curso der urbanismo

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CURSO DE URBANISMO

MÓDULO III: PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

Javier Gatón Pérez de Albéniz

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ÍNDICE Tema 1.- El sistema de Ordenación Urbanística I.-Preámbulo. El sistema normativo urbanístico. Los planes urbanísticos

A.- El sistema general; su estructura. B.- Los planes urbanísticos.

II. Breve descripción de la actividad urbanística Tema 2.- Los elementos básicos de la ordenación fís ica urbanística y su repercusión en la organización y la forma de la ciudad. I.- Introducción. II. Formas de poblamiento III.- La ciudad es territorio IV.- Ciudades de crecimiento espontáneo u ordenado. V.- División del medio urbano. VI- El tejido urbano VII.- Clasificación de los núcleos de población en función de los tejidos urbanos. VIII. Tipos edificatorios. IX.- Relación entre tipo edificatorio y tejido urbano. X.- Sistemas de ordenación XI. La definición de la forma de los edificios por el plan urbanístico. Tema 3.- La calificación del suelo I. Introducción II.- El uso urbanístico

A.- Concepto de uso del suelo y de uso urbanístico. B.- Clasificación de los usos del suelo. C- Otras agrupaciones.

III. Las intensidades de los usos urbanísticos. A.- Edificabilidad física. B.- Densidad de población. D.- Ocupación de terreno.

IV. LA calificación del suelo. A- Concepto. B- Niveles la calificación del suelo.

1. Los textos legales que regulan la calificación del suelo en la Ley 2/2006. 2. La calificación global del término municipal. 3.- La calificación pormenorizada del suelo urbano y urbanizable.

Tema 4.- La ordenación estructural I.- Introducción.

A.- La superioridad de la ordenación del territorio. B.- Facultades de la ordenación urbanística. C. Categorías de la ordenación urbanística. D.- El ámbito de ordenación pormenorizada.

1.- Concepto genérico. 2.- El ámbito de ordenación urbanística en la Ley 2/2006.

II.-La ordenación urbanística estructural. A.- División de las determinaciones. B.- Determinaciones de carácter general.

1.- Introducción 2- Determinaciones de régimen jurídico del suelo: la clasificación del suelo. 3.- Determinaciones de ordenación física estructural.

a.- La calificación global. b.- Los sistemas generales. c.- Los alojamientos dotacionales d.- Las viviendas de protección pública. e.- La protección medioambiental y del patrimonio cultural inmueble. f.- La reconsideración en detalle de la clasificación del suelo y los ámbitos de ordenación.

4.- Determinaciones de ejecución de la ordenación urbanística.

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5.- Determinaciones de estrategia de la evolución urbana y de la ocupación del suelo, y de organización temporal del desarrollo de la ordenación estructural y de la ejecución. 6.- Determinaciones adicionales, la definición del régimen transitorio de las preexistencias disconformes con el planeamiento.

C.- Determinaciones del suelo urbano y del suelo urbanizable sectorizado. 1.- La delimitación de los suelos urbano y urbanizable sectorizado. 2.- La determinación de los ámbitos de ordenación pormenorizada. 3.- Asignación de la edificabilidad urbanística y sus límites.

a.- Los límites a la edificabilidad urbanística en ámbitos con uso predominantemente residencial.

i.- Ámbito de aplicación de los límites. ii.- Fórmula de cálculo de los límites.

1).- En la Ley 2/2006 1).- En el Decreto 105/2008.

iii.- Los límites a la edificabilidad. b.- Los límites a la edificabilidad urbanística en ámbitos con uso predominantemente industrial o terciario. c.- El régimen transitorio.

4.- Los estándares de vivienda de protección pública. 5.- Las características de los sistemas locales y las condiciones de la urbanización. 6.- La cuantificación y las densidades residenciales.

D. Determinaciones específicas del suelo urbanizable no sectorizado. E. Determinaciones específicas del suelo no urbanizable.

1.- Cuestiones previas. a.- El medio físico y el suelo no urbanizable. b.- Las DOT. c.- Generalidades sobre los usos autorizados en el suelo no urbanizable por la legislación de suelo estatal y la vasca de suelo y urbanismo.

i.- La legislación de suelo estatal. ii.- La legislación vasca de suelo y urbanismo.

2.- Las determinaciones del suelo no urbanizable en la Ley 2/2006 a.- Introducción. b.- Determinaciones del suelo no urbanizable común.

i.- La calificación global. ii.- Los actos y usos permisibles.

c.- Los sistemas generales. d.- Los núcleos rurales.

i.- Las definiciones de núcleo rural y caserío ii.- La regulación del núcleo rural.

e.- Las reservas de suelo f.- Normas de aplicación directa.

Tema 5.- La ordenación urbanística pormenorizada. I Introducción II.- Contenido detallado de la ordenación pormenorizada.

A. Contenido de la ordenación pormenorizada del suelo urbano y urbanizable. 1.- Introducción 2.- Determinaciones de régimen jurídico del suelo. 3.- Determinaciones de la ordenación física.

a.- La calificación pormenorizada. b.-Los sistemas locales o subzonas dotacionales locales.

i.- El concepto. ii.- Los estándares

1) En el suelo urbanizable 2).- En el suelo urbano no consolidado por la urbanización cuyo desarrollo se 3).- En el suelo urbano no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada

c.- Los usos y sus edificabilidades. d.- Las condiciones de la edificación y de la parcelación.

i.- Las condiciones de la edificación. ii.- La regulación de la parcelación.

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e.- Los bienes inmuebles de interés cultural f.- Las alineaciones y las rasantes g.- El régimen de las edificaciones preexistentes

4.- Determinaciones de la programación. 5.- Determinaciones de gestión de la ejecución. 6.- Determinaciones de índole diversa.

B. Contenido de la ordenación pormenorizada del núcleo rural del suelo no urbanizable. Tema 6: Los planes y restantes instrumentos de orde nación urbana: clases, contenidos y peculiaridades. I.- Introducción. II.- Clases de planes y otros instrumentos de ordenación urbanística. III.- El planeamiento estructural.

A. El plan general de ordenación urbana. B. El plan de compatibilización del planeamiento general. C. El plan de sectorización.

IV.- El planeamiento de ordenación pormenorizada o de desarrollo. A. El Plan Parcial. B.- Planeamiento especial.

V.- Restantes instrumentos de ordenación urbanística. A.- Preámbulo B. Estudios de detalle. D. Catálogo

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Tema 1

El sistema de Ordenación Urbanística

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I.-PREÁMBULO. EL SISTEMA NORMATIVO URBANÍSTICO. LOS PLANES URBANÍSTICOS A. El Sistema General; su estructura. Decían E. García de Enterría y L. Parejo en su libro "Lecciones de Derecho Urbanístico" que el sistema normativo urbanístico del texto refundido de 1976 de la Ley del Suelo se articulaba alrededor de un principio esencial: por una parte, estaba una normativa básica (la Ley, sus reglamentos, la Ley de Expropiación Forzosa), que daba cobertura general al sistema y que marcaba las directrices globales en que el mismo debía desarrollarse. En segundo término aparecían un conjunto de planes de distinto valor y alcance, que desarrollaban aquellas directrices globales o reglas básicas que enunciaba la normativa estatal y que, en virtud de la remisión expresa que ésta les hacía, llevaba a su último término la ordenación concreta y singular de cada parcela de suelo de todo el territorio. Hoy, en el contexto de la legislación actual, lo anterior sigue siendo válido con alguna matización: la primera que a la legislación estatal hay que añadir la autonómica. B. Los planes urbanísticos. Siguiendo a los anteriores autores, la ordenación urbanística, por remisión de la legislación, pertenecía a los planes urbanísticos, por lo que aquélla quedaría vacía si no existieran estos últimos1. El plan de ordenación urbanística es el documento técnico que desarrollando la normativa estatal y autonómica define la ordenación concreta y singular del territorio municipal. Establece las acciones a realizar para materializar la ordenación propuesta (el qué), los agentes que deben realizarlas (el quién), el plazo en que deben efectuarse (el cuándo) y la forma de llevarlas a cabo (el cómo). En él se distingue su contenido material o las determinaciones y su contenido formal o los documentos gráficos y escritos en los que se expresan aquellas. La característica fundamental de la naturaleza de los planes en la legislación anterior (T.R 1975 de la Ley del Suelo) radicaba en su autonomía y su especialidad pues obedecían al principio de competencia: por un lado, en el campo que les reservaba la Ley no podían entrar otras normas reglamentarias (un decreto de un órgano supramunicipal no podía fijar las zonas edificables, por ejemplo); y por otro, cada ámbito espacial debía ser ordenado por un tipo de plan concreto, y no otro, aunque fuera de superior jerarquía, el cual, a su vez, debía ser aprobado por la autoridad competente: por ejemplo, la clasificación del suelo pertenecía al Plan General y la ordenación detallada del suelo urbanizable al plan parcial. Esto también sigue siendo válido ahora con la matización, para simplificar, de sustituir los planes por los rangos de la ordenación urbanística, pero esto se irá viendo a lo largo del presente Módulo. II. BREVE DESCRIPCIÓN DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA A.- Realizada la anterior introducción a modo de declaración general y básica de principios, en el Urbanismo o, dicho de otro modo, en la actividad urbanística, y por tanto en la Ley 2/2006, existe un proceso, que se expone después de aportar las siguientes opiniones2 de carácter general sobre la Exposición de motivos de la Ley. En el libro “Derecho Urbanístico del País Vasco”, editado en 20083 por “El Consultor de los Ayuntamientos. La Ley”, Fernando Luis Ruiz Piñeiro (entonces presidente del TSJPV) en el artículo que escribió como presentación de esta publicación describe la Exposición de Motivos de la Ley, junto con un breve esquema de la misma. Tal artículo se limita, al objeto de su tema sin añadir comentarios adicionales sobre las cuestiones que el texto legal pudiere plantear; lo

1 También es verdad que hoy existe un buen número de planes territoriales que cada vez más constriñen el campo tradicional de la competencia urbanística y de la autonomía municipal. 2 A largo de estos apuntes va a ser en este apartado la única vez que voy a hablar en primera persona, para recalcar que son opiniones exclusivamente personales, expuestas, por tanto, a error y , quizá, no muy objetivas. 3 Antes de la aprobación del Decreto 105/2008, de 3 de Junio, de medidas urgentes en desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.

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que es totalmente lógico. Para un estudio más profundo que el que aquí se va a efectuar recomiendo su lectura. A mí, por mi parte, me interesa recalcar alguna otra cuestión sobre la Exposición de motivos en relación con el posterior articulado de la Ley 2/20064. A los profesionales del Derecho explicarles qué es y cuál es el objeto de una exposición de motivos de una ley les resultará de una total ingenuidad. Sin embargo, a aquellas personas ajenas a tal disciplina5 puede serles de utilidad advertirles que una ley no empieza en su artículo primero, sino en la reiteradamente citada exposición de motivos. Algunos 6 la expresan como “el documento previo al articulado de la ley en el que se exponen sus razones ideológicas y filosóficas (máxime en una materia como el urbanismo): las razones fundamentales de la misma y la motivación de su contenido. Es la parte no normativa, por tanto, que explica las razones que han movido a legislar sobre una determinada materia o cambiar la normatividad ya existente sobre la misma”. En este sentido, la experiencia me ha enseñado (debido especialmente a las enseñanzas adquiridas por contagio de muchos años de trabajo de colaboración en la Administración con mis compañeros juristas) a acudir, en busca de ayuda, a las exposiciones de motivos cuando en el articulado de las leyes encontraba dificultades de comprensión (y unas veces la encontraba y otras no). Todo lo anterior viene a cuento porque la Exposición de motivos de la Ley 2/2006 (su autobombo) no cuadra con las deficiencias de su articulado. Esto hoy es mucho más claro7, pues desde su fecha de entrada en vigor (septiembre de 2006) han ocurrido diversos hechos que de forma anunciada o imprevista han ratificado sus deficiencias y su impotencia para solucionar los problemas que dice resolver. Entre estas circunstancias citaría:

a.- Para solucionar parte de tales deficiencias tuvo que ser aprobado el Decreto 105/2008, de 3 de Junio, de medidas urgentes8 en desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, con tan mala fortuna o acierto que ha creado más problemas que las soluciones; algunas de las cuales, que se irán exponiendo en los temas siguientes, constituyen auténticos dislates como, por poner un solo ejemplo, la forma en que ha sido regulada la cesión de las dotaciones locales en el suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad ponderada.

4 En nota a pie de página me voy a permitir una licencia: cuando uno se encuentra en el final de su vida profesional ha sido actor, pero sobre todo espectador, de los acontecimientos urbanísticos ocurridos en Euskadi en los últimos cuarenta años, que pueden remontarse hasta los 55 (1956) si añado algunas otras vivencias personales. En este tiempo han sido aprobadas varias leyes urbanísticas y territoriales estatales y vascas (incluidas sus modificaciones). Pues bien, echando la vista atrás y reflexionando sobre lo pasado, he comprobado (desde mi ignorancia del campo del Derecho) un proceder casi común en la redacción de las exposiciones de motivos de aquellos textos legales:

1º.- En principio, todas se ciñen al objeto de su función, con mejor o peor fortuna., o, dicho de otro modo, con mayor o menor valor didáctico o doctrinal. 2º.-Como es natural, también todas ponen en evidencia las carencias o deficiencias de la legislación anterior que motivan su modificación. 3º.- Pero no es nada infrecuente que tales deficiencias se magnifiquen inmotivadamente (a veces no se sabe muy bien si es por ignorancia sobre sus posibilidades o por la incapacidad para sacar fruto de ellas). Y a partir de aquí, el nuevo texto legal, anuncia con arrogancia las medidas que van a solucionar de modo infalible los problemas del país; y lo hace con la misma seguridad con la que se comercializa un producto farmacéutico que ha sido mundialmente sometido a todo tipo de controles exigidos por la OMS.

Sea como fuere, tras cada modificación legal algunos problemas obtienen definitivamente su solución, pero otros muchos persisten de forma reiterada. He dicho todo esto, porque esta Ley 2/2006, a pasar del autobombo de su Exposición de motivos, ha demostrado ser (cosa que se ve claramente hoy cuando han pasado cinco años desde su entrada en vigor) lo que se vaticinó en un principio: un documento que no ha venido a enriquecer el panorama urbanístico vasco. (cosa que es más grave si nos damos cuenta de que, cuando fue aprobada, todas las demás CCAA tenían su propia legislación, y, por tanto, poseíamos las experiencias positivas o frustradas del resto). Justo es decir, finalmente, que la calidad del planeamiento municipal vasco es por lo general notable (y en frecuentes casos, sobresaliente). Pero tal mérito hay que atribuírselo a los conocimientos y profesionalidad de las personas que lo han elaborado, tras un proceso de maduración de la legislación de 1956 y del Texto Refundido del 76 y sus reglamentos. Y gracias a esta inercia, siguen redactándose hoy planes meritorios. 5 Entre las que me encuentro, así como la mayoría de los asistentes a este Curso. 6 Definición obtenida de Internet 7 Estos apuntes están redactados en septiembre de 2011. 8 Que una Ley necesite unas “medidas urgentes” para aclarar parte de su articulado puede considerarse de “nota”, pero que, además, tarden en redactarse dos años después de su entrada alcanza el sobresaliente.

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b.- Después, tuvo su entrada en vigor la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y después su el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo. Hoy es el día que nuestra legislación no ha sido adaptada a la citada estatal, lo que está ocasionando serios problemas tanto en lo que se refiere a ciertos aspectos de la ordenación urbanística, como, sobre todo, a la gestión. c.- Tampoco a día de hoy han sido aprobados los reglamentos propios de nuestra Ley: ni han sido aprobados, ni, al parecer, se les espera. d.- Por si fuera poco, la llegada posterior de la enorme crisis económica, o como los supuestos expertos en la materia quieran llamarla cada día, ha puesto ”patas arriba” gran parte del entramado de la Ley. Así, la vivienda que se expone como uno de los grandes problemas de Euskadi en el punto 1 del apartado II de la Exposición de motivos, puede seguir existiendo pero en una forma radicalmente diferente (y en algunos casos más dramática) a la del año 2006. e.- También pueden ser citadas las novedosas aportaciones que se presentaban como panaceas definitivas que iban a resolver los problemas de la vivienda o de la gestión, a saber: la dotación residencial protegida o la cuestión del agente urbanizador, de las cuales ni antes de la crisis ni después de ella se ha tenido ninguna noticia. Igualmente, es un ejercicio de autobombo que, en aras a una utilización racional e intensiva del suelo, se atribuya como novedad la limitación de las densidades y edificabilidades mínimas en los diversos ámbitos de ordenación, cuando esto (y quizá de forma más elaborada) ya estaba establecido en el PTP de Álava Central. O la prohibición de los usos residenciales en suelo no urbanizable no vinculados a los procesos productivos agropecuarios, cuando tal limitación había sido zanjada en la Ley 5/1998, de 6 de marzo, de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana, y en el caso concreto de Álava en el año 1991 a través de las NSTHA.

B.- Estos comentarios previos sobre la Ley y su Exposición de motivos, no implica que no tenga aspectos positivos, entre los cuales pueden destacarse la configuración del urbanismo como una función pública, la incidencia en la política del medio ambiente o la potenciación de la participación ciudadana, por ejemplo. Dejando a un lado todo lo señalado hasta ahora; en la actividad urbanística antes aludida, y por tanto en la Ley 2/2006, existe un proceso que se puede describir de esta manera La Exposición de Motivos9 muestra las claves que quieren marcar las diferencias con la normativa sustituida. Así, establece como objetivos prioritarios de la Ley los siguientes:

•Recuperación de la iniciativa pública en las actividades urbanísticas. •Interdicción de las prácticas especulativas de carácter inmobiliario mediante:

- Flexibilidad en la gestión de la ordenación urbanística - Efectividad de los instrumentos de gestión y ejecución urbanísticos.

•Aseguramiento de los derechos constitucionales del ciudadano al acceso a una vivienda digna y adecuada. •Introducción de nuevos mecanismos de intervención administrativa de las administraciones públicas en el mercado del suelo e inmobiliario. •Orientación del urbanismo hacia el principio de desarrollo sostenible. •Garantía del derecho a la participación ciudadana.

C.- El Título I enuncia las disposiciones y los principios generales del Urbanismo. Entrando en el articulado, la Ley describe un proceso (representado en el esquema que viene después de este párrafo) que sigue este camino: 1º, se parte de la consideración capital del Urbanismo como función pública; 2º, el Urbanismo comprende un conjunto de potestades administrativas que sirven al desarrollo de su función pública urbanística; 3º, los principios generales del Urbanismo marcan unas directrices básicas de tal modo que la función pública del Urbanismo

9 A partir de este punto, en el presente tema eludo todo comentario personal.

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se cumple y las potestades administrativas se ejercen de conformidad con aquéllos; 4º, volviendo al camino, cada potestad administrativa comprende un conjunto de facultades; 5º, la definición de cada facultad se concreta en una o varias determinaciones; 6º, a su vez, cada “determinación” diseña una o varias acciones a realizar; y 7º, el conjunto de esas acciones que se realizan al desarrollar las determinaciones y ejercer las facultades, se dirigirá al logro de las finalidades generales queridas por la Ley y las concretas demandadas por la ordenación territorial y las de la estrategia de la ordenación que serán el reflejo de la política urbanística municipal.

D.- En desarrollo de lo anterior, el Capítulo I del Título I nos define en su artículo 2.1 el concepto de Urbanismo como:

“una acción pública que tiene por objeto la ordenación, programación, dirección, supervisión, control y, en su caso, ejecución de: a) La utilización o el uso del suelo. b) La transformación urbanística del suelo mediante la ejecución de la ordenación urbanística que se materializa en su urbanización y edificación. c) La construcción y la edificación. d) El uso, la conservación y la rehabilitación de construcciones, instalaciones y edificaciones.”

Después, en el punto 3 del mismo artículo 2 añade que:

“Sirven al desarrollo de la función pública urbanística las siguientes potestades”: a) Concreción del régimen urbanístico del suelo. b) Regulación del mercado del suelo y de la vivienda. c) Ordenación urbanística. d) Ejecución de la ordenación urbanística. e) Garantía, facilitación y fomento de la participación ciudadana.

EL URBANISMOEs una función pública

La función pública urbanística se cumpleY las potestades administrativas se ejercen de conf ormidad con

Los principios generales del Urbanismo

A relizar para el logro de las finalidades de Ley, el planeamiento territorial

y la política urbanística municipal y de la estrat egia del plan

Que, a su vez, definen

Las acciones concretas

Cuya definición se contreta mediante

Sus determinaciones

Las potestades administrativas comprenden un conjun to de

Facultades

Sirven al desarollo de la función pública urbanísti ca

Las potestades administrativas

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f) Fomento e intervención del ejercicio de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y de la edificación.

g) Protección de la legalidad urbanística, restauración del orden infringido y sanción de las infracciones.

h) Intervención en el mercado de suelo y vivienda. E.- En lo que atañe a la ordenación urbanística, que es el objeto de este módulo, el artículo 50 establece las siguientes facultades:

a) Clasificar la superficie completa del término municipal en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. b) Realizar la calificación global del término municipal, dividiéndolo en zonas de distinta utilización predominante. c) Establecer la ordenación estructural en todo el término municipal y la pormenorizada en el suelo urbano y urbanizable. d) Señalar en suelo urbano y urbanizable las edificabilidades físicas máxima y mínima y las dotaciones adecuadas al bienestar de la población, y determinar en suelo no urbanizable los usos compatibles con su preservación. e) Determinar, a través de su calificación, los suelos sobre los que el planeamiento procederá a la implantación de edificaciones afectas a determinados usos protegidos, entre ellos viviendas sometidas a algún régimen de protección público. f) Regular la utilización del suelo y las condiciones de autorización de todo tipo de obras sobre el mismo. g) Establecer la programación que fuera precisa para ejecutar la ordenación urbanística. h) Delimitar ámbitos objeto de regeneración y rehabilitación y las normas de protección del patrimonio urbanizado y edificado del municipio.

Y en los artículos 10 a 17 y en los posteriores al 50 transcrito la Ley define y describe las determinaciones que pertenecen a aquellas facultades.

F.- Finalmente, el Título I enumera y describe los principios generales del urbanismo: de desarrollo sostenible10; de subordinación al interés público; de competencia del planeamiento urbanístico; de concertación; de coherencia de la ordenación urbanística; de participación ciudadana; y de información pública.

10 Salvo una alusión al disfrute del patrimonio cultural, parece que el desarrollo sostenible se ve exclusivamente desde la óptica ambiental. La más conocida definición de “desarrollo sostenible” es la de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (Comisión Brundtland) de 1987. La hizo suya la Unión Europea; para quien el desarrollo sostenible se basa en cuatro pilares: económico, social, medioambiental e internacional que deben reforzarse mutuamente. Puede consultarse la “Comunicación de la Comisión. Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible” de 2001 y la “Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a la revisión de la estrategia para un desarrollo sostenible” de 2005.

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Tema 2

Los elementos básicos de la ordenación física urban ística y su repercusión en la organización y la forma de la ciu dad.

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I.- INTRODUCCIÓN. En este tema se analizan, en su forma más simple, varios, de los elementos primigenios que van a actuar en el origen de la ordenación física o espacial. Son los conceptos que podrían llamarse los “elementos básicos de la forma urbana”. Considerados habitualmente propios de la Arquitectura juegan un papel capital en la forma de la ciudad y/o el diseño urbano, y, por consiguiente, en la ordenación física urbanística; y, en ese momento del paso de ser un concepto arquitectónico a formar parte de esta ordenación es cuando adquieren un carácter jurídico. Por ello, todo aquel profesional que desee incorporarse al campo del urbanismo debe conocerlos, entenderlos y comprenderlos con soltura. Finalmente, se analiza las diversas maneras de manejar los anteriores elementos y cómo cada una de ellas genera partes de la ciudad distintas y singulares en sus formas y trazados urbanos. II. FORMAS DE POBLAMIENTO A.- La distribución de los habitantes de un lugar no es homogénea, las personas, de siempre, se han unido para convivir y ocupar el territorio de formas diversas: así en nuestra Euskal Herria existen estas tres formas tradicionales de poblamiento11 (algunas de las cuales se han reconocido incluso en los poblados de la Edad de Hierro): 1.-El poblamiento de casas aisladas rodeadas generalmente de huerto agrupadas en torno a uno o varios edificios de uso común: se trata del núcleo de población conocido como “aldea alavesa”, cuya existencia en la zona central de Álava es conocida desde la Alta Edad Media (foto 1).

2.- El poblamiento disperso, característico especialmente del medio rural de la Vertiente Cantábrica, en el cual la población se disemina en caseríos aislados o en pequeños grupos, disponiendo de un núcleo de población concentrado donde se asientan los equipamientos de la colectividad: iglesia, ayuntamiento (foto 2).

11 Puede consultarse, por ejemplo: “Eusko Lurra. Geografía del País Vasco” de Iñigo Agirre (editorial ETOR), pgs. 38 y 39.

Foto 1, Aperregi, Araba

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3.- El poblamiento concentrado, que ha dado lugar a las ciudades y se caracteriza por la agrupación de edificios, (generalmente adosados unos a otros) en torno a varios edificios de uso común, formando los espacios públicos de las calles (de circulación rodada o peatonal), las plazas y los jardines (fotos 3, 4 y 5)

B.- Además, en los crecimientos continuos o discontinuos de los núcleos de población, habidos desde mediados del siglo XIX, se distinguen tres modalidades que son el resultado de las formas de definir la forma urbana, que se analizan posteriormente.

Foto 2, Errezil; Gipuzkoa

Foto 3, Kamnik, Eslovenia Foto 4, Bassano del Grappa, Italia

Foto 5, Guimaraes, Portugal

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1.- El crecimiento que sigue las pautas señaladas en el poblamiento concentrado y ha dado lugar a las expansiones en forma de ensanche de nuestras ciudades (foto 6).

2.- El crecimiento que ha recibido el nombre de “ciudad jardín”, basado en la baja densidad caracterizada por la casa, aislada o adosada formando pequeños grupos, con jardín. Puede, en mayor o menor medida, encontrarse en cualquiera de los núcleos de población antedichos (foto 7).

3.- El crecimiento que surge con el Movimiento Moderno, y que en Euskadi se hace habitual a partir de 1955 (especialmente tras la aprobación de la Ley del Suelo de 1956). Se basa en el modelo que ha recibido el nombre de “edificación abierta”. Se encuentra en todas nuestras ciudades tradicionales y en el resto de los núcleos de población que han experimentado expansiones importantes en los últimos cuarenta años (foto 8).

Foto 6, Donostia

Foto 7, Ciudad Jardín, Gasteiz

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III.- LA CIUDAD ES TERRITORIO La formación de cada ciudad se inició en un momento concreto de la Historia. Las causas que la motivaron pudieron ser diversas: la existencia de un cruce de caminos, de un castillo o un convento, el paso de un río, el acto voluntario de poblamiento de un lugar y de fundación de una ciudad fruto de una decisión estratégica colonizadora, etc. Según Juli Esteban i Noguera12 la parcelación sucesiva de terrenos para la edificación tuvo como referencia, para ordenarse, aquellos elementos que le ofrecía el territorio, caminos, márgenes, cursos de agua, etc. A medida que el área urbana fue creciendo, se incorporaron los componentes de la geografía del territorio, convirtiendo los arroyos en calles, los ríos o playas en protagonistas de auténticos espacios urbanos (foto 9), las irregularidades topográficas en escaleras y elementos de ordenación (foto 10), los cortes del terreno y demás elementos naturales en líneas límite del área urbana, etc (foto 11).

12 “Elementos de Ordenación Urbana”, pág. 17, Publicaciones del Colegio Oficial de Arquitectos de Cataluña., 1.981.

Foto 10, Auch

Foto 8, Ametzola

Foto 9, Bilbao

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De esta manera, los componentes del territorio se reconocen en los tejidos urbanos (foto 11 y 12)., poniendo en evidencia que la ciudad considerada como un lugar es también territorio y como “cosa construida” establece una relación íntima e irrepetible con el territorio que ocupa y por consiguiente con el territorio que la rodea.

Y siguiendo siempre al mencionado autor, esta rica congruencia entre lo construido y el lugar que ocupa, se aprecia simplemente (en las ciudades que no han sufrido el trauma de crecimientos acelerados e incontrolados) contemplando la posición de las ciudades en el territorio. Puede decirse que, normalmente, están muy bien situadas y esto tanto por lo que se refiere a la manera en que el tejido urbano se superpone a una topografía (foto 12) y a unos elementos territoriales (foto 13), como por lo que se refiere a localización de las ciudades, la relación entre unas y otras, en el conjunto territorial. IV.- CIUDADES DE CRECIMIENTO ESPONTÁNEO U ORDENADO. Pues bien en aquella formación de las ciudades no siempre ha existido siempre una idea planificadora. Es bien sabido que la mayoría de las ciudades son el resultado de un largo

Foto 11, Laguardia, Araba

Foto 12, Gasteiz Foto 13, Ondarroa

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proceso evolutivo. Esta evolución natural no planificada, originada generalmente a partir de una aldea, se denomina crecimiento orgánico (foto 14).Por contra, existen otras ciudades (nuestras villas, por ejemplo) que se han expansionado mediante métodos planificados y predeterminados: son las denominadas ciudades de crecimiento ordenado (foto 15).

Sin embargo, ese crecimiento orgánico no significa desorden urbanístico, puesto que en la mayoría de estas ciudades podemos comprobar cómo los trazados urbanos se ajustan a patrones no definidos, pero conocidos y transmitidos de generación a generación. De otra parte, la experiencia demuestra que "ciudad planificada" no equivale a calidad urbana, ni ciudad de crecimiento orgánico a lo contrario.

Foto 14: Fragmento del Centro Histórico de Dinan, Bretaña

Foto 15, Centro Histórico y actuación neoclásica, Gasteiz

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Por otra parte, es prácticamente imposible encontrar una ciudad totalmente planificada o lo contrario: una ciudad donde no existan actuaciones planificadas. V.- DIVISIÓN DEL MEDIO URBANO. Sea como fuere la formación de la ciudad (espontánea u ordenada), muestra que su espacio (el medio urbano) está claramente diferenciado en dos subespacios: el público y el privado. A.- El público es el espacio vacío (no edificado) y continuo: está formado por las calles (de circulación rodada13 o peatonal), plazas y jardines, conectados todos ellos entre sí formando una red y transitables libremente (foto 16). Se trata de los espacios de dominio y uso público. Además de estos espacios convencionales existen otros que, a pesar de no responder a las anteriores condiciones y poder ser de titularidad privada, se convierten muchas veces en protagonistas de auténticos espacios públicos urbanos; son los ríos, los puertos y las playas (foto 17) o, por ejemplo, las calles de algunas muy conocidas galerías comerciales (foto 18).

13 Sin pretender establecer una clasificación exhaustiva de los viales de circulación rodada, entre ellos se pueden distinguir. a) la calle convencional formada por dos aceras y una calzada con tráfico rodado (no muy intenso) en uno o los dos sentidos de la circulación; b) el bulevar que es la vía formada por dos aceras, dos calzadas (una para cada sentido de la circulación) y un paseo peatonal central o bulevar propiamente dicho, su principal destinatario es el peatón y la circulación rodada es secundaria (las Ramblas de Barcelona serían el ejemplo perfecto si en la actualidad no estuvieran saturadas de tráfico rodado y de peatones); c) la avenida que la RAE la define como “calle ancha, a veces con árboles a los lados”, suele estar conformada por las aceras de generosa anchura y, generalmente, dos calzadas, separadas por un pequeño espacio no utilizable por el peatón. Su función principal, sin desdeñar el espacio para el peatón, está destinada a facilitar un tráfico rodado fluido; d) la arteria (que también la RAE la define como “la calle de una población a la que confluyen muchas otras”) es la importante vía urbana estructurante de la ciudad por estar destinada a la comunicación del tráfico rorado entre las diversas partes o barrios de la misma. Además, no es infrecuente encontrar en las ciudades de cierta complejidad la vía que reúne, a la vez, las características de la avenida y el bulevar (por ejemplo, la avenida de Sabino Arana de Bilbao)

Foto 16. Liubliana, Eslovenia

Foto 17, Lazise, lago de Garda, Italia

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B.- Por contra, el privado es el espacio lleno y dividido en lotes o parcelas cerradas que no permiten el libre acceso. Es un espacio edificado, aunque en su interior puedan existir jardines, huertos u otros terrenos no construidos. Como es fácil imaginar ambos espacios son excluyentes entre sí. VI.- EL TEJIDO URBANO La conjunción de esos dos espacios da lugar al tejido urbano, que se define como “la particular forma de la ciudad que resulta de la manera en que está dispuestos entre sí el espacio público y el privado”14. VII.- CLASIFICACIÓN DE LOS NÚCLEOS DE POBLACIÓN EN FUNCIÓN DE LOS TEJIDOS URBANOS. Todo núcleo de población que tenga alguna complejidad es un “mosaico” de ámbitos, cada uno de los cuales se identificará claramente por tener un tejido característico (imagen 20). Esto todos lo podemos apreciar, con solo pasear por una población, sea pueblo o ciudad, notamos que de unas partes a otras existen ciertas diferencias formales que, incluso, podemos describirlas (aunque sea de modo rudimentario).

14 Juli Esteban y Noguera en “Elementos de Ordenación Urbana”.

Foto 18, Galeria Humberto I, Nápoles

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En función de aquella complejidad, los núcleos de población pueden ser15: A.- Unitarios, que son los constituidos por aquellas agrupaciones de edificaciones con características propias que forman un conjunto homogéneo con un solo tejido, sin partes o áreas diferenciadas (foto 20). 2.- Complejos, que son los constituidos por aquellas agrupaciones de edificaciones con características propias que están formadas por partes, cada una de ellas con tejido propio tales como cascos viejos, ensanches, barrios, etc. (fotos 19 y 21).

15 Ver artículo 68 de la Ley Foral, 10/94, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra.

Foto 20, Villa medieval de Labraza, Araba

Foto 19, Alegría-Dulantzi

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VIII. TIPOS EDIFICATORIOS. Dando ese referido paseo por una ciudad, con algo de espíritu de observación, se aprecian las diferentes partes de la misma y, también, que en ellas existen unos edificios que poseen similitudes entre sí que confieren a cada una un carácter propio. Y si se analizan estas más detenidamente se puede precisar su destino (las actividades que en ellos se desarrollan), los procedimientos constructivos (de su época de construcción), sus caracteres formales más generales y sus peculiaridades con relación a la forma y diseño de la ciudad (que estarán condicionadas por diversos factores, los culturales de la población especialmente) (foto 22). En definitiva, la síntesis de esos caracteres define un edificio tipo que se ha dado en llamar edificatorio o edificativo y que nos permite clasificar los edificios de la ciudad

Foto 21, Donostia

Centro Histórico

Ensanche

Aiete

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La variedad de tipos concretos existentes es amplia: casa de alforja, casa de labor, casa palaciega, bloque aislado de viviendas, bloque lameliforme, etc: no obstante, todos se pueden sintetizar en estos tres básicos y elementales16 que resultan de la situación que ocupan en la parcela y de su relación con los colindantes: A.- Edificio aislado: tipo que se sitúa en el interior de una parcela, sin que ninguno de sus planos de fachada tenga contacto con las propiedades privadas colindantes (foto 23).Esto quiere decir que, además del caso típico del edificio separado de todos sus linderos, también tendrán la consideración de aislados aquellos que, sin retirarse de sus linderos, estén rodeados de espacios de dominio y uso público (foto 24).

B.- Edificio entre medianeras: el que estando construido en una única parcela, tiene líneas de edificación coincidentes, al menos, con los linderos laterales privados (foto 25).

16 Recalco que son tipos edificatorios “básicos y elementales”, la realidad es compleja y exigirá matizaciones o subclasificaciones.

Foto 22, Telc, República Checa

Foto 23, Ciudad Jardín , Gasteiz Foto 24, Ametzola, Bilbao

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Presenta las modalidades de cerrado, abierto y en hilera (uso de vivienda unifamiliar) (fotos 25, 26 y 27, respectivamente).

Foto 25, Abando, Bilbao

Foto 26: Crescents de San Martín

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C.- Edificio pareado: tipo edificatorio que cumple la condición de entre medianeras en un único lindero común, y la de edificio aislado en los restantes (fotos 2817 y 28 bis)

IX.- RELACIÓN ENTRE TIPO EDIFICATORIO Y TEJIDO URBA NO. De aquella mera contemplación de los edificios de una ciudad se aprecia que la manera de ocupar éstos la parcela y la unión o relación de unos con otros le están imprimiendo a esa ciudad (o a un área de ella) un carácter formal propio, tal y como puede apreciarse, sin ninguna dificultad, en las fotos 22 (especialmente) a 28.

17 El edificio de la foto 28 es un ejemplo de la complejidad mencionada en la nota anterior: el conjunto de dos viviendas adosadas (considerada en algunos planes como edificio de vivienda bifamiliar) cuando constituye una unidad arquitectónica y constructiva es, realmente, un edificio aislado aunque se asiente sobre dos parcelas (una por cada vivienda). Sería mas propio decir que este se trata de un edificio aislado en una parcela con dos fincas (una por cada vivienda). Sin embargo, la foto 28 bis representa el ejemplo típico del edificio pareado (además, en la foto aparecen dos grupos de edificios pareados)

Foto 28, Nanclares de Oca, Álava

Foto 27, Mendillorri, Iruñea

Foto 28 bis, Gasteiz

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Pues bien, entre el tipo edificatorio y el tejido urbano existe una relación total, según se concluye siguiendo este discurso:

1º. Por su propia definición, cada tipo edificatorio ocupa y utiliza la parcela de una forma determinada. Y, al hacer esto, dicta simultáneamente las reglas de parcelación (división de las parcelas) y las de agrupación de edificios. 2º. El conjunto de parcelas que así resulta, forma el espacio privado. 3º. Este espacio, por exclusión, delimita y define el espacio público. 4º. La conjunción de ambos espacios da como resultado un tejido urbano característico.

De todo ello obtenemos una conclusión de importancia para la formación de la ciudad: cada tipo edificatorio es el elemento primigenio de un tejido urbano específico, pues le otorga un carácter propio. De tal manera esto es así que un lugar que tenga una misma configuración en el plano, puede dar como resultado espacios de muy distintas características según los tipos edificatorios diversos utilizados (imagen 1)18.

X.- SISTEMAS DE ORDENACIÓN Dicho lo anterior de otro modo, los diferentes tejidos urbanos se caracterizan por las reglas que rigen la agrupación de sus edificios tipo y la generación singular de sus espacios públicos.

Así se llega al sistema de ordenación que se define como el conjunto de reglas que determinan: a) una manera diferente de ordenar y ocupar el espacio urbano, b) una adaptación al territorio específica (fotos 12 y 13), y c) una forma identificable de ciudad, en definitiva. Serán

18 Imagen de “Elementos de ordenación urbana”, Juli Esteban y Noguera.

Imagen 1

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las reglas que el planificador va a manejar de forma organizada y estructurada para lograr un fin: una forma concreta de ciudad. Las distintas maneras de ordenar el espacio pueden agruparse en tres sistemas básicos de ordenación, cada uno de los cuales produce una distinta forma urbana: A.- El sistema de ordenación por alineación a vial: corresponde a la concepción de ciudad en que predomina la configuración de una imagen tradicional de calle, como canal delimitado por edificaciones. Se caracteriza por la disposición de fachadas formando línea continua marcando la alineación de la calle (foto 30)

El tipo edificatorio predominante es el adosado en su modalidad de manzana19, siendo ésta la unidad básica de la ordenación (foto 31). No obstante, será frecuente que los edificios hitos referentes del tejido correspondan al tipo exento rodeado de espacios públicos (foto 32). En el Urbanismo actual el ejemplo paradigmático de este sistema de ordenación es el del tejido urbano conocido como de “ensanche” (foto 31)

19 También actualmente es frecuente encontrar este sistema de ordenación con edificios de edificación abierta

Foto 30, Rue Royal, Paris

Foto 31, Ensanche, Donostia

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B.- El sistema de ordenación por edificación aislada: corresponde a la forma urbana en que la situación dominante es la existencia de espacios libres privados exteriores a la construcción, y con independencia de su tratamiento. Es decir, las fachadas de los edificios están generalmente separadas de los linderos, pues el tipo edificatorio característico es el aislado de una vivienda o vivienda unifamiliar aislada (foto 23), apareciendo frecuentemente el de dos viviendas o vivienda bifamiliar (foto 28). La calle pierde relevancia, al no definirse tan rotundamente como en el sistema anterior. Formalmente se configura mediante el diferente tratamiento de los espacios de sus bordes, o por las cercas de las propiedades (foto 33).

