de distintas entidades con propósitos diferentes. Un estudio de 77 pesquerías indicó que más del cincuenta por ciento de las mismas mostraba signos de sobrecapacidad (FAO, 2002). Los consejos de ordenación pesquera determinarán qué medidas de ordenación necesitan adoptar para resolver el problema de sobrecapacidad en cada pesquería en relación con los numerosos objetivos de ordenación que se han especificado para cada una de ellas.

Figura 1: Zonas de ordenación pesquera de los EE.UU.

A escala nacional, la Ley Magnuson-Stevens de conservación y ordenación de la pesca contiene varias disposiciones relacionadas con la reducción de la capacidad en las pesquerías estadounidenses. Por ejemplo, la modificación de la Ley en 1996 ordenó estudios del efecto de las políticas gubernamentales en la inversión de capital y la capacidad pesquera, así como de la eficacia de los programas de compra en la reducción de dicha capacidad; dictó una moratoria de cinco años en la concesión de nuevos préstamos por parte del Gobierno para la construcción de buques pesqueros; propuso la creación de un sistema normalizado de ordenación de la información y registro de buques pesqueros; y ordenó la creación de un organismo de financiación y reducción de la capacidad para

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garantizar las obligaciones de deuda adquiridas en la reducción de la capacidad (National Fisheries Conservation Centre, 2010). Las dos últimas medidas mencionadas están aún pendientes de aplicación. En 1996, el Congreso aprobó la Ley de Pesca Sostenible (Sustainable Fisheries Act, SFA), por la que la Ley Magnuson se convirtió en la Ley Magnuson-Stevenson de conservación y ordenación de la pesca (MSFCMA) (May, 2008). La Ley de Pesca Sostenible ampliaba las competencias de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA) por lo que respecta a la ejecución de programas de reducción de la capacidad pesquera para obtener la máxima reducción permanente de la capacidad pesquera al menor coste y en un período de tiempo mínimo (Ward, 2000). Asimismo, ordenaba un estudio, que debía finalizar en el verano de 1999, sobre la función del Gobierno Federal en la subvención de la ampliación y reducción de la capacidad pesquera, o en su defecto, en la modificación del nivel global de inversión de capital en las pesquerías. La SFA constituye además el factor determinante de la inclusión de la ordenación de la capacidad entre los objetivos de planificación de la NOAA. Con arreglo al objetivo de fomento de la pesca sostenible (Build Sustainable Fisheries, BSF) del Plan Estratégico de Pesca de la NOAA, debía lograrse una reducción del 20 % del número de pesquerías sobrecapitalizadas. Este objetivo de planificación le dio por primera vez a la NOAA una meta de ordenación cuantitativa de la capacidad y un plazo para alcanzarla (Ward, 2000). Los principales instrumentos empleados en la ordenación de la capacidad de las flotas pesqueras de los EE.UU. son (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008):

1. la ordenación basada en el mercado y privilegios de acceso dedicado, como cuotas individuales de pesca, cooperativas de pesca, cuotas comunitarias y programas de cuotas por zona;

2. programas de recompra y compra que retiran buques pesqueros y reducen la capacidad de forma directa mediante la recompra pública, o financiada por el sector, de buques o permisos de pesca; una novedad en este aspecto es la financiación de programas de recompra por otras partes, como es el caso de la organización para la conservación de la naturaleza The Nature Conservancy, que en 2006 financió un programa de «bancos de conservación» en Morro Bay, Monterrey, Moss Landing y Half Moon Bay, California, y adquirió siete permisos federales de arrastre demersal, uno de los cuales volvió a arrendar a un pescador local; al año siguiente, celebró un acuerdo de pesca conservacionista con los pescadores locales1.

3. la limitación de licencias para restringir el número y el tamaño de los buques que faenan en una pesquería;

4. restricciones de capturas convencionales, que no reducen directamente la capacidad, pero limitan las posibilidades de capturar peces que tiene cada uno de los buques que faenan en la pesquería; gran parte de las medidas vigentes de ordenación de la pesca marítima se inscriben en esta categoría, incluidas las restricciones zonales, estacionales y de artes de pesca, que aumentan los gastos y reducen los ingresos y,

1 Compras financiadas por otras organizaciones privadas, como una organización de conservación. En esta

modalidad, los propietarios de buques acuerdan vender sus buques o permisos de pesca y una entidad privada acuerda adquirirlos y retirarlos. En la parte central de California, la organización The Nature Conservancy (TNC) financió un plan de «bancos de conservación» con la adquisión en 2006 de varios permisos federales de arrastre demersal, uno de los cuales volvió a arrendar a un pescador local. Al año siguiente, celebró un acuerdo de pesca conservacionista con los pescadores locales. Cabría señalar que este programa se encuentra en su etapa inicial y hasta la fecha puede decirse que no constituye una iniciativa de reducción de la capacidad. De hecho, TNC podría sustituir permisos de anzuelo y sedal por los permisos de arrastre en un intento de fomentar un mayor uso de una tecnología de captura alternativa. Por tanto, los principales objetivos de este programa son reducir las capturas accidentales y proteger los hábitats, más que reducir la capacidad (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).


por tanto, pueden producir el efecto acumulativo de obligar a algunos buques a abandonar la pesquería.

En la tabla 2 se presenta la evolución de la flota estadounidense en número de buques por región. Durante el período 1998-2000, el número total de buques de la flota disminuyó en un 12 %. Tabla 2: Evolución de la flota pesquera estadounidense en número de buques por

región durante el período 1998-2002

1998 1999 2000 2001

Noreste: 21 992 20 742 16 996 ND

Atlántico Sur y Golfo: 27 401 26 168 24 879 20 469

Costa Oeste: 23 563 23 303 22 619 18 255

Total 72 956 70 213 64 494 ND

Fuente: National Oceanic and Atmospheric Administration, 1998-2002 2 La Oficina de Auditoría del Gobierno de los Estados Unidos evaluó la eficacia a largo plazo de los tres programas de compra ejecutados en dicho país (Government Accounting Office (GAO), 2000). Uno de los principales objetivos del estudio de la GAO era evaluar la medida en que los programas de compra habían afectado a la capacidad pesquera. La GAO estudió las compras de buques en la pesquería demersal del Noreste, la pesquería demersal del Mar de Bering y la pesquería de salmón del Estado de Washington. Entre 1995 y 2000, los Estados Unidos destinaron aproximadamente 130 millones de dólares a reducir la capacidad de las tres pesquerías. Los programas de reducción de la capacidad de la región Noreste y del Mar de Bering se orientaron a la retirada de buques, mientras que el programa de compra de la pesquería de salmón del Estado de Washington se orientó a la retirada de permisos. Los programas de compra se concibieron con múltiples objetivos, como la reducción de la capacidad de pesca, la facilitación de ayuda económica a los pescadores y la mejora de la conservación de los peces. La GAO criticó los programas de compra del Mar de Bering y del Estado de Washington porque el Servicio Nacional de Pesca Marítima (National Marine Fisheries Service) no los evaluó ni midió la capacidad que se había eliminado con las compras. También se criticó el programa de la región Noreste porque permitía a los pescadores objeto de las compras volver a entrar en la pesquería mediante la adquisición de otros buques, sobre todo de los que se encontraban inactivos, y no se aplicaron medidas para impedir que los buques inactivos incrementaran su esfuerzo, por lo que mermaban los beneficios de conservación. No obstante, en ninguno de los casos se realizó una estimación explícita de los posibles beneficios de conservación de los programas de compra antes de su aplicación. En la tabla 3 se presenta la evolución de los permisos de pesca comercial en dos pesquerías estadounidenses seleccionadas según la descripción que figura en la evaluación de la GAO. Ambas pesquerías muestran una reducción del número total de permisos: un 7 % en el caso de la pesquería demersal de Nueva Inglaterra y un 38 % en la pesquería de salmón del Estado de Washington. Sin embargo, el informe de la GAO muestra en su análisis que la gran reducción lograda con respecto al número de licencias de salmón se debe, en parte, a una caída del 40 % de las capturas de salmón entre 1994 y 1998 y al debilitamiento de la demanda internacional de salmón, que redujo el valor del pescado capturado. No obstante, una inversión de la situación podría animar a

2 A partir de 2003, el número total de buques por región dejó de incluirse en la publicación Fisheries of the

United States (Pesquerías de los Estados Unidos). Los datos de 2002 muestran ya importantes lagunas de datos no disponibles.

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los pescadores a utilizar el gran número de permisos que actualmente se encuentran inutilizados (Government Accounting Office (GAO), 2000). En ambas pesquerías existe aún un número bastante elevado de permisos con cero capturas que provocan un exceso de capacidad debido a que los pescadores no están obligados a pescar para mantener sus permisos. En 1998, el 38 % de las licencias de la pesquería demersal de Nueva Inglaterra y el 59 % de las de la pesquería de salmón del Estado de Washington registraron cero capturas (Government Accounting Office (GAO), 2000). Tabla 3: Evolución de los permisos de pesca comercial en las pesquerías

estadounidenses seleccionadas

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Pesquería demersal de Nueva Inglaterra

ND ND 1 763 1 776 1 649 1 645

Pesquería de salmón del Estado de Washington

2 476 2 096 1 925 1 901 1 530 ND

Fuente: Government Accounting Office (GAO), 2000 Walden et al. (2003) evaluaron también el programa de compra del Noreste. La pesquería demersal del Noreste es una pesquería de gran diversidad y tamaño situada en el Atlántico Noroccidental. Su ordenación se realiza mediante un régimen de días en el mar, por el que los buques disponen de un número determinado e intransferible de días al año en los que pueden faenar. A la mayoría de los buques se les asignan 88 días al año, aunque en algunos casos se han llegado a conceder hasta 164 días. Se han establecido zonas vedadas, tanto de carácter anual como estacional, con vistas a reducir la mortalidad por pesca y proteger a las poblaciones de alevines y de desove. Asimismo, existe una moratoria de entrada de nuevos buques en la pesquería. Sólo se permite una mejora de un 1 % de las características físicas de los buques basada en una combinación de arqueo bruto, potencia y eslora. El programa de compra del Noreste se puso en marcha en 1994 con el objetivo de ayudar a paliar las repercusiones económicas generadas por las enmiendas 5 y 7 del Plan Multiespecie. La finalidad principal de la ampliación del programa de compra del Noreste era reducir la capacidad en la pesquería demersal de dicha región. Los resultados preliminares en el momento de la ampliación del programa sugerían que los buques adquiridos, que representaban el 20 % de los ingresos derivados del pescado demersal, habían reducido la capacidad en un 9,9 % de la capacidad total estimada de 88 717 toneladas métricas a un coste de 18,6 millones de dólares. Se trató, por tanto, de una reducción sustancialmente inferior a la que la agencia creía que había logrado (Walden et al., 2003). En la tabla 4 se presenta la evolución de la flota del Noreste durante el período 1996-2000. Dicha tabla muestra una reducción significativa del número de días en el mar concedidos y en la capacidad pesquera estimada (en términos de capturas esperadas). El número total de permisos se mantiene bastante estable durante el período estudiado y la utilización de los días en el mar concedidos aumenta, pero se mantiene por debajo del 40 %. Sobre todo por lo que respecta a este último aspecto, existen distintas categorías de permisos en las pesquerías del Noreste y las tasas de utilización difieren en gran medida de una categoría a otra, desde el 88 % en el caso de la categoría A (días en el mar individuales, basados en el historial del buque) hasta el escaso 4 % de los titulares de permisos de categoría D (sólo pesca con anzuelo, con un límite de 4 500 anzuelos y días de pesca en el mar; los buques inscritos en esta categoría no pueden cambiarse a otra categoría de acceso limitado). Tras sufrir un ligero descenso en 1999, continuó la tendencia al alza en todas las categorías de


permisos hasta 2001, dando lugar a una tasa de utilización del 34 %. Aún existe un gran potencial de ampliación del esfuerzo pesquero en estos segmentos de la flota multiespecie (National Marine Fisheries Service, 2002). Tabla 4: Evolución de la flota demersal del Noreste de los EE.UU.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Número total de permisos

3 435 3 787 3 525 3 694 3 858 4 741 3 525

Número de días en el mar concedidos

249 074 160 667 146 483 147 368 144 669 149 303 57 778

Capacidad pesquera estimada1

6 308 4 236 3 838 3 880 3 772 3 907 1 530

Utilización de los días de pesca en el mar por año

21 % 29 % 34 % 33 % 37 % 39 % ND

Fuente: National Marine Fisheries Service, 2002 1 La capacidad pesquera estimada proporciona una medida de la capacidad pesquera máxima en caso de

utilización plena del capital, definida en términos de capturas esperadas (en unidades de 100 000-lb). En un informe más reciente para el Congreso de los EE.UU. (National Marine Fisheries Service, 2008) se evaluó la ordenación de la capacidad y de las flotas de 25 pesquerías y 60 flotas. Las tasas de exceso de capacidad y sobrecapacidad varían en gran medida entre las distintas regiones y pesquerías y entre las flotas y las poblaciones dentro de cada pesquería individual. En 12 de las 25 pesquerías y en 18 de las 60 flotas, la tasa de exceso de capacidad fue aproximadamente del cincuenta por ciento o superior en 2004. En 8 de las 25 pesquerías, la tasa de sobrecapacidad superó el treinta por ciento en 2004. El informe estima que, en pocos años, existirán programas de privilegios de acceso limitado (PPAL)3 y programas de ordenación similares en la gran mayoría de las regiones. Sobre la base de las experiencias, sobre todo de Alaska, el informe concluye que los programas de recompra pueden resultar útiles si se integran en un programa más amplio de reducción de la capacidad que incluya un PPAL o conduzca a uno. Sin embargo, aunque los programas de recompra pueden emplearse para tratar el problema de la capacidad y producir una reducción inmediata y significativa de la capacidad de pesca, estos programas no abordan por sí solos el problema fundamental subyacente de los incentivos económicos y, por tanto, en el mejor de los casos, pueden producir únicamente reducciones temporales del exceso de capacidad pesquera. De ahí que, por sí solas, las recompras no se perciban como una medida eficaz para prevenir o eliminar el exceso de capacidad pesquera. En cuanto a la limitación de licencias y las restricciones de capturas, el informe concluye que si las normas que regulan la obtención y renovación de los permisos, la modernización de los buques pesqueros y la transferencia de permisos a buques de sustitución no son lo suficientemente restrictivas, los programas de limitación de licencias no lograrán reducir la capacidad o ésta tenderá a aumentar tras cualquier posible reducción inicial. No obstante, este tipo de programas puede conducir a un PPAL o a un programa similar que aborde el 3 Los programas de privilegios de acceso limitado (PPAL) son sistemas de acceso limitado por los que se expiden

permisos federales para capturar una cantidad de pescado que representa una parte del TAC. Recientemente, se ha venido utilizando el término «programa de privilegios de acceso limitado» en lugar de los términos «cuota individual de pesca» y «cuota individual transferible», dado que este nuevo término engloba tanto a los particulares como a las comunidades que pueden optar a la concesión de una parte del TAC o de una cuota comercial (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).

