Coordinación y armonización de las normas ambientales en la República Argentina

Realizado por Maria Eugenia Di Paola y Daniel Sabsay para la publicación de

Rubinzal – Culzoni sobre derecho de daños coordinada por el Mosset Iturraspe.

Fecha de elaboración: noviembre de 2008

I. Introducción

La República Argentina, un país federal con un desarrollo legislativo provincial disímil en

materia ambiental, requiere de un piso o base de protección común en todo el territorio,

que evite situaciones de inequidad para los habitantes de aquellas jurisdicciones que

cuentan con una protección ambiental legal e institucional más débil a la mínima

necesaria. Por esta causa, tanto la elaboración como la implementación de las leyes de

presupuestos mínimos de protección ambiental son temas fundamentales que no ofrecen

lugar a dudas acerca de su importancia, en aras de la concreción del derecho a un

ambiente sano para todos los habitantes y el deber de su preservación establecido en el

art. 41 de nuestra Ley Fundamental.

Ocho años después de la reforma constitucional de 1994, el Congreso Nacional comenzó

a sancionar una serie de leyes de presupuestos mínimos, entre las cuales merece des-

tacarse la denominada Ley General del Ambiente (LGA), norma de esencial envergadura

para el régimen jurídico ambiental argentino. En suma a la LGA, durante el año 2002

fueron establecidas diversas leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protección

ambiental: Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios

(LRI), Ley para la Gestión y Eliminación de PCB`s (LPCBs) y Ley de Gestión Ambiental de

Aguas (LGAA). En suma a esto, en el año 2003 se dio a luz la Ley sobre Régimen de

Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (LAIPA), en el 2004 la Ley de Gestión

Integral de Residuos Domiciliarios (LRD) y en el 2007 la Ley de presupuestos mínimos de

protección ambiental de los Bosques Nativos (LBN).

Dada la amplitud y riqueza de cada uno de los temas comprendidos en la LGA y en las

leyes sectoriales de presupuestos mínimos, es de nuestro interés destacar que el

presente artículo hará hincapié en el eje de análisis de la relación de competencias

ambientales Nación-Provincias. Consideramos que esta materia es fundamental al

momento de aplicar y cumplir las normas ambientales, ya que justamente comprende la

distribución de los roles y responsabilidades entre las autoridades de un país federal, con

diversos niveles gubernamentales.

Asimismo se hará alusión a los mecanismos de coordinación del Sistema Federal

Argentino, instituido por la LGA, para luego señalar los desafíos vinculados al anhelo de

una implementación integral de las leyes de presupuestos mínimos en la República

Argentina.

II. La distribución de competencias en la Constitución Nacional y la Ley General del

Ambiente

De conformidad con los principios reconocidos por la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, y por la Cumbre de las

Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, y siguiendo la línea

adoptada en todas las constituciones sancionadas a partir de la primera, el constituyente

reformador introdujo en nuestra Ley Fundamental la cuestión ambiental. Así, el art. 41 de

la Constitución consagra el derecho de toda persona a un ambiente sano y equilibrado en

aras al logro de un desarrollo sustentable, junto al deber correlativo de preservarlo.

Asimismo, determina claros mandatos en relación a las autoridades y fija criterios para la

distribución de las competencias en el interior del estado federal.

En este contexto, y luego de más de ocho años de la sanción de la reforma constitucional,

la Ley General del Ambiente (LGA) dio comienzo a un nuevo ciclo en el tratamiento de

esta cuestión, con el objetivo de conseguir para nuestro país la sustentabilidad de su

modelo de desarrollo, aspirando hacer realidad la letra constitucional en cuanto a que el

ambiente debe ser “apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas

satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras...”

La LGA, una ley marco en materia de presupuestos mínimos de protección ambiental, que

el Congreso ha sancionado en virtud del mandato del tercer párrafo del artículo 41, reúne

en su texto aspectos básicos de la política ambiental nacional, en consonancia con

diversas contribuciones de la comunidad jurídica y de la sociedad en general.1 La norma

1 Ver Nolon, John.“Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and Argentina”. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996; Sabsay, Daniel A.“El Nuevo Artículo 41 de la Constitución Nacioanal y la Distribución de Competencias Nación-Provincias”. Doctrina Judicial. 1997 – 2 p. 783; “Agenda de discusión sobre la reglamentación del artículo 41 de la Constitución Nacional”. Debates 1998-2000. Consejo Empresario Argentino Desarrollo Sostenible (CEADS) 2000 y la Distribución de Competencias Nación-Provincias en el Marco del Federalismo y el Desarrollo

abreva en nuestra organización federal, considerando el concepto de presupuesto mínimo

y su determinación en virtud de la distribución de competencias Nación- Provincias,

proveyendo por ende el andamiaje institucional básico sobre el cual deben sancionarse e

interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos. Asimismo, plantea los

objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional, que se constituyen

como criterios y herramientas fundamentales para que las autoridades legislativas

provinciales, y administrativas de los diversos niveles de gobierno puedan ejercer el poder

de policía ambiental, y la comunidad regulada y la sociedad civil participen en los

procesos de toma de decisión. La norma también dedica un capítulo al daño ambiental

per se, una temática considerada en otro párrafo del artículo 41 (1º in fine), incorporando

elementos que podrán ser sumamente útiles para los jueces y magistrados y la

comunidad en general. No obstante ello, como ya lo hemos señalado al momento de su

sanción, cabe a nuestro entender calificar a la presente Ley General del Ambiente como

una Ley “mixta”, ya que regula aspectos relativos a los presupuestos mínimos sobre

protección ambiental, como así también vinculados al daño ambiental.2 Esto significa que

el Congreso Nacional ha sancionado normas de diversa índole en función de las

categorías que el artículo 41 establece en sus distintos párrafos, y que en consecuencia,

en un caso constituyen normas de presupuestos mínimos, pasibles de complementación

por parte de las provincias, y en el otro, normativa en materia de responsabilidad por daño

ambiental, de competencia nacional.