La ordenación se realiza a través de las relaciones entre el edificio y la parcela que la soporta, entre cada edificio y los de su entorno, e, igualmente, entre cada parcela y las de su entorno (fotos 7, 23 y 33). Corresponde al tejido urbano propio de la “ciudad jardín”, y adquiere su máxima expresión cuando el plan urbanístico aporta el diseño de la forma de la parcelación (foto 34), es decir, que la configuración concreta de aquella no se confía a una posterior definición (reparcelación, proyecto de parcelación).

Foto 33, Ciudad Jardín, Vitoria-Gasteiz

Foto 32, Gendarmenmarkt (Plaza de los Gendarmes) Berlin (foto obtenida de Wikipedia)

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C.- El sistema de ordenación por volumetría específica corresponde a las situaciones morfológicas en que los conceptos formales de los espacios públicos (calle y plazas, especialmente) pierden relevancia. La ordenación es más flexible y variada en las formas urbanas (fotos 35 y 36) que la del sistema por alineación a vial, en el cual la primacía de la calle y la plaza, en su concepción tradicional, impone una mayor rigidez. Se ha solido decir que este tipo de ordenación está fundamentalmente basado en criterios funcionales derivados de sus necesidades propias, organizándose la edificación con relación a su parcela de forma autónoma (fotos 35 a 39). Sin embargo, esta afirmación debe ser tomada con cautela, porque su literalidad puede llevar a una conclusión peyorativa; una cosa es que los conceptos formales tradicionales de los trazados urbanos no tengan la relevancia del sistema por alineación a vial y otra muy distinta que no exista una preocupación por la calidad de la ordenación, como lo demostraron los ejemplos habidos en centroeuropa, hasta la llegada del nacionalsocialismo alemán, o en otros muchos actuales (todo ello con independencia de bastantes de las actuaciones que se efectuaron en el estado español (o en otros) entre 1955 y 1975, especialmente).

Foto 34, Ciudad Jardín, Vitoria-Gasteiz

Foto 35, Salburua, Gasteiz (se trata de una ortofoto a la que se le ha superpuesto las cuatro torres (ya construidas) en 3D

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Admite una gran variedad en las tipologías edificatorias, debido a que el tipo edificatorio básico predominante es el adosado en edificación abierta, apareciendo con frecuencia el aislado rodeado de espacios públicos, y en menor medida el adosado.

Como ya se puede deducir por lo ya dicho, se trata de la ciudad del Movimiento Moderno. Sus principios se definen en el período de entreguerras (antes de la llegada al poder del Nacionalsocialismo alemán), para imponerse, especialmente, a partir de la “Carta de Atenas” de 194120.

20 Pertenecen a este tipo de tejido las no afortunadas actuaciones (en su mayoría) habidas entre 1.960 y 1.978 en la mayoría de las ciudades de Euskadi y España debido a una interpretación “bastarda” de aquellos principios. Como no responden, en absoluto, a tales principios inspiradores del Movimiento Moderno, a modo de mero apunte se puede señalar según la Carta de Atenas: “la ciudad se concibe como un grupo de barrios”, “los puntos clave de la urbanística consisten en las cuatro funciones: habitar, trabajar, descansar en el tiempo libre y circular” y “su núcleo básico está constituido por la célula de habitación (una vivienda)”. Para lograr los objetivos sociales se analiza la composición y diseño de la vivienda, proponiendo la que da a dos fachadas exteriores; se promueve la estandarización de la vivienda y su producción masiva (para que lleguen a todos los ciudadanos viviendas dignas y económicas) frente a la casa burguesa del siglo XIX, se aumenta la altura de los edificios y la densidad residencial; se abandona la manzana en favor de tipos edificatorios nuevos que ocupen un menor espacio y, por tanto, liberen terrenos para incrementar los espacios libres y permitan una mejor orientación de las casas y los espacios libres, y así un largo, etc.

Foto 36, Saburua, Gasteiz (orto real y completa de la composición anterior

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XI. LA DEFINICIÓN DE LA FORMA DE LOS EDIFICIOS POR EL PLAN URBANÍSTICO. Hasta aquí se han visto los componentes básicos de la forma urbana y los sistemas que, operando con ellos, la concretan. Tal acción debe ser realizada, en un solo paso o en varios sucesivos, por los planes urbanísticos.

Aunque esta cuestión no tenga perfecto encaje en este apartado, interesa conocer el momento y la manera de diseñar la forma precisa de los edificios. Sea cual fuere el sistema de ordenación adoptado, ese cometido se efectúa de una de estas dos maneras: A.- Configuración unívoca: cuando el plan proporciona el diseño urbano integral, incluido el

diseño concreto de la forma de los edificios. B.- Configuración flexible: cuando el plan proporciona el diseño urbano básico y señala, a

través de la ordenanza (escrita), las condiciones que ha de cumplir la forma de los edificios. El diseño o dibujo concreto de aquella será realizado posteriormente por los proyectos arquitectónicos.

Foto 37, Ordenación abierta en bloque (crescent) en línea

Foto 38, Ordenación abierta en torre o edificación aislada

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XII. ALGUNOS EJEMPLOS DE TEJIDOSN URBANOS RESULTANT ES DE LOS DIVERSOS SISTEMAS DE ORDENACIÓN A.- Sector de San Martín de Gasteiz

El sector de san Martín tiene su origen en el PGOU de Gasteiz de 1963; era un sector de reserva urbana (el suelo precedente del actual urbanizable). A pesar de ser unizonal la ordenación diseñó una ordenación en la que se pueden apreciar tres tejidos claramente diferenciados formal y geográficamente. En la aparte superior de la ortofoto aparece un tejido propio de la volumetría específica (foto 37), con varios edificios tipo crescent (que daban la espalda al suelo rústico como remate de la ciudad de entonces) que provienen del diseño del plan parcial original (obra de Moneo y Solá-Morales). En el centro de la imagen hay ocho bloques residenciales lineales de edificación abierta que conforman un tejido propio del sistema de volumetría específica, pero que también presentan connotaciones del sistema de alineación a vial (se puede decir entonces que se trata de un sistema mixto). Por último, en la parte baja, se ven seis manzanas cerradas de edificación multifamiliar propias del sistema clásico de alineación a vial. B.- Segundo ensanche y Ciudad jardín de la Media Lu na de Iruñea El centro de la foto está ocupado por un tejido de alineación a vial en su modalidad de manzana cerrada propio del ensanche (por eso es conocido en Pamplona como Segundo Ensanche); a su derecha se aprecia una urbanización (“la Media Luna”) de viviendas unifamiliares, es decir, correspondiente al tejido propio de tal tipo edificatorio: sistema de ordenación por edificación aislada.

Foto 39, San Martín, Gasteiz

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Al otro lado de la foto, también en el extremo inferior, se ven unos bloques lineales de gran longitud, que forman unas manzanas que se caracterizan por su estrechez y la de sus espacios (patios) interiores. En su conjunto dan forma a un tejido que se distingue con gran facilidad de los de su entorno.

C.- Centro Histórico de Iruñea En la Alta Edad Media Pamplona no era una ciudad homogénea, sino que estaba conformada por tres burgos diferenciados y enfrentados en numerosas ocasiones. Estos recibían los nombres de Ciudad de Navarrería, Burgo de San Cernin y Población de San Nicolás. Esta situación se prolongó hasta que Carlos III solucionó la cuestión, el 8 de septiembre de 1423, al dictar el Privilegio de la Unión, en el que se unieron las tres jurisdicciones en un único ayuntamiento, con un único escudo y unas únicas rentas. Los tejidos de cada una de las tres partes son perfectamente reconocibles hoy; en la fotografía, la Navarrería no se distingue con claridad por estar situada al fondo de la imagen (si se consulta la ortofoto el tejido se aprecia a la perfección). Sin embargo, los tejidos de los otros dos burgos muestran unas diferencias formales tan patentes que hacen ocioso todo comentario.

Ensanche

Ciudad jardín “Media Luna”

Centro histórico

Foto 40, Iruñea

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D.- Centro histórico, Ensanche y El Antiguo de Dono stia

Como se ha reproducido en la foto 21, en aras de la brevedad se evita su repetición fotográfica.

Los tres barrios (Centro Hístórico, el Ensanche del XIX y Aiete) muestran unos tejidos tan característicos que sobra todo comentario. E.- Fragmento del Ensanche de Bilbao y la peculiar actuación “Estrauntza”

El Ensanche del XIX de Bilbao, responde, obviamente, al tejido propio de su nombre (o sistema de ordenación por alineación a vial). No obstante, en el año 1959 se produjo la actuación singular conocida como “Estrauntza”, que supuso un cambio sustancial en el tejido de ensanche.

Ciudad de Navarrería

Burgo de San Cernin

Población de San Nicolás

Foto 41 Centro Histórico, Iruñea

Foto 41Foto 42, Ensanche y la actuación “Estrauntza” de Bilbao

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Javier Martínez Callejo21 lo describe de esta manera: “Como caso singular se recoge la ordenación urbana de Estrauntza, obra de los hermanos Iñiguez de Onzoño, en colaboración con Germán Álvarez Sotomayor. En realidad la manzana se encuentra en pleno Ensanche de Bilbao. Desarrollada en distintas fases, su planeamiento se remonta a 1959. Destaca por la interposición, en esvástica, del espacio libre. Con esta disposición, la tradicional manzana del Ensanche se transformó en una manzana que, con similar densidad, produjo una mayor amplitud espacial. La tradicional construcción de las viviendas del Ensanche, en respuesta al perímetro de la manzana, con su planta baja ocupada por talleres o comercio –un uso que anula las posibilidades a cota cero del espacio interior- se sustituyó en Estrauntza por dos bloques y dos torres, desarrollados bajo la influencia del estilo Internacional entre 1959 y 1966.” Las diferencias formales entre la manzana clásica del Ensanche (propia del sistema por ordenación por alineación a vial en su modalidad de manzana cerrada) y la de Estrauntza, encuadrable en el sistema de volumetría específica (aunque respete algún elemento ordenador impuesto por el Ensanche), son tan claras que no necesitan ningún comentario adicional.

21 Javier Martínez Callejo, “Bilbao, desarrollos urbanos, 1960-2000, ciudad y forma”. (Gobierno Vasco, Colegio de Arquitectos y Bilbao Udala)

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Tema 3

La calificación del suelo

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I. INTRODUCCIÓN El artículo 50.3 de la Ley 2/2006 divide las determinaciones de la ordenación urbanística atendiendo a la cualidad de sus determinaciones en ordenación estructural y pormenorizada: la “ordenación estructural”, que abarca todo el término municipal, comprende el conjunto de elementos o determinaciones fundamentales que, coherentemente engarzados, otorgan su carácter al plan, mientras que la “ordenación pormenorizada”, desarrollando las directrices y mandatos de la anterior, ordena minuciosamente los diferentes ámbitos de ordenación del suelo urbano y urbanizable y del núcleo rural del suelo no urbanizable. La primera tiene rango de planeamiento general y la segunda de desarrollo.

Pero de otra parte, las determinaciones anteriores, con independencia de su rango, también pueden dividirse, en atención a su “campo disciplinar”, en determinaciones de ordenación física o espacial, y régimen del suelo y ejecución. Sea como fuere, en el contexto de la legislación anterior, en la ordenación urbanística aparecían dos determinaciones claves: la calificación del suelo y la clasificación del suelo. La primera se insertaba en el campo de la ordenación física22, mientras que la clasificación tendía a considerarse como el elemento inicial y básico de la ejecución por cuanto servía para definir los ámbitos de cada clase de suelo y sus diferentes regímenes (o los diferentes derechos y obligaciones de los propietarios). En nuestra nueva Ley, la clasificación y calificación se ven ratificadas como las dos determinaciones claves23, tal y como se desprende al aparecer descritas sus definiciones con autonomía propia24 en el Título II “Clasificación, Calificación y Régimen del Suelo”. También es indicativo el artículo 18.1, inserto en el Título II, Capitulo III “Régimen de la propiedad del suelo” señala: “La ordenación urbanística determinada por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo, y, en virtud de la misma, el planeamiento territorial y urbanístico, definen y delimitan las facultades y los deberes urbanísticos de la propiedad del suelo, vinculando éste y las construcciones, edificaciones e instalaciones, mediante la clasificación y calificación, a los correspondientes destinos, y mediante la programación a sus correspondientes plazos de ejecución”. Y, antes, en la Exposición de motivos dice:”ya no será la clasificación por sí sola, sino la calificación y la programación del suelo, mediante su sometimiento a actuaciones integradas o aisladas, el principal instrumento que determinará la secuencia de transformación urbanística del mismo.” Ya entrando en el articulado de la Ley, la calificación del suelo aparece definida en el artículo 15 de la Ley 2/2006 cuando dice que “Se entiende por calificación del suelo la asignación por el planeamiento de los distintos usos globales y usos pormenorizados a las diferentes zonas en las que se divide la totalidad o parte del término municipal.” Con independencia de que tal definición adolezca de precisión y esté, atendiendo a su literalidad, minimizada respecto al concepto consolidado en el contexto legal anterior, en ella se señala el elemento primigenio del concepto de calificación del suelo: “asignación por el planeamiento de los distintos usos…”. Además, y como luego se verá, la calificación del suelo conlleva que los usos del suelo vayan unidos a, como se denominaban en la legislación anterior, sus “intensidades” (la edificabilidad y la densidad residencial), pues los usos y sus intensidades son cosas inherentes.

22 En la interpretación que se consolidó, la calificación del suelo del TR de la Ley del 76 prácticamente abarcaba toda ordenación física. 23 No obstante, las importantes aportaciones de la Ley estatal 8/2007 del Suelo minimizan notablemente la, hasta ahora, función fundamental de la clasificación del suelo: la concreción del contenido del derecho de propiedad urbana de las diferentes clases del suelo. 24 Al decir “autonomía propia” solo se quiere señalar que no están definidas junto con el resto de determinaciones de la ordenación urbanística en el Título III, “Ordenación y Planeamiento Urbanístico”. Decir, por otra parte, que en los textos legales anteriores la clasificación del suelo siempre recibió esa regulación autónoma.

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Por tanto resulta conveniente que, como paso previo a un estudio profundo de la calificación, se dedique un apartado previo al estudio del concepto de uso urbanístico y de sus intensidades. II.- El uso urbanístico A.- Concepto de uso del suelo y de uso urbanístico. Se entiende por uso del suelo la actividad25 desarrollada sobre un ámbito espacial determinado, sea transformado o natural. Esta sencilla definición requiere que se complete en el sentido de que tal actividad:

a.- No debe ser ocasional o provisional. b.- Puede desarrollarse en el subsuelo, la rasante o el vuelo26. c.- Puede, también, desarrollarse sobre un terreno natural o artificial (o transformado físicamente por obras de edificación, construcción o instalación). Dicho de otro modo, habrá actividades que no transforman el terreno natural27 y otras que o sí lo hacen o se implantan en terrenos ya transformados en su día28.

Ahora bien, que toda actividad humana que reúna las anteriores características se considere uso del suelo no significa que cualquiera de ellas tenga el carácter de uso urbanístico. La cuestión puede resultar algo confusa, pues en el territorio se pueden distinguir varios tipos de usos o actividades: a) las que no transforman físicamente el suelo y se destinan a la explotación de los recursos primarios no energéticos y no precisan, para su desarrollo, la realización de ningún tipo de obra, b), las sectoriales transformadoras situadas en el suelo no urbanizable, c), aquellas otras, también ubicadas en suelo no urbanizable, cuyas condiciones urbanísticas y edificatorias deben ser reguladas por la ordenación urbanística para poder autorizar su implantación, y d) las situadas en el suelo urbano y el urbanizable. En el primer caso descrito, no merece la pena perder tiempo en señalar que a la ordenación urbanística no le compete29 (ni tan siquiera señalarlo en el plan de ordenación) fijar, por ejemplo, qué terrenos deben destinarse al cultivo de la vid o al pastoreo extensivo de ganado ovino (es decir, que no exigen la realización de obras de edificación). También en este grupo cabría incluir las infraestructuras precisas para el desarrollo de aquellas actividades, tales como los caminos rurales y otras obras precisas ejecutadas según su normativa específica. El segundo caso, se refiere a las actividades supramunicipales situadas en suelo no urbanizable cuya implantación se rige por su legislación sectorial30 específica y/o por el planeamiento territorial: las infraestructuras de transporte son un ejemplo válido. No obstante, estas actividades sí deberán ser recogidas por el planeamiento municipal, pues tendrán el carácter de sistemas generales31. El tercer caso mencionado contiene el resto de de las obras de edificación, construcción o instalación que han de implantarse en el suelo no urbanizable con carácter excepcional. Como

25 Se refiere a la actividad humana. 26 Como resulta evidente, a nada que se observe lo que ocurre, por ejemplo, en una parcela con edificación, en ella pueden coexistir varios usos diferentes: en ese espacio cúbico formado por la rasante (el plano del suelo), el vuelo y el subsuelo podrá identificarse tantos usos, o más, como plantas tenga aquella. 27 Para el urbanismo, el roturo, por ejemplo, de un monte de utilidad pública para destinarlo a tierra de cultivo de cereal no es una transformación del terreno. 28 Por este motivo, la denominación habitual de uso de suelo es imprecisa pues lo que realmente se usa es el elemento artificial o construido que se sitúa en el subsuelo, la rasante o el vuelo (como puede ser un aparcamiento en sótano, una vivienda en plantas altas o una carretera en rasante) o el natural (una pradera de una explotación ganadera). 29 A pesar de que de la literalidad los artículos 28 de la Ley vasca 2/2008 y 13.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo alguien quiera concluir lo contrario. 30 Sin perjuicio de que pueda darse el caso de la concurrencia de legislaciones contradictorias (por ejemplo, la que pretende realizar una infraestructura y la que debe proteger el territorio por sus valores medioambientales o culturales). 31 Que esas actuaciones sectoriales tengan prevalencia sobre las municipales (en suelo no urbanizable) no implica que no sea exigible que los agentes implicados no coordinen sus actividades

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ya se ha dicho, el planeamiento deberá fijar con autonomía las condiciones urbanísticas y edificatorias habrán de cumplir para su implantación. Finalmente, restan los usos ubicados en el suelo urbano y el urbanizable: no existe ni en la legislación vasca ni en la estatal una definición expresa de uso urbanístico, pero por las alusiones contenidas en los artículos 14.1 de la Ley vasca y 17.1.b) del Texto Refundido de la estatal, se puede deducir que ambos textos legales están identificando los usos urbanísticos con los de los suelos urbanos y urbanizables. B.- Clasificación de los usos del suelo 32. Por definición del concepto de calificación del suelo, la ordenación urbanística debe señalar los usos permitidos en cada zona, y por extensión en cada ámbito espacial. Para realizar tal acción se precisa, como es lógico, un conocimiento previo del contenido y alcance (naturaleza de cada uso) y, consecuentemente, una clasificación de todos los que pueden darse en el territorio, con independencia de que existan o no en el municipio. A esos efectos la clasificación de los usos del suelo supone su disposición y ordenación por clases (establecidas según las características, naturaleza etc. de las actividades que pueden darse en el territorio). Como la calificación en gran parte de los supuestos exigirá asignaciones de usos detalladas, la clasificación deberá desagregar las clases en niveles y subniveles. Todo plan general33 incorpora su correspondiente clasificación de usos. Como ejemplo de desagregación se adjunta la clasificación que contiene la aplicación informática elaborada por la Diputación de Álava para que pueda servir en la redacción normalizada del planeamiento de los pequeños municipios (y pensada especialmente en la complejidad de sus suelos urbanos). Su primer nivel contiene las siguientes secciones:

1.- Vivienda 2.- Industria 3.- Terciario 4.- Equipamiento comunitario 5.- Comunicaciones y transportes 6.- Recreo y expansión al aire libre 7.- Infraestructuras de servicios 8.- Explotación de los recursos primarios no energéticos.

A continuación, cada uso del primer nivel se subdivide una o más veces, según lo requiera la complejidad de la casuística de cada uno de los usos citados34. Después, una vez establecida la clasificación general de los usos, será el plan quien fije los usos autorizados en un ámbito y con el grado de detalle que, de acuerdo con sus fines y objetivos, estime conveniente. 32 Dentro de los cuales se encuentran los urbanísticos (a partir de ahora, cuando se hable de uso urbanístico se referirá a todo aquel que corresponde regular al urbanismo) 33 La Ley 2/2006 en su Disposición Final Tercera establece que “El Gobierno Vasco elaborará la clasificación normalizada de usos del suelo del País Vasco, la cual será de obligado cumplimiento para la redacción de instrumentos de ordenación del territorio y de los planes e instrumentos de ordenación urbanística”. 34 En esta clasificación de usos, el segundo subnivel se divide en 1.- Vivienda de protección oficial de régimen general. 2.- Vivienda de protección oficial de régimen especial. 3.- Vivienda de precio tasado. 4.- Vivienda libre.

Además, a continuación, ese segundo subnivel se desagrega, en función de la tipología edificatoria en los siguientes: 1.- Vivienda en edificio de una vivienda. 2.- Vivienda en edificio de dos viviendas.

a.- En agrupación horizontal. b.- En agrupación vertical.

3.- Vivienda en edificio de más de dos viviendas. a.- En agrupación horizontal.

i.- En agrupación horizontal en hilera. ii.- En agrupación horizontal compacta o con un vértice común.

b.- En agrupación vertical. i.- Plurifamiliar en edificación compacta abierta de baja densidad. ii.- Plurifamiliar general.

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C- Otras agrupaciones. Como se puede advertir, la anterior clasificación, y cualquier otra válida, se ciñe a la relación de las actividades, atendiendo a su naturaleza, dejando a un lado su titularidad, su dependencia o no de un soporte construido, etc. Por ello, el planeamiento, al señalar los usos de posible implantación en los diferentes ámbitos, se verá obligado a añadir ciertas precisiones, de aquí que, al margen de la clasificación, deban establecerse otras divisiones según se verá en temas posteriores. III. LAS INTENSIDADES DE LOS USOS URBANÍSTICOS. A.- Edificabilidad física. 1.- Concepto y tipos. La Ley 2/2006 define expresamente en su artículo 35 los diversos conceptos de edificabilidad. Así establece dos tipos: la edificabilidad física y la edificabilidad ponderada35. La edificabilidad física (que es la que ahora nos atañe), es definida en el artículo 35.1 de la Ley 2/2006 como “la totalidad de la superficie de techo construida o por construir, tanto sobre rasante como bajo rasante, establecida por la ordenación urbanística para un ámbito territorial determinado”.

A continuación, este artículo establece dos tipos de edificabilidad física; el punto 2 dice que “la edificabilidad física o bruta podrá expresarse bien en una cuantía total de metros cuadrados de techo36 o bien en metros cuadrados de techo por cada metro cuadrado de suelo37, referida en ambos casos al ámbito territorial respecto al que resulte necesaria su determinación”. Y luego añade que “cuando se trate de solares, parcelas o edificaciones existentes, la ordenación urbanística podrá expresar la edificabilidad física o bruta mediante el señalamiento de perfiles, alturas, u otros parámetros reguladores de la forma o volumen de la edificación o remitirse a la consolidación de la edificación existente”. De otra parte el punto 3 del mismo artículo, define además la “edificabilidad urbanística” como aquella “edificabilidad física correspondiente a los usos o actividades de carácter lucrativo establecidos por la ordenación urbanística para un ámbito territorial determinado, quedando por tanto excluida la edificabilidad física de las dotaciones públicas existentes o previstas para dicho ámbito”.

La diferencia es clara y no necesita más comentarios, pero por redundar diría que:

a.- “La edificabilidad física bruta” corresponde a todas las superficies construidas o construibles de un ámbito determinado.

35 La “edificabilidad ponderada” (que en la legislación anterior se denominaba “aprovechamiento urbanístico”), es un concepto económico perteneciente propiamente al campo de la gestión y, por ello, no se analiza en este tema. No obstante, para dar una visión completa del artículo se transcribe su definición sin más comentarios: “4.- Se entiende por edificabilidad ponderada de un ámbito territorial determinado la suma de los productos resultantes de multiplicar la edificabilidad urbanística de cada uso o grupo de usos de valor equivalente por los coeficientes de ponderación u homogeneización que expresen la relación del valor de repercusión del suelo urbanizado para cada uso o grupo de usos respecto al valor de repercusión correspondiente a aquel uso que se defina como característico del ámbito. La edificabilidad ponderada se expresa en metros cuadrados de techo de uso característico. 5.- Se entiende por edificabilidad media de un ámbito territorial determinado el cociente resultante de dividir la totalidad de la edificabilidad ponderada del ámbito entre la superficie total de dicho ámbito. A estos efectos, se incluirán en dicha superficie las superficies de los terrenos destinados a dotaciones públicas de la red de los sistemas generales incluidos o adscritos al ámbito territorial correspondiente a efectos de su obtención, excluyéndose únicamente aquellas superficies correspondientes a los sistemas generales existentes y que queden consolidados por la ordenación urbanística. Respecto a los terrenos de uso o dominio público correspondientes a los sistemas dotacionales de carácter local incluidos en el ámbito territorial se estará a lo dispuesto en el art. 146.” 36 Que se llamará en estos apuntes “edificabilidad fija”. 37 “Coeficiente de edificabilidad” denominado comúnmente.

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b.- “La edificabilidad física urbanística” es la anterior de la que se han deducido las superficies construidas o construibles destinadas a las dotaciones públicas previstas y/o existentes.

2.- Modalidades.

a.- Al margen de los tipos antedichos, en función de su pormenorización, la edificabilidad puede venir fijada mediante:

i.- Edificabilidad total del ámbito: que es el parámetro total, dado por el plan, para todo un ámbito (zona, área o sector, unidad de ejecución, etc.). ii.- Edificabilidades parciales: que serán los parámetros parciales, dados por el plan, que desglosarán la edificabilidad total por usos o, incluso, por plantas.

b.- También, en función del ámbito de aplicación presenta estas otras modalidades: i.- Edificabilidad de conjunto: es aquella (fija o coeficiente, total o parcial) que se refiere al conjunto de un ámbito que contiene varios terrenos (fincas o parcelas) de propiedad diversa, incluidos los terrenos que tengan que pasar al dominio público como cargas de la actuación urbanística38. ii.- Edificabilidad neta: es aquella que se aplica directamente sobre una parcela del suelo urbano consolidado o resultante del proceso de ejecución del plan.

3.- Formas de asignar la edificabilidad en cada tipo y modalidad. El plan puede asignar la edificabilidad de varias maneras, algunas de las cuales son:

a.- De manera expresa, gráfico integral de la ordenación que llaga hasta el dibujo concreto de los edificios. c.- Mediante medios mixtos (por ejemplo, con el dibujo de la planta baja y la indicación en la ordenanza del número de plantas del edificio).

4.- Superficies computables. En las edificaciones suelen existir elementos peculiares, por ello el planeamiento general debe señalar los criterios del cómputo de su edificabilidad. Cuando menos debe señalar criterios sobre:

a.- Los vuelos y las galerías. b.- Los soportales c.- Los áticos y/o entrecubiertas.

B.- Densidad de población. 1.- Concepto. Se entiende por densidad de población el número de viviendas existentes en un ámbito espacial (zona, área o sector, unidad de ejecución, etc.). 2.- Tipos.

Este parámetro puede venir fijado en el planeamiento de dos maneras alternativas:

a.- Mediante un número de viviendas fijo. b.- Mediante un coeficiente que indique el número de viviendas que pueden construirse por cada hectárea.

38 Esta modalidad se ha solido llamar edificabilidad global, pero, siendo estrictos, esta debería especialmente ceñirse a la edificabilidad asignada por la ordenación estructural a las zonas de la calificación global.

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3.- Formas indirectas de asignar la densidad.

No obstante, estos dos parámetros son sustituidos, a veces, por métodos indirectos, tales como:

a.- El señalamiento de la superficie mínima de parcela por vivienda, obteniéndose el número total de viviendas permitidas dividiendo la superficie de la parcela por aquélla. b.- El señalamiento del módulo de vivienda tipo, obteniéndose el número de viviendas total, dividiendo la edificabilidad fija del ámbito (correspondiente al uso residencial) por aquél.

D.- Ocupación de terreno. 1.- Concepto. Se entiende por ocupación, la superficie susceptible de ser ocupada por la edificación en un ámbito espacial determinado (zona, área o sector, parcela, etc.).

1.- Tipos. Existen dos formas básicas alternativas de asignar la ocupación:

a.- Ocupación fija: superficie fija ocupable, medida en proyección ortogonal sobre el plano horizontal. Se expresa en metros cuadrados ocupables de suelo (m2s). b.- Porcentaje de ocupación: entendiéndose por tal la relación entre la superficie ocupable, en metros cuadrados, y la superficie del ámbito. Se expresa en porcentaje; es el resultado de dividir la ocupación fija por la superficie del ámbito y multiplicar esta operación por cien.

3.- Formas de asignar la ocupación.

a.- Asignación directa:

i.- Gráficamente, a través del dibujo concreto de la edificación en los planos de ordenación. Es propia y exclusiva de la calificación pormenorizada, en la forma de configuración unívoca de la edificación. ii.- El señalamiento de un porcentaje de ocupación en el texto de la normativa. Es propia, por ejemplo, de la calificación pormenorizada en el sistema de ordenación por edificación aislada, cuando la definición de la edificación se configura de modo flexible.

b.- Asignación indirecta:

i.- El señalamiento en la normativa de las separaciones mínimas y, en su caso, máximas o fijas, de la edificación a los linderos. ii.- El dibujo concreto de un área ubicada en el interior de la subzona, en la cual puede desenvolverse libremente la edificación. Se denomina área de movimiento de la edificación.

4.- Superficies computables.

El planeamiento general debe señalar la forma de computar este parámetro. Al menos, existen estas dos maneras:

a.- La superficie construida en planta baja. b.- La proyección de todas las plantas, incluidas o no las de sótano, de la edificación sobre el plano horizontal (sobre el plano rasante).

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IV. LA CALIFICACIÓN DEL SUELO. A- Concepto genérico. Ya se ha dicho que según el artículo 15 “Se entiende por calificación del suelo la asignación por el planeamiento de los distintos usos globales y usos pormenorizados a las diferentes zonas en las que se divide la totalidad o parte del término municipal”. La Ley señala directamente el objeto material de la calificación, pero no aporta39 una definición de su concepto, es decir, la idea que concibe o forma el entendimiento de su finalidad esencial; posiblemente, porque si su objeto está descrito con precisión la definición del concepto se deduzca por sí sola.

Si se acepta que la calificación es la determinación principal de la ordenación física, haciendo un esfuerzo podría definirse aquélla como “La distribución de los usos por el territorio, organizada según un principio rector en pos de una calidad integral de vida, entendida según los principios del desarrollo sostenible40 “ B- NIVELES DE LA CALIFICACIÓN DEL SUELO. 1. Los textos legales que regulan la calificación del suelo en la Ley 2/2006. Reincidiendo otra vez, la Ley dedica los artículos 15, 16 y 17 al señalamiento del objeto de la calificación. Sus textos íntegros son:

“Artículo 15. Calificación del suelo Se entiende por calificación del suelo la asignación por el planeamiento de los distintos usos globales y usos pormenorizados a las diferentes zonas en las que divide la totalidad o parte del término municipal. Artículo 16. Calificación de suelos con destino a viviendas y otros usos protegidos 1.- El planeamiento urbanístico municipal podrá calificar cuantos terrenos considere precisos para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, que como mínimo atenderá la obligación de calificación de suelo para el cumplimiento de los estándares y las cuantías mínimas previstas en el art. 80 de esta Ley. La ordenación urbanística deberá especificar en el acto de calificación el tipo de protección para el que el mismo se destina. 2.- El planeamiento urbanístico municipal podrá calificar también terrenos para la implantación de actividades económicas de fomento o interés público. 3.- Cuando el planeamiento urbanístico municipal califique terrenos para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o para la implantación de actividades económicas de fomento o interés público, estas calificaciones se tendrán en cuenta en la determinación ponderada de la edificabilidad urbanística a efectos de la valoración del suelo. Artículo 17. Calificación de suelos con destino a alojamientos dotacionales 1.- El planeamiento urbanístico municipal podrá asimismo calificar específicamente terrenos como equipamiento comunitario en áreas de uso predominantemente residencial con destino a alojamientos dotacionales, tanto para alojamiento transitorio como para alojamientos sociales de colectivos especialmente necesitados, que como mínimo atenderá la obligación de calificación de suelo para el cumplimiento de los estándares y las cuantías mínimas establecidas en el art. 81 de esta Ley. A tal efecto, la ordenación pormenorizada establecerá la ubicación concreta y las características edificatorias

39 Tampoco lo ha hecho la legislación anterior. 40 Recuérdese lo dicho en el tema 1 en la nota al pie de página 3 sobre el concepto de desarrollo sostenible. En cualquier caso, esta presunta definición es del autor de estos apuntes, por lo que pudieran aportarse otras más precisas y perfectas.

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de las citadas construcciones. El máximo para este destino será de 2,5 metros cuadrados de suelo por cada incremento de 100 metros cuadrados de techo de uso residencial o, en defecto de su determinación, por cada nueva vivienda prevista en el planeamiento. 2.- En suelo urbano consolidado el planeamiento podrá destinar también a este fin de alojamientos dotacionales parcelas de equipamiento comunitario ya existentes, siempre que se acredita la disponibilidad de parcelas de equipamiento suficientes para atender otras necesidades sociales que lo requieran. 3.- Los terrenos calificados para alojamientos dotacionales tendrán carácter dotacional público, por lo que su obtención se realizará a favor de la administración responsable de su implantación por cesión obligatoria y gratuita.”

En realidad, el artículo 15 es el capital, pues los otros dos quedan perfectamente inscritos en él; su inclusión en este capítulo de la Ley quizá quiera dejar testimonio de la importancia que esta otorga a las viviendas y otros usos protegidos, de un lado, y de que todos ellos son autónomos y diferentes del resto según se desprende con total claridad del punto 3 del artículo 16 (poniéndolo en relación con el 35.4).

Estos textos, que hablan exclusivamente del objeto de la calificación sin más explicación, hay que complementarlos (aunque se analizarán en temas posteriores) con los artículos 50.2.b, 53, 54, 56 y 57.

El artículo 50.2.b añade una precisión clave a la definición del artículo 15 al aludir por primera vez a la zona y a la calificación global; así, dice que una de las facultades de la ordenación urbanística será: “b) Realizar la calificación global del término municipal, dividiéndolo en zonas de distinta utilización predominante”. Es decir, es la calificación global quien divide el término municipal en zonas. Luego, el 53.1.c ratifica lo anterior al incluir como una de las determinaciones de la ordenación estructural (es decir del planeamiento general): “c) La calificación global con la división del suelo en zonas, distinguiendo, además, en zonas de uso público y zonas de uso privado.” Dentro de estas zonas y de la calificación global, por tanto, se insertan los sistemas generales que serán, según los define el artículo 54, “los elementos dotacionales integrantes de la ordenación estructural establecida por el planeamiento general, y en particular, los espacios libres, los equipamientos colectivos públicos, los equipamientos colectivos privados y las infraestructuras y redes de comunicación…..”.

Pero además de la calificación global, posteriormente los artículos 56 y 57 regulan, sin citarla expresamente, lo que siempre se ha llamado “calificación pormenorizada”41.

Sintetizando lo señalado en los párrafos anteriores, en los artículos aludidos aparecen una serie de expresiones que deben ser analizadas en detalle y correlacionadas para llegar a captar el alcance de la calificación. Tales expresiones son:

- Asignación de usos globales. - Las diferentes zonas que se divide el municipio. - La calificación global del término municipal, dividiéndolo en:

. zonas de uso público.

. zonas de uso privado. −Asignación de usos pormenorizados.

En definitiva, de todo ello se intuye que la calificación se va a desarrollar a dos niveles: la calificación global, perteneciente al rango de la ordenación estructural; y la calificación pormenorizada, que tendrá rango de ordenación pormenorizada.

41 Ya la alusión que el artículo 15 efectúa a la “asignación de usos pormenorizados” da la primera pista sobre ella.

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2. La calificación global del término municipal. Como ya se ha dicho, según los artículos 50.2.b) y 53.1.c la calificación global consiste en “la división del municipio en zonas según su distinta utilización predominante”. El “quid” de la cuestión está por tanto en el concepto del ámbito espacial “zona”, protagonista principal y básica de la calificación global y de la ordenación física. Al igual que ocurre con la mayoría de los conceptos de la ordenación física, los ciudadanos tienen una idea bastante cabal de lo que es la zona42, aunque no sean conscientes de ello. Por poner ejemplos: debido a las formas generadas y otras características urbanísticas, saben diferenciar las partes antiguas de las de reciente urbanización; saben que hay partes destinadas a la vivienda y otras a la industria; saben que en las partes destinadas a las viviendas, hay unas muy densas (con mucha edificación y número de viviendas) y otras lo contrario (las ciudades jardín); incluso entre las diversas partes de la ciudad que tienen similares densidades de edificación, saben distinguir que unas responden a unas formas de ciudad clásica (los ensanches) y otras a más modernas con edificaciones de volúmenes muy diversos. Es más, si están medianamente informados de las intenciones de su ayuntamiento, también saben que hay terrenos hoy destinados a cultivos agrícolas que están seleccionados para ser, en un futuro próximo, suelos industriales o residenciales, u otros. Centrándonos en la cuestión, en una primera aproximación, la zona es “el ámbito espacial continuo al que la ordenación estructural le ha señalado globalmente un destino específico o una utilización caracterizada por su uso predominante o característico”43. Ahora bien, quien no ha tenido contacto hasta ahora, con el urbanismo, pero que quiere ejercitarse en él, necesita unas respuestas que le expresen de manera concreta y precisa el significado de lo que se acaba de decir. Pues bien, intentando dar respuesta a esa necesidad, hay que señalar que la zona es el ámbito en el que concurren unas circunstancias y unas cualidades de gran contenido conceptual.

a.- Circunstancias o condiciones físicas a cumplir por las zonas - Todo el término municipal debe estar dividido en zonas, de tal modo que en el puzzle resultante un terreno sólo puede pertenecer a una zona (artículo 53.1.c de la Ley). - Una zona sólo puede estar incluida en una clase de suelo.

b.- Cualidades de las zonas. - La zona es un ámbito espacial al que la ordenación urbanística estructural le ha asignado globalmente uno o varios usos. Esto significa que la asignación la hace al conjunto de la zona, sin especificar en qué terreno concreto de ella va a ir ubicado cada uno de ellos44. - De los anteriores usos, uno predomina u otorga el carácter a la zona, de ahí que reciba el nombre de uso característico. - Las zonas pueden ser de titularidad pública o privada.

