consejo de la judicatura y juicio oral penal en …ello, la fuerza de la tradición romano-canónica...

Coordinador: Magistrado Jorge Luis Mancillas Ramírez

Maestro Catarino García Herrera

Consejo de la Judicaturay Juicio Oral Penal

Temas Selectos

en Nuevo León

Primera edición: 2011

D.R.© Consejo de la Judicatura del Estado de Nuevo León

15 de mayo 423 Orienteentre Escobedo y Emilio Carranza

zona centro Monterrey, Nuevo LeónMéxico, C.P. 64000

Impreso y hecho en México

Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido de la presente obra, haciendo mención de la fuente. Los trabajos publicados, no expresan necesariamente, el punto de vista del Poder Judicial del Estado de Nuevo León. El contenido es

responsabilidad del autor.

CONSEJO EDITORIAL

Magistrado Jorge Luis Mancillas RamírezPresidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura

Mtro. Francisco Javier Gutiérrez VillarrealConsejero de la Judicatura

Lic. Raúl Gracia GuzmánConsejero de la Judicatura

Lic. Alan Pabel Obando SalasSecretario General de Acuerdos del Pleno del Consejo de la Judicatura

Dra. Myrna Elia García BarreraDirectora General del Instituto de la Judicatura

Dra. Jaanay Sibaja NavaCoordinadora de Carrera Judicial

Mtra. María Antonieta LeijaCoordinadora de Carrera Judicial

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ÍNDICE

Prólogo 1

1. La reforma penal y los juicios orales 5

2. El Consejo de la Judicatura como opción en el sistema legal de Nuevo León 11

3. El rol del Consejo de la Judicatura en la implementación del nuevo sistema procesal penal oral 65

4. Aproximación a los mecanismos alternos de solución de controversias en el sistema acusatorio y juicio oral penal 76

5. Nuevo sistema de defensa penal pública como exigencia de la reforma procesal penal 100

6. Aspectos prácticos sobre la implementación del sistema acusatorio y juicio oral. Caso Nuevo León. Su vinculación con la reforma constitucional de 2008 109

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PRÓLOGO

No puedo dejar pasar la oportunidad para dejar constancia escrita de admiración y respeto a uno de los abogados más sobresalientes del foro neolonés: el Maestro Catarino García Herrera. Es significativa la distinción de coordinar un libro en su honor y merecido homenaje, merced a que se trata de un jurista –en toda la extensión del término- que se ha dedicado a la investigación científica y a la función jurisdiccional, en esta última portando el alma y alto sitial de la toga.

Expresar palabras del maestro Catarino García Herrera es reconocer al entrañable y sincero amigo, al catedrático por vocación, al guía y ejemplo de incontables abogados. Es digno de subrayar que en su actividad docente sobresalió su siempre acostumbrada amabilidad, su trato digno al estudiante, y principalmente su claridad y profundidad de exposición. Escucharlo en su cátedra es realmente una experiencia enriquecedora por su buen manejo de la oratoria, a la par, de que en cada una de sus clases sitúa en evidencia su amplio catálogo de conocimientos en las ramas de: Teoría general del proceso y derecho procesal civil y penal.

En el rubro académico y, fundamentalmente, en su alma mater: la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Nuevo León, ha fungido como secretario y subdirector académico. También fue director de esa facultad en el periodo 1986-1991. Ha sido profesor de las asignaturas de teoría general del proceso y derecho procesal, actualmente es coordinador del programa de formación de profesores para la introducción de los juicios orales.

Sus obras y colaboraciones para libros son numerosas, tanto a nivel nacional como en el ámbito internacional, destacando: El orden constitucional y la legislación procesal de Nuevo León; El Consejo de la Judicatura como opción en el sistema legal de Nuevo León; Exposición de motivos de la reforma constitucional y orgánica del sistema de justicia

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CONSEJO DE LA JUDICATURA Y JUICIO ORAL PENALEN NUEVO LEÓN

penal del estado de Nuevo León (comp.); Exposición de motivos de la reforma de justicia procesal penal en el estado de Nuevo León (comp.); Exposición de motivos y legislación de la reforma integral del sistema de justicia para adolescentes del estado de Nuevo León (comp.).

Además de sus actividades de docencia, llama la atención su camino recorrido dentro de lo que ahora se denomina sistema de carrera judicial, pues dentro del Poder Judicial laboró ocupando los cargos de escribiente, secretario de primera y segunda instancia hasta llegar a las categorías de Juez, Magistrado y Consejero de la Judicatura. En el rubro formal y materialmente jurisdiccional (Magistrado y Juez) destacó siempre por la calidad y brillantez de sus resoluciones. Como Consejero de la Judicatura tuvo una actuación decidida y sobresaliente en las reformas de justicia oral penal, de justicia para adolescentes, y de justicia oral civil y familiar.

El libro que ahora se presenta es un esfuerzo para llevar a los lectores un conjunto de reflexiones en torno a los temas del Consejo de la Judicatura y del juicio oral penal. Para el autor, la reforma del sistema de justicia en dicha materia no tiene precedente y, como producto final, opta por implementar el modelo del proceso penal acusatorio. Destaca que éste no se trata de una figura extraña al sistema y cultura de nuestro país, por el contrario, encuentra su fundamento pleno y justificación, en la ideología de los constituyentes y en el contenido de los acuerdos o convenios internacionales que se han celebrado en materia de derechos humanos.

Por lo que hace a la institución del Consejo de la Judicatura, explica su genética y afirma que es una institución de carácter técnico que gobierna la administración, disciplina y vigilancia del Poder Judicial. Dice que es necesario que las entidades federativas tengan un Consejo de la Judicatura fundamentalmente para que éste haga las tareas administrativas y de gobierno que obstaculizan de manera considerable las funciones jurisdiccionales de los tribunales mexicanos, que son las que deben tener un carácter preeminente sobre las primeras. También

para que se fortalezca la independencia de los jueces en su trabajo y, en última instancia, la dignidad misma del Poder Judicial.

En artículo por separado, sobresale la minuciosa investigación de que a los Consejos de la Judicatura les corresponde generar las condiciones necesarias en los tribunales –a través de un plan integral y viable de ejecución gradual de decisiones y metas definidas-, que faciliten la implementación de los juicios orales.

Otro tema que trata el autor son las salidas alternativas dentro del sistema acusatorio y sostiene enfáticamente que éstas representan soluciones de alta calidad, verdaderos equivalentes funcionales de una sentencia: atienden a las necesidades específicas del conflicto, apuntando a las posibilidades de rehabilitación del imputado, a la prevención de que los hechos vuelvan a repetirse, al interés o temores concretos de la víctima o de terceros, o bien a alguna combinación de éstas; evitándose al mismo tiempo, el contagio criminal que representa la cárcel para el imputado y la violencia secundaria que las penas inevitablemente conllevan. Afirma que el empleo de las salidas alternas, de las facultades discrecionales otorgadas al Ministerio Público y los procedimientos simplificados, han producido el efecto de hacer real el principio de selectividad de los casos y han desahogado el sistema, de tal manera que se ha apreciado una disminución del flujo de asuntos a los tribunales judiciales.

No escapa de la pluma del autor una figura de suma importancia dentro del proceso penal: la defensa pública. Aquí argumenta que la reforma lleva inexcusablemente a la necesidad de fortalecer al órgano que presta el servicio de defensa pública a fin de que éste sea capaz de cumplir con los principios de calidad, responsabilidad, eficacia y excelencia, siempre en beneficio de la ciudadanía, es decir, los justiciables. No quiero concluir, sin antes evocar mi más sincero reconocimiento y homenaje al maestro Catarino García Herrera quien ha sabido conducir su camino bajo los principios de sencillez, humildad, rectitud y probidad. En su carrera universitaria, con su sabiduría y

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LA REFORMA PENAL Y LOS JUICIOS ORALES

ÍNDICE: 1. Desarrollo. 2. Caso Nuevo León. 3. Fuentes.

1. DESARROLLO

La reciente reforma jurídica de Nuevo León no tiene precedente alguno, al impulsar un verdadero cambio al esquema tradicional del trabajo judicial. Se tocan estructuras de viejo cuño y se produce una renovación de los métodos, contenido y objeto del proceso jurisdiccional en las materias constitucional, penal y civil. Nuevo León y con él México, se unen al vigoroso movimiento latinoamericano de modernización del sistema de justicia penal optando por la implementación de mecanismos eficientes y eficaces que transparenten el quehacer de los operadores del derecho, adecuando así el sistema penal a las exigencias de un Estado democrático. Siguiendo la ideología de los códigos más avanzados, se plantea como uno de sus objetivos fundamentales impulsar la observancia del principio del “debido proceso”; que en nuestro lenguaje nacional se puede traducir, aunque con una connotación más limitada1, en las formalidades esenciales del proceso, que si bien es la columna vertebral del sistema jurídico mexicano dista mucho de tener plena vigencia en la realidad. En el lenguaje del legislador local2, el debido proceso significa concretamente la vigencia en el proceso de los siguientes postulados:


1 COUTURE E. J. en, “El debido proceso como tutela de los derechos humanos”, La Revista de Derecho…, explica que en el derecho anglosajón la garantía del debido proceso legal es referida no sólo a los aspectos procesales, sino también al aspecto de la aplicación material de la ley. 2 Vid. las exposiciones de motivos del Decreto n.° 118 publicado en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 28 de julio de 2004 y Decreto n.° 150 publicado en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 10 de diciembre de 2004.

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claridad de exposición, sembró inquietudes entre sus jóvenes alumnos (ahora muchos de ellos distinguidos profesionistas), los llevó desde el sendero de la reflexión hasta la nada fácil conquista de la ciencia del derecho. En tanto, en el ejercicio profesional de la abogacía (siendo su mayor parte dentro del Poder Judicial) llama sobremanera la atención su brillantez y técnica jurídica.

Magistrado Jorge Luis Mancillas Ramírez

Presidente del Tribunal Superior de Justiciay del Consejo de la Judicatura del Estado de Nuevo León

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imparcialidad, competencia e independencia del juzgador; juicio oral público, concentrado y contradictorio celebrado ante un juez o jurado; igualdad procesal; presunción de inocencia; derecho a ser juzgado en plazo razonable; derecho a una debida defensa; inadmisibilidad o exclusión de pruebas ilícitas y la prohibición de doble juzgamiento penal por los mismos hechos. No cabe duda que dichos principios se encuentran acogidos en los arts. 14, párr. 2; 16, párr. 1; 19, párr. 1; 21, párr. 1; y 102, apartado A, párr. 2, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que incluso perfilan la presencia del sistema acusatorio. No obstante ello, la fuerza de la tradición romano-canónica en México, derivada de la aplicación del derecho español, llevó a asimilar los lineamientos del proceso inquisitivo que privilegia la escritura sobre la oralidad y, por ende, la forma sobre el derecho sustancial.

Es importante señalar que la compatibilidad del sistema acusatorio con las normas constitucionales es reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversas resoluciones pronunciadas por el Pleno del más Alto Tribunal Judicial de la República, al sostener que de la interpretación armónica y sistemática de los artículos constitucionales citados se desprenden por una parte, el principio del debido proceso que exige respeto a las formalidades esenciales del procedimiento; y, por la otra, el principio acusatorio mediante el cual corresponde al Ministerio Público la persecución de los delitos y probar la existencia de estos, validando la presunción de inocencia a favor de toda persona sometida a un proceso penal3.

Además, ese ideario es sustentado expresamente por México en materia de política exterior, al firmar tratados internacionales que

reafirman la vigencia de los principios del debido proceso4. Luego entonces, el fundamento del debido proceso y del sistema acusatorio, se encuentra en la misma esencia del sistema constitucional vigente. En resumen, la implementación del modelo del proceso penal acusatorio es inaplazable y sin duda se ajusta perfectamente a los principios contenidos en nuestra Carta Magna de 1917, a la tradición jurídica mexicana, a la postura asumida expresamente por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a lo más selecto de la doctrina nacional. No se trata de una figura extraña al sistema y cultura de nuestro país, por el contrario, encuentra su fundamento pleno y justificación en la ideología de los constituyentes y en el contenido de los acuerdos o convenios internacionales que se han celebrado en materia de derechos humanos.

Volviendo al contenido de las reformas, el eje sobre el cual gravita el nuevo esquema del proceso penal, según el propio legislador, lo es el juicio “predominantemente oral”5. Éste se desenvuelve sobre la base de la acusación y de los principios de oralidad, inmediación, publicidad, contradicción, concentración y continuidad. Pero, para que estos principios tengan vigencia práctica el Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León (en adelante CPPNL) fortalece la estructura general del proceso penal desde la etapa de preparación de la investigación hasta la de juzgamiento, presentando opciones para

4 Sobre esta materia México ha celebrado los siguientes tratados internacionales: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, mediante resolución 2200(XXl), del 16 de diciembre de l966, y entró en vigor el 23 de marzo de 1976. México ratificó dicho Tratado, el 24 de marzo de 1981, y se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 20 de mayo de 1961. Y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos el 22 de Noviembre de 1969 en San José de Costa Rica y entró en vigor el 18 de julio de 1978. México la ratificó el 24 de marzo de 1981 y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981. Este documento, en su art. 8, bajo el rubro “garantías judiciales” consigna los mismos derechos que el anterior pacto internacional. 5 Vid. el art. 553 del Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León.

3 Cfr. Novena Época. Instancia: Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T. XVI, agosto de 2002, pg. 14, tesis: P.XXXV/2002. “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL PRINCIPIO RELATIVO SE CONTIENE DE MANERA IMPLÍCITA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.


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descongestionar los trámites, regulando salidas anticipadas o alternas del conflicto penal. De esa manera se contemplan las figuras de las actas circunstanciadas, el no ejercicio de la acción penal, el archivo de la averiguación previa, la mediación y conciliación, la suspensión del procedimiento a prueba del procesado, el procedimiento abreviado, además de las formas tradicionales de terminación del proceso. Se busca disminuir el flujo de asuntos que actualmente representan para los jueces, uno de los problemas más graves por resolver.

Los apuntados cambios, en conexión con la dinámica que vive nuestra comunidad, impulsan a trabajar en el desarrollo del juicio oral, como herramienta fundamental para darle a aquélla una respuesta eficiente, efectiva y oportuna.

2. CASO NUEVO LEÓN

En Nuevo León, ya está operando el proceso de transformación cultural que conlleva el predicho cambio legislativo. Operadores judiciales y ministeriales, abogados de la defensa pública y privada, así como las universidades están actualizando los esquemas de trabajo y enseñanza, ello con el fin de adquirir habilidades y destrezas que la nueva visión del proceso penal requiere, pero sobre todo conscientes del cambio mental y cultural que debe enfrentarse. El cambio sustancial está más en la erradicación de valores culturales arraigados a las seculares formas de enjuiciamiento inquisitivo, en la creación de nuevos valores procesales y éticos que identifiquen al abogado en cualquiera de sus expresiones profesionales con una misión social: la de contribuir a la prevención y solución de conflictos, la protección de los bienes jurídicos fundamentales y el logro de la paz como elemento indispensable para el desarrollo y progreso nacional6. En el estado se han generado grandes expectativas y un interés inusitado, incluso en importantes sectores de la sociedad civil, escuelas

de derecho, colegios de abogados, jueces y comunidad en general. Todos han participado en el proceso de inculturación, que incide en la necesidad de modificar actitudes y valores del ejercicio profesional. En resumen, se trata de un cambio histórico con rompimiento de paradigmas. Finalmente, como condicionantes para lograr el éxito de la reforma se requiere de la definición y aplicación de estrategias de ejecución interinstitucional e interdisciplinarias a corto, mediano y largo plazo. A tales efectos, se necesita de la amplia difusión del nuevo sistema a toda la comunidad y en especial a la jurídica, la evaluación progresiva de resultados y la toma de decisiones oportunas. Es urgente el diseño e implementación de una infraestructura administrativa para facilitar la toma de decisiones de los tribunales de juicio oral mediante el reemplazo del papeleo que integra el expediente judicial lo que ha de dar paso a un sistema de audiencias orales que obliga a cambiar completamente la forma de organizar y administrar el trabajo de los jueces, utilizando para ello el sistema de registros que se obtienen con el uso de sistemas informáticos. La experiencia en otros países ha evidenciado que mantener la misma infraestructura y organización de los tribunales, ha sido la causa del fracaso del sistema acusatorio7.

3. FUENTES

Autores

COUTURE, E. J. “El debido proceso como tutela de los derechos humanos”, La Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, n.º 8-10, 1952.

6 GARCÍA, C. Técnicas del juicio oral…, pg. 3

7 La reforma en Nuevo León del Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León se dio en dos etapas. La primera según Decreto n.° 118 publicado en el Periódico Oficial, el 28 de julio de 2004. La segunda según Decreto n.° 150 publicado en el Periódico Oficial, de fecha 10 de diciembre de 2004. Ambos documentos se encuentran precedidos de su respectiva exposición de motivos, que se sugiere consultar.


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GARCÍA, C. Técnicas del juicio oral en el sistema penal de Nuevo León. México: Consejo de la Judicatura del Estado de Nuevo León, 2004.

Normas y resoluciones

Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo LeónDecreto n.º 118, publicado en el Periódico Oficial, 28 de julio de 2004Decreto n.º 150, publicado en el Periódico Oficial, 10 de diciembre de 2004

EL CONSEJO DE LA JUDICATURA COMO OPCIÓN EN EL SISTEMA LEGAL

DE NUEVO LEÓN

ÍNDICE: 1. Introducción. 2. Antecedentes del Consejo de la Judicatura. 2.1. Doctrinarios. 2.2. Legislativos. Derecho comparado. 2.3. Nacionales. 2.4. Estatal. 3. Naturaleza y estructura del Consejo de la Judicatura. 3.1. Integración. 3.2. Origen de los Consejeros. 3.3. Sistema de nombramiento. 3.4. Duración del cargo. 3.5. Presidencia del Consejo de la Judicatura. 4. Atribuciones del Consejo de la Judicatura. 4.1. Clasificación de las atribuciones. 4.2. Atribuciones conferidas al Consejo de la Judicatura Federal en México. 5. Perfil del Consejo de la Judicatura en México. 5.1. Bases sobre las cuales se sustenta la teleología del Consejo de la Judicatura Federal. 5.2. Reglamentación del Consejo de la Judicatura Federal en la legislación secundaria. 5.2.1. Unidad de Defensoría de Oficio Federal. 5.2.2. Instituto de la Judicatura. 5.2.3. Visitaduría Judicial. 5.2.4. Contraloría. 6. El Consejo de la Judicatura como opción en Nuevo León. 6.1. Regulación jurídica. 6.2. Ideología y bases. 6.2.1. Opinión del foro neolonés. 6.2.2. Tesis que afirma que el Consejo atenta contra el principio de la división de poderes. 6.2.3. Tesis que argumenta que la institucionalización del Consejo de la Judicatura violenta o transgrede la independencia y autonomía del Poder Judicial. 6.2.4. El Consejo de la Judicatura es una institución extranjera que no ha demostrado su eficacia en México. 6.2.5. El Consejo de la Judicatura de Nuevo León es una imitación extralógica del Consejo de la Judicatura Federal. 6.2.6. Con la creación del Consejo de la Judicatura, se incrementa la burocracia y se afecta al presupuesto judicial. 7. Conclusiones. 8. Fuentes.

1. INTRODUCCIÓN

El estudio de la función jurisdiccional debe obedecer a métodos de investigación que permitan obtener una visión integral de todo el sistema

EL CONSEJO DE LA JUDICATURA COMO OPCIÓNEN EL SISTEMA LEGAL DE NUEVO LEÓN

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de justicia. Y a partir de ello, descubrir los aspectos distintivos de las funciones estatales, con el propósito de delinear con claridad la tarea que le atañe al Poder Judicial, en su calidad de factor decisivo del desarrollo y progreso social.

Un marco de referencia general permitirá el acotamiento de un tema en particular y su adecuado tratamiento.

Bajo este esquema metodológico, se abordará uno de los estudios que más ha merecido la atención de la moderna ciencia procesal, de la teoría constitucional y de los sistemas legislativos contemporáneos, se trata del Consejo de la Judicatura como órgano de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial.

En México, éste hizo su arribo en las reformas constitucionales de 1994 y se institucionalizó en el art. 100 de la Constitución Federal1. En Nuevo León, dicho organismo vive su período de gestación. Literalmente se encuentra en la antesala del Congreso del Estado, en espera de nacer a la vida jurídica. Los Diputados integrantes de la Sexagésima Séptima Legislatura emitieron su aprobación a la iniciativa de ley que contiene la llamada reforma judicial. En ésta se comprende la institucionalización del Consejo de la Judicatura, a quien el dictamen aprobatorio califica como “una figura que viene a revolucionar la organización y gobierno del Poder Judicial” 2. La trascendencia de dicha decisión es obvia. Se tocan aspectos estructurales de añeja tradición, al removerse los campos de acción que

el Poder Judicial históricamente ha considerado como propios. A la par, se busca la modernización de las instituciones acorde con la dinámica social, colocando a aquél en el frontispicio de un nuevo siglo. Ahora bien, algo de sumo interés incide en que la teleología del Consejo de la Judicatura, visto desde la óptica del derecho comparado y de su evolución histórico-legislativa, se mantiene en íntima conexión con dos puntos neurológicos de todo sistema de justicia: la independencia de los jueces y el gobierno de la Judicatura, los que la nueva institución pretende fortalecer y garantizar3. La independencia es, a su vez, un principio político que se predica respecto de los jueces y tribunales y, constituye la piedra angular de las constituciones democráticas. La singular importancia de este principio ha alcanzado su universalización al encontrar un espacio en el art. 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el día 10 de diciembre de 1948, y complementada en el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de fecha 16 de diciembre de 1956.

Es importante indicar que para la efectividad del enunciado principio se requiere que el estatuto jurídico de los jueces y Magistrados esté rodeado de garantías que aseguren que en el ejercicio de su función estarán sometidos únicamente al imperio de la ley. El sistema de selección para acceder a la Judicatura, los métodos de promoción y ascenso constituyen, entre otros, eficaces barómetros indicativos del grado de independencia alcanzado por un determinado sistema judicial. En la medida que priven los factores de objetividad, capacidad y mérito, sobre el simple oportunismo político en la designación de los juzgadores, será posible hablar de independencia de los jueces.