II. Concepto de presupuesto mínimo

El quantum de la delegación de facultades desde las provincias a la Nación, no ha

resultado de fácil determinación, ya que como veremos luego, se entronca en forma

directa con el esquema de distribución de competencias. En este sentido, la LGA presenta

el esquema de ley marco, dado que el concepto de presupuesto mínimo no

necesariamente debía concretarse en una única norma. No ha sido el deseo del

constituyente codificar este tema, de lo contrario, hubiese incluido la materia ambiental

entre los códigos de fondo a que hace alusión el art. 75, en su inc. 12 de la C.N. Pero,

Sustentable. Taller de distribución de competencias. 2° Coloquio FARN. Recomendaciones a las Autoridades. p. 22. Villa Carlos Paz, Junio de 1999. 2 Ver Sabsay D.A. y Di Paola M.E. El Federalismo y la nueva Ley General del Ambiente. Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo. Año 2002 – No. 32. pp.47-54. Buenos Aires: La ley.

además, desde el punto de vista práctico, la cuestión ambiental requiere de modalidades

que con suficiente elasticidad puedan, con una base de coherencia, considerar las

peculiaridades de cada temática en particular. Convergen entonces los aspectos jurídicos

y pragmáticos en la fundamentación de una ley marco, y de posteriores normas que sobre

su base establezcan presupuestos mínimos de protección ambiental relativos a cada

recurso natural o materia de gestión ambiental específica.

La definición presentada por la ley considera que es presupuesto mínimo "...toda norma

que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene

por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental...""...

debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas

ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación

ambiental y el desarrollo sustentable" (Art. 3 Ley 25.675)

De esta forma, el Poder Legislativo ha adoptado una interpretación amplia de la noción de

presupuesto mínimo, frente a las antiguas disquisiciones acerca de si el mismo debía ser

sólo un estándar o una política, o ambos. Surge entonces la necesidad de interpretar

este concepto junto con los otros elementos de la misma ley general y de nuestra

Constitución Nacional.

III. Las relaciones interjurisdiccionales en nuestra Constitución Nacional

En nuestro sistema, el deslinde de competencias entre la Nación y las provincias surge de

nuestra Constitución Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro,

que en relación a lo ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley

fundamental un producto del siglo pasado, esta temática no aparecía ni por asomo en su

articulado con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere la cláusula contenida

en el 3º párrafo del nuevo artículo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nación

dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias,

las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".

Recurriendo a los principios generales, la división de competencias entre la Nación y las

provincias surge de la aplicación del art. 121, conforme al cual las provincias conservan

todo el poder no delegado a la Nación. Es decir que la Nación posee una competencia de

excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor por

parte de las provincias. Las provincias tienen una competencia general, conformada por

todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han sido expresamente

reconocidas a la Nación. La Constitución también establece que la competencia nacional

tiene una jerarquía superior a la provincial y que en consecuencia es suprema.

El análisis debe continuar con la observación de otras disposiciones agregadas por la

reforma al texto constitucional. En el capítulo dedicado a los gobiernos de provincia, el

constituyente ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias el

dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"(art. 124). Esta

disposición debe ser considerada con cuidado en la medida que al titular del dominio de

algún bien como regla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el

mismo. Es decir que al titular del dominio de una cosa, en nuestro caso de recursos

naturales, le compete el ejercicio de las jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas

sobre los mismos. Cada una de dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna

función de gobierno que hace a la utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce. En

nuestra materia, como hemos visto, se ha producido una delegación a favor de la Nación

en lo que hace a la determinación de "presupuestos mínimos" para la protección

ambiental, los que deberán aplicarse necesariamente en relación con el uso de los

recursos naturales. Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones -arts. 41 y 124-

nos induce a pensar que la delegación se efectuó bajo la condición de que su ejercicio no

importara un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre esos mismos

recursos. De otro modo no se entiende cuál habría sido la intención del constituyente al

establecer la cláusula de resguardo de la competencia provincial que importa el art. 124,

in fine.

También deben considerarse otros artículos que hacen a la cuestión federal y que han

sido introducidos por la reforma. Todos ellos establecen de manera invariable el

fortalecimiento del ámbito local. Así ocurre, en materia de establecimientos de utilidad

nacional (art. 75, inc. 30), de intervención federal (art. 75, inc. 31), de régimen financiero

(art. 75, inc. 2), de autonomía municipal (art. 123), de nuevas potestades provinciales (art.

124, 1º parte), etc. Todas estas cuestiones junto a las consideraciones particulares en

materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 ("nueva cláusula del progreso") nos

están señalando un claro rumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se situa

en el camino de la recuperación del federalismo. En virtud de ello la determinación del

alcance de las potestades nacionales derivadas de la expresión "presupuestos mínimos"

debe hacerse con alcance restrictivo. De este modo se respetarán las "jurisdicciones

locales", las que el mismo constituyente ordena que no deben ser alteradas.

De lo expuesto hasta acá se desprenden las dificultades que se presentan al momento de

legislar desde el ámbito nacional para dar cumplimiento al mandato constitucional

derivado del mencionado párrafo del art. 41. Parece fácil llegar a un planteo teórico de la

cuestión, la que luego se verá entorpecida cuando de lo que se trata es de transformar en

normas concretas los objetivos del constituyente. ¿Cuál será la línea divisoria entre las

potestades nacionales y las provinciales?, este interrogante constituye de alguna manera

la pregunta clave en este campo. Nos parece difícil el logro de una respuesta válida a ella

si con anterioridad no se construye un mínimo consenso entre niveles de gobierno. Esta

necesidad nos parece auspiciosa en la medida que nos ubica en el marco de un

federalismo de "concertación" a favor del cual nos pronunciamos, no sólo por un problema

de fidelidad con determinadas convicciones, sino fundamentalmente porque creemos que

este es el modelo que asegura mayor eficacia en la aplicación y la observancia de las

normas ambientales. Por otra parte, éste es el marco que han adoptado países federales

con experiencia en la temática ambiental.3

IV. El Sistema Federal Ambiental de la Ley General del Ambiente

Así las cosas, subsisten diversos interrogantes ligados a este tema, a saber ¿Cómo

conviven los presupuestos mínimos con la potestad provincial local en torno al dominio

originario de los recursos naturales reconocido por el art. 124 CN? ¿Cómo lograr que las

normas nacionales de presupuestos mínimos garanticen la básica protección necesaria y

no desnuden ni reemplacen las competencias provinciales existentes? Asimismo, ¿Cómo

podría llevarse a cabo la construcción de consensos entre las jurisdicciones para la

ejecución de las normas de forma tal que no se paralice la implementación de las

mismas?

Es justamente en este sentido que debemos analizar el Sistema Federal Ambiental

instituido por la Ley General del Ambiente. El objetivo del mismo es la coordinación de la

política ambiental a escala regional y nacional en aras del logro del desarrollo sustentable,

considerando como ámbito sine qua non al COFEMA (Consejo Federal de Medio

Ambiente). En este sentido la norma no sólo señala al mismo como el contexto básico de

coordinación de políticas, sino que también instruye al Poder Ejecutivo Nacional a que

proponga a la Asamblea del COFEMA, el dictado de recomendaciones o resoluciones,

según corresponda, “...para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de

presupuestos mínimos, las complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en

distintas jurisdicciones...” (Art. 24)

El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a

normas de presupuestos mínimos, su implementación y la coordinación de políticas

interjurisdiccionales. Ahora bien, ¿cuál es el status jurídico del COFEMA? La Ley que

analizamos ratifica su acta constitutiva, suscripta el 31 de agosto de 1990. Se trata de un

acuerdo gestado por la necesidad de las distintas jurisdicciones de generar espacios de

intercambio y concertación en temas ambientales. El acta que origina a este organismo

expresamente señala que es una persona jurídica de derecho público y que para

comenzar a funcionar debe contar con la ratificación de siete jurisdicciones.

