DERECHO MUNICIPALI.- INTRODUCCINEn la actualidad nuestra sociedad atraviesa por procesos sociales, econmicos y polticos, bastante dinmicos, que se caracterizan principalmente por la permanente demanda de necesidades y exigencia de derechos por parte de los ciudadanos. Sin embargo, es frecuente ver que ante estos reclamos legtimos de los ciudadanos, son justamente los gobiernos locales o municipios, quienes en su condicin de primer nivel de gobierno, y premunidos de facultades y competencias en nombre del Estado, vienen respondiendo a estas demandas. En el Per, esta situacin da a da cobra mayor relevancia y el protagonismo de los gobiernos locales en el desarrollo del pas resulta innegable y con mayor razn, innegable tambin la responsabilidad de fortalecer estas entidades del Estado e institucionalizar los mecanismos democrticos que la sustentan, sobre todo la democracia en sus vertientes de democracia representativa y participativa a favor de los ciudadanos. Por ello, es necesario seguir conociendo y difundiendo el verdadero rol e importancia de los gobiernos locales y el marco legal que los regula, retos que en el presente y el futuro exigen el desarrollo y fortalecimiento del Derecho Municipal; por lo cual se hace necesario tratar aspectos tericos bsicos de lo que es el Derecho Municipal y cul es su objeto de estudio e importancia en el desarrollo integral de nuestra sociedad. En nuestro pas, una de las debilidades que esta disciplina jurdica an sopesa, es principalmente la ausencia de aspectos doctrinarios y jurisprudenciales contundentes y especializados, retos que corresponder superar a los nuevos profesionales en derecho y sobre todo a aquellos que sienten afecto por el derecho municipal.

Advertimos, que el material que aqu se presenta, es una compilacin y seleccin de lecturas cuya autora no corresponden al docente del presente curso, pertenecen a fuentes bibliogrficas diversas, cuya cita y titularidad se consignan al final de las lecturas, material que se pone a disposicin con fines estrictamente acadmicos y respetando sobre todo los derechos de autor, comprometindonos desde ya y en cualquier caso a corregir o subsanar alguna omisin involuntaria al respecto.

C A P T U L O I

DERECHO MUNICIPALDEFINICIN: Conjunto de Principios y normas que regulan la organizacin y funcionamiento del Municipio. El derecho municipal es una rama del derecho pblico que trata los procesos jurdicos que rigen la estructura y los fines de esa forma de sociedad humana que se denomina municipio, de los rganos que lo gobiernan, de los poderes que les corresponda y de las atribuciones que cause para realizar los servicios pblicos que demandan el bienestar comn. Para el autor Adolfo Korn Villafae, [1] el derecho municipal es: En sntesis, podemos decir que el derecho municipal es una rama cientficamente autnoma del derecho pblico poltico, con accin pblica, que estudia los problemas polticos, jurdicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con el derecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la historia institucional y con la ciencia del urbanismo; y Salvador Dana Montao, [2] distingue entre derecho municipal cientfico y derecho municipal positivo, definiendo al primero como una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el municipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y al segundo, como una rama del derecho pblico interno.

Adriano G. Carmona Romay, [3] ilustre municipalista cubano, defini al derecho municipal como el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y funcionamiento de los gobiernos locales.

Otra definicin

(), el derecho municipal es aquella parte del derecho pblico que estudia el municipio como objeto principal y lo relativo a ste objeto, se orienta al origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus relaciones, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales. El derecho municipal es un derecho de la ciudad, de la comunidad. De ah su linaje, adentrado en la historia humana, que alcanza momentos de esplendor y luminosidad en la Grecia y Roma de la Edad Media, y que hoy est en permanente evolucin, ya que marchamos a Ecumenpolis, la ciudad mundializada. Por eso es un derecho antiguo y nuevo, de vigencia universal, ya que la ciudad es la obra por antonomasia del hombre.

CONTENIDO DE LA CIENCIA DEL DERECHO MUNICIPAL

Es el estudio de una disciplina relativamente nueva, en tanto el cuerpo de doctrina como es el derecho municipal, exige una triple tarea previa a la precisin de su contenido, la justificacin de su autonoma y el sealamiento de su importancia.

El derecho municipal es una rama del derecho pblico que trata los procesos jurdicos que rigen la estructura y los fines de esa forma de sociedad humana que se denomina municipio, de los rganos que lo gobierna, de los poderes que les corresponda y de las atribuciones que cause para realizar los servicios pblicos que demandan el bienestar comn.