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problema de ordenación subyacente. Las restricciones de capturas convencionales, que se emplean para controlar el nivel y el uso de la capacidad pesquera, así como para cumplir otros objetivos de ordenación, suelen resultar más eficaces en el marco de un régimen de ordenación que incluya un PPAL. Sobre la base de un análisis comparativo de la rentabilidad, los resultados a largo plazo y la flexibilidad programática y jurídica de los diversos programas de racionalización durante casi dos décadas, el informe extrae la conclusión de que la ordenación basada en el mercado, incluidos los programas de privilegios de acceso limitado (PPAL) y otros programas similares, cuenta con un sólido historial de reducción efectiva y eficaz del exceso de capacidad pesquera. Sin unos derechos de uso bien definidos, como los que pueden establecer los programas de privilegios de acceso limitado (PPAL), los intereses de los pescadores individuales no se ajustan al objetivo de pesca sostenible y estos últimos no disponen de incentivos suficientes para apoyar inversiones en materia de conservación y ordenación de los recursos pesqueros. Actualmente, el Gobierno de los Estados Unidos se orienta hacia un modelo de ordenación conjunta de las pesquerías basado en el compromiso de las partes interesadas. Las cuotas de desarrollo comunitario pueden servir de plataforma para la capacitación de las comunidades locales y, por consiguiente, para el fomento de la pesca y el desarrollo sostenibles en las zonas costeras (May, 2008).

3.2. Canadá El sector de la pesca marítima de Canadá se desarrolla en las costas atlántica y pacífica (FAO, 2010). En 1997 faenaban en la costa atlántica 43 831 pescadores a jornada completa o parcial. La pesquería atlántica consta de 22 634 buques de altura (con más de 19,8 metros de eslora) y costeros (con menos de 19,8 metros de eslora). Parte de la flota de altura cuenta con 106 grandes buques (de 30,5 o más metros de eslora), propiedad de unas pocas empresas integradas verticalmente, y se centra en los peces demersales, sobre todo a lo largo de la plataforma escocesa, el Gran Banco y el Banco Hamilton. Estos buques constituyen unidades muy especializadas, móviles e intensivas en capital que faenan a lo largo de todo el año en función de la disponibilidad de recursos. Además de estos grandes buques, entre los que figuran arrastreros demersales por popa y por el costado, la flota de altura está integrada por buques especializados de tamaño intermedio, como cerqueros para el arenque, arrastreros para vieiras y un número menor de embarcaciones concentradas en el cangrejo de las nieves, la langosta, el camarón y el pez espada (Pitcher et al., 2002).


Figura 2: Zonas de ordenación pesquera de Canadá

Uno de los principales objetivos de la política pesquera canadiense es garantizar que el reparto de los recursos pesqueros sea equitativo y tenga en cuenta la proximidad a los recursos, la dependencia relativa de las comunidades costeras y los diversos sectores de la flota con respecto a un determinado recurso, así como la rentabilidad económica y la movilidad de la flota. La elección de qué medidas aplicar depende de las características de las especies, de la estructura de la flota específica y de la ubicación de la pesquería en cuestión. Los métodos empleados incluyen la regulación del tipo y tamaño de los artes de pesca utilizados, de la eslora de los buques, de las temporadas y zonas de pesca y de los límites de capturas, así como la limitación del número de licencias de pesca disponibles y los derechos de captura comerciables (cuotas individuales transferibles) (FAO, 2010). Los controles de las capturas constituyen el elemento central de la ordenación pesquera canadiense. El Departamento de Pesca y Océanos (Department of Fisheries and Oceans, DFO) dispone un total admisible de capturas (TAC) o un esfuerzo pesquero para cada población de peces, cuya aplicación es estricta. Durante la pasada década, el DFO ha introducido derechos de captura, a menudo denominados «cuotas individuales» o «concesiones a empresas», en diversas pesquerías. En el marco de estos programas, los límites de capturas anuales pueden variar a partir de asesoramiento científico, pero el acceso a una porción determinada de los recursos se mantiene para todos los titulares de cuotas (Fisheries Council of Canada, 2010). Todas las medidas utilizan regímenes de licencias de acceso limitado con restricciones sobre los buques y los artes de pesca para controlar la capacidad pesquera, combinados con medidas como totales admisibles de capturas (TAC) para la mayoría de las especies, objetivos de fuga (salmón), estrategias de repoblación (como en el caso de la langosta) o la limitación de los períodos o travesías para restringir las capturas. Otras medidas de ordenación de uso frecuente comprenden limitaciones de las zonas y las temporadas de pesca y del tamaño del pescado (o de la malla), así como medidas de selectividad por sexo para garantizar la conservación. Existen normas de sustitución de buques aplicables a todas las flotas para controlar el crecimiento de la capacidad. Suelen exigirse limitaciones sobre la cantidad/dimensión de los artes de pesca o sobre el tiempo durante el que se puede utilizar un arte de pesca como condición para la obtención de licencias en la mayoría de las

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pesquerías de artes fijos. También se aplican restricciones sobre la dimensión de los artes de pesca en algunas pesquerías de artes móviles, como en el caso de la pesca con red de cerco de vieiras de la parte sur del Golfo de San Lorenzo y de arenque y salmón del Pacífico. Estas restricciones suelen aplicarse uniformemente a todos los buques de una determinada flota o pesquería y no suelen variar de un buque individual a otro. En 1990, el Tribunal Supremo de Canadá sentó jurisprudencia con la decisión dictada sobre el asunto Sparrow. Dicha decisión declaraba que la Nación Originaria Musqueam tiene un derecho aborigen a la pesca con fines alimentarios, sociales y ceremoniales. El Tribunal Supremo dictaminó que el derecho de los grupos indígenas a la pesca con fines alimentarios, sociales y ceremoniales prevalece sobre el resto de usos del recurso, por detrás de la conservación. Asimismo, el Tribunal señaló la importancia de consultar a los grupos indígenas en los casos en que sus derechos de pesca pudieran verse afectados. En respuesta a esta decisión y en aras de una ordenación pesquera estable, el DFO introdujo en 1992 la Estrategia de Pesca Aborigen (Aboriginal Fisheries Strategy, AFS). La AFS es aplicable cuando el DFO es el responsable de la ordenación de la pesquería y la resolución de las reclamaciones territoriales no ha introducido aún un régimen de ordenación pesquera al respecto (DFO, 2008-2010). En la tabla 5 se presenta la evolución de los buques pesqueros activos por categoría de eslora durante el período 2004-2006. En total, la flota canadiense se redujo en un 1 %, pero las variaciones difieren en gran medida de una categoría a otra. Tabla 5: Número de buques pesqueros canadienses activos por categoría de

eslora durante el período 2004-2006

2004 2005 2006 Variación

2004 - 2006

Desconocida 11 139 205 < 10 m 7 984 8 025 8 055 1 % 10-14 m 7 125 6 996 6 871 -4 % 14-20 m 1 437 1 417 1 256 -13 % 20-30 m 260 242 228 -12 % >30 m 87 81 72 -17 %

Total 16 904 16 900 16 687 -1 % Fuente: DFO, 2008

A raíz del continuo descenso de los desembarques de pescado demersal del Atlántico (sobre todo, bacalao), que dio lugar al hundimiento de la base de recursos, en julio de 1992 se impuso una moratoria a la pesca comercial de bacalao del norte. El sector del salmón del Pacífico continúa sufriendo el descenso de las poblaciones y los malos resultados financieros entre los pescadores y transformadores. Los problemas del sector continúan vinculados a la sobrecapacidad. Entre las medidas para conservar, proteger y desarrollar los recursos pesqueros, así como para mejorar su aprovechamiento, cabe señalar las estrictas limitaciones con respecto a los lugares y las temporadas en que se permite la pesca (Pitcher et al., 2002). En los años noventa, se establecieron programas especiales de ajuste y reestructuración en respuesta a la escasez de recursos en la pesquería demersal del Atlántico y la pesquería de salmón del Pacífico. Dichos programas se aplicaron en forma de programas de recompra de licencias y de jubilación anticipada, así como de complemento de ingresos a corto plazo,


reconversión profesional y diversificación económica, con el objetivo de ayudar a las comunidades y los trabajadores del sector de la pesca afectados. Asimismo, a lo largo de los años, el DFO ha impuesto al sector pesquero el pago de tasas por la expedición de licencias, permisos y otros privilegios. El principio rector de esta medida es que los que se benefician del acceso a recursos públicos gestionados con cargo al Estado deberían pagar una tasa que refleje el valor del privilegio de acceso. Sin embargo, en lugar de calcularse como un mero canon, se estima mediante el gravamen de los precios de referencia en destino o de las cuotas individuales autorizadas (OCDE, 2005b). En algunas pesquerías se han introducido instrumentos similares al mercado, en forma de concesiones a empresas (CE) y cuotas individuales (CI), con vistas a integrar el control de de las capturas y la capacidad para superar el problema de la propiedad colectiva (OCDE, 2005b). En el caso de las pesquerías canadienses o, al menos, en el de las pesquerías del Pacífico canadiense, se concibieron regímenes de limitación de licencias o de acceso limitado, acompañados de un sistema de «total admisible de capturas» (TAC) de estilo olímpico (o de una medida equivalente), con la finalidad de prevenir el aumento excesivo de la capacidad en las pesquerías con TAC. Todos los buques participantes debían disponer de una licencia. El número de licencias se encontraba estrictamente limitado. El sistema de TAC era de estilo olímpico en el sentido de que el número limitado de buques con licencia competían entre sí por lograr una parte de las cuotas globales. Los pescadores más rápidos, más agresivos y mejor equipados ganaron la competición (Munro et al., 2009). En su evaluación del cambio a sistemas de ordenación de derechos de captura (CIT) en tres pesquerías de Columbia Británica, a saber, la pesquería de fletán del Pacífico, la pesquería de sable y la pesquería de arrastre demersal, Munro et al (2009) concluyen que esta medida representó una mejora, tanto por lo que se refiere al incremento de la viabilidad económica de las pesquerías, como en lo tocante a garantizar la sostenibilidad de los recursos pesqueros que conforman la base de las pesquerías. La clave para lograr dicha mejora reside en la transformación de la competencia existente entre los pescadores implicados en cooperación. 3.3. Australia Las pesquerías comerciales de Australia son gestionadas por la Commonwealth, los Estados/Territorio del Norte o a través de un organismo conjunto compuesto por la Commonwealth y uno o más Estados/Territorio del Norte. Hay una serie de pesquerías que se extienden más allá de la jurisdicción del Estado, el Territorio y la Commonwealth. Las disposiciones del Offshore Constitutional Settlement (OCS) facilitan la ordenación práctica de estas pesquerías que sobrepasan las distintas jurisdicciones. En ausencia de una disposición OCS se aplican las leyes de los Estatales/Territorio a las aguas costeras (hasta 3 millas marinas) y desde dichas aguas hasta el límite de la zona pesquera australiana (200 millas marinas) rigen las leyes de la Commonwealth (Departamento de Agricultura, 2009).