3 Así se expresa claramente en la exposición de motivos enviada por el Ejecutivo al Congreso Federal.

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1 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 1994. 2 Dictamen de las comisiones de legislación y puntos constitucionales, justicia y seguridad y protección civil, de organización interna de los poderes y de la administración pública de la LXVII Legislatura Local.


A su vez, la selección y promoción de los jueces se enlaza con el problema de su formación, éste es uno de los retos más importantes que debe resolver el Estado contemporáneo, dada la trascendencia que el Poder Judicial ha alcanzado en el desarrollo de la moderna sociedad que se afana por una vivencial democracia. La formación obedece a la necesidad de contar con una Judicatura preparada que supere el empirismo judicial, y se encuentre dotada de conocimiento técnico-jurídico y que también sea capaz de captar y entender el sentido de los conflictos sociales que se expresan en cada asunto sobre el cual tiene que pronunciarse. Debe entonces profundizarse no sólo en la ciencia del derecho, sino también en otras áreas sociales que le permitan interpretar la realidad como tal, todo ello en función a su delicada misión que le confiere el orden jurídico.

No es necesario un sondeo profundo para sostener que en Nuevo León esta exigencia de formación y capacitación permanente de los jueces es apremiante. Se carece de una verdadera escuela con planes y programas claramente definidos y, sobre todo, estructurada en la propia ley. Estos aspectos enunciados colocan al Consejo de la Judicatura como eje central del cambio porque constituyen materia de su competencia. Por otro lado, la institución que se busca crear incide también en otro punto fundamental de la justicia: el gobierno del Poder Judicial. En las nuevas ideas, la tendencia atentó a la llamada crisis de la justicia, es la abolición del viejo sistema de autogobierno absoluto de la Judicatura para sustituirlo por un nuevo esquema de participación y responsabilidad compartida. Éste busca un ejercicio equilibrado del poder público y que así la división de poderes, de acuerdo con los nuevos vientos del constitucionalismo contemporáneo, sea más que el distanciamiento del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el enroque y combinación de esfuerzos en la consecución del bien común, no sólo en la tarea de administrar justicia, sino en todas las actividades confiadas a la organización estatal.

A la legítima pretensión apuntada, se abona la búsqueda de instrumentos que la universalidad de la ciencia jurídica produce en el mundo para satisfacer los requerimientos administrativos de las complejas organizaciones modernas, dentro de las que se encuentra el Poder Judicial. La expectativa es que, ante la prohibición de la justicia particular, el Estado, por conducto de sus órganos constitucionalmente encargados de dirimir todo conflicto de intereses entre los ciudadanos, ejerza su función en consonancia con el mandato de la Ley Suprema que inspiró a los constituyentes a la consagración de la garantía de acceso a la jurisdicción, en miras a una justicia, con los atributos de pronta, completa, imparcial y gratuita. La razón de lo apremiante de este reclamo está en que la entidad vive una de las más dramáticas épocas de su historia: una expansión demográfica incontrolable, alimentada por corrientes migratorias propias de las grandes metrópolis, un alto índice de desempleo, una transformación urbana acelerada que dio origen a una zona conurbada en la que coinciden personas de los más diversos orígenes regionales, que en su gran mayoría configuran un enorme cinturón de miseria contrastante con otro sector privilegiado en cuanto a recursos materiales4. El alto índice de criminalidad y la dinámica social generada por la participación de la sociedad civil en la construcción de una real democracia, son otras notas propias de la comunidad nuestra. Frente a esta panorámica, debe recordarse que Nuevo León, pionero en el contexto nacional en diversas áreas del quehacer humano, con motivo de la celebración de los quinientos años de su ciudad capital: Monterrey; propició espacios para redefinir rumbos, fijación de nuevas metas, corrección de errores y, en fin, proyectar un modelo de sociedad y de gobierno capaces de enfrentar los retos de un nuevo milenio. Se conjuntaron esfuerzos y el resultado fue un documento en el que

4 Si el área metropolitana sigue con las tendencias de crecimiento demográfico de los últimos años, para el año 2010, su población llegaría a 5.4 millones de habitantes. GRACIA, R. El área metropolitana de Monterrey…

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se contiene el diseño de lo que se quiere en el futuro: los anhelos y aspiraciones por alcanzar.

En el instrumento redactado lamentablemente no hubo participación oficial; es decir, no se percibe la presencia del pensamiento institucional en el tratamiento de la justicia. Esto provoca que su información no sea suficiente y apropiada para una visión adecuada del sistema de justicia local del futuro. Se requiere de un esquema que ubique al Poder Judicial como un auténtico poder, fincado en la independencia funcional de sus jueces; de un servicio público de la administración de justicia que atienda a los fines del Estado contemporáneo de bienestar social y que ubique como punto central de su acción al ser humano en toda su esplendorosa dignidad. Y a la par de lo dicho, en donde el poder del Estado se traduzca, más que una prerrogativa o un camino de acceso a la riqueza fácil, en una oportunidad de servicio a la comunidad. El diseño de un sistema de justicia que garantice la igualdad de las partes ante el juez, el acceso de los marginados a los tribunales y a la asistencia legal más idónea para la defensa o ejercicio de sus derechos. Un sistema que le otorgue al juez y a todo el personal judicial la dignidad que les corresponde por el ejercicio honrado y eficiente de su ministerio, reconocimiento que deberá traducirse en salarios justos, oportunidades de capacitación y acceso a los niveles superiores por métodos de selección predefinidos y democráticos. Una seguridad social con márgenes amplios de operancia, que prevea al final de la jornada, no sólo una jubilación decorosa, sino también un beneficio no sólo en el aspecto de la salud a las familias de los servidores judiciales, también extensivo a los aspectos de orden moral, cultural y social.

Con tenacidad y laboriosidad, cualidades muy características de los regiomontanos, algún día su Casa de la Justicia, se ajustará al modelo dibujado por Rodolfo STAMMLER en su bellísima obra “El juez”, en donde describe la existencia de un templo al que desde lejanas tierras

acudían en tropel peregrinos en busca de ayuda. Sabios sacerdotes velaban en el interior por su cometido de guardar el templo y atender el servicio. Y quien reclamase justicia, salía de allí fortalecido con la clara conciencia de que a cada cual se le adjudicaba con segura mano lo suyo y que el fallo era cumplido inexorablemente5. Para lograr que ese sueño se convierta en realidad, como se han hecho otros muchos que parecían inalcanzables, se requiere de trabajo conjunto y planeado; de un denodado esfuerzo; de un cambio de mentalidad que despoje las viejas concepciones caducas y estrechas, ante la inmensidad del horizonte de oportunidades que cada día, el buen Dios nos ofrece. Una actitud abierta a los retos sin límites. Indudablemente que el cuestionamiento social que aquí se plantea al Poder Judicial local y que constituye el móvil de las reformas, avizora un arduo esfuerzo por realizar. En unidad y trabajo, hasta ahora no han existido para los neoleoneses barreras que no se puedan derrumbar en la construcción de una sociedad digna para las nuevas generaciones. El Consejo de la Judicatura ha sido aceptado unánimemente en múltiples foros y eventos de diversa índole, incluso por el propio Poder Judicial. En su segunda fase, y coincidiendo con un cambio sexenal de autoridades estatales, ha despertado alguna polémica. Pues, por una parte, hay una corriente de rechazo y, por otra, una que promueve y alienta su implementación. Bien por la participación plural y la aportación de ideas que den como resultado más elementos de apreciación a los señores Diputados en la decisión final de la implementación o no del Consejo de la Judicatura Estatal. No debe olvidarse que la eficacia o insuficiencia de la ley sólo podrá captarse en la etapa de su aplicación.

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5 STAMMLER, R. El Juez…, pg. 3


En cuanto a la experiencia, en otros lugares, de la operancia del Consejo de la Judicatura, se observa una clara tendencia a nivel internacional y nacional de ir corrigiendo sus deficiencias, pero no su eliminación del sistema legal. En no pocos casos el demérito proviene de errores en la designación de los Consejeros, quienes arriban al cargo sólo por influencias políticas. La pretensión de este ensayo, por ende, es la de contribuir a clarificar algunos aspectos de orden doctrinal y pragmático que permitan una visión más amplia del Consejo de la Judicatura. Ya que esta institución poco ha logrado un espacio importante en las legislaciones del mundo, contando con el aval de la doctrina más destacada6.

2. ANTECEDENTES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA

Para entender el contenido, concepto y misión de toda institución jurídica es indispensable conocer su génesis. El marco histórico proporciona información sumamente valiosa en cuanto a los orígenes, en relación con su evolución y resultados.

Desde dos ángulos de observación histórica se puede estudiar al Consejo de la Judicatura. Desde el punto de vista dogmático o doctrinal y, legislativo.

2.1. Doctrinarios

Una de las expresiones más evidentes de que la ciencia procesal en México, en la década de los sesentas, se encontraba en una nueva etapa denominada procesalismo científico. Éste analizó y produjo el deslinde de las disciplinas procesales tradicionalmente consideradas como un todo: el derecho procesal y la teoría general del proceso. Corresponde a Niceto ALCALÁ ZAMORA Y CASTILLO, justamente llamado el padre

del procesalismo científico mexicano, el mérito de impulsar el estudio de la teoría del derecho procesal7. Superadas las vicisitudes propias; del alumbramiento de una nueva rama del saber jurídico, la Teoría general del proceso se ubica prontamente en los programas de la enseñanza del derecho como ciencia. La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional Autónoma de México, acoge esta materia en el año 1968 y casi simultáneamente es adoptada en los planes de estudio de las diferentes escuelas de leyes de la República Mexicana. La Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León dio entrada a la teoría general del proceso en el mismo año 1968, precisamente, cuando se transformó el plan anual a semestral. Y se le colocó metodológicamente en el tercer semestre, en cinco frecuencias, dentro del bloque conformado además por el derecho civil (obligaciones), derecho penal 1, (teoría general del delito) y teoría general del Estado8. La primera dificultad que surgió con motivo de la inclusión, en el programa de estudios de la carrera de derecho, de la teoría general del proceso, fue la de encontrar un texto que sirviera de guía a los profesores y alumnos para el desarrollo de la clase. La escasa bibliografía de autores que abordaran adecuadamente los temas que contenía el programa, dio motivo a que se optara por la selección de textos o tratados referentes al derecho procesal civil, seleccionándose entre ellos a la clásica o tradicional obra de los ilustres maestros Rafael de PINA y José CASTILLO LARRAÑAGA, “Instituciones de derecho procesal civil” (editada por primera vez en el año de 1948). Durante varios años esta obra constituyó el texto parada de la clase de teoría general del proceso, pero resulta que también se utilizaba para la materia de derecho procesal civil.

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6 A FIX ZAMUDIO, H., se le puede considerar como el principal impulsor del Consejo de la Judicatura en México. Ha dedicado importantes y valiosos trabajos en relación con el tema.

7 Vid. MEDINA, I. Breve antología procesal…, pg. 250 y GÓMEZ, C. Teoría General del…, pg. 64 8 GARCÍA, C. y VÁZQUEZ, F. Historia de la Facultad de Derecho…, pg. 137


Lo expuesto motivó que el tratamiento a los temas fuera idéntico, con inclinación a los aspectos de orden pragmático. Inmediatamente se palpó una corriente importante de profesores que estimaban sino oficialmente, entre comentarios, inútil la teoría general del proceso. Esta concepción tiene su origen en aquella idea que se desarrolló al principio del siglo XIX enraizada en la vieja escuela del procedimentalismo, que fundamentaba la enseñanza del derecho en el manejo exclusivo de los códigos, minimizando la importancia de la teoría, a la que se le negaba toda utilidad práctica. Afortunadamente, esa postura fue superada de inmediato y los programas de estudio fueron encaminados a la preparación teórico-práctica de la ciencia jurídica. Rafael de PINA, antiguo profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México, contribuyó a clarificar esta corriente y sostuvo que la enseñanza del derecho, como la de cualquier otra disciplina, si se quiere que sea eficaz debe encontrar el justo equilibrio dogmático y su ejercicio pragmático9. Al lado de la teoría general del delito, de la teoría general de las obligaciones y de la teoría general del Estado, la teoría general del proceso se convierte en el preámbulo que debe apremiar y preparar a los alumnos al aprendizaje del derecho procesal en cada una de las disciplinas que se desprende del tronco como: derecho procesal civil, derecho procesal penal, derecho procesal mercantil, etc. La teoría es el fundamento necesario para entender adecuadamente la esencia de las instituciones procesales, sus fines y el papel que les corresponde asumir dentro de la enseñanza de las ciencias jurídicas y en su aplicación concreta. En México, la semilla sembrada por el profesor español ALCALÁ ZAMORA ha germinado y sus distinguidos discípulos como Héctor FIX ZAMUDIO, Sergio GARCÍA RAMÍREZ, José Luis SOBERANES FERNÁNDEZ, entre otros destacados estudiosos del derecho procesal, han continuado fielmente con la obra de aquél, logrando que la teoría general del proceso evolucione positivamente, acorde con la etapa del

procesalismo científico que en estos tiempos vive la ciencia procesal. Se ha definido su contenido, el método de enseñanza ha sido perfeccionado y la producción doctrinal se ha enriquecido. De autores mexicanos son los siguientes textos: Introducción a la teoría general del proceso escrita por Carlos CORTÉS FIGUEROA; Elementos de la teoría general del proceso del profesor Luis DORANTES TAMAYO; Teoría general del proceso escrita por Luis G. TORRES DÍAZ; Teoría general del proceso de Carlos ARELLANO GARCÍA; y la Teoría general del proceso del maestro Cipriano GÓMEZ LARA. También destacan las valiosísimas obras del profesor español Víctor FAIRÉN GUILLÉN, titulada teoría general del derecho procesal y, desde luego, el libro estudios de teoría general e historia del proceso (1945-1972), de Don Niceto ALCALÁ ZAMORA. La nueva panorámica doctrinal permite delimitar con toda exactitud el contenido de la temática que debe ser explicada por los profesores de teoría general del proceso. Ésta es diferente desde luego a la que corresponde al derecho procesal civil, ello se observa en el especial enfoque que debe asumir el estudio y enseñanza de la teoría general del proceso y al profesor le corresponde encauzar adecuadamente a sus alumnos, sin que invadan aspectos que deberán ser analizados en otras materias de derecho procesal. La terminología idéntica de las instituciones procesales tratadas, tanto en la disciplina de la teoría general del proceso como en el derecho procesal da origen a esa actitud de asumir ambas disciplinas. Sin embargo, la pedagogía, didáctica y la metodología son herramientas que permiten deslindar en la práctica los linderos de cada una de ellas.

En cuanto al contenido de la teoría general del proceso, es coincidente la opinión de los diversos autores en el sentido de que ésta debe ocuparse de los llamados conceptos fundamentales de la ciencia procesal como son: jurisdicción, acción y proceso.

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9 PINA, R. de. Elementos de Derecho…, pg. 14


Todo lo antes expuesto tiene estrecha relación con el tema eje central de nuestra atención, merced a que, precisamente, uno de los temas capitales que se tocan al abordar el concepto de jurisdicción, lo es el relativo a la organización y administración de los tribunales10. Éste siguió un desenvolvimiento paralelo a la propia evolución de la teoría general del proceso, adquiriendo recientemente un inusitado interés por la complejidad institucional que ahora enfrentan los poderes judiciales principalmente en aquellos países como México, que se encuentra en transformación, buscando fórmulas democráticas como vías de desarrollo y progreso. Hasta aquí adquiere singular importancia el enfoque de Alfonso CORNEJO ÁLVAREZ, quien al referirse a la problemática organización de nuestros tiempos, señala que:

En momentos donde el cambio vive un proceso de aceleración que envuelve a todas las organizaciones, nos vamos a tener que enfrentar a decisiones que si no son correctamente tomadas, ya sea por la oportunidad, por la insuficiencia de información, por enfoques sesgados, o por otras miles razones, sino son las decisiones correctas podemos hacer que la organización comience su proceso de decadencia11.

Además, el tema de organización y administración de los tribunales ha adquirido prioridad supranacional al colocarse como uno de los principales puntos en la agenda internacional, en las reuniones de mandatarios de diversas naciones, en las que frecuentemente se anuncian programas conjuntos para modernizar la justicia. En la Segunda Cumbre de las Américas, celebrada en el pasado mes de abril de 1998, en Santiago de Chile, en la que se reunieron todos los presidentes de los países de América Latina, a excepción de Cuba, se emitió la Declaración de

Santiago que contiene un programa para la modernización de la justicia como elemento útil para la consolidación democrática de los pueblos12.

2.2. Legislativos. Derecho comparado

Debido a la complejidad cada vez más acentuada de la función jurisdiccional, después de la postguerra surge en Europa, particularmente en Francia e Italia un organismo plural denominado Consejo de la Magistratura. Éste absorbe todas aquellas actividades distintas a las estrictamente jurisdiccionales que se desarrollan en la prestación del servicio de la administración de justicia. La función esencial del Consejo, por tanto, es la de intervenir en el nombramiento, adscripción, traslado y ascensos del personal judicial, con facultades disciplinarias para éste, con exclusión de los funcionarios de superior grado, así como en el desempeñó de actividades administrativas, hasta hace poco tiempo desatendidas por la teoría.

Según lo explica Héctor FIX ZAMUDIO, estos organismos han aparecido en las legislaciones contemporáneas, predominando los nombres de Consejos Judiciales, de la Magistratura o de la Judicatura, siguiendo el modelo europeo continental, y particularmente el establecido en la Constitución Española de 1978, que es el que ha influido más, según el propio autor, en las legislaciones latinoamericanas13.

La legislación pionera en la reglamentación del Consejo de la Magistratura fue la francesa en su Constitución de fecha 27 de octubre de 1946. Con cierta influencia de la Constitución francesa el mismo instituto fue acogido, pero bajo la denominación de Consejo Superior de la Judicatura, en los arts. 104 y 105 de la Carta Republicana italiana que inició su vigencia el 1 de enero de 1948. Posteriormente, y siguiendo el mismo modelo, se instituyó en la Carta Fundamental portuguesa de abril de 1976. Luego en la Ley Suprema turca en el año de 1961.

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10 Desde el texto del profesor Niceto ALCALÁ ZAMORA, Estudios de teoría general e historia del proceso 1945-1972, hasta las recientes obras escritas sobre esta materia, como las de Carlos ARELLANO GARCÍA, Cipriano GÓMEZ LARA y José OVALLE FAVELA, entre otros, se reserva un capítulo para estudiar la organización y administración de los Tribunales, lo que concomitantemente conduce ahora al tema del Consejo de la Judicatura y su importancia. 12 CORNEJO, A. Complejidad y caos. Guía…, pg. 11

12 GUZMÁN, H. “Acuerdan los mandatarios crear la alianza antidrogas”, El norte… 13 FIX ZAMUDIO, H. Órganos de dirección y administración…


Y con el nombre de Consejo Supremo Judicial fue reglamentado por la Constitución griega de 1975. Dentro de estos organismos, quien destaca por su trascendencia en los ordenamientos europeos, es sin duda alguna el Consejo General del Poder Judicial español, establecido por los incisos 2 y 3 del art. 122 de la Constitución Española de 1978, y reglamentado por la Ley Orgánica Provisional de fecha 10 de enero de 1980. Posteriormente, esta regulación fue incorporada al texto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1986 de ese mismo país14.

El Consejo de la Magistratura o de la Judicatura europeo pasó a Latinoamérica. FIX ZAMUDIO apunta que en el proceso de desarrollo de la referida institución hay tres etapas. En la primera se vislumbra un intento de reglamentación del organismo, se inicia en 1969, con la legislación peruana del gobierno militar. Posteriormente, le siguió la legislación brasileña al crear el Consejo Nacional de la Magistratura, según enmienda constitucional de 1977 y de su Ley Orgánica del 14 de marzo de 1979. En la República de Uruguay el 10 de noviembre de 1981, se instituyó el Consejo de la Magistratura. En Colombia, su primer antecedente se remonta al año de 1995 y en continuo proceso de desarrollo fue transformado en Tribunal Disciplinario en octubre de 1972. Más adelante, fue restablecido como Consejo Superior de la Judicatura, en diciembre de 1986, modificándose también su reglamentación secundaria. Fue declarada inconstitucional por vicios de forma en 1981, quedando definitivamente establecido en la Carta de julio de 1991. Esta primera etapa culmina con la creación del Consejo de la Judicatura contemplado por el art. 217 de la Constitución venezolana de 1961, actualmente en vigor15. La segunda etapa se caracteriza por la consolidación de los intentos primarios reseñados en líneas anteriores. Se inicia con el

establecimiento del Consejo Nacional de la Magistratura regulado por la Carta Constitucional de 1979 que entró en vigor al año siguiente, al restablecerse la normatividad constitucional. En esta etapa, se cuenta con la legislación constitucional de El Salvador de diciembre de 1988, reglamentada en cuanto al Consejo Nacional de la Judicatura por la ley del 9 de octubre de 1989, la cual fue objeto de modificaciones en 1991. Asimismo, tiene relevancia el Código Judicial panameño publicado en 1987 que regula al Consejo Judicial en sus arts. 431 a 439. La tercera y última etapa en esta evolución y desarrollo del Consejo de la Magistratura está representada en los ordenamientos más recientes, destacando la búsqueda del perfeccionamiento de la institución de acuerdo no sólo con el modelo europeo, especialmente el español, sino también con la experiencia de otras legislaciones latinoamericanas. Héctor FIX ZAMUDIO menciona la consolidación definitiva del Consejo Superior de la Judicatura, en el título VIII de la rama judicial, capítulo 7, arts. 254-257, de la Constitución colombiana de julio de 1991. En este mismo sentido, está el Consejo de la Judicatura paraguayo instituido en la nueva Constitución de 1992, en el título III, relativo al Poder Judicial, capítulo 6, arts. 227 a 229. Por último, la Ley Orgánica del Poder Judicial de Costa Rica, publicada en el año de 1993, contempla al Consejo Superior del Poder Judicial, con la tendencia ya apuntada. Al hacer un análisis comparativo del conjunto de los ordenamientos legales de los diversos países, es posible deducir las diferencias en el tratamiento que se le ha dado a la regulación del organismo, a quien se le confieren las facultades de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial. También es posible identificar sus elementos comunes, entre los que destacan la pluralidad en su integración, no sólo por lo que hace a la incorporación de miembros electos por otros órganos del poder, sino igual de representantes de las diversas categorías de jueces, Magistrados y funcionarios judiciales, así como, en algunos casos, de representantes de colegios profesionales de abogados y aun de profesores universitarios de ciencias jurídicas.