El Consejo Federal de Medio Ambiente puede expedirse a través de:

� Recomendaciones: determinaciones que no poseen efecto vinculante para los

estados miembros

� Resoluciones: decisiones con efecto vinculante para los estados miembros.

El COFEMA ha comenzado a reunirse en en 19904 y realiza sus asambleas en forma

periódica. Asimismo, de acuerdo a la información relevada en la Secretaria Ejecutiva de

dicho organismo se ha confirmado que la mayoría de las jurisdicciones han ratificado

mediante ley propia el tratado interjurisdiccional, restando que lleve a cabo esta tarea la

Provincia de Tucumán.

3 Ver experiencias de Australia y Estados Unidos en Sabsay y Di Paola. Op cit. 4 En el año 1990 se comienzan a realizar una serie de reuniones de representantes ambientales de las provincias. Sin embargo el Consejo Federal de Medio Ambiente, como tal, recién se constituye en la tercera de esas reuniones, el 31 de agosto de 1990, siendo el instrumento formal un Acta Constitutiva suscripta en la Ciudad de La Rioja por representantes de doce provincias. http://www.medioambiente.gov.ar/cofema/antecedentes.htm.

Por otra parte, la Ley General del Ambiente ratifica el Pacto Federal Ambiental, firmado el

5 de junio de 1993. Dicho acuerdo interjurisdiccional enfatiza la importancia del

COFEMA, reconociendo al mismo como un instrumento válido para la coordinación de la

política ambiental en la República Argentina. El Pacto Federal Ambiental establece como

objetivos la coordinación interjurisdiccional e intrajurisdiccional, tomando como referencia

los principios de la Agenda 21. También plantea, entre otros, el compromiso de los

estados signatarios de compatibilizar su normativa ambiental.

En este marco, y dadas las funciones atribuidas al COFEMA en el ámbito de la presente

ley, nos encontramos ante la necesidad de considerar no sólo los aspectos inherentes al

alcance y la fuerza legal de sus decisiones, sino también aquéllos relacionados con su

funcionamiento tales como la dotación de personal y presupuesto suficiente para poder

funcionar. Este último tema no es menor y entendemos que debe merecer atención en la

determinación de asignación de partidas del presupuesto nacional.

V. El COFEMA y sus funciones a la luz de los criterios y elementos de la política

ambiental

Como hemos señalado con antelación, el COFEMA asume, en el marco de la Ley General

del Ambiente, un rol relevante en cuanto a la coordinación interjurisdiccional de políticas

ambientales. Por otra parte, dicha ley establece seis instrumentos básicos que deben ser

tenidos en cuenta en la generación de la política y la gestión ambiental . Dichas

herramientas son: el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto

ambiental , el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, la

educación ambiental, el sistema de diagnóstico e información ambiental, y el régimen de

promoción del desarrollo sustentable.(Art. 8) En relación a algunos de los instrumentos

mencionados, existen aspectos específicos en los cuales la misma norma establece

facultades determinadas del Consejo Federal de Medio Ambiente. En cuanto al

ordenamiento territorial por ejemplo, la coordinación entre las provincias, la Ciudad de

Buenos Aires y la Nación debe realizarse a través del COFEMA, complementando la

necesaria entre los municipios y las provincias. En este caso el rol del organismo

trasciende su función interjurisdiccional para considerar también la imprescindible

concertación de intereses entre los diversos sectores de la sociedad y de los mismos con

los de la administración publica.( Art. 9 )5

Otro caso de intervención explícita del COFEMA es el relativo a la educación ambiental.

En este sentido es claro el mandato a las autoridades competentes, que “...deberán

coordinar la implementación de planes y programas en los sistemas de educación , formal

y no formal” con el COFEMA y el Consejo Federal de Cultura y Educación (Art.15).

Corresponde también al COFEMA la instrumentación efectiva de un “...sistema nacional

integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente

y evalúe la información ambiental disponible...”, como así también de”... un sistema de

toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos...”, cuyo desarrollo corresponde

a la autoridad de aplicación de la norma (Art. 17) Si bien es de aplicación en todo el

territorio de la Nación, y en este sentido deben obrar las autoridades de los diversos

niveles de gobierno, entendemos que en el articulo aludido la misma hace referencia a la

autoridad de aplicación nacional en virtud de la materia que se trata: el sistema nacional

de información.

La norma no menciona funciones especificas del COFEMA en relación a otros

instrumentos básicos, cuales son la evaluación de impacto ambiental , el sistema de

control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas , y el régimen de promoción del

desarrollo sustentable Entendemos que el COFEMA se constituye también como el

ámbito adecuado para que las autoridades ambientales analicen e intercambien

conceptos técnicos y experiencias relacionadas con estos instrumentos, no obstante la

sanción de leyes sectoriales de presupuestos mínimos que los regulen en particular , las

cuales aportarán criterios que a servirán para el desarrollo de las actividades de este

organismo y de las autoridades.

5 Ver Nolon, John.“Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and Argentina”. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996. Desde su punto de vista el ordenamiento del suelo es un aspecto fundamental que trata las causas por sobre los efectos de la contaminación ambiental. En relación a las bondades de plantear esta temática en forma básica a nivel nacional considera diversas características que deberán tenerse en cuenta para la consideración de la misma en la relación Nación-Provincias. En primer lugar, se trata de un principio de organización territorial básico, abierto, con la clara consideración de que debe existir participación pública en su determinación.

En pos del logro de sus objetivos de coordinación interjurisdiccional, el Sistema Federal

Ambiental debe verse nutrido de los objetivos y principios receptados por la LGA para

funcionar en forma adecuada. Al respecto, es dable resaltar que, no obstante la

incorporación de algunos principios del derecho ambiental mediante la aprobación de

convenios internacionales en diversas materias, el reconocimiento de los mismos en la

Ley General del Ambiente constituye un aporte sumamente positivo, contribuyendo en

forma concreta a dotar a las autoridades de elementos de interpretación para la aplicación

de la norma y el tratamiento de los temas interjurisdiccionales.