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Figura 3: La zona pesquera australiana

El organismo australiano encargado de la ordenación de la pesca (Australian Fisheries Management Authority - AFMA) es la autoridad reguladora responsable de la ordenación eficaz y la explotación sostenible de los recursos pesqueros de la Commonwealth en nombre de la comunidad australiana. El AFMA practica un enfoque de gestión cooperativa para permitir a las respectivas partes interesadas participar en los procesos de ordenación junto con los gestores de las pesquerías, si bien las competencias en la toma de decisiones en materia de ordenación corresponden a la junta directiva del AFMA. El AFMA ha creado comités de asesoramiento para la gestión (MAC) para cada una de las principales pesquerías de la Commonwealth. La política del Gobierno australiano con respecto a la ordenación de las pesquerías está basada en el principio de que éstas constituyen un recurso de propiedad comunitaria. Aunque los derechos de acceso a una pesquería pueden estar en manos privadas en Australia, los recursos marinos siguen siendo propiedad de la comunidad. Conforme a la Ley de ordenación de la pesca de 1991, el AFMA tiene poderes para asignar cuatro tipos distintos de concesiones pesqueras: derechos estatutarios de pesca; permisos de pesca; permisos científicos; y licencias de pesca para extranjeros. Para la gestión de la flota, los más importantes son los derechos estatutarios de pesca y los permisos de pesca. Los derechos estatutarios de pesca se definen como el derecho a una cantidad o un porcentaje especificado de pesca; un derecho a utilizar un barco en una pesquería sujeta a ordenación; un derecho que autoriza a una persona a utilizar un tipo o cantidad especificada de barcos o equipos de pesca; o cualquier otro derecho con respecto a una pesquería sometida a ordenación. Estos derechos incluyen los contingentes de pesca y barcos y/o unidades de artes de pesca. Son transferibles libremente, a menos que se especifique lo contrario en el plan de ordenación. La vigencia del derecho, si no se especifica otra cosa en el plan de ordenación, se prorrogará hasta su renuncia, cancelación o la revocación del plan. Al permitir que el derecho sea permanente, el propietario del mismo tiene una perspectiva de planificación que es relativamente seguro, lo que ofrece mejores incentivos para efectuar inversiones eficaces en las técnicas de captura y en el desarrollo de nuevos mercados (OECD, 2005a). Los permisos de pesca se definen de forma análoga a los derechos de pesca, pero se utilizan cuando no existe un plan de ordenación para una pesquería. Los permisos de pesca autorizan el acceso a determinadas pesquerías y a zonas específicas de la Zona de Pesca de


Australia4 con arreglo a ciertas condiciones (como el equipo que se puede utilizar o las especies que se pueden capturar). Las pesquerías de la Commonwealth en Australia son sometidas a una serie de técnicas de ordenación sobre la base de salidas y entradas (véase la tabla 6). Los controles de entrada incluyen los controles de base temporal, como las vedas estacionales; controles en función de la ubicación, como las vedas territoriales; controles sobre la base de los ingresos, como la concesión de licencias; y controles en función de los artes, como las limitaciones de las redes y de los tamaños de barco. Los controles de salida incluyen las capturas totales permisibles y los contingentes transferibles individuales (CTI). Los CTI se aplican actualmente a la pesca del atún del sur y a 16 especies en la zona pesquera suroriental (OECD, 2005a). En la mayoría de las pesquerías se aplica una combinación de mecanismos de ordenación, que incluyen la limitación de la entrada, controles en función de la época y la zona y mecanismos en función de los artes y/o basados en la producción. Por ejemplo, en la pesquería septentrional de camarón, los operadores necesitan avales (licencias) para pescar, están sujetos a vedas estacionales y a limitaciones zonales, y se les exige poseer un número mínimo de unidades sobre la base del tamaño del barco y la configuración operativa. El ordenamiento de las pesquerías de la Commonwealth se realiza sobre la base de la recuperación total de costes. Esto significa que la industria pesquera comercial paga los gastos relacionados directamente con la actividad pesquera, mientras que el Gobierno australiana paga las actividades que puedan beneficiar a toda la comunidad y satisfagan una serie de obligaciones en cuanto servicios comunitarios específicos (OECD, 2005a). Los gobiernos de los estados tienen la responsabilidad de administrar las pesquerías australianas dentro de las tres millas marinas desde la línea costera. La mayoría de las pesquerías están ordenadas utilizando una variedad de controles de entrada, aunque en un número reducido de pesquerías existen sistemas de gestión de los contingentes. En Australia Occidental, las pesquerías comerciales se ordenan por medio de un sistema de licencias de entrada limitada, que pretende evitar el exceso de extracciones de poblaciones de peces a través de una gama de controles de entrada y/o salida. Los controles están detallados en el plan de ordenación para cada pesquería. En los últimos años se ha ampliado este enfoque para dar cabida no sólo a las principales pesquerías comerciales, sino también a aquellas regionales y más pequeñas de los estados. Los contingentes transferibles individuales se aplican a la pesca de la oreja del mar, la dorada y la chopa. Los recursos de las pesquerías de Queensland se gestionan conforme a una serie de medidas de control de entrada y salida, incluida la restricción de acceso, vedas territoriales y estacionales, limites de tamaños y, en algunas pesquerías, disposiciones acerca de la ordenación de los contingentes. Nueva Gales del Sur aplica una ordenación a sus pesquerías comerciales por medio de diferentes medidas de control de entrada, junto con la entrada restringida a todas las pesquerías comerciales del estado. Actualmente existen medidas de ordenación de los contingentes para la langosta y la oreja de mar. Todos los recursos pesqueros en Australia Meridional están ordenados actualmente por los comités de ordenación de la pesca, constituidos por representantes de los principales grupos de partes interesadas, incluidos pescadores comerciales y recreativos, científicos y gerentes de pesquerías. En la actualidad, la mayoría de las pesquerías están ordenadas de acuerdo a una serie de controles de entrada y salida, estando sujetas las pesquerías de langosta de la 4 La AFZ, declarada por primera vez en 1979, es exactamente la misma zona que la ZEE, pero solamente se

refiere al uso o la protección de las pesquerías, mientras que la ZEE afecta a todos los tipos de recursos en la zona (por ejemplo, pesca, petróleo, gas, minerales, etc.). Además, conforme al régimen de la ZPA, según el cual el borde la plataforma continental de Australia se extienda más allá de las 200 millas marinas, Australia tiene el derecho a explorar y explotar los recursos no vivientes, así como las especies de peces sedentarias en dicha zona (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).

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zona meridional y septentrional, de oreja de mar, de cangrejo azul, de cangrejo gigante y de chopa a regímenes de contingentes transferibles individuales. En el Territorio del Norte, la ordenación de las pesquerías comerciales se realiza a base de entradas limitadas, con una diversidad de controles de insumos. La ordenación de las pesquerías comerciales de Victoria tiene como fundamento un sistema de licencias. Ciertas pesquerías que incluyen la chopa, la langosta, el cangrejo gigante y la vieira están ordenadas mediante asignaciones de contingentes. Además, ciertas pesquerías, como la chopa y la langosta, están reguladas adicionalmente por medio de planes de ordenación. Las pesquerías de chopa y de langosta de Tasmania están controladas principalmente por medio de ordenación de contingentes transferibles individualmente, junto con límites de tamaño, restricciones de los artes y vedas estacionales. En la tabla 6 se muestra el perfil de las pesquerías australianas y las correspondientes disposiciones de ordenación. Además se reflejan las cifras sobre la evolución del número de concesiones, buques y permisos. Se intenta proporcionar una indicación del desarrollo de la flota pesquera de Australia, comparando el número de barcos o permisos en 2008 con el de 2004. Como es de esperar en una situación tan dispar, las cifras muestran diferentes desarrollos entre segmentos de la flota. No obstante, entre 2004 y 2008 existe una tendencia notable en cuanto a la disminución de los barcos o permisos en la mayoría de las pesquerías.

Tabla 6: Perfil de las pesquerías y las ordenaciones australianas

Pesquería Ordenación 1999 2004 2008 Variación 2004-2008

Camarón norteño

Entrada limitada, vedas estacionales, restricciones de los artes y controles operativos)

109 concesiones 96 barcos 52 barcos -46%

Estrecho de Torres

Entrada limitada, controles de artes y rendimientos, vedas territoriales y estacionales

493 concesiones

414 langosta 271 caballa 125 ostra perlera

70 camarón 136 pepino

de mar 95 tróquidos 117 cangrejo

239 línea 151 red

393 langosta 201 caballa

99 ostra perlera

53 camarón 73 pepino de

mar 110

tróquidos 97 cangrejo 239 línea 180 red

-5% -26% -21% -24% -46% +16% -17%

- +19%

Caladero de arrastre suroriental

Entrada limitada, restricciones de artes y territoriales, CTI, CTP

110 concesiones de arrastre,

119 concesiones

de no arrastre

106 barcos 118 barcos +11%

Pesca con redes de enmalle, anzuelo y almadrabas

Entrada limitada, limitaciones de tamaño, restricciones de artes, vedas, CTP y CTI

ND 205 barcos 134 barcos -48%

Gran Bahía Australiana

Entrada limitada, restricciones de artes y territoriales y CTP (sólo para tiburón)

8 concesiones 10 barcos 5 barcos -50%


Variación 1999 2004 2008 Pesquería Ordenación 2004-2008

Atún del sur Entrada limitada, CTI y CTP, restricciones territoriales

88 concesiones

64 barcos 58 barcos -10%

Pesquería oriental de atún e istiofóridos

Entrada limitada, restricciones por tamaño de barco y territoriales, disposiciones sobre capturas adicionales, restricciones de artes y vedas

270 concesiones 298 permisos

167 permisos

-44%

Pesquerías meridionales y occidentales de atún e istiofóridos

Entrada limitada, restricciones de artes y territoriales, disposiciones sobre capturas adicionales

7 occidentales solamente,

72 meridionales

y occidentales,

45 meridionales

125 permisos 97 permisos -23%

Camarón del estrecho de Bass

Entrada limitada, vedas, límites de tamaño y contingentes

154 concesiones (pesquería

clausurada en 1999)

133 permisos 152 DEP

para barcos5

Pequeños pelágicos

Entrada limitada y CTP de aviso

ND 77 permisos 73 permisos -5%

Calamar meridional

Entrada limitada (asignación de arte-unidad y propuesta de avisos de capturas)

56 concesiones

80 permisos 57 permisos -29%

El Antártico

Entrada limitada, CTP y CTI, vedas, restricciones territoriales

2 concesiones 3 barcos 3 barcos -

Pesca de arrastre en aguas profundas occidentales y talud noroccidental

Entrada limitada 16

concesiones 18 permisos 18 permisos -

Mar del Coral

Entrada limitada con un compromiso mínimo de faena de 20 días al año. Contingentes de captura para el sector del pepino del mar

ND 18 permisos 19 permisos +6%

Emersión de Tasmania Meridional

Entrada limitada y CTP

ND 14 permisos 14 permisos -

Fuente: Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics, 2000, 2005, 2009

5 Derechos estatutarios de pesca; en virtus de un plan de ordenación se conceden derechos estatutarios de

pesca (DEP) totalmente transferibles, que determinan el número de barcos que pueden faenar y la cantidad de aparejos utilizados en la pesquería (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).

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Se considera que el principal problema subyacente en la mayoría de las pesquerías australianas es el exceso de capacidad de captura (OECD, 2005a). La mayoría de las disposiciones de ordenación están encaminadas de forma específica a limitar el esfuerzo pesquero de una u otra manera. Las actuaciones iniciales de la ordenación pesquera en Australia fueron en forma de disposiciones de limitación de la entrada. Tales disposiciones tuvieron un impacto muy reducido sobre el esfuerzo pesquero. A menudo ocurría que pescadores con un historial reducido de participación en una pesquería conseguían derechos de acceso y de esa forma podían aumentar el efecto en ella. Además, un esfuerzo eficaz en una pesquería podía mejorarse más aún por medio de mejoras técnicas. La consecuencia de estos problemas ha sido que, en época reciente, se han aplicado mecanismos de control de entrada y salida más complejos a la mayoría de las pesquerías en Australia por parte de las correspondientes autoridades de ordenación de las pesquerías. En su revisión de 2003 de la ordenación de las pesquerías, el Gobierno australiano reconocía el hecho de que habría que ordenar la capacidad de pesca en las pesquerías de la Commonwealth para permitir la recuperación de las poblaciones agotadas de peces (Departamento de Agricultura, 2003). A tal efecto, el énfasis seguirá poniéndose en la utilización de controles de salida en forma de cuotas individuales transferibles como la modalidad preferible de ordenación para recompensar las mejoras de productividad y permitir el ajuste a las presiones del mercado por los operadores. Y lo que es importante, la ordenación basada en los CTI constituye el marco del ajuste basado en el mercado a medida que la pesca varíe a lo largo del tiempo (OCDE, 2005a). No obstante, el Gobierno reconoce asimismo que pueden existir ocasiones en las que la naturaleza de una pesca y de sus temas más amplios relacionados con el ecosistema impliquen que las CTI no constituyan el sistema de ordenación más apropiado. En estas circunstancias, en las que la Junta de la AFMA considera que un sistema de ordenación basado en enfoques de gestión alternativos, como los planteamientos sobre la base del esfuerzo individual transferible (EIT), alcanzará mejor sus objetivos legislativos, puede utilizarse esta modalidad de ordenación. En Nueva Gales del Sur, el gobierno se encuentra actualmente en proceso de emitir nuevos derechos de propiedad mejorados en las pesquerías de dicho estado (OCDE, 2005a). Las disposiciones incluyen la asignación de acciones a los pescadores comerciales de acuerdo a los actuales derechos de pesca y la participación anterior en distintas pesquerías concretas. Como parte del esquema, los pescadores deberán pagar una contribución a la comunidad, que representa un reembolso a la comunidad por el acceso privilegiado a un recurso público. En 2006 se implantó un programa de recompra con la idea de reducir a la mitad las conexiones de pesca existentes entonces en la Commonwealth (800 de un total de 1600, aproximadamente). Tres de las cuatro pesquerías declaradas como objetivos principales del paquete de recompra tenían su actividad en la región suroriental: la pesquería multiparte meridional y oriental de peces de escama y tiburones, la pesquería oriental de atún e istiofóridos, y la pesquería de camarón en la zona central del estrecho de Bass. Los objetivos de la recompra consistían, de forma resumida, en ofrecerles la oportunidad a los pescadores para abandonar un sector que se encontraba en una situación económica en deterioro, en mejorar la situación económica de aquellos pescadores que optaran por permanecer en el sector, mejorar las condiciones de las poblaciones de peces y en ajustar el esfuerzo de pesca de manera que compensaran la pérdida de bancos de pesca debido a la creación de áreas marinas protegidas (AMP) (Minnegal y Dwyer, 2008).