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14 OLIVIA, A. de la. “El Consejo General del Poder Judicial en España”, Justicia y Sociedad…, pg. 21 15 FIX ZAMUDIO, H. Algunas reflexiones sobre…, pg. 55


2.3. Nacionales

En el mes de diciembre de 1994, el Presidente de la República envía al Congreso de la Unión la iniciativa de proyecto de Decreto que reforma, adiciona o deroga diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el art. 100 de dicho proyecto se propuso la creación del Consejo de la Judicatura Federal como el órgano encargado de realizar las funciones de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, hecha excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En sesión celebrada por la Cámara de Senadores, el día 6 de diciembre de 1994, se dio cuenta al Pleno de la iniciativa en comento. Y en reunión de trabajo celebrada el día siguiente, y con la presencia de Senadores de diversos partidos, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Justicia y Asuntos Legislativos, primera sección, acordaron: a) nombrar una subcomisión redactora del proyecto de dictamen; b) declararse en sesión permanente las Comisiones Unidas; y, c) la celebración de una reunión de conferencia con las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, la cual se celebró el 9 de diciembre, en las instalaciones del Senado de la República. En este evento se recibieron las aportaciones de numerosos juristas, académicos, instituciones, colegios y barras de abogados y ciudadanos. En referencia al Consejo de la Judicatura, el dictamen con ligeras variantes, propiamente de estilo, aprobó la iniciativa presidencial. Las reformas se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, iniciando su vigencia el día 13 de marzo de 1996. Nace así la nueva institución de acuerdo con la configuración técnica legislativa contenida en el art. 100 constitucional. Es importante señalar que en México, el arribo del Consejo de la Judicatura fue precedido del aval incondicional y unánime de la doctrina nacional, la que no sólo no vio un atentado a la independencia judicial, sino que, por el contrario, lo calificó como uno de los medios más idóneos

para preservarla. Dentro del cúmulo de opiniones hechas, Héctor FIX ZAMUDIO expresó:

Estamos convencidos de que con absoluto respeto a la tradición jurídica mexicana, es necesario crear este tipo de organismos en los poderes judiciales, federal y de las entidades federativas, pues ya se observa, como ha ocurrido en otros países de nuestra región, que las cuestiones administrativas y de gobierno obstaculizan de manera considerable las funciones jurisdiccionales de los tribunales mexicanos, que son las que deben tener un carácter preeminente sobre las primeras, que no por ello dejan de ser importantes16.

En el ámbito internacional, es interesante la referencia que Giovanni GIACOBBE expresa en cuanto a la importancia del Consejo de la Magistratura, quien sobre el particular sostiene:

La distinta concepción de la jurisdicción, impone, por lo tanto, otra definición de las reglas de la organización. Por ello la previsión de un órgano destinado a garantizar la autonomía y la independencia de la Magistratura que, a la luz de su nueva tarea, se plantean como finalidades esenciales de su actividad, es indispensable17.

A partir de la última modificación a la Ley Suprema, diversos estados de la República Mexicana han seguido el modelo de la Constitución Federal, no obstante, hay diferencias sustanciales en cuanto a la forma de designación de los miembros del Consejo y sus atribuciones.

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16 Íbidem, pg. 54 17 GIOVANNI, G. “Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdicción en el ordenamiento constitucional de la República Italiana”, Justicia y Sociedad... En el ámbito mexicano, en este mismo sentido, se pronuncian entre otros, GÓMEZ LARA, C., SOBERANES FERNÁNDEZ, J. L. y OVALLE FAVELA, J. Asimismo, llama sobremanera la atención la opinión del Ministro Mariano AZUELA GÜITRÓN, en una entrevista publicada en Responsa, Revista del Centro Universitario México. División de Estudios Superiores, n.° 1, año 0, 1995: Pg. 17.


Por ejemplo, en el estado de Sinaloa, por reformas constitucionales publicadas en el Periódico Oficial n.º 105, de fecha 2 de septiembre de 1988, se instituyó el Consejo de la Judicatura. En el documento se hace reenvío a la Ley Orgánica en cuanto a la organización, régimen de incompatibilidades de sus miembros, así como sus funciones, particularmente en materia de capacitación, nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. En 1995, el estado de Morelos reformó su Constitución Política para dar cabida al Consejo de la Judicatura. A ésta se le reglamentó por lo que hace a su estructura, atribuciones y competencia en la Ley Orgánica del Poder Judicial publicada en el Periódico Oficial, de fecha 13 de abril de ese mismo año. La legislación del estado de Coahuila, desde el año de 1995, contempla al Consejo de la Judicatura, según reformas a su Constitución Política Local publicadas en el Periódico Oficial del día miércoles 20 de diciembre de 1995. En la Ley Suprema se prevé de manera singular que el Consejo es un órgano de gobierno honorario que tendrá como funciones exclusivas intervenir en el nombramiento, inspección y régimen disciplinario del servicio del Poder Judicial. En el estado de México, en el mes de septiembre de 1995, se integra el Consejo de la Judicatura como órgano del Poder Judicial con atribuciones de administración, vigilancia y disciplina. La Ley Orgánica publicada en la Gaceta de Gobierno de ese estado, precisa que el Consejo lo integran un Presidente, que será el del Tribunal Superior, dos Magistrados nombrados por insaculación y dos jueces de primera instancia elegidos por el mismo procedimiento. Salvo el Presidente, los Consejeros tienen una duración en su cargo de cinco años y serán sustituidos de manera escalonada y no podrán ser nombrados por un nuevo período.

2.4. Estatal

Siguiendo la tendencia doctrinal y legislativa apuntada, desde el año 1995, en el estado de Nuevo León se inició un movimiento cuya génesis partía de la reforma del año 1994 a la Constitución Federal. A ésta se le consideró como punto de partida, y principalmente, en lo atinente al tema del Consejo de la Judicatura. La destacada participación de los diversos sectores de la comunidad fue característica notoria de este movimiento de reformas a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Judicial. Estos trabajos culminaron con tres iniciativas de reformas a la Ley Suprema local. Una redactada por el Grupo Legislativo del Partido Revolucionario Institucional de la LXVI Legislatura Local, de fecha 5 de enero de 199518. Según sus autores, la intención era adecuarla a la reforma aprobada por el Congreso de la Unión a la Constitución Federal, introduciendo la conceptualización adoptada en materia de procuración, impartición de justicia y seguridad pública. La segunda iniciativa presentada por el titular del Poder Ejecutivo, como resultado de los trabajos de la Comisión, creada para el análisis de la reforma constitucional al Poder Judicial. Este grupo de trabajo fue integrado, a propuesta de la mesa de diálogo convocada por el Gobierno del Estado, con la participación de diversos partidos políticos. El propio Poder Judicial intervino avalando la creación del Consejo de la Judicatura19. La tercera y última iniciativa la formuló el Grupo Legislativo del Partido Acción Nacional, el 13 de mayo de 1996, señalando, como

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18 El proyecto fue presentado por los Diputados Heriberto CANO QUINTANILLA, Paulino SANTILLÁN TORRES y Carlos Alejandro RAMÍREZ CAMPOS. 19 Los miembros de los partidos Revolucionarios Institucional, Acción Nacional, del Trabajo y de la Revolución Democrática. Ésta fue presentada por el titular del Ejecutivo el 8 de mayo de 1996.


objetivo: “llevar a cabo una reforma integral a nuestro sistema de justicia, modificando los distintos órganos que tienen relación con ésta”20. El pronunciamiento para la creación del Consejo de la Judicatura en Nuevo León fue unánime o por lo menos no se manifestó hasta ese momento ninguna corriente en contra. El Congreso del Estado, cumplido el rito legislativo de rigor y tomando en cuenta las diversas propuestas, aprobó en primera vuelta, por tratarse de una reforma constitucional, la iniciativa de reformas por lo que hace al tema del Consejo de la Judicatura, la designación de sus miembros y de su Presidente. Aunque debe destacarse que se modificó substancialmente la iniciativa del Ejecutivo y, tomando en cuenta las propuestas existentes, se llegó a la siguiente redacción:

La administración del Poder Judicial estará a cargo del Consejo de la Judicatura del Estado, el cual se compondrá por cinco miembros: un Presidente electo por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia: un Consejero designado por el Ejecutivo: dos Consejeros electos por el Congreso, por voto de las dos terceras partes de sus miembros; y un juez de Primera instancia electo por los cuatro anteriores. La vigilancia y disciplina del Poder Judicial se realizará de acuerdo a los términos que determine la ley 21.

Finalmente, para que esta iniciativa se transforme en ley y, por lo tanto, en derecho positivo, se requiere una segunda aprobación del Congreso del Estado. Por lo que, corresponderá a la actual legislatura del Congreso Local, la Sexagésima Octava, la responsabilidad y decisión histórica de darle vida.

3. NATURALEZA Y ESTRUCTURA DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA

Expuesta la ruta histórica en sus vertientes, legislativa y doctrinaria del Consejo de la Judicatura toca el turno de estudiar su naturaleza y estructura.

Para la ubicación adecuada del tema, es pertinente recordar que el Consejo de la Judicatura es de índole instrumental y como esencia de su génesis se le confiere, como finalidad primordial, la de fortalecer la independencia judicial. En la exposición de motivos o en el texto propio de la ley que da vida al Consejo, se hace invariablemente referencia a la independencia judicial como uno de los objetivos por alcanzar. En vía de ejemplo véase la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español del año 1985, que textualmente señala: “para garantizar la independencia del Poder Judicial la Constitución crea el Consejo General del Poder Judicial”22. Luego, tal ideal es refrendada por el art. 14 de la ley citada23.

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20 La iniciativa fue presentada por la fracción parlamentaria del PAN el día 13 de mayo de 1996, integrada por los Diputados Julián JARA AGUILAR, Jorge MALDONADO MONTEMAYOR, Israel HURTADO ACOSTA, Marco Antonio GARCÍA VILLARREAL, Roberto RAMÍREZ VILLARREAL, Pablo GUTIÉRREZ JIMÉNEZ, José Esteban MATA GONZÁLEZ, Baldemar TUDÓN MARTÍNEZ, Joel GONZÁLEZ VILLARREAL, José URBANO VILLANUEVA MACIAS, Rubén MARTÍNEZ SECA, Susan GONZÁLEZ ZAMBRANO, Secundino TREVIÑO CORREA, Felipe de Jesús CANTÚ RODRÍGUEZ, Juan de Dios ESPARZA MARTÍNEZ, Juan Enrique VIERA RAMÍREZ y José Luis MESTA COELLO. 21 Dictamen de las comisiones de legislación y puntos constitucionales, justicia y seguridad pública y protección civil, de organización interna de los poderes y de la administración pública del Congreso Local, sobre la reforma judicial, pg. 42

22 Exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de España, pg. 14 23 Este precepto dispone que: 1. Los jueces y Magistrados que se consideren inquietados o perturbados en su independencia lo pondrán en conocimiento del Consejo General del Poder Judicial, dando cuenta de los hechos al juez o al tribunal competente para seguir el procedimiento adecuado, sin perjuicio de practicar por si mismos las diligencias estrictamente necesarias para asegurar la acción de la justicia y restaurar el orden jurídico. 2. El Ministerio Fiscal por sí o a petición de aquéllos, promoverá las acciones pertinentes en defensa de la independencia judicial.


La denuncia ante el Consejo de la Magistratura, por atentado a la independencia del juez, al considerarse éste perturbado o inquietado, según la terminología empleada por el referido ordenamiento, tienen una amplia cobertura y puede ejercitarse no sólo contra funcionarios de los otros poderes o de los superiores jerárquicos del Poder Judicial sino también en contra de los medios de comunicación o de abogados litigantes, previéndose en los siguientes casos: a) por informaciones de prensa sobre asuntos judiciales, que el juez o Magistrado considere inquietantes o perturbadores; b) por ciertas actitudes de abogados, expresados de palabra o por escrito; c) por indicaciones formuladas por tribunales de categoría superior en resoluciones judiciales, que al juez o Magistrado al que se dirigen aquéllas entiende contrarias a su independencia; y d) por órdenes de los superiores jerárquicos. En ese mismo sentido se pronuncia la legislación italiana al calificar al Consejo de la Magistratura como “un órgano de garantía constitucional”, en cuanto salvaguarda la independencia del juez24. La conformación del Consejo de la Judicatura es, por lógica, la incidencia de varias voluntades: el carácter plural del organismo contribuirá al propósito de dar acogida a diferentes corrientes de opinión y a consideraciones provenientes de grupos con percepción muy diferente. En la interpretación de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español, el Tribunal Constitucional razona de la siguiente manera:

EI fin perseguido es, de una parte, el de asegurar la presencia en el Consejo de las principales actitudes y corrientes de opinión existentes en el conjunto de jueces y Magistrados en cuanto tales, es decir, con independencia de cuáles sean sus preferencias políticas como ciudadanos, y de otra, equilibrar esta presencia con la de otros juristas, que, a juicio de ambas Cámaras, pueda expresar

la proyección en el mundo del Derecho de otras corrientes de pensamiento existentes en la sociedad. La finalidad de la norma, sería así, cabría afirmar de manera resumida, la de asegurar que la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad y muy en especial, en el seno del Poder Judicial 25.

Como consecuencia lógica de la misión encomendada al Consejo de la Judicatura en relación a su composición heterogénea, se advierte una tendencia muy clara de rechazo implícito al régimen de autogobierno absoluto de la Magistratura. Pues se opta por un sistema mixto o híbrido de auto y heterogobierno con el propósito de balancear la intervención del Poder Ejecutivo que de hecho, históricamente se ha manifestado en casi todas las sociedades del mundo, con especial énfasis en los países de América Latina con efectos nocivos en la función del Poder Judicial.

3.1. Integración

Se advierte que la conformación del Consejo no sigue un patrón definido en los diferentes esquemas legales. El número de los componentes, su origen, sector de la comunidad en que provienen, duración del cargo y el sistema de nombramiento, constituyen la diversidad de aspectos que comprende este rubro. El conocimiento de esta información permitirá saber y evaluar adecuadamente dicha institución. La cantidad de los componentes va de 4 a 25 miembros. A pesar de ello, se dice que el mínimo debe permitir la expresión plural de las diferentes corrientes de opinión, pero a la par debe cuidarse que un exceso en su composición no convierta al Consejo en un escenario de luchas ideológicas estériles como frecuentemente acontece en las discusiones camarales. Esta experiencia ya fue vivida en Francia, Venezuela y España26.

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25 OLIVIA, A. de la. “El Consejo General del Poder Judicial en España”, Justicia y Sociedad…, pg. 3126 FIX ZAMUDIO, H. Los problemas contemporáneos…, pg. 39

24 GIOVANNI, G., “Autogobierno de la magistratura y la unidad de la Jurisdic-ción en el ordenamiento constitucional de la República Italiana”, Justicia y Sociedad..., pg. 107


Existen opiniones en el tenor de que el tamaño del Consejo dependerá de las funciones que le sean encomendadas, estimando suficiente entre 10 y 15 vocales27. Sin embargo, un factor que puede ser determinante para precisar el número de consejeros lo es su método de trabajo; es decir, si funciona en Pleno o en comisiones.

3.2. Origen de los Consejeros

El carácter colegiado y la composición heterogénea del Consejo, son necesarias para dar cabida a la diversidad de criterios y opiniones en el seno de las discusiones. Con esto se obtendrán decisiones equilibradas y correctas para el mejoramiento del servicio de la administración de justicia. Por ello, se requiere que los integrantes provengan de propuestas de los otros poderes del Estado (Ejecutivo y Legislativo), así como de representantes de algunos sectores de la sociedad civil vinculados estrechamente a la labor judicial. En este sentido, el repaso a las diversas legislaciones que han acogido al Consejo de la Judicatura revela por ejemplo, que en España tienen participación el Poder Ejecutivo y el Legislativo. En Portugal, además del Ejecutivo y el Legislativo, tenía participación inicialmente el Procurador de Justicia, desapareciendo con posterioridad este último. En Italia, opera también ese sistema híbrido, atribuyéndosele al órgano legislativo la facultad de proponer miembros, igual prerrogativa se le concede al Ejecutivo, además de los miembros naturales del propio Poder Judicial. Ahora bien, pasando a los países de habla hispana, el Consejo Superior de la Judicatura de Colombia, está conformado por trece miembros. Para el ejercicio de sus funciones se divide en dos: la Sala Administrativa, integrada por seis consejeros para un período de ocho años, de los cuales dos provienen de la Corte Suprema de Justicia, uno de la Corte Constitucional y tres del Ejecutivo vía Consejo de Estado. A la otra Sala se le denomina Sala Jurisdiccional Disciplinaria, compuesta por

siete miembros elegidos por un período de ocho años por el Congreso Nacional, de ternas enviadas por el Gobierno. En la República de Perú, la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que el Consejo de Gobierno del Poder Judicial esté compuesto por el Presidente de la Corte Suprema, el vocal jefe de la Oficina de Control Interno del Poder Judicial, el vocal en lo administrativo y dos vocales consejeros elegidos en Sala Plena. Como se puede observar, todos los miembros del Consejo provienen del Poder Judicial. En el caso de México, el Consejo de la Judicatura Federal está conformado por siete miembros. Del Poder Judicial provienen cuatro consejeros: uno de ellos, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, dos Magistrados de Circuito y un juez de Distrito. Del Senado de la República provienen dos y el último del Poder Ejecutivo. En algunas legislaciones locales se le ha dado participación a las asociaciones profesionales o a escuelas de derecho, ello para que de su seno surjan proposiciones para la integración de aquél.

La tendencia que se puede advertir en cuanto al origen de los consejeros es que la mayoría son del mismo sector de la Judicatura, lo que permite la preeminencia de ésta en las decisiones, pero bajo la observación de los otros sectores. Además, la composición heterogénea del Consejo, que algunos llaman “laica” pretende una relación de equilibrio entre el Poder Judicial y los otros dos poderes políticos del Estado y la sociedad, en razón a la naturaleza unitaria de la propia organización estadual, de la cual el titular del Ejecutivo es el primer garante.

3.3. Sistema de nombramiento

El problema de la elección de los candidatos a consejeros es de sumo interés, pues repercute en la legitimación de estos y el adecuado equilibro en la composición del organismo. Respecto al nombramiento de los consejeros provenientes de la rama judicial, el problema a resolver es el de encontrar la fórmula para asegurar la presencia en el nuevo instituto,

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27 FIX ZAMUDIO, H. Necesidad de nuevos instrumentos...


de las principales corrientes y actitudes de opinión provenientes de los jueces y Magistrados. Por lo que hace a los demás integrantes que provienen de otros sectores, el planteamiento sería idéntico, es decir qué método debe emplearse para que determinen el nombramiento de sus consejeros. En las legislaciones hay, como sistemas de designación de los integrantes del Consejo de la Judicatura, desde la nominación directa por mayoría simple, la proposición de temas con aprobación de mayoría calificada, hasta el procedimiento por insaculación. La finalidad última del sistema debe ser la de obtener una designación que pueda ser calificada de democrática. La Ley Orgánica del Poder Judicial de España en cuanto a la designación de los consejeros, prevé un singular sistema de nombramiento28. Son propuestos por los Diputados y por el Senado. Cada Cámara elegirá por mayoría de tres quintos de sus miembros, cuatro vocales entre abogados y otros juristas de reconocida competencia con más de quince años en el ejercicio de su profesión. Cada Cámara propondrá, igualmente por mayoría de tres quintos de sus miembros, otros seis vocales elegidos entre jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales que se hallen en servicio activo. En ningún caso podrán ser elegidos quienes hubieran sido miembros del Consejo saliente y quienes presten servidos en los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial. Es interesante señalar que, de acuerdo con este sistema, la intervención del Congreso es en relación con la designación de los consejeros, lo que incluye a los provenientes de la Judicatura. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagró que el nombramiento de los consejeros provenientes del Poder Judicial, iba ser por el sistema de insaculación29. En el dictamen de la

Comisión Legislativa se argumenta que se prefiere éste, porque la elección entre todos estos miembros de la Judicatura se dificultaría en razón de su gran número y de su residencia en todos los lugares del país. La designación por el Legislativo y Ejecutivo son de índole independiente, sin que medie la intervención de uno de los otros dos poderes.

3.4. Duración del cargo

La duración del cargo de consejeros oscila entre dos y diez años. Ésta es por un período determinado y en la renovación del Consejo predomina el sistema periódico sucesivo. Este último método fue acogido por el sistema mexicano, al precisarse en el art. 4º transitorio que los Magistrados de Circuito y el juez de Distrito electos la primera vez para integrar el Consejo de la Judicatura Federal, serán consejeros por un período que vencerá el último día de noviembre del año 2001. El período de uno de los consejeros designados por el Senado y el designado por el Ejecutivo, vencerá el último día de noviembre de 1999 y el correspondiente al consejero restante, el último día de noviembre del año de 1997. El Senado y el Ejecutivo Federal deberán designar a sus representantes dentro de los treinta días naturales siguientes a la entrada en vigor del decreto e indicarán cuál de los períodos corresponde a cada uno de aquéllos. Ahora bien, es importante indicar que generalmente se señalan como requisitos para asumir el cargo de consejeros, los mismos que se exige a los jueces en su ingreso a la Judicatura. Se acentúa la exigencia de la amplia experiencia, reconocida capacidad profesional y honestidad indiscutible.

3.5. Presidencia del Consejo de la Judicatura

En cuanto a la Presidencia del Consejo de la Judicatura, la evolución de esta institución presenta las siguientes experiencias. En primer término surge la problemática de dilucidar quién debe ocupar el cargo y cómo debe llevarse a cabo el proceso de elección. Al respecto, hay dos soluciones:

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28 Art. 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de España. 29 Éste consiste básicamente en un sorteo entre aquellos que reúnan las características establecidas por la ley.


primero que la Presidencia del Consejo se otorgue a cualesquiera de los miembros del organismo, y segundo, que se prefija en la ley, que ésta deberá ser ocupada por el propio Presidente del Tribunal Judicial. En algunos casos se han presentado inconvenientes en el supuesto de la doble presidencia en una sola persona, en razón a que ambos cargos son agobiantes, por lo que el adecuado desempeño de cada uno de ellos exige y requiere la entera jornada laboral. Pero además, como lo señala Andrés de OLIVA SANTOS, es probable que dentro de la normalidad institucional puedan presentarse situaciones de cierto conflicto e incluso oposición entre el Consejo de la Judicatura y el Tribunal Supremo, en las que, en teoría, la común presidencia puede representar un factor de distorsión30. Pero, por otra parte, se razona que el Presidente del Tribunal, una vez elegido por sus colegas, al pasar a ser el Presidente del Consejo de la Judicatura, consolida así la soberanía del Poder Judicial31.

4. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA

4.1. Clasificación de las atribuciones

De la evolución de la legislación sobre las competencias del Consejo de la Judicatura, se pueden derivar tres categorías de atribuciones: las deliberativas, las consultivas y las disciplinarias. El acentuamiento respecto de cada una de ellas depende de la orientación que en menor o mayor grado se dé a la misión de aquél de asegurar la autonomía del sistema judicial y la independencia del juez. Esta clasificación deriva de la conceptualización casi universal del Consejo, entendido como el órgano a quien se le confiere la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, con excepción del Tribunal Supremo.

Otro criterio de clasificación es el que las divide en facultades típicas y atípicas. Las primeras son aquellas que se encuentren expresamente previstas, bien en la norma suprema o en la ley secundaria u orgánica. Las segundas, en cambio, corresponden a las que si bien no están contenidas en la ley, se consideran como necesarias para el cumplimiento de las atribuciones esenciales del Consejo. A estas últimas se les llama extensivas, y a las primeras taxativas32.

Por último, la doctrina reconoce otro tipo de atribuciones, las disciplinarias y las reglamentarias33. En definitiva, hay que destacar que es en la ley secundaria en donde se especifican y desarrollan más ampliamente las facultades conferidas al Consejo de la Judicatura, contempladas en lo fundamental por la Constitución Política de cada país.

4.2. Atribuciones conferidas al Consejo de la Judicatura Federal en México

En cuanto a las competencias del Consejo de la Judicatura en México, el art. 100 de la Carta Magna establece el enunciado general de que la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal y excluyendo de esta atribución a la Suprema Corte de Justicia. En éste, se configura jurídicamente la institución de la Judicatura34.

Como facultad de naturaleza constitucional se otorga al Consejo, la de expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, de conformidad a lo que establece la ley. Luego entonces,

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32 Ibídem, pg. 24 33 Poder Judicial y Política en Chile, La Administración de Justicia en Latinoamérica, San José, Costa Rica. Consejo Latinoamericano de Desarrollo. 34 Con pequeñas modificaciones de orden lógico, la iniciativa presentada en el Congreso del Estado, en cuanto a las facultades del Consejo de la Judicatura, es similar a la prevista para él. El Consejo de la Judicatura en México sigue, en términos generales, el modelo europeo, principalmente el de España y Francia.

30 OLIVIA, A. de la. “El Consejo General del Poder Judicial en España”, Justicia y Sociedad… 31 COELLO, V. El Consejo Superior…, pg. 73


la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente, desarrolla el contenido de la disposición constitucional. Al analizar la legislación de México, se puede uno percatar que se ha dotado al Consejo de la Judicatura Federal de amplias atribuciones, a fin de que esté en posibilidad de realizar sus funciones de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial35. Es importante destacar que el trabajo en comisiones es nota característica del Consejo de la Judicatura Federal mexicano, atribuyéndose al Pleno del propio organismo la designación de sus miembros al inicio de cada año.

Una de las bondades del Consejo de la Judicatura Federal incide en que en el interior del Poder Judicial, se ventilan aspectos que anteriormente no se podían ver con la extensión y oportunidad en el Pleno de la Suprema Corte36. 5. PERFIL DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA EN MÉXICO

5.1. Bases sobre las cuales se sustenta la teleología del Consejo de la Judicatura Federal37

El Consejo de la Judicatura Federal se constituye como garante de la autonomía de los órganos del Poder Judicial Federal y, por ende, de la independencia e imparcialidad de sus jueces. Éste no significa un fraccionamiento de las funciones del Poder Judicial de la Federación,

más bien representa su redistribución, en aras de obtener una mejor administración de justicia. Las funciones del Consejo de la Judicatura son preponderantemente administrativas, por lo que no se contraponen a las funciones jurisdiccionales que corresponden a los Tribunales de acuerdo con la Constitución. Es decir, éstas se dividen para su ejercicio, pero se realizan de manera complementaria y jerárquica. Por consiguiente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conserva el carácter de órgano supremo del Poder Judicial de la Federación y tiene en el Consejo de la Judicatura un valioso auxiliar para el desempeño de las funciones administrativas, de vigilancia y de disciplina.

En cuanto al nombramiento de los miembros, como ya se había establecido, se trata de un sistema de designación, no de representación. Es decir, los procesos de designación se llevan a cabo en diversas instancias, pero esto no implica que los designados por el Ejecutivo o el Legislativo representen sus intereses u obedezcan sus consignas. Esto, más que atentar en contra de la unidad del Consejo de la Judicatura, aportará distintos puntos de vista de las consideraciones que en su seno se expongan, enriqueciendo así las deliberaciones y determinaciones.

Los principios apuntados perfilan con toda nitidez el objetivo fundamental de esta figura y reafirman no sólo como facultad, sino un mandato expreso el desarrollo de las materias administrativas, de carrera judicial, de escalafón y de régimen disciplinario, en congruencia con los imperativos constitucionales y los de la propia ley que contiene esta atribución. Esto constituye una garantía que en el futuro las decisiones relativas a estos temas se deberán sujetar a una normatividad más perfeccionada que elimine toda posibilidad de arbitrariedad o injusticia. Sobre todo, la sujeción del juez, única y exclusivamente a la ley, que representa el punto definitorio de la tarea del Consejo de la Judicatura dentro del sistema institucional del Estado y de la sociedad democrática. En ese sentido no actúa en virtud de posiciones particulares o como

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35 Vid. Art. 81 de la Ley de Amparo 36 Para comprender mejor lo anterior se recomienda el criterio emanado del acuerdo del Pleno del Consejo: Novena Época. Instancia: Pleno del Consejo de la Judicatura Federal. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T. III, mayo de 1996, pg. 745 “ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE NUEVA CREACIÓN. ELEMENTOS A CONSIDERAR PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS”. 37 Exposición de motivos de la iniciativa de ley presentada por el titular del Poder Ejecutivo al Congreso de la Unión.


expresión de determinadas ideologías, sino como un eficaz instrumento de aplicación de la ley, para que dentro de los límites que la misma le establece, realice los objetivos que ésta le encomienda.

5.2. Reglamentación del Consejo de la Judicatura Federal en la legislación secundaria

Es a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a quien le corresponde el desarrollo de la normatividad que conforma la infraestructura técnico-jurídica necesaria para la conversión de las declaraciones dogmáticas, en principios de aplicación práctica.

En las reformas de 199538 se le dio cabida a la composición de los órganos administrativos del Poder Judicial de la Federación y a la carrera judicial, que constituyen los soportes esenciales del Consejo de la Judicatura de nuestro país (títulos sexto y séptimo de la Ley Orgánica en comento).

La ley en estudio desarrolla las facultades constitucionales del Consejo de la Judicatura Federal para asumir adecuadamente las importantes y numerosas tareas que se le encomiendan. De esa suerte podrá llevar a cabo una gama muy variada de atribuciones. En particular se advierte la de conocer de los conflictos de trabajo entre la autoridad judicial federal y sus servidores públicos; así como la de establecer las políticas informáticas y estadísticas; la determinación de las bases de celebración de licitaciones y concursos de obra; la administración de la carrera judicial; la coordinación de los trabajos de la oficina defensora de oficio, la coordinación y supervisión de un sistema permanente de vigilancia de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito y como una de las atribuciones vitales, la de la implementación y promoción de la carrera judicial. El Presidente del Consejo tendrá a su cargo la representación de éste, siendo el encargado de presidir, dirigir los debates y conservar el

orden en las sesiones del Pleno, tramitar los asuntos de su competencia, promover a éste los nombramientos de los secretarios ejecutivos y de los titulares de los órganos auxiliares, entre otras. Para un mejor y más oportuno desarrollo de las funciones del Consejo de la Judicatura Federal, se establece la figura del secretariado ejecutivo. Éste es un órgano auxiliar que tiene a su cargo apoyar el seguimiento y ejecución de las funciones sustanciales de aquél. Está integrado, cuando menos por los secretarios del Pleno y carrera judicial, administración y disciplina, quienes desempeñarán las atribuciones que en lo particular determine el Pleno del Consejo o sus comisiones. El Consejo de la Judicatura Federal debe contar con una organización administrativa que permita un tratamiento especializado y eficaz a los asuntos de su competencia, por ello se le dotó de los siguientes órganos auxiliares: Defensoría de Oficio del Fuero Federal, Instituto de la Judicatura, Visitaduría Judicial y Contraloría del Poder Judicial.

5.2.1. Unidad de Defensoría de Oficio Federal

La prestación oficial del servicio de asistencia legal gratuita es un tema que merece un tratamiento muy particular. Este punto impacta en el sistema de justicia, generalmente, con efectos nocivos para la mayoría de los mexicanos que viven una marginación y pobreza extrema, que los imposibilita para que en condiciones de igualdad ejerzan su garantía de acceso a la jurisdicción. Históricamente, la Defensoría de Oficio Federal ha sido adscrita al Poder Judicial y su atención y organización, antes de las reformas constitucionales, eran competencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia. Esta situación ha sido uno de los factores que han provocado el deterioro de la asistencia legal pública, sobre todo en materia penal respecto de aquellas personas que no están en posibilidades de accesar a la asesoría jurídica privada. Afortunadamente, desde hace varios años hay una tendencia de transformarla en una unidad independiente y autónoma

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38 Publicadas en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 26 de mayo de 1995.


que cuente con la infraestructura indispensable para proporcionar eficientemente el servicio de asistencia jurídica gratuita a quien más lo necesite39.

5.2.2. Instituto de la Judicatura

El Instituto de la Judicatura se constituye también como órgano auxiliar. Entre otras atribuciones, cuenta con las de enseñanza, capacitación, actualización y perfeccionamiento de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, así como de quienes aspiran a integrarse a él. El Instituto es un instrumento fundamental para el desarrollo y fortalecimiento de la carrera judicial, para la modernización de la función jurisdiccional. Sus funciones esenciales se realizan a través de un Comité Académico. El cual se constituye como asesor del Director General en lo referente a la elaboración de programas de preparación y capacitación para los alumnos, creación de mecanismos de evaluación y rendimiento, así como la elaboración de los proyectos de reglamento. Uno de los puntos medulares de la reforma lo constituye la implementación formal y real de la carrera judicial. Este sistema es visto por la doctrina y la legislación comparada como el medio más idóneo para resolver múltiples problemas que se dan como consecuencia del empirismo judicial. Además que, se constituye como la forma más sólida de promover la independencia de los jueces al tener estos la oportunidad de accesar por vía de su trabajo y trayectoria, a la misma. En la nueva normatividad se regulan los requisitos y procedimientos para el ingreso y promoción en las categorías de Magistrado de Circuito,

juez de Distrito, secretario de Tribunal de Circuito, secretario de Juzgado de Distrito, actuario de Tribunal de Circuito y actuario de Juzgado de Distrito. También se establecen las bases legales para establecer un mecanismo innovador, adicional a lo ya existente, conforme al cual, el Consejo de la Judicatura podrá crear, al interior de cada categoría, un sistema de estímulos económicos basado en elementos tales como: el desempeño profesional, el grado académico, la antigüedad en la función judicial y la disponibilidad para ejercer esta última en lugares y condiciones particularmente difíciles. Para el ingreso a la carrera judicial en las categorías de Magistrado de Circuito y juez de Distrito los procedimientos son de oposición libre y concurso interno de oposición. Cada una de estas modalidades se plantean con base en sólidas razones. Así, el sistema de concurso de oposición libre garantiza la selección de juzgadores mejor preparados, con independencia en sus decisiones. Con ello se proporciona una necesaria apertura a fin de posibilitar que se integren destacados abogados del foro o de la academia, evitando la formación de un cuerpo cerrado. Por lo que hace a la ratificación en el nombramiento de Magistrados de Circuito y jueces de Distrito, a que se refiere al párr. 1 del art. 97 de la Constitución Federal, el Consejo de la Judicatura Federal deberá tomar en consideración el desempeño tenido en su función, el resultado de las visitas de inspección, las quejas que se hubiesen presentado en su contra, los cursos realizados en el Instituto de la Judicatura, el no haber sido sancionado por falta grave con motivo de una queja administrativa y las demás que el Consejo determine mediante acuerdos generales publicados con seis meses de anticipación a la fecha de ratificación. En fin, todas estas medidas vienen a eliminar aquellas viciosas prácticas de antaño que había en la praxis como única vía para ascender en el Poder Judicial Federal, mediante la búsqueda de un padrinazgo entre los Ministros de la Corte y a quienes se les debía gratitud perenne.

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39 La Comisión Nacional de Derechos Humanos de México, desde el año 1996, inició un movimiento tendiente a la creación de una Institución Nacional de Defensoría Oficial, como un organismo autónomo y con patrimonio propio. Es decir, que no depende de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ni de ningún otro organismo del Ejecutivo.


Para los secretarios de provincia que aspiraban a un ascenso, la situación se tornaba más dramática por su alejamiento con la capital y su relación lejana con los señores Ministros. Recursos humanos muy valiosos quedaron sin ser tomados en cuenta y hoy ya se cuentan en la lista del personal jubilado.

5.2.3. Visitaduría Judicial

Tendrá a su cargo la realización de visitas ordinarias y extraordinarias a los Tribunales de Circuito, juzgados de Distrito y a los propios órganos auxiliares, con el propósito de vigilar el estricto cumplimiento de la ley y su adecuado funcionamiento. Las ordinarias verificarán el desarrollo de las labores de los servidores públicos, el cumplimiento de las obligaciones de los juzgadores respecto de los procesados, los litigantes y del propio personal, la adecuada guarda de los valores y el aseguramiento de los objetos del delito y la revisión de los libros de gobierno, entre otros aspectos.

5.2.4. Contraloría

Con el propósito de complementar el sistema de vigilancia, control y fiscalización del funcionamiento de los órganos del Poder Judicial de la Federación, se instituye la contraloría del Poder Judicial. Ésta tiene a su cargo vigilar el cumplimiento de las normas de funcionamiento administrativo que rijen a los órganos, servidores públicos y empleados, así como llevar el registro y seguimiento de la evolución de la situación patrimonial de los servidores públicos, con excepción de los que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6. EL CONSEJO DE LA JUDICATURA COMO OPCIÓN EN NUEVO LEÓN

6.1. Regulación jurídica

La idea de reglamentar la institución del Consejo de la Judicatura ha sido materializada con la iniciativa de ley enriquecida con tres proyectos:

dos de ellos provenientes de partidos políticos y uno elaborado por una Comisión en la que intervino el Poder Judicial, el sector académico y el profesional. Se trata de una iniciativa ampliamente consensada y sometida al debate legislativo, ponderada por la mayoría de los miembros de los colegios profesionales de abogados. Con modificaciones sustanciales en algunos aspectos y de índole secundario en otros, el dictamen de las Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, de Justicia y Seguridad Pública y Protección Civil, así como el de la Organización Interna de los Poderes de Administración Pública, la Sexagésima Séptima Legislatura del Estado, aprobó la iniciativa de reformas a la Constitución Política del Estado; sometiendo a consideración del Pleno del Congreso el proyecto de Decreto (arts. 148 y 149 de la Constitución Local). Dicho dictamen considera al Consejo de la Judicatura como el aspecto más importante y trascendente de la reforma. Por otra parte, las Comisiones Legislativas formularon modificaciones sustanciales a la regulación del Consejo de la Judicatura. Éstas se centraron en la administración, vigilancia y disciplina, así como en la integración y procedimiento para la designación de los Consejeros de la Judicatura y de su Presidente. La iniciativa se modifica substancialmente y tomando en cuenta las propuestas existentes se llegó a coincidir en la siguiente redacción:

La administración del Poder Judicial estará a cargo del Consejo de la Judicatura del Estado, el cual se compondrá por cinco miembros: un Presidente electo por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia; un Consejero designado por el Ejecutivo: dos Consejeros electos por el Congreso, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros; y un juez de primera instancia electo por los cuatro anteriores. La vigilancia y disciplina del Poder Judicial, se realizará de acuerdo a los términos que determina la ley” 40.

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40 Dictamen de la iniciativa, presentado por las Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, Justicia y Seguridad Publica y Protección Civil, pg. 42


6.2. Ideología y bases

Los alcances de la reforma constitucional y, específicamente, en el tema del Consejo de la Judicatura, sólo podrán ser entendidos en su auténtica dimensión dentro del contexto general del proceso de reforma integral del estado mexicano, impulsado por una sociedad dinámica, exigente y participativa.

El proyecto de nación, que incluye a cada uno de los estados que la conforman, está sustentado en la búsqueda y operancia efectiva de una real democracia que sea expresión viva de la voluntad popular, que legitime objetiva y subjetivamente a quienes accedan al ejercicio del poder. Entendido éste no como imperium o fuerza, sino como oportunidad de servicio. En donde la división de poderes sea, más que el distanciamiento del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el enroque y combinación de esfuerzos en la consecución del bien común. Una nación fincada en el federalismo, que transmita vigor a las entidades estatales para que en cada comunidad, se propicien las condiciones necesarias para su desarrollo y progreso. No sólo en el aspecto material, sino en el resto de las dimensiones del quehacer humano, generando una sola e indivisible nación mexicana, en un combate solidario a la desigualdad y la discriminación por razón de raza, sexo o edad41. Un lugar del mundo en donde se privilegie la dignidad humana y se rechace abiertamente la violación a sus derechos.

En consecuencia, el sistema de justicia deberá ser eficaz en cuanto a su alta misión de realización de ésta, como ingrediente indispensable para la convivencia armónica de la sociedad. Se requiere de un Poder Judicial autónomo e independiente, en el que sus jueces ejerzan su función solamente sometidos a la autoridad de ley, en la que sus fallos sean el resultado de un meditado y profundo análisis del material procesal obtenido bajo su ineludible dependencia y dirección; dignificando su investidura, símbolo de honradez y legitimación moral.

Así, bajo este ideario la ruta está trazada y con renovados esfuerzos. Nuevo León debe asumir el reto de lograr en un futuro no muy lejano, el contar con jueces, con dignidad y respeto en la alta misión que se le confiere.

6.2.1. Opinión del foro neolonés

Una de las características más notables del proceso de reforma judicial en el Estado, es el amplio consenso y difusión que se dio a los proyectos elaborados. Pues éste ha sido enriquecido con trabajos que emergieron de los sectores académicos, profesionales e institucionales del sector judicial42. También se ha de precisar que ha existido una excelente labor legislativa, las Comisiones dictaminadoras sometieron a una rigurosa revisión el proyecto final de iniciativa presentada por el titular del Poder Ejecutivo, modificándola sustancialmente en atención a las nuevas aportaciones. Debe decirse que ya aprobada la reforma en su primera ronda, surgieron algunas posiciones antagónicas, en especial en contra de la creación del Consejo de la Judicatura Estatal. Es necesario atender a estos argumentos y establecer si son o no válidos. De lo anterior, en una pretensión de síntesis, se puede decir que los argumentos que se expresaron en contra de la institucionalización del Consejo se centran en que éste: a) atenta contra el principio de división de poderes; b) atenta contra la autonomía e independencia del Poder Judicial; c) se trata de una institución extranjera, que no ha demostrado

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41 BOBBIO, N. El Futuro de la…, pg. 13

42 Se pronuncian a favor de la implementación del Consejo de la Judicatura en Nuevo León, los distinguidos abogados del foro y la academia, entre otros, Carlos Francisco CISNEROS RAMOS, Ismael RODRÍGUEZ CAMPOS, este último considera, sin embargo, que deben disminuírsele algunas facultades al apuntado organismo. Alfonso VERDE CUENCA, Sergio M. VILLARREAL SALAZAR, Efrén VÁZQUEZ, Aurelio CAMPOS representan la voz de la Universidad de Nuevo León, Facultad de Derecho, y proponen la conversión del Consejo, por un Consejero Unitario. Manuel REYNA DE LA FUENTE, en representación del Centro de Estudios Universitarios, acepta también la creación del Consejo de la Judicatura.


su utilidad; d) es una imitación del Consejo de la Judicatura Federal; y, por último, e) incrementa la burocracia con merma en el presupuesto general del Poder Judicial. En el próximo apartado se analizarán cada uno de los señalamientos anteriores43.