Si bien cada uno de los principios plasmados en la ley revisten importancia en sí mismos

y su tratamiento particularizado excedería el alcance del presente artículo,6 es de nuestro

sumo interés destacar que en el ámbito de las relaciones entre jurisdicciones dos

conceptos se yerguen como fundamentales, cuales son los principios de cooperación y

solidaridad. En el primer caso se alude a la cooperación en el uso equitativo y racional de

los recursos naturales compartidos como así también en la mitigación y el tratamiento de

las emergencias ambientales transfronterizas. En el segundo, a la solidaridad entre la

Nación y los estados provinciales respecto de la responsabilidad ex ante y ex post del

propio accionar que genere efectos adversos transfronterizos, y a la minimización de los

riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos. El accionar ex ante se ve

enfatizado asimismo por la adopción de dos principios ya presentes en el derecho

internacional, cuales son el principio de prevención y el principio precautorio. El concepto

de prevención ahonda en la atención a las causas y fuentes de los problemas ambientales

considerando fundamental la integración en el tratamiento de los mismos para prevenir

efectos que puedan producirse en el ambiente. Por su parte, el principio precautorio

plantea que la falta de certeza o información científica cuando haya peligro de daño grave

o irreversible no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas

eficaces, en función de los costos.7

Otros dos principios revisten importancia para las autoridades jurisdiccionales y sus

decisiones conjuntas, tales son el de progresividad y el de subsidiariedad. En el primer

caso, la noción de progresividad plantea acciones graduales con metas intermedias para

6 Los principios receptados por la norma son: principio de congruencia, principio de prevención, principio precautorio, principio de equidad intergeneracional, principio de progresividad, principio de responsabilidad, principio de subsidiariedad, principio de sustentabilidad, principio de solidaridad, principio de cooperación (art. 4).

el logro de objetivos ambientales. Consideramos que este aspecto, de la mano de una

adecuada utilización de las autoridades ambientales, contribuirá a la determinación de

políticas ambientales que puedan ser aplicadas y cumplidas. En cuanto al concepto de

subsidiariedad, observamos que la acepción presentada por la norma define al mismo

como la obligación del Estado Nacional “...de colaborar y de ser necesario, participar en

forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección

ambientales...” El principio de subsidiariedad, utilizado por la Unión Europea plantea que

se tomarán acciones a nivel comunitario sólo cuando los objetivos ambientales puedan

ser alcanzados de mejor forma a ese nivel que al de los estados miembros.8 En este

sentido, observamos como en el ámbito de la Unión Europea este principio se refiere a la

distribución de funciones entre niveles gubernamentales, otorgando preeminencia al nivel

gubernamental inferior. En el caso de la Ley General del Ambiente, el principio es utilizado

para considerar la relación de colaboración y posible complementación entre el Estado

Nacional y los particulares. No obstante ello, y como lo señaláramos en forma previa, en

nuestro sistema de distribución de competencias ambientales, la Ley Fundamental y la

jurisprudencia en la materia otorgan singular importancia al concepto de fortalecimiento

del ámbito local.

VI. Las funciones del Cofema, las autoridades administrativas y el desarrollo

normativo ambiental de la República Argentina

Frente a la existencia de funciones otorgadas por la Ley General del Ambiente y las leyes

sectoriales de presupuestos mínimos al COFEMA, en el marco del Sistema Federal

Ambiental, y la existencia de asignaturas pendientes en el contexto de este organismo,

consideramos importante analizar el desarrollo normativo ambiental en nuestro país, a la

luz de la distribución de competencias entre la Nación y las provincias.

Entre las diferentes aristas que confluyen en este análisis podemos mencionar que

inicialmente la cuestión ambiental no era tratada en la Constitución de 1853/1860. En este

contexto, la temática del ambiente fue abordada por los distintos sectores como un tema

7 Esta formulacion se ha fundado en lo que establece el Principio 15 de la Declaración de Rio 92. 8 Ver Sands, Philippe, Principles of International Environmental Law, V. I Frameworks, Standards and implementation. Manchester University Press. Manchester and New York. p. 546 El autor analiza el articulo 130 r (4) del Tratado de la Comunidad Europea.

de carácter colateral o accesorio al uso de ciertos recursos naturales. Asimismo la Nación

adoptó un rol preponderante en temas ligados a los recursos naturales, tales como los

hidrocarburos, la energía hidroeléctrica y nuclear9, fundamentando su competencia en

diversas normas constitucionales tales como la cláusula de comercio (actual art. 75 inc.

13 CN), de bienestar (art. 75 inc. 18 CN), o en las facultades para dictar los códigos de

fondo (art. 75 inc. 12 CN).

Por otra parte, el Congreso Nacional adoptó, en forma previa a la reforma constitucional la

técnica de las llamadas “leyes convenio” en relación a temas ambientales o vinculados a

los recursos naturales. En tal sentido, y apoyándose en las cláusulas de bienestar y de

comercio sancionó leyes de esta índole, las cuales eran aplicables en la Capital Federal,

debido a la competencia del Congreso Nacional para legislar en dicho ámbito, que se

hacía extensivo a los territorios nacionales que existían en ese momento, y luego las

provincias podían adherir. Este sistema fue sumamente criticado debido a sus limitaciones

relativas a las situaciones particulares de las diferentes regiones del país y también a que

no presentaba un mecanismo coherente de coordinación entre las jurisdicciones nacional

y las provinciales.10

No obstante ello, el desarrollo provincial en materia ambiental ha sido sumamente

enriquecedor, incluyendo las constituciones provinciales cláusulas ambientales en

diversas etapas históricas.11 En primer lugar, cabe destacar que el derecho público

provincial se ha anticipado al nacional al incorporar a partir del año 1986 en las

constituciones de más de quince provincias de la República Argentina, los contenidos

básicos que con mayor o menor detalle, hacen a la protección del ambiente desde el

9 Ver al respecto: Ley Nacional de Hidrocarburos Nº 17.319 (B.O. 30/06/67), Ley de Energía Eléctrica Nº

15.336 (B.O.22/09/60) y, el régimen para la actividad nuclear establecido por el decreto ley Nº 22.477/56 ratificado por la ley 14.467 (B.O. 29/09/58) y modificado por el decreto ley 1647/63 y por la ley 22.246.

10 Como ejemplos pueden mencionarse las siguientes leyes de adhesión sancionadas por el Congreso

Nacional: Nº 13.273 sobre riqueza forestal, Nº 20.284 sobre contaminación atmosférica, Nº 22.428 sobre suelos, Nº 24.051 de residuos peligrosos y Nº 22.421 en materia de fauna. Cabe destacar, que las últimas dos leyes mencionadas son leyes mixtas .y son susceptibles de adhesión en relación a las normas que no revisten carácter de legislación de fondo.