En virtud del programa de recompra, el Gobierno adquiriría a los pescadores el «derecho a pescar»; el «derecho a pescar» podía estar representado por un permiso, o por un derecho de pesca estatutario relativo a artes, barcos o cuotas, y a efectos de la recompra, todos


fueron incluidos bajo la denominación de «concesiones de pesca». A una persona que cediera su concesión de pesca no se le exigía que abandonara la pesca. Además, aun cuando el Gobierno no adquiría los barcos de pesca, ofrecía 25.000 dólares australianos a todo pescador que, al tiempo de recibir una oferta aceptable, contratara el desguace de un barco que estuviera designado respecto a una conexión de pesca y lo hiciera de manera «ecológicamente responsable»(Minnegal y Dwyer, 2008). Aproximadamente el 34 % de las 1600 concesiones de pesca de la Commonwealth fueron suprimidas durante la recompra (Minnegal y Dwyer, 2008). Uno de los objetivos de la recompra era mejorar tanto la sostenibilidad como la rentabilidad del sector pesquero a través de una reducción del número de pescadores realizando captura de las poblaciones existentes. Efectivamente, la recompra redujo el número de pescadores que faenaban en aguas de la Commonwealth, pero al menos en algunas pesquerías, las capturas totales permisibles fueron inferiores después de la recompra. En las SESSF (pesquerías de arrastre, de pesca con anzuelo de peces con escama y de tiburón) existen 27 especies, divididas a su vez en 34 variedades, sujetas a ordenación mediante CIT. A finales de 2005, tras el anuncio de la recompra, se publicaron CTP tanto para 2006 como para 2007. Las CTP para 2007 implicaban reducciones para 11 especies (17 variedades). La reducción media de todas las especies (variedades) fue del 20,3 % (equivalente a un total de 6063,4 toneladas métricas de peso desembarcado). En estas pesquerías, el número de titulares de concesiones se redujo en el 39,9 % a lo largo del período de la recompra. Si todas la cuotas hubieran estado en manos de concesionarios, entonces el incremento posterior a la recompra de capturas permitidas (para todas las especies) hubiera ascendido por término medio, para cada uno de los concesionarios que quedaron, al 13,3 % de su asignación original. Sin embargo, en las pesquerías sujetas a la ordenación mediante CIT, muchos titulares de cuotas no poseen una concesión de pesca, sino que más bien arriendan las cuotas a los pescadores activos. En 2007, por ejemplo, aproximadamente el 25 % de los 100 titulares de cuotas en la pesquería de tiburón no eran pescadores en activo. Por tanto, resulta dudoso que la situación económica del pescador medio —conforme a lo reflejado por su acceso a la pesca—se viera notablemente mejorada después de la recompra. 3.4. Nueva Zelanda Las pesquerías comerciales de Nueva Zelanda son únicas por cuanto su ordenación se realiza conforme a un amplio sistema de ordenación por cuotas (Hammond, 2005). Nueva Zelanda fue uno de los primeros países en implantar un sistema de ordenación basado en CIT. Las pesquerías comerciales de Nueva Zelanda se pueden dividir en pesquerías pelágicas, aguas profundas, aguas intermedias y próximas a la costa El Sistema de Ordenación por Cuotas (QMS) de Nueva Zelanda se implantó en 1986. Sin embargo, en las pesquerías en aguas profundas se hallaba en vigor desde 1982 un planteamiento preliminar de CIT. Cuando Nueva Zelanda introdujo la ZEE en 1976, de golpe se convirtió en responsable de la quinta ZEE más grande del mundo, con una extensión de 4,1 millones de km2. En esas fechas, la pesquería en aguas profundas era practicada principalmente por barcos extranjeros. La nueva responsabilidad sobre esta gran extensión marina llevó al convencimiento de que la zona de Nueva Zelanda debería ordenarse de forma apropiada a fin de poder desarrollarla plenamente en un recurso nacional valioso. El Gobierno de Nueva Zelanda aprobó una política enfocada a ampliar las pesquerías nacionales.

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Figura 4: Zonas de ordenación pesquera de Nueva Zelanda

Figura 5: Esfuerzo pesquero comercial de Nueva Zelanda en 2007


Esta política condujo a notables inversiones en nuevos barcos. Sin embargo, la rentabilidad de la pesca en aguas profundas continuó siendo marginal. En 1982, las autoridades de Nueva Zelanda implantaron las cuotas de empresa transferibles al objeto de facilitar la reestructuración y la racionalización de las pesquerías nacionales. Se asignaron cuotas a nueve empresas dentro de las especies de mayor interés comercial sobre la base de una combinación de historial de capturas y compromiso en términos de inversión en la flota que faenara lejos de la costa y/o la elaboración cercana a la costa. Se reservó una pequeña cantidad de las cuotas para un número de participantes menores. Las cuotas se asignaron con carácter provisional para un período de diez años, pudiendo ser transferibles dentro de las empresas con al menos un 75 % de propiedad nacional. Las cuotas tuvieron que abonarse mediante una «tasa de recurso» anual al fin de evitar la privatización de los «recursos de la Corona». La transferencia era gratuita con la condición de que ninguna empresa obtuviera más del 35 % de las cuotas totales. En 1986 ya estaba claro que el sistema de cuotas había sido un éxito. Durante el período 1982-1986, las capturas totales en la pesquería de aguas profundas aumentaron en el 83 % con un porcentaje creciente de capturas domésticas y un porcentaje en descenso de las naciones extranjeras con licencia. El empleo en el sector pesquero de Nueva Zelanda aumentó de 7.800 a 9.800 personas. El sistema de cuotas en las pesquerías de aguas profundas se estableció meramente por razones económicas. Su éxito, sin embargo, ha desempeñado un papel importante en la elección de un sistema de CTI como herramienta para resolver la crisis en las pesquerías próximas a la costa. Durante los años 50, 60 y 70, la ordenación de las pesquerías estuvo basada en buena parte sobre medidas de insumos, principalmente la concesión de licencias. No existía restricción en cuanto al número de permisos disponibles. A mediados de los años setenta, las pesquerías próximas a la costa disminuyeron espectacularmente debido a una mayor presión, provocada en parte por el apoyo gubernamental al desarrollo del sector pesquero durante los años sesenta y setenta y, en parte, por la introducción de la oreja de mar, la cherna y otras especies de importancia comercial en los mercados de exportación. En 1982 se impuso una moratoria general sobre nuevas licencias de pesca al objeto de limitar el exceso de capitalización de la flota de bajura. En 1984, el Ministerio propuso un régimen de CTI en respuesta a la crisis en las pesquerías de bajura, y tras una exhaustiva consulta con el sector durante los años 1984 y 1985, se implantó en 1986 el Sistema de Ordenación por Cuotas, efectuando la integración de la ordenación de las pesquerías de bajura y de aguas profundas. Los objetivos principales de la implantación del Sistema de Ordenación por Cuotas fueron, según el documento sobre la consulta pública del Ministerio de Agricultura y Pesca: conseguir de los recursos los beneficios económicos máximos duraderos a largo plazo; preservar una pesca recreativa satisfactoria.

Los objetivos directos de la política eran: regenerar las poblaciones de peces hasta sus niveles precedentes; garantizar que las capturas estuvieran limitadas a unos niveles que resultaran

sostenibles a largo plazo; garantizar que estas capturas fueran realizadas de manera eficaz con el beneficio

máximo para los pescadores y la nación; asignar cada título de forma equitativa sobre la base del compromiso actual de los

pescadores con el sector; realizar la ordenación del las pesquerías a fin de que los pescadores conservaran la

seguridad máxima de acceso a la pesca y la flexibilidad para faenar; integrar el sistema de CTI de las pesquerías próximas a la costa y en aguas profundas; desarrollar un marco de ordenación que pudiera administrarse a escala regional en cada

zona de ordenación de las pesquerías;

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ayudar financieramente al sector de captura para reestructura sus operaciones al fin de conseguir los objetivos anteriores;

mejorar la pesca recreativa. Para la puesta en práctica del sistema SOC, la ZEE de Nueva Zelanda se dividió en diez zonas de ordenación pesquera (FMA). Las CTI se describieron como el derecho perpetuo individual a una parte de la captura de pesca, especificada en toneladas métricas (no como porcentaje del TAC) para un grupo concreto de especies a extraer de una zona especificada de ordenación por cuotas (ZOC). Cada ZOC abarcaba una o más zonas de ordenación pesquera, sobre la base de las distribuciones de las poblaciones biológicas. Así pues, cada especie se dividió en una a diez poblaciones de cuota a escala nacional. La combinación de 27 especies de cuotas y diez ZOC se tradujo en 179 unidades de ordenación, que representaban el 83 % en peso de las capturas totales del pescado de aleta en la pesquería comercial en 1985. Posteriormente, los biólogos del Ministerio de Agricultura y Pesca establecieron las CTA para cada variedad y subvariedad. Inmediatamente después de la decisión del gabinete de poner en práctica el SOC, el pueblo indígena de Nueva Zelanda, los maoríes, cuestionaron la legitimidad del sistema sobre la base de que el Gobierno en principio no podía crear derechos exclusivos de acceso a los recursos pesqueros. En virtud del Tratado de Waitangi (1840) y la ley de pesca de 1983, los maoríes plantearon que los recursos pesqueros no eran propiedad de la Corona, sino que lo eran de los maoríes al ser los habitantes originales de Nueva Zelanda. Esto impidió el ulterior desarrollo del SOC hasta que quedar resueltos los derechos de pesca de los maoríes en 1992 (Ley de Conciliación de 1992). Los maoríes exigían parte de las cuotas existentes para su pesca comercial y que se concediera un derecho prioritario a su pesca tradicional. Los derechos de pesca comercial de los maoríes quedaron solventados definitivamente en virtud de la Ley de Conciliación de 1992, que prometía a las pesquerías comerciales maoríes el 20 % del TAC para todas las especies nuevas introducidas en el SOC. La Ley establecía asimismo la pesca tradicional maorí como un ámbito independiente del sector de la pesca, con un derecho prioritario sobre y por encima de cualquier asignación comercial y recreativa. La Ley prometía el desarrollo de disposiciones para la pesca tradicional maorí. La pesca tradicional tiene una ordenación independiente de las pesquerías comerciales a cargo de vigilantes, designados por las tribus maoríes. Están obligados a proporcionar información sobre las capturas al Gobierno central para facilitar las evaluaciones de los recursos (van Hoof et al., 2002). La Ley de Pesca de 1996 aporta varios cambios notables. Se adopta un «enfoque sobre la base del ecosistema» (reconociendo las interconexiones de las especies y los hábitats) para garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, así como las poblaciones de peces. En segundo lugar, Nueva Zelanda se encamina hacia un planteamiento en el que la ordenación de las pesquerías se realizará dentro de un marco de planificación que prevé la ordenación dirigida por las partes interesadas. Para cada pesquería se desarrollará un plan de ordenación específico. Se reserva un mayor papel al Seafood Industry Council (Seafic), que subsume las funciones de la NZ Fishing Industry Board (FIB) y la NZ Fishing Industry Association (FIA) como asesor del Ministro, que en virtud de la nueva ley tiene mayores competencias. Se crean veintisiete grupos o empresas titulares de cuotas para que se relaciones con el Ministerio y representen los intereses de sus propietarios de cuotas (Ministerio de Pesca, 2009). En la actualidad, la modalidad preferida de ordenación de las pesquerías es mediante el uso del Sistema de Ordenación por Cuotas (SOC). Desde que se introdujera el SOC en 1986 con una cifra inicial de 29 especies o grupos de ellas, su cobertura ha crecido de forma continuada y ahora se utiliza para gestionar 95 especies o grupos de ellas (hay otras 15


especies o grupos de especies en estudio para ser incorporadas a la ordenación con el SOC). El SOC gestiona en la actualidad más del 90 % de las capturas de pesca comerciales. Cada población tiene un Total Admisible de Capturas (TAC). El Ministerio de Pesca fija dicho TAC con relación al rendimiento máximo sostenible (RMS) (OCDE, 2005d) para cada zona de ordenación por cuotas. En las pesquerías donde están implicados usuarios no comerciales (por ejemplo, pescadores tradicionales maoríes o recreativos), se aparta para ellos una cantidad de la población antes de fijar la captura comercial (TACC). El TACC se establece como volumen (por ejemplo, toneladas) que se permite capturar cada año y puede variar de un año a otro. Se divide en un número de cuotas transferibles individuales (CTI), que en realidad son derechos para pescar una porción concreta del TACC (The New Zealand Seafood Industry Council, 2010). Cada proporción de cuota genera un derecho anual de captura anual (DAC) al principio de cada ejercicio de pesca. El DAC representa, por tanto, la cantidad de una especie concreta que el pescador puede capturar físicamente en un determinado año de pesca. Tanto el DAC como la proporción de cuota se pueden comercializar libremente (OCDE, 2005d). Para todas las poblaciones sujetas a SOC, el pescador comercial tiene que compensar la captura con DAC o abonar un «valor estimado» por la pesca. El valor estimado es una tasa administrativa fijada a un nivel destinado a estimular a los pescadores a adquirir DAC para cubrir su captura. Un pescador comercial estará obligado a abonar valores estimados por cualquier captura que supere el DAC poseído con una periodicidad mensual. Un requerimiento de valor estimado puede hacerse frente adquiriendo un DAC o abonando la cantidad solicitada. Si una persona no adopta ninguna de estas soluciones, puede suspendérsele su permiso de pesca. Los permisos no son transferibles y salir a pescar sin un permiso constituye un delito grave. El régimen de compensación de capturas tiene carácter administrativo, pero está encuadrado dentro de un marco penal. La flota pesquera de Nueva Zelanda se ha reducido en tamaño y se ha convertido en más eficiente como resultado del Sistema de Ordenación por Cuotas. El sistema de cuotas ha acabado con un asunto al que Nueva Zelanda se enfrentó en los años 70 al haber demasiados barcos y muy poca pesca. En aquellos años, las subvenciones gubernamentales y los elevados precios de exportación atrajeron a un número cada vez mayor de pescadores con mejores barcos y aparejos. Unido a una ordenación algo ineficaz, esto se tradujo en un exceso de capturas de especies como la oreja de mar, la viera y la langosta. (Ministerio de Pesca, 2009). En la tabla 7 se muestran algunos datos sobre la evolución de la flota pesquera de Nueva Zelanda. En conjunto, la flota disminuyó en cuanto a tamaño en un 26 %; sin embargo, eso se produjo principalmente en la categoría de embarcaciones por debajo de los 15 metros de eslora. Tabla 7: Evolución de la flota pesquera de Nueva Zelanda 1984-1995