-. Las zonas de titularidad privada se dividen en dos: a) de un lado, las ubicadas en suelo urbano y urbanizable destinadas a usos lucrativos con edificabilidad urbanística, y, ocasionalmente, las situadas en suelo no urbanizable destinadas a dotaciones privadas; y b) de otro, las del suelo no urbanizable dedicadas por su naturaleza a la utilización racional de los recursos naturales. -. Las de titularidad pública comprenden las dotaciones públicas (e incluyendo dentro de ellas las de infraestructuras de servicio público) ubicadas en cualquier clase de suelo, que estructuran el territorio municipal.45

- La ordenación estructural, para las zonas privadas del suelo urbano y el urbanizable, debe señalar las edificabilidades de los diversos usos previstos, debiéndose tener en

42 No obstante, la zona puede confundirse con el ámbito de ordenación pormenorizada, las diferencias se analizan en el tema siguiente. 43 La Ley tampoco aporta el concepto de zona, por lo que el texto entrecomillado es del autor de estos los apuntes. 44 La precisión de la ubicación de cada uso dentro de la zona, la llevará a efecto posteriormente la ordenación pormenorizada 45 En el tema siguiente se analizará en detalle este concepto.

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cuenta que, en determinadas zonas y municipios, será obligatoria la reserva de edificabilidades sometidas a algún régimen de protección pública. - También en las anteriores zonas privadas se establecerá la densidad residencial (el número de viviendas permitido)46. - Además, como consecuencia de la edificabilidad y la densidad residencial (aunque la Ley no se manifiesta expresamente sobre ello), será frecuente ver planes que imponen obligatoriamente, con carácter de ordenación estructural, los tipos edificatorios y los sistemas de ordenación a utilizar en la ordenación de la zona, lo que conlleva sus tejidos correspondientes. - Incluso, podrá encontrarse planes que, con carácter obligatorio y de ordenación estructural, señalen el número de plantas de la edificación y su altura (ahora bien, hay que advertir que estos dos parámetros edificatorios concretos pertenecen, según lo señala el artículo 56 de la Ley, a la ordenación pormenorizada, por lo que se podría discutir si en caso de imponerse se estaría ante una extralimitación competencial)

Parece oportuna que para finalizar el concepto de la calificación global se efectúen dos aclaraciones o comentarios:

- La representación gráfica de la calificación global suele recibir el nombre en algunos planes de “zonificación global” (expresión que no aparece en esta Ley). Cuando ocurra esto no debe sorprender: la zonificación se refiere a la simple delimitación gráfica e identificación de las zonas del municipio (en atención al uso predominante de cada una), mientras que la calificación comprende su contenido o sus cualidades del conjunto de todas ellas. - Por suerte, la calificación global no es un acto de precisión matemática, en el que dos más dos son cuatro. Siempre habrá ocasiones en las cuales existirá un margen de apreciación que podrá ser resuelto de maneras diversas (si un ayuntamiento encargara un PGOU a varios equipos profesionales las respuestas no serían iguales, podrán estar entre el 3,9 y el 4,1, pero no coincidirán en el 4). Lo realmente importante estriba en que en ese margen de apreciación no se cuelen errores conceptuales. Dentro de él, posiblemente una de las decisiones más discutibles o difíciles será la que atañe a las zonas dotacionales privadas: es muy improbable que existan dudas de que las grandes superficies comerciales (un Max Center en Baracaldo o un Gorbeia en las inmediaciones de Gasteiz, por ejemplo) son zonas dotacionales. Pero hay casos no tan evidentes, como se va a ver en el ejemplo posterior del Ensanche de Bilbao. Por poner otros ejemplos: sea una instalación deportiva o un centro comercial ubicados físicamente dentro de la zona más céntrica y residencial de una ciudad; suponiendo que por sus características y la definición de sistema general contenida en la Ley (en su artículo 54 que se analiza en el tema siguiente) debieran constituir sendas zonas privadas dotacionales, es más que probable que sus propietarios prefieran que sus terrenos se incluyan y califiquen dentro de la zona residencial, siempre que aquellos usos dotacionales se incorporen a la normativa como permitidos (por ser compatibles por su naturaleza y por las características del diseño propuesto) con el característico residencial). Para los propietarios es una cuestión de flexibilidad en el negocio inmobiliario: si desean, por las causas que sean, cambiar la actividad actual por otra más rentable o favorable (viviendas, sin ir más lejos), cuando el terreno esté incluido dentro de la zona residencial tal acción no precisará ninguna alteración del planeamiento, mientras que en el caso contrario necesitará una modificación del PGOU que tendrá rango de ordenación estructural47 (al planeamiento le corresponderá decidir la solución que estime adecuada). Sobre las zonas públicas, además de repetir consideraciones similares a las antedichas, deben añadirse otras adicionales (que se analizan con más detalle en el tema siguiente) referentes a las redes de los servicios aéreas o soterradas que discurren por el territorio con independencia de lo que ocurre por debajo o por encima, respectivamente, de ellas y a la superposición de usos urbanísticos públicos y privados en el mismo espacio cúbico.

46 Esta obligación no está expresamente impuesta por la Ley por lo que será objeto de comentario especial en el tema siguiente 47 La complejidad de este tipo de modificación de un PGOU se analizarán en los temas posteriores.

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(Por ser, posiblemente, el ámbito más complejo de Euskadi dada la gran cantidad de actividades rotacionales que alberga, para analizar la zonificación y la calificación un buen ejemplo es el Ensanche de Bilbao (en concreto, Abando y parte de Indautxu). En el dibujo adjunto se ha simulado una calificación global de una parte del Ensanche; esto quiere decir que no es la real, ni lo pretende: sólo ofrece una respuesta, de modo simplificado y sencillo, al concepto analizado, (por tanto, discutible necesariamente por la elección de su prepuesto inicial, pero guardando respeto a los principios conceptuales). Parte el ejemplo por delimitar un espacio de análisis más reducido que el de la modificación del PGOU de 1982, el de la modificación de la revisión del plan comarcal de 1986, o la del actual PGOU. La concreción de la propuesta se basa en elementos reales, aunque sus delimitaciones o representaciones en el dibujo no sean, a veces muy precisas; tampoco, a buen seguro y por el deseo de simplificación ya dicho, se habrán recogido todos los existentes en el espacio analizado.48 Entrando en el ejemplo planteado, se supone que la ordenación estructural del ámbito de análisis la efectúa el PGOU (por imposición legal), pero la pormenorizada se remite a un plan especial de ordenación urbana. Este ámbito de análisis según el artículo 51 de la Ley recibe el nombre genérico de ámbito de ordenación urbanística (o de ordenación pormenorizada), y que por estar clasificado como suelo urbano se va a denominar concretamente “área”. Es evidente que el uso residencial es el que predomina en el área, en su tipo edificatorio en manzana cerrada, aunque hay dos pequeñas pero significativas actuaciones que responden al tipo de edificación abierta: Estrauntza y Etxezuri. Siguiendo un orden en la calificación el ejemplo propone:

- Nadie pondrá en duda que las estaciones de RENFE y FEVE son zonas dotacionales públicas. - Pocas dudas ofrece que las vías rodadas perimetrales (sabino Arana, Autonomía y Hurtado de Amezaga) también son zonas públicas pues sirven de comunicación del Ensanche con las vías interurbanas. Parecida cosa se podría decir de las vías interiores radiales, pues atendiendo a la definición de sistema general, comunican el Ensanche con el resto de la ciudad, a través de los puentes de Deusto y La Salve. - Falta la gran vía de transporte, el Metro, por discurrir por el subsuelo y sólo tener reflejo en la rasante en las bocas de acceso (cuya superficie es irrelevante). Tampoco se ha reflejado el tranvía por la dificultad de representar en este dibujo tan pequeña superficie (al margen de las dudas que puede ofrecer que sea una zona pública una vía de transporte que prácticamente solo discurre por el Ensanche). - Los Jardines de Doña Casilda, los equipamientos públicos de la Diputación, el TSJPV, el Museo de Bellas Artes, la Alhóndiga y la Subdelegación del Gobierno central son, sin duda alguna, zonas públicas o sistemas generales49. - Sí, por el contrario, se pueden hacer objeciones varias sobre las zonas de equipamientos comunitarios privados calificados; quizá, exceptuando la Cámara de Comercio (la Bolsa sería similar), en el resto de los casos elegidos (EL Corte Inglés, el hotel Carlton, por poner una instalación hostelera muy significativa, las sedes centrales de BBK y BBVA, el frontón Euskalduna y,”como no podía ser menos”, Ibaigane) se pueden repetir las observaciones efectuadas más arriba. Por el contrario, las ikastolas públicas y privadas, los teatros o cines, el ambulatorio de Doctor Areilza y otros varios se han considerado equipamientos que sólo dan servicio al Ensanche (es una mera suposición para el ejemplo) por lo que ya no son zonas públicas o sistemas generales. - Una vez identificadas y delimitadas las anteriores zonas, ya sólo quedan las privadas residenciales: En el ejemplo se han considerado dos tipos de zonas: las primeras son las que responden al tipo edificatorio predominante que da lugar al tejido urbano de ensanche en manzanas cerradas; según el concepto expuesto anteriormente, cada ámbito residencial continuo (o sea, el espacio delimitado por las zonas anteriores) será una zona específica, aunque sus normativas sean idénticas. El segundo tipo está formado por las dos actuaciones ya descritas de Estrauntza y Etxezuri; aunque

48 Además, el dibujo se ha realizado con las herramientas que proporciona el programa PowerPoint, “y con ello ya está dicho todo”. 49 Puede ser que haya más que el autor desconoce con exactitud.

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responden a iguales usos e intensidades que los de las anteriores, la especialidad de su tejido urbano, de un lado, y dado que su superficie tiene suficiente entidad, de otro, son causas que posibilitan su calificación como zonas globales (sobre ello posiblemente habrá opiniones diversas). Y hecho todo esto, estará finalizado el proceso de calificar o zonificar el ámbito del área del Ensanche (según los límites de partida que hemos definido para efectuar este ejercicio teórico)

3.- La calificación pormenorizada del suelo urbano y urbanizable50. Con la calificación pormenorizada se finaliza el proceso de la calificación en el suelo urbano y urbanizable51. De lo señalado anteriormente el concepto es deducible perfectamente. En realidad, en la Ley 2/2006 no aparece en ningún sitio ninguna alusión expresa a la “calificación pormenorizada”, pero, como no puede ser de otro modo, existe y con la misma claridad que en el contexto de la Ley anterior.

En este sentido, la calificación pormenorizada fija con precisión los usos concretos que se pueden implantar en cada parte de la zona; esto supone que al efectuar tal concreción ésta queda dividida en ámbitos menores, según los usos que a cada uno concretamente le corresponden. Por tal motivo en la legislación anterior recibieron el nombre de subzonas52, denominación que se va a utilizar en estos apuntes a partir de este momento. Al igual que ocurre en la calificación global, en este nivel se distinguen las subzonas privadas y las subzonas públicas, y responden a los mismos conceptos expresados en el punto anterior.

Pero la ordenación pormenorizada no debe limitarse a asignar los usos autorizados en cada subzona (ahora ya denominados usos pormenorizados), sino que, además, debe señalar en qué nivel del espacio cúbico se admiten (bajo rasante, en la rasante o sobre rasante). Por ejemplo, en un edificio de viviendas, la ordenación pormenorizada podría decir que bajo rasante se autorizan aparcamientos, en la plata baja usos terciarios, y en las plantas altas viviendas plurifamiliares VPO.

(Después del gráfico que representa el ejemplo simulado de la calificación global, se presenta un dibujo de una simulación de la calificación pormenorizada del área del Ensanche, cuya calificación global acaba de ser analizada y representada. No obstante, en aras de la sencillez y de la claridad del gráfico sólo se ha recogido una pequeña parte del área y no todas las posibles subzonas. Los criterios son los empleados en la calificación global; en la representación de las subzonas se han delimitado mejor algunas dotaciones generales y se ha consultado el plano callejero colgado en la Web del Ayuntamiento para identificar el resto de las dotaciones docentes, sanitarias, culturales y administrativas, principalmente. Algunas de ellas, por ejemplo, Correos y Osakidetza, podrían tener carácter de sistema general. En cuanto a la posible existencia de subzonas privadas de oficinas y comercio, se ha optado por considerar que el uso característico de ellas es el residencial siendo compatible los mencionados. Tampoco, en aras de la sencillez del dibujo, se han diferenciado las vías rodadas de las peatonales.

50 También en los núcleos rurales del suelo no urbanizable existe una calificación pormenorizada peculiar. 51 E incluso en los núcleos rurales del suelo no urbanizable, como en temas posteriores se verá, y en los sistemas generales de este mismo suelo. 52 La verdad que esta denominación únicamente aparecía citada una vez en el Texto Refundido del 92, y de modo marginal, en su artículo 95. El nombre de subzona sólo fue utilizado en algunos planes.

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Calificación global (o zonificación global) del Ensanche de Bilbao.

Ejemplo simulado

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Calificación pormenorizada (o zonificación pormenorizada) del Ensanche de Bilbao.

Ejemplo simulado

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TEMA 4

La ordenación estructural

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I.- INTRODUCCIÓN A.- La superioridad de la ordenación del territorio . El artículo 52 de la Ley 2/2006 establece expresamente la superioridad de la ordenación del territorio sobre la urbanística en estos términos:

“1.- Las relaciones entre la ordenación y el planeamiento urbanístico y los instrumentos de ordenación territorial se rigen por la legislación reguladora de éstos.

2.- La entrada en vigor de instrumentos de ordenación del territorio comportará: a) La prevalencia de sus determinaciones sobre las de la ordenación y

planeamiento urbanísticos contradictorias o incompatibles con ellas, cuando se trate de normas vinculantes de aplicación y eficacia directa y cuando así proceda conforme a la legislación de ordenación territorial.

b) La interpretación y aplicación del planeamiento urbanístico afectado en la forma más favorable a la más plena e inmediata efectividad de todas las restantes determinaciones de los correspondientes instrumentos de ordenación del territorio.

3.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la aprobación de un plan territorial parcial que afecte sustancialmente con carácter sobrevenido a la ordenación estructural de un plan general ya en vigor determinará la incoación por ministerio de la ley del procedimiento de revisión o, en su caso, modificación a los efectos de la adecuada incorporación e integración de las determinaciones de aquél en las de éste.”

B.- Facultades de la ordenación urbanística. El punto 3 del artículo 2 de la Ley 2706 dice:

“Sirven al desarrollo de la función pública urbanística las siguientes potestades”: a) Concreción del régimen urbanístico del suelo. b) Regulación del mercado del suelo y de la vivienda. c) Ordenación urbanística. d) Ejecución de la ordenación urbanística. e) Garantía, facilitación y fomento de la participación ciudadana. f) Fomento e intervención del ejercicio de las facultades dominicales relativas al

uso del suelo y de la edificación. g) Protección de la legalidad urbanística, restauración del orden infringido y

sanción de las infracciones. h) Intervención en el mercado de suelo y vivienda.

Y en lo que atañe a la ordenación urbanística el artículo 50 establece las siguientes facultades:

a) Clasificar la superficie completa del término municipal en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. b) Realizar la calificación global del término municipal, dividiéndolo en zonas de distinta utilización predominante. c) Establecer la ordenación estructural en todo el término municipal y la pormenorizada en el suelo urbano y urbanizable. d) Señalar en suelo urbano y urbanizable las edificabilidades físicas máxima y mínima y las dotaciones adecuadas al bienestar de la población, y determinar en suelo no urbanizable los usos compatibles con su preservación. e) Determinar, a través de su calificación, los suelos sobre los que el planeamiento procederá a la implantación de edificaciones afectas a determinados usos protegidos, entre ellos viviendas sometidas a algún régimen de protección público. f) Regular la utilización del suelo y las condiciones de autorización de todo tipo de obras sobre el mismo. g) Establecer la programación que fuera precisa para ejecutar la ordenación urbanística.

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h) Delimitar ámbitos objeto de regeneración y rehabilitación y las normas de protección del patrimonio urbanizado y edificado del municipio.

Tales facultades se han de concretar en las determinaciones que la conforman y que están descritas en los artículos 53 a 57 y sus concordantes siguientes de la Ley 2/2006.

C. Categorías de la ordenación urbanística. 1.- Las determinaciones53 aludidas de la ordenación urbanística se dividen, según el artículo 50.3 de la Ley en estas dos categorías: ordenación urbanística estructural y ordenación urbanística pormenorizada. 2.- Según la cualidad de ambas ordenaciones, la estructural, que abarca todo el término municipal, comprende el conjunto de elementos o determinaciones fundamentales que, coherentemente engarzados, otorgan su carácter al plan general, como plasmación de las políticas derivadas de la planificación territorial más las urbanísticas propias de toda política municipal. Y, a su vez, la pormenorizada, desarrollando las directrices y mandatos de la anterior, ordena minuciosamente los diferentes ámbitos de ordenación del suelo urbano y urbanizable y del núcleo rural del suelo no urbanizable; básicamente sus determinaciones se van a agrupar en las que diseñan la ciudad, por un lado, y las que atañen a la ejecución, por otro. 3.- Por su parte, esa división se traduce en su rango jerárquico, de tal modo que, como establece el artículo 58, la ordenación estructural tiene el rango jerárquico propio del planeamiento general, mientras que la pormenorizada corresponde al campo del planeamiento de desarrollo. Por ello, las determinaciones de ordenación estructural pertenecen siempre al plan general, por lo que sus modificaciones deberán ser sometidas a la tramitación establecida para él, mientras que las de la ordenación pormenorizada tienen rango de planeamiento de desarrollo, por lo que las modificaciones de sus determinaciones, sea cual fuere el plan que las haya formulado originalmente, podrán someterse al trámite regulado para el planeamiento pormenorizado54, que es más sencillo. 3.- Además de esta categorización de la ordenación urbanística, como complemento, decir que el artículo 68, que regula el contenido de los planes parciales, en su párrafo a) indica que la memoria de estos planes deberá justificar su adecuación a la “ordenación tanto estructural como directiva”, apareciendo así una enigmática tercera categoría: la de la ordenación urbanística directiva. Como la Ley no aclara nada a este respecto, las interpretaciones puedan ser varias. D.- El ámbito de ordenación pormenorizada. 1.- Concepto genérico. Establecidos los dos niveles de la ordenación urbanística, la Ley 2/2006, en su artículo 51, define el ámbito de ordenación urbanística pormenorizada. Antes de proceder a su análisis conviene hacer algunas observaciones sobre su concepto. En este sentido, se puede decir que genéricamente el ámbito de ordenación urbanística es el espacio autónomo del suelo urbano y urbanizable que agrupa los terrenos que serán (o han sido) objeto de una ordenación urbanística (total y minuciosa) singular y diferenciada55.

53 De ahora en adelante habrá que tener en cuenta lo señalada lo en el antepenúltimo párrafo de la Exposición de Motivos del Decreto 105/2008, de 3 de junio, de medidas urgentes en desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo; cuyo texto es: “En este sentido, y dado el carácter de desarrollo parcial del presente Decreto de Medidas Urgentes, se debe recordar que en materia urbanística será de aplicación supletoria en ausencia de regulación expresa legislativa y reglamentaria lo dispuesto en el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística, Real Decreto 2187/1978, de 23 junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística y Decreto 635/1964, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares”. 54 Tal y como se precisa en el artículo 30 del Decreto 105/2008, de 30 de junio, de medidas urgentes en desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. 55 “y surgida normalmente de una sola vez y “por una sola mano”.

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Como con frecuencia sus límites coinciden, no hay que confundir la zona con el ámbito de ordenación urbanística. Este no es (que no es poco) mas que el espacio receptor que va a ser ordenado de modo singular, primero, por la ordenación estructural y, luego, por la pormenorizada. Las diferencias conceptuales y las relaciones existentes entre los dos ámbitos son:

a.-. El ámbito de planeamiento pormenorizado es el espacio donde se establece una ordenación singular pormenorizada o de detalle. b.- El ámbito de planeamiento pormenorizado puede contener una o varias zonas públicas (sistemas generales públicos) y/o privadas (o de usos lucrativos)56. c.- El ámbito de planeamiento pormenorizado carece de contenido urbanístico por sí mismo. Las características que posee las aporta la calificación global de las zonas que la componen (y la pormenorizada como veremos en el tema 5). Es por tanto la calificación, en sus dos niveles, quien dota de contenido urbanístico al ámbito de planeamiento pormenorizado. d.- Como consecuencia, la calificación es quien establece la ordenación física del municipio. Se podría precisar que el auténtico ámbito “ordenador o propietario de la ordenación” es la zona (y la subzona, después), mientras que el ámbito de ordenación pormenorizada es el espacio receptor de esa ordenación diferenciada. Así la zona es la unidad básica de la planificación física, mientras que el de ámbito de ordenación pormenorizada es, en principio, un espacio delimitado por el planeamiento para hacer más asequible y manejable (al hacerlo por partes) el diseño de la ciudad. No obstante, también ha de reconocerse que las dotaciones locales no sirven a la zona individualmente, sino a todo el ámbito de ordenación pormenorizada57 (o al conjunto de las zonas del mismo). En este sentido, en las ciudades, al menos de tamaño medio o mayores, estos ámbitos de ordenación constituyen frecuentemente sus barrios, conformándose como las unidades espaciales mínimas de la ciudad como espacio social.

El análisis urbano, cuando deba identificar y la delimitar con precisión los límites de los ámbitos de ordenación, se encontrará con una tarea más o menos compleja. Esta no será igual en la ciudad actual que en la futura; en lo que concierne a esta, será el planeamiento general quien cree y delimite los ámbitos que hayan de ordenarse en el futuro mediante planeamiento parcial (suelo urbanizable) o especial (suelo urbano de reforma o renovación). Por tanto, en este asunto el auténtico y más complejo análisis urbano se centrará en la ciudad preexistente, en la que encontrará partes diversas: habrá espacios o ámbitos muy fácilmente reconocibles visualmente pues serán fruto de una planificación física (utilizada esta palabra en su acepción más genérica) cuya época (y a veces hasta la fecha concreta) de su origen es conocida, y cuya documentación se puede obtener bien sea en archivos o en estudios sobre ella: así son los casos de las villas, los ensanches (Bilbao y Donostia), las expansiones de las ciudades de los últimos 50 años llevadas a cabo mediante planes parciales u otras actuaciones concretas anteriores (como, por ejemplo en Vitoria-Gasteiz, la neoclásica de Los Arquillos y la Ciudad Jardín del primer cuarto del siglo pasado). También en la ciudad surgida ajena a la planificación el análisis detectará con cierta facilidad: arrabales de las villas (en muchos casos hoy ya insertos en lo que consideramos centros históricos), barrios rurales o aldeas absorbidos por la expansión de la ciudad (Gasteiz es un buen ejemplo) u otras partes que sin haber seguido un plan preestablecido han ido formándose a lo largo del tiempo según una idea (no escrita) predeterminada y asumida por la población, dando como fruto espacios con tejidos urbanos concretos y específicos que se distinguen de los de sus colindantes. A buen seguro, la dificultad será mayor en las periferias de algunas ciudades donde se encuentran mezclas de terrenos edificados (frecuentemente con tipos heterogéneos) con intersticios vacantes de edificación pero aptos para ella; de tal modo que hasta resulta difícil concretar si reúnen los requisitos para poder clasificarlos como suelo urbano.

56 Como nota decir que cuantas más veces se identifiquen ámbito y zona más claro resultará el plan y más fácil de estructurar su normativa. Por tanto, sin que tengamos que llegar a forzar las cosas, aquella identificación será un objetivo a lograr por motivos prácticos. 57 Según se verá extensamente en el tema siguiente referente a la ordenación pormenorizada.

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2.- El ámbito de ordenación urbanística en la Ley 2/2006.

a.- Como ya se ha señalado más arriba, la Ley 2/2006 define el ámbito de ordenación pormenorizada, y lo hace de esta manera:

Artículo 51. Ámbitos de ordenación urbanística. Áreas y sectores 1.- A los efectos de lo dispuesto en esta ley, se entiende por área el ámbito de ordenación pormenorizada de suelo urbano, pudiendo encontrarse ordenado pormenorizadamente por el plan general, o remitirse su ordenación a un plan especial. 2.- Así mismo, se entiende por sector el ámbito de ordenación pormenorizada de suelo urbanizable, pudiendo encontrarse ordenado pormenorizadamente por el plan general o por el plan de sectorización, o remitirse su ordenación a un plan parcial.

El texto es claro y no hace sino responder a la realidad de los hechos: de un modo u otro, todo el suelo urbano y urbanizable se inserta en algún ámbito de planeamiento pormenorizado (pequeño o grande, de delimitación y/o ordenación homogéneas o heterogéneas).

Sin embargo, la interpretación no ha sido unánime. Las dudas se han planteado en estos términos: ¿hay que dividir obligatoriamente, como se deduce de la literalidad del texto del artículo transcrito, todo el suelo urbano en áreas y el urbanizable en sectores? o ¿sólo hay que delimitar obligatoriamente tales ámbitos cuando vayan a ser ordenados pormenorizadamente por un plan especial o un plan parcial?58.

De cuál fuera la respuesta se derivaban importantes consecuencias59. Para analizar la cuestión hay que responder a estas tres preguntas: ¿dónde está el origen o la causa del problema de interpretación?, ¿qué artículos apoyan una decisión u otra? Y ¿qué consecuencias tiene cada tenía cada interpretación o conclusión?

- ¿Dónde está el origen o la causa del problema?: El origen del problema de interpretación está en que la Ley no ha tenido en cuenta que en el suelo urbano será frecuente la existencia de áreas mixtas; es decir, áreas con parte de suelo consolidado y parte no - ¿Qué artículos apoyan una decisión u otra?; apoyan interpretación a favor de la obligatoriedad la literalidad del artículo 51 y los artículos 53.3.a), 64, 65, 77.3, 79.2 y 80.3. Y apoyan la contraria, especialmente, los artículos 80.4 y 2760

- ¿Qué consecuencias tenía cada interpretación o conclusión?; si la delimitación fuera obligatoria, el artículo 144.261 crearía, a buen seguro, problemas difíciles de salvar por la ejecución de la ordenación urbanística. En el caso contrario, de un lado, de la lectura de los artículos 77 y 80 se deduciría que los límites de edificabilidad urbanística y los estándares para las viviendas VPP sólo serían exigibles en las áreas del suelo urbano no consolidado cuya ejecución se realice completamente mediante actuaciones integradas y en el urbanizable, y, de otro, el artículo 79 indicaría que las dotaciones locales sólo se aplicarían en el suelo urbanizable incluido en sectores. Es decir, se estaría ante esta extravagante

58 En esta disparidad de interpretaciones pudo haber influido el hecho de que este artículo fuera incluido en la Ley en su tramitación parlamentaria; quizá fue una incorporación apresurada que no se coordinó adecuadamente con el resto de los artículos con los que debía concordar. Sea como fuere esto ya no es disculpas para las inconsistencias que persisten en el Decreto 105/2008. 59 Al margen de estas interpretaciones, la experiencia ha demostrado que, técnicamente y desde el planeamiento general, un terreno puede ser ordenado pormenorizadamente sin necesidad de incluirlo expresamente en un ámbito de ordenación pormenorizada. 60 No se analizan estos artículos porque, como se verá acto seguido, la discusión ya no tiene sentido. 61 Artículo 144.2 “Para hacer posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización, dentro de cada área en suelo urbano, y de cada sector en suelo urbanizable, no se podrán delimitar unidades de ejecución cuya edificabilidad urbanística media difiera en más de un 5% de la edificabilidad urbanística media del ámbito de ordenación, área o sector de que se trate. Estas diferencias de edificabilidad urbanística media en ningún caso generarán derecho indemnizatorio alguno ni serán objeto de compensación ni transferencia”

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conclusión: la exigencia de esos límites y estándares quedaría a la libre decisión del ayuntamiento y al instrumento de ordenación elegido.

b.- Interpretación a día de hoy. Así las cosas, el Decreto 105/2008, de medidas urgentes, en su artículo 42.462 ha precisado el texto del artículo 144.2 de la Ley, al ceñir su aplicación al área o sector una vez excluidas las actuaciones aisladas y las de dotación (por tanto, está reconociendo las áreas mixtas). Con esta precisión y la del punto 3 del mismo artículo, el Decreto cuando menos ha eliminado las trabas que imponía la Ley en el mencionado artículo; ahora se podrá optar por dividir todo el suelo urbano en áreas o por la alternativa contraria63 sabiendo que la ordenación y la ejecución no se van a obstaculizar mutuamente (al menos, por la cuestión de la que ahora se habla). De otra parte, el artículo 15 del Decreto precisa que la edificabilidad urbanística se calcula sobre las “áreas, sectores y zonas”, con lo que queda salvado el problema de la edificabilidad urbanística del suelo urbano.

Ahora bien, el artículo 18 ratifica que las dotaciones locales del suelo urbanizable se aplican en los sectores, por lo que la delimitación de estos en todo caso será obligatoria, pues aquellas son irrenunciables. Pero por el contrario, el artículo17 fija las dotaciones del suelo urbano exigibles en las áreas de suelo urbano no consolidado cuyo desarrollo se prevea mediante actuaciones integradas64 , por lo que olvida nuevamente las áreas mixtas. A la vista está que estas aportaciones no aclaran con total claridad las respuestas a las preguntas, pero ahora hay algún dato más para pensar que:

i.- En el suelo urbanizable siempre hay que delimitar sectores. ii.- En el suelo urbano cuya ordenación haya de efectuarse, por determinación del plan general, mediante planeamiento especial será necesaria la delimitación de áreas65 (cosa que ya lo establece expresamente la Ley en su artículo 53. 2.b). iii.- Y en el resto del suelo urbano se podrá optar por cualquiera de las dos posibilidades (delimitar o no delimitar áreas).

II.-LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ESTRUCTURAL. A.- División de las determinaciones. La ordenación estructural comprende las determinaciones descritas en al artículo 53 y su complementario 54.

Analizando el 53, aquellas determinaciones quedan divididas en estos cuatro grupos: 1.- Determinaciones de carácter general. 62 “Artículo 42: 3. Cuando la desigualdad en la distribución de las cargas de urbanización comporte un desequilibrio económico entre las unidades de ejecución delimitadas en un ámbito de planeamiento, el Programa de Actuación Urbanizadora podrá delimitar unidades de ejecución con una diferencia de edificabilidad media superior al 5%, al objeto de compensar las diferencias de cargas y procurar un reparto equitativo de los beneficios y las cargas y de la actuación, lo que quedará suficientemente justificado en el Programa. 4. A los efectos de cumplimentar el equilibrio de la edificabilidad media de las diversas unidades de ejecución que de conformidad con lo establecido en el artículo 144.2 de la Ley 2/2006, de suelo y Urbanismo, se delimiten en un área o sector, la edificabilidad media se calculará deduciendo las superficies y las edificabilidades ponderadas de las actuaciones aisladas y actuaciones de dotación que en su caso se delimitan en su interior”. 63 La experiencia ha demostrado que las dos opciones son válidas; en Euskadi existen planes generales de una gran calidad técnico-formal: unos dividen todo el suelo urbano en lo que ahora se llaman áreas, mientras que otros solo incluyen en áreas los terrenos que hayan de ser ordenados pormenorizadamente por planes especiales. 64 Por remisión del artículo 3 del Decreto 105/2008 también este artículo es de aplicación en el suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad ponderada. 65 También se podrá redactar un plan especial sin necesidad de estar previsto en el plan general, en este supuesto la delimitación del área se efectuará de manera autónoma por el propio plan especial.

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2.- Determinaciones del suelo urbano y urbanizable. 3.- Determinaciones del suelo urbanizable no sectorizado. 4.- Determinaciones del suelo no urbanizable. B.- Determinaciones de carácter general. 1.- Introducción Este grupo de terminaciones está descrito en los artículos 53.1, 54 y 55. Prescindiendo del orden establecido en la Ley y agrupándolas según su función específica, las determinaciones de carácter general de la ordenación estructural del plan general son:

a.- Determinaciones del régimen jurídico del suelo (artículo 53.1.b). b.- Determinaciones de ordenación física estructural (artículos 53.1, párrafos c, e f y g, y 54). c.- Determinaciones de estrategia de la evolución urbana y de la ocupación del suelo: organización temporal del desarrollo del planeamiento y de la ejecución (artículos 53.1 (párrafos a y d, 55 y 133). d.- Determinaciones de ejecución (artículo 53.1 f, inciso final). e.- Determinaciones adicionales.

2- Determinaciones de régimen jurídico del suelo: la clasificación del suelo66.

Una de las determinaciones fundamentales de la ordenación estructural y del plan general es la que viene definida en el párrafo b) del artículo 53.1 que está redactada en estos términos: “La clasificación del suelo en todo el término municipal en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, distinguiendo en el suelo urbanizable el suelo sectorizado del no sectorizado” (ver ejemplo 1). Puesto que ya ha sido tratada en el tema monográfico no requiere comentarios adicionales67. Recordar, no obstante: a) que su función se encuentra en el establecimiento de los distintos regímenes de propiedad urbana de las distintas clases de suelo, y b) que tales regímenes han quedado afectados considerablemente por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (por lo que la adaptación de la Ley vasca a las estatal es necesaria, cosa que al no haberse realizado hasta ahora está creando problemas, tanto en materia de ordenación como de ejecución). No obstante recordar que el suelo urbanizable se divide en las categorías de suelo urbanizable sectorizado y no sectorizado cuya delimitación corresponde a la ordenación estructural. Además, el suelo urbano se divide, también, en suelo consolidado y no consolidado (por incremento de la edificabilidad ponderada o por la urbanización); pero esta categorización pertenece a la ordenación estructural, cosa que es consecuencia de la propia definición de ambos suelos (y de la concatenación de los artículos 11.3, 26, 27, 136, 137, 138 y 195): solo conociendo al detalle la ordenación urbanística pormenorizada se estará en condiciones de establecer aquella diferenciación entre una categoría y otra.

66 A este respecto, el Decreto 105/2008, de medidas urgentes, ha introducido en su artículo 1 una precisión paradójica. Su texto es del siguiente tenor:

“Artículo 1. Suelo urbano. Servicios urbanísticos. A los efectos de lo dispuesto en el art. 11.1 a) de la Ley 2/2006, se entenderá que sólo son aptos para considerar una superficie de suelo como urbano, los servicios de acceso rodado por vías pavimentadas y de uso público efectivo, abastecimiento de agua, evacuación de aguas pluviales y fecales y suministro de energía eléctrica en baja tensión cuando todos ellos, además de tener la dimensión, caudal, capacidad y tensión suficiente prevista legalmente, provengan y sean suministrados desde los sistemas locales previamente existentes”. Si el Decreto quiere decir lo que se desprende de su literalidad, todos los terrenos que den frente al viario urbano de sistema general no tendrían el servicio de acceso rodado y por lo tanto no serían urbanos (salvo que se encuentren en ámbitos de ordenación consolidada). La literalidad lleva a concluir, por ejemplo, que las parcelas de la Gran Vía de Bilbao carezcan del servicio de acceso rodado.

67 La clasificación del suelo es una determinación que requiere su representación gráfica en un plano específico. En ese sentido, el Plan General de Ordenación Urbana de Legazpi ha sido el primer plan general de Euskadi redactado y probado definitivamente (2007) según la Ley 2/2006. Su documentación esta colgada en la Web del Ayuntamiento (www.legazpiko-udala.info/web/cas/01planOrdenacionUrbana.shtm). Dentro de ella se encuentra el plano denominado “II-1-4. Clasificación del suelo”.

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Ejemplo 1

Carátula y fragmento del plano de clasificación del suelo del PGOU de Legazpi. Representa la determinación de los límites del suelo urbano y urbanizable (artículo 53.2.a. LvSU), y la de los ámbitos de las clases de suelo (artículo 53.1.b. LvSU) para la regulación del régimen jurídico del suelo.

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En otro orden de cosas se podría formular esta pregunta: ¿qué cantidad de suelo se puede clasificar (y calificar, mas bien) para usos residenciales y de actividades económicas?. A ella contesta indirectamente el artículo 14.2 de la Ley que refiriéndose al suelo urbanizable dice: “Las superficies clasificadas como suelo urbanizable deberán: a) Guardar, conforme al principio de sostenibilidad proclamado en el art. 3, adecuada y directa proporción con las previsiones de crecimiento poblacional en el municipio, considerando su capacidad de acogida. b) Permitir el cumplimiento de los programas públicos de fomento y de protección pública de la vivienda en el marco y de acuerdo con lo previsto en los instrumentos de ordenación del territorio”. En similar sentido se manifiesta el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, como se comenta en el apartado siguiente. 3.- Determinaciones de ordenación física estructural. Dentro de este apartado se incluyen todas aquellas determinaciones que hasta ahora se consideraban dentro del concepto amplio de calificación global y del contenido de la zona, y que en la Ley 2/2006 se insertan dentro de la ordenación urbanística estructural68. Las determinaciones que la integran son:

a.- La calificación global. El artículo 53.1. c) establece como determinación general de la ordenación estructural “La calificación global con la división de la totalidad del suelo en zonas, distinguiendo, además, entre zonas de uso público y zonas de uso privado”. Se ha señalado en el tema anterior que la calificación global consiste en la delimitación de las zonas junto con sus usos y las edificabilidades de estos (como mínimo); pues bien, dado que las edificabilidades se desarrollan en los puntos siguientes como determinaciones autónomas, se podría concluir que ésta que se comenta ahora constituye, propiamente, la zonificación global69. Complementando la pregunta formulada en el apartado anterior, podría efectuarse la misma de esta otra manera ¿qué cantidad de suelo se puede calificar para usos privados?: la respuesta es: “la que dé estricta satisfacción y cobertura a las necesidades sociales en aquellos usos y siempre con el criterio de protección del medio rural y conforme a los principios de sostenibilidad”. Sentado este principio, contestando de forma más concreta, la cantidad de suelo dependerá de una serie de factores: a) el suelo urbano libre disponible; b) las edificabilidades propuestas y las densidades residenciales previstas, en su caso70; c) los objetivos y las limitaciones impuestas por el planeamiento territorial integral (especialmente, el parcial) que pueden ser de máximos y/o de mínimos; y otros condicionantes de la normativa sectorial, y d) las políticas municipales. Una segunda pregunta complementa la anterior; ¿qué suelo no urbanizable (por tanto en situación de suelo rural de la Ley estatal) puede ser clasificado como urbanizable por el planeamiento?, respetando el principio antedicho, de forma un tanto deslavazada la contesta el artículo 13 de la Ley vasca 2/2006, y algo más concretamente el artículo 12.2 del Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo. Así quedarán protegidos de la transformación por la urbanización, como mínimo, estos terrenos: a) los excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio; b) aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística; y c) los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos. Como consecuencia, el nuevo suelo a transformar podrá extenderse sobre el resto del suelo no urbanizable (rural por tanto), pero siempre que se limite a la cobertura y satisfacción de las necesidades

68 La denominación de “determinaciones de ordenación física estructural”, no contemplada en la Ley, no tiene ninguna otra intención ni finalidad. 69 Sea cual fuera la auténtica interpretación, la cuestión no tiene ninguna relevancia. 70 La Ley no habla nunca de la cuantificación y las densidades residenciales; como es un hecho llamativo será objeto de comentario posterior.

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sociales, las cuales deberán estar suficientemente justificadas; o sea, que la superficie que se destine a aquella cobertura solo sea la precisa a tal fin (como señalan Luciano Parejo y Gerardo Roger71). b.- Los sistemas generales. Como complemento a lo que se acaba de decir y a lo señalado en el tema 3, procede analizar con más precisión el concepto y objeto de las zonas públicas o sistemas generales, que en el párrafo f) de este artículo 53.1 se contempla como determinación general y autónoma de la ordenación estructural. Este artículo 53 tiene dos partes diferenciadas: la primera se inserta (con la precisión que, en relación con las dotaciones que no ocupan la rasante, se efectúa después) en la determinación anterior (artículo 53.1.c)72, mientras que la segunda (que será comentada igualmente después) en el apartado referente al campo de la ejecución.

Sobre la primera parte el artículo 53.1.f) demanda la: “La determinación de la red de sistemas generales que asegure la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la calidad y funcionalidad de los espacios de uso colectivo…….”.