Se trata por municipio la comunidad autnoma de personas que les asocia una tradicin, localidad y trabajo dentro del territorio de un Estado, dirigido por la autoridad que ellos mismos han elegido para alcanzar los fines que le son inherentes. Del mismo modo que el Estado, el municipio as entendido comprende tres elementos:

a) Poblacin.- Est constituido por hombres y mujeres ligados por lazos de vecindad que al comienzo fueron estrechos pero que con el transcurso del tiempo va dilatando.

b) El Territorio.- Es aquel trmino municipal igual que ciudad, distrito o comuna, vecinos y dentro de cuya rea ejercen su poder los rganos municipales.

c) Gobierno.- Es el conjunto de tales rganos que realizan tareas que le son propias a los fines del municipio, los entes que desempean el gobierno municipal cuya composicin vara a travs de los diversos ordenamientos nacionales, se hallan dotados de poderes, como el de legislar y administrar las atribuciones de diversa ndole con el propsito de satisfacer las necesidades de la comunidad.

FUNDAMENTOS DEL DERECHO MUNICIPAL

El principal fundamento del derecho municipal se sustenta en su condicin de derecho pblico poltico, sin embargo, es necesario explicar su situacin dentro de la ciencia del derecho, a travs de las siguientes tesis:

Tesis negatorias: Impugna la existencia de un derecho municipal de contenido autnomo y coloca al derecho municipal como un captulo del derecho administrativo, del derecho constitucional, del derecho estadual o del derecho poltico. (Rafael Bielsa, Luis Longhi).

Tesis afirmativa: El derecho municipal se presenta como una rama autnoma del derecho pblico poltico, provisto de instituciones y disposiciones propias. (Adolfo Korn Villafane).

Tesis integradora: La materia municipal se integra, sin perder la condicin autnoma, con la materia estadual, en el plano docente, dada su ntima vinculacin de sus objetos, mtodos y finalidades.FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL1. La Constitucin Nacional

2. Las leyes que se dicten en consecuencia de la Constitucin: la ms resaltante es la ordenanza municipal, que son actos administrativos que tratan temas como: urbanismo, edificacin, trnsito, higiene pblica, moralidad, uso de bienes pblicos municipales y tributacin.

3. Las leyes orgnicas municipales. Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normas constitucionales.

4. Jurisprudencia

5. la doctrina

6. las costumbres

7. el derecho comparado.

8. La tcnica: debe mencionarse a la tcnica como fuente del derecho municipal. Ello se advierte con los descubrimientos cientficos, que a partir de la mquina de vapor revolucionaron la vida humana, produciendo formidables modificaciones en la estructura social. En efecto, hasta el advenimiento del industrialismo, no existan mayores diferencias entre la forma de vida de los patricios del Bajo Imperio y los nobles del Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los de Europa en tiempos de la Revolucin francesa. Pero luego de la Revolucin Industrial comenz a forjarse una nueva sociedad con el capitalismo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.

Estos cambios ----como no poda ser de otra manera---- afectaron profundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las ramas que en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y como la sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continan su evolucin, es impredecible el grado de desarrollo que podr alcanzar esta parte del derecho pblico que tiene en la tcnica una de sus fuentes ms dinmicas.

CARACTERISTICAS DE DERECHO MUNICIPALSealaremos algunas caractersticas: Es un derecho pblico.- porque regula una actividad esencialmente estatal

Es un derecho poltico.- porque est ntimamente vinculado con la voluntad popular que lo alienta y es fuente de su regulacin.

Tiene como objeto principal la regulacin de las relaciones entre el municipio y la poblacin que administra.

Su institucin orgnica principal es el Municipio

Es un derecho interrelacional: porque por su naturaleza dinmica se relaciona con muchas ramas del derecho.

El Derecho municipal es importante porque permite fiscalizar y controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado, ayudando a que las zonas ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica. Su importancia es tan connotada para un pas, que se puede decir, tambin, que es el regulador de los servicios pblicos; que se manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la perspectiva del logro de objetivos sociales ([6]).

Elementos constitutivos de la principal institucin del derecho municipal: municipio

1.- POBLACIN.- No viene ser ms que las personas que habitan en la circunscripcin de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por fines prcticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armona social.

Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso sealar que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, sin esta caracterstica fundamental, no podra existir ninguna delimitacin territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin est constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y socialmente; pero que los une un mismo idioma, una misma religin, una misma actividad econmica, entre otros aspectos sociolgicos casi homogneos, pero lgicamente con las salvedades correspondientes a un pas democrtico como es el Per, donde existe diversas libertades, como la de idioma, de religin, etc.