6.2.2. Tesis que afirma que el Consejo atenta contra el principio de la división de poderes

El principal argumento de aquellos que sostienen que la implementación del Consejo de la Judicatura atenta contra el principio de la división de poderes, que es uno de los dogmas fundamentales de nuestro sistema constitucional, es que la intervención del Ejecutivo o del Legislativo en la designación de un representante como miembro del Consejo, invade funciones que estrictamente corresponden al Poder Judicial. Además de añadir que se atenta contra la prohibición contenida en el art. 49 de la Constitución Federal en cuanto a que no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación. Ahora bien, la postura predicha se produce por una concepción equívoca de la teoría clásica de la división de poderes. La concepción doctrinaria de la separación de los poderes en su versión más difundida tuvo origen en Francia, a raíz de la aparición de la obra de MONTESQUIEU “El Espíritu de las Leyes”. Esta obra constituyó el dique opuesto frente a la concentración del poder y la defensa de los derechos individuales, aunque estuvo fundamentalmente orientada a la separación entre los órganos Ejecutivo y Legislativo44. Partió del reconocimiento de que todo

órgano que detenta el poder tiende, naturalmente, a abusar de él, por lo que se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones del poder estatal, que siempre es único, a diferentes órganos. Y con esto suponer que el equilibrio resultante entre fuerzas antitéticas debe asegurar la libertad del hombre. Si se parte de la unidad del poder del Estado, puede aceptarse sólo una distribución de funciones en órganos diferentes, tan es así que actualmente se habla más de tripartición de poderes; pero nunca una separación que, opere con límites precisos y definitivos de una delimitación absoluta de las funciones45. Es indudable que la Constitución sigue, desde sus orígenes, esta orientación, al conferirle facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar, como acontece en el caso de la suspensión de garantías. Además, la moderna teoría constitucional administrativa, advierte que las funciones del Estado pueden dividirse desde el punto de vista material en, administrativa, legislativa y jurisdiccional. Las tres orientadas teleológicamente, a la realización del bien común. En la realidad sucede que cada órgano en quien se distribuye el poder estatal tiene asignada una de las funciones señaladas como competencia predominante, sin que esta prevalencia obste a la ejecución de funciones materialmente distintas. De esa manera, cada uno de los poderes, aparte de sus funciones propias y específicas ejerce o realiza otras de la misma naturaleza. Por un lado, el Congreso legisla, juzga y ejecuta o administra. Por el otro, el Ejecutivo administra y ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera46. Igual cosa ocurre con el Poder Judicial, quien juzga, resuelve controversias con fuerza de cosa juzgada formal y material, dirime conflictos, pero también, realiza actos de naturaleza legislativa y actúa en el ejercicio de funciones administrativas

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43 En una de las ponencias, presentada por los señores abogados Ciro A. ESPINOZA GARZA y Alfredo GARDUÑO ROLDÁN, como miembros del Colegio de Abogados de Monterrey, expresan su oposición en contra de la creación del Consejo de la Judicatura y concluyen que para la solución de la problemática de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial se requiere la creación de un órgano colegiado, pero integrado solamente con miembros del Poder Judicial. 44 STAMMLER, R. El juez…, pg. 95

45 MARTÍNEZ, R. Constitución Política de…, pg. 53 46 El destacado constitucionalista contemporáneo GARCÍA PELAYO, M. en Derecho constitucional comparado…, pg. 155, precisa que esta nueva concepción de la división de poderes, no sólo cumple con las condiciones de racionalidad axiológica sino también con las de relacionalidad técnica, pues estos tres poderes deberían dar lugar al reposo o la inacción. Pero como por el movimiento necesario de las cosas están obligados a actuar, estarán forzados a actuar de acuerdo.


que constituyen el soporte instrumental de su competencia primaria. Rodolfo STAMMLER sintetiza en unas cuantas líneas el pensamiento anterior: “…A esto hay que añadir que, en la práctica, la división de poderes no puede establecerse siempre tan nítidamente que se encomiende cada Poder a un órgano especial, absolutamente ajeno a la competencia de los otros dos. Lejos de ello, sus esferas de acción se mezclan y entrecruzan, no pocas veces”47.

6.2.3. Tesis que argumenta que la institucionalización del Consejo de la Judicatura violenta o transgrede la independencia y autonomía del Poder Judicial

Se argumenta que la participación del Poder Ejecutivo en la designación de Consejeros para la conformación del Consejo de la Judicatura, propiciará la intromisión directa o indirecta de éste en las decisiones del Poder Judicial, atentando contra su independencia. Este es el argumento sustancial del segundo motivo de rechazo a aquél. Así las cosas, la inquietud expresada es justificada por lo que hace a la preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los otros dos poderes y que de hecho, a nivel de las entidades federativas sobre todo, está siempre latente la intromisión del Ejecutivo en asuntos judiciales. Sin embargo, la creación de un órgano de administración del Poder Judicial, colegiado y plural, tiene como una de sus metas fundamentales, el fortalecimiento de la independencia de los jueces y Magistrados en el ejercicio de su función. Esta es la teleología de la nueva institución, que se puede percibir en el desenvolvimiento histórico de la misma y que se trasluce también de la exposición de motivos, tanto de las reformas a la Constitución Federal de 1994, como en la iniciativa de proyecto de reformas a la constitución local que es materia de este estudio. Ahora bien, las consideraciones de orden teórico, son de suyo trascendentes en cuanto a la definición conceptual de poder. Así,

partiendo de la idea de que el judicial es un auténtico poder, que realiza una de las funciones trascendentales del Estado. El Constituyente Permanente pretende, mediante la creación de mecanismos adicionales, el fortalecimiento de la independencia concreta del juez y del Magistrado en el punto medular de la decisión que es el culmen del proceso jurisdiccional. La independencia de cada juez proyectará un Poder Judicial independiente. En la búsqueda de ese perfeccionamiento mediante el reacomodo de algunas disposiciones legales y la adición de otras, la Constitución vigente colocó al art. 116 en el título quinto. En éste se refrenda el principio de la división de poderes y reorienta la organización y estructura de los estados de la Federación. En cuanto al Poder Judicial proclama que la independencia de los Magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las constituciones y las leyes orgánicas de los estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia del personal judicial. Y esta última encomienda, le es asignada a un órgano dotado de autonomía respecto a la función esencialmente jurisdiccional, a fin de que genere la infraestructura indispensable para la adecuada formación y preparación de los servidores del Poder Judicial. Esta misión, le corresponde precisamente al Consejo de la Judicatura. En otro orden de ideas, es conveniente reflexionar sobre la extensión y contenido de lo que realmente significa la independencia judicial. No falta incluso quien la considere como un mito, en el esquema del sistema jurídico-político contemporáneo. No es suficiente, por su parte, la declaración dogmática de que una institución es acogida por la Constitución, para que ésta tenga ya una realización efectiva. Es necesario, en el caso de la independencia judicial. La reunión de condicionantes adicionales a la propia labor del juez, para que la aspiración contenida en la Ley Suprema alcance su realización material.

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46 STAMMLER, R. El juez…, pg. 96


Para que la independencia judicial se dé en la práctica, a juicio de CASTAN TOBEÑAS, deben satisfacerse los siguientes requisitos:

• Un sistema técnico de ingreso en la carrera judicial, que asegure la capacidad, competencia y formación moral de quienes sean seleccionados para desempeñarse como jueces.

• Un sistema técnico adecuado para acceder a los ascensos.• Garantías de inamovilidad, mientras el juez cumpla sus deberes

responsablemente.• El autogobierno de la Judicatura.• Una remuneración digna que asegure la independencia económica de

los jueces.• El establecimiento de asociaciones gremiales, que procuren el auxilio

mutuo de los miembros de la Judicatura48.

Si se confrontan estos criterios con la realidad que se vive, el resultado es obvio. Ni las normas constitucionales, ni las disposiciones de la Ley Orgánica de los poderes judiciales, satisfacen plenamente las exigencias apuntadas. No existe carrera judicial. Se carece de una institución con la infraestructura necesaria para la preparación y actualización de quienes demuestren su vocación para ser jueces. Los nombramientos de los jueces y Magistrados se hacen generalmente con base en criterios ajenos a la preparación y capacidad. Valiosos elementos son excluidos en los movimientos escalafonarios, por razones de índole subjetiva. Los ascensos de una instancia a otra están determinados por ese mismo proceso. No se ha respetado la inamovilidad judicial, aún y cuando ha estado consagrada en la Constitución. Los salarios del personal judicial son sumamente bajos y sujetos a la determinación del Poder Ejecutivo como administrador de los recursos públicos. No se cuenta con auditorías del trabajo judicial que permitan una autoevaluación objetiva. No existen a la fecha estadísticas serias y completas que permitan definir criterios más o menos seguros de

orientación a la política judicial. Los demás componentes, centran toda su atención en la agobiante y excesiva tarea jurisdiccional que materialmente los imposibilita cuando actúan en pleno, como órgano colegiado, para participar más activamente en el proceso de transformación del sistema de justicia. Todo lo anterior, precisamente en demérito de la función que le atañe al Poder Judicial. ¿En dónde está entonces, la independencia de éste?

En ese orden de ideas, el Consejo de la Judicatura constituye una expectativa, que vale la pena explorar, en la búsqueda del fortalecimiento de independencia de los jueces en su trabajo de dirimir los conflictos que surgen entre los seres humanos, y en última instancia, la dignidad misma del Poder Judicial. Ésta es una aspiración de todas las naciones del mundo49.

6.2.4. El Consejo de la Judicatura es una institución extranjera que no ha demostrado su eficacia en México

Frente a esta argumentación que en contra de la creación del Consejo de la Judicatura, simplemente cabe preguntar, fuera del amparo, como

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49 Los días 4, 5 y 6 de septiembre de 1991, se celebró en Managua, la primera conferencia internacional sobre protección y dignificación del Poder Judicial, bajo el patrocinio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que concluyó con una declaración que, entre otros, contiene los puntos siguientes: 2.- Desde los orígenes del sistema democrático, el Poder Judicial le ha correspondido ser el origen de éste y el gerente del consejo nacional; proteger a los individuos contra injusticias y abusos en las relaciones sociales; restablecer los derechos humanos donde han sido violados y asegurar el cumplimiento de las garantías sociales y personales. 3.- Para la realización de esos elevados objetivos la independencia y autonomía del Poder Judicial son condiciones ineludibles del Estado de Derecho. 4. Tradicionalmente el Poder Judicial ha tenido un protagonismo subalterno, a las prioridades del gasto público y en los programas de desarrollo. Desempeñarse como Magistrado, como juez o como auxiliar de la Judicatura sigue siendo una tarea dignificada por las virtudes profesionales y personales, antes que por el reconocimiento de los gobiernos, de los partidos políticos o del Poder Legislativo. Más aún, los síntomas de deterioro ético y profesional en el ejercicio de la magistratura y de la Judicatura, que nos preocupan profundamente, se explican, aunque no se justifican, por las difíciles condiciones salariales, de infraestructura física, de dotación, de capacitación y de seguridad, bajo las cuales, Magistrados y jueces deben aplicar la ley y dar a cada quien lo suyo. 5. El Poder Judicial es un poder inerme. Su fuerza emana de la moral y el derecho. 48 CASTÁN TOBEÑAS, J. Poder Judicial e independencia…, pg. 68


institución autóctona, ¿existe alguna otra institución jurídica que no provenga del extranjero? Definitivamente que no. La democracia, el federalismo, la república, la división de poderes y otros principios fundamentales, provienen de los movimientos revolucionarios de Francia, Inglaterra, Estados Unidos de Norteamérica y otros países. De hecho, la influencia del derecho español es indiscutible en nuestro país por el proceso de colonización. En fin, como diría el maestro Alfonso REYES, la ciencia jurídica no tiene patria, es patrimonio de toda la humanidad. Por el poco tiempo que tiene de haber sido admitido el Consejo de la Judicatura en la legislación mexicana, no permite una evaluación adecuada de su desempeño. Otras instituciones de mayor arraigo histórico se encuentran en circunstancias de evolución y su eficacia aún no está a la vista. Simplemente, la democracia, como sistema político fue instaurado en México desde la Constitución de 1824 y no se puede afirmar que ésta se vive plenamente en nuestro medio.

6.2.5. El Consejo de la Judicatura de Nuevo León es una imitación extralógica del Consejo de la Judicatura Federal

Más que un defecto, el hecho que el Consejo de la Judicatura que se describe en la iniciativa de reformas que analiza la legislatura local, adopte el modelo de la Constitución Federal, constituye una garantía de congruencia y sujeción al principio de supremacía de ésta. Y si en la exposición de motivos y en los estudios previos elaborados como antecedentes del Consejo de la Judicatura Federal, contienen aspectos convincentes para definir la extensión, competencia, integración y estructura del nuevo órgano, no existe razón alguna para no seguirlo. Máxime si, como se pretende en la reforma con la institucionalización de aquél: “revolucionar el sistema de justicia local”, mediante un auténtico cambio de las viejas estructuras, que ya no satisfacen un servicio público de justicia en las condiciones que exige la sociedad de estos tiempos.

6.2.6. Con la creación del Consejo de la Judicatura, se incrementa la burocracia y se afecta el presupuesto judicial50

En principio la afirmación sugiere una notable incongruencia. Por una parte, unánimente se pretende la autonomía financiera del Poder Judicial, lo cual significa que éste debe contar con toda la infraestructura indispensable para la realización de la función jurisdiccional, pero también las de índole administrativo que en la actualidad, ambas se han vuelto sumamente complejas. Además debe de contar con el soporte humano y técnico a fin de que el Poder Judicial, como depositario de los recursos de la comunidad, los ejerza con responsabilidad honestidad, lealtad y transparencia. Todo ello indudablemente requiere de un crecimiento en su estructura funcional. Sobre todo que, desde hace varios años, algunos Poderes Judiciales de los estados han venido administrando su propio fondo, derivado de depósitos por fianzas o como garantía de pago en los procesos de naturaleza civil o mercantil51. El Poder Judicial como institución es una unidad compleja. Requiere administrar adecuadamente esa complejidad para optimizar los resultados; necesita información y tiempo para adecuar las estructuras y definir rumbos. Clarificar desde el punto de vista organizacional la visión y misión que le corresponde dentro del esquema gubernamental. Nuevo León vive momentos de plena transformación. La vieja estructura de su Poder Judicial ha llegado a su fin.

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50 Se oponen al Consejo de la Judicatura, los destacados abogados Porfirio DÍAZ TREVIÑO, Benito MORALES SALAZAR. En ese mismo sentido ha externado su opinión en diversos medios de comunidad y programas televisivos, respecto de la justicia en Nuevo León, el distinguido abogado Rubén ZARAZÚA ROCHA. 51 Un ejemplo lo constituye el Estado de México, en el que como resultado de la administración del Fondo Judicial por el Consejo de la Judicatura, ha logrado beneficios de orden material en la construcción de nuevos edificios y el incremento de salarios para los funcionarios y personal del Poder Judicial.


7. CONCLUSIONES

Como corolario del estudio abordado, se formulan las consideraciones finales que comprenden los puntos de mayor trascendencia:

• Los alcances de la iniciativa de reformas a la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en materia de justicia y específicamente en lo referente al tema del Consejo de la Judicatura, sólo podrían ser entendidos en su auténtica dimensión en un marco de referencia que nos permita visualizar el proceso general de transformación del estado mexicano, impulsado por una sociedad dinámica, exigente y participativa.

• Nuestro proyecto de Nación está sustentado en la búsqueda y operancia real de una democracia que sea expresión viva de la voluntad popular, que legitime objetiva y subjetivamente a quienes accedan al ejercicio del poder, entendido éste no como imperium o fuerza, sino más bien como oportunidad de servicio.

• El Poder Judicial que requiere la comunidad de Nuevo León deberá ser capaz de cumplir su alta misión de la realización de la justicia como ingrediente indispensable para la consecución de la paz. Que éste sea autónomo e independiente en la medida en la que sus jueces ejerzan su función solamente sometidos a la autoridad de la ley y sus fallos al resultado de un profundo y meditado análisis de los hechos y de las pruebas; en el que el juez asuma la dirección del proceso, dignificando su investidura, símbolo de honradez y legitimación moral.

• En las nuevas ideas, la tendencia que se percibe debido a la llamada crisis de la justicia, es la abolición del viejo sistema de autogobierno absoluto de la Judicatura, para ser sustituido por un nuevo esquema de participación y responsabilidad compartida, en un ejercicio equilibrado del poder público. Y que la división de poderes, de acuerdo a los nuevos vientos del constitucionalismo contemporáneo, sea más que el distanciamiento del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el enroque

y combinación de esfuerzos en la consecución del bien común, no sólo en la tarea de administrar justicia, sino en todas las actividades confiadas a la organización estatal.

• En cuanto al nombramiento de los miembros del Consejo de la Judicatura, se trata de un sistema de designación, no de representación. Es decir, que los procesos se llevan a cabo en diversas instancias, pero esto no implica que los designados por el Ejecutivo o el Legislativo representen sus intereses u obedezcan sus consignas. Esto, más que atentar en contra de la unidad del Consejo de la Judicatura, la diversidad de instancias de designación aportará distintos puntos de vista a las consideraciones que en su seno se expongan, enriqueciendo así sus deliberaciones y determinaciones.

• Ni la doctrina nacional ni nuestros tribunales han considerado al Consejo de la Judicatura Federal como un organismo que vulnera a la Constitución Federal. Por el contrario, se estima que la complementa y desarrolla.

Siguiendo la tendencia doctrinal y legislativa apuntada, desde el año de 1995 se inició en el estado de Nuevo León un movimiento tendiente a hacer realidad lo que se llamó una profunda reforma al sistema de justicia.

• El carácter colegiado y la composición heterogénea del Consejo es necesaria a fin de dar cabida a la diversidad de criterios y opiniones en el seno de las discusiones, con el propósito de obtener decisiones equilibradas y correctas para el mejoramiento del servicio de la administración de justicia. Para ello se requiere que los integrantes provengan de propuestas de los otros poderes del estado como son el Ejecutivo y el Legislativo, así como de representantes de algunos sectores de la sociedad civil vinculados estrechamente a la labor judicial.

• Tratándose del nombramiento de los Consejeros provenientes de la rama judicial, el problema a resolver es el de encontrar la fórmula para asegurar la presencia en el nuevo instituto de las principales corrientes

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y actitudes de opinión provenientes de los jueces y Magistrados. Respecto de los demás integrantes de otros sectores, el planteamiento sería idéntico.

• La misión fundamental del Consejo de la Judicatura es la de garantizar la independencia de los jueces, y una de las vías para lograrlo lo constituye el desarrollo de las materias administrativas, de carrera judicial52, de escalafón y de régimen disciplinario, en congruencia con los imperativos constitucionales y los de la propia Ley Orgánica que contiene esta atribución; lo que viene a constituir una garantía de que, en el futuro, las decisiones relativas a estos temas se deberán sujetar a una normatividad más perfeccionada que elimine toda posibilidad de arbitrariedad o injusticia. El Consejo de la Judicatura, por ende, debe contar con la organización administrativa que le permita un tratamiento especializado y eficaz a los asuntos de su competencia.

• En Nuevo León es impostergable una reestructuración que propicie la transformación del Poder Judicial, mediante un proceso dinámico e incluyente de la participación plural, en el que la renovación y nombramiento de los funcionarios judiciales se fundamente en una nueva mentalidad que rompa con la inercia tradicional que los coloca en un grado de dependencia con un sistema político o directamente con el titular del ejecutivo. El cambio debe cimbrar y remover la tradicional abulia que en materia de justicia distingue al aparato gubernamental y alentar nuevas perspectivas para quienes aspiran, de manera legal, a ejercer la delicada misión de dar a cada quien lo que legítimamente le corresponde, impulsando la carrera judicial53.

Siguiendo a FIX ZAMUDIO, se considera que con absoluto respeto a la tradición jurídica mexicana, es necesario crear el Consejo de la Judicatura en las entidades federativas, y específicamente en Nuevo León, debido a que las tareas administrativas y de gobierno obstaculizan

de manera considerable las funciones jurisdiccionales de los tribunales mexicanos, que son las que deben tener un carácter preeminente sobre las primeras, que no por ello dejan de ser importantes.

• En ese orden de ideas, el Consejo de la Judicatura, constituye una expectativa que vale la pena explorar en la búsqueda del fortalecimiento de independencia de los jueces en su trabajo de dirimir los conflictos que surgen entre los seres humanos. Y en última instancia, la dignidad misma del Poder Judicial. Esta es una aspiración de todas las naciones del mundo.

8. FUENTES

Autores

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CORNEJO, A. Complejidad y caos. Guía para la administración del siglo XXI. México: Ediciones Castillo, 1997.

FIX ZAMUDIO, H.

- Órganos de dirección y administración de la rama jurisdiccional en los ordenamientos latinoamericanos. Publicado en las Memorias del Seminario sobre la

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52 Como parte de las resoluciones del Primer Congreso Mexicano de Derecho Procesal celebrado en la ciudad de México, D.F., los días 14 al 18 de febrero de 1960, se acordó por aclamación promover la implementación de la carrera judicial en México. 53 GARCÍA HERRERA, C. La transformación del sistema…, pg. 6



Justicia en Latinoamérica y el Caribe en la década de los 90, desafíos y oportunidades. San José de Costa Rica, 1996.

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Normas

Constitución Política de los Estados Unidos MexicanosConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo LeónDiario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 1994Diario Oficial de la Federación del día 26 de mayo de 1995Dictamen de las Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, Justicia y Seguridad y Protección Civil, de Organización Interna de los Poderes y de la Administración Pública de la LXVII Legislatura LocalExposición de motivos de la iniciativa de ley presentada por el titular del Poder Ejecutivo al Congreso de la Unión, 1993Exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de España, 1985. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, mayo de 1996.Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de CoahuilaLey Orgánica del Poder Judicial del Estado de MéxicoLey Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo LeónLey Orgánica del Poder Judicial del Estado de MorelosLey Orgánica del Poder Judicial del Estado de Sinaloa

EL ROL DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL

NUEVO SISTEMA PROCESAL PENAL ORAL

ÍNDICE. 1. Introducción. 2. Marco general de la reforma constitucional que introduce el sistema acusatorio y juicio oral penal. 3. El rol de los Consejos de la Judicatura en el proceso de implementación de la reforma. 4. Visión estratégica del nuevo proceso penal oral. 5. Acciones y requerimientos específicos en la implementación de nuevo modelo. 6. Conclusiones. 7. Fuentes.

1. INTRODUCCIÓN

El Consejo de la Judicatura como institución jurídica nacional hizo su arribo en México en las reformas constitucionales de 1994. A partir de esa fecha se han venido creando los Consejos de las distintas entidades federativas, ya siendo pocos los estados que no cuentan con este órgano del Poder Judicial. En el estado de Nuevo León, el Consejo de la Judicatura como órgano de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial fue creado en el año de 1998 y, según la exposición de motivos del decreto correspondiente, se le calificó como una figura que viene a revolucionar la organización y gobierno de aquél. Al margen de esta perspectiva legislativa, lo más interesante es que la teleología de esta noble institución, visto desde la óptica del derecho comparado y su evolución histórica, se mantiene en íntima conexión con dos puntos neurálgicos de todo el sistema de justicia: la independencia de los jueces y el gobierno de la Judicatura, que en sí es lo que pretende fortalecer y garantizar.

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EL ROL DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA EN LA IMPLEMENTACIÓNDEL NUEVO SISTEMA PROCESAL PENAL ORAL


La independencia es, a su vez, un principio político que se predica respecto de los jueces y constituye la piedra angular de las constituciones democráticas. La singular importancia de éste ha alcanzado su universalización al encontrar un espacio en el art. 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el día 10 de diciembre de 1848, y complementada ésta en el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 16 de diciembre de 1956.