Eslora del barco 1984 1987 1992 1995 15 m 2 123 1 326 1 211 1 444 15-30 m 242 175 257 272 +30 m 10 13 30 50 Total 2 375 1 553 1 498 1 766

Fuente: van Hoof et al., 2002 El número de barcos comerciales registrados ha continuado disminuyendo hasta 2005 a un ritmo de unas 100 unidades al año (FAO, 2005-2010). En 2001, se estimaba que había 1.400 barcos de pesca neozelandeses y 230 barcos extranjeros faenando en el entorno

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marino de Nueva Zelanda (Statistics New Zealand, 2003). En comparación con 1995, esto significaría una disminución adicional de la flota en un 21 %.

3.5. Islandia Al igual que en Nueva Zelanda, el principal instrumento para la ordenación de las pesquerías y de la flota es un sistema basado en cuotas transferibles individualmente (CTI). Durante los últimos 15 años no ha existido un sistema específico de ordenación de la flota en Islandia. Existen licencias de pesca para cualquiera que tenga un barco apto para salir a navegar. No existen mecanismos de desmantelamiento; todo el que se ha producido ha sido debido al sistema de CTI, que ha empujado a las empresas a adquirir barcos para incrementar su participación en el TAC mediante la compra de cuotas adjuntas a los barcos. Ha existido una cierta pesca de bajura dentro del sistema de CTI y también fuera del mismo en forma de pesca artesanal controlada sobre la base de un cierto número de días de pesca por barco. En 2009, este esquema de bajura fue ampliado por el Gobierno, provocando la protesta de los actores participantes en el sistema de CTI para barcos de mayor tamaño, ya que esto se percibe como una usurpación de sus derechos ya que el TAC es el factor limitante. Durante la mayor parte de la historia pretérita, las pesquerías islandesas se basaban en la captura de especies demersales, sobre todo bacalao y eglefino. La pesca del arenque no se inició hasta las últimas décadas del siglo XIX. Durante los últimos 100 años, la variedad de especies explotadas se ha incrementado enormemente (OCDE, 1997). Desde principios del siglo XX, la industria pesquera en Islandia se ha expandido con rapidez. La pesca del arenque aumentó y se convirtió en importante en la década de 1920 y 1930. El carbonero adquirió importancia como especie comercial en la década de los 20; la gallineta nórdica lo hizo en la década de los 40, la gamba nórdica y la cigala, en la década de los 60, el capelán y las vieiras en los 70, el fletán negro en los 80 y, más recientemente, la bacaladilla a finales de los 90. Esta diversificación de especies ha ido acompañada por un incremento de los volúmenes de captura (OCDE, 2005c).

Figura 6: Zonas pesqueras de Islandia

La ampliación de la ZEE islandesa hasta las 50 millas marinas en 1972 y hasta las 200 millas en 1976 creó la base necesaria para la ordenación pesquera (van Hoof et al., 2002). La ampliación supuso que muchas, aunque no todas, de las poblaciones más importantes de peces en aguas alejadas de Islandia cayeran bajo el control exclusivo islandés. En consecuencia, las autoridades pesqueras islandesas tuvieron la posibilidad de implantar


nuevos regímenes de ordenación pesquera. Desde entonces se han probado en Islandia diferentes sistemas de ordenación pesquera, entre ellos (a) cuotas de captura total, (b) licencias de acceso a las pesquerías, (c) restricciones del esfuerzo pesquero, (d) controles de inversión y programas de recompra de barcos, y (e) cuotas de captura por barco individual (OCDE, 2005c). En la tabla 8 se ofrece una panorámica histórica de las prácticas de ordenación en las pesquerías islandesas. Tabla 8: Panorámica de la historia de las medidas de ordenación pesquera

islandesas

Antes de 1965

Ordenación de pesquerías pequeñas. Restricciones sobre equipos de pesca y de zonas en algunas

pesquerías.

1965-75 Pesca de gamba de orilla y veneras. Mezcla de limitación de acceso, restricciones a las actuaciones y, en la pesca de veneras, cuotas para las plantas de procesamiento.

1969 La pesca de arenque: cuotas totales. 1972 La pesca de arenque: una moratoria para las capturas. 1976 La pesca de arenque: cuotas por buque individual. 1976 Las pesquerías demersales: cuotas totales de bacalao. 1977 Las pesquerías demersales: restricciones de actuaciones individuales.

1979 La pesca de arenque: se convierten en transferibles las cuotas de cada buque.

1980 La pesca de capelán: cuotas por buque individual.

1984 Las pesquerías demersales: cuotas transferibles por buque individual. Quedan exentos los barcos pequeños.

1985 Las pesquerías demersales: introducida la opción de cuotas de actuación.

1986 La pesca de capelán: se convierten en transferibles las cuotas de cada buque.

1988 Un sistema de cuotas de buque transferibles en todas las pesquerías. Se conserva la opción de cuotas de actuación en las pesquerías demersales.

1991 Un sistema uniforme de CIT bastante completo en todas las pesquerías. Se conserva la exención para los barcos pequeños.

Posterior a 1991

Diversas medidas para controlar la ampliación de la flota de buques pequeños. Modificaciones del sistema CIT.

Fuente: OCDE, 2005c Las cuotas por barco individual se introdujeron por primera vez en la pesca de especies pelágicas, el arenque y el capelán. Cuando se reanudó la pesca de poblaciones de arenque en aguas islandesas en 1975, después de tres años de moratoria, la pesca se ordenó mediante cuotas por barco individual. Las cuotas anuales se convirtieron en transferibles (negociables) en 1979. Las cuotas por barco individual se introdujeron en la pesca del capelán en 1980 y las cuotas anuales se transformaron en transferibles en 1986. A partir de 1991, el sistema de CIT ha cubierto más del 90 % de toda la pesca en Islandia (van Hoof et al., 2002).

El sistema actual de ordenación de las pesquerías por cuotas individuales se basa en cuotas individuales transferibles (CIT) (OCDE, 2005c); según estipula en la Ley de ordenación de la pesca de 1990, la limitación de las capturas tiene como fundamento la proporción de captura asignada a los barcos individuales. A cada barco se le asigna un determinado porcentaje del total admisible de captura (TAC) de las especies pertinentes. Así pues, la limitación de captura de cada buque durante la campaña de pesca se determina sobre la

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base del TAC de las especies pertinentes y el porcentaje del barco en la captura total. Según la ley islandesa, la fijación del TAC corresponde al Ministerio de Pesca y Agricultura sobre la base del asesoramiento científico por parte del Instituto de Investigación Marina de Islandia.

Además del sistema de CIT, la ordenación pesquera islandesa incluye otras muchas medidas de ordenación, como las restricciones territoriales, las restricciones por equipos de pesca y la utilización de zonas cerradas para conservar importantes hábitats vulnerables. Existen amplias disposiciones acerca del cierre temporal de zonas de pesca para proteger la pesca de los peces que están desovando. Estas medidas tiene todas ellas como fin apoyar y asegurar la sostenibilidad de las pesquerías (Ministerio de Pesca y Agricultura de Islandia, 2010).

Las distintas compañías pesqueras no pueden controlar más del equivalente al 12 % de las cuotas totales asignadas para todas las especies y al 12-35 % de las distintas especies, en términos de equivalentes de bacalao6. Toda la pesca comercial de poblaciones que estén sujetas a ordenación también lo está a estas cuotas.

Además del sistema CIT, que junto con la imposición del TAC constituye la piedra angular de la ordenación pesquera de Islandia, existen otras medidas diseñadas para mejorar el rendimiento sostenible de las poblaciones. Existen normas referentes al tipo de equipo de pesca permitido, por ejemplo, el tamaño mínimo y máximo de malla. La pesca con arrastre de fondo está prohibida por lo general a una distancia de 6-12 millas de la costa y en otras zonas, que sirven de área de desove y cría. Las rejillas selectoras en los equipos de pesca son obligatorias en determinadas pesquerías para evitar la captura de peces juveniles. Existen amplias disposiciones acerca del cierre temporal de zonas de pesca para proteger la pesca de los peces que están desovando. Adicionalmente, el Instituto de Investigación Marina tiene la autoridad, que utiliza de manera extensa, para cerrar temporalmente áreas de pesca si la proporción de peces que no han alcanzado la madurez en la captura se estima que supera los límites aceptables.

En la tabla 9 se aprecia la evolución de la flota pesquera a lo largo del período 1999-2008. Cabe señalar que la flota ha disminuido durante dicho período en un 23 % en cuanto a número de buques, un 12 % en arqueo bruto y cerca del 7 % en capacidad total de motor. Para interpretar el tamaño de la flota pesquera islandesa, según la OCDE, es importante observar que no todos los buques pesqueros que están registrados realizan actividades de pesca en Islandia. Algunos simplemente están varados. Algunos no poseen licencia para pescar en aguas islandesas, pero se utilizan en áreas de pesca distantes, o en el caso de buques sin cubierta, como embarcaciones de recreo. En conjunto, la OCDE estima para 2002 que solamente el 77 % de los barcos de pesca registrados en Islandia se utilizan para pesca comercial (OCDE, 2005c).

6 Dado que las pesquerías demersales islandesas son una pesca de poblaciones mixtas y los barcos capturan

otras especies , las CIT (o porcentajes de TAC) también se designan en términos de equivalentes de bacalao, es decir, puesto que el bacalao es la especie más importante en las pesquerías islandesas, se utiliza como denominador común para todo el sistema de CIT. Por ejemplo, los valores equivalentes en bacalao de 1995/1996 son: bacalao 1.00, eglefino 1,10, carbonero 0,55, gallineta 0.8, platija 1,30, fletán negro 1,70, capelán 0,05, arenque 0,08, langosta (colas) 8,40, camarón 1,00 y vieras 0,40 (Runolfsson y Arnason, 1997).


Tabla 9: Evolución de la flota pesquera islandesa 1999-2008

Fuente: Statistics Iceland, 2010

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Número de buques

1976 1993 2012 1935 1872 1824 1752 1692 1642 1529

Arqueo bruto (GT)

180890 180150 191437 191587 183725 191222 181530 179409 169279 159627

Potencia de motor principal, kW

509650 522876 549193 543050 532627 539375 520242 516773 502289 471199

3.6. Noruega Echando la vista atrás en la historia, la pesca noruega fue en principio una pesca costera. La pesca se combinada, en gran medida, con la agricultura a pequeña escala. Los barcos eran pequeños, la actividad se basaba en la migración estacional de los peces, por ejemplo, a la zona de Lofoten en los meses de enero a abril, y la actividad se limitaba a zonas próximas a la costa. A partir de 1900 se produjeron grandes cambios estructurales. Los barcos aumentaron de tamaño, las embarcaciones abiertas se convirtieron en cubiertas y la zona de operación se amplió de las aguas costeras a alta mar. Los equipos de pesca aumentaron notablemente en eficacia, cambiando de tipos de arte pasivos a activos. Además, la eficiencia mejoró extraordinariamente durante la última parte del siglo pasado. Para completar el cuadro, es preciso añadir que durante estos cambios se han mantenido vivos elementos de la «antigua» industria pesquera. Así pues, al lado de una flota moderna con alta eficiencia y modernas plantas de elaboración, siguen existiendo la pesca a pequeña reducida y las pequeñas plantas de procesamiento con una tecnología muy simple (OCDE, 2005e).