2.- EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber fsicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamao, mbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en trminos absolutos, pues la creciente urbanizacin del mundo contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace slo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino ms bien millones de personas, ocupando superficies cada vez ms extendidas. En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo constituye la ciudad de Lima, con ms de ocho millones de habitantes. Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales, tienen en su territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo considerados pequeos o medianos municipios conforme al nivel territorial que ocupan en el Per.

3.- AUTORIDAD COMN.- Es importante sealar que el municipio debe adems contar con una autoridad comn a todos sus habitantes, cuyo fin sea la satisfaccin de las necesidades de la poblacin que puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales. ([7]) La autoridad comn en el tema de los municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto de personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones estn la de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros aspectos, la labor del Alcalde.

El Poder es la energa organizadora de la vida social. Es definido doctrinalmente como una energa de la voluntad que asume el gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el derecho. 4.- ORGANIZACIN.- Se constituye el municipio a travs de una organizacin establecida por ley, en ese sentido esta organizacin denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los funcionarios pblicos y los servidores pblicos municipales.

La organizacin municipal, est concebida como aquella que flanquea la administracin moderna. En tal sentido es la funcin de la organizacin el hecho de que la teora moderna conciba que la organizacin es algo ms que una estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de esta estructura. Por ejemplo, la estructura an sirve para dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad especficas sern afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la estructura. ([8])

La organizacin municipal va de la mano de la creacin de funciones, puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administracin, en tanto toda persona que trabaja para el municipio deber tener claro cul es su puesto, que funciones deber cumplir, bajo quin estar supervisado, que tiempo y horario deber permanecer en su centro de trabajo, es decir tener claro todas estas premisas mencionadas. El problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de cada servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro aos se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al personal en los municipios.

Lgicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos puestos de trabajo, pero no es as para la totalidad de los trabajadores municipales. A tal punto que los servidores y los funcionarios municipales, pueden ser elegidos por concurso pblico o por confianza, dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de los requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.

El derecho municipal siempre es concordante con la Constitucin del Estado, de conformidad con el artculo 43 de la Constitucin, el Estado peruano es unitario y descentralizado. Esta definicin, en primer trmino, excluye la posibilidad de que nuestro Estado sea concebido como un Estado unitario centralizado, en decir, aquel en el que las actividades fundamentales se encuentran concentradas en un rgano nico.

En el Estado unitario centralizado el poder central domina a los poderes locales y particulares. No confiere poder a ningn otro rgano, simplemente, acrecienta su burocracia a travs de entidades directamente dependientes, a las que en todo momento puede subrogarse. Por lo general, en este tipo de Estado, no tiene cabida la resolucin de conflictos mediante el principio de competencia. La absoluta subordinacin orgnica al poder central se proyecta en una configuracin vertical del ordenamiento jurdico, de modo tal que, comnmente, las incompatibilidades entre las fuentes del Derecho son resueltas apelando al principio de jerarqua normativa o a las tcnicas que permiten resolver antinomias. En efecto, siendo el Estado peruano un Estado unitario, sin embargo, ste no ha sido configurado como un Estado centralizado. En efecto, el tercer prrafo del artculo 43 de la Constitucin establece que el Estado unitario es de carcter descentralizado, entendiendo por descentralizacin, una forma de organizacin democrtica [y] una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas.. La descentralizacin, responde a: 1. Una pluralidad de rganos de decisin y de centros particulares de intereses;2. Una direccin de estas instituciones por autoridades propias, de carcter dependiente o semi independiente (reflejado con frecuencia en el modo de su designacin); 3. Una sujecin de estas autoridades a un control cualificado (tutela).Un Estado unitario descentralizado es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralizacin solamente se presenta en un mbito administrativo, ms no en un mbito poltico. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonoma, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, stas, finalmente, reducen su cometido a la ejecucin de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitucin no slo ha conferido a los gobiernos descentralizados (regiones y municipios) autonoma administrativa, sino tambin econmica, y, lo que es ms importante, autonoma poltica. Esta ltima se traduce, de un lado, en la eleccin de sus rganos por sufragio directo (artculo 194 de la Constitucin), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artculo 195, 196 y 200. 4 de la Constitucin).