Por otro lado, en la génesis de los Consejos de la Judicatura, se busca la abolición del viejo sistema de autogobierno para sustituirlo por un nuevo esquema de partición y responsabilidad compartida, en el ejercicio equilibrado del poder público o incluso de la sociedad, buscando la combinación de esfuerzos en la consecución del bien común, no sólo en la tarea de la justicia, sino en todas las actividades confiadas a la organización estatal. Para el logro de tales objetivos se requiere que el estatuto jurídico de los jueces y Magistrados esté rodeado de determinadas garantías que aseguren que en el ejercicio de su función estarán sometidos únicamente al imperio de la ley. También que el sistema de selección para acceder a la Judicatura, los métodos de porción, selección y ascenso sean efectivos y eficientes, puesto que constituyen eficaces barómetros indicativos del grado de independencia alcanzado por un determinado sistema judicial. A su vez, la selección y promoción de los jueces se enlaza con el problema de su formación, que es uno de los retos más importantes respecto del cual se trabaja denodadamente desde hace varios años. En efecto, la formación y capacitación de estos obedece a la necesidad de contar con una Judicatura preparada que supere el empirismo judicial, dotada de conocimiento técnico-jurídico, que también sea capaz de captar y entender el sentido de los conflictos sociales que se expresan en cada asunto sobre el cual tiene que pronunciarse. Debe entonces profundizar no sólo en la ciencia del derecho, sino también en otras

ciencias sociales que le permitan interpretar la realidad social, todo ello en función de su delicada misión que le confiere el orden jurídico. En la actualidad, y especialmente en los países latinoamericanos, el impulso de la oralidad en el procesal penal es una necesidad ineludible. México no puede sustraerse de dicha tendencia y afortunadamente el Congreso de la Unión ha aprobado la iniciativa mediante la cual se reforman los arts. 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22, entre otros, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En estos se implementa el sistema acusatorio adversarial, teniendo como eje el juicio oral penal en un marco de salidas alternas al conflicto. Se espera la aprobación por la legislatura de los estados, para concluir el rito legislativo y la publicación de las reformas correspondientes. Ya, por otro lado, debe reflexionarse sobre el importante y destacado rol que deben asumir los Consejos de la Judicatura en la implementación del nuevo sistema de justicia procesal penal. Debe generarse una propuesta de acción basada en la unión proactiva de voluntades institucionales, hacia el logro de un sistema de enjuiciamiento penal más garantista y efectivo, que incorpore el método de la oralidad como herramienta fundamental para la realización de los principios de contradicción, inmediación, concentración, publicidad, eficiencia y economía procesal. El sistema acusatorio adversarial y el juicio oral ya tienen existencia formal e identidad propia, a los actores del sistema les corresponde lograr su operatividad y eficiencia. Enseguida, se desarrollan los aspectos más trascendentales del compromiso que deben asumir los Consejos de la Judicatura en los límites de su competencia, para facilitar la construcción de un proceso penal ágil, transparente y garantista.

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2. MARCO GENERAL DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE INTRODUCE EL SISTEMA ACUSATORIO Y JUICIO ORAL PENAL En términos generales, la reforma procesal penal nos proyecta hacia un modelo acusatorio, por ser éste, en la experiencia latinoamericana, el que permite un cumplimiento cabal de los principios constitucionales y procesales garantistas, haciendo realidad la relevancia de la jurisdicción, la imparcialidad del juez, la presunción de inocencia y el esclarecimiento judicial de los hechos. Este modelo incorpora como principios rectores del proceso penal: la oralidad, inmediación, publicidad, contradicción, concentración, continuidad y economía procesal. Todos estos principios se encuentran reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, entre otros instrumentos internacionales, que forman también parte del orden jurídico nacional.

Los lineamientos que propone la reforma para el diseño de un modelo acusatorio tiene como elemento básico: el juicio oral. Su implementación implica dejar atrás el modelo mixto actual basado en documentos, en el que el desahogo de las pruebas se lleva a cabo en largas etapas, donde el juez no siempre se encuentra presente, y donde no impera la presunción de inocencia ni el equilibrio entre las partes. El modelo acusatorio tiene una serie de principios y características básicas que otorgan mayor garantía sobre el respeto a los derechos, tanto del inculpado como de la víctima, que permiten que el juez decida con base en una mejor información. Ahora bien, cada principio tiene un contenido y extensión que es importante puntualizar para orientar bien su correcta aplicación:

• Oralidad: predominio de la expresión verbal sobre la escrita. • Inmediación: el juez debe presenciar el desahogo de las audiencias.

• Publicidad: toda persona tiene derecho a presenciar el desarrollo del procedimiento.

• Contradicción: implica que la parte que defiende y la que acusa tiene posibilidad de debatir las pruebas aportadas mutuamente con el fin de que el juez pueda llegar a la verdad de los hechos.

• Concentración de la prueba en juicio: la investigación del Ministerio Público ya no tiene valor preconstituido. El juez únicamente falla con la prueba introducida y practicada en juicio por las partes.

• Continuidad: las peticiones y decisiones se manifiestan en la misma audiencia, con posibilidad de diferirlas sólo por excepción.

El diseño, instrumentación y operación del nuevo modelo de procuración e impartición de justicia es complejo y debe visualizarse a mediano y largo plazo.

3. EL ROL DE LOS CONSEJOS DE LA JUDICATURA EN EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA

La implementación del nuevo modelo exige la participación de todos los órganos oficiales involucrados en la consecuencia de los fines del Estado. A estos siempre se les encuentra disponibles y con deseos de proponer y aplicar acciones que reporten beneficios sociales e institucionales, pero pocas veces se les ve con capacidad real de garantizar los logros de un trabajo interinstitucional. Los Consejos de la Judicatura, como organismos del Poder Judicial, deben motivar el liderazgo de éste, promoviendo la vinculación interna e institucional de los operadores del sistema. A tales efectos, se debe partir de la idea de que todos persiguen una meta común, que es en suma, uno de los fines fundamentales del Estado: la justicia. Por tal razón se debe actuar de manera estratégica y conjunta con unidad de políticas, acciones y procedimientos para el desarrollo de la oralidad en el sistema de justicia. Y con todo ello se debe promover una gestión coordinada, eficiente y efectiva entre las diferentes instituciones actoras del proceso penal, a fin de garantizar

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la concreción de los objetivos, metas y programas adoptados conjuntamente. Es de primer orden consolidar una alianza institucional fuerte, prestigiosa y de amplia cobertura geográfica, de gran complementariedad y sinergia, que contribuya significativamente al desarrollo y mejoramiento continuo de las técnicas de oralidad en el proceso penal, para crear las bases que permitan la consolidación de una cultura del proceso penal moderna y eficaz, en garantía de los derechos fundamentales y de la efectiva aplicación de la ley penal. Objetivos estratégicos:

• Mejorar o adecuar los modelos o sistemas de gestión judicial para viabilizar el uso de las técnicas de la oralidad en el proceso penal.

• Contribuir a desarrollar un proceso de transformación cultural que permita la transición de las formas escrita a la oral.

• Garantizar los principios de juicio oral, así como la utilización de los medios técnicos que permitan su celeridad, efectividad y eficiencia en su registro, conservación y reproducción.

• Fortalecer el funcionamiento de escenarios de coordinación de las acciones de las distintas áreas judiciales involucradas con el sistema penal.

• Establecer los mecanismos e instrumentos de monitoreo de las actividades del programa, con el fin de efectuar de manera permanente los ajustes que se requieran para el logro de su misión y visión.

• Desarrollar o fortalecer las infraestructuras física y tecnológica adecuadas para la aplicación de la oralidad.

• Aportar los elementos para la construcción y desarrollo del conocimiento de las técnicas de la oralidad en el proceso penal.

• Promover la participación ciudadana en los procesos penales cuando tengan información que aportar al juez, asistiendo puntualmente a las audiencias.

Con estos objetivos se pretende mejorar o adecuar el modelo de gestión judicial más idóneo, para viabilizar el uso de las técnicas de oralidad en el proceso penal.

4. VISIÓN ESTRATÉGICA DEL NUEVO PROCESO PENAL ORAL

En México, un proceso penal se estructura y fundamenta desde la averiguación previa. El Ministerio Público busca, por cualquier medio, acopiar la mayor cantidad y calidad del material probatorio para formular una acusación, esperando facilitar su trabajo ante el juez. Éste, por su parte, agobiado por la carga laboral que afronta, requiere de aquél una acusación sostenible para no tener que desahogar prueba alguna en el juicio y proceder sólo a atender formalmente a las partes mediante escritos fríos, desprovistos del valor agregado producto de la inmediación del juez frente al nacimiento y formación de la prueba. Se trata pues de un proceso de corte inquisitivo, donde el ritual escriturista adquiere preeminencia, la contradicción probatoria es mínima o se realiza en papel sobre los escritorios de los auxiliares del juez, excepcionalmente frente a éste, quien generalmente conoce la prueba de oídas y decide conforme a lo leído, en la cómoda privacidad de su oficina. En cambio, el juicio oral contradictorio exige una instancia pública, donde las partes pueden debatir sus pretensiones de manera oral y posibiliten al juez presenciar el desahogo de las pruebas. Esta perspectiva es la que presenta la reforma constitucional recién aprobada por el Congreso Federal, donde los actores del proceso tendrán que mediar sus argumentos oralmente frente al juez, a su contrario y al público, siendo este último el encargado de dar seguimiento a la aplicación efectiva y transparente de la justicia. Estos nuevos escenarios obligan a hacer una realidad la aplicación del juicio oral acusatorio, donde quien dirige la investigación y acusa, se limita a eso y deje la función del juzgamiento en manos de quien debe valorar y dar alcance a la acusación, presenciar la recepción del material probatorio y sentenciar sólo apoyado en éstas, salvo las excepciones puntales que la ley determine.

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Un sistema acusatorio como el que describe la reforma constitucional requiere, para ser viable, un modelo de gestión integral flexible, que permita aplicar en forma efectiva las técnicas de la oralidad en los juicios penales, asegurar la efectiva conducción de la audiencia por parte del juez, la conservación y reproducción de la actividad probatoria, la disponibilidad de información, la ejecución inmediata de las decisiones, y el manejo de archivos electrónicos y físicos.

5. ACCIONES Y REQUERIMIENTOS ESPECÍFICOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO MODELO

De acuerdo a la experiencia obtenida en Nuevo León, se señalarán las acciones mínimas concretas que pueden asumir los Consejos de la Judicatura. Desde luego que éstas serán siempre perfectibles:

• DIAGNÓSTICOEs necesario elaborar un diagnóstico de funcionamiento de los actuales modelos de gestión del sistema judicial. Esto debe realizarse desde el punto de vista de los procedimientos jurídico-administrativos, que determine en qué forma facilitan u obstaculizan la aplicación de la oralidad.

• CAPACITACIÓNLa reforma constitucional impone a los operadores del sistema de justicia en general y, en particular, a los miembros del Poder Judicial enormes desafíos por lo que hace a su formación, capacitación y entrenamiento. En el contexto de los juicios orales, públicos y contradictorios es y será esencial para los actores del proceso penal, saber con precisión qué es exactamente lo que deben hacer y en qué momento. Es decir, deben ejercer debidamente sus facultades jurisdiccionales y garantizar un juicio oral con las exigencias nuevas de la Ley Suprema. Los abogados deben estar preparados para argumentar oralmente en audiencias públicas, e imponer equilibrio o contrapeso frente a su adversario y, en general, para investigar, cuestionar, analizar, fundamentar,

discutir, aplicar, y sustentar frente al juez sus pretensiones dentro del marco de principios, valores, métodos y técnicas de oralidad. Por consiguiente, surge un área de oportunidad, retos y compromisos para las escuelas judiciales y para los centros educativos universitarios del país. Desde ahora deben empezar a trabajar en la elaboración de una propuesta educativa que sea una respuesta real a las necesidades y problemas identificados, a través de un diseño curricular de definición de las principales competencias que a nivel del saber, del saber hacer y del saber ser, deben desarrollar los participantes, a fin de dar respuesta a los problemas identificados. También se requiere proponer una metodología que, efectivamente, lleve a la implementación del proceso educativo, que responda a las necesidades del educando y su contexto. Existe ya una experiencia importante en Nuevo León en materia de procesos de sensibilidad. Jueces, defensores, agentes del Ministerio Público y abogados han venido trabajando en el desarrollo de habilidades y destrezas para la actividad procesal oral, lo que constituye un insumo importante, como antecedente en el país. En el proceso de formación y capacitación, el papel de las facultades de derecho de las universidades del país es de suma importancia. Los profesores deben estar trabajando para incluir en los programas y planes curriculares materias que hagan énfasis en la formación de los abogados con capacidades de investigar, cuestionar, analizar, fundamentar, discutir, debatir, aplicar, sustentar y practicar, utilizando principios, métodos y técnicas de la oralidad. A la formación para el servicio público y para la solución pacífica de los conflictos se debe sumar la formación de abogados con competencia para actuar con éxito en los juicios orales y contradictorios. Todo encaminado a generar un cambio cultural y de actitud en los abogados, para facilitar la transición hacia los procedimientos orales y adversariales, con el desarrollo de habilidades y destrezas, que ahora demandan.

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Entre los operadores del sistema de justicia penal existen mitos sobre la falta de garantías del sistema acusatorio y un gran desconocimiento de las técnicas de la oralidad, lo que crea resistencia a su utilización y al aprovechamiento de sus ventajas para hacer más transparente, equilibrado, ágil y efectivo el proceso judicial. De igual manera, la sociedad no conoce cómo hacer efectivo su derecho fundamental a la publicidad del juicio, que contiene el derecho a conocer las informaciones y pruebas que sustenten las decisiones judiciales. En este sentido, la promoción a los actores institucionales y no institucionales, y la difusión a la sociedad civil, son parte integral de la estrategia para lograr transformaciones culturales y cambios de la tradición formalista y escriturista del sistema de justicia penal. El objetivo estratégico de esta área de capacitación es la de contribuir a desarrollar un proceso de transformación cultural que permita la transición de la forma escrita a la oral. Estas tareas, corresponden ineludiblemente, por esencia a los Consejos de la Judicatura.

• INFRAESTRUCTURA JUDICIAL Para lograr una trasformación efectiva en los sistemas de audiencias públicas, se debe realizar procesos de capacitación en técnicas de oralidad a jueces y demás operadores del sistema procesal penal, así como construir, dotar y acondicionar las salas de audiencia en todo el país. En otras palabras, la infraestructura física y técnica de los tribunales debe ser la adecuada para la práctica de la oralidad. Para lograr el apuntado objetivo es necesario reorientar los recurso financieros para obtener su mayor aprovechamiento, advirtiéndose que la reforma trae consigo un incremento natural de los presupuestos, como se ha dado en los casos de Nuevo León, Chihuahua y el estado de México.

6. CONCLUSIONES

Los Consejos de la Judicatura son los órganos encargados de la administración, vigilancia y administración de los Poderes Judiciales. Entre sus funciones primigenias está la de implementación e instrumentación de las reformas constitucional mediante la cual se introduce el sistema acusatorio adversarial y el juicio oral en México. A tales efectos, está obligado a generar las condiciones necesarias en los tribunales, para hacer operativa la dinámica del trabajo de los jueces y las respuestas alternativas y tempranas en los casos permitidos en la ley, bajo la fórmula de salidas alternas. También están obligados a generar los programas de desarrollo e infraestructura institucional en el menor plazo posible, a fin de que se cuenten con las condiciones mínimas para la aplicación de las normas que regulan el juicio oral penal. Asimismo, deben incentivar el trabajo interinstitucional en sí y con otras entidades para desarrollar un programa efectivo de capacitación y formación de los operadores del sistema, ello conforme a las nuevas reglas principios y valores que rigen el juicio oral penal. Finalmente, y no menos importante, deben proponer y desarrollar, en los límites de su competencia, un plan integral y viable de ejecución gradual de decisiones y metas definidas, que faciliten la implementación de los juicios orales.

7. FUENTES

Normas y resolucionesConstitución Política de los Estados Unidos MexicanosConvención Americana sobre Derechos Humanos Declaración Universal de los Derechos HumanosPacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos

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APROXIMACIÓN A LOS MECANISMOS ALTERNOS DE SOLUCIÓN DE

CONTROVERSIAS EN EL SISTEMA ACUSATORIO Y JUICIO ORAL PENAL

ÍNDICE: 1. Introducción. 2. Breve referencia conceptual. 3. Justificación ideológica y de política pública de las salidas alternas en el proceso penal. 4. El alto sitial constitucional de los mecanismos alternos de solución de controversias en México 5. Visión estratégica del nuevo procedimiento oral penal. 6. Marco normativo de los mecanismos alternos sui generis, en la legislación procesal penal de Nuevo León. 7. Mediación y conciliación penal. Aspectos generales. 7.1. Mediación y conciliación en la investigación criminal. 7.2. Mediación y conciliación en el proceso penal y juicio oral. 7.3. El procedimiento de mediación y conciliación penal. 8. Termómetro estadístico. Primera información empírica. 9. Alerta roja. El desafío en la implementación de los mecanismos alternos en la justicia penal. 10. Conclusiones. 11. Fuentes.

1. INTRODUCCIÓN

Uno de los temas centrales de la reforma procesal penal latinoamericana, se produjo en el ámbito de los medios alternos y procedimientos simplificados a fin de ofrecer otras soluciones del conflicto penal y emplear mecanismos de descongestión del trabajo judicial y del Ministerio Público. El tema es vinculante porque en la medida en que resulten eficaces estos mecanismos, lo será también la reforma penal y en particular el juicio oral que ha generado grandes expectativas sociales. Los métodos alternos de solución de controversias corren en paralelo en este proceso de cambio y se constituyen como detonantes necesarios para la aplicación eficiente del sistema acusatorio y procedimiento oral.

Adquieren relevancia singular, los mecanismos alternos porque ahora esta institución jurídica se incorpora en el sistema legal mexicano por la puerta grande de la Ley Suprema, ocupando ahora un sitial constitucional con el rango de derecho fundamental, en el rubro de garantía de seguridad jurídica1. En efecto, la reforma al art. 17 de la Constitución Federal, entre otros, precedida en México de un paciente y prolongado proceso de gestación, da entrada a los mecanismos alternos de solución de controversias, de amplia cobertura y dando prioridad en los casos de índole penal. Abre los espacios para la implementación y desarrollo formal de la llamada justicia restaurativa, con todo el contenido renovador de la cuestión de la reparación del daño como una consecuencia jurídico-penal que va más allá de la compensación del daño material y busca a través de un procedimiento desformalizado, en ciertos casos, el acercamiento voluntario del delincuente y la víctima, para que en forma conjunta participen activamente en la solución de las relaciones entre ambos y con la sociedad. Se traduce para el ciudadano, en la opción de acceder a los métodos alternos, para la solución pacífica de sus conflictos, antes de recurrir a la vía judicial. Pero también significa el deber del Estado, de crear la infraestructura necesaria para que se haga efectivo ese derecho fundamental. El desafío es modificar notablemente aspectos de índole cultural y de aplicación concreta de nuestro derecho patrio. Afortunadamente la reforma procesal penal de Nuevo León iniciada en 2004 siguiendo la ideología de los códigos más avanzados, en una de sus líneas opta precisamente por la implementación de mecanismos eficaces que tienen por objetivo transparentar y eficientar el quehacer de los operadores del sistema general de justicia, adecuando el esquema procesal penal a las exigencias de un Estado democrático;

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APROXIMACIÓN A LOS MECANISMOS ALTERNOS DE SOLUCIÓN DECONTROVERSIAS EN EL SISTEMA ACUSATORIO Y JUICIO ORAL PENAL

1 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 18 del mes de junio del año 2008.


importancia que también ha sido destacada por un sector de la doctrina en nuestro país2. Con ese propósito se crea, en nuestro estado el Centro Estatal de Mediación y Métodos Alternos para la solución de conflictos, como órgano dependiente del Consejo de la Judicatura3. Desde las mesas de debate en las que se discutieron los proyectos de iniciativa presentados por el Ejecutivo del estado, despertó enorme interés en la comunidad jurídica este tema de las salidas alternas que se prevén desde la etapa de investigación y durante el trámite del proceso penal. Se advirtió desde el inicio que los agentes del Ministerio Público y los jueces tenían percepciones distintas del contenido y objeto de los diversos mecanismos alternativos incluidas en la reforma. Aprobada la nueva legislación, en las primeras audiencias se confirma que aún y cuando hubo un trabajo previo de capacitación exhaustiva y conjunta de los operadores del sistema, la visión de los jueces, fiscales y defensores no tenía un objetivo común en función de política pública, produciéndose interpretaciones diversas entre los jueces a idénticas disposiciones legales. Las soluciones penales alternativas a la persecución, juicio y penal tradicional, responden a lógicas diferentes, y el no entenderlo así, ha llevado en la práctica a problemas de subutilización. Esto es lo que está ocurriendo en Nuevo León y en otros estados de la República que han iniciado su proceso de reforma procesal penal. Las salidas alternativas, correctamente utilizadas, representan soluciones de alta calidad, verdaderos equivalentes jurisdiccionales de una sentencia o mecanismos efectivos de simplificación procesal4. Sin embargo, es importante advertir los riesgos y decisiones que oportunamente deberán ser asumidas a fin de evitar el fracaso del uso de estas medidas, que han quedado evidenciadas en la experiencia

latinoamericana. Estas causas, se producen generalmente, en principio, por una asimetría e insuficiencia legislativa; capacitación deficiente de los operadores del sistema, y; por la falta de controles en la aplicación de las medidas5. Por último, no debe olvidarse que la incursión de los mecanismos alternos en asuntos de índole penal, ha tenido su propio desarrollo y lo distinguen matices peculiares que es necesario explorar. La idea fundamental que alimenta la búsqueda de la diversificación de soluciones al conflicto de esta naturaleza, además de la racionalización de recursos está vinculada al hecho de que el delito es un fenómeno social complejo, multicausal, específico y local, desde el punto de vista de las causas que lo determinan, lo que justifica la selectividad en su tratamiento y regulación, para encaminar con mayor intensidad los esfuerzos del estado, hacia los delitos ahora llamados de alto impacto6. El debate está abierto. Aquí intentamos una aproximación al tema. Nos esperan intensas jornadas de trabajo. No obstante, se asumirá el compromiso con entusiasmo y corresponsabilidad.