11 Sabsay, Daniel Alberto (1995). Capítulo “Aspectos Constitucionales en materia Minero Ambiental” del libro

“Consideraciones de un Régimen Jurídico Ambiental para la Minería en la Argentina”. Estudio analítico Nº 5, 1995, Buenos Aires, FARN.

paradigma del desarrollo sustentable.

Con respecto a la estructura general de tratamiento de esta cuestión en las

constituciones, cabe señalar que la misma responde a un esquema similar, dividiéndose

en una parte dogmática –la dedicada a los principios, derechos y garantías, en la que se

reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano– y la parte orgánica, vinculada a los

poderes de gobierno y, en la que se determinan una serie de prestaciones a cargo del

Estado a fin de posibilitar el disfrute de este derecho. Esta estructura presenta matices

diferenciadores según de qué provincia se trate. Por ejemplo, en algunas constituciones,

la mención de los actos a cargo del gobierno es muy exhaustiva (el caso de las provincias

de Formosa o Tierra del Fuego) y en otras se establece una fórmula más general

(Catamarca). En los casos de las provincias de Córdoba, Río Negro y Tierra del Fuego,

los textos contienen un capítulo específico al respecto. San Juan, La Rioja y San Luis han

ido aún más lejos y han estipulado una acción de amparo especial para garantizar la

protección de este derecho y, Formosa menciona especialmente la posibilidad de celebrar

tratados con otras jurisdicciones. Sin embargo, en casi todos los casos se trata de

disposiciones que necesitan la sanción de leyes posteriores que las reglamenten para que

se tornen operativas. Finalmente cabe destacar que la relación con los municipios es tra-

tada en todas las constituciones en un capítulo especial dedicado a su régimen

promoviéndose, de esta forma, el fortalecimiento municipal.

En suma a este análisis, no podemos dejar de mencionar el importantísimo hito que ha

constituido la reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos en materia de

ambiente y desarrollo sustentable. En efecto nuestra temática aparece de manera

transversal en gran parte de su articulado, de conformidad con una visión holística,

preocupada por el logro de la mejor coordinación interjurisdiccional. Por ello, no sorprende

que al respecto se formulen principios de acción en el territorio, desde una mirada

sustentable. Como así también de otorgarles a los municipios un amplísimo poder de

policía de bienestar y de protección ambiental. En lo que hace a instrumentos es notable

la amplitud en materia de legitimación tanto para asociaciones (art. 28), como en el marco

del amparo (art. 56) que cuando refiere a intereses colectivos se transforma en una

verdadera acción popular, de conformidad con lo que ocurre en otras jurisdicciones como

la Ciudad de Buenos Aires (art. 14).

El constituyente entrerriano apuesta de manera explícita al federalismo de concertación

que es especialmente invocado en el art. 7512. Ello, de conformidad con una prolongación

de los lineamientos contemplados en la Ley General del Ambiente a la que ya nos hemos

referido. Por último, cabe destacar la profundidad de las herramientas para la

construcción de una democracia participativa que se desarrollan, junto a interesantes

acciones de concertación en materia de salud, educación, política hídrica, entre otras.

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996 es otro ejemplo claro en

lo que hace al tratamiento exhaustivo de nuestra materia y de la visión sustentable desde

un desarrollo que no se limita sólo a ella, sino que se difunde de manera entrelazada con

la mayor parte de las otras políticas y derechos que el texto aborda. Sin embargo, la

experiencia ha quedado trunca, en tanto no se ha puesto en marcha el original modelo de

descentralización territorial que el constituyente porteño ha creado. En efecto, las

comunas especialmente previstas, no se han implementado aún. Se trata de entes

descentralizados de conformidad con una avanzada concepción de la participación y con

importantes competencias en el campo ambiental.

En suma a la incorporación de la temática ambiental y del desarrollo sustentable a sus

textos constitucionales, las distintas provincias sancionaron legislación general del am-

biente y normas específicas sobre temas vinculados a los recursos naturales en forma

previa y posterior a la reforma constitucional del año 1994. 13

12 ARTÍCULO 75: “El Estado promoverá el federalismo de concertación con el estado nacional y con las restantes provincias para el desarrollo cultural, educativo, ambiental, económico y social. Podrá integrarse regionalmente celebrando acuerdos, con facultades de crear órganos administrativos de consulta y decisión, sujetos a la aprobación legislativa. Podrá realizar gestiones y celebrar acuerdos internacionales para satisfacer sus intereses, sin perjuicio de las facultades delegadas al gobierno federal. Fomentará la creación de regiones o microrregiones dentro de su territorio, atendiendo características de comunidad de intereses, afinidades poblacionales y geográficas, para posibilitar un desarrollo económico y social sustentable”. 13 En tal sentido, pueden señalarse como ejemplos que Buenos Aires cuenta con la ley 11.723 del año 1995, Chaco con la ley 3964 del año 1994, Chubut, con el Código Ambiental Provincial aprobado por ley N° 5439:, Córdoba con la ley 7343 del año 1995, Corrientes con la ley 4731 del año 1997, Formosa con la ley 1060 del año 1993, Jujuy con la ley 5063 del año 1998, La Pampa con la ley 1914 del año 2001, La Rioja, Ley N°7801: Ley Provincial del Medio Ambiente del 2005, Mendoza con la ley 5961 del año 1992, Misiones, Ley N°4184 de Información Ambiental del año 2005, Neuquén con la ley 1875 del año 1991y la ley 2267 de 1992, Río Negro con la ley 2631 del año 1993, Salta con la ley 7070 del año 2000, San Juan con la ley 6634 del año 1995, Santa Fe con la ley 11.717 del año 1999, Santiago del Estero con la ley 6321 del año 1997, Tierra del Fuego con la ley 55 del año 1992 y Tucumán con la ley 6253 del año 1991. Información relevada por Federico

Finalmente, hay que tener en cuenta que la República Argentina es parte de un gran

número de convenios internacionales en materia ambiental y de recursos naturales los

cuales a partir de la reforma constitucional de 1994 poseen una jerarquía superior a las

leyes y obligan al conjunto de los niveles jurisdiccionales a cumplir con su letra y objetivos

(art. 75 inc. 22 CN) .14

No obstante ello, y como se menciona previamente, las provincias ofrecieron

históricamente un desarrollo heterogéneo en cuanto a exigencias ambientales se refiere,

lo que fundamentó la necesidad de contar con un piso mínimo común en el territorio.