IMPORTANCIA DEL DERECHO MUNICIPAL

El Derecho municipal es importante porque permite fiscalizar y controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado, ayudando a que las poblaciones ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica. Su importancia es tan connotada para un pas, que se puede decir, tambin, que es el regulador de los servicios pblicos; que se manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la perspectiva del logro de objetivos sociales. En resumen podemos sealar tres aspectos relevantes de la importancia del derecho municipal:

a.-Est vinculada al significado que el municipio tiene en la vida de cada pas y de la comunidad local, dentro de cuyos contornos se realiza nuestra existencia, da origen a mltiples relaciones intersubjetivas de tales relaciones y de las necesidades que generan, derivan los rganos y servicios que se encargan de esa gran variedad de problemas lmites y prximos que forman la textura de la vida cotidiana como los de alimentacin, salud, higiene, vivienda, transporte, seguridad pblica, asistencia social, educacin, cultura, moralidad, recreacin, etc; cuya solucin corresponde al municipio.

b.-Aparte de sus funciones propias del municipio realiza otras delegadas por el Estado; y en orden al desarrollo elabora sus programas para integrarlos dentro de los programas regionales con miras a su ulterior coordinacin dentro de la planificacin familiar de aqu se desprende la especial importancia del municipio por los pases en va de desarrollo, admitimos la opinin del economista Lewis, para quien una de las razones que impide el progreso de tales pases es la carencia de gobiernos locales autnomos y eficientes que tengan como misin atender los servicios comunales. Si tales pases desean alcanzar su desarrollo econmico a escrito el economista citado Ser preciso primeramente cambiar la estructura del gobierno para dotar a los municipios y distritos rurales de autonoma. En el orden poltico, los municipios constituyen la fuente y la ms firme defensa de la democracia de un pas.

c.-El gobierno local debe estar proyectado para satisfacer tres requisitos fundamentales de la democracia: Participacin ciudadana, vigilancia social y transparencia en el manejo de la cosa pblica.Relaciones del Derecho Municipal con otras ciencias del derecho

1.- Con el Derecho Pblico.- Entre las disciplinas que constituye el derecho pblico; existe una intima relacin que estudia y en el bien comn que es su objetivo inmediato y apropiado.

1.1.- Derecho Poltico.- Los vnculos que se dan entre el derecho poltico y el derecho municipal son estrechos, ya que tratan de dos sociedades unidas entre si, como son el Estado y el Municipio. Los elementos de tales sociedades son los mismos, sus formas de gobierno guardan onda relacin y existe determinada coincidencia en cuanto a sus objetivos. En efecto los vecinos que constituyen la comunidad local son ciudadanos de un Estado o extranjeros domiciliados; en el territorio de municipio se halla dentro del territorio de ese Estado y las autoridades de una y del otro persiguen en ltima instancia aunque los campos diferentes resalta el bienestar del hombre, adems la organizacin de los sistemas del gobierno del Estado y del municipio se inspiran en las mismas tendencias y su accin poltica trata de alcanzar los mismos fines.

1.2.- Derecho Constitucional.- Tiene como propsito el estudio de la constitucin positiva de un Estado en la que se hallan contenidas entre otras reglas organizadas del municipio y preceptos que regulan su funcionamiento. La actual Constitucin en el capitulo XIV del Ttulo IV norma la descentralizacin, los gobiernos locales y regionales y trata de los municipios en sus artculos 194 al 199.

1.3.- Derecho Administrativo.- Ha sido definido como el estudio de los preceptos que rigen la actividad de los agentes pblicos orientados hacia la realizacin de los servicios de dicha ndole. Las reglas que norman la organizacin da los servicios pblicos de los actos y los contratos administrativos de los agentes de la administracin de la responsabilidad del ente pblico en su funcin especfica del domicilio pblico y del poder del polica que corresponden al derecho administrativo, se aplican dentro de su modernidad propia derivada de la naturaleza de su objeto en el orden municipal.

RELACIN DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS DISCIPLINASSin perjuicio de lo sealado anteriormente; la Dra Carmona Romay, vincul a la ciencia del gobierno municipal con ciencias auxiliares y ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestan sus primeros principios, son:

1) La sociologa.

2) Las ciencias polticas:

a) Historia de las instituciones polticas.

b) Teora general del Estado.

c) Ciencia del gobierno.

d) Ciencia de la administracin.

3) Las ciencias jurdicas:

a) Derecho constitucional.

b) Derecho administrativo.

c) Derecho municipal.

d) Derecho tributario.

e) Derecho civil.

f) Derecho penal.

g) Derecho procesal.

h) Derecho mercantil.

4) Administracin pblica y administracin municipal.

5) Economa poltica.

6) Urbanismo.

7) Estadstica.

8) Higiene pblica.

Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan datos y noticias, son:

1) Historia de las ideas polticas.

2) Historia general.

3) Derecho internacional (pblico y privado).

4) Geografa, etctera.