2. BREVE REFERENCIA CONCEPTUAL

El concepto de métodos, mecanismos o salidas alternas de solución de controversias se ha utilizado por la doctrina y en el contexto de la reforma procesal penal latinoamericana, de un modo diverso y amplio para designar prácticamente cualquier otra forma de terminación de un conflicto que no sea la vía jurisdiccional. Tres expresiones institucionales se han venido desarrollando en torno a los mecanismos alternos:

• Las facultades discrecionales de desestimación de casos, que en aplicación del llamado principio de oportunidad se confieren ordinariamente al órgano persecutor que tiene el fiat de la persecución penal;

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2 GORJÓN, F. J. y SÁENZ, K. A. C. Métodos alternos de…, pg. 16 3 El decreto que crea el Centro Estatal de Métodos Alternos de Solución de Conflictos fue publicado en el Periódico Oficial de fecha 14 de enero del presente año y entró en vigor el 31 del mismo mes y año. 4 ALFREDO, O. Mediación y reforma procesal…, pg. 12

5 BINDER, A. “Lección 1, módulo 7”, Curso intermedio para la implementación…, p. 9 6 Ibídem, p. 4


• Los mecanismos de simplificación procesal en los que reduce el rito procesal, pero culminan con la sentencia tradicional, y;

• La diversificación de soluciones al conflicto de fondo, en la que se ubica a la mediación y conciliación.

Los mecanismos alternos de solución de controversias son los procedimientos que, salvaguardo las garantías constitucionales, generan los espacios y condiciones necesarias para que sean los protagonistas del conflicto quienes, auxiliados por terceros profesionales, encuentren la solución consensuada a su controversia, privilegiado el diálogo, la interacción empática, la colaboración y el reconocimiento de las diferencias7. Con enfoque más práctico se les define también como el trámite convencional y voluntario que permite prevenir conflictos o bien, lograr soluciones a los mismos, sin necesidad de la intervención de los órganos jurisdiccionales, salvo para elevar a cosa juzgada o en su caso, a sentencia ejecutoriada el convenio adoptado por los participantes y para el cumplimiento forzoso del mismo. Definición de la ley8.

3. JUSTIFICACIÓN IDEOLÓGICA Y DE POLÍTICA PÚBLICA DE LAS SALIDAS ALTERNAS EN EL PROCESO PENAL

Las salidas alternas en general deben de corresponder a un programa estatal de política criminal, sustentado en una justificación ideológica y de política pública. Este punto está claramente explicado por el legislador local, con estas breves palabras: justicia más humana y eficiente. En la exposición de motivos del Decreto no. 118, publicado en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 28 de julio de 2004, se dice9:

Otro de los cambios trascendentes que se proponen en esta iniciativa, es la inclusión de métodos alternos para la solución de conflictos, tales como la mediación penal y la conciliación penal, buscando que los ciudadanos, con intervención mínima de la autoridad, encuentren mecanismos para la resolución de controversias. Permitir que la voluntad de las partes, siempre que la víctima u ofendido libremente lo acepten, impere en cierto tipo de procedimientos no gravemente trascendentes para el bien social, da la posibilidad de una resolución de conflictos, mas humana y eficiente10.

Por otra parte, la enorme carga de trabajo de las instituciones generales de justicia y la admisión de que la solución coactiva de los conflictos, no ha inhibido su proliferación, y en cambio genera fracturas entre los contendientes incluso de ganadores insatisfechos, justifica que los poderes judiciales se conviertan en protagonistas de la reorientación del servicio de la justicia al dar cabida e impulsar la justicia consensuada a través de procedimientos cooperativos que ya han probado su eficacia en los sistemas legales contemporáneos. Es así como, sin menoscabo de la función tradicional de los jueces, se justifica y explica ideológicamente, entre otras razones, la incorporación en la Ley Suprema de los métodos alternos de solución de controversias, que se traduce concretamente en el derecho de todo gobernado a poder resolver pacíficamente todo conflicto que afecte sus intereses. Se busca presentar mejores respuestas para el caso particular, atendidas sus concretas circunstancias, disolviendo el conflicto concreto, y con ello que se disminuya el nivel general de violencia y conflicto.

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7 “Hacia una mediación en sede judicial”. Memorias del II Congreso…, pg. 50 8 Ley de Métodos Alternos de Solución de Conflictos del Estado de Nuevo León, art. 1 fr. I. Esta ley publicada según Decreto n.° 221, en el Periódico Oficial del Estado de fecha 14 de enero de 2005. 9 GARCÍA, C. (comp.). Exposición de motivos de la reforma constitucional…

10 Se trata de una nueva visión acerca de la consecución de la paz pública, a través de la aplicación de fórmulas en las que los ciudadanos involucrados participen en la solución del conflicto penal. La eficiencia de estas formas alternativas de solución en los lugares donde su aplicación ha sido introducida, por ello es importante señalar que en Nuevo León inició sus trabajos el Centro Estatal de Medios Alternos de Solución de Conflictos, como órgano dependiente del Consejo de la Judicatura, participando ya activamente en la solución de casos penales vía mediación o conciliación penal.


Pero es importante comprender que los mecanismos alternos en materia penal, propiamente dichos, que son la mediación y conciliación, presentan notables diferencias en su naturaleza y finalidad con las salidas alternas sui generis que se configuran a través de facultades discrecionales o procedimientos simplificados, en las que el principal objetivo es el ahorro de recursos. Y si bien es cierto que en ese punto puede coincidir con la mediación y conciliación, ambos mundos no deben ser confundidos. En estas salidas alternas, el hecho de que ellas representen un ahorro es solo una cuestión exterior positiva, un efecto adicional, aunque no su principal objetivo, que es llegar a la solución del fondo de los conflictos y de acuerdo con ese objetivo deber ser concebido su diseño y evaluada su aplicación. Cuando las salidas alternas se utilizan solo como formas de descongestionar el sistema, se incurre en error porque se fomenta la impunidad.

4. EL ALTO SITIAL CONSTITUCIONAL DE LOS MECANISMOS ALTERNOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN MÉXICO

El panorama de los métodos alternos de solución de controversias en el sistema legal de nuestro país, se ha modificado notablemente, su inclusión en la Ley Suprema que los ubica en el rango de garantía constitucional, origina su expansión normativa obligatoria en la legislación federal y en la de los estados de la República.

La coronación constitucional de los mecanismos alternos de solución de controversias no es ocasional ni fortuita. Por el contrario, la reforma constitucional federal al art. 17, que autoriza el empleo de los mecanismos alternos de solución de controversias, con acentuación especifica en materia penal, es precedido de un movimiento mundial que se ubica a mediados del siglo pasado en Europa, y que trasciende a los distintos continentes y se desarrolla en países de América Latina. Al concluir la década de los noventa, México se une a ese vigoroso movimiento en la búsqueda de otras alternativas para la solución de los conflictos entre los individuos, distintos al proceso judicial.

Estados como Sonora, Quintana Roo, Querétaro, Baja California Sur, Aguascalientes, Oaxaca, estado de México, Guanajuato, Colima, Tabasco y Nuevo León, a decir de MÁRQUEZ ALGARA, fueron los primeros en generar las estructuras normativas que introducen formalmente los mecanismos alternos de solución de controversias, en el sistema legal de nuestro país y que han impulsado desde la provincia y hacia el centro, la implementación de mecanismos alternos y justicia restaurativa que culmina exitosamente con la reforma por adición, entre otros del art. 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 18 de junio de 2008, dentro del marco jurídico político de la reforma al sistema procesal penal, mediante la cual se busca transitar del sistema inquisitivo heredado de la época colonial, hacia el acusatorio propio de las democracias modernas11.

Ahora bien, es importante señalar lo que indica el texto del párr. 3.° del art. 17 constitucional, reformado, mediante el cual se acoge la fórmula legislativa para la regulación de las salidas alternas de solución de controversias: “(…) Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá la supervisión judicial (…)”. Es obvio el carácter imperativo para las legislaciones federal y locales la generación de leyes mediante las cuales se implemente los mecanismos alternos de solución de controversias.

En materia penal el constituyente permanente da importancia a la aplicación de los métodos alternos de solución de controversias, buscando la protección de la víctima u ofendido en el tema de la reparación del daño y, reclama supervisión judicial en los casos en que la legislación ordinaria así lo requiera12.

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11 MÁRQUEZ, M. G. Mediación y administración…, pg. 157


El caso de justicia penal para adolescentes, en Nuevo León, que es materia de otro tema y autor, es el primer antecedente de regulación normativa de las salidas alternas en el proceso penal. Desde la reforma al art. 28 constitucional de 2005, se incorporaron en la Ley de Justicia para Adolescentes, bajo la siguiente formula legislativa: “(...) Las formas alternativas de justicia deberán observarse en aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente (…)”13.

5. VISIÓN ESTRATÉGICA DEL NUEVO PROCEDIMIENTO ORAL PENAL

Es incuestionable, así lo enseña el estudio histórico del procedimiento penal, que existe una relación entre las ideas políticas de una sociedad y el sistema que utiliza para juzgar a quien o quienes se atribuye la comisión de un delito. El sistema acusatorio resulta propio de los sistemas liberales, de ahí que en las últimas décadas en forma paralela se han venido desarrollando los sistemas democráticos y los de justicia. La mayoría de los países latinoamericanos transitan hacia el sistema acusatorio abandonando el sistema inquisitivo que nos fue heredado con la dominación española.

En ese contexto, las recientes reformas constitucionales ya comentadas incorporan este sistema acusatorio con una visión estratégica diferente de los principios y fundamentos del proceso penal en la que se clarifica y redimensiona el rol de los sujetos procesales; se transforma notablemente el tema probatorio en cuanto a su ofrecimiento, contenido, desahogo y valoración. La recepción de los elementos probatorios se

lleva cabo ante la presencia ineludible del juez, en audiencia publica, frente al contrario.

El nombre del sistema “acusatorio” se justifica por la importancia que en él adquiere la acusación que es la base del proceso. El acusado debe conocer en detalle los hechos por los cuales se le somete a juicio. El juez asume un rol pasivo y requiere de participación activa de las partes, a quienes se ubica en un plano normativo de igualdad. Todo el proceso en general se desenvuelve en función de la operancia efectiva de principios básicos como son el de oralidad, inmediación, publicidad, concentración, contradicción y continuidad.

La oralidad en consustancial al proceso y a la inmediación que exige la presencia del juez y de los contendientes, con algunas atenuaciones en relación a estos.

Al desarrollarse el procedimiento con base a debates, los que se verifican en lugares públicos, hace posible que la publicidad sea otra de las condiciones básicas del sistema acusatorio, ella posibilita la fiscalización sobre el trabajo de los jueces y demás sujetos procesales.

A las partes les corresponde expresar y aportar argumentos y probanzas que recibirá el juez de manera personal, como requisito de validez y sólo sobre ellas soportará su decisión de fondo; es por ello que el contradictorio adquiere marcada importancia. Las tesis encontradas de las partes permiten una mejor oportunidad de conocer los hechos y ser valorados adecuadamente.

Consecuencia directa de esa preeminencia de las partes, es el plano de igualdad en que deben desempeñar sus actuaciones. Para facilitar ese plano de igualdad, aún en relación con el acusado, su libertad ambulatoria durante el proceso es la regla, su prisión preventiva, la excepción.

Al ponerse en juego la aplicación de los principios enunciados, se genera un escenario propicio para impulsar las salidas alternas y

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12 En los dictámenes de ambas Cámaras del H. Congreso de la Unión existe coincidencia en la necesidad de regular mecanismos alternos de solución de controver-sias, que por mandato constitucional expreso procuren asegurar la reparación del daño, sujetas a supervisión judicial en los términos que la legislación secundaria lo determine. Tal medida generará economía procesal, además de alcanzar un objetivo fundamental, como es el de lograr que la víctima de un delito esté cobijada y que el inculpado se res-ponsabilice de sus acciones, reparando, en lo posible, el daño causado. 13 Para ahondar en esta tema de justicia juvenil, vid. GARCÍA, C. (comp.). Exposición de motivos y legislación…


fortalecer su efectividad. Baste para ello solo considerar la presencia ineludible del juez, ante quien acuden las partes a dirimir sus diferencias.

6. MARCO NORMATIVO DE LOS MECANISMOS ALTERNOS SUI GENERIS EN LA LEGISLACIÓN PROCESAL PENAL DE NUEVO LEÓN

La legislación procesal de Nuevo León ha implementado un sui generis esquema de medidas alternas. Adelantándose a la reforma constitucional de 2008, partiendo de la idea de que si bien no estaban reguladas, tampoco se encontraban prohibidas, implementó un novedoso esquema de medidas alternas, facultades discrecionales y procedimientos simplificados en miras al juicio oral, buscando por una parte la descongestión del sistema y por la otra ofreciendo salidas de fondo a los asuntos penales. Esta visión quedo manifestada expresamente desde la idea contenida en el capítulo segundo del plan estatal de desarrollo 2004-2009, en el que se orienta la acción política en el tema de la justicia a impulsar la implementación de mecanismos alternos de solución de controversias, que de manera más rápida y armónica, faciliten la suscripción de acuerdos entre las personas conflictuadas, y que pongan fin a sus diferencias de una manera voluntaria y sin dañar las relaciones sociales:

Queremos que las instituciones responsables de impartir justicia actúen de manera ágil, con apego a los principios de legalidad, honestidad, igualdad jurídica, imparcialidad y transparencia. En dicho plan se ha señalado que para lograr esta visión, se deben llevar acabo, entre otras, las siguientes líneas de acción:

• Impulsar las reformas jurídicas que permitan utilizar los Métodos Alternos para la solución de conflictos en los casos que se juzgue conveniente.

• Crear una ley que invite a los particulares a la utilización de medios alternos para la solución de controversias y fomentar su uso haciéndolas del conocimiento de la sociedad14.

En ese contexto, en el año 2004, se produjeron las reformas jurídicas necesarias para conseguir ese objetivo, y en materia penal, específicamente se reformaron y expidieron los siguientes ordenamientos legales:

• Constitución Política del Estado de Nuevo León;• Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado;• Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia;• Código de Procedimientos Penales del Estado; y• Ley de Métodos Alternos de Solución de Conflictos para el Estado de

Nuevo León. Concretamente, de la Ley Suprema Estatal, se reformó el art. 16 a fin de establecer la base constitucional que sostenga los métodos alternos de solución de controversias, ubicándolos dentro de las garantías de seguridad jurídica como un derecho de los ciudadanos a resolver sus diferencias a través del uso de estos mecanismos. El párr. 2.° del artículo citado quedó redactado en los siguientes términos:

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial, y bajo los principios de seguridad jurídica, de la búsqueda de la verdad y de la transparencia, a través de los medios y en los términos que establezca la ley. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales15.

La modificación por adición a la Ley Orgánica del Poder Judicial, en concreto su art. 91 frs. X, XI y XII se encaminó a regular las atribuciones que deberán conferirse al Consejo de la Judicatura para la implementación y operación del Centro Estatal de Mediación y Métodos Alternos para la solución de Conflictos y la expedición de su reglamento.

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14 GARCÍA, C. (comp.). Exposición de motivos de la reforma constitucional…, pg. 302 15 Decreto n.° 100, publicado en el Periódico Oficial de fecha 9 de junio de 2004.


Además se adiciona a esta Ley Orgánica el título undécimo conformado por los arts. 152, 153, 154 y 155 en los cuales se incorpora a la vida jurídica de nuestra entidad el Centro Estatal de Mediación y Métodos Alternos de Solución de Conflictos como un órgano dependiente del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial16.

En la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, la cual fue objeto de una transformación notable, se introdujeron en los arts. 22 frs. XII y XIII, y; art. 26 fr. I, como normas de competencia de la Procuraduría, realizar las acciones correspondientes para la utilización de mecanismos alternos de solución de controversias y la facultad específica de los Agentes del Ministerio Público para certificar los convenios emanados de la solución voluntaria y pacífica del conflicto17. El Código de Procedimientos Penales del Estado, incorporó mecanismos alternos de solución de conflictos y de simplificación procesal, los siguientes18: a) Métodos alternos de solución de conflictos propiamente dichos. Art. 3,

frs. VII, VIII y IX; art. 4, fr. VI, y; art. 369 del Código de Procedimientos Penales del Estado:

• Mediación, y; • Conciliación.b) Facultades discrecionales del Ministerio Público. Art. 3, frs. X, XI,

XII y XV, y; art. 4 fr. IX del Código de Procedimientos Penales: • Acuerdo de no inicio de la acción penal; • Acta circunstanciada; • Suspensión del procedimiento de preparación de la acción penal, y; • Acuerdo de archivo provisional del ejercicio de la acción penal.c) Mecanismos de simplificación procesal o formas anticipadas de

terminación del proceso penal. Arts. del 601 al 621 del citado ordenamiento procesal penal. Ahora estas salidas alternas se

encuentran previstas en la fr. VII del art. 20 de la Constitución Federal. Tanto las facultades discrecionales como los procedimientos simplificados se fundamentan en el ejercicio del llamado “principio de oportunidad” y pueden adoptar dos modalidades19:

• Procedimiento abreviado, en el que se engloban los acuerdos reparatorios, y;

• Suspensión del procedimiento a prueba del procesado20. La fr. VII del art. 20 reformado de la Constitución Federal, preceptúa:

Una vez iniciado el proceso penal, siempre y cuando no exista oposición del inculpado, se podrá decretar su terminación

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16 Decreto n.° 115, publicado en el Periódico Oficial de fecha 30 de julio de 2004. 17 Decreto n.° 103, publicado en el Periódico Oficial de fecha 21 de junio de 2004. 18 Decreto n.° 118, publicado en el Periódico Oficial de fecha 28 de julio de 2004.

19 Cuando el Estado se enfrenta con procesos delictivos de gran escala, como puede ser el caso de la delincuencia organizada, debe contar con los medios apropiados para hacerles frente. Uno de esos medios, muy conocido en otros países, es el principio de oportunidad, de acuerdo con el cual las autoridades ministeriales y judiciales pueden ejercer la acción y determinar la sujeción a proceso de acuerdo con criterios de eficacia y eficiencia en el combate al delito y la administración de la justicia penal. El principio de oportunidad que se propone que sea recogido en el segundo párrafo del art. 21 constitucional, permite que las autoridades no persigan a un presunto delincuente si decide cooperar con la justicia y suministrar elementos para poder someter a proceso a sus cómplices o a los más altos responsables de una organización criminal. Es importante señalar, sin embargo, que la definición de la manera en que este principio podrá ser aplicado estará a cargo del legislador. No se trata de permitir un ejercicio arbitrario de la acción penal o de la administración de justicia en esta materia, sino de abrir una ventana para que el Estado combata con más y mejores elementos las conductas que lastiman seriamente a la sociedad y que, por su alto grado de sofisticación, ameritan contar con recursos que se han probado eficaces en otras latitudes y que no vulneran los derechos fundamentales de nadie. Así se pronuncia la exposición de motivos de la iniciativa de ley presentada por Diputados de las distintas fracciones parlamentarias de la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, pg. 13 20 Todas las legislaciones procesales modernas regulan esta salida alternativa, aunque con diferentes denominaciones. En México inicia su incursión en el sistema legal, con el nombre de suspensión del proceso a prueba. La suspensión condicional del proceso como medida alternativa no busca primordialmente la racionalización de los recursos, sino mantener la idea de que existe una mejor respuesta para un caso en particular, atendidas sus concretas circunstancias. Son dos las hipótesis de regulación de la suspensión del procedimiento a prueba, contempladas en el sistema procesal de Nuevo León: Una, contemplada en el art. 610 del Código de Procedimientos Penales, se define como la medida decretada por la autoridad jurisdiccional, a petición del


anticipada en los supuestos y bajo las modalidades que determine la ley. Si el imputado reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de las consecuencias, su participación, el juez citará a audiencia de sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al inculpado cuando acepte su responsabilidad.

Como corolario de todo lo anterior, mediante Decreto n.° 221 publicado en el Periódico Oficial de fecha 14 de enero de 2005, se publico la Ley de Métodos Alternos para la Solución de Conflictos del Estado de Nuevo León, la cual se sustenta en los principios de equidad, neutralidad, imparcialidad, confidencialidad, simetría de poder, buena fe, celeridad, economía y la relevancia de la voluntad de los participantes. Opera solo en los asuntos que sean susceptibles de convenio, que no alteren el orden público, ni contravengan alguna disposición legal expresa o afecten derechos de terceros. Para concluir el aspecto normativo es importante señalar que el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado expidió el Reglamento del Centro Estatal de Métodos Alternos para la solución de Conflictos en el Estado de Nuevo León, el cual fue publicado en el Boletín Judicial de fecha 28 de abril de 2005. En éste, se clarifican conceptos, se describe la organización y funcionamiento de la institución, sus atribuciones y competencias, así como el procedimiento a seguir para la aplicación concreta de los mecanismos alternos. Además incluye el contenido de los convenios y las reglas de su ejecución para el caso de incumplimiento.

7. MEDIACIÓN Y CONCILIACIÓN PENAL. ASPECTOS GENERALES

De acuerdo a la legislación penal de Nuevo León, los mecanismos alternos tienen aplicación en sede administrativa y judicial. Su cobertura toca al tema de la reparación del daño, pero únicamente podrá recurrirse a la mediación y conciliación penal siempre que se trate de delitos culposos, en los de instancia de parte y en los que persiguiéndose de oficio, no sean de los considerados como graves y su sanción no exceda de seis años de prisión. Emana de un acuerdo voluntario derivado de una sugerencia del Ministerio Público, de una autoridad jurisdiccional o directamente de los participantes en conflicto, quienes pueden optar por solicitar la suspensión del procedimiento para intentar resolver el conflicto por decisión propia21.

7.1. Mediación y conciliación en la investigación criminal

Se dota al Ministerio Público, durante la investigación de la facultad de procurar la conciliación o mediación entre las partes en el rango de la competencia ya señalada; informar a las partes en que consiste la mediación y la conciliación las bondades de estas figuras, para su aceptación discrecional, con suspensión del trámite de la preparación de la acción penal hasta que se concluya la mediación o se logre la conciliación22. En caso de llegar a un acuerdo, se autoriza al propio órgano persecutor para que dicte auto de reserva de la acción penal hasta en tanto no se cumpla con el acuerdo derivado de la aplicación de estos métodos alternos, que en todo caso provocará el inejercicio de la acción penal23.