Figura 7: Área de ordenación pesquera noruega

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Por lo general se puede decir que los pescadores han tenido, a lo largo de la historia, una notable fuerza política en Noruega. En el pasado, el sector pesquero a pequeña escala significaba que el gran número de pescadores por sí mismos constituían un grupo dominante en varios países. En épocas más recientes, la organización de los pescadores a partir de 1926 se convirtió en una importante fuerza política. La oposición del sector pesquero fue un factor decisivo tras la negativa de Noruega a adherirse a la Comunidad Europea en 1972. Las pesquerías son asimismo un factor esencial en el debate sobre la posible entrada en la Unión Europea hoy día (OCDE, 2005e). Las medidas reguladoras se han venido utilizando en las pesquerías noruegas desde tiempos históricos. Durante la mayor parte del tiempo, estas medidas tuvieron un carácter local y distributivo, por ejemplo, reservando determinadas zonas para un arte específico. Sólo a partir del siglo pasado comenzaron las medidas reguladoras a tener una base de carácter biológico. Las primeras reglamentaciones a escala nacional estaban restringidas principalmente a disposiciones sobre la propiedad de los barcos pesqueros y de las licencias de pesca. Sólo en épocas posteriores se utilizaron las reglamentaciones explícitamente para reducir la actividad pesquera. El Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros, junto con agencias e instituciones subordinadas, constituyen los organismos de ordenación pesquera más importantes en Noruega. Las pesquerías noruegas han evolucionado hacia un sector altamente regulado con cuotas y requisitos en cuanto a licencias. Las poblaciones de peces más importantes migran entre aguas noruegas y extranjeras y, en consecuencia, una buena gobernanza exige la cooperación estrecha con los países vecinos. Esto significa que la decisión de ordenación más crítica (la cantidad de pesca que puede capturarse de una determinada población) es una premisa determinada a escala internacional para un proceso de toma de decisión nacional. En consecuencia, la cooperación internacional representa un aspecto crítico del régimen de ordenación noruego. En el caso de las poblaciones de peces más importantes, los niveles de cuotas se fijan en cooperación con otros países, incluida, Rusia, Islandia, las Islas Feroe y Groenlandia y los Estados miembros de la UE. Una base primordial para la fijación de las cuotas de pesca son los consejos y recomendaciones del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM). Una vez planteadas por el CIEM sus recomendaciones sobre las cuotas, tienen lugar las negociaciones sobre asuntos de ordenación entre Noruega y los demás Estados. A la conclusión de las negociaciones internacionales comienza el proceso de reglamentación interno para la asignación de cuotas. La Dirección General de Pesca efectúa propuestas para la reglamentación interna. La participación de partes interesadas en las decisiones sobre ordenación se consigue a través de la Reunión de Asesoramiento para Reglamentaciones en materia de Pesca (la Junta Reguladora) que representa a las asociaciones de pescadores, las industrias pesqueras, los sindicatos, el Parlamento Sami, la autoridades locales, la organizaciones medioambientales y otras partes interesadas. Como paso final en este proceso, el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros decide cómo se deben distribuir las cuotas entre los barcos y establece las disposiciones técnicas sobre la forma en que debe desarrollarse la pesca durante el año siguiente. Así pues, las disposiciones finales en la ordenación pesquera noruega conlleva el establecimiento de TAC para las especies, lo que se traduce en la fijación de una cuota para especies nacionales para la flota pesquera noruega. Los TAC noruegos se dividen en cuota de grupo, que corresponden a los distintos grupos de barcos. Se fijan cuotas por barco individual (CBI) para cada barco participante que posea una licencia o permiso anual, lo que le garantiza un porcentaje fijo de la cuota de grupo. Las CBI se aplican principalmente a buques con permisos o licencias. Se asignan cuotas máximas para los barcos costeros en las pesquerías de acceso abierto, también denominadas cuotas olímpicas. Una vez


alcanzada la cuota de grupo, se deja de faenar, con independencia de que cada barco haya alcanzado su cuota máxima. Este sistema se utiliza en grupos en que la eficiencia de los barcos varía ampliamente e incluye gran número de barcos pequeños. La cuotas de pesca demersal regulan principalmente a los barcos costeros que utilizan aparejos convencionales, más que a los de arrastre. Las cuotas comprenden las de bacalao, eglefino y carbonero de cada barco participante (FAO, 2005). Además, los instrumentos de ordenación pesquera utilizados en Noruega incluyen la limitación del acceso por medio de concesión de licencias, y disposiciones técnicas como la prohibición de los descartes y las zonas de veda. Para la ordenación de la capacidad de pesca se utilizan varios instrumentos; las reglamentaciones de insumos (para limitar el esfuerzo pesquero), reglamentaciones estructurales (para limitar la capacidad de pesca en una serie de grupos de barcos) y la reglamentaciones de salida (para limitar las capturas permitidas; Olivert-Amado, 2008). En lo referente a las reglamentaciones de insumos, se utilizan las licencias y los permisos. En general, el registro de barcos pesqueros en el «Registro de barcos pesqueros noruegos», así como la adquisición de un buque pesquero ya registrado, exige un permiso de las autoridades (OCDE, 2005e). Los barcos de pesca costera, definidos como barcos que operan con aparejo tradicional (por ejemplo, red, palangre, cuerda de mano, jábega danesa) no están sujetos por lo general al régimen de licencias, aunque su acceso a las pesquerías está regulado por medio de permisos anuales (OCDE, 2005e). Aunque aún existe acceso libre a las pesquerías noruegas para los barcos de pesca pequeños que utilicen aparejos pasivos, en la práctica son cada vez más las pesquerías que tienen una ordenación con acceso limitado a los barcos, o armadores, con registros de su historial. Las licencias representan un derecho para participar en una pesquería. Están asignadas a un barco y a un armador y solamente pueden ser vendidas con el barco o transferidas a una nueva embarcación del propietario actual previa solicitud a las autoridades de pesca. Además de las reglamentaciones sobre insumos existen diferentes política estructurales que tienen como finalidad reducir la capacidad de pesca en una serie de grupos de barcos mediante el uso de un instrumento como el acceso vedado sobre la base de la población, el sistema de cuotas unitarias, el sistema de intercambio de cuotas y los planes de desmantelamiento (OCDE, 2005e; Olivert-Amado, 2008). La evolución de las pesquerías noruegas, desde el acceso libre, cuando todo aquel que cumpliera los requisitos para ser pescador, obtenía un permiso para faenar con su barco, hasta el acceso limitado junto a diferentes sistemas de cuotas para barcos, ha desembocado de forma natural en un concepto de los derechos dentro de la comunidad pesquera. Aunque en principio las pesquerías noruegas son abiertas, el acceso vedado sobre la base de las poblaciones está implantado hasta el punto de que existen escasas posibilidades de ser un pescador profesional que viva solamente de poblaciones no reguladas, ya que cerca del 90 % del valor de las capturas procede de pesquerías con acceso regulado. El Sistema de Cuotas Unitarias (SCU) es un sistema de transferencia de cuotas para muchos grupos de barcos, con el objetivo principal de reducir el número de barcos, lo que a su vez incrementa los ingresos de cada uno de ellos. El sistema permite al propietario de dos barcos capturar ambas cuotas con una sola embarcación si la otra está retirada de la pesca. Si se vende el barco retirado de la flota pesquera, el armador puede capturar las dos cuotas durante un período de 13 años, o de 18 si se desguaza el barco. Hasta ahora, el Sistema de Cuotas Unitarias se halla en práctica para la flota pesquera en aguas alejadas de la costa para barcos con más de 28 metros de eslora, que faenen con aparejo tradicional (palangreros). El Parlamento noruego acordó en junio de 2003 implantar disposiciones

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similares para la flota de pesca costera. El SCU diseñado para la costa pesquera permitirá a los barcos con eslora entre 15 y 21 metros y entre 21 y 28 metros transferir una cuota de un barco a otro, si uno de ellos se destina a desguace. El Sistema de Intercambio de Cuotas está pensado para barcos con menos de 28 metros, y permite a dos armadores juntar ambas cuotas en un barco durante un tiempo de tres años a lo largo de cinco. El propósito de esta disposición es el de mejorar la rentabilidad de los barcos y, a la larga, incrementar los incentivos para reducir la capacidad de la flota. En la tabla 10 se muestra la evolución de los barcos de pesca registrados para el período 1997-2007. Durante ese tiempo, la flota noruega disminuyó un 48 %. En 2008 se registraron en total 6.790 barcos en las pesquerías noruegas (Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros de Noruega, 2009). Esto significa que en la década de 2000, la flota disminuye un 8 % al año. Tabla 10: Barcos de pesca registrados en Noruega 1997-2007

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Número total de barcos

13 635 13 248 13 196 13 017 11 922 10 640 9 914 8 188 7 722 7 305 7 039

Fuente: Statistics Norway, 2010 La evolución ha ido en el sentido de un número cada vez menor de barcos de pesca cada vez más eficientes. La ordenación sostenible de los recursos es fundamental para la política pesquera noruega. Al mismo tiempo, las pesquerías y la pesca contribuirán a salvaguardar los asentamientos y crear nueva actividad a lo largo de la costa (Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros de Noruega, 2009). Noruega utiliza los planes de desmantelamiento como instrumento para reducir la flota pesquera. Según Hannesson (2004), los programas de recompra llevan en vigor desde 1979. Se han concedido subvenciones para desguazar barcos pesqueros o para venderlos fuera del país. Estos programas han estado dirigidos a distintos tipos de barcos en períodos diferentes. Han incluido subvenciones tanto para el desguace de barcos de pesca como para la venta de los mismos para usos distintos, incluso a otros países. El propósito ha sido, al menos en parte, mejorar la rentabilidad de los barcos que quedan. Esto se ha conseguido retirándoles las concesiones de pesca a los barcos desguazados o transferidos, es decir, los derechos para participar en determinadas pesquerías como, por ejemplo, la pesca con redes de cerco para el capelán o la pesca de arrastre para el bacalao o el camarón. Estas concesiones conllevan normalmente un derecho a un determinado porcentaje de la cuota total para una o más poblaciones de peces, por lo que, al anular las concesiones, pueden incrementarse las cuotas de los restantes barcos y su rentabilidad. Por medio de las subvenciones de desmantelamiento se han suprimido aproximadamente 3 500 barcos. Anteriormente, el foco de atención de este plan había sido la modernización, pero ahora el objetivo radica en la reducción de la capacidad de la flota. Ya no se conceden subvenciones para la construcción de barcos nuevos. Existe la idea de instituir una nueva subvención para el desmantelamiento de buques de hasta 15 metros, cuya actividad cumpla un determinado nivel mínimo. El plan obtendrá la financiación por medio de un impuesto sobre el valor de desembarque de primera mano y a través de subvenciones del sector público. En la tabla 11 siguiente se muestra las asignaciones presupuestarias totales para recompras noruegas durante el período 1998-2002, así como el número de solicitudes aceptadas.


Tabla 11: Asignaciones presupuestarias totales para recompras noruegas en el período 1998-2002 y número de solicitudes aceptadas

Año Presupuesto en millones

de coronas noruegas

Número de

solicitudes aceptadas

1998 25,0 42 1999 35,5 68 2000 53,3 48 2001 21,0 36 2002 21,7 24 Total 165,5 218

Fuente: Hannesson, 2004 Se han implantado instrumentos de tipo mercado, como los descritos más arribas, por ejemplo, el «sistema de cuotas unitarias», con la idea general de reducir el número de buques en un determinado grupo de ellos en los que se considera que la capacidad de pesca supera los TAC actuales y futuros. El sistema de cuotas unitarias se introdujo para los arrastreros de bacalao en 1984. Desde su implantación, se han realizado varias veces ajustes al plan. El plan actual para arrastreros de bacalao lleva implantado desde 2000. Cada grupo de barcos tienen planes diseñados a medida. La flota de arrastre de camarón de Groenlandia obtuvo su primer sistema de cuota unitaria en 1994, las redes con cerco en 1996, los barcos de más de 28 metros con aparejo tradicional, en 2000, los arrastreros de carbonero en 2001 y los arrastreros industriales en 2002. A partir de 2004, los segmentos de la flota que cubren los barcos costeros más grandes también tendrán acceso a las disposiciones sobre cuotas unitarias, a saber, los grupos de barcos de 15 – 21 metros y 21 – 28 metros (OCDE, 2005e). Desde el año 2000 no ha habido nuevas subvenciones para la construcción de barcos o la importación de buques de segunda mano. Sin embargo, sigue habiendo apoyo financiero que se concede a los pescadores que retiran definitivamente sus buques de la actividad pesquera y para aquellos que los retiran y transfieren su licencia o derechos de pesca a un barco más eficiente y que mantiene la actividad pesquera (FAO, 2005).