Estas circunstancias ofrecen entonces un marco legal con leyes de presupuestos mínimos

de protección ambiental que se encuentran vigentes y que presentan una situación

diversa en cuanto a su aplicación, ya se trate de los ámbitos ejecutivos nacional,

provincial y municipal, como así también del Poder Judicial. Es que conforme ya se

adelantara, nuestro sistema jurídico surge de la misma Carta Magna que establece el

Sangalli, FARN.

14 La República Argentina ha aprobado y ratificado los siguientes convenios y acuerdos internacionales: el

Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley Nº 24.375, B.O. 06/10/94, Rat. 22/11/94), el Convenio Marco sobre Cambio Climático (Ley 24.295 B.O. 11/01/94, Rat. 11/03/94), el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (Ley Nº 23.922, B.O. 24/04/91, Rat. 27/06/91), el Convenio de Rótterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional (Ley Nº 25.278, B.O. 3/08/2000, Rat. 11/06/2004), el Convenio de Estocolmo sobre Reducción y Eliminación de Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs) (Ley Nº 26.011, B.O. 17/01/2005, Rat. 25/01/2005), el Convenio de Viena para la protección de la Capa de Ozono (Ley Nº 23.724, B.O. 23/10/89, Rat. 18/01/90) y el Protocolo de Montreal (Ley Nº 23.778 y enmiendas de Londres, Copenhague, y Montreal aprobadas por leyes 24.167, 24.418 y 25389, B.O. 1/06/90) , la Convención sobre lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación (Ley Nº 24.701, B.O. 22/10/96, Rat. 6/01/97), El acuerdo sobre la Conservación de Albatros y Petreles (ACAP), 2001, en vigor desde el 1° de febrero de 2004, ratificado por Argentina el 26/08/2006, La Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS), 1979, en vigor desde el 1° de noviembre de 1983. El acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar (AC), 1993, en vigor desde el 24 de abril de 2003. - Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Natural y Cultural (WCH, 1972) aprobada por Ley Nacional 21.836, aceptada por Argentina el 23/08/1978 y la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (RAMSAR), aprobada por Ley Nacional Nº 23919 y ratificada por Argentina el 24 de abril de 1991. Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por Ley Nacional Nº 24.071 y ratificado el 03/07/2000. Relevamiento realizado por Federico Sangalli, FARN.

deslinde de competencias entre la Nación y las provincias. Así junto con el art. 41 3er pá-

rrafo de la CN, se aplican los principios generales del art. 121 CN que estipula que las

provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación, producto del cual, la Nación

sólo posee una competencia de excepción. Sin embargo esta competencia posee una

jerarquía superior con respecto a la provincial conforme lo establece el propio texto

constitucional. Asimismo, la CN dispone en su art. 124 que “corresponde a las provincias

el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” lo que implica el

ejercicio de la jurisdicción sobre los recursos naturales por parte del gobierno local. Pero

como se ha señalado, las provincias han efectuado una delegación a la Nación para que

establezca los “presupuestos mínimos de protección ambiental”, los que sin lugar a dudas

se aplicarán al uso de los recursos naturales. Es por ello que esta delegación deberá sólo

ser ejercitada bajo la condición de que no signifique una quita respecto al dominio que

poseen las provincias sobre los mismos.

En este contexto, tanto la Ley General del ambiente como las leyes de presupuestos

mínimos en materia de acceso a la información pública ambiental, residuos industriales,

domiciliarios, de PCBs y de bosques nativos, otorgan al COFEMA funciones

fundamentales en cuanto a la coordinación de políticas ambientales en el país. Los

cambios de funciones conferidos a este órgano coordinador por dichas leyes están

requiriendo que el organismo se reorganice y supere los problemas de disenso entre

jurisdicciones, por fórmulas de consenso y cooperación.

En este sentido, el COFEMA se ha expedido a través de diversas resoluciones desde el

año 2002 acerca de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental y su

aplicación. Si bien existió tensión entre las autoridades provinciales y la autoridad nacional

por el alcance brindado al concepto “norma de presupuesto mínimo de protección

ambiental” presente en el artículo 41 de la Constitución Nacional, podemos considerar

que dicha situación, focalizada principalmente en el alcance de las facultades de la

autoridad nacional en cuanto a la reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos,

comenzaría a orientarse en un esfuerzo mancomunado que se ha traducido en la

reglamentación de la Ley de PCBs por parte del PEN con acuerdo previo del COFEMA.15

15 Ver Decreto PEN 853/2007. Reglamentación de la Ley 25.670. Las resoluciones del Cofema hasta el año 2006 están en la página web que se señala en esta nota. Lamentablemente no están disponibles las del año

No obstante ello, existen aún tareas pendientes en cuanto a funciones en las cuales el

COFEMA y la Autoridad Nacional deben involucrarse para hacer realidad la

implementación de un conjunto de mandatos incluidos en las leyes de presupuestos

mínimos.

Asimismo, y principalmente desde el año 2004, el COFEMA ha presentado al Congreso

Nacional opiniones y comentarios respecto de proyectos legislativos.

En consecuencia, tal como surge del desarrollo del tema, en virtud de las resoluciones del

COFEMA y el intercambio existente con el Congreso Nacional, podemos considerar que

este organismo ha adquirido un rol de mayor importancia en relación a las leyes de

presupuestos mínimos, y la comunicación con el Poder Legislativo Nacional se ha

acrecentado en relación a los proyectos de leyes de esta índole y en algunos casos a su

modificación (aguas, residuos industriales y de actividades de servicios y residuos domi-

ciliarios). No obstante ello, el COFEMA se ha convertido en muchos casos en el ámbito

propicio para la crítica de las leyes existentes en la materia, principalmente en lo atinente

al tratamiento de las mismas de las funciones relativas a las provincias y a la nación,

actuando esto en detrimento de la implementación de estas normas. 16

Cuando nos referimos a la implementación de las leyes de presupuestos mínimos que

están vigentes, nos encontramos con dos tipos de normas. Por un lado, aquellas normas

que por sus características son directamente aplicables y no requieren necesariamente de

reglamentación posterior, tales como los principios de política ambiental de la LGA. Por

otro lado, aquellas normas que, no obstante constituirse como claros requerimientos,

necesitan de una reglamentación posterior de la autoridad de aplicación para poder ser

ejecutadas adecuadamente, tal es el caso del Plan Nacional de Gestión y Eliminación de

PCBs, el cual debe ser formulado e implementado por la autoridad de aplicación nacional

2007 y 2008 No obstante ello, ya la Resolución COFEMA Nro: 95/2004 sobre proyecto de reglamentación de PCBs se manifestaba acerca de este tema. http://www.ambiente.gov.ar/?aplicacion=Normativa&tiponorma=4&idseccion=32&idpais=10&provincia=0&formulario=grupo 16