Otro autor, Salvador Dana Montao, seala las siguientes relaciones del derecho municipal:

en primer lugar, con las dems ramas del derecho, y en particular con las de derecho pblico;

en segundo lugar, con la sociologa, que es la ciencia social general,

y otras ciencias de carcter especulativo, fsico-naturales, como la psicologa aplicada y la antropologa aplicada y las ciencias descriptivas, como la historia (general e institucional, o poltica), la geografa y la historia de las doctrinas polticas, y tambin con algunas artes liberales, como la medicina, la higiene, la administracin pblica, etctera, y estticas, como la arquitectura, etctera. Destaca especialmente las vinculaciones con la sociologa, la historia, la economa y, sobre todo, la poltica, ya que el derecho municipal utiliza el mtodo de esta ciencia.

Relaciones con el derecho poltico, constitucional, administrativo y financiero, consideramos que cabe mencionar especficamente, por ser ms estrechos y prximos, las que tienen lugar con el derecho poltico, derecho constitucional, derecho administrativo y derecho financiero. El derecho poltico brinda su mtodo y sus estudios sobre teora del Estado, rgimen poltico, descentralizacin, participacin poltica, etctera, de aplicacin en la teora del municipio, la democracia local, la posicin del municipio en el Estado, etctera.

El derecho constitucional establece los principios fundamentales del rgimen municipal y de la organizacin poltica y administrativa del pas, lo que resulta bsico para el derecho municipal.

El derecho administrativo ofrece su amplia temtica para el estudio del municipio como administracin local, que tiene entre sus clsicas funciones la de prestar servicios pblicos, ejercitar poder de polica, ser titular de dominio pblico, realizar contratos administrativos, etctera, y que revelan la importancia de estas relaciones. Adems, una rama del derecho administrativo, el derecho urbanstico, ha alcanzado extraordinaria dimensin, mostrando la interdependencia de estas disciplinas. El derecho financiero, con su trada de gasto pblico, recurso pblico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal en los aspectos relativos a las finanzas locales.

AUTONOMA CIENTFICA Y DICCTICA DEL DERECHO MUNICIPALEl derecho municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del derecho pblico poltico; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontolgicamente del derecho constitucional y del derecho administrativo. Aceptar la existencia de un derecho municipal ontolgicamente catalogado como un breve captulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automticamente como simples oficinas burocrticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirmar la existencia de un derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotado de un contenido ontolgicamente diferencial frente al derecho constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado, dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas. La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo cientfico de un problema real de consecuencias prcticas evidentes.

Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama autnoma dentro de la disciplina jurdica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira slo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el ncleo urbano que, grande o pequeo, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo a conceptos especficos, tanto en su contenido como en la forma de enunciarse. 19

El derecho municipal aparece ya en el clan y se afirma en la ciudad-Estado, que precede a la formacin de los reinos y naciones. En un comienzo, todas las instituciones polticas, jurdicas y administrativas son esencialmente locales. La nica institucin de derecho pblico que existe desde los albores de la civilizacin y que subsiste y subsistir siempre, es la del gobierno comunal. El derecho municipal es al derecho pblico lo que la familia y la propiedad son a las instituciones de derecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el derecho pblico. Los derechos polticos y las libertades cvicas nacieron en las comunas.

Y ms adelante agregaba:

En el derecho municipal existe, como expresamos ms adelante, una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios pblicos y organizacin financiera, que son comunes a la organizacin administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra ms inmutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuracin. EL profesor Van der Berg, de Holanda, seala que el derecho municipal es una disciplina integrada por contribuciones de otras varias ciencias, una amalgama de disciplinas, pero siempre distinta de las ramas del derecho pblico que generalmente se estudian en los institutos superiores (derecho administrativo, derecho constitucional, etctera).

ObjetoNadie puede desconocer la importancia del tributo de estas otras ramas para el derecho municipal; pero, reiteramos, la nica manera racional y sistemtica de conocer al municipio es mediante una disciplina que lo comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurdico. Pinsese, para corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado desde otras muchas ciencias, que no son jurdicas. Por estas razones nos unimos a los municipalistas que exaltaron la autonoma cientfica del derecho municipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y tratan de convertir a la materia en un captulo de otra disciplina de derecho pblico.

Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociolgica y del anlisis histrico de la institucin comunal, debe abarcar el derecho municipal poltico (que estudia la teora del municipio), el derecho municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativas locales), el derecho municipal administrativo (que investiga al municipio como administracin local) y el derecho municipal financiero(que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes del derecho municipal donde se aplican los principios de estas ciencias. Slo de tal modo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y compleja temtica municipal, asimismo enriquecida con los aportes del derecho municipal comparado.

