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Desafíos de la Regulación en América Latina
Arturo L. Vásquez Cordano, Ph.D. Gerente de Estudios Económicos – Osinergmin, Perú
© Oficina de Estudios Económicos
Osinergmin, Cusco, 27 de setiembre del 2013
Seminario ARIAE Los Principios Jurídicos de la Regulación y el Papel de los Reguladores
Contenido
Introducción
1. Características de la Inversión y el Rol del Regulador
2. La Regulación del Mercado de Energía: Osinergmin vs.
otros reguladores latinoamericanos
3. Principales cambios regulatorios en los sectores de
energía de Latinoamérica
4. Desafíos de regulación en América Latina
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Arturo L. Vásquez Cordano, Osinergmin
Fallos de Regulación: Crisis Sistémicas (1) • Las Crisis del Siglo XXI
– Collapso de la burbuja dotcom (2000) – Gripe Aviar (2005)
– Colapso Financiero (2007 -- ?)
– Crisis Energética (2008 -- ?)
– Catástrofe Ecológica (2010)
– Crisis Nuclear (2011)
– Crisis Europea (2012 – ?)
– Crisis del Medio Oriente y China (2014?) Arturo L. Vásquez Cordano, Osinergmin
Fallos de Regulación: Crisis Sistémicas (2)
• Riesgos de baja probabilidad pueden tener efectos adversos sistémicos sobre la humanidad.
• Conclusiones de las últimas crisis:
– Previsibles – Estado no preparado para afrontar las crisis – Agencias supervisoras y reguladoras débiles regulación
ineficaz. Confusión sobre el rol de los reguladores. – Escasez de transparencia – Gestión empresarial no ética – Inexistencia de rendición de cuentas
Arturo L. Vásquez Cordano, Osinergmin
El Péndulo • La regulación económica enfrenta desafíos en ambos extremos del péndulo.
Estado Empresario, Interventor de los Mercados
Planificación Centralizada: Control Estatal Directo
Estado Regulador (Intervención Acotada)
Desregulación: Libre Mercado
Menos Regulación Menos Regulación
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Grupos de interés y objetivos de la actividad regulatoria
Garantizar las inversiones
Proteger a los consumidores
Promover la eficiencia económica
OR
ESTADO
CONSUMIDORES EMPRESAS
¿Dónde se encuentran los reguladores de la energía?
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- Inversiones privadas en el sector energía son vulnerables a expropiaciones administrativas por:
– Grandes montos comprometidos con carácter de costo hundido.
– Importantes economías de escala y de alcance.
– Productos son masivamente consumidos por las poblaciones de votantes.
- Existe tentación para la interferencia política y también riesgos de «captura» por parte de las empresas.
- Los gobiernos pueden ser «oportunistas» y actuar de forma «expropiatoria», por ejemplo mediante reducciones en las tarifas.
- Es necesario asegurar la «credibilidad» y «autonomía» mediante un adecuado diseño institucional: candados institucionales (e.g., contratos ley), organismos reguladores técnicos e independientes.
1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (1)
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Asimetría de Información, Monopolios y Regulación
Relación Principal – Agente y Poder de
Mercado. El regulador no observa directamente
el esfuerzo de cumplimiento de las normas por
parte de la empresa. Monopolios
Delega poder regulatorio por no contar con
información suficiente sobre el comportamiento
de la empresa
ESTADO
REGULADOR
EMPRESA DE
ENERGÍA
Captura Regulatoria por parte de Privados (Corrupción)
Politización de la Regulación (Captura por parte del Estado)
- Política Energética
- Marco Normativo
- Recursos Presupuestarios
- ¿Autonomía ?
- Tarifas (eficiencia)
- Supervisión y
Monitoreo
- Sanciones (ejecución
pública de la ley)
Oportunismo privado y público: Hay incentivos “bilaterales” para interferir con la labor del regulador con el objeto de obtener rentas económicas o réditos políticos (hasta populistas). ¿Cómo enfrentar el problema?