Llegados a este punto, conviene analizar el artículo 54 que define el concepto de red dotacional de sistemas generales y los desarrolla uno a uno.

i.- Su punto 1 define de forma práctica los conceptos de “red dotacional de sistemas generales” y de “sistemas generales”. Para ello recurre a los elementos que constituyen la red y el ámbito de funcionalidad y servicio precisos para que una dotación pública o un equipamiento privado tengan el carácter de sistema general. Su redacción literal es esta: “Constituyen la red de sistemas generales el conjunto de elementos dotacionales integrantes de la ordenación estructural establecida por el planeamiento general, y en particular, los espacios libres, los equipamientos colectivos públicos, los equipamientos colectivos privados y las infraestructuras y redes de comunicación, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de un ámbito de planeamiento.” (Haciendo un paréntesis en este estudio de los sistemas generales, después la ordenación urbanística pormenorizada regula en el artículo 57 la “Red dotacional de sistemas locales” y los “sistemas locales”. ¿Qué diferencias existen entre los sistemas generales y los locales?: la contestación es que no se diferencian ni por los usos, ni por la clase de suelo que ocupan, ni por la titularidad: en realidad, se diferencian por el ámbito de servicio: la respuesta en la Ley está en el final del párrafo transcrito: sistema general es aquella dotación ”cuya finalidad y servicio abarca más de un ámbito de planeamiento” (de ordenación urbanística), mientras que según el artículo 57.1 “La red de sistemas locales deberá contener todos los elementos necesarios …….. cuya función se puede circunscribir al uso y servicio predominante de los residentes en un área o sector concreto”) Volviendo a los sistemas generales, comparando el texto del artículo 53.1.f) con su equivalente de la Ley del 76 (o el del artículo 25 del reglamento de planeamiento) se desprende que la Ley vasca establece tres grupos en los sistemas generales: a) el primero contendría los realmente estructurantes del territorio municipal (los ya establecidos en la Ley del 76), b) el segundo los que no tienen tal carácter pero prestan servicio a mas de un ámbito de planeamiento, y c) un tercero que se concreta en unas novedosas dotaciones atípicas que no encajan en la definición de sistema general aportada por la propia Ley. A los efectos de la zonificación global, conviene recordar que en un mismo espacio (en el subsuelo, la rasante o el vuelo) habitualmente se superponen varias actividades. En estos casos, los elementos de los sistemas generales cuando ocupan la rasante

71 “Comentarios a la ley de suelo (Ley 8/2007, de 28 de Junio)” de Luciano Parejo y Gerardo Roger, editado por IUSTEL; en concreto el comentario sobre el artículo 12. 72

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pertenecen a la calificación y a la zonificación global son, por tanto, zonas, y se insertan, como consecuencia, en el párrafo c) de este mismo artículo 53 que regula la calificación global. Ahora bien, dentro de ellos hay elementos que situándose en el subsuelo o el vuelo no ocupan la rasante, de tal modo que ésta se destina a otra actividad con independencia de que “por encima o por debajo” existan algunos de los mencionados elementos. En este caso la calificación y la zonificación globales del terreno afectado serán las que indiquen, en principio, las actividades desarrolladas en la rasante. Se trata, como fácil es advertir, de las redes de las infraestructuras de los servicios y de los transportes (puentes y túneles de carreteras y ferrocarriles, metro, redes de servicios varios, etc). Más compleja es la superposición de zonas o subzonas públicas con privadas en el espacio cúbico. Esta posibilidad inexistente o muy poco frecuente, hasta ahora, en Euskadi está contemplada en el Real decreto legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, como se desprende de su artículo 17.4 que señala: ”Cuando, de conformidad con lo previsto en su legislación reguladora, los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público, podrá constituirse complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público”. No se trata, por ejemplo, del caso frecuente de un espacio libre de dominio y uso público en la rasante y un aparcamiento de titularidad pública, explotado por concesión administrativa, bajo rasante; el artículo aludido va más allá y permite, siempre que la legislación autonómica lo regule en ese sentido, la superposición en las distintas plantas del espacio cúbico de usos públicos con usos privados. En este supuesto la calificación va a ser más compleja73, si bien, en principio, en su definición tendrán prioridad las dotaciones públicas. ii.- Definido así el concepto de sistema general, el punto 2 del artículo 54 en su primer párrafo dice: “La red de sistemas generales deberá comprender cuantos elementos considere precisos el plan general de acuerdo con la estrategia de evolución urbana y ocupación del suelo que adopte, y como mínimo los siguientes, con sus correspondientes reservas”. Es de suponer que este párrafo (a fin de garantizar la calidad y la funcionalidad de los espacios de uso colectivo requeridas en el artículo 53.1 f) quiere manifestar que los sistemas generales han de preverse en cualidad y cantidad equilibrada a los desarrollos proyectados y que su ejecución ha de acompasarse a la de las actuaciones de urbanización. Como mínimo, los sistemas a prever son:

1).- El artículo 54.2.a) demanda: “Espacios libres y zonas verdes de dominio y uso públicos en proporción no inferior a la prevista en el artículo 78”, cuyos dos primeros puntos regulan el estándar de esta dotación general en estos términos:

“1 La ordenación estructural de los planes generales de ordenación urbana deberá destinar a dotaciones públicas de la red de espacios libres para el uso de zonas verdes y parques urbanos una superficie de suelo no inferior a cinco metros cuadrados por habitante previsto en el planeamiento, incluida la superficie ya existente. Esta reserva no computará a los efectos de la letra a) del apartado 2 del artículo siguiente. 2.- A los solos efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, se establece la correlación de un habitante por 25 metros cuadrados de superficie construida destinada al uso de vivienda en suelo urbano y urbanizable. Esta equivalencia podrá ser revisada mediante normativa reglamentaria en función de la evolución de la estructura familiar y de las características medias de las viviendas.”

Resumiendo, la dotación debe alcanzar como mínimo 5 m2 por cada habitante previsto por el plan, y su cómputo se realizará recurriendo a la edificabilidad urbanística residencial a razón de 1 habitante por cada 25 m2 de superficie construida residencial del suelo urbano y urbanizable sectorizado (la dotación correspondiente al

73 Se podría empezar a hablar hasta de zonas y subzonas mixtas.

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urbanizable no sectorizado será prevista en el plan de sectorización con idénticos criterios).

El final del punto 1 del artículo 78 transcrito advierte de que la reserva de sistema general no podrá computar como dotación local, porque ambas dotaciones son diferentes, independientes y complementarias. 2).- “Equipamientos colectivos de titularidad pública dedicados a usos tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos y administrativos” (artículo 54.2 b). Los estándares de estos elementos de la red dotacional no están cuantificados, por lo que no precisa mayores comentarios que los anteriormente realizados. 3).- “Infraestructuras para la prestación en red de toda clase de servicios, cualquiera que sea el régimen de dicha prestación, y, en todo caso, los definitorios de la urbanización, en particular los de acceso rodado y peatonal, abastecimiento y suministro de agua y de energía eléctrica, saneamiento, alumbrado, telecomunicaciones y aparcamiento de vehículos, así como, además, cualesquiera otros de lo que en la actualidad o en el futuro y en función de la evolución técnica, deban estar provistas toda clase de construcciones y edificaciones para su dedicación al uso al que se destinen, con especificación de las medidas de protección precisas para la garantía de su efectividad como soporte de los correspondientes servicios y de su funcionalidad, así como las previsiones generales de desarrollo de las mismas infraestructuras.” (artículo 54.2 c).74 Se trata de todas las infraestructuras sean de titularidad pública o privada de servicio público. Hay que advertir que en este texto no se menciona en ningún momento las infraestructuras de transporte ferroviario, aéreo (aeropuertos) y marítimo (puertos) que son, evidentemente, sistemas generales. 4).- “Vías públicas, peatonales y de circulación rodada, que conecten y comuniquen entre sí todos los elementos de la red de dotaciones garantizando su funcionamiento como una única red.” (artículo 54.2 d).75 Esta dotación ya está expresamente incluida en el párrafo anterior, aunque aporta una importante novedad que puede justificar que se trate de modo autónomo; consiste en la precisión de que aquellas vías que conecten y comuniquen entre sí todos los sistemas generales, por el mero hecho de ejercer esa función de comunicación, tendrán también el carácter de sistema general.

La cuestión tiene sentido desde la óptica de la funcionalidad de la ordenación física, pero será preciso tener presente que una interpretación estricta afectará al cálculo de la edificabilidad urbanística y de las dotaciones locales y a la forma de obtención de los terrenos y de costear su ejecución material. 5).- “Equipamientos colectivos privados, tales como centros de carácter comercial, religioso, cultural, docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de transporte y demás equipamientos privados de interés público o de interés social. En ningún caso estos equipamientos podrán considerarse sustitutivos de las dotaciones públicas.” (artículo 54.2 e). 6).- “En caso de establecerse así por la ordenación estructural, la dotación residencial protegida constituida por la propiedad superficiante de los terrenos calificados para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, sin perjuicio de que el

74 Las redes de los servicios deben estar contenidos en la documentación gráfica del Plan. Como ya se ha indicado se puede consultar los planos de las “redes de alta” de las diversas infraestructuras en www.legazpiko-udala.info/web/cas/01planOrdenacionUrbana.shtm 75 Comparar este texto con el del artículo 57.2.d).

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régimen de ocupación de dichas viviendas se pueda materializar en derecho de superficie o en arrendamiento.” (artículo 54.2 f). Esta es la mayor novedad del presente artículo; se trata de un sistema general público atípico, pues su naturaleza no es la de la dotación general convencional (dotación de dominio y/o servicio públicos): el suelo es de titularidad pública y receptor del uso urbanístico privado destinado a todas o a parte de las viviendas de protección publica insertas en los estándares regulados en el artículo 81 de la Ley. Las peculiaridades, que la diferencian de los sistemas generales convencionales, son en síntesis:

-. Se trata de una decisión opcional que puede adoptar la ordenación estructural. -. Los terrenos serán de cesión obligatoria y gratuita a favor del ayuntamiento (y, en

algunos casos, la obtención de su suelo requerirá un sistema de transferencia y compensación entre los propietarios no regulado expresamente en la Ley).

-. La edificación se materializará obligatoriamente en el régimen propio del derecho de superficie (artículo 130 de la Ley).

-. La ordenación estructural señalará los ámbitos de ordenación en que se han de ubicar, y después la pormenorizada (mediante el acto de subzonificación), establecerá su situación concreta dentro de aquellos. Por ello, no constituyen una zona dotacional específica

-. Puesto que se trata de un uso residencial, el suelo se incluirá en el área, sector o zona a los efectos del cálculo de la edificabilidad urbanística y del cumplimiento de los límites de la misma fijados en el artículo 77 de la Ley.

-. Por la misma razón, tanto el suelo como la edificabilidad se tendrán en cuenta en el cálculo, y cumplimiento de los estándares, de las dotaciones locales y de los alojamientos dotacionales regulados en los artículos 79 y 81 de la Ley.

Pero a pesar de todo lo señalado cabe una observación final clave: para Ignacio Tejerina76 “Resulta bastante dudoso que la legislación urbanística pueda declarar que un uso lucrativo es dotacional público. En este sentido, el art. 40.2.2º LS08 establece que el derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo”.

c.- Los alojamientos dotacionales La ley en su artículo 17.1 define el concepto de una nueva dotación en estos términos: “El planeamiento urbanístico municipal podrá asimismo calificar específicamente terrenos como equipamiento comunitario en áreas de uso predominantemente residencial con destino a alojamientos dotacionales, tanto para alojamiento transitorio como para alojamientos sociales de colectivos especialmente necesitados, que como mínimo atenderá la obligación de calificación de suelo para el cumplimiento de los estándares y las cuantías mínimas establecidas en el art. 81 de esta ley” Los alojamientos dotacionales son dotaciones públicas atípicas77, pues la Ley no señala expresamente si son sistemas generales o locales. De un lado, los artículos 17.1 y 81.1 establecen que su ubicación concreta se realizará por la ordenación pormenorizada lo que lleva a pensar en una dotación local; y esto podría ser corroborado por el artículo 17.3 al decir que la obtención de sus terrenos se realizará por cesión obligatoria y gratuita, siendo que los sistemas generales no siempre tienen tal obligación. Pero de otro lado, hay razones fundadas para pensar lo contrario: a) por la naturaleza de la dotación es lógico pensar que su ámbito de servicio va a ser superior al del área o sector, y b) el artículo 28.2 del Decreto 105/2008 (siendo consciente de que frecuentemente será necesaria la agrupación de los estándares para lograr edificios rentables funcional y económicamente) aclara que el cumplimiento del estándar puede realizarse bien individualmente en cada ámbito, bien dentro de cada clase de suelo o bien globalmente en el municipio, de acuerdo a lo que señale a tal efecto la ordenación estructural. Por tanto, si esta función corresponde a la

76 “Manual de ejecución urbanística” editado por el IVAP 77 Esta dotación fue incorporada a Ley en el período de tramitación parlamentaria, y por lo que se ve, de manera apresurada.

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ordenación estructural ha de concluirse que necesariamente tiene rango de sistema general. En definitiva, esta ordenación estructural señalará los ámbitos en que se han de ubicar los alojamientos, y después la pormenorizada (mediante el acto de subzonificación), establecerá su situación concreta dentro de aquellos. Sea como fuere, esta nueva dotación está regulada en los artículos 17 y 81 de la Ley 2/2006 y los 27, 28 y 29 del Decreto 105/08. En síntesis, establecen lo siguiente:

-. La reserva es obligatoria en los municipios de más de 20.000 habitantes. -. El planeamiento preverá esta reserva: 1,50 m2s como mínimo (artículo 17.1 de la

Ley) y 2,50m2s como máximo (artículo 81.1 de la Ley) por cada incremento de 100 m2t de uso residencial o, en su defecto, por cada nueva vivienda78. Según el artículo 28.3 del Decreto 108/2008, el cálculo se efectuará sobre “el incremento de techo residencial que con carácter previo legitimara la ordenación urbanística, con carácter independiente de su efectiva materialización”.

-. El cumplimiento podrá realizarse de acuerdo con lo que señale la ordenación estructural (artículo 28.2 del Decreto 105/2008):

-. En cada ámbito de ordenación. - Dentro de cada clase de suelo. -.Globalmente en el municipio.

-. La ubicación concreta en un terreno y las características edificatorias de sus construcciones las establecerá la ordenación pormenorizada.

-. La reserva será cedida gratuitamente y libre de cargas de urbanización, si bien cuando haya transferencia de edificabilidad entre ámbitos será precisa la adscripción para la obtención y compensación.

-. El estándar dará lugar al menos (artículo 28.3 del Decreto 105/2008): -. A una parcela, si se trata de expedientes de modificación, -. A dos parcelas, si se trata de expedientes de revisión.

-. De cada cuatro parcelas (artículo 29.1 del Decreto 105/2008): -. Las tres primeras serán para el órgano competente en materia de vivienda. -. La cuarta para el ayuntamiento, salvo que éste decidiera reservarse más

parcelas a este fin. Como consecuencia de lo señalado:

-. El alojamiento dotacional tiene carácter de sistema general público; pero no está contemplado explícitamente como tal en el artículo 54 de la Ley, ni implícitamente en el 53.1.f).

-. Como consecuencia, su edificabilidad será bruta, pero no urbanística. -. Por su peculiar calificación estructural y pormenorizada, no tiene la consideración

de zona ni representación en el plano de zonificación o calificación global (salvo que, cosa improbable, la ordenación estructural decida agrupar toda la dotación en un solo espacio con categoría de zona)

-. La superficie de su suelo se incluirá en el área, sector o zona y se tendrá en cuenta a los efectos del cálculo de la edificabilidad urbanística y el cumplimiento de los límites de la misma fijados en el artículo 77 de la Ley.

d.- Las viviendas de protección. El artículo 53.1.g) demanda que la ordenación estructural aporte: “Las determinaciones precisas para garantizar el cumplimiento tanto de los estándares y cuantías mínimas sometidas a algún régimen de protección pública como de las reservas para alojamientos dotaciones.”79.

78 Dada la naturaleza de este uso, este estándar refleja el suelo a ceder, pero no las auténticas necesidades dotacionales: dependiendo de la ordenación pormenorizada propuesta en cada caso la edificabilidad podrá variar sustancialmente. Sería más propio establecer como estándar: la cesión de un suelo en el que se pudiera construir una edificabilidad determinada. 79 Esta determinación sólo afecta al suelo urbano y urbanizable, luego parece que tendría mejor encaje en el punto 2 de este artículo 53.

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La Ley regula la vivienda de protección pública a través de varios de sus artículos y disposiciones adicionales; así, divide los tipos de vivienda según su régimen de protección, señala los municipios que deben efectuar reservas para estos usos y establece las edificabilidades de VPP que deben preverse en los diversos ámbitos. En cualquier caso, la forma efectiva de garantizar el cumplimiento que exige esta determinación consiste en fijar con claridad las edificabilidades (urbanística en VPP y bruta en alojamientos dotacionales) que corresponden a cada ámbito afectado. Ahora bien, como las edificabilidades de VPP constituyen un porcentaje mínimo de la edificabilidad de uso residencial de las áreas, los sectores o las zonas, y ésta es una determinación específica del suelo urbano y urbanizable contemplada en el punto 2 del artículo 53 de la Ley, el análisis de aquellas edificabilidades de VPP se efectúa posteriormente dentro del apartado correspondiente al mencionado punto 2. No obstante, ahora y como paso previo al establecimiento de las garantías indicadas, es necesario saber cómo regula la Ley la vivienda protegida: a estos efectos, deben ser seguidos los artículos 16, y luego, por este orden, los artículos 82, 80, 27, la disposición adicional octava, a los que debe añadirse los artículos 20, 21 y 22, del Decreto 105/2008. En síntesis, establecen que:

i.- En virtud del artículo 16.1 de la Ley el planeamiento puede calificar los terrenos que estime oportuno para VPP; será una decisión discrecional.

ii.- Y de acuerdo con el mismo artículo con el acto de calificación la ordenación urbanística especificará los tipos de viviendas y sus edificabilidades asignados a cada zona, es decir, la ordenación estructural deberá indicar la edificabilidad de cada tipo, dentro de los previstos en la D.A. Octava de la Ley, correspondiente a cada zona (y por tanto a cada área o sector, en su caso).

iii.- Según el art. 16.3, las edificabilidades de las VPP serán tenidas en cuenta en la determinación de la edificabilidad ponderada, por lo que cada tipo de protección (o de vivienda VPP) puede constituir un uso diferente entre sí y distinto de la vivienda libre.

iv.- Los municipios citados en el artículo 82 deberán calificar obligatoriamente los terrenos suficientes para cumplir los estándares y las cuantías mínimas previstas en el artículo 80 (que son analizadas después en el apartado referente al artículo 53.2), debiéndose recordar que la dotación residencial protegida se inserta dentro los referidos estándares y cuantías mínimas.

v.- En relación con lo anterior, están obligados por el artículo 82 a calificar suelo para VPP:

- Con carácter general los municipios de más de 3.000 habitantes. - No obstante, en los municipios polinucleares de estructura concejil (Álava y

Orduña) la cuantía de la población se calculará por cada núcleo de población. - En cualquier caso, siempre estará obligado a calificar suelo para VPP el municipio

que cuente, al menos, con un núcleo continuo de suelo urbano que tenga una población de más de 2.000 habitantes.

vi.- Por otra parte, el artículo 27.4 establece: “los municipios no obligados por esta ley a reservar suelo con destino a vivienda protegida y que no contemplen en el área, sector o, en su caso, unidad de ejecución de uso predominante residencial reserva alguna de suelo con este fin, deberán destinar las parcelas así obtenidas para vivienda de protección pública”. Precepto que ha sido complementado por el artículo 22.2 del Decreto 105/2008, de medidas urgentes, en este sentido: “No obstante, dicho cumplimiento podrá ser acreditado mediante transferencias de dicha edificabilidad urbanística a otros ámbitos de ordenación previa autorización del Departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma competente en materia de Vivienda, según lo dispuesto en los artículos siguientes.”

vii.- Además, según la Disposición adicional Octava las VPP se dividen en estos tipos: - Viviendas de protección oficial (VPO), que a su vez se subdividen en:

- Viviendas de régimen general. - Viviendas de régimen especial o viviendas sociales. - Viviendas de régimen tasado de regulación autonómica.

- Viviendas tasadas municipales (VTM), que también se subdividen en: - VTM de régimen general.

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- VTM de régimen especial (éstas podrán sustituir a las VPO de régimen tasado según se establece en el artículo 80).

- Otros que queda establecer en el futuro la legislación sectorial.

e.- La protección medioambiental y del patrimonio cultural inmueble. La protección plasmada en el párrafo e) del artículo 53.1 se concreta en: “Las directrices de protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza, defensa del paisaje y de los elementos naturales y artificiales, en especial los relativos al patrimonio cultural”. Tiene, por tanto, dos objetos distintos, aunque ambos se dirijan a la protección y conservación de valores relevantes del municipio: de un lado, la protección del medio ambiente y la conservación de la naturaleza y el paisaje, y, de otro, la del patrimonio cultural inmueble; y ambas han de llevarse a cabo de conformidad con la legislación que sea de aplicación en cada caso.

i.- La protección medioambiental. El texto concerniente a la protección del medio ambiente, la conservación de la naturaleza y el paisaje (que, aunque no exclusivamente, se refiere especialmente al suelo no urbanizable) hay que entenderlo ceñido siempre a la competencia urbanística, o sea, a las medidas a adoptar cuando se realicen actos de edificación, construcción o instalación para evitar efectos negativos sobre los espacios y valores a proteger. En este sentido, hay diversa legislación sectorial que ha de guiar tales actos (de protección de la naturaleza, de protección del medio ambiente y otras sobre suelos conminados, ruidos, residuos, etc, y en un próximo futuro la ley de paisaje), a la se añade el planeamiento territorial. Por tanto, al planeamiento general no le corresponde el establecimiento de directrices autónomas, propiamente dichas, sino marcar las normas a cumplir por los referidos actos en desarrollo de la legislación territorial y urbanística y la sectorial y el planeamiento territorial. Pero en el suelo no urbanizable para realizar las obras de edificación, construcción e instalación se requiere una tarea previa que concierne a la ordenación estructural, que no es otra cosa que el establecimiento de la calificación global y la asignación de los usos y actos permitidos en cada zona. En definitiva, como concreción de este apartado la ordenación estructural (coincidiendo con el artículo 53.4) deberá:

- Dividir el suelo no urbanizable en zonas (en correspondencia con las categorías de las DOT).

- Fijar los usos y actos específicos permitidos (con carácter general o excepcional) en cada una de aquellas.

- Delimitar, en su caso, los ámbitos del suelo no urbanizable que hayan de ser ordenados mediante planes especiales de protección y conservación.

-. Aportar las pautas de protección a cumplir por los actos edificación, construcción o instalación en desarrollo de la legislación y el planeamiento territorial ya aludidos (pautas que también se extenderán a los suelos urbanos y urbanizables).

ii.- La protección del patrimonio cultural inmueble. La segunda parte (más concreta que la primera) de la determinación se refiere a la protección del patrimonio cultural inmueble (arqueológico y urbanizado). Una clasificación sucinta de los bienes de interés cultural los divide en:

- Patrimonio arqueológico. - Zonas arqueológicas calificadas. - Zonas arqueológicas inventariadas. - Zonas arqueológicas propuestas para su calificación o que son, simplemente,

conocidas pero no calificadas ni inventariadas. - Zonas de presunción arqueológicas.

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- Patrimonio urbanizado y edificado. - Bienes de protección supramunicipal.

- Conjuntos monumentales. - Monumentos o bienes calificados. - Bienes inventariados.

- Bienes de protección municipal.

Concretando, a la ordenación estructural le corresponde en lo que concierne al patrimonio arqueológico.

- La identificación y delimitación de las zonas arqueológicas (calificadas, inventariadas o propuestas) y la inclusión de su régimen de protección y de sus normas adicionales si se estima conveniente (en el suelo urbano y urbanizable operarán como condicionantes superpuestos).

- De igual modo, la identificación y la delimitación de las zonas arqueológicas que, no incluidas en el párrafo anterior, son conocidas y visibles y la aportación de la normativa de protección.

- La delimitación, en su caso, de los ámbitos que hayan de ser ordenados mediante planes especiales de protección y conservación.

- la identificación y la inclusión de las zonas de presunción arqueológica como condicionantes superpuestos, y sus normas transitorias de protección.

Por su parte, sobre el patrimonio arquitectónico y urbanizado realizará:

- La identificación de los bienes calificados e inventariados80, y la incorporación de sus normas específicas de protección (contenidas en el acto de declaración del bien) añadiendo, si lo estimare conveniente, normas adicionales que complementen las primeras.

- La determinación de los ámbitos de los planes especiales de protección y conservación (incluidos los de rehabilitación) si fuere pertinente y el señalamiento de las normas a cumplir por ellos81.

f.- La reconsideración en detalle de la clasificación del suelo y los ámbitos de ordenación. A fin de evitar innecesarias modificaciones del planeamiento, el párrafo h del artículo 53.1 solicita de la ordenación estructural: “Los criterios que permitan reconsiderar en detalle la delimitación de los ámbitos espaciales de la clasificación del suelo, de las áreas y de los sectores, sin que ello suponga modificación de la ordenación estructural, fijando parámetros y circunstancias objetivas de acomodación a la realidad física y de respeto de los objetos del plan general.” Cada vez los datos de partida, especialmente la cartografía, que tiene a su disposición el redactor del planeamiento son más abundantes y precisos. No obstante, no resulta muy extraño que, después de la aprobación del plan general y a la hora de redactar el planeamiento de desarrollo, aparezcan causas ajenas al plan que influyan en los límites de las clases de suelo y de los ámbitos de ordenación pormenorizada (o también de las zonas); algunas podrían ser, por ejemplo, la disposición de una cartografía más precisa aún o de cualquier otro dato no conocido en el momento de redactar aquel (el deslinde del dominio público hidráulico por ejemplo) o la realización de alguna infraestructura supramunicipal. En estos supuestos, esta determinación resulta muy práctica pues va a permitir el ajuste de los ámbitos citados sin necesidad de someterlo al pesado trámite de modificación de la ordenación estructural.

A estos efectos, el plan general para tener un mínimo control sobre la cuestión y evitar efectos imprevistos e indeseados, deberá fijar: a) los supuestos en los que la “reconsideración en detalle” de aquellos límites pueda producirse y b) las condiciones que han de cumplir. Entre los supuestos, por ejemplo, se podrían considerar la adaptación al parcelario preexistente o a la cartografía básica o a los límites de las dotaciones realmente

80 Los bienes catalogados municipales, no calificados ni inventariados, pertenecen a la ordenación pormenorizada. 81 Si se ubican en suelo urbano, estarán contemplados en la determinación del artículo 53.2.b. Se vuelve a recordar que puede haber planes especiales autónomos, no previstos ni delimitadas sus áreas por el plan general

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ejecutadas; y dentro de las condiciones cabría regular, entre otras cosas, la variación máxima admisible de las superficies de los ámbitos afectados a partir de la cual ha de tramitarse una modificación del plan, o el incremento o decremento, máximos, de las edificabilidades fijadas por el plan en proporción a la superficie afectada.

4.- Determinaciones de ejecución de la ordenación urbanística.

a.- Ha quedado dicho más arriba que el párrafo f) del artículo 53 de la Ley 2/2006, contiene dos partes diferenciadas; refiriéndose a los sistemas generales termina diciendo “….y su adscripción o inclusión, en su caso, en ámbitos de ejecución, a los efectos de su obtención y, en aquellos supuestos en que resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos, a los efectos de su ejecución y asunción del coste”.

Es decir, no sólo la ordenación estructural debe calificar los sistemas generales, sino además, ha de incluir o adscribir los públicos (siempre que sea posible) en ámbitos de ejecución a fin de que sus terrenos puedan ser obtenidos gratuitamente. Y es más, cuando resulten necesarios para el desarrollo de ámbitos de actuaciones lucrativas, también deberán adscribirse o incluirse en aquellos, a fin de sean ejecutados y financiados a su costa por cuanto tales actuaciones lucrativas son las que generan la necesidad dotacional y obtienen el beneficio del servicio.

Al efectuarse desde la ordenación estructural, esta adscripción o inclusión supone que tales ámbitos de ejecución se integran en la misma; sin embargo todas las determinaciones concernientes a la ejecución que forman parte (obligatoria u opcionalmente) de la ordenación urbanística pertenecen a la pormenorizada. A falta de un ámbito superior que, por ejemplo, ejerciera unas funciones similares a las de las áreas de reparto de la antigua legislación, la interpretación razonable es que la expresión “ámbitos de ejecución” ha de entenderse como “ámbito de ordenación”: área, sector o espacios a ejecutar mediante actuaciones integradas en el caso de los suelos urbanos no consolidados por la urbanización y no incluidos en áreas. A esta conclusión se puede llegar a través del artículo 186.1 que señala: “El suelo y los derechos destinado a dotaciones públicas de la red de sistemas generales y locales que estén incluidos o adscritos a actuaciones integradas se obtendrán gratuitamente por la administración con cargo a las áreas, sectores o unidades de ejecución en que se adscriban o en los que se incluyan a tal efecto.”, si bien habría que entender aquí que donde dice “unidad de ejecución” debería decir “espacios a ejecutar mediante actuaciones integradas en el caso de los suelo urbanos no consolidados por la urbanización no incluidos en áreas” (aunque, siempre y en todos los casos, los sistemas generales quedarán, al final, vinculados a unidades de ejecución). b.- De otra parte, referente a las dotaciones públicas no incluidas o adscritas a ámbitos de ejecución el artículo 186.3 posibilita: “Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación general aplicable, la ordenación urbanística podrá establecer la edificabilidad urbanística referida a un uso característico a los efectos de proceder a la valoración de los terrenos destinados a dotaciones públicas que no estén adscritos por el planeamiento a ningún ámbito de actuación.”82

5.- Determinaciones de estrategia de la evolución urbana y de la ocupación del suelo, y de organización temporal del desarrollo de la ordenación estructural y de la ejecución. Bajo este epígrafe se agrupan las determinaciones contenidas en los artículos 53.1, párrafos a) y d), 55.1.a) y 133.

El artículo 53.1 a) demanda de la ordenación ”la definición de la estrategia de la evolución urbana y de la ocupación del suelo en todo el término municipal”.

En concordancia con el anterior, el artículo 55 nos señala que la definición de la ordenación estructural deberá respetar en todo caso: “La estrategia de la evolución urbana y de la ocupación del suelo deberá determinar la secuencia lógica del desarrollo urbanístico mediante 82 No se aporta ningún comentario sobre esta determinación, remitiéndolos al módulo de gestión.

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el establecimiento de las condiciones objetivas precisas que deban cumplirse para que sea posible la incorporación a la trama urbana municipal de la que deba resultar toda nueva urbanización, definiendo así un orden básico de prioridades para las actuaciones integradas y de requisitos a satisfacer por éstas para su programación.”

Posteriormente el artículo 133, “Organización temporal de la ejecución”, establece en su punto 1: “Los planes generales determinarán la secuencia lógica de su desarrollo mediante la fijación de las condiciones objetivas que definan un orden básico de prioridades para su ejecución. Asimismo dichos planes, o los que los desarrollen, podrán fijar plazos máximos para la edificación de los solares y para la rehabilitación de la edificación existente”. Finalmente, el párrafo d) del artículo 53.1 requiere: “La fijación de plazos para la elaboración y aprobación del planeamiento de desarrollo y para la programación del suelo”.

De la interpretación conjunta de los artículos 55 y 133 se desprende que el plan general, a fin de lograr los objetivos básicos de la política urbanística municipal, debe señalar, según su prioridad, la secuencia temporal o sucesión ordenada en que las actuaciones integradas han de ir ejecutándose. Pero tal secuencia temporal, que no contiene plazos fijos, es complementada por el artículo 53.1 d) que demanda la fijación de plazos para la aprobación del planeamiento de desarrollo y para la programación del suelo. Incluso, de acuerdo con el último inciso del artículo 133, la ordenación estructural podría (es optativo, por tanto) fijar plazos máximos para la edificación de los solares y para la rehabilitación de la edificación existente. Concluyendo a la ordenación estructural le corresponde:

-. La definición de la estrategia de la evolución urbana, con el señalamiento del orden prioritario o la secuencia temporal para la ejecución de las actuaciones integradas -. La fijación de los plazos para la elaboración y aprobación de los planes especiales de ordenación o renovación urbana, los parciales e, incluso, los especiales de las dotaciones públicas de sistemas generales, cuando no están insertos en los anteriores a efecto de su ordenación. -. La fijación de los plazos para la programación de las actuaciones integradas. Esta determinación resulta en cierto modo sorprendente, porque si (como se verá en el tema siguiente) los suelos a ejecutar mediante actuaciones integradas los delimita y define la ordenación pormenorizada ¿cómo puede fijar la ordenación estructural la programación de algo que no conoce?.83. -. Potestativamente, la fijación de los plazos para la edificación y para la rehabilitación de la edificación existente. (artículo 133.1)

6.- Determinaciones adicionales, la definición del régimen transitorio de las preexistencias disconformes con el planeamiento. De la confrontación de la ordenación pormenorizada con las edificaciones, construcciones y usos preexistentes se deduce si estos son conformes o disconformes con la primera. A esta finalidad va dirigido el artículo 101 de la Ley que establece las clases de incompatibilidad y las categorías de disconformidad (en ambos casos con el planeamiento), y cita en los puntos 5 y 6, sin concretar su alcance, los actos y usos autorizables y prohibidos respecto a cada una de esas categorías. Concretando lo dicho, a) hay dos clases de incompatibilidad: la total y la parcial; b) como categorías de disconformidad señala: la de los edificios, construcciones y usos fuera de ordenación, la de los disconformes con el planeamiento y la de los preexistentes en ámbitos pendiente de ordenación pormenorizada; y c) como actos y usos autorizables y prohibidos enumera: las obras de modernización, consolidación, aumento de volumen, mejora y mantenimiento de los edificios en las mínimas condiciones de habitabilidad y salubridad, y las dirigidas a evitar daños a terceros. Así las cosas, el artículo 56.1.i) demanda: “La identificación individual de las construcciones y edificaciones que con carácter sobrevenido deban quedar en situación de fuera de ordenación y, por tanto, en el régimen transitorio definido al efecto por el plan general”. Aquí se aprecian dos mandatos: el primero va dirigido a la ordenación pormenorizada (esta debe identificar una a una las edificaciones y construcciones que quedan en situación de fuera de ordenación, que 83 Sea como fuere me remito a la clase monográfica y al Módulo de Gestión.

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es la primera de las categorías de disconformidad), mientras que el segundo (la definición del régimen transitorio de aplicación en ellos) se endosa al plan general. Si esto es correcto, hay que concluir que esa definición pertenece a la ordenación estructural. No obstante, respecto a esto último se pueden efectuar dos interpretaciones (no contradictorias): a), la primera, que cada fuera de ordenación concreto tenga su propio régimen transitorio (cosa que puede darse) y entonces debe ser regulado por la ordenación pormenorizada, o b) la segunda, que el texto transcrito sea correcto, en cuyo caso (lo que no solo es acertado, sino necesario) la ordenación estructural debe definir el régimen transitorio aplicable a cada una de las categorías de disconformidad (y según cada clase de suelo, incluso, pues no es lo mismo el suelo urbano que el no urbanizable). En este supuesto interpretativo, la ordenación estructural podrá establecer subcategorías adicionales de disconformidad (por ejemplo, la de los edificios disconformes con el planeamiento: por exceso del número máximo de plantas permitido o la de no respetar la distancia mínima a linderos), concretar el alcance de las obras citadas en los puntos 5 y 6 y cualquier otra acción necesaria, y precisar las que quedan autorizadas en cada categoría o subcategoría; todo lo cual vale tanto para las edificaciones y construcciones como para los usos. C.- Determinaciones del suelo urbano y del suelo ur banizable sectorizado. Como complemento o desarrollo de las determinaciones de carácter general, la ordenación estructural del plan general de estas clases de suelo deberá contener las determinaciones contenidas, fundamentalmente, en el punto 2 del artículo 53 de la Ley (ver ejemplo 2), con las precisiones aportadas por el Decreto de medidas urgentes. 1.- La delimitación de los suelos urbano y urbanizable sectorizado. El párrafo a) del citado punto demanda: “La delimitación de su perímetro”, cosa obvia pues está inserta en la determinación de la clasificación del suelo indicada en el artículo 53.1.b); no obstante, este tiene como función específica la regulación del régimen urbanístico del suelo, mientras que la delimitación del perímetro se ciñe a la definición e identificación concretas sobre el terreno de los límites del suelo urbano y el urbanizable sectorizado y a su representación en la cartografía de base (es, por tanto, una cuestión exclusivamente física). 2.- La determinación de los ámbitos de ordenación pormenorizada. El párrafo b) del artículo 53.2, que ahora se está analizando, expresa literalmente: “La determinación en suelo urbano de las áreas cuya ordenación se remita a plan especial, y en suelo urbanizable de los sectores cuya ordenación se remita a plan parcial.”84; texto claro y preciso que no requiere ninguna aclaración. También, íntima relación con ella tiene el artículo 55.1.b) que demanda: “La ordenación estructural delimitará y diferenciará los núcleos históricos existentes a los efectos de su conservación, y los ámbitos degradados a efectos de su rehabilitación o regeneración”, pues, si bien este precepto solo habla de delimitación singularizada de cada uno de los espacios citados, la experiencia ha demostrado que su ordenación debe realizarse mediante la redacción de planes especiales de rehabilitación integrada, dadas las peculiares características y circunstancias que concurren en ellos. Pero la Ley se ha quedado corta porque no contiene ninguna alusión más a la delimitación de otros ámbitos de ordenación pormenorizada; y al menos faltan otros dos: a) los de las áreas y sectores delimitados y ordenados pormenorizadamente por el plan general, y b) los ámbitos de los sistemas generales no incluidos a los efectos de su ordenación en ningún área o sector85, en cuyo caso, además, el plan señalará el tipo de plan encargado de su ordenación: el propio plan general o un plan especial de ordenación de tales dotaciones.

84 El Plan General de Legazpi ha optado por dividir todo el suelo urbano y urbanizable en “ámbitos urbanísticos (es decir, áreas y sectores). Su representación está contenida en el plano “II-1-5. Delimitación de ámbitos urbanísticos”. www.legazpiko-udala.info/web/cas/01planOrdenacionUrbana.shtm. 85 Con independencia de que a efectos de obtención de sus terrenos puedan estar adscritos a ámbitos de ejecución integrada.

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Ejemplo 2

Carátula y fragmento del plano de zonificación o ca lificación globa l del suelo

urbano y urbanizable y de las áreas y sectores del PGOU de Legazpi.

Da respuesta gráfica al artículo 53.1.c) y f), y al 51 de la LvSU. En él se localizan los sectores “Urtatzola” y “Urtatza-Zahar parkea” La carátula representa la clasificación de las zonas (sus denominaciones, las etiquetas de cada una y su representación gráfica)

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Carátula y fragmento del plano II-5-1 “Régimen de e jecución” del PGOU de Legazpi.

Si bien es una determinación de ordenación pormenorizada, en él, respondiendo al requerimiento del artículo 53.1.f), los sistemas generales del ámbito 41 “Urtatza-Zahar parkea” (identificados con las siglas S.G.A.) se adscriben a la actuación integrada A.I 45.1 del sector 45 “Urtatzola, tal y como se describe en la página siguiente.

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Normativa básica del Sector “A.U. 45 – URTATZOLA” RÉGIMEN URBANÍSTICO GENERAL / ESTRUCTURAL. 1.- Ordenación / Calificación global.

1.1.- Zona “A.20 / 45- Residencial de edificación abierta” (artículo 53.1.c de la LvSU). A.- Uso predominante: residencial (artículo 53.2.c, 80, y 77.3 de la LsSU). B.- Edificabilidad urbanística sobre rasante:

Edificabilidad total: 19.050 m2 Edificabilidad VPO: 9.600 m2 Edificabilidad VPT: 3.400 m2 Edificabilidad Vivienda libre: 5.200 m2 Edificabilidad usos terciarios: 850 m2

C.- Intensidad del uso (artículo : Número total de viviendas. 182 Viviendas VPO: 96 Viviendas VPT: 34 Viviendas libres: 52

1.2.- Sistema General “F.20 / 46 – Cauces Fluviales” (regata de Urtatza) (artículo 53.1.c de la LvSU).. 2.- Clasificación urbanística.