MtodoNo se puede prescindir, pues, de enfoques histricos, sociolgicos y polticos, que son fundamentales para conocer la realidad del municipio, ms all de lo que disponen las normas jurdicas.

Es cierto que el esquema bsico, el punto de partida, son las instituciones tal cual aparecen legisladas en los textos constitucionales. Pero no se trata de llegar a ellas con criterios dogmticos, propios del positivismo jurdico, que solamente atienden a los elementos formales o tericos. Si no se abandona ese dogmatismo tradicional no ser posible lograr una comprensin fecunda de los problemas constitucionales, pues muchos de los esquemas estrictamente jurdicos descritos en la Constitucin, slo se los interpreta cabalmente si se tienen presentes los condicionamientos histrico-sociales que una vez influyeron sobre el legislador para que los impusiera; ni menos podra darse una interpretacin que, recogiendo las realidades vivas del presente, permita conferirles un enfoque vivificante a institutos creados en otra poca, pero que an la comunidad mantiene como vlidos.

De otra parte, hay instituciones jurdicas que han perdido todo arraigo en la vida y en los hbitos de los pueblos. Por ello es importante superar el criterio clsico, ya que de otro modo corremos el riesgo de hablar de cosas en cierto modo abstractas, que carecen de vigor y vitalidad, porque la realidad transita por otras sendas.

Una posicin metodolgica como la asumida aqu, tiene que ver con el reconocimiento de que asistimos a una poca de cambio histrico, en la cual nos hallamos irremediablemente inmersos. Los cambios socioeconmicos, polticos y culturales hacen su impacto, en primer lugar y en forma bastante inmediata, en el mbito constitucional, cuyo soporte y hbitat son las estructuras polticas

Trtase de una ptica realista que es la hoy imperante en el estudio del derecho pblico. Siendo el derecho municipal parte incuestionable del derecho pblico, resulta de aplicacin este criterio metodolgico, que adems encuentra fundamento en la propia ontologa del orden jurdico, conformado por normas, hechos y valores, segn lo destaca la teora tridimensionalista.

Autonoma didcticaLos municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la autonoma didctica del derecho municipal, logrndolo en pocos casos. Actualmente existen ctedras de derecho municipal ( Local Government Law) en los programas de las facultades de derecho de las universidades de Alabama, Berkeley (California), Georgia, Harvard, Idaho, Kansas y Wyoming, entre otras casas de estudio estadounidenses, como cursos electivos en los aos superiores de la carrera.

Amrica siempre tuvo conciencia municipalista, manifestada en conferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios, que constituyen importantsimos cuerpos de doctrina, donde sugiri la creacin de ctedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal sentido la III, IV y V Conferencia de la Federacin Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IV Reunin Interamericana de Municipios. En posicin concordante con esta tendencia se expidi el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Ro de Janeiro en 1958. Las recomendaciones adoptadas fueron redactadas por el relator, doctor Dana Montao, y haban sido aprobadas previamente por el Primer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, organizado por la Escuela de Sociologa y Poltica de la Universidad de San Pablo.

Ellas expresan:

Primero: recomendar a las universidades del continente la intensificacin de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras de Sociologa Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio para la vida individual, familiar y estatal; segundo: propiciar la autonoma cientfica del llamado Derecho Municipal, dada la importancia adquirida por su objeto propio, como medio de promover la investigacin y la enseanza de los problemas municipales y de desarrollar el espritu de autonoma comunal; tercero: recomendar a los municipios de Amrica el fomento de la investigacin y de la enseanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales.

Y con respecto al asesoramiento:

... que se estimule por todos los medios y especialmente por el asesoramiento indispensable de los tcnicos, la colaboracin del derecho municipal cientfico en la elaboracin de las normas legales, incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictmenes y consultas, cuando fuera el caso, y adems expedientes de la moderna tcnica legislativa, a fin de que la reglamentacin de carcter general sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contenga. Otras modalidades que deben ser utilizadas para estos objetivos son: la realizacin de congresos, seminarios, cursos o ateneos y la intensificacin de las relaciones intermunicipales. Asimismo, municipios y sus federaciones o confederaciones deben vincularse a similares de otros pases y a entidades de la importancia de la Organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermunicipal (OICI) o la Unin Internacional de Autoridades Locales (IULA). Se trata, finalmente, de exaltar el municipalismo como medio de unin y fraternidad entre los pueblos y ciudades del mundo.

Polmica interna a la Autonoma del Derecho Municipal

Es preciso delimitar previamente el sentido del debate sobre la llamada autonoma del derecho municipal a fin de comprender su verdadero alcance.