Ver al respecto Res. 80/04 y Res. 92/04 del COFEMA http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/res80_04.htm y http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/res92_04.htm

en el ámbito del COFEMA, de conformidad a la LPCBs17. Otro ejemplo en este sentido es

la determinación de los niveles de riesgo de residuos industriales y de actividades de

servicios en la cual la autoridad nacional debe entender y concertar con el COFEMA, de

conformidad a la LRI.18

Cabe destacar, sin embargo, que la doctrina constitucional al distinguir las normas

operativas de las programáticas señala que esa diferenciación no significa que sólo las

primeras posean efectos jurídicos.19 Al respecto se expresa que además de importar la

nulidad de las normas que contradigan su espíritu, las cláusulas programáticas exigen su

reglamentación normativa dentro de plazos razonables. Esto trae como consecuencia que

en caso de no efectuarse la reglamentación correspondiente, esta omisión deberá ser

suplida por los tribunales, al menos en situación de extrema necesidad.20 De esta forma,

no sólo existen acciones positivas inconstitucionales, sino también omisiones de esta

índole que legitiman la actividad judicial en forma supletoria.21 En este sentido, es

importante destacar la labor que han desarrollado y llevan a cabo los magistrados en

cuanto a la implementación de las leyes de presupuestos mínimos de protección

ambiental.22

En este marco, podemos entonces considerar que existen asignaturas pendientes en

virtud tanto de la implementación y observancia de las cláusulas de las leyes de

presupuestos mínimos que no requieren de reglamentación, como, asimismo, de la labor

17 Art. 11 inc. b) Ley 25.670.

18 Ver al respecto los arts. 7 y 57, inc. A) y C) de la LRI. Cabe destacar que en relación a este punto en

particular, el COFEMA comunicó al Senado en una misiva en la cual propone modificaciones a la ley 25.612, que resulta técnicamente imposible concertar y unificar estos niveles y, que basar un presupuesto mínimo en niveles de riesgo y no en una propiedad intrínseca de un residuo, imposibilita la operatividad de la ley. Fuente: Misiva dirigida al Sr. Presidente del Senado de la Nación el 27/12/04, recibida el 10/02/05.

19

Conforme lo señala Morelli, Mariano G. en ”La justicia social y su protección jurisdiccional”. Consideraciones con ocasión de un caso Judicial. Revista Temática de Filosofía del Derecho Nº 7, 2003/2004.

20 Ver al respecto: Bidart Campos, Germán J (1987) “Las obligaciones en el derecho constitucional”. Año 1987. Ed. Ediar. 21 Ver fallos de la CSJN (7/07/92) “Ekmekdjian, Miguel Angel c/Sofovich, Gerardo s/Amparo” y SCBA (29/05/02) “Sociedad de Fomento Cariló c/ Municipalidad de Pinamar” 22 Un antecedente de envergadura en este sentido se presenta en el caso “Mendoza, Beatriz c/ Estado

Nacional y otros/daño ambiental, Corte Suprema de Justicia de la Nación ”. Ver asimismo Duverges,

Dolores “ La Justicia y los Presupuestos mínimos de protección ambiental” En Di Paola, María Eugenia

(Ed) (2006) Presupuestos mínimos de protección ambiental II. Recomendaciones para su implementación y

reglamentación. FARN-UICN.

de las autoridades en cuanto a la elaboración de los textos reglamentarios de las

cláusulas que si lo requieren. En suma a los antecedentes ya señalados relativos a estas

leyes, no podemos desconocer y quizás esto también se presenta como consecuencia de

este prolegómeno, que la falta de consenso entre las autoridades nacional y provinciales y

de la CABA que conforman el COFEMA, no debería afectar la ejecución de las normas

sino actuar a favor de su implementación ya que es deber de las autoridades en ejercicio

del poder de policía cumplir con este cometido23.

Anhelamos que el paso que se ha dado con la reglamentación de la ley de PCBs sea

continuado por la concreción de las tareas encomendadas en el resto de las leyes de

presupuestos mínimos. Asimismo es menester señalar que el Cofema desde su creación

no ha incorporado a su estructura mecanismos de participación ciudadana. La

coordinación de políticas, sobre la base del diálogo, los acuerdos y la participación, son

precisamente un fundamento de la constitución del COFEMA, cuando en su Acta

Constitutiva se declara y reconoce que “la preservación y conservación del ambiente en el

territorio del país requiere para el mejoramiento de la calidad de vida una política

coordinada y participativa, en virtud de que el sistema ambiental es una complejidad que

trasciende las fronteras políticas provinciales”.

Inclusive, se hace mención en el mismo Pacto Federal Ambiental a este mandato cuando,

en el quinto punto de acuerdos, se establece que “en materia de desarrollo de una

conciencia ambiental, los Estados signatarios se comprometen a impulsar y adoptar

políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y

participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación del ambiente.”

Por esta causa, en el mes de octubre del año 2007, un conjunto de organizaciones de la

sociedad civil realizó una presentación ante el COFEMA solicitando se abriera una

instancia de participación ciudadana en su seno. En el mes de septiembre de 2008

comenzó a reunirse una comisión creada a tal efecto y se encuentra en análisis una

propuesta de reglamento elaborada por las organizaciones en dicho ámbito.

VII. Tendencias en Latinoamérica

Si tenemos en cuenta la realidad de otros países de América Latina, en relación a

aspectos tales como la existencia de leyes generales del ambiente, el rol de los diversos

niveles jurisdiccionales y la conformación de los organismos especialmente creados para

la coordinación institucional, podemos considerar las siguientes tendencias. 23

En cuanto a la normativa ambiental, tanto los sistemas federales como unitarios presentan

una tendencia marcada de considerar la necesaria protección del ambiente y los recursos

naturales que deben procurar las normas. Generalmente son los gobiernos centrales

quienes fijan pautas básicas de cumplimiento obligatorio en todo el territorio, que luego los

gobiernos locales deben complementar de acuerdo a las necesidades específicas. Esto

se presenta en mayor o menor medida en cuanto se trate de una estructura unitaria, en la

cual el peso del gobierno central es mayor (ej. Chile, Uruguay), o de una estructura

federal (ej. Argentina, Brasil), en la cual el rol de los gobiernos provinciales o estaduales y

municipales posee un rol de mayor preeminencia.