Fuente: Vásquez Cordano (2012)
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Politización y Oportunismo: La expropiación de cuasi-rentas de empresas mediante un cambio en las reglas de juego. Falla de la regulación en crear la credibilidad necesaria para promover la inversión en las industrias de energía.
Favoritismo o captura de la regulación:
El uso del poder coercitivo del Estado a través de la regulación por parte de grupos de interés (corrupción) Falla de la regulación en controlar los monopolios naturales.
Politización Captura O.R.
1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (2)
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• Ambos tipos de reguladores realizan similares funciones; sin embargo tienen diferentes niveles de autonomía e independencia.
- Banco Central de Reserva
- Superintendencia de Banca y Seguros
- Osinergmin
Reguladores Macroeconómico y Financiero (autonomía
constitucional)
- Regulación del Nivel de Precios (Inflación, Tipo de Cambio) - Supervisión Operativa de los Agregados Monetarios y Mercado Cambiario
Supervisión y Monitoreo de Entidades Financieras (Control de Riesgos Financieros, Patrimonio, Créditos, etc.)
Regulador del Mercado de Energía
- Regulación de Tarifas de Energía - Supervisión y Fiscalización de las Empresas en aspectos técnicos y seguridad - Atención de Reclamos de Usuarios - Solución de Controversias - Normativa
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1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (3)
Regulador: Órgano ejecutor de la política energética en su ámbito de competencia
Ministerio: Órgano planificador y diseñador de la
política energética
Regulación de Precios
Continuidad Pérdidas Garantía de suministro
Calidad
Baja competencia (Monopolios)
Tarifas
Ambiental (Tributos Verdes)
Inversiones
Eficiencia
Acceso universal
Eficiencia Energética (Smart Grids)
Confiabilidad del Suministro de Energía (Margen de Reserva)
Expansión de las Redes
Mix energético (diversificación de la matriz energética)
Seguridad de las instalaciones
Regulación ambiental (LMP, ECAS)*
* En el caso peruano el tema es tratado por otra entidad
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Planificación Energética de Largo Plazo
Elaboración: Vásquez Cordano
Diseño de la autonomía de los Organismos Reguladores
Procedimientos de apelación
Presupuesto autónomo
Estabilidad del Directorio
Mandato independiente
Criterios de
designación
Personal calificado y adecuado
Accountability
(Responsabilidad)
Transparencia
Fuente: Laffont y Tirole (1993), Levy y Spiller (1995).
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1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (4)
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Argentina
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Ente Nacional Regulador de la Electricidad
Funciones: Normativa, fiscalizadora, sancionadora, resolución de controversias, alienta inversiones, incentiva y asegura eficiencia
Entes Provinciales
Funciones principales: Regulación y control
Brasil
Implementar políticas y directrices del gobierno federal, promover las licitaciones, sancionar, regular tarifas, fiscalizar, supervisar, normar, resolución de conflictos
Agencia Nacional de Energía Eléctrica
Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles
Regula, licita y fiscaliza la industria del petróleo, gas natural y biocombustibles. Coordina la regulación tarifaria del gas natural asociado a la generación eléctrica.
Chile
Comisión Nacional de Energía
Diseña y propone normas conforme a la política energética, calcula tarifas reguladas, PPIs, revisa y recomienda proyectos de inversión estatales.
Superintendencia de Electricidad y Combustibles
Supervigila el sector energía, mejora la normativa y la fiscaliza
2. Funciones de los principales reguladores de energía en Latinoamérica
Fuente: Organismos reguladores
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Colombia
Comisión de Regulación de Energía y Gas
Regula sectores electricidad, gas natural y GLP, normar, resolver conflictos, regular tarifas, promover competencia
2. Funciones de los principales reguladores de energía en Latinoamérica
En algunos países, el regulador tiene funciones para más de un sector de servicios públicos (Uruguay, Panamá, Costa Rica) o todos (Bolivia); mientras que en otros sólo se encargan de algunas de las funciones vistas aquí, como regular sólo tarifas de energía. Regulador Ecuatoriano: múltiples funciones que trascienden al ámbito tradicional de los reguladores convencionales.