Cuando se discute sobre la autonoma del derecho municipal no se hace referencia al derecho municipal objetivo, considerado como el conjunto de todas las normas jurdicas atinentes al municipio sino a la disciplina del derecho municipal que tiene como propsitos el estudio de ese derecho municipal objetivo.

De modo semejante conviene aclarar que el vocablo autonoma cuando es objeto de este problema reviste una certificacin lata, no conviene la idea de autorregulacin que sera inadecuada en cuanto se refiere a un estudio cientfico sino la delimitacin de un contenido problemtico propio o conjunto de conocimientos organizados como mbito independiente.

Segn Bielsa: El derecho municipal no trata de normas especficas que constituyen un derecho autnomo con caracteres propios o diferenciales, sino de principios generales como a lo sumo como modalidades determinadas por la aplicacin especial a un organismo esencialmente administrativo, ms bien autrquico, no siempre autnomo.

El profesor Greca: En su valiosa obra Derecho y Ciencia de la Administracin Municipal expresa que el derecho municipal constituye con el derecho administrativo del que es en realidad una parte especializada, un derecho vivo, que actualiza el porvenir y cuyo vigoroso impulso llevar a la sociedad a realizaciones hoy imposibles de prever.

Sostienen la tesis autonomista entre otras destacados municipalistas como Korn Villafae y Dana Montao. Segn Korn Villafae es una rama cientficamente autnoma del derecho pblico poltico con accin pblica que estudia los problemas polticos jurdicos y sociales del urbanismo, y que guarda estrecho contacto con el derecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la historia institucional y la ciencia del urbanismo, Dana Montao seala que el derecho municipal tiene como objeto propio el estudio del derecho municipal y que este, as como la administracin municipal son de distinta naturaleza que el gobierno y la administracin del Estado.

De las opiniones expuestas se desprende que la actitud negativa frente a la autonoma de la disciplina jurdica denominada derecho municipal, deriva del perjuicio injustificado que indica su propsito a la investigacin y al estudio de carcter administrativo y procedimiento de la misma ndole, con exclusin de los dems temas bosquejados antes que deben ser comprendidas en su contenido.

Dentro de este orden de ideas el I seminario Inter americano de estudios municipales que en noviembre de 1958 antecedi a Sao Pablo Brasil. Al sptimo congreso interamericano de municipios, proclam el reconocimiento de la autonoma cientfica del derecho municipal y recomend a las universidades que no las tuvieran la creacin de ctedras para la enseanza e investigacin de dicha disciplina. La ctedra de derecho municipal fue creada en 1906 en la U. De la Habana, en 1910 en la U. De Madrid. En las U. Argentinas comprende 2 asignaturas que se refiere al ordenamiento nacional y al derecho comparado. En el Per Facultad de derecho de la U.N.M.S.M. de Lima a peticin del doctor MARIO ALZAMORA VALDEZ, se acord en 1962 la creacin de dicha ctedra, ello fue seguido por otras universidades.

MARCO LEGAL MUNICIPAL PERUANOPor: DOMINGO GARCA BELAUNDE

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6. UBICACIN DEL MUNICIPIO DENTRO DEL -ESTADO MODERNO

Como se ha sealado, el municipio tuvo histricamente un papel fundamental en la consolidacin de la democracia y en el nacimiento de las nuevas repblicas, as como en su desarrollo posterior. Pero al cumplir tan importante rol histrico, ha perdido gran parte de su protagonismo. En la Edad Media y en pocas posteriores, los municipios se mantenan inclumes, muchas veces frente al poder central, el cual tena que respetar, a veces, sus derechos y prerrogativas. Todo esto ha cambiado radicalmente. Hoy en da el municipio se ha articulado dentro del aparato del Estado, cumpliendo sus propios fines pero adems con serias limitaciones, pues debe andar dentro de los carriles que le fija el Estado y no los propios que l quiera darse. Esto es, el municipio actual ya no decide solo su destino: lo hace dentro de las pautas dadas por el Estado, con libertad de movimiento y con fines propios, pero dentro de un cuadrante determinado. Y esto, sin contar con la aparicin en Europa en la llamada desmunicipalizacin, cuya problemtica es distinta y requiere un tratamiento aparte.