La totalidad del ámbito se clasifica como suelo urbanizable sectorizado (artículo 53.1.b de la LvSU). 3.- Régimen general de programación y ejecución.

3.1.- Régimen de programación general: en la estrategia municipal básica de la evolución urbana y de la ocupación del suelo se prevé la intervención en el ámbito en el primer cuatrienio de ejecución del Plan (artículo 53.2 a. y 55.1.a de la LvSU). 3.2.- Plazo para la elaboración y aprobación del plan parcial: tres años a contar desde la definitiva aprobación del presente documento (artículo 53.1.d de la LvSU) 3.3.- Plazos para la elaboración y aprobación del PAU de programación única: tres años a contar desde la definitiva aprobación del presente documento (artículo 53.1.d de la LvSU). 3.4.- Adscripción de sistemas generales (artículo 53.1.f de la LvSU)

A.- Se adscribe el sector 41 (nuevo depósito del sistema general de abastecimiento) a los efectos de la obtención del suelo. B.- Se incluye en las cargas de la actuación integrada las dos terceras partes de los costes de ejecución de la segunda fase de ese nuevo depósito.

Normativa básica del Sector: “A.U. 41 – URTATZA-ZAH AR PARKEA” III.- RÉGIMEN URBANÍSTICO GENERAL / ESTRUCTURAL. 1.- Ordenación / Calificación global.

1.1.- Sistema General “F.10 / 41 – Espacios Libres” ,parque público urbano (artículo 53.1.c de la LvSU).. 1.2.- Zona “H.10 / 41 – Sistema General de Infraestructuras de Servicios”, depósito de abastecimiento de agua (artículo 53.1.c de la LvSU)..

2.- Clasificación urbanística. La totalidad del ámbito se clasifica como suelo urbanizable sectorizado (artículo 53.1.b de la LvSU).

3.- Régimen general de programación y ejecución. 3.1.- En la estrategia municipal básica de la evolución urbana y de la ocupación del suelo se prioriza la intervención en el ámbito al efecto de hacer efectiva la dotación de parque propuesta (artículo 53.2 a. y 55.1.a de la LvSU). 3.2.- No se establece la necesidad de tramitar un Plan Parcial. 3.3.- Se adscribe el sector a la actuación integrada A.I. 45.1 (Urtatzola) a los efectos de la obtención del suelo del ámbito (artículo 53.1.f de la LvSU). 3.4.- La urbanización del parque corresponderá al Ayuntamiento. Las cargas correspondientes a la construcción del depósito corresponden a la A.I. 40.1 (1ª fase), a la A.I.31.1 (1/3 de la 2ª fase) y a la A.I. 45.1 (2/3 de la 2ª fase). (artículo 53.1.f de la LvSU)

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4.- La asignación de la edificabilidad urbanística y sus límites. El texto refundido del 76 estableció para los sectores del suelo urbanizable una densidad máxima de 75 viviendas por hectárea; con ello pretendía poner freno a los crecimientos desaforados y a las exageradas densidades habidas en las dos décadas anteriores y garantizar la calidad de vida urbana. Posteriormente, antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2006, algunos PTPs han incidido en ello. En concreto el PTP de Álava Central ha fijado las densidades residenciales de cada municipio y cada núcleo de población; los objetivos de la Ley del 76 y del PTP coincidían en las densidades máximas, pero, además, el PTP fija densidades mínimas, siguiendo los principios de desarrollo sostenible, con el objetivo de reducir la ocupación de suelo poniendo trabas a la vivienda unifamiliar aislada (cuya construcción se estaba extendiendo de forma indeseada, vista tanto desde la ocupación exagerada de suelo, como del impacto sobre el paisaje urbano en los núcleos de población tradicionales) y favoreciendo los tipos edificatorios más acordes (y armonizados con su volumetría) con los preexistentes. Ahora la Ley 2/2006 establece unas edificabilidades máximas y mínimas de los suelos residenciales; así, sustituyendo los parámetros de densidad por los de edificabilidad, coincide con los objetivos antedichos con la novedad de: a) extender tales densidades al suelo urbano no consolidado por la urbanización, y b) permitir unas edificabilidades máximas que facilitarán unas densidades residenciales superiores al límite de las 75 viviendas por hectárea establecido por el texto refundido del 76. De otra parte decir que la Ley introduce otra novedad: en los suelos urbanizables de uso industrial o terciario exige que la edificación privada ocupe una superficie mínima del sector. Pues bien, los preceptos que regulan la asignación de las edificabilidad urbanística y sus límites mínimos y máximos están contenidos en los artículos 53.2.c), 77 de la Ley y 15 del Decreto 105/2008 e, incluso, la disposición transitoria segunda de la Ley . El artículo 53.2.c) es de este tenor literal: “La fijación de la edificabilidad urbanística, del uso característico y de los usos compatibles que se prevean, con indicación del porcentaje máximo de edificabilidad urbanística correspondiente a estos últimos”. Más arriba se ha dicho que la calificación global es el conjunto de las zonas con sus usos globales y las intensidades de estos; a tal fin este artículo demanda de la ordenación estructural que asigne la edificabilidad urbanística total permitida en cada zona y la máxima correspondiente a los usos compatibles, de tal modo que la del uso característico será (cuando se ordene pormenorizadamente el ámbito) la diferencia entre la total y la consumida por los usos compatibles86. Es evidente que para realizar tal cometido se necesita el establecimiento de la relación de usos permitidos. En cualquier caso, se trata de un precepto de carácter general pues se refiere a ambos tipos de suelo, y a los diversos usos privados posibles. Es el artículo 77 de la ley, con las aportaciones del artículo 15 del Decreto 105/2008, quien establece los límites máximos y mínimos correspondientes a los ámbitos con uso predominantemente residencial o industrial o terciario de los suelos urbanizable o urbano no consolidado por la urbanización; tales, por tanto, no afectarán al suelo urbano consolidado y al no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada.

a.- Los límites a la edificabilidad urbanística en ámbitos con uso predominantemente residencial.

i.- Ámbito de aplicación de los límites. Aquel establece como ámbito de aplicación de los límites las áreas de suelo urbano no consolidado cuya ejecución se realice mediante actuaciones integradas y los sectores de suelo urbanizable, pero no ha tenido en cuenta que puede haber áreas mixtas o suelo urbano cuya ejecución deba realizarse mediante actuaciones integradas no inserto en ninguna área; olvido que ha sido corregido por el artículo 15 del Decreto 105/2008 al precisar que los límites se aplicarán sobre el área, sector o zona; es decir, opcionalmente sobre: a) las zonas en cualquier supuesto, o b) el conjunto del suelo no

86 También donde dice “porcentaje máximo de edificabilidad urbanística correspondiente a los uso compatibles” podría haber dicho “porcentaje mínimo de edificabilidad urbanística correspondiente al uso característico”.

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consolidado cuya ejecución se efectúe mediante actuaciones integradas, en las áreas mixtas, o c) el área (totalmente categorizada como suelo urbano no consolidado por la urbanización) y el sector. En este tercer supuesto, si la ordenación estructural solo asigna límites a las edificabilidades de las áreas o los sectores que posean varias zonas privadas, las de cada una de estas podrán diferir de aquellos límites siempre que la media de las de las áreas o sectores los cumplan. ii.- Fórmula de cálculo de los límites.

1).- En la Ley 2/2006 El artículo 77 de la Ley establece, sea cual fuere la clase de suelo y el municipio, la misma fórmula general de cálculo de los límites. Cuando se refiere al límite máximo dice. “En XX (aquí cita el área o el sector) con uso predominante residencial, la edificabilidad física máxima sobre rasante destinada a usos distintos de los de las dotaciones públicas no podrá superar la que resulte de la aplicación del índice de XX (la edificabilidad correspondiente) metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo a la superficie del (aquí cita el área o el sector), sin computar al efecto el suelo destinado a sistemas generales” Y después respecto a los límites mínimos utiliza una expresión similar. Tal fórmula indica que los límites no podrán superar un índice resultado de dividir la edificabilidad física (sobre rasante) total del ámbito por su superficie, una vez excluidas de esta la de los sistemas generales si los hubiera (en el caso de la zona privada no hay). Ahora bien, por las razones que más abajo se exponen, hay una imprecisión en el texto, pues alude a la edificabilidad física sin más precisión, cuando debiera decir edificabilidad urbanística o, al menos, edificabilidad física urbanística. Hecha esta precisión, el texto es claro y no introduce ninguna novedad sobre la legislación anterior en lo que concierne a los sistemas generales públicos “convencionales”. No obstante ha de tenerse en cuenta que ahora hay sistemas generales privados y públicos e, incluso, que en estos se insertan los sistemas ya conocidos en la legislación anterior más el nuevo concerniente a la dotación residencial protegida e, incluso, alojamientos dotacionales. Así las cosas, sobre aquella exclusión caben varios comentarios sobre las edificabilidades máximas. El primero concierne a los sistemas generales privados; como, por definición, su edificabilidad es urbanística, no puede ser que, de un lado, ésta compute a los efectos del cumplimiento de los límites establecidos en el artículo 77, y que, de otro, su suelo, por ser sistema general, se excluya de la superficie del ámbito que genera aquella edificabilidad: o se excluyen ambas (edificabilidad y superficie de suelo) o se incluyen. Lo más razonable sería su exclusión porque las dotaciones privadas (los equipamientos comunitarios privados) son de naturaleza tan diversa que necesitan edificabilidades muy diferentes; por el contrario, en caso de su inclusión la Ley perdería el control sobre el objetivo pretendido (o la calidad urbana del tejido) y daría resultados inimaginables. Por tanto, la ordenación estructural deberá establecer dos edificabilidades urbanísticas: la correspondiente a los sistemas generales privados (debiendo especificar, dada su diversidad, la debida a cada tipo de sistema), y la del resto de usos lucrativos, cuyos límites serán los establecidos en el artículo 77 que, ahora, se comenta. Al respecto de los sistemas generales que nos ocupan, sería lógico pensar que cuando son usos terciarios (la mayoría de las veces) el límite de edificabilidad aplicable (por analogía) sería el establecido en el artículo 77.5 de la Ley que regula el de los ámbitos con uso predominantemente industrial o terciario.

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El sistema general de la dotación residencial protegida es totalmente peculiar pues, a pesar de tener carácter de dotación pública, su edificabilidad es urbanística; por tanto su suelo debe ser computado como superficie del ámbito área, sector o zona (máxime cuando, además, no constituirá una zona dotacional pública) y su edificabilidad urbanística incluida en el cálculo de los límites establecidos en el artículo 77 de la Ley El tercer caso se refiere a los sistemas generales convencionales (por identificarlos rápidamente, es decir, excluyendo también los alojamientos dotacionales) es diferente, pues las edificabilidades son heterogéneas y la naturaleza de los usos muy diferente. Por ello, su exclusión de la superficie del ámbito computable es inevitable; en caso contrario de nada serviría el control que persigue la Ley ya que podría dar lugar a resultados cuyas consecuencias son inimaginables, como ya se ha dicho antes. Finalmente, el último caso (partiendo de la base de su consideración como dotación pública general) se refiere a los alojamientos dotacionales; cuando se incluya en una zona de uso lucrativo (cosa que, en principio, ocurrirá prácticamente siempre) su suelo se computará como terreno del área, sector o zona. Sin embargo, por su naturaleza, la edificabilidad no será urbanística y, por tanto, no computable como tal. 1).- En el Decreto 105/2008. Se han efectuado estos comentarios como adelanto de lo señalado en artículo 15.1 del Decreto que dice: “El cumplimiento de los estándares de edificabilidad residencial máximos y mínimos establecidos en el artículo 77 de la Ley 2/2006 se realizará calculando la relación prevista entre la edificabilidad urbanística residencial habilitada por la ordenación y la superficie del área, sector o zona. En el cómputo de dicha superficie sólo podrán ser excluidos los sistemas generales de dotaciones públicas incluidos en el ámbito de ordenación”. Este texto (de extensión reducida) presenta tres modificaciones del artículo 77 de la Ley que, supuestamente, quiere aclarar:

-. La primera (posiblemente se debe a una mera imprecisión de la redacción, aunque de consecuencias de relieve) se encuentra en la alusión a “….los estándares de edificabilidad residencial máximos y mínimos establecidos en el artículo 77…”. La interpretación literal lleva a concluir que los límites establecidos en tal artículo sólo afectan a la edificabilidad estrictamente residencial, quedando, como consecuencia, al margen y sin regular la edificabilidad urbanística del resto de los usos privados compatibles. -. De la segunda se llega a la conclusión de que las superficies de los sistemas generales privados computan como superficies del ámbito, es decir, opta por incluir en los límites fijados en el artículo 77 la edificabilidad y la superficie de suelo de los mismos. No obstante, sobre esta opción ha de repetirse lo dicho más arriba. -. Y la tercera se concreta en la expresión “podrán ser excluidos…..” (se supone que alude sólo a las dotaciones “convencionales”), lo que es lo mismo que decir que las superficies de los sistemas generales podrán ser incluidas en la del ámbito (sector o área) a los efectos del cálculo de la edificabilidad urbanística87.

87 Ya se ha dicho que la inclusión de los sistemas generales públicos afectaría solo a los límites de las edificabilidades máximas; en las mínimas no tiene incidencia si se tiene en cuenta que, como se va a comprobar seguidamente, la Ley establece un campo de juego amplio entre la edificabilidad máxima y la mínima. En cualquier caso, es mas que posible que la modificación propuesta por el Decreto solo pueda ser utilizada en ámbitos y municipios muy concretos (en un juicio de intenciones ¿podría pensarse que es una propuesta “ad hoc”?). En el año 2011 fue aprobado definitivamente el PGOU de Oyón-Oion, municipio de Rioja Alavesa de 3.200 habitantes. Su sector 35 tiene una extensión de 76.659,61m2, de los cuales 55.927,18 pertenecen a la zona residencial y 20.732,43 están calificados como sistema general. A este sector no le afecta, en absoluto, el texto del DMU porque la edificabilidad urbanística sobre rasante propuesta (37.620 m2t, es decir, 0,67 m2t/m2s) queda muy lejos del límite

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Siendo incomprensible este artículo 15.1, aún lo es más si se tiene en cuenta que la propia Ley prevé la posibilidad de incrementar los límites fijados con carácter general, en un porcentaje máximo, en casos justificados y sometiendo la tramitación del plan a un trámite especial, que, además, ha sido simplificado por el propio Decreto.

iii.- Los límites a la edificabilidad. Prescindiendo del comentado inciso del Decreto, sintetizando los artículos 77 de la Ley y 15 del Decreto las edificabilidades máximas y mínimas serán:

1).- Límites máximos. En los ámbitos cuya ejecución se desarrolle mediante actuaciones integradas del suelo urbano no consolidado:

- Con carácter general: 2,30 m2t/m2s. - No obstante, en operaciones de reforma y renovación, cuando las características

parcelarias y morfológicas y los tipos edificatorios lo exijan (según el artículo 77.2), se podrán permitir edificabilidades superiores, previo informe de la COTPV y autorización del Consejo de Gobierno. Ahora bien, según el artículo 15.6 del Decreto 105/2008 no será necesaria esta aprobación, bastando el informe favorable de la COTPV, en estos supuestos:

- En municipios de hasta 20.000 habitantes, cuando la operación tenga atribuida una edificabilidad residencial menor de 10.000 m2t.

- En municipios de entre 20.000 y 50.000 habitantes, cuando la operación tenga atribuida una edificabilidad residencial menor de 20.000 m2t.

- En municipios de más de 50.000 habitantes, cuando la operación tenga atribuida una edificabilidad menor de 30.000 m2t.

En los ámbitos del suelo urbanizable:

- Con carácter general: 1,30 m2t/m2s - No obstante, en municipios de población igual o inferior a 7.000 habitantes y que

no se encuentren incluidos en las áreas funcionales que corresponden Vitoria-Gasteiz, Bilbao y Donostia (deben darse los dos supuestos): 1,10 m2t/m2s.

- Con carácter excepcional, previo informe favorable de la COTPV y autorización del Consejo de Gobierno: un 10% adicional en los dos casos.

2).- Límites mínimos. Los límites mínimos en ambas clases de suelo son:

- En los municipios obligados a realizar reserva de suelo para vivienda protegida:

- Con carácter general: 0,40 m2t/m2s. - No obstante, cuando la superficie del ámbito tenga una pendiente media

igual o superior al 15%: 0,30 m2t/m2s. - En los municipios no obligados a realizar reserva de suelo para vivienda

protegida: 0,25 m2t/m2s. - Con carácter excepcional en ambos casos, previo informe favorable de la

COPTV y la autorización del Consejo de Gobierno: un 20% menos que los señalados. No obstante, según señala el artículo 15.5 del Decreto 105/2008, en los núcleos de los concejos pertenecientes a los municipios de Álava y Orduña y en los núcleos urbanos de menos de 2.000 habitantes desconexos del principal,

máximo de edificabilidad fijado por la LvSU, pero sirve para estimar las consecuencias que aquel podría tener en sectores similares (que los hay) de otros municipios de mayor entidad. Si se aplica, sin tener en cuenta la repercusión de la primera modificación antedicha, en este caso los límites establecidos en la LvSU a cada una de las alternativas (LvSU y DMU) de cómputo de la superficie del sector, las edificabilidades urbanísticas máximas pasarían de 1,10 o 1,30 m2t/m2s a 1,51 o 1,78 m2t/m2s, respectivamente (siempre referidas a la superficie de la zona residencial, que es donde ha de ir ubicada la edificabilidad urbanística), es decir, se obtendrían unas edificabilidades tan incontroladas e imprevistas por la Ley que hasta se desconocería si físicamente tendrían cabida en las zonas residenciales.

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pertenecientes a municipios obligados a establecer aquella reserva, la disminución del aludido 20 % sólo necesitará el informe favorable de la COTPV.

Sobre si, en general, los límites indicados son escasos o excesivos habrá opiniones diversas; pero con independencia de ello sí se puede extraer alguna conclusión clara cuando se relaciona aquellos con los municipios y poblaciones en que se aplican. Álava es el paradigma (aunque lo que se dice a continuación se da también, aunque en menor medida, en Bizkaia y Gipuzkoa). El área funcional de Álava Central tiene 35 municipios, de los cuales solo 4 superan los 2.500 habitantes; pues bien, la edificabilidad máxima establecida para todos ellos, por el mero hecho de pertenecer a esta área funcional, es 1,30 m2t/m2s. Y si se contempla el resto del Territorio Histórico, de los 16 municipios restantes solo 2 tienen más de 7.000 habitantes, lo que supone que en los 13 que quedan (solo uno de ellos supera los 3.000 habitantes) la edificabilidad máxima es 1,10 m2t/m2s. Aunque los municipios han sido lo suficientemente sensatos como para no proponer (ni tan siquiera acercarse) edificabilidades tan altas, el ejemplo muestra en la Ley su falta de discernimiento y su extravagancia al tratar como iguales áreas funcionales tan heterogéneas como son las de Bilbao y Donosita, de un lado, y Vitoria-Gasteiz, de otro. También en las edificabilidades mínimas se vuelve a apreciar la falta de discernimiento. La geografía urbana y el análisis del paisaje dicen que la característica del área funcional de Álava Central es el poblamiento en pequeños núcleos, que en su conjunto tiene un indudable interés cultural. Pues bien, a los núcleos menores (aldeas) de los cuatro municipios obligados a prever reservas para VPP la Ley les ha señalado una edificabilidad mínima (0,40 m2t/m2s) sensiblemente superior que la que corresponde (0,25 m2t/m2s) a los núcleos de los municipios colindantes que situados a escasos cientos de metros tienen idénticas características urbanísticas. De algunos estudios realizados se ha concluido que, en general la edificabilidad de 0,25 m2t/m2s es adecuada a los tipos edificatorios y tejidos urbanos preexistentes, y que la de 0,40 m2t/m2s es tan alta que pone en riesgo el mantenimiento del carácter de tales núcleos, se concluye que para la Ley, posiblemente sin ser consciente de ello, tiene prevalencia la VPP sobre los valores culturales que posee el peculiar tipo de poblamiento alavés (ya ha quedado dicho que este problema también se da en los núcleos menores de algunos municipios de Bizkaia y Gipuzkoa).

b.- Los límites a la edificabilidad urbanística en ámbitos con uso predominantemente industrial o terciario.

En relación con estos ámbitos el artículo 77.5 de la Ley señala: “En el caso de áreas de suelo urbano no consolidado y de sectores de suelo urbanizable con uso predominante industrial o terciario, la edificación habrá de ocupar al menos un 30% de la superficie total del área o sector”. O sea, los ámbitos de estos usos no marcan directamente la edificabilidad, sino la ocupación mínima (y solo la mínima) del suelo ocupado por la edificación; no obstante, esta forma de regular el límite de la edificabilidad no tiene en cuenta que en los terrenos de los usos industriales hay con cierta frecuencia instalaciones (almacenaje, secaderos u otras similares) al aire libre vinculadas a la actividad principal que ocupan más suelo que el de las propias edificaciones (de otra parte, el precepto vuelve a olvidar la posible existencia de áreas mixtas). No obstante, esto ha sido modificado en el artículo 15.2 del Decreto 105/2008 al considerar como ámbito de cálculo el área, el sector o la zona; su texto es del siguiente tenor: “En el supuesto de áreas, sectores o zonas con uso predominante industrial o terciario, el cumplimiento del estándar previsto en el artículo 77.5 podrá ser acreditado mediante la relación existente entre la suma de la superficie de las parcelas privativas respecto a la superficie total del área o del sector. En el cálculo de dicha superficie podrán excluirse las superficies de suelo incluidas en el ámbito que no pudieran ser objeto de edificación por imposición de la normativa sectorial”.

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Al margen de la anterior aclaración, este texto tiene dos novedades (optativas, no obstante) que vulneran la Ley, ya que el artículo 77.5 (a pesar de las dudas que sobre su idoneidad se han manifestado mas arriba) es claro y no permite ninguna regulación que no sea la que se desprende de su literalidad: a) mediante la primera se sustituye la superficie de la edificación por la de las parcelas lucrativas, que en la gran mayoría de los casos será superior (llama la atención que, cambiándose la fórmula del cómputo, se mantenga el mismo porcentaje de ocupación de suelo), y b) a efectos del cálculo del porcentaje de ocupación permite excluir de la superficie del área, sector o zona aquellos terrenos que no puedan ser edificados por imposición de la normativa sectorial. Sin embargo, cuando sean ordenados pormenorizadamente alguna calificación tendrán (sean por ejemplo, viales, espacios libres) pues no serán terrenos llecos ni estarán en el limbo urbanístico. Es por ello que solo encontraría algún sentido esta novedad si se añadiera alguna precisión complementaria; por ejemplo, que se permitiera tal exclusión si los terrenos no pudieran ejercer alguna función urbanística propia del medio urbano, como es el caso de la vialidad o de los espacios libres locales (pero estas salvedades chocan, de un lado, con la dificultad de que solo se manifestarían con claridad en la ordenación pormenorizada; y de otro, si no ejercieran tal función ¿qué pintarían esos terrenos en el suelo urbano o urbanizable?). c).- El régimen transitorio. Según la Disposición Transitoria Segunda, las edificabilidades señaladas serán de aplicación automática en los ámbitos de los planes vigentes (generales y de desarrollo) que no tuvieran aprobada definitivamente su ordenación pormenorizada en el momento de entrada en vigor de la Ley. Además, si el ayuntamiento entiende que esta Disposición no se puede aplicar de forma autónoma sin la previa adaptación de la ordenación estructural, procederá a su modificación o revisión, según proceda.

A este respecto, el artículo 15.3 del Decreto 105/2008 dice: “A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, respecto al carácter automático de la aplicabilidad de los límites máximos y mínimos de la edificabilidad urbanística, el documento de adaptación de la ordenación urbanística estructural, además de ordenar el incremento o la reducción de la edificabilidad urbanística, podrá así mismo reducir o ampliar la superficie del ámbito ordenado o bien incluir o excluir superficie de suelo destinado a sistemas generales, todo ello con arreglo a lo dispuesto legalmente, en los instrumentos de ordenación territorial y en el presente Decreto.” Y el punto 4 añade: “Esta adaptación podrá realizarse de dos maneras: a) Automática. Sin necesidad de redactar y tramitar un nuevo documento de planeamiento de ordenación estructural y siendo precisa la justificación de la solución adoptada en el documento de ordenación pormenorizada, y b) Documento de adaptación. A través de la redacción y tramitación de un documento de ordenación estructural que puede afectar bien a la totalidad bien a parte del municipio”. Sigue planteando dudas el artículo 15.3: a) sobre la posibilidad de incluir o excluir los sistemas generales ya se hablado, y b) la reducción o el incremento del ámbito ordenado sugiere estas preguntas: sin acudir a la modificación o revisión ¿en qué porcentaje se puede variar la superficie del ámbito ordenado?, ¿qué ocurre con los terrenos excluidos: qué calificación tienen, en qué ámbito se integran? y ¿qué ocurre con los terrenos incluidos: de dónde proceden, cuál era su calificación, cómo queda su ámbito original?.

4.- Los estándares de vivienda de protección pública.

Una vez establecidos los límites a la edificabilidad urbanística, procede concretar los estándares de la vivienda de protección pública que están regulados en el artículo 80 de la Ley con las precisiones contenidas en el 21 del Decreto. Las conclusiones que se obtienen de su lectura son las siguientes:

a.- El estándar de viviendas sometidas a régimen de protección pública se aplicará en base a los metros cuadrados de techo de uso residencial autorizados por el planeamiento, no en base a unidades de vivienda.

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b.- La ordenación urbanística de los planes generales y de desarrollo deberá calificar, en aquellos municipios señalados en el artículo 82, los terrenos con destino a VPP capaces de acoger estas edificabilidades urbanísticas (se vuelve a recordar que la dotación residencial protegida se incluye en ellas):

i.- En los ámbitos de suelo urbano no consolidado de uso preferente residencial cuya

ejecución se prevea mediante actuaciones integradas: como mínimo, el 40% del incremento de la edificabilidad de uso residencial, que se desglosa:

- El 20%, como mínimo, para VPO de régimen general y especial. - El resto para VPOT, que podrá ser sustituida por VTM de régimen especial.

ii.- En los sectores de suelo urbanizable sobre uso preferente residencial: como mínimo, el 75% del incremento de la edificabilidad de uso residencial, que se desglosa:

- El 55%, como mínimo, para VPO de régimen general y especial. - El resto para VPOT, que podrá ser sustituida por VTM de régimen especial.

c.- Además, según establece el artículo 21.3 del Decreto 105/2008: “Las edificabilidades urbanísticas destinadas a usos residenciales protegidos previstas por la ordenación serán redondeadas al alza hasta cumplir la unidad mínima que pueda ser objeto de calificación como vivienda de protección pública según su respectiva normativa protectora.” d.- Y el artículo 21.4 del Decreto 105/2008 añade: “En ningún caso el cumplimiento del estándar en base a edificabilidad urbanística de uso residencial podrá dar por resultado, medido en número de viviendas, un porcentaje de viviendas menor en más de un 10% respecto del porcentaje legalmente establecido para vivienda de protección pública. En este caso, el estándar se ajustará a dicho límite.”; lo que supone que el número de viviendas de protección pública resultante nunca podrá ser inferior al 36,6 %, en suelo urbano y al 67,5 %, en suelo urbanizable, del número total de viviendas del ámbito.

Además de los estándares, propiamente dichos, el artículo 80 de la Ley y los 21 a 26, ambos inclusive, y 36 del Decreto 105/2008 aportan otras precisiones, entre las que son de destacar:

a.- El punto 4 del artículo 80 dice: “El cumplimiento de la edificabilidad urbanística mínima de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública se realizará individualmente por cada sector, área o unidad de ejecución, salvo que el planeamiento general establezca en su revisión las determinaciones para cumplir de forma diferente los estándares fijados en esta ley, bien en el conjunto del suelo urbano no consolidado y urbanizable o bien entre ambas clases de suelo, o entre distintos sectores, áreas o unidades de ejecución. En este último supuesto será necesario que el departamento de la Administración autónoma competente en materia de vivienda autorice la opción elegida en el planeamiento para garantizar una calificación equilibrada de las reservas que evite los riesgos de la segregación socio espacial.” b.- Según el artículo 80.5, reglamentariamente se determinará la exención de la obligación de la reserva para determinadas unidades de ejecución por razón del número de viviendas posibilitadas, pero estas deberán destinarse a VTM. A este respecto el artículo 24.1 del Decreto 105/2008 ha regulado esta cuestión de esta manera:” A efectos de lo dispuesto en el artículo 80.5 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, podrán considerarse exentas las actuaciones integradas en suelo urbano que comprendan una o varias unidades de ejecución continuas de uso predominante residencial en el que se prevea un número de viviendas menor o igual a 20 viviendas o a 2.000 m2 de techo.” c.- En relación con los municipios no obligados a prever suelo para VPP, el artículo 22 del Decreto 105/2008 establece: “ Los municipios no obligados a aplicar las reservas de suelo para viviendas protegidas según lo dispuesto por la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, en ámbitos de ordenación de uso predominante residencial deberán destinar a vivienda de protección pública la edificabilidad urbanística residencial atribuida a los terrenos obtenidos por aplicación de lo dispuesto en su artículo 27. No obstante, dicho cumplimiento podrá ser acreditado mediante transferencias de dicha edificabilidad urbanística a otros ámbitos de ordenación previa autorización del Departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma competente en materia de Vivienda, según lo dispuesto en los artículos

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siguientes” (se refiere ese artículo a la cesión gratuita del suelo correspondiente al 15% de la edificabilidad ponderada en concepto de la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos) d.- Además, el órgano competente en materia de Vivienda, previo informe favorable de la COTPV, podrá aprobar en expedientes de modificación el cumplimiento global de los estándares mínimos mediante transferencias (de unos ámbitos a otros), siempre que se aseguren las garantías fijadas en el artículo 80.6.

5.- Las características de los sistemas locales y las condiciones de la urbanización. La última de las determinaciones específicas de los suelos urbano y urbanizable sectorizado, descrita en el artículo 53.2.d), consiste en: “La definición de las características básicas de los sistemas locales y de las condiciones mínimas de la urbanización, incluida, para el suelo urbanizable, la conexión y refuerzo de las infraestructuras existentes”. Como puede apreciarse este precepto tiene dos partes. La primera se refiere a todas las dotaciones locales, y se podría entender que demanda la precisión de las dotaciones concretas necesarias y sus subtipos y las características de diseño que deben cumplir. Como ejemplos cabría citar: a) las condiciones de diseño de las vías de tráfico rodado y peatonal y de los aparcamientos; b) la subclasificación de los espacios libres (jardines, áreas de juego para niños, áreas peatonales), y la fijación del estándar de cada uno de ellos, superficie mínima y condiciones de diseño de cada espacio para que pueda ser computable como sistema local de espacios libres, etc; c) la subclasificación de los equipamientos comunitarios, la concreción de los necesarios en cada ámbito así como del estándar de cada uno; d) las condiciones referentes a las ubicaciones de los espacios libres y los equipamientos a fin de garantizar que forman una red y que tienen una idónea conexión con la de los sistemas generales; e) los puntos idóneos de conexión de las redes locales con la de los sistemas generales y las condiciones que deben cumplir; u otras varias

La segunda parte va dirigida a la definición de las características técnicas que deben tener las infraestructuras (vialidad y resto de los servicios urbanos). Salvo que se refiera el precepto a las condiciones básicas de diseño, en cuyo caso se integran dentro de lo explicado en el párrafo anterior, las características técnicas de las infraestructuras tienen cabida en las ordenanzas municipales descritas en el artículo 75 de la Ley, y, como consecuencia, esta segunda parte del precepto que se comenta no pertenecería ni a la ordenación estructural ni a la pormenorizada. 6.- La cuantificación y las densidades residenciales. La Ley no habla en ningún momento de la cuantificación residencial; es decir, del número de viviendas total que se puede construir en los terrenos inedificados de los suelos urbano y urbanizable sectorizado. E, igualmente, en ningún lugar de la Ley se habla del parámetro de la densidad residencial.

En la Ley aparecen dos alusiones al número de viviendas. Una se refiere al estándar de los alojamientos dotacionales, regulado dos veces en los artículos 17 y 81; el primero, fija el máximo y el mínimo88 y el segundo solo el mínimo; ambos establecen el estándar en metros de suelo por cada metro cuadrado de techo incremento de la edificabilidad residencial, pero finaliza diciendo que “en defecto de su determinación” (la edificabilidad residencial) aquél se establecerá ”por cada nueva vivienda prevista por el planeamiento. La segunda alusión se encuentra en el artículo 79.2 que fija el estándar para vegetación a razón de plantación o conservación de un árbol por cada nueva vivienda. Si esto es así, parece que la Ley piensa que en algunos casos quizá no se fije la edificabilidad, pero siempre estará señalado el número de viviendas Además, el planeamiento territorial, con el apoyo de la LOT, sigue regulando con gran énfasis la cuantificación residencial de los planes e, incluso, las densidades permisibles en algunos de sus ámbitos de planeamiento. 88 Este parámetro máximo ha sido abandonado por el decreto 105/2008.

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A mayor abundamiento, cuando parecía que la Ley renunciaba a regular tales parámetros, el Decreto 105/2008, en el artículo 31, titulado “Impacto de las infraestructuras de las actuaciones de urbanización. Documentación de planes de ordenación urbana” señala que los planes urbanísticos sometidos a evaluación de impacto ambiental (por tanto, el plan general) deberán aportar, entre otra, esta documentación: “Justificación del cumplimiento de los estándares máximos y mínimos de edificabilidad urbanística, así como del respeto a la cifra máxima de crecimiento residencial de la población, expresada en número de viviendas, señalada en los instrumentos de ordenación del territorio, y en general de la adecuación del planeamiento urbanístico al planeamiento territorial”.

Por tanto, el Decreto aunque de esta forma tan peculiar, recupera indirectamente la determinación de las densidades de los diversos ámbitos (área, sector o zona e, incluso, parcelas vacantes del suelo urbano consolidado o no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada), de tal modo que la suma de todas las viviendas que puedan construirse en ellos deberá cumplir la cuantía establecida para cada municipio en el PTP correspondiente o, si no existe todavía, en las DOT.

D. Determinaciones específicas del suelo urbanizabl e no sectorizado. Sobre el objeto de la existencia de esta categoría de suelo urbanizable no dice nada la Ley; por ello habría que acudir a la exposición de motivos del texto refundido del 76, pues las determinaciones de ambos suelos son casi idénticas. Se trata de unas reservas de suelo que el plan establece para responder a demandas inexistentes en el momento de su formulación y no necesarias en él para cumplir sus objetivos de acuerdo con la estrategia diseñada; dicho de otro modo, este suelo constituye una reserva para acoger un desarrollo eventual y de urbanización meramente posible. Como consecuencia, su regulación será muy parca pues en el momento de redactar el plan no se puede predecir lo que el futuro deparará al municipio ni a este suelo.

Siguiendo la sistematización establecida en el artículo 53.2, referente al suelo urbano y urbanizable sectorizado, la primera determinación debería consistir en la delimitación del perímetro de esta categoría de suelo. Hecha esta advertencia, sus determinaciones, están descritas en el artículo 53.3 de la Ley, y son del siguiente tenor:

“a) Los criterios mínimos para la delimitación de sectores, con indicación, en su caso, de las magnitudes máximas o mínimas de las actuaciones realizables. b) Las conexiones con las infraestructuras y con la red de sistemas generales existentes o previstos. c) La asignación de los usos incompatibles o prohibidos y de los usos autorizables o de posible implantación. d) La delimitación, cuando proceda, de reservas de suelo con destino al patrimonio público de suelo.”

De este texto es reseñable: 1.- La primera determinación, respondiendo al nombre de esta categoría de suelo, requiere los criterios para la delimitación de los sectores. 2.- La asignación de los usos se efectuará señalando, en primer lugar, los usos incompatibles o prohibidos y, después, los “autorizables o de posible implantación”. Esto quiere decir que, a diferencia del resto de los suelos no se señalan expresamente los usos autorizados (y dentro de estos los característicos). Asimismo en línea lógica con lo anterior, tampoco se señalan las edificabilidades. Pues bien, difícilmente se puede zonificar este suelo si no se conocen los usos globales precisos autorizados, ni su intensidad o edificabilidad, ni, menos aún, los sistemas generales necesarios para los desarrollos que se van a precisar y su concreta ubicación. Esto es lo realmente relevante de este suelo: a lo más que puede llegar la ordenación estructural es a

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establecer una precalificación global pues la auténtica o completa calificación, exigida en el artículo 53 de la Ley, la realizará el plan de sectorización. 3.- El apartado b) del artículo 53.3 va dirigido a definir cómo, dónde y en qué condiciones van a conectarse las infraestructuras (y dentro de ellas la vialidad) con las de la red dotacional de sistemas generales (existentes o previstos por el plan) del municipio. También el plan podrá señalar las condiciones que estime necesarias respecto al resto de las dotaciones generales. 4.- Finalmente, en este suelo el plan puede delimitar reservas de suelo con destino al patrimonio público de suelo, en virtud de lo establecido en el artículo 119 y 120 de la Ley, todo ello en aras al logro de los objetivos marcados por la política municipal en materia de vivienda (aclarar que según el artículo 123 también el Gobierno Vasco y las diputaciones pueden establecer reservas de suelo para su propios patrimonios). Esta posibilidad sólo es factible en este suelo y en el no urbanizable, lo que viene a ratificar lo dicho en el primer párrafo de este apartado sobre el carácter y la finalidad del suelo urbanizable no sectorizado. E. Determinaciones específicas del suelo no urbaniz able. 1.- Cuestiones previas.

a.- El suelo no urbanizable, el medio físico y el suelo rural.