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4. ORDENACIÓN DE LA CAPACIDAD DE LA FLOTA DE LA UE

La ordenación pesquera bajo la PPC implica una mezcla de planteamientos e instrumentos, incluidos los controles de insumos (por ejemplo, restricciones en cuanto a aparejo) y controles de salida (por ejemplo, cuotas). Las poblaciones en el Atlántico Nordeste, en concreto, han sido ordenadas principalmente sobre la base del total admisible de capturas (TAC). En signo de reconocimiento del hecho de que los TAC han resultado insuficientes para conservar las poblaciones de peces, están siendo complementados cada vez más por restricciones del esfuerzo. La ordenación de la capacidad pesquera es, por tanto, una de las diferentes vías de los sistemas de ordenación de la PPC. Una diferencia esencial entre la ordenación de la capacidad y otros muchos instrumentos radica en que los Estados miembros están obligados por ley a implantar medidas para ajustar su capacidad pesquera a fin de estabilizar las poblaciones de peces, y los Estados miembros han elaborado toda una serie de normas para trabajar en ello (Brown, 2006). Los Estados miembros de la Comunidad Europea han suscrito el compromiso voluntario internacional de desarrollar planes de acción para la reducción de la capacidad conforme al Plan de Acción Internacional (PAI) para la Ordenación de la Capacidad Pesquera. El PAI ha sido elaborado dentro del marco del Código de Conducta para la Pesca Responsable conforme a lo dispuesto en el apartado d) del artículo 2 y las disposiciones del artículo 3. El objetivo inmediato de este Plan de Acción Internacional es que los Estados y las organizaciones regionales de pesca alcancen en todo el mundo, preferiblemente para el 2003, pero no más tarde del 2005, una ordenación eficiente, equitativa y transparente de la capacidad pesquera. Entre otras cosas, los Estados y organizaciones regionales de pesca que se enfrenten con un problema de exceso de capacidad, en los casos en que la capacidad esté impidiendo el logro de resultados de sostenibilidad a largo plazo, se esforzarán inicialmente por limitar al nivel actual y reducir progresivamente la capacidad de pesca aplicada en las pesquerías afectadas. Desde 1983, la Unión Europea ha puesto en práctica varias medidas de ajuste estructural en virtud del Programa de Orientación Plurianual (POP). Estos programas tienen por finalidad reestructurar las flotas pesqueras de los Estados miembros mediante la fijación de una serie de objetivos plurianuales en materia de capacidad para todos los Estados miembros y sus flotas. Con el fin de suprimir el exceso de capacidad de las pesquerías, las medidas aplicadas con mayor frecuencia han ido el desmantelamiento de barcos y la reducción del esfuerzo. Si bien la tercera entrega del POP (1992-97) resultó relativamente satisfactoria en cuanto a la reducción de la capacidad de la flota, los objetivos fijados bajo el POP IV acabaron siendo excesivamente modestos para contribuir a alcanzar un mejor equilibrio sobre la base de la sostenibilidad entre los recursos pesqueros y las actividades de pesca de la flota de la UE. Dado que la eficiencia de los buques pesqueros aumenta todos los años debido al progreso tecnológico, los POP no han sido suficientemente eficaces para conseguir una reducción significativa de la capacidad de pesca. Los intentos por solucionar el problema del exceso de capacidad a menudo se han visto contrarrestados por la ayuda pública que se concedía para la modernización o renovación de la flota. Las subvenciones para la construcción y la modernización de los barcos de pesca, concedidas conforme a los planes de ayuda de la UE y los Estados miembros, han podido contribuir a agravar la situación al no ir acompañadas de una reducción suficiente de la capacidad (Comisión Europea, 2005). Aunque en última instancia se alcanzara la mayoría de los objetivos para la reducción de la capacidad, el efecto correspondiente de una reducción similar de la presión pesquera sobre

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las poblaciones no llegaba a materializarse. En los últimos años, la Política Pesquera Común (PPC), el marco de ordenación de la pesca de la UE, ha sufrido una serie de cambios. El más notable de ellos fue la «reforma de 2002», en la que el Consejo acordó varias modificaciones legislativas en las políticas de conservación y estructurales a finales de diciembre de 2002. El sistema de ordenación de la flota y de subvenciones son ámbitos notables de la PPC que han sido modificados como parte del proceso de reforma. Los objetivos en materia de capacidad de la flota, fijados por segmentos fueron sustituidos por un sistema de ordenación de la flota basado en normas, recogido en el Reglamento de base de 2002. El Fondo Europeo de Pesca (FEP) 2007-2013 fue acordado en junio de 2006, sustituyendo al instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP) 2000-2006. El IFOP era, y el FEP lo será, el instrumento principal conforme al que se conceden subvenciones, quedando suprimida la modalidad más directa de mejora de la capacidad. Estos cambios responden a la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible, propuesta por la Comisión en mayo de 2001, que incluía un objetivo para «eliminar las subvenciones contraproducentes que fomentan la sobrepesca, reducirse la dimensión y la actividad de las flotas pesqueras comunitarias a un nivel compatible con la sostenibilidad a escala mundial y resolverse los problemas sociales consiguientes» (Comisión de las Comunidades Europeas, 2001; Brown, 2006). Las reformas de la PPC de 2002 se tradujeron en un alejamiento respecto de la fijación de tamaños nacionales objetivo para segmentos de la flota en el punto central de atención a escala de la UE, dando paso al establecimiento de un sistema basado en normas y que confiriese mayor responsabilidad a los Estados miembros en cuanto a la ordenación de la flota. El sistema se basa ahora en la fijación de un máximo para los tamaños de la flotas nacionales y en normas de altas/bajas de barcos (Brown, 2006). Los niveles de referencia nacionales se establecieron sobre la base de los objetivos conforme al POP IV y se definieron en términos de fijaron arqueo bruto y kW totales. Si se elimina capacidad mediante ayudas públicas, el nivel de referencia se reduce en consonancia. Las ayudas para nuevas construcciones fueron suprimidas como parte de la reforma de 2002, quedando prohibidas a partir de 2004. Los Estados miembros que optaron por proporcionar ayudas para construcciones durante el período intermedio 2002-2004, vieron reducidos, no obstante, sus niveles de referencia en un 3 %. Conforme a las normas de altas/bajas, la introducción de nuevos barcos sin ayudas públicas exige la supresión de la misma capacidad, es decir, en una proporción 1 a 1. Sin embargo, las bajas subvencionadas con ayudas públicas no pueden ser sustituidas. Con estas reglamentaciones permanecen en vigor las medidas de capacidad en términos de arqueo y de potencia de motor. Estos indicadores constituyen todavía la base para los nuevos niveles de referencia de la capacidad de las flotas pesqueras, basados intrínsecamente en los objetivos POP a finales de 2002. En su Comunicación de 2007 al Consejo y al Parlamento Europeo, de 5 de febrero de 2007, sobre la mejora de los indicadores de la capacidad y del esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007b), la Comisión de la UE proporciona información sobre el debate acerca de la forma más adecuada de cuantificar la capacidad y el esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común. La Comisión considera que el arqueo es una medida adecuada del tamaño de los buques de pesca y constituye por tanto un indicador idóneo de la capacidad pesquera. El arqueo debe seguir siendo utilizado para calcular la capacidad total de las flotas de pesca de los Estados miembros. Aunque la potencia de los buques sea también un indicador apropiado para medir la capacidad pesquera, el nivel de efectividad de las normas comunitarias que rigen actualmente en la materia no resulta satisfactorio. Es preciso, pues, mejorar en gran medida el procedimiento de certificación de la potencia del motor. La Comisión considera que las medidas propuestas en el plan de acción pueden aportar una sólida base en la que apoyar las decisiones futuras sobre la oportunidad, el momento y la forma de que las


características de los artes de pesca se utilicen más ampliamente como indicadores de la capacidad pesquera y, por tanto, como instrumentos de gestión de la política pesquera. En su revisión intermedia de 2008 de la PPC, la Comisión afirma: sigue existiendo una sobrecapacidad notable de potencia de pesca en relación con los recursos pesqueros disponibles. Las flotas pesqueras europeas pueden ejercer, en muchos casos, una presión pesquera sobre las poblaciones que es entre dos y tres veces el nivel sostenible. Las subvenciones han contribuido a esta situación. Además, los incentivos económicos para lograr una mayor eficiencia a través del desarrollo tecnológico son los mismos en la pesca que en otros sectores, pero la diferencia entre la pesca y la mayoría de los demás sectores estriba en que el sector pesquero explota un recurso que es limitado por su propia naturaleza. El desarrollo tecnológico –en el rango del 2 al 4 % al año en muchas pesquerías– conduce, por tanto, a una capacidad excesiva de captura a menos que el tamaño de la flota se reduzca proporcionalmente. La capacidad eficaz de captura de las flotas pesqueras europeas no ha quedado reducida, a pesar de los muchos años de programas para disminuirla, en la medida necesaria para equilibrar la capacidad eficaz con los recursos disponibles (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008).

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5. COMENTARIO El ajuste de la capacidad de las flotas a sus posibilidades existentes de pesca y la limitación del esfuerzo pesquero cuando sea necesario para la conservación de las poblaciones de peces constituyen instrumentos clave de ordenación de la política pesquera común(Comisión de las Comunidades Europeas, 2007b). En el presente estudio hemos analizado los aspectos básicos de la capacidad de la flota y su ordenación, y hemos examinado cómo se gestiona la capacidad de la flota en una serie de países que no pertenecen a la UE, en comparación con la política de la UE en materia de ordenación de la capacidad de la flota. La FAO define la capacidad pesquera como la cantidad de pesca o esfuerzo pesquero que puede ser producido durante un determinado período de tiempo, y en una cierta circunstancia de recursos, por un barco o una flota, dada la tecnología, los factores fijos de producción, la no existencia de restricciones a la utilización de insumos variables y procedimientos de operación tradicionales y usuales. La sobrecapacidad en una pesquería surge entonces cuando la capacidad de la flota es superior al mínimo requerido para alcanzar un nivel objetivo de explotación sostenible de la población pesquera. A tal efecto, la sobrecapacidad se considera un fenómeno perjudicial a largo plazo sin capacidad de autocorrección y capaz de perdurar indefinidamente si no se le hace frente. No obstante, desde un punto de vista de mera conservación de la población, la existencia de un exceso de capacidad no plantea ningún peligro siempre que la producción total de la pesquería se limite a un nivel sostenible. La existencia de la sobrecapacidad indica un desperdicio de recursos económicos, ya que, por definición, la misma captura podría haberse logrado con un menor número de barcos faenando a plena capacidad. En tales condiciones, existen incentivos económicos que animan a los pescadores a sobrepasar los niveles impuestos de cuotas, a acelerar la «carrera de la pesca» y aumentar la capitalización en una apuesta por aumentar los rendimientos individuales. Así pues, la sobrecapacidad es en realidad mucho más un problema económico que ecológico. La alternativa a aumentar la inversión para mantener los porcentajes de captura en tales circunstancias consiste en abandonar la pesca. Sin embargo, la ausencia de usos alternativos para los barcos pesqueros dificulta el abandono de la pesca. El Plan de Acción Internacional de la FAO para la Ordenación de la Capacidad Pesquera y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable establecen la necesidad de que los Estados adopten medidas para prevenir o eliminar la sobrecapacidad de pesca y garantizar que los niveles de esfuerzo pesquero sean proporcionados al uso sostenible de los recursos pesqueros. No constituye ninguna sorpresa que las mayores restricciones y las cuestiones relacionadas con la ordenación de la capacidad identificadas por los Estados miembros (y que resultan especialmente graves para los países en desarrollo) incluyan las dificultades para encontrar un empleo alternativo para los pescadores desplazados, las presiones procedentes del sector (captura y elaboración) para no reducir las flotas o las capturas, las dificultades en la supervisión-control-seguimiento y una falta de capacidad institucional para desarrollar y ejecutar planes de ordenación de la capacidad, así como para emprender la adecuada investigación necesaria (por ejemplo, evaluaciones de las poblaciones, evaluaciones de la capacidad; FAO, 2010b). Si se atiende a los casos de los países terceros estudiados, en todos los casos la ordenación de la flota pesquera y, en concreto, de la capacidad pesquera, se percibe como un elemento prioritario. Todos los países combinan la aplicación de controles de los factores de producción con la aplicación de controles de la producción; los primeros son medidas destinadas a limitar la capacidad de pesca mediante la limitación o la reducción del nivel de

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factores de producción utilizados; los controles de producción pretenden regular la cantidad de pesca desembarcada. En todos los casos, el establecimiento de un total admisible de cuotas constituye un principio rector de la ordenación de la conservación. Asimismo, se han introducido diversos instrumentos similares al mercado para la ordenación de la capacidad de la flota, que van desde las asignaciones a las empresas, las asignaciones comunitarias hasta las cuotas individuales transferibles. De hecho, las experiencias con la aplicación de las cuotas transferibles demuestran que este instrumento puede resultar eficaz para reducir la capacidad de la flota. En general, se reconoce que los programas de recompra, si se aplican de forma aislada, no consiguen provocar una reducción a largo plazo de la flota. Si se utilizan en combinación con otros instrumentos, los programas de recompra pueden contribuir a facilitar la reducción de la flota. No obstante, las experiencias descritas aquí, por ejemplo de los Estados Unidos, ponen de relieve que el éxito de los programa de recompra es más bien modesto. Cabe preguntarse si el uso de fondos públicos se optimiza cuando se utiliza en un plan así. Además, la razón principal de las medidas de control de la producción es la reducción de las extracciones de peces y, por consiguiente, la conservación de las poblaciones. Si además de estas medidas de control de la producción se precisan medidas de control de los factores de producción, en concreto la ordenación de la capacidad de la flota en términos de número de buques, capacidad del motor y tamaño de la embarcación, conviene preguntarse si las medidas de control de la producción han sido ejecutadas de forma eficaz. En otras palabras, si las medidas de control de la producción son eficaces, el tamaño de la flota en términos de capacidad carece de significado, ya que estas medidas controlan eficazmente el despliegue de la capacidad. La disponibilidad de los datos sobre las flotas pesqueras y la evolución de las mismas difiere notablemente entre los distintos países. En general, en el ámbito público no se dispone fácilmente de datos cuantitativos. En el caso de que existan datos sobre las flotas pesqueras, se refieren a las cifras totales de barcos. Mientras que el número total de barcos puede proporcionar una indicación de la capacidad y la evolución de la misma, el análisis de las evoluciones específicas depende de las características concretas de una pesquería. El análisis en detalle exhaustivo del sistema de ordenación de la flota de los diferentes países va más allá del ámbito de este breve estudio. No obstante, a juzgar por los datos disponibles, actualmente existen datos sobre las poblaciones, y se puede acceder a ellos; los datos sobre las flotas y la capacidad de pesca no están tan fácilmente disponibles. Por lo que se refiere a la Unión Europea, al combinar ésta medidas sobre los factores de producción y la producción en el marco de la PPC, encaja en el modelo general de ordenación pesquera a escala mundial. No obstante, a la vista de las experiencias positivas observadas en otros países, cabría considerar la aplicación de instrumentos basados en el mercado, como la cuota transferible. Según muestra este artículo, cuando se aplican tienen un efecto positivo sobre la reestructuración de la flota pesquera. Tales derechos de pesca transferibles vinculan directamente el control de la producción de los TAC específicos de las especies con una optimización de la flota pesquera a la vista de las oportunidades de pesca disponibles. Sobre todo para los países más grandes, con muchas regiones de pesca diversas y diferentes flotas pesqueras, observamos el desarrollo de un planteamiento de ordenación y una mezcla de instrumentos de ordenación pesquera ajustado a las características