Fuente: Organismos Reguladores
México
Comisión Reguladora de Energía
Regula tarifas, norma, verifica cumplimiento, sanciona, resuelve conflictos
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Funciones de OSINERGMIN en Energía (no incluye Hidrocarburos Líquidos
Gas Natural Electricidad
Fijación tarifas
Normativa
Fiscalización - Supervisión
Reclamos de Usuarios
Solución de Controversias
Post-Privatización
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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (1990s) Péndulo hacia el “Libre Mercado” - Se deja el modelo del Estado Empresario y se adopta el modelo de Estado
Regulador: Libre competencia y regulación de mercados imperfectos.
- La mayoría de países fomentó mercados dinámicos con diferentes grados de liberalización de las actividades (vía contratos de concesión o privatizaciones).
- Regulación por incentivos de actividades monopólicas (price caps, empresa modelo eficiente..) siguiendo las prácticas de regulación de EE.UU. y Europa.
- Resultados diversos, dependiendo de los arreglos institucionales y mecanismos utilizados para promover la inversión privada y fomentar la competencia, así como de los mecanismos para incentivar la eficiencia de las empresas monopólicas.
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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (2000s) Varios países optaron por la modificación del esquema de remuneración de la capacidad de producción de energía introduciendo mecanismos de mercado (incentivos privados). Búsqueda de la competencia y remuneración adecuada para la producción de energía
• Brasil: Licitaciones y subastas de contratos de largo plazo entre distribuidores y generadores a través del Ambiente de Comercialización Regulado. Planificación de la generación y transmisión eléctrica.
• Perú, Chile: Licitaciones con precios libres resultado de negociaciones, pero sujetos a precios tope para contratos de largo plazo negociados con anticipación.
• Colombia: Remuneración de la capacidad de generación vía un cargo de capacidad administrativo (cargo por confiabilidad) a partir de subastas de capacidad para cobertura del sistema (obligaciones de energía firme).
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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (2000s) Otros mantuvieron o aumentaron el papel de empresas estatales:
• Venezuela: Creación de Corporación Eléctrica Nacional Integrada Verticalmente.
Intervención de PDVSA. • México: Mantuvo integración vertical estatal. • Ecuador, Bolivia y Uruguay: Debate y medidas en pro de la participación estatal.
Nacionalización de gas natural en Bolivia. Uruguay, empresa estatal integrada con competencia de generadores privados.
• Argentina: Nacionalización de Repsol-YPF.
Fomento de la Entrada de Energías Renovables • En la mayoría de países de América Latina se han dictado normas de promoción
para la entrada de energías renovables, estableciendo cuotas en sus parques generadores: Licitaciones vs. Adjudicaciones Directas
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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (recientemente): Búsqueda del Acceso Universal
Régimen de subsidios: - Argentina: Subsidios directos (problemas con el equilibrio presupuestario) y
subsidios cruzados masivos para abaratar los costos del acceso y uso a la energía.
- Brasil, Colombia y Perú tienen regímenes permanentes de subsidios cruzados a favor de clientes con bajo nivel de consumo eléctrico y de bajos recursos. Perú recientemente cuenta con un sistema de subsidios directos a la energía (FISE).
- Chile: El régimen fue transitorio, lo financió el Estado a hogares de bajos recursos y estuvo sujeto a un porcentaje de alza de las tarifas.
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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (recientemente): Búsqueda del Acceso Universal
Mejora en el acceso de zonas no interconectadas y rurales: Se alcanzó acceso a electricidad en más del 90% de hogares en AL y Caribe. Perú 84% debido a dificultades en la electrificación rural. Mayores avances en áreas rurales de: - Brasil: Programa Nacional de Universalización de acceso «Luz para todos» (2002)
Cobertura eléctrica 98% - Chile: Programa Nacional de Electrificación Rural (1994) Cobertura eléctrica 98% - Colombia: Resolución CREG 79 (1997), CREG 108 (2003) y CREG 040 (2004).