El suelo no urbanizable, el medio físico y el suelo rural son conceptos que manifiestan visiones diferentes, aunque interrelacionadas, de un ámbito espacial, en gran parte coincidente. - El suelo no urbanizable es un concepto técnico-jurídico estrictamente urbanístico y su ordenación tiene como objetivo primordial impedir en él actuaciones de transformación urbanística y a regular aquellos actos y usos (que alteren el estado natural de los terrenos) que, con carácter excepcional, por su naturaleza deban ineludiblemente ir emplazados en él o se dirijan a la ordenación y el desarrollo rurales, de modo que no impidan o entorpezcan las labores de explotación, de protección, de conservación y mejora que competen a las sectores propios del suelo rústico como agricultura, ganadería y montes, medio ambiente, aguas, etc (dicho todo ello sin perjuicio de las competencias de los agentes sectoriales). -. El medio físico (concepto técnico, pero no jurídico) pone el acento en los elementos y procesos naturales y en los derivados de la actividad productiva primaria. Su ámbito abarca el suelo no urbanizable y el urbanizable hasta que se inicie la transformación física de sus terrenos. -. El suelo rural es un concepto jurídico; en realidad es la situación en que se encuentran los terrenos aludidos en el artículo 12.2 de la Ley estatal de suelo. Tiene una mayor extensión que los otros dos, pues comprende el suelo no urbanizable y el urbano y el urbanizable hasta que termine la correspondiente actuación de transformación y urbanización (es decir, hasta que se encuentre en la situación de suelo urbanizado, según la definición de este contenida en el artículo 12.2 aludido). b.- Las DOT.

i.- La categorización del medio físico en las DOT y la matriz de usos. Las DOT dedica su capítulo 8 a la “Ordenación del medio físico”, entendido este como el espacio territorial en el que se excluye el medio urbano; por tanto, supera el concepto de suelo no urbanizable y engloba todas las disciplinas que operan sobre él. En relación con la ordenación urbanística, o el suelo no urbanizable, del capítulo 8 interesa reseñar:

- Las DOT establecen las categorías de ordenación; y el punto 1 indica que las categorías de ordenación son la propuesta del Modelo Territorial de las DOT para el Medio Físico. Constituyen una zonificación del Territorio en sectores homogéneos,

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definidos en función de su capacidad de acogida, a cada uno de los cuales se le aplica una regulación de usos específica según sus características. Tienen la doble función de homogeneizar las denominaciones utilizadas en la calificación del suelo no urbanizable por el planeamiento urbanístico y de establecer los criterios generales para su ordenación en el planeamiento municipal, orientando la regulación de los usos y actividades en el suelo no urbanizable. - En el punto 3 propone 7 categorías de ordenación - De acuerdo con el punto 4, el planeamiento municipal establecerá para el suelo clasificado como no urbanizable una calificación que utilice las denominaciones y criterios de las categorías de ordenación establecidos en las DOT. - El punto 5 añade que ese planeamiento municipal podrá establecer una regulación más específica de usos y actividades en cada una de las Categorías de Ordenación, teniendo siempre en consideración lo regulado con carácter general en estas DOT y las condiciones particulares del correspondiente ámbito territorial. - Finalmente, el punto 6, finalmente, incorpora la matriz de usos para la ordenación del medio físico y fija para cada categoría de ordenación los usos propiciados, admisibles y prohibidos. Tal matriz, como corresponde a su carácter territorial, será de aplicación en todo el planeamiento territorial y no solo en el urbanístico89

Por su parte el capítulo 22 referente a las “Normas de aplicación de las DOT” indica que son normas de aplicación directa los puntos 6.8.1 y 6.8.7 del capítulo 8, referentes a las categorías de ordenación de especial protección y de protección de las aguas superficiales, mientras que el resto del capítulo constituyen orientaciones y puntos de referencia para el planeamiento municipal. Sobre lo dicho conviene recalcar que la categorización responde a la lógica territorial, lo que quizá sea la causa de que muestre alguna diferencia con la de la calificación global urbanística, cosa que se puede apreciar al ver que, en las DOT, no tienen rango de categoría territorial los sistemas generales y los núcleos rurales, que por definición son zonas globales urbanísticas.

ii.- Los condicionantes superpuestos. Además, aquellas categorías son complementadas por los “condicionantes superpuestos” existentes en el territorio; operan limitando la forma en que se pueden desarrollar sobre aquellas las actividades según el tipo de riesgo que se presenta en cada caso. Las DOT prevén cuatro condicionantes superpuestos; no obstante, el concepto se ha expandido de tal modo que es fácil ver en los planes otros condicionantes adicionales que se dirigen al establecimiento de diversas limitaciones no necesariamente relativas a evitar riesgos naturales.

c.- Generalidades sobre los usos autorizados en el suelo no urbanizable por la legislación de suelo estatal y la vasca de suelo y urbanismo.

i.- La Ley de suelo estatal90. El artículo 12 del texto refundido la Ley estatal de suelo concreta los suelos que están en situación de suelo rural, dentro de los cuales se encuentra el espacio clasificado como suelo no urbanizable. Y el artículo 1391, en función de la definición contenida en aquel, describe varios regímenes básicos de utilización para el suelo rural y no urbanizable:

89 Todo ello dejando claro que pueden existir actividades, como las forestales en montes de utilidad pública, que están reguladas por sus normas forales que por ser de superior rango jerárquico que las DOT no están sometidas a la matriz. 90 Recuérdese que tiene rango de legislación básica 91 “Artículo 13: 1. Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural.”

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- El suelo preservado de su transformación por la concurrencia de valores dignos de protección. Se trata del suelo descrito en el artículo 12.2.a), y en el que se distingue: a) el suelo cuyo destino territorial y urbanístico ya está predeterminado por la legislación sectorial por la concurrencia de valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos, de modo que es intocable para la ordenación urbanística, y b) el suelo preservado de la transformación urbanística por imperio de la legislación territorial y urbanística y en virtud de la apreciación por esta de los valores referidos92. En ellos sólo se permiten los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. -. El resto del suelo con las características propias del medio rural (es decir, excluido el comentado en el párrafo anterior y aquel para el que la ordenación territorial y urbanística prevea o permita su paso a la situación de suelo urbanizado) que queda sometido al régimen básico señalado en el artículo 13.1 que establece dos reglas: a) con carácter general los terrenos se utilizarán de acuerdo con la naturaleza que le hace formar parte del carácter propio del medio rural, debiéndose dedicar dentro de los límites que disponga la legislación territorial y urbanística, a la utilización racional de los recursos naturales; por tanto hay una prohibición de la alteración de aquella naturaleza, y b) excepcionalmente, de acuerdo con la legislación territorial y urbanística podrán permitirse actos y usos específicos de interés público y social porque hayan de emplazarse en el medio rural93 o por su contribución a la ordenación y al desarrollo rurales (sin que sea condición imprescindible la necesidad de emplazarse en este rural).

Al tratarse de la legislación de suelo estatal que pretende ser respetuosa con las competencias autonómicas, la interpretación de este artículo 13.1 y su aplicación al suelo no urbanizable vasco puede plantear alguna duda. Sabido es que en él se pueden encontrar varios tipos de edificaciones, construcciones e instalaciones: a) las de las explotaciones agrarias o a núcleos zoológicos que deban emplazarse necesariamente en el medio rural, b) las infraestructuras y otras dotaciones que, igualmente, deben ir emplazadas en el medio rural; c) de los núcleos rurales (no urbanos), y d) los de la utilización de otros recursos naturales. La duda se centra en discernir si el párrafo primero del artículo 13 impide cualquier acto de construcción o por el contrario comprende los de edificación, construcción e instalación de las explotaciones de vinculadas a la explotación racional de los recursos naturales. Dado el espíritu que impregna la Ley y la alusión (contenida en el párrafo segundo del este artículo 13.1) a los actos de interés público y social `por su contribución a la ordenación y desarrollos rurales, aquella duda parece resolverse a favor de considerar que cualquier acto de construcción tiene carácter excepcional por lo que ha de integrarse en ese párrafo segundo. Si ello es así, el párrafo primero se referiría a la exclusiva obtención de los productos que proporciona la tierra (ganadería extensiva incluida, evidentemente, pero no la intensiva y la semiextensiva)

ii.- La legislación vasca de suelo y urbanismo. Por su parte, la Ley 2/2006 (que fue anterior a la Ley de suelo estatal), olvidando los núcleos rurales, regula los usos y actividades permitidos en el suelo no urbanizable en su artículo 2894. En síntesis: a) el punto 3 de este artículo señala que son usos

92 Consúltese “Comentarios a la Ley de suelo (8/2007, de 28 de mayo”, Luciano Parejo y Gerardo Roger, Iustel. 93 Misma nota anterior. 94 Artículo 28. Usos y actividades 1.- El suelo no urbanizable, en su totalidad, es: a) No idóneo para servir de soporte a actos, usos o actividades de contenido o fin urbanístico de clase alguna, por ser inadecuados de acuerdo con el modelo de ocupación de suelo adoptado. Específicamente queda prohibida la construcción de nuevas edificaciones destinadas a vivienda. La regla del párrafo anterior se entiende sin perjuicio de la posibilidad de autorización, previa acreditación de su necesidad, del uso de vivienda ligada funcional y permanentemente a una explotación económica hortícola o ganadera para residencia del titular y gestor de la explotación, así como de su unidad familiar. b) Inapropiado para ser objeto de transformación mediante la urbanización, por la necesidad de preservar sus valores propios y ambientales. La regla del párrafo anterior se entiende sin perjuicio de lo establecido en el apartado 5.

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admisibles los expresamente considerados en las DOT (cosa también contemplada indirectamente en el artículo 53.4.b) y expresamente en el 21.1), y b) además, el punto 5 aporta su propia relación (más parca, imprecisa y deficiente que la de las DOT) de los actos u obras que pueden llevarse a cabo en este suelo (con el añadido del punto 1 que completa tal relación al señalar como uso admisible el de la vivienda vinculada funcional y permanentemente a una explotación hortícola o ganadera, y consecuentemente el resto de aquellas edificaciones, construcciones y edificaciones vinculadas a las explotaciones agrarias). Y resulta sorprendente que un mismo artículo considere dos relaciones (destintas en su literalidad) de usos admisibles sin que establezca la conexión entre ambas. Así estaban las cosas, cuando el Decreto 105/200895, en su artículo 4, ha pretendido corregir las graves deficiencias del artículo 28 comentado. En primer lugar, el punto 1 copia literalmente el primer párrafo del artículo 13.1 de la ley estatal, sin darse cuenta de que este alude al suelo rural, concepto que no existe en la legislación vasca (por lo menos hasta que esta no se adapte a aquella), y ,en segundo término, el punto 2 (con una redacción similar al segundo párrafo del aludido artículo 13.1 que se refiere a todos los actos y usos admitidos excepcionalmente en el suelo rural) pretende aclarar

2.- El suelo no urbanizable en el que existan masas arbóreas y que esté calificado como forestal, en caso de incendio, daño medioambiental o tala ilegal que produzca la pérdida de las características que hubieran justificado su calificación, no podrá ser objeto de nueva clasificación ni calificación que implique su desvinculación del destino forestal durante al menos los veinte años siguientes, sin perjuicio de un plazo mayor que disponga la legislación básica. 3.- Son usos admisibles en los terrenos clasificados como suelo no urbanizable los expresamente considerados por las Directrices de Ordenación del Territorio o por las normas e instrumentos de ordenación territorial como adecuados y precisos para su utilización racional y conforme a su naturaleza rural, y no impliquen la transformación urbanística del suelo ni supongan su utilización para fines urbanísticos. 4.- Las obras de construcción, edificación e instalación en suelo no urbanizable deberán reunir, para su autorización, las condiciones siguientes: a) Asegurar la preservación del carácter rural de los terrenos y evitar el riesgo de formación de núcleo de población. Se entenderá que existe riesgo de formación de núcleo de población cuando la pretensión de construcción de una edificación residencial vaya a dar lugar, de realizarse, a la coexistencia de al menos cuatro edificaciones con uso residencial dentro de los parámetros de distancia determinados por el planeamiento municipal. b) Adoptar las medidas adecuadas a la preservación, el mantenimiento y, en su caso, la restauración de las condiciones ambientales de los terrenos correspondientes y de su entorno inmediato. c) Procurar que la tipología de la nueva construcción se adecue a la arquitectura rural tradicional de la zona cuando menos en lo relativo a materiales utilizados, composición de la fachada y volumetría del edificio. d) Garantizar a su costa el mantenimiento de la calidad, la funcionalidad y el nivel de servicio de las infraestructuras y servicios públicos afectados. 5.- Podrán llevarse a cabo en suelo no urbanizable: a) Las actuaciones dirigidas específicamente y con carácter exclusivo al establecimiento de dotaciones, equipamientos y actividades declarados de interés público por la legislación sectorial aplicable o por el planeamiento territorial, y que en todo caso, y para el caso concreto, sean además declaradas de interés público por resolución de la diputación foral correspondiente previo trámite de información pública de veinte días. b) Las obras previstas en el planeamiento territorial y urbanístico para el establecimiento de usos y servicios de prestación por parte de las administraciones públicas. c) Los caminos y las vías proyectadas y las infraestructuras o redes para su ejecución y mantenimiento con arreglo al planeamiento territorial y urbanístico y conforme a la legislación sectorial pertinente. 6.- En los terrenos clasificados como suelo no urbanizable se prohíben en todo caso las parcelaciones urbanísticas y cualesquiera actos y usos que impliquen su incorporación al proceso de transformación urbanística. En el supuesto de suelos no urbanizables comprendidos en la delimitación de núcleos rurales, se estará a lo dispuesto en el artículo siguiente. 95 Decreto 105/2008, artículo 4: “1. Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. 2.– Las actuaciones contempladas en el artículo 28.5.a) de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo Urbanismo, deberán estar dirigidas específicamente y con carácter exclusivo al establecimiento de dotaciones, equipamientos y actividades que precisen ubicarse en el medio rural bien por su contribución a la ordenación y al desarrollo rural de conformidad con el planeamiento urbanístico o bien por ser los mismos declarados de interés público por la legislación sectorial aplicable o por el planeamiento territorial. Cada establecimiento concreto de las referidas dotaciones, equipamientos y actividades deberá ser declarado de interés público por resolución de la Diputación Foral correspondiente previo trámite de información pública de veinte días. 3.– Para autorizar las actuaciones contempladas en el párrafo anterior y que además precisen declaración individualizada de impacto ambiental y para aquellas que afecten a una superficie de suelo superior a 5.000 metros cuadrados, con carácter adicional, se deberá redactar y aprobar un plan especial de conformidad con lo indicado en el artículo 59.2.c.7 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo. Si la aprobación definitiva de dicho Plan correspondiera a la Diputación Foral, se entenderá implícita la declaración concreta de interés público siempre que el mismo se hubiera previamente sometido a información pública.”

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solamente el artículo 28.5.a) olvidando los actos citados en sus párrafos b) y c). El resultado pone todavía más patas arriba toda la regulación de usos contenida en la Ley, ya de por sí caótica La pregunta múltiple que surge es: ¿en qué punto y párrafo del artículo 28 se integran los actos y usos constructivos: a) de las explotaciones agrarias; b); de los núcleos zoológicos asimilables a las anteriores, como es el caso de los criaderos de animales para la repoblación cinegética y de las piscifactorías; c) de las infraestructuras precisas para el desarrollo rural (riego, caminos rurales, etc); d) de los núcleos rurales; e) de los sistemas generales públicos; f) de las dotaciones y actividades no insertas en las anteriores que sean de interés público y precisen emplazarse en el suelo no urbanizable; g) de los núcleos zoológicos no asimilables a las explotaciones agrarias y que deban ir emplazadas suelo no urbanizable, como son los casos de los picaderos, perreras, cría de animales de peletería, etc, h) de las actividades extractivas? Y otra pregunta sería: ¿qué actos y usos constructivos de los anteriores precisan la declaración de interés público regulada en los artículos 28.5.a) de la Ley y 4 del Decreto 105/2008?. Para salir de este atolladero y en aras del pragmatismo que recomienda eludir discusiones estériles y basándose en la cultura urbanística consolidada, se puede responder a las anteriores dudas (en una interpretación que no será unánime) de esta manera:

- En el suelo descrito en el artículo 13.4 de la Ley estatal 8/2007, solo se admitirá los actos de alteración del estado natural de los terrenos que la legislación aplicable expresamente autorice.

-. En el resto del suelo no urbanizable común son permisibles los siguientes grupos

de actos y usos constructivos contenidos en la matriz de las DOT: -. Los vinculados a la explotación de recursos primarios (salvo las industrias

agroalimentarias de primera transformación no ligadas directamente a una explotación y las actividades extractivas); las actividades cinegéticas y piscícolas o grupos zoológicos tales como los criaderos de animales para la repoblación cinegética y las piscifactorías; y la vivienda vinculada a la explotación económica hortícola o ganadera.

-. El recreo intensivo. -. Los edificios de interés público y social96.

-. Las instalaciones peligrosas -. Y, en su caso, las infraestructuras que no tengan carácter de sistemas

generales públicos. -. Las industrias extractivas; que podrán llevarse a cabo según lo dispuesto en

el artículo 11 de las DOT.

-. Por el contrario, no son permisibles las industrias agroalimentarias de primera transformación no ligadas directamente a una explotación, los crecimientos urbanísticos apoyados o no apoyados en núcleos preexistentes, y la vivienda aislada no vinculada a los procesos productivos agropecuarios.

-. El resto de usos (incluidas las infraestructuras precisas para el desarrollo rural) no

citados en los párrafos anteriores no deben ser objeto de la ordenación urbanística.

(Las infraestructuras con rango de sistemas generales públicos, que se corresponderán con los actos y usos de los párrafos b) y c) del artículo 28.5, y los núcleos rurales al ser zonas globales no pertenecerán al suelo no urbanizable común).

96 Este uso tiene un alcance muy inferior que el de la ley estatal, para la cual todos los actos y usos que, según el segundo párrafo del artículo 12.1, puedan legitimarse en el suelo no urbanizable tendrán la consideración de interés público o social.

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2.- Las determinaciones del suelo no urbanizable en la Ley 2/2006.

a) Introducción De la observación de lo que ocurre en el suelo no urbanizable y de la categorización de las DOT, y ya conocido el concepto de calificación global, se concluye que este suelo se divide en tres partes: a) las grandes dotaciones o sistemas generales, b) los núcleos rurales, y c) el resto (llámese común, general o de modo similar) que, sin transformar, se caracteriza por mantener la naturaleza propia del medio rural y comprende los terrenos que se destinan a la estricta utilización y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es corroborado por el artículo 53.4 de cuyas cinco determinaciones: las de los párrafos a), b) y e) han de entenderse referidas al suelo no urbanizable común; la del párrafo d) a los sistemas generales de necesaria implantación en el suelo no urbanizable; y la del párrafo c) a los núcleos rurales. b.- Determinaciones del suelo no urbanizable común.

i.- La calificación global (ver ejemplo 3). El párrafo a) del artículo 53.4 demanda de la ordenación estructural: “La calificación del suelo, con la incorporación de las categorías previstas para el mismo en los instrumentos de ordenación territorial y con la adición, en su caso, de las subcategorías de ordenación que el planeamiento general considere adecuadas”. La alusión a las categorías de las DOT (u otros instrumentos de ordenación territorial), demuestra que esta determinación se refiere al suelo no urbanizable común. A la vista del texto, la determinación aparentemente pide: la calificación global del suelo no urbanizable (ya inserta en el artículo 53.1.c) y hacerlo mediante la incorporación de la categorización del medio físico de las DOT. Pero, en realidad, este precepto: ¿quiere que sus categorías se conviertan obligatoria y automáticamente en zonas o se conforma con una interpretación menos estricta en el aspecto formal siempre que sean cumplidos sus aspectos de fondo?. La primera alternativa viene avalada por el taxativo texto del punto 8.6.4 de las DOT, mientras que la segunda se apoya en la lógica y en que este punto es una orientación y punto de referencia para el planeamiento. Sobre esto se pregunta Mikel Iriondo97: “¿Las zonas globales urbanísticas y las categorías resultantes de los instrumentos de ordenación del territorio constituyen ámbitos territoriales parejos? En otras palabras, ¿estas categorías deben ser consideradas como zonas globales urbanísticas, o cabe su tratamiento de algún otro modo diverso, siempre que se garantice la preservación de los objetivos propios de la correspondiente categoría? ¿En esta última línea, cabría, por ejemplo, el tratamiento de alguna de esas categorías como condicionante superpuesto a la ordenación urbanística?”. Son preguntas oportunas pues, sin ir más lejos, la categoría de mejora ambiental tiene una vocación transitoria, pues por su propia definición aglutina los terrenos que han de evolucionar hacia mayores grados de calidad; por ello, parece tener mejor encaje como un condicionante adicional y transitorio superpuesto a la zonificación.

Sea como fuere, atendiendo a la legislación antedicha se puede establecer una división adicional de las zonas: a) las que derivan de la legislación, la normativa o la ordenación territorial, es decir, las supramunicipales, y b) las ordenadas con autonomía por la ordenación urbanística municipal. ii.- Los actos y usos permisibles. Como complemento inherente a la calificación global, el párrafo b del artículo 53.4 literalmente establece: “La ordenación del suelo no urbanizable con la previsión de los usos y construcciones admitidas y prohibidas en cada una de las categorías propias del mismo”. La alusión a las categorías (y no a las zonas) y el contenido de los párrafos c) y d) de este mismo artículo 53.4 ratifican que este párrafo b) se refiere al suelo no

97 En el tema VI de “Derecho urbanístico del País Vasco”, El consultor de los ayuntamientos (La Ley)

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Ejemplo 3

Carátula y fragmento del plano de Zonificación (cal ificación ) global del término municipal del PPGOU de Legazpi

Corresponde a las determinaciones establecidas en los artículos 53.1.c) y f) y 53.4.a) de la LvSU. Puede apreciarse que las zonas rurales responden a las categorías definidas por el planeamiento territorial.

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urbanizable común, mientras que los c) y d) antedichos a los núcleos rurales y a los sistemas generales, respectivamente. Recordando lo dicho más arriba, la ordenación estructural deberá: a) indicar los actos y usos admitidos en cada zona, para lo cual se servirá de los de la matriz de las DOT (u planeamiento territorial de aplicación) con las aportaciones y/o precisiones que, respetando los criterios generales de las DOT, considere oportunas, y b) fijar los parámetros y condiciones correspondientes en cada caso. iii-. Las reservas de suelo La última determinación del suelo no urbanizable es la descrita en el párrafo e) del artículo 53.4 que dice: “La delimitación, cuando proceda, de reservas de suelo con destino al patrimonio público de suelo”. Coincide con la del artículo 53.3.d) de la Ley. referente al suelo urbanizable no sectorizado; habrá que suponer que la reserva no podrá efectuarse en cualquier lugar del suelo no urbanizable; sino que siguiendo el principio de desarrollo sostenible, consagrado en el artículo 3 de la Ley, solo podrá ubicarse en los suelos de menor protección, es decir, en aquellos terrenos no contemplados en la situación de suelo rural descrita en el artículo 12.2.a) de la Ley estatal de suelo; salvo que, precisamente, su localización en relación con la ciudad preexistente sea claramente inadecuada para el desarrollo urbano.

c.- Los sistemas generales. El párrafo d) del artículo 53.4 demanda: “La determinación de las dotaciones e infraestructuras públicas de necesaria implantación en el suelo no urbanizable, con indicación de sus parámetros básicos”. Es natural llegar a la conclusión de que este texto se refiere a los sistemas generales, pues la obligación de prever desde la ordenación estructural las dotaciones públicas (convirtiéndolas automáticamente en zonas) y sus parámetros básicos no permiten otra interpretación. Si no fuera así, tales dotaciones (además, cuya posible necesidad no sería conocida en el momento de redactar el plan general) se integrarían dentro de las zonas del suelo no urbanizable común y de sus usos y condiciones y parámetros básicos, ya analizados.

También parecen referirse a los sistemas generales los párrafos b) y c) del artículo 28 de la ley 2/2006 de esta manera, con esta confusa redacción:

“Podrán llevarse a cabo en suelo no urbanizable: - “Las obras previstas por el planeamiento territorial y urbanístico para el

establecimiento de usos y servicios de prestación por parte de las administraciones públicas. (artículo 28.5.b).

- Los caminos y vías proyectadas y las infraestructuras o redes para su ejecución y mantenimiento con arreglo al planeamiento territorial y urbanístico y conforme a la legislación sectorial pertinente.” (artículo 28.5.c).

d.- Los núcleos rurales. Respecto a los núcleos rurales, el párrafo c del artículo 53.4 solicita: “La delimitación de los núcleos rurales, estableciendo los criterios de su ordenación a través del planeamiento especial”. La exposición de motivos de la Ley dice: “La Ley muestra también una especial atención en relación con la correcta preservación y uso racional del suelo urbanizable. Prueba de ello es….. la protección de los denominados núcleos rurales, cuyo suelo se mantiene en la categoría de suelo no urbanizable y cuyos crecimientos se restringen, con el doble objeto de preservarlos en su carácter histórico y económico, agrario y pecuario”

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i.- Las definiciones de núcleo rural y caserío

El artículo 29 regula el régimen específico de los núcleos rurales. Así, su punto 1 define el núcleo rural como “la agrupación de entre seis y veinticinco caseríos en torno a un espacio público que los aglutina y confiere su carácter”98. Por su parte, con el objeto de llenar una laguna de la Ley, el artículo 9 del Decreto 105/2008 define el caserío en estos términos:

“Artículo 9.– Caseríos. Definición y régimen autorización de reconstrucción. 1.– A los efectos de lo dispuesto en el régimen del suelo no urbanizable en los artículos 29.1 y 30 la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, se entenderá por caserío los edificios que cumplan acumulativamente todas las siguientes condiciones: a) Constituirse como tipo edificatorio aislado, con uso predominante de vivienda. b) Disponer de por lo menos una vivienda ya existente, todo ello según lo dispuesto en el Registro de la Propiedad en cada uno de ellos. c) Disponer de licencia de primera ocupación o de documento que deje constancia de modo fehaciente de su efectiva ocupación residencial con anterioridad al 1 de enero de 1950. d) Reunir aquellas características adicionales que establezca el Ayuntamiento en su planeamiento urbanístico o en la correspondiente ordenanza municipal.” EL análisis sugiere estos dos comentarios: -. El número mínimo de caseríos establecido en el artículo 29 no puede aplicarse

como límite que no debería rebasarse; si se parte de admitir la mayor, es decir, la existencia en la Ley de los núcleos rurales como un hecho diferenciado y autónomo, la realidad nos dice que existen auténticos núcleos rurales históricos que, a pesar de su historia y sus características urbanísticas y arquitectónicas, no alcanzan ese límite99.

-. El concepto de caserío como “tipo edificatorio aislado” no debe entenderse como el edificio aislado con una sola vivienda y sus anejos. Es frecuente ver edificios adosados (arquitectónicamente y de origen diferentes) destinados realmente a la agroganadería (o sea, que son caseríos auténticos), como también se da el caso de encontrar más de una vivienda (“agroganadera” de igual modo) en auténticos edificios aislados. Por tanto el concepto de tipo edificatorio aislado debe entenderse de modo extensivo, identificándolo con cualquiera de las edificaciones receptoras de viviendas vinculadas a la agroganadería que históricamente han sido propias del medio rural de nuestro País.

98 ¿Qué es un núcleo de población rural? La realización del Inventario de los núcleos rurales de Álava ha servido para concretar las características del núcleo de población rural tipo, con independencia de que cumpla o no las limitaciones de la Ley. En este sentido, un núcleo de población rural es aquél que atiende a estas características: 1).- Que su existencia esté datada desde hace varios siglos; algunos devienen de las villas de explotación agrícola del tardo imperio. 2).- Que su economía está vinculada a los procesos productivos del sector primario. 3).- Que constituya una agrupación de casas de morfología tradicional, cuya estructura, sin embargo, puede ser muy variada: en realidad tras un somero análisis encontramos al menos cinco tipos de núcleos con estructura morfológica diversa, derivada fundamentalmente del producto primario que sustenta su economía, de la geografía física de la zona y de influencias culturales. Y así, existe desde el núcleo de población agrupada hasta el de edificación dispersa entendido como asentamiento discontinuo que presenta un nucleamiento principal en torno al cual se estructuran, a distancias variables, caseríos que conforman con el anterior y con los campos de cultivo intermedios, estructuras espaciales complejas; este nucleamiento principal es lo que nosotros llamamos núcleo rural propiamente dicho. 4).- Que exista en él uno o varios edificios de uso común, la iglesia con su casa cural (o en su defecto la ermita) y el cementerio, y, a veces la escuela; a la que se pueden añadir a veces edificios o elementos tan dispares como pueden ser un lavadero, un frontón, una bolera, o la casa torre (elemento primigenio del núcleo). E incluso, en algunos casos la casa consistorial. La iglesia, el cementerio y, en su caso, la escuela son los elementos que caracterizan realmente un núcleo rural alavés. 5)- Que los moradores tengan el sentimiento de pertenecer a una colectividad físicamente asentada en un lugar habitado concreto. Resumiendo en los núcleos deben ser reconocibles unas características etnográficas, históricas y/o antropológicas. Pues bien, un núcleo de población rural será núcleo rural cuando cumpla las limitaciones y demás condiciones establecidas por la Ley y el Decreto. 99 La elaboración del Inventario de los núcleos rurales aprobado en 2009 por la Diputación Foral de Álava así lo ha demostrado.

99

ii.- La regulación del núcleo rural. El núcleo rural ha sido regulado a través de los artículos 29 de la Ley y 5 a 9 del Decreto 105/2008. De ellos se extraen estas consecuencias:

-. La Ley impone estas limitaciones que deberán ser controladas por la ordenación

estructural, primero, y la pormenorizada, después: -. “Las limitaciones y las servidumbres para la protección del dominio público

establecidas para cualquier clase de suelo resultarán de aplicación para esta categoría de suelo (artículo 29.4).

-. No se podrá generar un incremento de edificabilidad superior al 50% de la existente (artículo 29.5)

-. Tampoco se podrá generar un incremento del número de viviendas superior al 50% del existente. No obstante, no tendrá la consideración de incremento de viviendas la división horizontal del caserío preexistente para dar lugar a varias viviendas, siguiendo los requisitos de la ordenación urbanística (artículo 29.5)

-. De acuerdo con el artículo 29.2 de la Ley los terrenos del núcleo rural podrán clasificarse como suelo urbano cuando así proceda conforme a la Ley. Pero el artículo 6 del Decreto 105/2008 ha precisado lo siguiente: “La superficie de suelo ocupada por un núcleo rural podrá ser clasificada por el plan general como suelo urbano, en correspondencia con el modelo de ordenación definido en el planeamiento territorial, siempre y cuando así proceda conforme a la Ley”. Pues bien, el suelo urbano al tener carácter reglado, lo será si cumple las condiciones establecidas en el artículo 11.1 de la Ley, salvo que el plan general (es decir, el ayuntamiento y no otro) acogiéndose al artículo 29.2 decida clasificarlo como suelo no urbanizable de núcleo rural. Si además, cumple los requisitos establecidos en el artículo 12.3 de la Ley estatal de suelo será, también, suelo urbanizado100. En este sentido la legislación territorial y urbanística, como señala este artículo, podrá considerar las peculiaridades de los núcleos tradicionales asentados en el medio rural y establecer condiciones adicionales exigibles a las dotaciones y servicios; y, también, será factible que al clasificar los núcleos como suelo urbano fije otras limitaciones específicas101 (a desarrollar por planeamiento territorial si lo considera pertinente) a los usos y a sus intensidades o a los nuevos desarrollos (no permitir la expansión mediante el suelo urbanizable, por ejemplo). Las alternativas pueden ser varias, pero nunca cabrá (o no debería) que la clasificación como suelo urbano dependa del planeamiento territorial102.

-. La delimitación debe realizarla el plan general (artículo 7.3 del Decreto de medidas urgentes).

-. De acuerdo con el punto 3 del artículo 7 del Decreto 105/2008, la ordenación

pormenorizada de este núcleo puede efectuarse desde el propio plan general o desde un plan especial; esta aclaración es importante porque la interpretación literal del artículo 53.4, podría llevar a pensar que debe ser ordenado siempre mediante un plan especial.

-. Según el artículo 29.7 de la Ley y el 7.2 del Decreto 105/2008, las diputaciones deberán elaborar los inventarios de los núcleos rurales de sus respectivos territorios históricos. Además, según el último artículo citado, “El planeamiento urbanístico no podrá prever núcleos rurales que no consten con este carácter en

100 Y esto será así diga lo que diga la legislación y la ordenación territorial y urbanística. 101 Condiciones o limitaciones encaminadas al logro del “objeto de preservarlos en su carácter histórico y económico, agrario y pecuario” indicado en la exposición de motivos de la Ley. 102 Y mucho menos cuando esta cautela la ha introducido el Decreto.

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estos inventarios”103; lo que significa que el inventario es una lista cerrada. Pero reflexionando sobre la condición d) del artículo 9 del Decreto (“Reunir aquellas características adicionales que establezca el Ayuntamiento en su planeamiento urbanístico o en la correspondiente ordenanza municipal.”) surge esta pregunta:¿cómo pueden comprobar las diputaciones que cada núcleo contiene un número de caseríos no inferior a 6 ni superior a 25, si una de las condiciones acumulativas que deben cumplir las ha de fijar el ayuntamiento en el planeamiento municipal o mediante ordenanza? La respuesta cobraría sentido si esas características adicionales se dirigen solo (más no pueden) a excluir del inventario alguno, o sea, a clasificar como suelo no urbanizable común, alguno de sus núcleos.

-. Una vez que los núcleos hayan completado su desarrollo no podrá admitir nuevos,

salvo que sean reclasificados como suelo urbano o urbanizable; a esta conclusión se puede llegar a través de la D.A. sexta de la Ley y los artículos 29.2 de la Ley y 5.1 del Decreto. Pero esta posibilidad ofrece algunas dudas, pues se puede interpretar que sus nuevos desarrollos, especialmente a través del suelo urbanizable, dan al traste con el objeto marcado en la exposición de motivos de la Ley de preservar los núcleos rurales en su “carácter histórico y económico, agrario y pecuario”

e.- Normas de aplicación directa. Al margen de las determinaciones establecidas en el artículo 53.4, la Ley 2/2006 aporta dos precisiones de aplicación directa, es decir que no pertenecen ni a la ordenación estructural ni a la pormenorizada:

i.- El artículo 30 permite la reconstrucción de los caseríos siempre que mantengan una

estructura edificada que permita identificarlos como tales, y se den las circunstancias y se respeten las condiciones indicadas en ese artículo y en el 9 del Decreto 105/2008; según el punto 2 de este último: “Sólo será autorizable la reconstrucción de los caseríos que mantengan una estructura edificada que permita identificarlos como tales. En ningún caso podrán ser objeto de reconstrucción los restos de muros de edificaciones que no alcancen a definir la posición original de la cumbrera de las primitivas y, en general, cuantos restos no permitan conocer la planta general del inmueble original ni permitan reconocer su volumetría original.”

ii.- En el suelo urbanizable quedan prohibidas, en todo caso, las parcelaciones

urbanísticas; así lo indican los artículos 28.6 y 41 de la Ley vasca y el 13.2. de la estatal de suelo.

103 Además de suponer una reducción de la autonomía municipal (si los criterios de delimitación están regulados rígidamente en los textos legales ¿para qué exigir este control adicional?), resulta sorprendente que una diputación determine los núcleos rurales que pueden existir en los municipios que tienen competencia para aprobar definitivamente su planeamiento general.

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TEMA 5

LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA PORMENORIZADA

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I. INTRODUCCIÓN La Ley no define el concepto de ordenación pormenorizada, si bien a través de la enumeración y descripción de sus determinaciones se puede formar una idea del mismo. En cualquier caso, la ordenación pormenorizada culmina el proceso de la ordenación urbanística en el suelo urbano, el urbanizable, los sistemas generales del suelo no urbanizable y los núcleos rurales.

Así como la ordenación estructural es propia y exclusiva del planeamiento general, la pormenorizada pertenece tanto al planeamiento general como al de desarrollo y tiene el rango de este (por eso, hablar de ordenación estructural es lo mismo que decir plan general, pero no viceversa).

II.- CONTENIDO DETALLADO DE LA ORDENACIÓN PORMENORI ZADA. No toda la ordenación pormenorizada es uniforme; en este sentido se puede distinguir: a) la del suelo urbano y urbanizable de las zonas privadas (única regulada expresamente en la Ley), b) la peculiar de los sistemas generales, cuyas determinaciones deben ser las establecidas para las zonas privadas con las pertinentes adaptaciones a las características de cada dotación; y c) aunque minimizada respecto a la primera, la de los núcleos rurales descrita en el artículo 29 de la Ley104. A. Contenido de la ordenación pormenorizada del sue lo urbano y urbanizable. 1.- Introducción. La Ley regula el contenido sustantivo de la ordenación urbanística pormenorizada a través de los artículos 56, 57, 79, 80 y 81; no obstante, en ella hay otros (17.1, 133.1, 145.1, 159.4 y 177.j) que también tienen previsiones que pertenecen a este nivel de ordenación. Como tiene alguna laguna y un cierto desorden, a continuación se analiza este nivel de ordenación agrupando sus determinaciones en estos apartados:

-. Determinaciones del régimen jurídico del suelo. -. Determinaciones de la ordenación física. -. Determinaciones de la programación. -. Determinaciones de la ejecución de la ordenación. -. Determinaciones varias.

2.- Determinaciones de régimen jurídico del suelo. Según establece el artículo 56.1.c) con objeto de culminar la regulación del régimen jurídico del suelo, la ordenación pormenorizada debe proceder a dividir el suelo urbano en las categorías de suelo urbano consolidado, suelo urbano no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada y suelo urbano no consolidado por la urbanización. Ya se dijo que esta categorización deriva, de acuerdo con el artículo 11.3 de la Ley, de la relación entre las preexistencias y la futura ordenación (en concreto, de los incrementos de edificabilidad y de la cantidad de urbanización pendiente para que las parcelas adquieran la condición de solar), cosa que solo se puede establecer al conocer la ordenación pormenorizada. Si bien la categorización tiene el objeto específico indicado, también tiene influencia en la ordenación física, pues las edificabilidades urbanísticas y las dotaciones son diferentes en cada caso. 3.- Determinaciones de la ordenación física (ver ejemplos 4 y 5). Las determinaciones de ordenación pormenorizada desarrollan las de la ordenación estructural que tienen contenido físico y cuyo objeto es: 104 Incluso se podría hablar de una ordenación pormenorizada peculiar en aquel suelo no urbanizable que haya de ser objeto de planeamiento especial.

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.- La calificación pormenorizada y la asignación de los usos concretos autorizados (y de sus edificabilidades) en cada subzona, parcela y edificio y el diseño básico de la forma de la ciudad. .- Mediante ese diseño, la definición de las dotaciones y de las edificabilidades urbanísticas precisas para la posterior equidistribución de las cargas y los beneficios entre los propietarios de cada actuación. .- El establecimiento de las medidas necesarias para la garantía de la efectividad de los correspondientes servicios y de su funcionalidad, así como de las previsiones generales de desarrollo de las infraestructuras.

a.- La calificación pormenorizada.

Aunque la Ley no la ha contemplado expresamente, la primera determinación (dentro de este apartado) consiste en la calificación pormenorizada (por analogía con la denominación utilizada por la ordenación estructural). Por tanto, el plan debe dividir la zona en las subzonas públicas y las privadas, cada una de las cuales tendrá: sus usos pormenorizados (característico o predominante y compatibles); sus edificabilidades, desglosadas por tales usos; y unos tipos edificatorios homogéneos. Y al establecer las distintas subzonas de un ámbito, concreta los espacios públicos (espacios libres y comunicaciones viarias) y privados (espacios edificados de titularidad pública o privada), es decir, un tejido urbano o la base de la forma de la ciudad. Y entre aquellas subzonas públicas se encontrarán, en su caso, las correspondientes a la dotación residencial protegida y a los alojamientos dotacionales en desarrollo de lo establecido a estos efectos en la ordenación estructural, tal y como se ha señalado en el tema 4. b.-Los sistemas locales o subzonas dotacionales locales. El artículo 56.1.a) de la Ley es del siguiente tenor: “La definición de los Sistemas Locales, así como de su conexión e integración en la red de sistemas generales definida por el plan general, respetando las dotaciones mínimas presentes por esta Ley para dicha red de sistemas locales”. Por tanto, el precepto demanda la concreción espacial de cada dotación, su conexión y su integración en la red de sistemas generales a fin de constituir una red conjunta, y el cumplimiento de los estándares fijados por la Ley.

i.- El concepto. De estos Sistemas ya se ha hablado al tratar la red dotacional de sistemas generales; el concepto de red dotacional de sistemas locales se define en el artículo 57.1105 que, en síntesis, establece que los sistemas locales son los elementos dotacionales cuya función se puede circunscribir al uso y servicio predominante de un área o sector concreto. Por su parte, el artículo 57.2106 de ese artículo describe uno a uno los elementos que constituyen la red.