Esta consideración básica de coherencia o protección mínima respecto de la normativa

ambiental se vincula a un concepto fundamental, cual es la consistencia territorial de las

políticas ambientales, promoviendo que no se favorezca ningún tipo de competencia

desleal entre regiones que se base en las externalidades negativas de emprendimientos e

industrias. A tal fin, mediante la consideración de aspectos y requerimientos básicos

comunes, puede tender a evitarse que debido a políticas ambientales desiguales, el

desarrollo de un área geográfica se fundamente en el desequilibrio ambiental de otras

áreas.

Por su parte, los mecanismos de coordinación formales constituyen herramientas de

suma importancia tanto en la realidad de los países de estructura federal como unitaria.

En este sentido, puede observarse que en diversos países debe existir representación de

sectores no gubernamentales en los organismos de coordinación (ej. Brasil, Chile,

Paraguay, Uruguay), mientras que esta realidad está comenzando a cambiar en

Argentina.

Junto a estos aspectos, se presenta en forma conjunta la necesidad de fortalecimiento del

23 Ver Di Paola M.E. y Sabsay D.A. Implicancias de la organización institucional y cumplimiento de las normas ambientales, Tomo III de la obra colectiva “Perspectivas sobre Derecho Ambiental y la Sustentabilidad.”, 2006, EUCASA (Editorial de la Universidad Católica de Salta), Pág.317 a 340.

rol de los gobiernos locales. Este concepto, basado en el principio de subsidiariedad y la

proximidad del vecino al municipio y su mayor capacidad para participar en la cosa

pública y por ende en las decisiones ambientales comunes, es fundamental a la hora de

resolver los problemas más cercanos a la comunidad y a la realidad cotidiana del

ciudadano. Ahora bien, los mecanismos de control y participación serán fundamentales

para lograr que la gestión municipal y la transparencia vayan de la mano.

Entendemos que la organización institucional y los sistemas de coordinación no

garantizan per se la ejecución de las normas ambientales, mas conforman un pivot

fundamental para que diversos instrumentos que se vinculan directa o indirectamente a la

ejecución de las normas puedan utilizarse de mejor forma.

La consideración de planificación de las actividades de aplicación y cumplimiento de las

normas ambientales, y la construcción de programas en tal sentido, con indicadores de

gestión para su evaluación y la transparencia de la gestión hacia la comunidad, constituye

otro aspecto que debería conformar el abecé de las instituciones responsables de

implementar las normas ambientales.

En este sentido, no puede dejar de mencionarse la importancia que ha cobrado en Chile

la Evaluación de desempeño ambiental realizada por OCDE y CEPAL, y el impacto que

ya ha comenzado a tener en la institucionalidad ambiental de ese país. Sería sumamente

auspicioso que los distintos países de Latinoamérica tuvieran en cuenta la utilización de

este tipo de herramientas en sus ámbitos para perfeccionar la implementación de la

normativa ambiental. 24

24 Como consecuencia de la Evaluación de desempeño ambiental realizada por OCDE y CEPAL en Chile,

recientemente el Poder Ejecutivo Nacional de Chile presentó un proyecto de ley que crea el cargo de presidente de la CONAMA, confiriéndole el rango de Ministro, con la finalidad de otorgar un lugar de mayor importancia a la institucionalidad ambiental del pais. Un aspecto de envergadura a tener en cuenta es que esto no alteraría la estructura orgánica de la comisión. En este sentido, ha podido constatarse que la Evaluación de desempeño ambiental mencionada, se ha constituido como un elemento de suma importancia para la gestión de la administración de Chile respecto de sus recomendaciones y apreciaciones, entre las cuales podemos mencionar, en relación a los aspectos institucionales, las relativas al desarrollo y fortalecimiento de las instituciones ambientales a nivel nacional y regional, de los marcos

VIII. Conclusiones

Frente a la subsistencia de diversos interrogantes en materia de definición e

implementación de las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, hemos

abordado a vuelo de pájaro, los antecedentes que brinda nuestro marco jurídico

institucional como así también, el desarrollo que en la materia ha llevado a cabo el

COFEMA, el principal organismo de coordinación en el marco del Sistema Federal

Ambiental, de conformidad a la Ley General del Ambiente.

Asimismo hemos hecho una referencia a otros países latinoamericanos, los cuales

ofrecen organismos con objetivos de coordinación que poseen en algunos casos,

funciones similares a las del COFEMA. En tal sentido, entendemos que, el rol del

COFEMA es fundamental, y que, dado que no posee representación de la sociedad civil ni

de otros sectores en su seno, resulta de gran importancia el proceso de involucramiento

que ha comenzado a llevarse a cabo por requerimiento de las organizaciones de la

sociedad civil, el cual debería instrumentarse mediante mecanismos formales de

participación.

En cuanto a las leyes de presupuestos mínimos, su implementación y reglamentación,

observamos dos aristas que surgen del análisis realizado. Por un lado, en las relaciones

con el Congreso Nacional, el COFEMA ha acrecentado las comunicaciones relativas a los

proyectos legislativos en la materia y ha propuesto modificaciones a leyes existentes. No

obstante ello, en vinculación a las leyes vigentes de presupuestos mínimos de protección

ambiental, existen aún tareas pendientes, ya que ha sido sumamente dificultoso que en

su seno se propenda a consensos básicos entre la Nación, las provincias y la CABA en

relación a la implementación y reglamentación concreta de dichas leyes. En tal sentido,

entendemos que se trata de un tema que requiere de un accionar proactivo de cada una

de las autoridades en ejercicio del poder de policía ambiental.

En esta línea, otro rol que es de suma importancia y que se encuentra considerado en

gran parte de las leyes de presupuestos mínimos, es el que le compete a la autoridad

nacional. Más allá de las discusiones del alcance de la competencia en materia de

reglamentación de presupuestos mínimos de protección ambiental, como observamos,

normativos, de la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso a través del establecimiento de un órgano de inspección ambiental, y el desarrollo de indicadores para medir el desempeño ambiental con respecto a objetivos nacionales y a compromisos internacionales.

surge tanto de las resoluciones del COFEMA, como así también de las conclusiones de

los diversos talleres, que dicha autoridad posee competencia para proceder a la

reglamentación de las normas con el alcance brindado por la Constitución Nacional, art.

99 inc. 2. En tal sentido, allí también existe aún una asignatura pendiente, que no puede

dejar de soslayarse.

Estimamos de suma importancia se propenda a acciones concretas que tiendan a la

implementación y reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, tal como ha

ocurrido con la reglamentación de la ley de PCBs.

Enfatizamos también que resulta imprescindible, con la finalidad de fortalecer las

instituciones, su coordinación y la implementación de las normas ambientales, que exista

un verdadero canal de diálogo con la comunidad, incorporando la participación ciudadana

al proceso de toma de decisión, en este caso, destinado a la implementación y

reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, en aras del logro del desarrollo

sustentable.