regionales. Esto también incluye la posibilidad de establecer disposiciones específicas de ordenación para derechos y prácticas tradicionales locales. Desde el punto de vista de la UE, el esquema de altas y bajas actualmente en vigor proporciona un instrumento para la ulterior ordenación de las flotas europeas. Con la práctica actual de recogida de datos conforme al marco de recopilación de datos y, por ejemplo, con el conjunto de indicadores desarrollados por el CCTEO para controlar el equilibrio entre la capacidad pesquera disponible y las posibilidades de pesca, el control de la evolución de la flota resulta mucho más sencillo. Para una evaluación indicativa de la capacidad de la flota de la UE, el informe anual de la Comisión Europea y el trabajo del CCTEP sobre el desarrollo de indicadores biológicos, económicos y sociales, capaces de analizar el «equilibrio» entre la capacidad pesquera y los recursos disponibles pueden constituir instrumentos provechosos. El artículo 11 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo estipula una obligación clave en el sistema de la política pesquera común, a saber, que los Estados miembros aplicarán medidas para ajustar la capacidad pesquera de sus flotas con el fin de alcanzar un equilibrio estable y duradero entre esa capacidad pesquera y sus posibilidades de pesca. Para facilitar el control de su actuación en cuanto al cumplimiento de esta obligación, los Estados miembros tienen que presentar anualmente a la Comisión un informe sobre los esfuerzos realizados en el ejercicio anterior (véase el artículo 14 del mismo Reglamento). Bajos los auspicios del CCTEP se ha desarrollado un conjunto de indicadores para el equilibrio entre la capacidad pesquera y las oportunidades de pesca Los indicadores económicos (basados en la flota) propuestos son el retorno de la inversión y la tasa de rendimiento de equilibrio/rendimiento actual; los indicadores biológicos (basados en la población) afectan a la tasa mortalidad por pesca actual/mortalidad por pesca objetivo y la captura por unidad de esfuerzo; los indicadores sociales implican el valor bruto añadido y los salarios de la tripulación como índice del salario mínimo o medio (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007a). El conjunto anterior de indicadores constituyen, en combinación con los datos recopilados por los Estados miembros de la UE, una herramienta práctica y una medida de si se está alcanzando el equilibrio entre la capacidad y las posibilidades de pesca. Conviene tener presente, no obstante, que las mediciones de la capacidad basadas en la producción implican comparar niveles reales de descargas/capturas/pérdidas con niveles objetivo. Éste es tal vez el planteamiento más útil, pero exige inexorablemente una metodología para estimar la capacidad conforme a esta definición, así como un sistema de control fiable. Las medidas de capacidad definidas en términos de esfuerzo nominal (por ejemplo, potencia de motor, arqueo bruto) requieren una cierta idea de la relación entre el esfuerzo y la mortalidad por pesca. Además, los indicadores económicos, biológicos y sociales no deberían evaluarse de forma aislada. Sin embargo, si se pretende ordenar de manera activa la evolución de la flota, debe tenerse en cuenta que no sólo son las definiciones de capacidad las que difieren entre flotas y artes, sino que también diferirán para una única flota a lo largo del tiempo debido a los desarrollos tecnológicos. Además, el equilibrio entre capacidad y poblaciones no resulta fácil de definir en multitud de ocasiones. Sobre todo en pesquerías con diferentes especies, la definición de un equilibrio a largo plazo entre capacidad y poblaciones, para todas los artes y todas las poblaciones, resulta más bien arduo. En conclusión, aunque está generalmente aceptado que para cada flota y cada segmento de la misma y cada arte hay que utilizar un conjunto específico de indicadores para estimar la capacidad de pesca, dicha información no es de dominio público en la actualidad. En general, la información disponible está limitada a la evolución del número de barcos y, por

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ejemplo, licencias o permisos. Sin embargo, sobre la base de la información existente, podemos concluir que, por término medio en todo el mundo, el tamaño de las flota en cuanto a número de barcos se ha reducido en el transcurso de los últimos 15 años. Si se pretende evaluar los instrumentos utilizados en la ordenación de la capacidad de la flota pesquera en los casos seleccionados, es preciso contemplar la efectividad del instrumento y si la medida de ordenación se ha traducido a la postre en la consecución de los objetivos. Además de la eficiencia del instrumento conviene tener en cuenta el gasto de tiempo y el esfuerzo invertido. En cuanto a la eficacia de la aplicación de los distintos instrumentos de ordenación de la capacidad de las flotas, debe concluirse en primer lugar que es preciso analizar cada instrumento en su entorno oportuno. Ello implica que los instrumentos de ordenación de la capacidad de las flotas suelen integrarse en un conjunto más amplio de normas de ordenación de la pesca y las flotas. Por consiguiente, ningún instrumento puede aislarse como herramienta independiente para la ordenación plena de la capacidad pesquera. En segundo lugar, los instrumentos aplicados deberían analizarse en el contexto en el que se utilizan, es decir, con respecto a las características de la flota y las pesquerías en cuestión. En tercer lugar, la eficacia de cada instrumento particular se integra en los resultados generales del sistema de ordenación pesquera. Dicho esto, debe extraerse la conclusión general de que los países estudiados han logrado reducir la capacidad de sus flotas en el transcurso de los últimos diez años. Por tanto, el conjunto de instrumentos aplicado ha cumplido su objetivo de ordenación de la capacidad pesquera. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la capacidad pesquera existente sigue sin considerarse adecuada a las posibilidades de pesca disponibles. Por consiguiente, las conclusiones tienen que ser que la eficiencia de un solo instrumento de ordenación de la capacidad de la flota no representan tanto una cualidad del instrumento en cuestión, sino más bien del resultado general del sistema de ordenación, y por tanto, de la forma en que se ha utilizado dicho instrumento. Debería distinguirse entre los instrumentos que limitan físicamente la capacidad (medidas técnicas, limitación de la potencia y del tamaño de los buques, restricciones sobre los artes de pesca, etc.) y los instrumentos que limitan el despliegue de la capacidad (restricciones del esfuerzo pesquero, restricciones de las capturas, etc.). Con respecto a los instrumentos que limitan la capacidad global, cabría señalar que, con el paso del tiempo, por ejemplo, a partir del avance tecnológico, pueden alterar la capacidad pesquera de la capacidad física restante. En cuanto a la ordenación del despliegue de capacidad, muchos países utilizan cuotas pesqueras transferibles y, por ejemplo, en Islandia, Nueva Zelanda y algunos países de la Unión Europea, ha resultado ser un instrumento eficaz para ajustar la capacidad a la cuota disponible. Por lo general, el despliegue de capacidad se gestiona en el marco de un total admisible de capturas. Las restricciones técnicas, aunque en ocasiones sean fáciles de eludir, complementan la configuración del despliegue de capacidad. Los instrumentos similares al mercado parecen resultar eficaces en lo que se refiere a la reestructuración de las flotas. La recuperación de los gastos, medida aplicada, por ejemplo, en Nueva Zelanda, transfiere los gastos de ordenación de la sociedad a los grupos de usuarios efectivos. Los planes de desmantelamiento y recompra constituyen un caso especial. En el caso de los EE.UU., Canadá y Australia, se han desarrollado planes específicos de recompra, en ocasiones acompañados de planes de desmantelamiento. Por lo general, las modalidades de estos sistemas consisten en la puesta a disposición por parte del Gobierno de un presupuesto máximo destinado a la recompra de licencias. En ocasiones, pero no siempre,


se facilita un instrumento adicional para el desguace del buque asociado a la licencia o para darle un nuevo destino a éste, ya sea en un sector diferente o en una zona geográfica distinta. Habitualmente, los titulares de permisos/armadores pueden presentar una oferta, tras la cual el gobierno decide que oferta aceptar. Según Clark et al., (2005), las subvenciones de recompra presentan varios inconvenientes graves. Primero, un programa costoso de recompra puede eliminar, en el mejor de los casos, solamente una parte marginal de la flota pesquera, ya que abandonan los barcos menos eficientes mientras que los de mayores capturas permanecen en la pesquería. En consecuencia, la capacidad de pesca real tal vez no disminuya de forma notable. Segundo, una vez finalizadas las recompras, pueden volver a filtrarse gradualmente nuevas capacidades en la pesquería mediante la modernización de la flota, lo que exigiría una ronda ulterior de recompras. Por ejemplo, las pesquerías de salmón canadienses en el Pacífico han vivido su tercer programa de recompra. Un tercer inconveniente puede provenir de la posibilidad de que los pescadores se adelanten a la recompra. La anticipación a futuras recompras puede conducir, y de hecho conduce, a una mayor sobrecapacidad que la que existiría en otras circunstancias. Hannesson (2004) extrae la conclusión, sobre la base de las experiencias noruegas, de que a pesar del éxito, al menos parcial, del programa de desmantelamiento, subsiste el interrogante de si realmente mereció la pena utilizar el dinero público para este tipo de finalidad. El hecho de que aumentara la rentabilidad de los barcos restantes debido a los programas de desmantelamiento indica que el sector podría haber financiado por su cuenta las recompras, a través de la compra y la venta de los derechos de pesca, como en realidad ha ocurrido a escala notable, sobre todo en la pesquería con red de cerco. El Gobierno noruego se está apoyando cada vez más en este mecanismo, a través de un uso creciente del denominado programa de cuotas unitarias, que presenta muchas características en común con un programa de cuotas individuales en el que las cuota son transferibles a largo plazo. A un nivel más teórico, Kirkley et al. (2004) concluyen que, sobre la base de una evaluación de los planes de recompra estadounidenses, las metas y los objetivos y el presupuesto disponible tienen un impacto notable sobre el alcance y la ejecución de los programas. En la mayoría de los casos, los objetivos de los programa de recompra no están claros en absoluto, más allá de intentar aparentemente eliminar la mayor cantidad de capacidad de una flota a la vista del presupuesto disponible. Kirkley et al., (2004 sostienen que, dado un determinado TAC, el hecho de que la flota restante se enjuicie respecto de la capacidad media, la capacidad técnica total o la utilización de la capacidad total, tiene un efecto directo sobre el tamaño óptimo de la flota restante. Por tanto, por sí solos, los planes de recompra no han demostrado ser de mucha ayuda con vistas a la reducción estructural de la capacidad pesquera. De hecho, suelen formar parte de un conjunto de instrumentos de ordenación de las flotas pesqueras, como los impuestos, los permisos, las licencias, la ordenación basada en el mercado y en derechos, las cuotas individuales transferibles, las medidas técnicas y las limitaciones sobre el acceso o los artes de pesca. Aunque resulten útiles para reducir la capacidad de forma puntual, en general, los programas de recompra no resultan eficaces para la ordenación de la capacidad de las flotas a largo plazo y no abordan los incentivos económicos que fomentan el desarrollo de la capacidad. En conclusión, cada conjunto de instrumentos de ordenación de la capacidad tiene que adaptarse a las características de cada flota pesquera específica. La principal enseñanza que se desprende de lo anterior es que debe considerarse la aplicación de instrumentos basados en el mercado en la ordenación de la capacidad de las flotas. En Islandia y Nueva

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Zelanda, el sistema de cuotas transferibles está considerado el único instrumento de ordenación de la flota; en los demás casos, las cuotas o derechos de pesca transferibles forman parte de un conjunto más amplio de herramientas de ordenación de la flota, como la limitación de licencias y las restricciones convencionales de las capturas en los Estados Unidos, la limitación noruega del acceso mediante la concesión de licencias, las reglamentaciones técnicas como la prohibición de los descartes y las zonas vedadas, y los controles de insumos australianos, que incluyen los controles sobre una base de tiempo, como vedas estacionales, controles en función de la ubicación, como las vedas territoriales; los controles sobre la base de la entrada, como la concesión de licencias; y controles de los aparejos, como las limitaciones de redes y de tamaños de barcos. Desde los inicios del Plan de Acción Internacional para la Ordenación de la Capacidad Pesquera, se está procurando concebir un sistema para la ordenación de la capacidad de la flota. Las experiencias en todo el mundo en cuanto a la ordenación de la capacidad proporcionan ideas útiles, que también son aplicables a la UE. La lección principal a extraer es la consideración de aplicar instrumentos basados en el mercado en la ordenación de la capacidad de la flota. Por otro lado, se observa que la sobrecapacidad es mucho más como un problema económico que una cuestión de conservación y que con el adecuado seguimiento y control de los instrumentos que regulan la producción, no importan ni el tamaño de la flota ni su posible capacidad pesquera, sino la forma en que se despliega la capacidad.


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