105 “Se entiende por red de sistemas locales el conjunto de elementos dotacionales, en particular espacios libres, equipamientos colectivos públicos, infraestructuras, redes de comunicación, y equipamientos colectivos privados, definidos por la ordenación pormenorizada, y cuya función se puede circunscribir al uso y servicios predominante de los residentes en un área o sector concreto.” 106 “La red de sistemas locales deberá contener todos los elementos necesarios para asegurar el funcionamiento correcto y adecuado a las necesidades actuales y previstas para el ámbito concreto. A tal efecto la citada red comprenderá los siguientes elementos:

a) Zonas verdes y espacios libres, tales como parques urbanos, jardines y plazas, en proporción no inferior a la establecida en el artículo 79. b) Equipamientos colectivos de titularidad pública dedicados a usos tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos y administrativos. Se reservará con este destino superficies no inferiores a las establecidas en el artículo 79. c) Infraestructuras para la prestación en red de toda clase de servicios, cualquiera que sea el régimen de dicha prestación, y, en todo caso, los definitorios de la urbanización, en particular los de acceso rodado y peatonal, abastecimiento y suministro de agua y energía eléctrica, saneamiento, alumbrado, telecomunicaciones y aparcamiento de vehículos, así como, además, cualesquiera otros de los que en la actualidad o en el futuro y en función de la evolución técnica, deban estar provistas toda clase de construcciones y edificaciones para su dedicación al uso al que se destinen, con especificación de las medidas de protección precisas para la garantía de

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su efectividad como soporte de los correspondientes servicios y de su funcionalidad, así como las previsiones generales de desarrollo de las mismas infraestructuras. d) Vías públicas, peatonales y de circulación rodada, que conecten y comuniquen entre sí todos los elementos de la red de dotaciones, garantizando su funcionamiento como una única red. e) Equipamientos privados dedicados a usos tales como comerciales, culturales, educativos, deportivos, sanitarios, asistenciales, religiosos y de transportes, ocupando una superficie no inferior a la establecida en el artículo 79.”

Ejemplo 4

Carátula y fragmento del plano de zonificación o ca lificación global del suelo urbano y urbanizable y de las áreas y sectores del PGOU de Legazpi.

Da respuesta gráfica al artículo 53.1.c) y f), y al 51 de la LvSU. En él se localizan las áreas “Egizabal” y “Pisuzahar”, cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes. La carátula representa la clasificación de las zonas (sus denominaciones, las etiquetas de cada una y su representación gráfica)

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Carátula y fragmento del plano II -4-1 de Calificación pormenorizada del PGOU de Legazpi

Esta determinación no está expresamente contemplada en el artículo 56 de la LvSU, pero, evidentemente, existe y debe ser representada. En él se localizan las áreas “Egizabal” y “Pisuzahar”, cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes. La carátula representa la clasificación de las subzonas (sus denominaciones, las etiquetas de cada una y su representación gráfica)

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Carátula y fragmento del plano II-4_2 “Condiciones de edificación, dominio y uso” del PGOU de Legazpi

En él se localizan las áreas “Egizabal” y “Pisuzahar”, cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes, así como algunos planos de detalle.. Da cumplimiento gráfico a las determinaciones señaladas en el artículo 56.1, párrafos e), g), y f) de la LvSU.

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Plano de detalle de las condiciones de edificación, dominio y uso del área Egizabal Da cumplimiento gráfico a las determinaciones señaladas en el artículo 56.1, párrafos e), g), y f) de la LvSU.

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Carátula y fragmento del plano II-4-2 de “Condicion es de de desarrollo, gestión urbanística y ejecución” del PGOU de Legazpi

En él se localizan las actuaciones integradas de las áreas “Egizabal” y “Pisuzahar”, cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes. Da cumplimiento gráfico a las determinaciones señaladas en el artículo 56.1.b). de la LvSU.

Normativa básica del área “A.U. 46 - EGIZABAL” I.- RÉGIMEN URBANÍSTICO GENERAL / ESTRUCTURAL. 1.- Ordenación / Calificación global.

1.1.- Zona “A.30 / 46 - Residencial de edificación aislada” (artículo 53.1.c de la LvSU).. A.- Uso predominante: residencial. B.- Edificabilidad urbanística sobre rasante (artículo 53.2.c y 77.3 de la LsSU):

Edificabilidad vivienda libre: 3.520 m2 m2 C.- Intensidad del uso:

Número total de viviendas libres: 8 (dos viviendas por cada parcela) 2.- Clasificación urbanística.

La totalidad del ámbito se clasifica como suelo urbano (artículo 53.1.b de la LvSU). 3.- Régimen general de programación general y ejecu ción.

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En la estrategia municipal básica de la evolución urbana y de la ocupación del suelo no se establecen pautas singulares de intervención que tengan incidencia en la programación de las actuaciones en el ámbito (artículo 53.2 a. y 55.1.a de la LvSU).

II.- RÉGIMEN URBANÍSTICO PORMENORIZADO. 1.- Ordenación / Calificación pormenorizada.

1.1.- Condiciones de zonificación pormenorizada. Dichas condiciones son las reflejadas en el plano “II.4.1 Zonificación Pormenorizada” del documento de planos del presente Plan General. 1.2.- Edificabilidad urbanística de las parcelas: 880 m2 por cada parcela (artículo 56.1.e. de la LvSU). 1.3.- Condiciones particulares reguladoras de la forma de la edificación de las parcelas residenciales (artículo 56.g. de la LvSU)

A- La edificación se inscribirá dentro de las alineaciones establecidas. B.- La ocupación máxima de la edificación en cada parcela será de 225 m2. C.- Número de plantas: dos plantas sobre rasante, semisótano y sótano D.-. Altura máxima de edificación: 6,50 metros a aleros medida desde la rasante del nuevo viario. C.-. Otros parámetros: el retiro mínimo de la edificación se fija en 3,00 metros.

1.4.- Condiciones de catalogación de edificaciones y/o elementos singulares. No existe edificio catalogado alguno en el ámbito.

2.- Categorización del suelo urbano (artículo 56.g. de la LvSU). La totalidad del ámbito se corresponde con suelo urbano no consolidado por la urbanización.

3.- Régimen específico de ejecución. 3.1.- Condiciones de actuación integrada (unidades de ejecución) o aislada de la ordenación.

A.- Se delimita un único ámbito de actuación integrada (A.I.46.1) para la ordenación del área. Para su desarrollo se tramitará el correspondiente programa de actuación urbanizadora (artículo 56.1.b de la LvSU). B.- Por su dimensión y alcance dicho ámbito de actuación integrada será objeto de una única unidad de ejecución(optativo según el artículo 56.g. de la LvSU). C.- La intervención se abordará por el sistema de concertación.

3:2.- Coeficientes de ponderación de usos de la unidad de ejecución. Edificabilidad ponderada y media (artículo 56.g. de la LvSU)

Uso predominante residencial libre y usos compatibles autorizados: 1,00. Usos bajo rasante: 0,15.

4.- Edificaciones fuera de ordenación (artículo 56.1.i de la LvSU) No se identifica expresamente ninguna edificación en el ámbito en situación de fuera de ordenación.

Normativa básica del área “A.U. 37 – PISUZAHAR” III.- RÉGIMEN URBANÍSTICO GENERAL / ESTRUCTURAL. 1.- Ordenación / Calificación global.

1.1.- Zona “A.20 / 37 - Residencial de edificación abierta” (artículo 53.1.c de la LvSU). A.- Edificabilidad urbanística:

-. Se consolida la edificabilidad (residencia y usos compatibles) de la edificación actual, exceptuado el edificio Mirasol. -. En las nuevas parcelas ordenadas la edificabilidad urbanística máxima sobre rasante (artículo 53.2.c, 80 y 77.3 de la LsSU):

-. En las subzonas residenciales Edificabilidad total: 5.500 m2 Edificabilidad VPO: 1.000 m2 Edificabilidad VPT: 1.000 m2 Edificabilidad viviendas libres: 2.800 m2 Edificabilidad usos terciarios: 700 m2

- En la subzona de uso terciario: 3.500 m2 C.- Intensidad del uso:

-. En las subzonas residenciales. Número total de viviendas. 182 Viviendas VPO: 10 Viviendas VPT: 10 Viviendas libres: 28

-. En la parcela terciaria ordenada se prohíbe expresamente el uso de vivienda. 2.- Clasificación urbanística.

La totalidad del ámbito se clasifica como suelo urbano (artículo 53.1.b de la LvSU). 3.- Régimen específico de ejecución.

3.3.1.- En la estrategia municipal básica de la evolución urbana y de la ocupación del suelo se prioriza la intervención en el ámbito (artículo 53.2 a. y 55.1.a de la LvSU).

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3.2.- Para la ejecución de la actuación integrada identificada se promoverá y tramitará un programa de actuación urbanizadora único cuya presentación ante el Ayuntamiento se realizará en un plazo de un año a contar desde la definitiva aprobación del presente documento (artículo 53.1.d de la LvSU).

IV.- RÉGIMEN URBANÍSTICO PORMENORIZADO. 1.- Ordenación / Calificación pormenorizada.

1.1.- Condiciones de zonificación pormenorizada. Dichas condiciones son las reflejadas en el plano “II.4.1 Zonificación Pormenorizada” del documento de planos del presente Plan General. 1.2.- Edificabilidad urbanística de las parcelas (artículo 56.1.e. de la LvS

A.- Se consolida la edificabilidad urbanística de cada parcela residencial consolidada en sus actuales condiciones. B.- En las nuevas parcelas residenciales.

- Parcela “a.20.37.1” Edificabilidad urbanística total: 2.000 m2 Edificabilidad de vivienda VPO: 1.000 m2 Edificabilidad de vivienda VPT: 1.000 m2

- Parcela “a.20.37.2” Edificabilidad urbanística total: 1.950 m2 Edificabilidad de vivienda libre: 1.000 m2 Edificabilidad de uso terciario: 350 m2

- Parcela “a.20.37.3” Edificabilidad urbanística total: 1.550 m2 Edificabilidad de vivienda libre: 1.200m2 Edificabilidad comercial: 350 m2

- Parcela “b.20.37.1”: C.- Edificabilidad de uso terciario: 3.500 m2

1.3.- Condiciones particulares reguladoras de la forma de la edificación de las parcelas residenciales (artículo 56.g. de la LvSU).

A.- Se consolida la forma de la edificación de cada parcela consolidada en sus actuales condiciones. B.- Las condiciones correspondientes a las nuevas parcelas ordenadas se ajustarán a las determinaciones establecidas en el plano II.4.2xx del presente Plan General, así como a lo establecido en los gráficos de la presente norma particular. C.- Número máximo de plantas de la edificación.

-. Se consolidan las condiciones de perfil de la edificación preexistente que se consolida. -. En las nuevas parcelas residenciales: cuatro plantas altas, ático tres sótanos. -. En la nueva parcela terciaria: tres plantas altas, y tres sótanos -

D.- Altura máxima de la edificación: -. Se consolidan las condiciones de altura de la edificación preexistente que se consolida. -. En las nuevas parcelas residenciales: 13,00 metros, a los que se añadirá la altura del ático -3,00 m. -. En la parcela terciaria: 12,00 metros.

1.4.- Condiciones de catalogación de edificaciones y/o elementos singulares. No se identifican elementos catalogados.

2.- Categorización del suelo urbano (artículo 56.1.c de la LvSU). 2.1.- El ámbito delimitado expresamente con el objeto de una actuación integrada se corresponde con suelo urbano no consolidado por la urbanización 2.2 El resto del ámbito se corresponde con suelo urbano consolidado.

3.- Régimen específico de ejecución. 3.1.- Condiciones de actuación integrada (unidades de ejecución) o aislada de la ordenación.

A.- Se delimita un único ámbito de actuación integrada (A.I.46.1) para la ordenación del área. Para su desarrollo se tramitará el correspondiente programa de actuación urbanizadora (artículo 56.g) B.- Por su dimensión y alcance dicho ámbito de actuación integrada será objeto de una única unidad de ejecución (artículo 56.g. de la LvSU). C.- El correspondiente programa de actuación urbanizadora definirá el sistema de actuación de aplicación.

3:1.- Coeficientes de ponderación de usos de la unidad de ejecución. Edificabilidad ponderada y media (artículo 56.g. de la LvSU).

Uso predominante residencial libre: 1,00. Uso de viviendas VPT: 0,50 Uso de viviendas VPO: 0,30 Uso terciario: 0,50 Usos bajo rasante: 0,15.

4.- Edificaciones fuera de ordenación (artículo 56.g. de la LvSU). Se declara en situación de fuera de ordenación la edificación de Mirasol.

112

Ya se ha comentado en el capítulo de la ordenación estructural que las dotaciones generales y locales no se diferencian, ni por los usos ni por la titularidad: su distinción depende únicamente del ámbito de servicio: si presta servicio a más de un ámbito de planeamiento es dotación general y si sólo presta a uno de ellos es dotación local. Esta distinción tendrá incidencia en la generación de la edificabilidad (urbanística y ponderada), en la forma de obtención de los terrenos de las dotaciones públicas y, en su caso, de la asunción del coste de su construcción. (Si bien la Ley establece una distinción clara, en teoría, entre ambos sistemas, la práctica va a ser todo lo contrario, especialmente en los ámbitos reducidos ¿cómo se puede garantizar que una dotación local preste servicio a un solo ámbito de planeamiento?).

ii.- Los estándares A diferencia de los sistemas generales, los estándares de las dotaciones locales están expresamente regulados en la Ley 2/2006 (artículo 79), con las precisiones introducidas en el Decreto 105/2008 (artículos 3, 16, 17, 18 y107 35). Como las dotaciones del suelo urbano no consolidado, en cualquiera de sus categorías, están basadas en las del suelo urbanizable, se inicia su descripción por este:

1) En el suelo urbanizable -. En el suelo residencial.

Los estándares de las diversas dotaciones, quedan definidos en los artículos 79.2 de la Ley 2/2006 (y 18 del Decreto 105/2008), cuya párrafo a) tiene este inicio: “Para dotaciones públicas de la red de sistemas locales:...”. Este texto no deja lugar a la duda, por lo que el estándar regulado en ese párrafo afecta a todas las dotaciones consideradas como tales en el artículo 57 de la Ley, incluidos los viales, los aparcamientos y las infraestructuras. Pero redacción tan clara, encierra un error conceptual: nunca los viales y las infraestructuras han sido, ni pueden ser, sometidos al cumplimiento de ningún estándar, pues, como no puede ser de otra manera, los viales y las infraestructuras deberán tener la superficie suficiente y necesaria para cumplir a satisfacción su finalidad108, pero ni un metro más. La ordenación urbanística podrá regular, por ejemplo, sobre los viales las condiciones de diseño, tales como: los tipos de vías, las anchuras de cada tipo en función de los usos servidos y sus intensidades, anchura y longitud máximas de los viales sin salida, las dimensiones y su forma de los fondos de saco, etc.; pero en ningún caso deberá llegar más allá. Ante la evidencia de este error, y tal y como se regulan estos estándares en otras legislaciones, el estándar regulado en el artículo 79.2.a) se refiere exclusivamente a los equipamientos públicos y a los espacios libres; esto además viene ratificado indirectamente en el párrafo b) de este mismo artículo al regular expresamente el estándar de los aparcamientos públicos (que son dotaciones públicas igualmente). En síntesis el texto transcrito establece estos estándares:

-. Estándar mínimo para espacios libres y equipamientos públicos: -. 10 m2s por cada 25 m2t de edificabilidad urbanística sobre rasante.( recordar que dentro de esta edificabilidad se integra la de la dotación residencial protegida) -. Pero, como mínimo, (y dentro del referido estándar) el 15% de la superficie del ámbito (excluyendo sistemas generales) se destinará a espacios libres. No obstante, debe aclararse que las superficies de los sistemas generales a excluir se refieren a los públicos “convencionales”, quedando al margen las

107 El artículo 35 del Decreto 105/2008 se refiere al cumplimiento de los estándares en los supuestos de las modificaciones puntuales del planeamiento. 108 Tendría gracia que la vialidad debiera tener una superficie mínima, superior a la necesaria, por el mero hecho de tener que cumplir un estándar.

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zonas dotacionales privadas (cuyas dotaciones deberían regularse por el artículo 79.3 de la Ley), la superficie de los alojamientos dotacionales (salvo que constituyan una zona específica) y la de la dotación residencial protegida que siempre será computable por su propia naturaleza de uso residencial.

-. Estándar mínimo para aparcamientos de vehículos: -. En terrenos de titularidad pública: 0,15 plazas por cada 25 m2t de edificabilidad urbanística sobre rasante. Esta dotación deberá ser cumplimentada mediante la reserva de suelo suficiente en superficie que sea de acceso público y libre.(artículo 18.2 del Decreto 105/2008). -. En parcelas de titularidad privada: 0,35 plazas por cada 25 m2t de edificabilidad urbanística sobre rasante.

-. Estándar para vegetación: Plantación o conservación de un árbol por cada nueva vivienda.

-. Estándar para equipamiento privado: 1 m2t por cada 25 m2t de edificabilidad

urbanística sobre rasante. No obstante, el artículo 19 del Decreto 105/2008 ha introducido esta precisión, tanto para el suelo urbano como para el urbanizable: “Artículo 19.– Estándar mínimo de reserva de terrenos destinados a equipamientos privados. Suelo urbano y urbanizable. En todo caso, el estándar previsto para equipamientos privados en el artículo 79.2.c) de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, podrá ser cumplido en base al destino de esta superficie a equipamientos públicos.” Pregunta: en este caso ¿esta edificabilidad sería urbanística?

-. En el suelo de uso industrial o terciario.

-.Estándar para equipamiento público y espacios libres. -. Como mínimo el 12% de la superficie del sector, excluida la de los sistemas

generales. -. De la anterior, la mitad como mínimo será para espacios libres.

-. Estándar para vegetación: La plantación o conservación de un árbol por cada 100 m2 de incremento de la edificabilidad urbanística.

2).- En el suelo urbano no consolidado por la urban ización cuyo desarrollo se

prevea mediante actuaciones integradas. El artículo 79.1 establece que “Reglamentariamente se definirán las reservas mínimas de terrenos para las dotaciones públicas de la red de suelo urbano no consolidado”. En base a ello, el artículo 17 del Decreto 105/2008, establece estos estándares: -. En el suelo residencial.

-. En él se establecen las reservas de terreno señaladas en el artículo 79.2 de la Ley 2/2006, que se refiere al suelo urbanizable, si bien con estas precisiones:

-. El estándar de aparcamientos de vehículos en las parcelas privadas y las

públicas podrá ser cumplimentado con la reserva de superficie suficiente bajo las parcelas privadas o los terrenos públicos, respectivamente (artículo 17.2 del Decreto 105/2008).

-. “Los estándares de dotaciones locales en suelo urbano no consolidado se calcularán sobre el incremento de la edificabilidad urbanística atribuida respecto a la previamente materializada del mismo uso característico y, en su ausencia, respecto a la edificabilidad urbanística previamente atribuida por la ordenación” (artículo 17.4 del Decreto 105/2008).

Como comentario decir que este estándar solo tiene sentido si la edificabilidad materializada es igual o superior a la previamente atribuida.

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-. En el supuesto de imposibilidad (total o parcial) de su materialización en el ámbito, el plan podrá prever compensar económicamente el incumplimiento o permitirlo en otro ámbito siguiendo estos criterios (artículo 17.5 del Decreto 105/2008):

-. Se podrá optar por cualquiera de ellas en estos casos:

-. En municipios de población no superior a 20.000 habitantes, cuando la operación de reforma o renovación urbana tenga atribuida una edificabilidad urbanística de uso residencial inferior a 10.000 m2t.

-. En municipios de población entre 20.000 y 50.000 habitantes, cuando la operación tenga atribuida una edificabilidad urbanística de uso residencial inferior a 30.000 m2t.

-. En municipios de población superior a 50.000 habitantes, cuando la operación tenga atribuida una edificabilidad urbanística de uso residencial inferior a 50.000 m2t.

-. Se podrá permitir su cumplimiento en otro ámbito109 si se sobrepasan las anteriores edificabilidades.

Hasta aquí los estándares, y ahora los comentarios.

La aplicación indiscriminada de los estándares del suelo urbanizable en esta categoría de suelo es de dudosa oportunidad porque las características de los ámbitos (de los suelos de las actuaciones integradas) pueden ser muy heterogéneos, en unos serán factibles tales estándares y en otros no. Y dándose cuenta el Decreto de las dificultades que habrá en algunos de aquellos (precisamente por la heterogeneidad antedicha) para cumplir los estándares, posibilita bien la compensación en metálico bien que puedan ubicarse en otro; lo cual sería una idea razonable si no fuera porque su regulación está envuelta en una nebulosa. Pues bien, según la definición de la propia Ley, dotación local es aquella que presta servicio a un solo ámbito de planeamiento; y si bien es cierto que un vecino no puede pretender que las dotaciones, que ha contribuido a crear, se ubiquen adyacentes a su vivienda, sí tiene derecho a exigir que estén en su entorno próximo, que no es otro que el ámbito de ordenación: el sector, el área o, si esta no existe, un espacio asimilable. Por ello es inoportuna la posibilidad de traslado de la dotación a un ámbito indeterminado, al no incluir ninguna cautela que vigile que aquella se ubique en el espacio objeto de la actuación integrada o en su entorno próximo (dicho de modo coloquial, en su barrio). De no ser así, se podrá vulnerar el concepto de dotación local y suponer un fraude a los vecinos que han contribuido a crearla y sufragarla110 (y todavía podría ser más sorprendente que se ubique en un ámbito que tenga satisfechas sus necesidades dotacionales y/o que realmente solo las puedan disfrutar vecinos ajenos a la actuación111) Más preocupante aún es la posibilidad de la compensación económica, si no va dirigida a obtener una dotación112 ya prevista en el planeamiento y ubicada en su entorno próximo, pues, a lo ya dicho, se le suma que la obtención de la dotación pueda demorarse hasta las calendas griegas (por la laguna que muestra el texto sobre su regulación). Esta cuestión de la compensación económica es comentada con mayor detalle en el apartado referente al suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad ponderada.

109 Aquí se pueden hacer similares comentarios a los efectuados más arriba sobre el suelo no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada, si bien podría tener más sentido si las actuaciones se ubicaran dentro del mismo ámbito de ordenación. 110 La afirmación de que podría ser un fraude huye de valoraciones jurídicas (casi tiene más que ver con valoraciones de ética política) 111 Esto puede ser tildado de demagógico, pero no es ajeno a la verdad. 112 Mediante una actuación de ejecución de dotaciones públicas (artículo 138 de la Ley)

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Y como comentario último decir que el artículo 17 analizado incluye entre las dotaciones debidas por el suelo urbano no consolidado las de los equipamientos privados que están, para esta categoría de suelo, excluidas expresamente del artículo 79.1.

-. En el suelo cuyo uso predominante sea el industrial o terciario se establecen, con carácter de mínimas y sin mayores precisiones, las reservas de terreno señaladas en el artículo 79.3 de la Ley 2/2006, que se refiere al suelo urbanizable.

3).- En el suelo urbano no consolidado por incremen to de edificabilidad

ponderada.

Para esta categoría el artículo 25.2 de la Ley establece, además de los deberes generales, los del “levantamiento de la carga dotacional correspondiente o, cuando no resulte posible, la indemnización sustitutoria con destino a la obtención de valor equivalente con destino a la obtención de suelos dotacionales, todo ello en los términos que reglamentariamente se determine. La cesión dotacional será la correspondiente al incremento de edificabilidad urbanística atribuida en los términos establecidos en el art. 79.1 de esta ley”113. A estos efectos se dirige el artículo 3 del Decreto 105/2008 que en su párrafo a) señala “Se calcularán las superficies de suelo de dotaciones públicas y equipamientos privados correspondientes al incremento de edificabilidad ponderada calculados en función de los estándares establecidos en el artículo 17.1 del presente Reglamento”. (vuelve a introducir dotaciones privadas, cosa que no está prevista en el artículo 79.1 de la Ley) Al igual que ocurre con el suelo urbano no consolidado por la urbanización, el párrafo b) del artículo 3 indica que se procurará el cumplimiento de las cesiones en el propio ámbito de la actuación o en el que el planeamiento prevea. Si esto resulta imposible, aquel incumplimiento se sustituirá por una indemnización económica, en cuyo caso se estará a lo señalado en los párrafos c), d) y d) del mismo artículo. Por consiguiente, los comentarios efectuados en el apartado anterior sobre el suelo urbano no consolidado por la urbanización son aquí plenamente válidos; pero las peculiaridades de este tipo de actuación requiere otros adicionales.

-. El párrafo a) citado presenta un error inicial de concepto al establecer que las superficies de suelo dotacionales se calcularán sobre el incremento de edificabilidad ponderada, pues esta responde a una motivación económica que no siempre representa fielmente el incremento de la edificabilidad urbanística, que es el único parámetro que en la Ley vasca mensura las dotaciones necesarias. En este sentido, más correcto habría sido señalar como parámetro de cálculo de las dotaciones el incremento de edificabilidad urbanística que generare el de la ponderada. Se dice esto, porque, en pura teoría114, jugando con el incremento o decremento de la edificabilidad urbanística y la sustitución de un uso por otro de distinto valor, puede obtenerse un incremento de edificabilidad ponderada con la disminución de la urbanística, y viceversa. Es decir, no siempre que se incremente la edificabilidad ponderada se generará una nueva necesidad dotacional.

113 El cálculo del incremento de la edificabilidad ponderada se efectuará según la fórmula establecida en la D.T. Primera del Decreto 105/2008 que dice: “Disposición Transitoria Primera. Situaciones en suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada.

En solares o en parcelas vacantes o edificadas conforme a un régimen urbanístico anterior al vigente, los incrementos de edificabilidad serán referidos al incremento respecto a la edificabilidad ponderada atribuida por la ordenación urbanística anterior siempre que no hubieren vencido los plazos de ejecución de la misma, en cuyo caso se estará a la edificabilidad materializada.”

114 Ocurrirá en raras ocasiones que a un incremento de edificabilidad urbanística le corresponda una disminución de la ponderada, pero es posible, y esto es lo que demuestra la existencia del error conceptual.

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Y es más patente el error conceptual, cuando se ve que la Exposición de motivos de la Ley señala que la ejecución de la ordenación podrá efectuarse “Mediante actuaciones de dotación tendentes a completar, en situaciones de incremento de edificabilidad urbanística, las cesiones de dotaciones necesarias para garantizar el anterior equilibrio entre usos lucrativos y dotacionales previstos en la ordenación urbanística”. Texto que, difiriendo del de la Ley, es conceptualmente más acertado. -. En otro orden de cosas, el artículo 17.1 al que remite el 3.a), ambos del Decreto 105/2008, solo se refiere a los suelos residenciales, por lo que la conclusión sería que en la categoría de suelo urbano industrial o terciario no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada, de momento no es exigible el levantamiento de carga dotacional alguna. No obstante, parece razonable pensar que tal carga, partiendo de la interpretación conjunta de los artículos 3 y 17.3, sea la establecida en el artículo 79.3 con las precisiones del resto del artículo 17.

Hasta aquí la Ley vasca; pero el 29 de mayo de 2007 fue publicada en el BOE la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, que tiene aportaciones de importancia en la cuestión que ahora se está tratando. En su artículo 14 define varios tipos de actuaciones de transformación urbanística: a) las de urbanización, subdivididas en las de nueva urbanización y en las de reforma o renovación integral de un ámbito de suelo urbanizado; y b) las de dotación. Pues bien aunque las actuaciones de dotación vasca y estatal son homónimas no son homólogas, ni en el espacio en que se desenvuelven (el de la estatal se superpone sobre la vasca y puede ser más amplio que el de la vasca), ni en su concepto (el de la estatal se aproxima más al descrito en la exposición de motivos de la Ley vasca). Y la cuestión es que a día de hoy115 la Ley vasca sigue sin adaptarse a la estatal, por lo que como las cosas no se arreglan solas, existen problemas no resueltos (que pueden afectar, a veces incluso, a las propias actuaciones integradas del suelo urbano no consolidado) El mencionado artículo 14 de la Ley estatal establece que se consideran actuaciones de dotación “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste”. Y, después, la regulación de esta modalidad de actuación se concreta en el artículo 16 y, transitoriamente, en la DT2116.

115 Que después de cuatro años todavía no se haya adaptado la Ley vasca a la estatal puede sugerir varios juicios de intenciones: desinterés, incapacidad técnica, desidia,….. 116 “Artículo 16 1. Las actuaciones de transformación urbanística comportan, según su naturaleza y alcance, los siguientes deberes legales: a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. Disposición transitoria segunda. Deberes de las actuaciones de dotación. Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de dotación serán de aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o de densidad o el cambio de usos cuyo procedimiento de aprobación se inicie a partir de la entrada en vigor de esta Ley. Si, transcurrido un año desde la entrada en vigor de esta Ley, dicha legislación no tiene establecidas las reglas precisas para su aplicación, desde dicho momento y hasta su adaptación a esta Ley serán aplicables las siguientes: a) El instrumento de ordenación delimitará el ámbito de la actuación, ya sea continuo o discontinuo, en que se incluyen los incrementos de edificabilidad o densidad o los cambios de uso y las nuevas dotaciones a ellos correspondientes y calculará el valor total de las cargas imputables a la actuación que corresponde a cada nuevo metro cuadrado de techo o a cada nueva vivienda, según corresponda. b) Los propietarios podrán cumplir los deberes que consistan en la entrega de suelo, cuando no dispongan del necesario para ello, pagando su equivalente en dinero.

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Como según la disposición final primera los tres preceptos (artículos 14, 16 y DT2) “tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases del régimen de las Administraciones Públicas, de la planificación general de la actividad económica y de protección del medio ambiente,…” se concluye que: a) los artículos 14 y 16 son aplicables en Euskadi, y b) como todavía la Ley vasca no se ha adaptado a la estatal, hoy117 rigen las reglas fijadas en la DT2 para concretar los deberes previstos en esa Ley. En el caso concreto de las dotaciones exigibles en las actuaciones de dotación, hay dos interpretaciones sobre el artículo 14 de la Ley:

-. Una (Ignacio Tejerina) sostiene que las actuaciones de dotación no son necesarias siempre y automáticamente que conlleven incrementos de edificabilidad urbanística. Para que aquella sea exigible se precisará que el plan, además de proponer un incremento de edificabilidad, prevea también un aumento de las dotaciones. Tal interpretación parece apoyarse en la propia redacción literal de la definición de la actuación de dotación al decir que se consideran como tales “…las que tengan por objeto incrementar las dotaciones….”118 Por cierto, José Manuel Merelo Abela puede llegar a una conclusión similar cuando analizando la categorización del suelo urbano no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada de la Ley vasca, dice: “También la definición del supuesto de no consolidado derivado de la sola circunstancia de atribución de una edificabilidad ponderada superior a la preexistente merece alguna atención. Adviértase que no se vincula en el texto autonómico que se estudia esta circunstancia, a diferencia de lo que ocurre en otros, a la entidad del incremento de la edificabilidad, ni a la suficiencia o no de los servicios urbanísticos preexistentes en relación con el incremento de edificabilidad.........Habría de interpretarse el precepto que se comenta, por la razón indicada de que la competencia autonómica para establecer los criterios de categorización para establecer debe respetar los límites que impone la propia realidad, en el sentido de que sólo cuando los servicios urbanísticos preexistentes son insuficientes para el incremento de edificabilidad que le nuevo planeamiento fija es cuando este puede-debe-categorizar los terrenos como suelo urbano no consolidado.” -. Por contra, Luciano Parejo y Gerardo Roger mantienen que, cuando la legislación autonómica así lo establezca, siempre que se produzca un incremento de edificabilidad llevará aparejado el correspondiente de las dotaciones públicas119.

Sea como fuere, ante esta duda aquí se opta por la interpretación segunda por parecer más ventajosa para los intereses de la colectividad. Por consiguiente, de acuerdo con los artículos 14, y 16 y la DT2 de la Ley estatal, la actuación de dotación (prevaleciendo sobre la de la legislación vasca) deberá cumplir estas condiciones:

c) Los deberes se cumplirán en el momento del otorgamiento de la licencia o el acto administrativo de intervención que se requiera para la materialización de la mayor edificabilidad o densidad o el inicio del uso atribuido por la nueva ordenación”. 117 16 de noviembre de 2011. 118 Ignacio Tejerina: pág. 231 “Manual de ejecución urbanística” IVAP 119 Luciano Parejo y Gerardo Roger. “Comentarios a la Ley de suelo (8/2007, de 28 de junio), IUSTEL. Según se desprende del primer ejemplo de actuación de dotación por incremento de edificabilidad, pág. 193, si bien no aclara qué ocurre cuando las preexistencias (los límites de la propia realidad) ya están suficientemente dotadas para el incremento de la edificabilidad.

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-. El ámbito de la actuación debe estar delimitado en el plan, y puede ser continuo o discontinuo (lo que exige que la delimitación de unidades de ejecución). -. En él se incluirán las parcelas donde se localizan los incrementos de edificabilidad y las dotaciones previstas en el planeamiento e incluidas en el ámbito de la actuación. Será imprescindible que las dotaciones estén previstas en el plan (cosa que también será exigible en el suelo urbano no consolidado por la urbanización). -. La actuación comporta el deber de entregar al ayuntamiento, obligatoria y gratuitamente los suelos reservados y urbanizados para las dotaciones previstas. -. No obstante, los propietarios podrán cumplir este deber, cuando no dispongan del suelo necesario para ello, pagando su equivalente en dinero (incluyendo el coste de la urbanización), para que el ayuntamiento gestione su obtención mediante una actuación de ejecución de dotaciones públicas -. Las dotaciones serán las fijadas en el Decreto 105/2007. -. Estas normas solo afectan a los planes aprobados después de la entrada en vigor de la Ley estatal 8/2007 (el 1 de julio de 2007). En los anteriores no son exigibles las actuaciones de dotación.

Salvo la última, estas condiciones también serán aplicables en el suelo urbano no consolidado por la urbanización cuyo desarrollo se prevea mediante actuaciones integrada.

c.- Los usos y sus edificabilidades. El artículo 56.1.e) solicita de la ordenación pormenorizada: “El establecimiento de las edificabilidades físicas pormenorizadas, disponiendo, en su caso, la relación de usos compatibles así como los porcentajes máximos y mínimos de cada uso permitido”. Lo que significa que aquella debe aportar: a) la relación de usos, característico y compatibles; b) las edificabilidad urbanística de cada uno de ellos, y c) la total. Como primer paso en el análisis de este precepto procede aclarar qué se entiende por “edificabilidad física pormenorizada”: Parece claro que el adjetivo “pormenorizada” se refiere al desglose de la edificabilidad total en los usos (o grupos de usos) pormenorizados compatibles; pero la alusión a la edificabilidad física plantea una duda, pues de acuerdo con lo señalado en el artículo 35 de la Ley ese concepto se refiere a toda la edificabilidad sea de uso privado o público. La interpretación literal llevaría a concluir que la ordenación pormenorizada debe aportar todas las edificabilidades físicas (públicas y privadas, es decir, las brutas) del ámbito correspondiente. Por el contrario, la que parece más razonable, en atención a los límites de edificabilidad fijados por la ordenación estructural y a la naturaleza de los usos públicos, lleva a concluir que el texto tiene en mente solo las edificabilidades urbanísticas (sin perjuicio de que también se pueda fijar, si el plan lo considera conveniente, la edificabilidad de las dotaciones públicas en determinados casos). Aclarada la interpretación sobre el sentido del precepto, cuestiones a recordar son:

i.- Al desarrollar las determinaciones de la ordenación estructural, el establecimiento de las edificabilidades se efectuará mediante la distribución de las asignadas a cada zona por la ordenación estructural entre las subzonas que la componen, e, incluso, entre las parcelas y los edificios. ii.- Según el artículo 53 la edificabilidad puede efectuarse de alguna de estas maneras (el orden no significa prioridad): a) por el establecimiento de coeficientes de edificabilidad aplicables en cada ámbito, b) por el diseño gráfico y preciso de la edificación, c) por el señalamiento de los parámetros reguladores del volumen de la edificación, o d) por remisión a la edificación preexistente, en el caso del suelo urbano cuya ordenación se consolida.

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iii.- Las edificabilidades totales (es decir, la suma de todas las edificabilidades pormenorizadas) de cada ámbito de planeamiento, excluidas las correspondientes a las dotaciones públicas, han de cumplir las cuantías máximas y mínimas fijadas en el artículo 77 que ya ha sido analizado en el tema 4 correspondiente a la ordenación estructural. E igualmente, en conjunto deberán cumplir los estándares de las VPP regulados en el artículo 80.

d.- Las condiciones de la edificación y de la parcelación. Las condiciones de la edificación y de la parcelación comprende todas las determinaciones que sumadas a la calificación pormenorizada y las edificabilidades definen la forma básica de la ciudad (a veces como ya se ha indicado las edificabilidades se definen a través de estas condiciones).

i.- Las condiciones físicas de la edificación. El párrafo g) del artículo 56.1 demanda de la ordenación pormenorizada: “La precisión de todos los elementos de la construcción, y en especial los elementos básicos definitorios de las construcciones y edificaciones, tales como alturas, número de plantas, vuelos, aparcamientos para vehículos y otros análogos.”.120 Esto requiere la regulación de la forma de la edificación, mediante el diseño gráfico o mediante la ordenanza escrita, o por remisión simple a la edificación preexistente consolidada; y de inmediato se observa que las condiciones de la edificación será en algunos casos una determinación coincidente con la del establecimiento de las edificabilidades. En el caso del establecimiento de tales condiciones mediante la ordenanza escrita, esta deberá indicar según proceda: a) los tipos edificatorios, b) los parámetros y condiciones de ocupación de la parcela por la edificación, c) los parámetros y condiciones de la posición del edificio en la parcela (separación máxima, mínima o fija a linderos; separación entre edificios dentro de la misma parcela; fondo edificable), d) los parámetros y condiciones de la forma de los edificios (altura máxima, mínima o fija del edificio; número de plantas máximo, mínimo, o fijo; dimensiones máxima y mínima de la edificación) y f) otras posibles condiciones adicionales (salientes y entrantes en las fachadas, patios u otras)121 Haciendo una interpretación amplia de esta determinación, según el artículo 177.j) cabría incluir en ella la concreción de las condiciones de actualización “en las edificaciones de uso predominantemente residencial y en los términos requeridos por la ordenación urbanística, los servicios e instalaciones precisas para hacer efectiva la accesibilidad prevista por la legislación sectorial pertinente” (al menos si la edificación ocupa el espacio exterior a las mismas). ii.- La regulación de la parcelación. Manteniendo una relación directa con la determinación anterior, aparece el párrafo k) del artículo 56.1 que demanda: “La parcelación resultante de la ordenación del plan y las condiciones y limitaciones aplicables a su posterior modificación, con indicación de la parcela mínima de cada ámbito definido”. En este sentido:

.- La parcelación podrá ser regulada de modo gráfico o mediante parámetros escritos, en cuyo caso además de la superficie mínima, señalará según estime procedente: a) la superficie máxima y/o fija de la parcela (como suele ser frecuente en los centros históricos); b) la dimensión máxima, mínima o fija de los

120 Consúltese el Plan General de Legazpi www.legazpiko udala.info/web/cas/01planOrdenacionUrbana 121 Las condiciones adicionales, salvo que afecten a la edificabilidad, podrán ser reguladas a través de una ordenanza municipal. Esta también podrá señalar las condiciones estéticas de la edificación, las de composición interna de las viviendas, las condiciones de salubridad e higiene, etc.

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linderos, especialmente el frente de la parcela a la vía pública; y c) cualquier otro parámetro dirigido a garantizar una forma regular y lógica de aquellas.