Pero esta no ha sido la nica limitacin que ha tenido el municipio al ingresar al siglo XIX y an ms, en el siglo XX. Y es que, fortalecido el Estado moderno y existente el municipio como una realidad social e histrica, ambos entre s se encuentran muy alejados para hacer las coordinaciones del caso. En la Edad Media los municipios iban por un lado y los reinos podan ir por otro, pero esto no es posible en los Estados modernos. Entonces surge la necesidad de la coordinacin entre el Estado y los municipios, y para ello se crean rganos intermedios. Estos son las provincias, los departamentos, las regiones, las comarcas, etc., o cualquiera que sea el nombre que quiera drseles. As tendramos la siguiente pirmide: en el vrtice ubicamos el Estado; al medio la regin, departamento o comunidad autnoma, y en la base, el municipio. La forma como cada uno de estos estamentos se desenvuelve, depende, por cierto, de cada situacin y de la legislacin existente.7.- EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1979

La Constitucin de 1979 es la primera Constitucin moderna del siglo XX y la que representa una innovacin con respecto a las que la precedieron. El modelo constitucional peruano, fraguado en los primeros aos de la Repblica, se condens, por as decirlo, en la Carta de 1828, cuyas lneas matrices se mantuvieron durante ms de cien aos, hasta que fue cambiada totalmente por la Constitucin de 1979, que represent una ruptura frontal con el constitucionalismo anterior, ya que: a) adopt una nueva estructura formal, b) moderniz su terminologa, c) replante el problema de los derechos humanos, d)introdujo nuevas figuras constitucionales autnomas, tales como el Ministerio Pblico, el Tribunal de Garantas Constitucionales, el Consejo Nacional de la Magistratura, etc. e) replante la estructura clsica del poder y su distribucin, tal como la estructura del Parlamento, f) dise una nueva distribucin territorial del Estado, incluyendo con precisin las competencias de los municipios, etc. Cabe sealar que esta tendencia inaugurada en la Constitucin de 1979, se mantiene en la actualidad, si bien es cierto que la vigente Carta de 1993 trae algunas novedades y sobre todo un perfil ideolgico poltico ms definido, acorde con los tiempos.

Pues bien, en la Carta de 1979 se establece dentro del ttulo dedicado a la Descentralizacin, a los gobiernos locales y a los gobiernos regionales. El artculo 252 seala que las municipalidades son los rganos de gobierno local y tienen autonoma econmica y administrativa en los asuntos de su competencia, precisando que habr consejos municipales provinciales, distritales y dems que se establezcan, conforme a ley.En cuanto a sus competencias, al artculo 254 indic las siguientes:

i) Acordar su rgimen de organizacin interior.

ii) Votar su presupuesto.

iii) Administrar sus bienes y rentas.

iv) Crear, modificar o suprimir sus contribuciones, arbitrios y derechos.

v) Regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito.

vi) Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales.

vii) Contratar con otras entidades pblicas o privadas, preferentemente locales, la atencin de los servicios que no administran directamente.

viii) Planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar los planes correspondientes, y

ix) Las dems atribuciones inherentes a su funcin, de acuerdo a ley.

Por su lado, el artculo 255 estableci algunas prerrogativas especiales para las municipalidades provinciales y en exclusiva para stas. Finalmente, el artculo 258 previ la existencia de una Ley Orgnica de Municipalidades.

8. EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1993.El captulo dedicado a la Descentralizacin en la vigente Constitucin, al igual que su predecesora, est dedicado a las regiones y municipalidades. Las regiones se enuncian como proyecto y en forma vaga.En cuanto a las municipalidades, es parecida a la anterior Constitucin, ya que les asigna las siguientes competencias (art.195):

i) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.

ii) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. iii) Administrar sus bienes y rentas.iv) Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad.

v) Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes.

vi) Dictar las normas inherentes a la gestin regional.

vii) Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.

viii) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.

ix) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.

x) Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley.

MARCO LEGAL MUNICIPAL PERUANO Constitucin de 1979 Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 23853 (1984) Constitucin de 1993. Ley Orgnica de municipalidades, Ley N. 27972 (2003). JERARQUA DE LAS NORMAS JURDICAS EN EL SISTEMA PERUANO

Constitucin. Leyes. Decretos legislativos. Decretos Supremos. Otras. [1] La repblica representativa municipal, La Plata, 1944, p. 36.

[2] Estudios de poltica y derecho municipal , Maracaibo, Venezuela, Universidad del

Zulia, 1962, pp. 18 y 19.

[3] Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, p. 19.

([6]) Patrn Faura, Pedro y Patrn Bedoya, Pedro. Pg. 40, Derecho Administrativo y Administracin Pblica en el Per, Editorial GRIJLEY, Lima-1997.

([7]) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Ob. Cit. Pg. 961.

([8]) Herbert J. Chruden y Arthur W. Sherman, Jr., Administracin de Personal, Cia. Editorial Continental S.A. de C.V. Mxico, Dcima Impresin, Marzo de 1986.

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