Cobertura eléctrica 97% - Argentina: Cobertura eléctrica 95%
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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (recientemente): Debilitamiento de los Reguladores Péndulo hacia el “Estado Empresario” - Incremento de la influencia del Estado (mediante empresas públicas) en el
sector energía motivado por objetivos estratégicos, de seguridad de suministro o control político, relegando a los reguladores a un rol secundario.
- Distorsiones en las funciones de los reguladores
- Cortes Presupuestales: Fusión de reguladores en algunos países por la crisis económica, mermando la especialización sectorial.
- Reducción de la autonomía e independencia (manejo presupuestal, RR.HH.) para satisfacer intereses particulares.
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4. Desafíos de Regulación en América Latina
- Fortalecer el rol de los reguladores como ejecutores de la política energética: Reguladores independientes, autónomos, altamente técnicos, blindados ante la interferencia política y la captura.
- Buscar la mínima intervención del Poder Ejecutivo (sólo elección del Presidente del Consejo Directivo al igual que en el caso del Banco Central), pero manteniendo los controles constitucionales para limitar la discrecionalidad regulatoria (Contraloría, Poder Judicial).
- Los reguladores de los servicios de energía tienen una importancia similar a las que ostentan los bancos centrales y reguladores financieros, por lo tanto deberían tener autonomía reconocida a nivel constitucional.
- Mantener un marco legal regulatorio estable y transparente para fomentar la predictibilidad de la política regulatoria y para incentivar inversiones.
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4. Desafíos de Regulación en América Latina
- Integración Energética: México, Centroamérica, Comunidad Andina y Mercosur:
• Población conjunta 16 países: Más de 400 millones de personas • Beneficios en Centroamérica: Economía de escala, ahorros en generación • Beneficios en Comunidad Andina: Importación, Exportación, Optimización • Beneficios en Mercosur: Optimización, proyectos de hidroeléctricas
binacionales
Para ello se requiere: Convergencia Regulatoria • Diseño de mercado energético similar en los países involucrados. • Definición de lineamientos de armonización, generar reglas con reducida
discrecionalidad • Eliminación de barreras regulatorias
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4. Desafíos de Regulación en América Latina
- Establecer esquemas tarifarios que contribuyan a incrementar el acceso a la energía (objetivo equidad). Falta de acceso a electricidad para 34 millones de personas, equivalente al 7.3% de la población de AL.
- Adaptar los marcos regulatorios para promover la inversión de capacidad de generación eléctrica confiable para satisfacer la creciente demanda en AL.
- Regular la entrada de fuentes de energías renovables no convencionales a fin que sea compatible con la sostenibilidad del sector energético (estabilidad del sistema, redes inteligentes).
- Diseñar sistemas tarifarios que incentiven la eficiencia energética. - Modernizar los sistemas judiciales para garantizar un proceso regulatorio con los debidos controles de la discrecionalidad regulatoria.
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4. Desafíos de Regulación en América Latina
- La regulación debe ser limitada en los segmentos potencialmente competitivos (evitar la sobreregulación). - Regular la seguridad y calidad de los servicios de energía de forma consistente con el sistema de remuneración de la energía (tarifas). - Implementar mecanismos de incentivos (supervisión, sanciones disuasivas) para prevenir la ocurrencia de accidentes en el sector energético. - Procedimientos tarifarios estables para respetar la recuperación de las inversiones (consistencia de la política regulatoria) Establecer reglas claras y reducir la discrecionalidad del regulador. - ¿Cómo regular eficientemente a empresas estatales? Politización en la provisión de servicios de energía vs. control regulatorio eficaz y transparente.
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GRACIAS
Desafíos de la Regulación en América Latina
Seminario ARIAE Los Principios Jurídicos de la Regulación y el Papel de los Reguladores
Cusco, 27 de setiembre del 2013