.- Y, cuando la edificación no ocupe la totalidad de la parcela, la ordenación deberá señalar el destino de los terrenos no edificados: jardín privado, espacio libre privado y servidumbre de uso público, etc.

e.- Los bienes inmuebles de interés cultural Aunque no lo precisa la Ley, la ordenación pormenorizada podrá o deberá completar el régimen de los edificios catalogados contemplado en la ordenación estructural con la identificación de los elementos (edificios, espacios urbanos u otros elementos) protegidos a nivel municipal, así como la concreción de los usos y las intervenciones constructivas autorizadas ellos. Y lo deberá hacer obligatoriamente salvo en aquellos ámbitos cuya ordenación se difiera al planeamiento de desarrollo posterior. Se dijo en el Tema 4 referente a la ordenación estructural que se insertan dentro de esta el régimen de los bienes inmuebles de interés cultural calificados e inventariados por el órgano competente en materia de interés cultural del Gobierno Vasco. Pues bien, el régimen de lo que se ha venido en llamar los bienes protegidos a nivel municipal (es decir, los adicionales a los anteriores que el ayuntamiento estima oportuno proteger) tienen el carácter de ordenación pormenorizada. A esta conclusión se llega a través de lo indicado en el artículo 72 de la Ley, referente a los planes especiales de protección, que indica que estos deberán incluir el régimen de protección de los bienes calificados e inventariados, y otras normas de protección no contempladas en el plan general (lo que da cobertura a los bienes de una determinación de ordenación pormenorizada. Sea como fuere, este régimen se superpone sobre las determinaciones anteriormente analizadas (la calificación, pormenorizada, la asignación de los usos y las edificabilidades, y las condiciones de la edificación y de la parcelación), de tal manera que podría llegarse a decir que cada elemento protegido (incluidos especialmente los calificados e inventariados) constituye una subzona específica superpuesta. f.- Las alineaciones y las rasantes El párrafo h del artículo 56.1 se ciñe a señalar como determinación a establecer por la ordenación pormenorizada: “La fijación de alineaciones y rasantes.” Las alineaciones (viarias) son consecuencia directa de la subzonificación. En definitiva, alineación es la línea que separa el espacio de dominio y uso público del privado y se aplica especialmente en la vialidad. Por su parte, rasante es la altura a la que debe quedar la urbanización (las calles rodadas y peatonales), y se mide sobre un plano de referencia determinado (el nivel del mar, por lo general). En la legislación anterior se exigía que las rasantes estuvieran formadas por las cotas dadas, en cada cruce viario o en cada cambio de pendiente (en los ejes de cada calle). Como mera aclaración, decir que, según, el artículo 73.2.a) de la Ley, esta determinación puede ser concretada a través de un estudio de detalle. g.- El régimen de las edificaciones preexistentes El párrafo i) del artículo 56.1, en relación con la edificación preexistente, demandando de la ordenación pormenorizada: “La identificación individual de las construcciones y edificaciones que con carácter sobrevenido deban quedar en situación de fuera de ordenación y, por tanto, en el régimen transitorio definido al efecto por el plan general”. Como es fácil imaginar, esta determinación no es autónoma, pues resulta de la confrontación de la ordenación propuesta con las preexistencias. Y para analizarla hay que

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acudir previamente al 101 que establece los grados de incompatibilidad122 de las preexistencias con la ordenación y las categorías de la disconformidad. Según la interpretación literal del texto, la ordenación pormenorizada sólo debe identificar las construcciones y edificaciones que queden en situación de fuera de ordenación; no ha incluido ni las instalaciones ni los usos existentes en la misma situación lo que lleva a pensar en un olvido o error. Sea como fuere, para que una construcción, edificación, instalación o un uso se encuentren en situación de fuera de ordenación se requiere que cumpla estas dos condiciones: a) que sea disconforme con el planeamiento, y b) que éste prevea su desaparición en un plazo determinado, por quedar en alguna de las causas señalas en el artículo copiado. Y como complemento a aquella identificación, la ordenación pormenorizada podrá desarrollar el régimen transitorio definido al efecto por la ordenación estructural, estableciendo condiciones adicionales, a las indicadas en los puntos 4, 5 y 6 del artículo 101, e, incluso, individualizándolas para cada elemento fuera de ordenación.

3.- Determinaciones de la programación. Dentro de este apartado se incluye solo el final del punto 1 del artículo 133.1 “Asimismo dichos planes (se refiere a los generales), o los que los desarrollen, podrán fijar plazos máximos para la edificación de los solares y para la rehabilitación de la edificación existente.” Es, por tanto, una determinación optativa, puesto que esos plazos pueden ser fijados por los planes generales o los de desarrollo; y el hecho de ser optativa hace que tenga rango de planeamiento pormenorizado. 4.- Determinaciones de gestión de la ejecución123(ver ejemplos 4, 5 y 6).

Dentro de este apartado se encuentran las determinaciones de gestión que serán analizadas con más detalle en una clase monográfica y en el módulo de Gestión. Ahora, sólo destacar que la ordenación pormenorizada deberá aportar:

a.- “La delimitación de las actuaciones integradas que deban ser objeto de programación única respecto a las áreas de suelo urbano no consolidado y a los sectores en el suelo urbanizable definidos por el plan general” (artículo 56.1.b) b.- “En el suelo urbano, la determinación de los solares y las parcelas que puedan ser edificados en régimen de actuación aislada” (artículo 56.1.d). c.- “El establecimiento de los coeficientes de ponderación entre usos tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable sectorizado, que podrán ser actualizados por los instrumentos de equidistribución, en su caso” (artículo 56.1.f).

122 “1.- El planeamiento urbanístico determinará los edificios, construcciones, instalaciones y usos que fueran disconformes con la ordenación urbanística establecida. 2.- El planeamiento urbanístico deberá distinguir entre las instalaciones, construcciones, edificaciones y usos totalmente incompatibles con la nueva ordenación y las que sean sólo parcialmente incompatibles. En todo caso, se calificarán como totalmente incompatibles con la nueva ordenación las instalaciones, construcciones, edificaciones y usos que ocupen suelo dotacional público e impidan la efectividad de su destino.” “3.- El planeamiento urbanístico, a los efectos de lo dispuesto en este artículo, señalará la sujeción de los edificios, construcciones y usos a que se refiere el apartado 1 a alguna de las siguientes categorías: a) Fuera de ordenación: los edificios, construcciones, instalaciones y usos existentes con anterioridad al planeamiento urbanístico en vigor y para los que éste prevea su desaparición en un plazo determinado, por quedar incluidos en alguna de las actuaciones aisladas, integradas o de ejecución de sistemas generales y locales previstas en esta ley. b) Disconformes con el planeamiento urbanístico: los edificios, construcciones, instalaciones y usos disconformes con el planeamiento urbanístico en vigor y para los que éste no prevea su desaparición o no fije un plazo para la misma. c) Preexistentes en áreas o sectores pendientes de ordenación pormenorizada.” 123 Consúltese en el Plan de Legazpi el plano “II-5-1. Régimen de ejecución. Condiciones de desarrollo, gestión urbanística y ejecución”. www.legazpiko-udala.info/web/cas/01planOrdenacionUrbana.shtm

122

d.- La identificación de los solares y las parcelas incluidas en actuaciones de dotación. Conclusión a la que se llega por exclusión de los párrafos b) y d) del artículo 56.1. f.- Los grupos de parcelas en las que sea precisa su regulación como paso previo a la realización de las obras complementarias de urbanización, en su caso, y a su edificación124. g.- Y como determinaciones adicionales pueden citarse:

i.- La delimitación de las unidades de ejecución en que queden divididos los ámbitos que deban ejecutarse mediante actuaciones integradas. Esta posibilidad, aunque no está contemplada en el artículo 56, cabe a tenor de lo señalado en los artículos 145 y 154, cuando menos. ii.- “La determinación del sistema de actuación se establecerá en todo caso en el acto de aprobación definitiva de los programas de actuación urbanizadora, sin perjuicio de que pudiera preverse previamente en el planeamiento general, en el planeamiento de sectorización o en el planeamiento de ordenación pormenorizad…” contemplada en el artículo 159.4 de la Ley.

iii.- Referente a las dotaciones locales no incluidas en unidades de ejecución, que deban ser obtenidas mediante actuaciones ejecución de la red de los sistemas locales públicos, el artículo 186.3 posibilita: “Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación general aplicable, la ordenación urbanística podrá establecer la edificabilidad urbanística referida a un uso característico a los efectos de proceder a la valoración de los terrenos destinados a dotaciones públicas que no estén adscritos por el planeamiento a ningún ámbito de actuación.” iv.- Y finalmente, sobre los realojos la disposición adicional segunda, en su punto 3.a) establece: “En las unidades de ejecución que no se gestionen por expropiación, cuando haya ocupantes legales de viviendas o actividades económicas en funcionamiento que resulten radicalmente incompatibles con el planeamiento y, por lo tanto, deba procederse a su realojo o traslado o a la extinción de la actividad, se deberán seguir las siguientes reglas: a) En la redacción del planeamiento pormenorizado o del programa de actuación urbanizadora correspondiente se deberá incluir una relación exhaustiva de los ocupantes legales de inmuebles y de las actividades económicas en funcionamiento que resulten radicalmente incompatibles con el planeamiento y por tanto, deba procederse a su realojo o traslado o extinción de actividad, quienes serán parte en el expediente a todos los efectos”.

5.- Determinaciones de índole diversa.

Finalmente, el artículo 56.1 demanda estas dos determinaciones de índole diversa:

a.- “Los criterios para la posterior redacción de los estudios de detalle, y las condiciones y limitaciones a tener en cuenta en dicha redacción” (artículo 56.1.j) b.- “Cualesquiera otras que se considere necesarias para completar el marco general de la ordenación” (artículo 56.1.l)

124 Estas dos últimas determinaciones plantean algunas dudas por lo que me remito a los temas de Gestión

123

Ejemplo 6

Carátula y fragmento del plano de zonificación o ca lificación global del suelo urbano y urbanizable y de las áreas y sec tores del PGOU de

Legazpi.

Da respuesta gráfica al artículo 53.1.c) y f), y al 51 de la LvSU. En él se localiza el área mixta Santikutz-Etxelai cuya normativa básica se adjunta seguidamente.

124

Carátula y fragmento del plano II -4-1 de Calificación pormenorizada del PGOU de Legazpi

Esta determinación no está expresamente contemplada en el artículo 56 de la LvSU, pero, evidentemente, existe y debe ser representada. En él se localizan el área mixta” Santikutz-Etxelai, cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes.

125

Carátula y fragmento del plano II-4_2 “Condiciones de edificación, dominio y uso” del PGOU de Legazpi

En él se localizan el área mixta “Santikutz-Etxelai” cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes, así como algunos planos de detalle. Da cumplimiento gráfico a las determinaciones señaladas en el artículo 56.1, párrafos e), g), y f) de la LvSU.

126

Plano de detalle de las condiciones de edificación, dominio y uso del área mixta “Santikutz-Etxelai”

Da cumplimiento gráfico a las determinaciones señaladas en el artículo 56.1, párrafos e), g), y f) de la LvSU.

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Carátula y fragmento del plano II-4-2 de “Condicion es de de desarrollo, gestión urbanística y ejecución” del PGOU de Legazpi

En él se localizan las actuaciones integradas de las áreas “Santikutz-Etxelai””, cuya normativa básica se adjunta en las páginas siguientes. Da cumplimiento gráfico a las determinaciones señaladas en el artículo 56.1.b). de la LvSU.

128

Área “A.U. 33 – SANTIKUTZ-ETXEALAI” III.- RÉGIMEN URBANÍSTICO GENERAL / ESTRUCTURAL. 1.- Ordenación / Calificación global.

1.1.- Zona “A.20 / 33 - Residencial de edificación abierta” (artículo 53.1.c de la LvSU). A.- Edificabilidad urbanística (artículo 53.2.c de la LsSU):

-. Se consolida la edificabilidad (residencia y usos compatibles) de la edificación actual, exceptuado el edificio Mirasol. -. En las nuevas parcelas ordenadas la edificabilidad urbanística máxima sobre rasante: -.En la parcela del edificio Etxe-alai se establece una edificabilidad urbanística de 1.650 m2.

C.- Intensidad de uso: -. El uso predominante es el residencial, consolidándose las parcelas identificadas como “a.30” con el número de viviendas con el que cuentan en la actualidad. -. En la parcela del edificio Etxe-alai el uso predominante es el residencial, limitándose la intensidad del uso a 16 unidades de vivienda.

1.2.- Sistema General “E.10 / 33 – Red Viaria”. Se corresponde con la carretera GI-2630 titularidad de la Diputación Foral de Gipuzkoa (artículo 53.1.c de la LvSU).

2.- Clasificación urbanística. La totalidad del ámbito se clasifica como suelo urbano (artículo 53.1.b de la LvSU). 3.- Régimen de desarrollo de la ordenación general.

Ejecución directa del Plan General. 4.- Régimen general de programación y ejecución.

4.1.- En la estrategia municipal básica de la evolución urbana y de la ocupación del suelo no se establece pautas singulares de intervención que tengan incidencia en la programación de las actuaciones en el ámbito (artículo 53.2 a. y 55.1.a de la LvSU). 4.2.- La intervención en la parcela de Etxe-alai tiene la consideración de una actuación de dotación. Su ejecución deberá producirse dentro del horizonte temporal del Plan (ocho años) (artículo 53.1.d de la LvSU).

IV.- RÉGIMEN URBANÍSTICO PORMENORIZADO. 1.- Ordenación / Calificación pormenorizada.

1.1.- Condiciones de zonificación pormenorizada. Dichas condiciones son las reflejadas en el plano “II.4.1 Zonificación Pormenorizada” del documento de planos del presente Plan General. 1.2.- Edificabilidad urbanística de las parcelas (artículo 56.1.e. de la LvSU)

A.- Se consolida la edificabilidad urbanística de cada parcela consolidada en sus actuales condiciones, con la salvedad expresamente establecida para la parcela de Etxe-alai.

1.3.- Condiciones particulares reguladoras de la forma de la edificación de las parcelas residenciales (artículo 56.g. de la LvSU).

A.- Se consolida la forma de la edificación de cada parcela consolidada en sus actuales condiciones, con la salvedad expresamente establecida para la parcela de Etxe-alai. B.- Número máximo de plantas:

-. Se consolidan las condiciones de perfil de la edificación preexistente. -. En la parcela del edificio Etxe-alai: cuatro plantas altas, semisótano y dos sótanos.

C.- Altura máxima de la edificación: -. Se consolidan las condiciones de altura de la edificación preexistente. -. En la parcela del edificio Etxe-alai: 13,00 metros.

1.4.- Condiciones de catalogación de edificaciones y/o elementos singulares. Se incluyen en el catálogo en el nivel de conservación local las casas nº 4 a la 10 de la calle Olaondo.

2.- Categorización del suelo urbano (artículo 56.g. de la LvSU). A.- La totalidad del ámbito, con la excepción de la actual parcela de Etxe-alai, se corresponde con suelo urbano consolidado (artículo 56.d. de la LvSU). B.- La actual parcela de Etxe-alai se corresponde con suelo urbano no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada.

3.- Régimen específico de ejecución. 3.1.- Se delimita una actuación de dotación que se corresponde con la actual parcela de Etxealai. 3.2 Coeficientes de ponderación de usos de la unidad de ejecución. Edificabilidad ponderada y media (artículo 56.g. de la LvSU).

Uso predominante residencial libre: 1,00. Usos compatibles: 1,00 Usos bajo rasante: 0,15.

4.- Edificaciones fuera de ordenación (artículo 56.g. de la LvSU). No se identifica expresamente ninguna edificación en el ámbito en situación de fuera de ordenación.

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B. Contenido de la ordenación pormenorizada del núc leo rural del suelo no urbanizable.

Aunque el artículo 56 sólo se refiere al suelo urbano y urbanizable, el suelo no urbanizable de núcleo rural precisa de ordenación pormenorizada, como así lo dice el artículo 29, a pesar de que tenga un carácter minimizado respecto a la de las áreas y sectores. 1.- Sucintamente esta peculiar ordenación consistirá en definir:

a.- La subzonificación y el establecimiento de los usos autorizados y prohibidos (artículo 29.3). Por muy simple que sea el núcleo siempre habrá una mínima subzonificación. Por todas las exigencias de este artículo que se comentan en los puntos siguientes, casi se podría decir que cada finca edificable constituirá una subzona. b.- La disposición de: a) las fincas vinculadas a la edificación preexistente (ya consolidas por la edificación) y b) las susceptibles de ser construidas (que son aptas para nueva edificación o ampliación de la existente) que deberán contar al menos con acceso directo desde una vía pública previamente existente (artículo 29.3). Esto, evidentemente, supondría que la que carezca de tal acceso no será edificable; no obstante esta tajante conclusión podrá ser solventada, cuando sea ello técnicamente posible, a través de un proyecto de normalización o regularización de fincas. d.- El volumen edificatorio o edificabilidad urbanística de cada subzona o parcela, (artículo 29.3), que deberá garantizar que, en todo el núcleo, no se supera el incremento máximo de superficie permitido por la ordenación estructural (50% de la ya existente). Para garantizar esta condición la edificabilidad deberá ser asignada a cada parcela. e.- El número máximo de plantas, que en ningún caso podrá superar el número de dos (artículo 29.3). Determinación excesivamente rigurosa y falta de motivación; lo lógico hubiera sido fijar como límite la altura definida por el tipo edificatorio característico del núcleo. f.- Las separaciones a los predios colindantes y a los viales (retranqueos o retiros) (artículo 29.3). g.- Las servidumbres para la protección del dominio público, que serán las establecidas con carácter general por la normativa sectorial (artículo 29.4). h.- El tipo edificatorio permitido en cada finca (debiéndose recordar lo dicho en el tema anterior). De acuerdo con el espíritu de los textos legales sólo se podrá admitir un edificio residencial en cada finca. i.-El número de viviendas autorizado en cada tipo edificatorio. Estas dos últimas determinaciones (no expresamente señaladas en el artículo 29) son necesarias para controlar el límite máximo de nuevas viviendas (50% de las existentes) fijado en el punto 5 del artículo 29.

2.- Pero por otra parte, el núcleo rural tiene estas limitaciones que afectan a la ordenación pormenorizada:

a.- No podrán definirse nuevas dotaciones, posibilitándose únicamente regularizar los límites y las alineaciones ya existentes (artículo 29.6). Parece lógico que esta dura limitación sólo afecte a los equipamientos comunitarios públicos, espacios libres y vialidad; es imposible que alcance a los servicios urbanos (abastecimiento de agua, saneamiento, suministro de energía eléctrica, etc) porque son los elementos básicos que garantizan un mínimo de calidad de vida en la vivienda.

b.- Las parcelaciones quedan prohibidas, a tenor de lo señalado con carácter general para todo el suelo no urbanizable en los artículos 28.6 y 41 (y también así establecido en el

130

artículo 13.2 para el suelo rural en la Ley de suelo estatal). La duda que pueda plantear el inciso final del artículo 28.6 cuando dice: “En el supuesto de suelos no urbanizables comprendidos en la delimitación de los núcleos rurales, se estará a lo dispuesto en el artículo siguiente”, ha de entenderse que se refiere únicamente a los actos y usos admitidos en estos suelos, pero nunca a la autorización de parcelaciones. Del resto del texto del artículo 28.6 y, sobre todo, del rotundo 41 no puede caber ninguna otra interpretación.

3.- De otra parte, el artículo 29.4 de la Ley dice: “La delimitación, la regularización de fincas y la obtención de servicios se realizará través de un procedimiento específico, que se desarrollará reglamentariamente”. Y el artículo 8 del Decreto 105/2008 concreta que la regularización de las fincas y la obtención de servicios se realizarán a través del procedimiento de normalización de fincas regulado en los artículos 117 a 121 del Real Decreto 3.288/78, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.125

125 Pero, el artículo 8.2 del Decreto 105/2008 añade esta aclaración: “No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la referencia a los límites máximos para practicar dicha normalización, se entenderán aplicables a la superficie y no al valor de las fincas.”

131

TEMA 6

LOS PLANES Y RESTANTES INSTRUMENTOS DE

ORDENACIÓN URBANA.

CLASES, CONTENIDOS Y PECULIARIDADES.

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I.- INTRODUCCIÓN.

La ordenación urbanística, por remisión de la legislación, pertenece a los planes urbanísticos, por lo que aquélla quedaría vacía si no existieran estos últimos.

El plan de ordenación urbanística es el documento técnico que desarrollando la normativa estatal y autonómica define la ordenación concreta y singular del territorio municipal. Establece las acciones a realizar para materializar la ordenación propuesta (el qué), los agentes que deben realizarlas (el quién), su programación y, en su caso, el plazo en que deben efectuarse (el cuándo) y la forma de llevarlas a cabo (el cómo). En él se distingue su contenido sustantivo o material (es decir, las determinaciones o prescripciones técnico-jurídicas) y su contenido formal o la documentación gráfica y escrita en la que se expresan aquéllas.

La característica fundamental de la naturaleza de los planes radica en su autonomía y su especialidad pues obedecen al principio de competencia: por un lado, en el campo que les reserva la Ley no pueden entrar otras normas reglamentarias (un decreto del Gobierno Vasco no podrá fijar las zonas edificables, por ejemplo); y por otro, cada ámbito espacial debe ser ordenado por un tipo de plan concreto, y no otro, aunque sea de superior jerarquía, el cual, a su vez, deberá ser aprobado por la autoridad competente: por ejemplo, la clasificación del suelo pertenece al Plan General y la ordenación detallada del suelo urbanizable al plan parcial (dicho esto con las salvedades que ha previsto la nueva Ley). II.-CLASES DE PLANES Y OTROS INSTRUMENTOS DE ORDENA CIÓN URBANÍSTICA. A. Los artículos 59 y 60 de la Ley establecen los tipos de planes y demás instrumentos de

ordenación; su redacción literal es del siguiente tenor:

Artículo 59.Clases de planes Los planes establecen la ordenación urbanística en sus dos niveles de ordenación estructural y pormenorizada, según la siguiente clasificación: 1.- Planes de ordenación estructural:

a) Plan general de ordenación urbana. b) Plan de compatibilización de planeamiento general. c) Plan de sectorización.

2.- Planes de ordenación pormenorizada: a) Planes parciales, que tienen por objeto la ultimación de la ordenación en sectores determinados en suelo urbanizable sectorizado, cuando así se estableciera por el plan general o el plan de sectorización. b) Planes especiales de ordenación urbana, que tienen por objeto la ultimación de la ordenación en áreas determinadas en suelo urbano, cuando así se estableciera por el plan general. c) Planes especiales, en desarrollo de la ordenación estructural de los planes generales o autónomos respecto a los mismos, que, no alterando la edificabilidad urbanística, tengan cualquiera de los siguientes objetos:

1) Ordenación del litoral. 2) Ordenación de los recintos y conjuntos históricos y artísticos, así como el establecimiento de determinaciones para la conservación y, en su caso, para la rehabilitación de inmuebles de interés cultural o arquitectónico. 3) La protección y mejora del paisaje y del medio natural, y la delimitación y ordenación de los núcleos rurales del término municipal. 4) La protección de la funcionalidad de las infraestructuras y las dotaciones públicas. 5) La conservación y mejora del medio urbano o rural. 6) Las operaciones de mejora y renovación urbana y la creación de dotaciones públicas en suelo urbano.

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7) La implantación y definición de infraestructuras, dotaciones y equipamiento, respetando las limitaciones previstas en el art. 28 en el supuesto de afectar al suelo no urbanizable. 8) Cualquier otro análogo a los anteriores.

Artículo 60.Restantes instrumentos de ordenación urbanística e instrumentos complementarios 1.- Los estudios de detalle contribuyen al establecimiento de la ordenación urbanística pormenorizada, en los términos dispuestos por esta ley. 2.- Las ordenanzas y los catálogos son instrumentos complementarios de ordenación urbanística.

La anterior supone la relación completa de los planes (al margen de la confusa relación de los planes especiales) e instrumentos existentes. No obstante un organigrama mejor organizado, en el que se han incluido los instrumentos de ordenación territorial se refleja en la ficha adjunta. Organigrama de los planes de ordenación territorial y urbana

En primer lugar aparecen los planes territoriales o directivos que se dividen a su vez en integrales (DOT y PTP,s) y sectoriales (PTS).

A partir de este nivel están los planes urbanísticos, en cuya cúspide se encuentra el plan general, que goza de las características de ser: a) integral, porque ordena a nivel estructural todo el municipio, b) operativo, porque establece la ordenación urbanística sustantiva básica del municipio y programan el desarrollo urbanístico de éste, c) originario, porque para cuya formulación no constituye requisito necesario la previa existencia de otro instrumento, y d) necesario, porque su existencia es requisito previo indispensable para el sucesivo desarrollo del sistema de planeamiento urbanístico.

En definitiva, el plan general es la pieza fundamental de todo el sistema del planeamiento urbanístico (el “Urbanismo” en mayúsculas) pues sólo él define la ordenación estructural del término municipal, donde se deben destacar: la clasificación y la calificación global del suelo y la programación.

PLAN TERRITORIAL SECTORIAL

PLAN TERRITORIAL SECTORIAL

ESTUDIO DE DETALLE

PLAN ESPECIALORDENACIÓN,RENOVACIÓN,

REHABILITACIÓN

ESTUDIO DE DETALLE

PLAN ESPECIALDOTACIONES

PÚBLICAS

ESTUDIO DE DETALLE

SUELOURBANO

ESTUDIO DE DETALLE

PLAN PARCIAL

ESTUDIO DE DETALLE

PLAN ESPECIALSISTEMAS GENERALES

SECTORIZADO

ESTUDIO DE DETALLE

PLAN PARCIAL

ESTUDIO DE DETALLE

PLAN ESPECIALSISTEMAS GENERALES

PLANSECTORIZACIÓN

NO SECTORIZADO

SUELOURBANIZABLE

PLAN ESPECIALDOTACIONES

PÚBLICAS

PLAN ESPECIALPROTECCIÓN

Y CONSERVACIÓN

PLAN ESPECIALDE NÚCLEO RURAL

SUELONO URBANIZABLE

PLANEAMIENTO GENERAL

PLAN TERRITORIAL PARCIAL

DIRECTRICES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

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Después, en el organigrama expuesto vienen el resto de planes cuya existencia o no dependerá de que el propio plan general asuma la ordenación pormenorizada o la delegue a los planes de desarrollo, tal y como se va a ver acto seguido. III.- EL PLANEAMIENTO ESTRUCTURAL. A. El Plan General de Ordenación Urbana. 1.- Habiendo estudiado en los temas precedentes el contenido de la ordenación estructural y el de la pormenorizada poco más que añadir sobre este instrumento. Para completar la visión casi basta transcribir los artículos que regulan su contenido:

Artículo 61. Contenido sustantivo del plan general El plan general de ordenación urbana establece las siguientes determinaciones de ordenación: a) Con carácter mínimo, la ordenación estructural del término municipal completo y la ordenación pormenorizada del suelo urbano que el plan general incluya en la categoría de suelo urbano consolidado. b) Con carácter potestativo, la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable sectorizado y del suelo urbano no incluido por el plan general en la categoría de suelo urbano consolidado, pudiendo ser remitida en ambos supuestos a su ordenación por planeamiento de ordenación pormenorizada. Artículo 62. Documentación 1.- El contenido de los planes generales se formalizará con carácter mínimo en los siguientes documentos: a) Memoria informativa y justificativa, que deberá recoger toda la información que contenga los elementos de juicio para el ejercicio de la potestad de planeamiento, y describir el proceso de formulación y selección de alternativas para la adopción de decisiones, el análisis de las alegaciones, sugerencias y reclamaciones formuladas a título de participación ciudadana, y la justificación de las soluciones asumidas. b) Memoria justificativa de cumplimiento del informe preliminar de impacto ambiental, que así mismo deberá motivar la ordenación adoptada desde el principio de desarrollo sostenible, considerando la capacidad de acogida de los suelos para el cumplimiento de las previsiones contenidas en el plan. c) Planos de información. d) Planos de ordenación estructural. e) Planos de ordenación pormenorizada. f) Estudio de viabilidad económico-financiera. 2.- Los planes generales podrán incluir así mismo los catálogos y las ordenanzas de urbanización y de edificación.”

De otra parte, el artículo 31 (transcrito en los Anexos a este tema) del Decreto 105/2008 vuelve a describir, de forma más genérica, los documentos que debe contener todo plan que ha de ser sometido a evaluación de impacto ambiental; por tanto, el artículo afecta de lleno al plan general. Sucintamente, los documentos a presentar son:

a.- Del plan general, propiamente dicho. -. Memoria informativa y justificativa. -. Justificación del cumplimiento de estándares. -. Planos de información. -. Planos de ordenación estructural y pormenorizada. -. Normativa urbanística.

b.- Del informe de sostenibilidad ambiental. -. Mapa de riesgos naturales.

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-. Estudio de capacidad de acogida de los suelos para la previsiones del plan. -. Informes:

-. De la administración Hidráulica. -. De la administración de costas. -. De las administraciones en carreteras y de otras infraestructuras.

c.- Memoria de sostenibilidad económica que ponderará el impacto de las actuaciones urbanísticas en las Haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras, así como el impacto en la superficie de suelo destinado a usos productivos primarios, una vez deducido el suelo objeto de urbanización.

2.- En definitiva, debe quedar muy claro que el plan general:

a.- Debe incorporar obligatoriamente la ordenación del término municipal completo. b.- También, debe aportar obligatoriamente la ordenación pormenorizada del suelo urbano consolidado por la urbanización. c.- Y si lo considera conveniente, también podrá ordenar pormenorizadamente el suelo urbano no consolidado por la urbanización y el suelo urbanizable sectorizado. Si no opta por esta solución, corresponderá tal función al plan especial y al parcial en su suelo correspondiente. d.- Pero, como señala expresamente el artículo 30 del Decreto 105708: “La ordenación pormenorizada integrada en el planeamiento general podrá modificarse utilizando bien la figura de la modificación del Plan General bien la figura del Plan Especial o el Plan Parcial, según corresponda, otorgándole el procedimiento de tramitación regulado en los artículos 95, 96 y 97 de la Ley 2/2006.”

B. El plan de compatibilización del planeamiento ge neral. 1.- Definición y ámbito De acuerdo con el artículo 63, el plan de compatibilización del planeamiento general es el instrumento dirigido a ordenar las zonas limítrofes de varios municipios, cuando las características y necesidades del desarrollo urbano de aquéllas hagan necesaria la coordinación de su ordenación estructural.

No obstante, el artículo 13 y 14 del Decreto 105/2008 han introducido algunas determinaciones adicionales126. Así, también puede utilizarse este instrumento en los supuestos en que sea precisa la coordinación, mediante Plan Especial, de la ordenación urbanística del suelo urbano ocupado por un sistema general de interés supramunicipal y el mismo se sitúe en zonas limítrofes de varios términos municipales cuando la legislación sectorial reguladora de dichos Planes Especiales prescriba su aprobación definitiva por parte de las autoridades urbanísticas y, siendo estas diferentes, exista desacuerdo entre ellas.

2.- Contenido Dado que se trata de planeamiento general, el contenido mínimo es el señalado en el capítulo II anterior para el plan general, si bien referido exclusivamente al ámbito objeto de compatibilización. Por consiguiente, como lo que se trata de compatibilizar es la ordenación estructural, su contenido deberá ceñirse a ella.

126 Todo lo referente a la ordenación pormenorizada, artículos 13.3 y 14.2, ha sido anulado por sentencia de LTSJPV

137

C. El plan de sectorización 127. 1.- Definición y ámbito. El artículo 64.1 define este plan de la siguiente manera:

“Los planes de sectorización son los instrumentos mediante los cuales se establecen las determinaciones de la ordenación urbanística estructural para acometer la transformación urbanística de terrenos clasificados como suelo urbanizable no sectorizado”

En el tema 4, referente a la ordenación estructural, quedó dicho que este suelo no sectorizado es de reserva para hacer frente en el futuro a necesidades no previstas ni necesarias en el momento de redactar aquél, por ese motivo la ordenación estructural sólo aporta unas directrices mínimas, para que posteriormente sean desarrolladas por el plan de sectorización. Así, aunque este plan tiene el rango de planeamiento general, a su vez es un instrumento de desarrollo del plan general de ordenación urbana. En este sentido, el punto 2 del artículo 64 señala lo siguiente:

“2.- Los planes de sectorización completan la ordenación estructural del correspondiente plan general sobre el ámbito de suelo urbanizable no sectorizado objeto de una iniciativa de transformación. Para cumplir su función y objeto, todo plan de sectorización deberá: a) Ser coherente, en todas sus determinaciones, con las estrategias globales para el desarrollo sostenible del territorio. b) Resolver la adecuada integración de la nueva propuesta urbanística en la estructura de ordenación municipal definida por el correspondiente plan general. c) Establecer las determinaciones propias de carácter estructural a las que deberán sujetarse las determinaciones de ordenación pormenorizada propias del plan parcial y los instrumentos de gestión necesarios para la ejecución.”

Dicho lisa y llanamente, el plan de sectorización convierte el suelo urbanizable no sectorizado en sectorizado.

El ámbito es indeterminado, si bien el plan general habrá fijado entre sus directrices los criterios de delimitación con el señalamiento de su superficie mínima. 2.- Contenido sustantivo El contenido del plan de sectorización viene regulado en el artículo 65, transcrito en os Anexos; simplificando se puede decir que ha de contener todas las determinaciones establecidas por el plan general para el suelo urbanizable sectorizado, sean de carácter general (artículo 53.1) o sean específicas (artículo 53.2). Asimismo, en coherencia con lo que ocurre con el Plan general en suelo urbanizable sectorizado, podrán aportar la ordenación pormenorizada de su ámbito.

El plan de sectorización ¿puede delimitar varios sectores o por el contrario a un plan le corresponde un solo sector? De la lectura de los artículos 64 a 66, podría desprenderse que la solución a la cuestión es la última: un plan de sectorización sólo puede contener un sector. No obstante, la lógica indica que no existen razones para exigir taxativamente tal cosa; todo lo contrario, aquélla aconseja lo contrario. Si las circunstancias y los problemas del municipio lo requieren no debe haber ningún impedimento para que un plan de sectorización delimite varios sectores. 3.- Contenido formal o Documentación El artículo 66 indica la documentación que debe aportar el plan de sectorización.

127 Esta denominación no es afortunada, porque su función y contenido material es mucho más amplio e importante que la mera delimitación de los sectores del suelo urbanizable no sectorizado, como se deduce de su concepto, objetivo y contenido

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IV.- EL PLANEAMIENTO DE ORDENACIÓN PORMENORIZADA O DE DESARROLLO. A. El Plan Parcial. 1.- Definición y ámbito. El plan parcial es el instrumento de planeamiento de desarrollo que “establece la ordenación pormenorizada de un sector delimitado por el plan general o por el correspondiente plan de sectorización en suelo urbanizable “(artículo 67.1).

La superficie total del sector deberá contenerse íntegramente en suelo clasificado como urbanizable sectorizado y no podrá ser discontinuo (artículo 67.2); esta imposición (como imposición tajante) carece de motivación y resulta perjudicial para los pequeños municipios, pues la experiencia reciente de Álava ha demostrado las ventajas de los sectores formados por ámbitos discontinuos próximos en aras a colmatar y completar los tejidos urbanos preexistentes.

Pero volviendo al primer párrafo del artículo 67.1, éste ha olvidado el plan de compatibilización, pues de acuerdo con su definición (o mientras el futuro Reglamento no de pautas al respecto) no existe ningún impedimento, sino todo lo contrario, para que también pueda delimitar sectores cuyos ámbitos tengan terrenos en más de un municipio. 2.- Contenido sustantivo. El contenido sustantivo del plan parcial es el definido en los artículos 56 y 57; con la regulación específica de la red dotacional de sistemas locales contenida en los artículos 79 y 81, analizados en el tema IV. 3. El contenido formal o documentación. El contenido formal o la documentación que debe aportar el plan parcial se describe en el artículo 68.

Advertir únicamente la alusión que efectúa el párrafo a) a la “Justificación de la adecuación del plan parcial a la ordenación directiva”, concepto que no aparece definido en la Ley: ¿quizá se refiera a la ordenación territorial o al párrafo e) del artículo 53.1 o al párrafo d) del 53.2, o quizá a cuestiones simulares? B.- Planeamiento especial. 1.- Ámbito y contenido de los planes especiales. El ámbito y el contenido de los planes especiales están regulados en el artículo 69 de la Ley 2/2006. Son planes de valor y alcance diverso; no existiendo un listado cerrado, algunos son:

a.- Plan especial de ordenación urbana (artículo 70). b.- Plan especial de renovación urbana (artículo 71); la diferencia con el anterior no se ve. Dentro de cualquiera de los dos citados se inserta el, consolidado, plan especial de rehabilitación integrada. c.- Plan especial de ordenación de núcleo rural. d.- Plan especial de alojamientos dotacionales del suelo urbano consolidado (artículo 27 del Decreto105/2008). e.- Plan especial de ordenación de dotaciones públicas de las redes generales y locales. f.- Plan especial de dotación de interés público en suelo no urbanizable.

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g.- Plan especial de protección del medio físico.

V.- RESTANTES INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTIC A. A.- Preámbulo La Ley define otros instrumentos de ordenación urbanística que tienen el carácter de planes urbanísticos. En concreto son estos tres: 1.- Estudios de detalle. 2.- Instrumentos complementarios de la ordenación urbanística.

a.- Ordenanzas municipales complementarias de la ordenación urbanística. b.- Catálogos.

B. Estudios de detalle.

Este instrumento está regulado en los artículos 73 y 74, transcritos en los Anexos. El estudio de detalle de esta Ley presenta algunas novedades respecto al del TR. 76. La más importante es la que recoge el inciso final del párrafo b del artículo 73.2; en este nuevo contexto legal, este instrumento puede calificar el suelo para el establecimiento de nuevos viales y de dotaciones públicas, pero no reducir ni eliminar las existentes. No obstante, esta posibilidad se efectuará cuando sea conveniente por razón de la “remodelación” tipológica o morfológica de los volúmenes, lo cual quiere decir que previamente el plan, sea cual fuese, habrá definido la ordenación de los volúmenes que podrán modificarse con este instrumento e, incluso, la parcelación en el caso de la ordenación por el sistema de edificación aislada: nunca deberá servir el estudio de detalle para suplir a los planes urbanísticos o llenar sus lagunas.

Otra novedad se encuentra en el párrafo c) del artículo 72.2, pero es de tono menor como se desprende de su propia lectura.

Como conclusión, el estudio de detalle (con las garantías o limitaciones señaladas en el artículo 73.3) es un instrumento de ordenación útil para reconsiderar de una forma ágil (sin necesidad de acudir al planeamiento de desarrollo) cuestiones que no alteran el fondo de la ordenación pormenorizada. C. Ordenanzas municipales complementarias de la ord enación urbanística. Este instrumento de ordenación es nuevo en nuestra legislación urbanística, no obstante, en algunos municipios ya se ha utilizado esta posibilidad a través de la vía de la legislación de régimen local. Su contenido y alcance está descrito en el artículo 75.

Sobre las ordenanzas municipales se puede decir algo similar a lo señalado en el estudio de detalle. Van dirigidas a regular cuestiones marginales, a pesar de su importancia, de la ordenación urbanística pormenorizada. Una vez consolidadas y consideradas un auténtico instrumento de ordenación, sirven para descargar de “materia” y “peso” al planeamiento, sobre todo al plan general; y, además, se proporciona a los municipios una herramienta de redacción y tramitación ágil, especialmente útil para los municipios que, por tener menos de 3.000 habitantes, no tienen competencia para aprobar su planeamiento de desarrollo.

Finalmente advertir que algunas de las cuestiones que deben abordar también pueden ser definidas, aunque para un ámbito concreto, por el estudio de detalle, tal y como señala el artículo 73.2.c).

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D. Catálogo

El catálogo es un inventario-registro administrativo que recoge los bienes naturales o de patrimonio histórico cultural inmueble, con sus características y el régimen de protección fijado por la ordenación urbanística, sin que, en modo alguno, pueda alterarla. Se trata de un documento de consulta. El texto que los regula es del siguiente tenor:

“Artículo 76.- Catálogos. Documentación. 1.- Los catálogos inventarían e identifican los bienes naturales o artificiales objeto de protección por la ordenación urbanística, recogiendo sus características, precisando, en su caso, la categoría o calificación que les corresponde, de acuerdo con la legislación aplicable, y especificando el plan que contiene las determinaciones reguladores de su protección. 2.- Sin perjuicio de su independencia, los catálogos, pueden tramitarse y aprobarse simultáneamente con el plan general. 3.- El contenido de los catálogos se formalizará como registro administrativo accesible, incluso por medios telemáticos, con información suficiente sobre la situación, características y régimen de protección de los bienes incluidos.”

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