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inculpado y la defensa que tiene como propósito suspender los efectos de la acción penal a favor del inculpado y evitar la determinación del juicio de responsabilidad en una sentencia, previo el cumplimiento de determinados requisitos. La segunda, regulada en el art. 287 Bis I, del Código Penal, se refiere específicamente al delito de violencia familiar. En esta medida lo que se busca y por ello su regulación normativa particular, es el escenario atractivo derivado en la exigencia al sujeto a someterse a un tratamiento de rehabilitación médico-psicológica, que de otra manera es muy difícil de lograr.

21 Exposición de motivos del Decreto 221, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 14 de Enero de 2004. 22 Art. 3, frs. VII, VIII y IX; art. 4, fr. VI del Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León. 23 Art. 2, frs. XII y XIII de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, reformada mediante Decreto n.° 115, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 30 de Julio de 2004.


Para conseguir los propósitos indicados se le confieren al Ministerio Público, en su propia ley orgánica, las atribuciones para realizar las acciones que correspondan en materia de mediación y de otros métodos alternos para la prevención y solución de conflictos; así como la de certificar los convenios que suscriban los interesados, al concluirse exitosamente el método alterno.

7.2. Mediación y conciliación en el proceso penal y juicio oral

La mediación y conciliación en el proceso penal son admisibles hasta antes de que cause ejecutoria la sentencia. En su tramitación solo intervienen el conciliador o mediador, el inculpado y la víctima u ofendido. El resultado se pondrá en conocimiento del Ministerio Público o del juez según sea el caso, para los efectos legales correspondientes24. Si el método alterno es eficaz, previa aprobación del convenio suscrito, se decretará el sobreseimiento de la causa penal25, debiendo tomar en cuenta lo dispuesto por el art. 111 del Código Penal, que en lo conducente dispone:

Igualmente procederán los efectos del perdón en aquellos delitos que persiguiéndose de oficio, no sean de los considerados como graves, su sanción, incluyendo las modalidades o calificativas del delito, no exceda de seis años como pena máxima y se logre por medio de la mediación o conciliación, un acuerdo entre el inculpado o procesado y la víctima u ofendido, siempre que se haga del conocimiento del Ministerio Público o en su caso a la autoridad jurisdiccional que conozca del asunto.

En el caso específico del procedimiento oral, en la audiencia preliminar o de preparación de juicio, iniciada ésta, el juez preguntará si existe acuerdo de mediación o conciliación u otorgado el perdón del ofendido. En caso positivo, pronunciará la resolución de sobreseimiento correspondiente26.

7.3. El procedimiento de mediación y conciliación penal

El trámite se ventila ante los servidores del Centro Estatal de Métodos Alternos para la solución de conflictos. Los interesados deberán acudir personalmente a las sesiones o tratándose de personas morales, concurrirán representantes legales debidamente facultados27. Una vez elegido el método alterno y el prestador del servicio por los participantes en el conflicto, se dará inicio al desahogo de la mediación o conciliación, convocándose a una sesión introductoria, en la que se expondrá, con cierta flexibilidad, entre otros aspectos, el conflicto, la postura y pretensiones de cada parte28. Si el prestador del servicio detecta que el conflicto no es susceptible de someterse a un mecanismo alterno de solución de controversias, deberá concluir el procedimiento.

En el supuesto de que el método alterno sea admisible, de común acuerdo si es posible, las partes fijaran las reglas que deberán seguir para proporcionar orden y certeza al mecanismo alterno elegido29, siendo reglas básicas que las sesiones se lleven a cabo en forma oral, individuales o conjuntas. Se realizará en un breve término, en las sesiones necesarias se propiciará el dialogo y logrará la solución pacífica y voluntaria deseada30, la que se concretará en un convenio, que se ceñirá a precisar exigencias legales31, que en su caso, podrá ser objeto de ejecución judicial forzosa32.

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24 Art. 54 Bis del Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León. 25 Art. 369 fr. I, del Código de Procedimientos Penales del Estado. 26 Art. 559 del Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León.

27 Art. 15 de la Ley de métodos alternos para la solución de conflictos del Es-tado de Nuevo León. 28 Art. 23 de la Ley de métodos alternos de solución de conflictos del Estado de Nuevo León. 29 Art. 25 de la Ley de métodos alternos de solución de conflictos del Estado de Nuevo León. 30 Art. 26 de la Ley de métodos alternos de solución de conflictos del Estado de Nuevo León. 31 Art. 30 de la Ley de métodos alternos de solución de conflictos del Estado de Nuevo León. 32 Art. 31 de la Ley de métodos alternos de solución de conflictos del Estado de Nuevo León.



8. TERMÓMETRO ESTADÍSTICO. PRIMERA INFORMACIÓN EMPÍRICA

Se está trabajando en la elaboración de un diagnóstico que implica una labor de investigación de mediano plazo, el primero es en Nuevo León. Se pretende que éste, revele información confiable de cómo está funcionado el sistema con la aplicación de los cambios legislativos. Los primeros resultados que se han obtenido de experiencias empíricas y por lo tanto, no documentadas, han detectado puntos críticos y problemas que debemos resolver.

Una información prelimar y temprana, arrojo los siguientes resultados33: En el período comprendido de noviembre de 2004 a julio de 2007 la Procuraduría General de Justicia de Nuevo León, abrió 143,826 casos. 131,586 se resolvieron por mecanismos alternos y 12, 240 averiguaciones previas fueron consignadas a la autoridad judicial. De diciembre de 2004 a diciembre de 2006, del universo total de asuntos 4,380 corresponde al rubro de delito de culposos, siendo consignados 443. Desde el inicio de la vigencia de la reforma a julio del presente año 2008, solo 115 casos llegaron a juicio oral. De estos datos se desprende que el 90% de las averiguaciones previas recibidas por el órgano persecutor, son resueltos mediante mecanismos alternos. En un segundo informe, en el ámbito del Poder Judicial, del flujo de asuntos se apreció que en el período de agosto 2002 a julio de 2003 se radicaron 12,019 asuntos. Para el siguiente año en el mismo período, en cambio se radicaron 11,462 que implicó una disminución del -4.6%. De agosto de 2004 a julio de 2005 se radicaron 10,386 que significa una disminución del -9.4%. La baja continúa en el siguiente año agosto de

2005 a julio de 2006 en un -33.3% al ingresar solo 6,928 expedientes. La misma tendencia prevaleció, aunque en menor proporción, en el año comprendido de agosto de 2006 a julio de 2007 que registró 6,070 asuntos equivalente a un -12.4%. Y de agosto de 2007 a julio de 2008 disminuyó el ingreso de casos en un -4.55 con un total de 5,79634. En un trabajo más avanzado elaborado por investigadores del Instituto Tecnológico y Estudios Superiores de Monterrey, en coordinación con el organismo de la sociedad civil denominado Renace y, después de una investigación minuciosa y de un análisis técnico-científico de información estadística proporcionada por la Procuraduría General de Justicia y del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, se concluyó que en el rubro de no entradas y salidas alternas al procedimiento penal en el período comprendido de 2004 a 2006, y en el sector de la procuración de justicia, se registraron un total de 173, 290 averiguaciones previas. 31,906 se aplicaron vía no entrada como actas circunstanciadas (31,515) y como acuerdos de no inicio 391. Suspensiones y reservas fueron 52,363. Perdón, mediación y conciliación 68,315. Por salidas alternas, en total, se resolvieron 120,678. En el ámbito del Poder Judicial, se recibieron 22,096 consignaciones.

9. ALERTA ROJA. EL DESAFÍO EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS MECANISMOS ALTERNOS EN LA JUSTICIA PENAL

El promisorio horizonte que ofrece la utilización de los mecanismos alternos de solución de conflictos, no está exento de obstáculos y problemas que son necesarios superar para consolidar su eficacia. Se ha explicado que el desconocimiento de la auténtica naturaleza y fin específico, así como la deficiente regulación normativa de los mecanismos alternos en particular provoca su subutilización. Pero existe otro peligro latente que ha encendido luz roja en la reforma penal latinoamericana: la ausencia de control o controles efectivos de quien se ha confiado la responsabilidad del ejercicio operativo de los mecanismos alternos, lo que

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33 Esta información se encuentra en un trabajo realizado por el autor Luis David ORTIZ SALINAS, éste será publicado en el mes de febrero de 2009, por la Facultad de derecho y criminología de la UANL. 34 Estadística judicial, Consejo de la Judicatura del Estado.



ha originado severos problemas de impunidad. En el caso mexicano esta facultad de supervisión y control por mandato constitucional, se traslada a la legislación secundaria, por lo que este aspecto debe ser atendido cuidadosamente. Una forma de solución que han adoptado diversos países, es la de sujetar el uso de estas medidas, al control invariable del juez, incluyendo las autorizadas por el Ministerio Público en la investigación criminal. La decisión judicial a su vez, admite impugnación. Es cierto que el flujo de asuntos hacia las instancias judiciales debe disminuir considerablemente como condición necesaria para que funcione eficazmente el sistema acusatorio y juicio oral. Se dice que de los casos que conoce la Procuraduría de Justicia, menos del 10% debe llegar a juicio oral. Sin embargo el desplazamiento de asuntos, por el solo motivo de descongestionar el sistema, produce efectos nocivos por que el problema de la sobrecarga se traslada de los tribunales a la sede administrativa. Las procuradurías se convierten en controladoras del flujo de asuntos a la instancia jurisdiccional. Este factor ha sido decisivo en algunos países de la región latinoamericana, para provocar el fracaso de la reforma procesal penal. El camino ya recorrido y los resultados obtenidos motivan a seguir adelante, porque a medida en que se ha avanzado en la capacitación interinstitucional y en la corrección normativa de aspectos contradictorios derivados de la aplicación de las normas a casos concretos, se observa un avance positivo; no obstante, la mentalidad en muchos casos sigue arraigada a las viejas prácticas, lo que aunado al desconocimiento de la naturaleza, contenido y objeto de las nuevas instituciones jurídicas provoca su deslegitimación y pone en riesgo todo el proceso de reforma penal. 10. CONCLUSIONES

• Los mecanismos alternos de solución de controversias son los procedimientos que, salvaguardo las garantías constitucionales, generan los espacios y condiciones necesarias para que sean

los protagonistas del conflicto quienes, auxiliados por terceros profesionales, encuentren la solución consensuada a su controversia, privilegiado el diálogo, la interacción empática, la colaboración y el reconocimiento de las diferencias.

• En este contexto las salidas alternativas correctamente utilizadas representan soluciones de alta calidad, verdaderos equivalentes funcionales de una sentencia: atienden a las necesidades específicas del conflicto, apuntando a las posibilidades de rehabilitación del imputado, a la prevención de que los hechos vuelvan a repetirse, al interés o temores concretos de la víctima o de terceros, o bien a alguna combinación de éstas; evitándose al mismo tiempo, el contagio criminal que representa la cárcel para el imputado y la violencia secundaria que las penas inevitablemente conllevan.

• En la reciente reforma constitucional penal el constituyente permanente da importancia a la aplicación de los métodos alternos de solución de controversias, buscando la protección de la víctima u ofendido en el tema de la reparación del daño. Asimismo, demanda supervisión judicial y transfiere a las legislaturas federal y local la determinación de los casos que así lo requieran. Introduciendo, por lo tanto, al tema de justicia restaurativa.

• La legislación procesal penal de Nuevo León, adelantándose a la reforma constitucional reciente, desde el año 2004 y partiendo de la idea de que si bien no estaban reguladas, tampoco se encontraban prohibidas, ha implementado un novedoso esquema de medidas alternas, facultades discrecionales y procedimientos simplificados en miras al juicio oral, buscando por una parte la descongestión del sistema y por la otra, salidas de fondo a los asuntos penales.

• Los resultados estadísticamente son satisfactorios; sin embargo, su aplicación debe sujetarse normativamente a un riguroso sistema de control.

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• El principal desafío que enfrentan las salidas alternas en el proceso penal y en particular en el juicio oral, es el de responder a la lógica que justifica su existencia, de no ser así, se abre un panorama de impunidad no deseable.

11. FUENTES

Autores

ALFREDO, O. Mediación y reforma procesal: la ley 24.573 y su decreto reglamentario. Argentina: Editora Ediar, 1996.

BINDER, A. “Lección 1, módulo 7”, Curso intermedio para la implementación de la reforma procesal penal en Latinoamérica. Centro de estudios de justicia de las Américas: plataforma informática e-learning, patrocinado por la Agencia de desarrollo internacional de Canadá, del 5 al 25 de noviembre de 2005.

MÁRQUEZ, M. G. Mediación y administración de justicia. Hacia la consolidación de una justicia participativa. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, 2004. 1.ª e.

GARCÍA, C. (comp.).

- Exposición de motivos y legislación de la reforma constitucional y orgánica del sistema de justicia penal del Estado de Nuevo León 2004-2005. Nuevo León: Consejo de la Judicatura del Poder Judicial, 2004.

- Exposición de motivos y legislación de la reforma del sistema integral de justicia para adolescentes de Nuevo León. Nuevo León: Consejo de la Judicatura del Poder Judicial, 2007. 2.ª e.

GORJÓN, F. J. y SÁENZ, K. A. C.

- Métodos alternos de solución de controversias. México: Compañía Editora Continental y Universidad Autónoma de Nuevo León, 2006.

- “Hacia una mediación en sede judicial”. Memorias del II Congreso Nacional de Mediación. Tribunal Superior de Justicia del Poder Judicial: IIJ-UNAM, 2003.

Normas

Constitución Política del Estado de Nuevo León, edición oficial 2004Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León reformado, edición oficial 2005Ley de Métodos Alternos para la solución de Conflictos del Estado de Nuevo León, edición oficial 2005Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, edición oficial 2005Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León, edición oficial 2005Reglamento del Centro Estatal Métodos Alternos de Solución de Conflictos en el Estado de Nuevo León, edición oficial 2005

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NUEVO SISTEMA DE DEFENSA PENAL PÚBLICA COMO EXIGENCIA DE LA

REFORMA PROCESAL PENAL

ÍNDICE: 1. Introducción. 2. Hacía un nuevo sistema de Defensa Pública. 3. Orientaciones ideológicas del nuevo sistema de Defensa Pública. 4. Principio de igualdad y equilibrio del proceso penal. 5. Beneficiarios del sistema y cobertura del servicio. 6. Principio de responsabilidad. 7. Defensores públicos corno operarios del sistema. 8. Instituto de Defensa Pública. Naturaleza jurídica. 9. Control de gestión y desempeño. 10. Organización administrativa del instituto de Defensa Pública.

1. INTRODUCCIÓN

La implementación del sistema acusatorio, en el marco de la reforma procesal lleva a un tema fundamental de cambio: la defensa penal pública. Ésta atañe directamente al estado en cuanto a que, por una parte, se trata de una garantía del más alto rango y, por otra, asume la forma de deber para legitimar el ejercicio del ius punendi, como facultad de aplicar la ley penal. En realidad con la instauración de aquélla, se completa un triple desdoblamiento estatal en la configuración del sistema procesal, ya que primero persigue a los infractores y los acusa por medio del Ministerio Público; luego, los juzga a través de los tribunales de justicia; y, finalmente, los defiende.

El concepto, contenido y extensión de defensa pública se ubican en el corazón o núcleo de nuestro sistema legal. Ésta es el instrumento previsto para alcanzar en el proceso legal, dos principios valorativos de estirpe constitucional que orientan la interpretación y desarrollo legal de todo el sistema: justicia e igualdad.

La defensa pública es una institución decimonónica, señera, de notable tradición en el ámbito de la justicia e insustituible en el proceso legal. Sin embargo, por diversas razones históricas, políticas y económicas se le ha mantenido olvidada y rezagada.

La reforma procesal penal en el Estado, que da los primeros pasos para la implementación de un sistema acusatorio sustentado en el cumplimiento efectivo de los principios de debido proceso y presunción de inocencia, conduce inexorablemente al cumplimiento de un compromiso institucional de fortalecer al órgano que presta el servicio de defensa pública. Máxime que en materia de política internacional México ha suscrito convenios mediante los cuales se compromete al respeto irrestricto de este derecho de defensa, en su mayor expresión; es decir, no sólo limitado a la designación de un defensor, sino a proporcionar una defensa técnica material que cumpla con parámetros o estándares de calidad. El análisis del derecho comparado, informa que existen diversas formas de organización administrativa de defensoría pública. Algunos van desde un esquema puramente público y especializado en lo penal, hasta esquemas mixtos de asistencia judicial y extrajudicial en las diversas áreas del derecho. Esta última, históricamente, ha sido la tendencia que se ha manifestado en la legislación mexicana de defensa, con mayor expresión en la Ley para la Defensa de los Derechos Humanos en el Estado, publicada el año de 1991. Ante esto, cabría preguntarse, ¿hacia dónde se debe orientar el cambio? ¿Cuál es su objetivo?

2. HACIA UN NUEVO SISTEMA DE DEFENSA PÚBLICA

Los retos y desafíos que se han venido enfrentando en la implementación de un nuevo sistema integral de justicia, más que obstáculos se han convertido en incentivos para avanzar. La visión del futuro no debe

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NUEVO SISTEMA DE DEFENSA PENAL PÚBLICACOMO EXIGENCIA DE LA REFORMA PROCESAL PENAL


perderse, por lo que ahora el tema de análisis y atención en dicho esquema gradual de impulso es la defensa pública. Por ello, considerando las experiencias del pasado, debe pensarse en el diseño de un nuevo sistema de ésta, capaz de hacer resurgir y fortalecer un organismo que sea el instrumento para hacer efectivos, en su aplicación práctica, los principios de acceso a la jurisdicción e igualdad en el proceso legal, en aras de una plena realización de justicia, fin último del sistema y del estado mismo. El objetivo del sistema debe ser claramente definido: que las personas puedan acceder al sistema de justicia, en condiciones de igualdad y en los términos del debido proceso, con efectivo respeto a sus derechos y garantías sustanciales y procesales. Enseguida, se precisa el objeto de la nueva ley, que es el de regular los términos, alcances y condiciones en que deberá proporcionarse el servicio de defensa y asesoría, así como indicar a quién va dirigido. La necesidad del estado de contar con los mecanismos necesarios para satisfacer estas exigencias se complica a medida que ha aumentado drásticamente la población, el número de procesos penales y, en consecuencia, de imputados que requieren de un abogado defensor proporcionado por aquél. Ante estas necesidades, la defensa pública se convierte en un área de oportunidad por explorar e incursionar, siempre en la búsqueda de un sistema idóneo al principio acusatorio y a la visión integral de cambio que se ha expresado en las diversas normas y legislaciones que han surgido y que han tocado, incluso, en la Constitución Política para el Estado de Nuevo León. Bajo esa perspectiva, y pensando en un cambio radical en normas, actitudes y prácticas legales, se debe dar el primer paso modificando, por adición, el art. 87 de la Constitución Política Local, para situar en el mismo rango a: la Procuraduría General de Justicia y al órgano defensor de los derechos humanos, al nuevo sistema de defensa pública y a su instituto.

3. ORIENTACIONES IDEOLÓGICAS DEL NUEVO SISTEMA DE DEFENSA PÚBLICA

El derecho a la defensa, como principio rector del sistema de defensa pública, surge de la importancia que tiene para un estado democrático la protección de los derechos de las personas que se encuentran procesadas por la comisión de un ilícito de carácter penal. Ésta se traduce o convierte en una de las bases ideológicas de la reforma penal y debe tener su desdoblamiento y aplicación efectiva a favor de los usuarios del servicio de aquélla.

Enseguida, se apuntarán los principios que deben normar el nuevo sistema. De acuerdo con los arts. 20 de la Constitución Política para los Estados Unidos Mexicanos, y 19 de la Constitución Política para el Estado de Nuevo León, el imputado tiene derecho a ser defendido en todos los trámites y actuaciones que conformen el proceso, incluyendo la fase de investigación. La defensa debe ser adecuada, y deben existir dos orientaciones básicas: la oportunidad y calidad del servicio, proporcionadas por el estado a través de la defensoría pública.

La prestación del servicio de éste está orientada a la protección de los derechos fundamentales del imputado o acusado. En el área penal se concreta en el derecho a contar con un defensor desde el momento en que se tiene conocimiento de una investigación en su contra. De vital importancia resulta para la protección de los derechos de los procesados la oportuna incorporación al proceso del defensor público, con el fin de adelantar las actuaciones necesarias para una adecuada defensa. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, estableció que no se alcanzan los estándares de un juicio justo si se limita la facultad del defensor de intervenir con pleno conocimiento en todas las etapas del proceso.

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En este orden de ideas, el sistema de defensa pública debe prever la presencia permanente de defensores en las oficinas de la policía, del ministerio y de las autoridades judiciales en donde se discuta el derecho de libertad de los ciudadanos. El contenido esencial de este derecho no se agota, exclusivamente, en el acto formal del nombramiento de un profesional del derecho. En efecto, tal y como ha sido entendido por los tribunales de derechos humanos, esta garantía es la manifestación de un proceso justo en un Estado democrático. Por lo que los estados que reconocen y pretenden garantizar ese derecho, deben buscar su protección no sólo formal, mediante el nombramiento de un conocedor del derecho, sino que deben dar un paso más allá para verificar que se realice su protección efectiva. Por ello, las calidades exigidas a los defensores públicos deben proyectarse a la eficiencia y la calidad en la prestación del servicio.

4. PRINCIPIO DE IGUALDAD Y EQUILIBRIO DEL PROCESO PENAL

Como ya se había mencionado, la opción del sistema acusatorio implica, necesariamente, el fortalecimiento de la defensa pública como fórmula de legitimación del sistema judicial. La necesidad de salvaguardar las garantías fundamentales, a través de una defensa técnica y fortalecida, impone asegurar el equilibrio entre las dos partes antagónicas del proceso acusatorio. Sólo de esta forma, es posible un sistema judicial garantista y efectivo. La realización de éste sólo se dará en la medida en que la defensa cuente también con los medios necesarios para generar sus propias pruebas, las cuales permitirán una controversia real con el ente acusador en el marco del juicio oral.

5. BENEFICIARIOS DEL SISTEMA Y COBERTURA DEL SERVICIO

El sistema de defensa pública debe definir como beneficiarios de los servicios, en principio a todos los imputados o acusados que carezcan

de abogado y requieran de un defensor sin distinción alguna, fundada en razones de incapacidad económica o social. Es pues por regla general y principio constitucional que ésta sea gratuita. Adicionalmente, se amplía la cobertura de los servicios a los sujetos y objeto del servicio y, sólo son de carácter obligatorio por disposición de ley y con el fin de lograr el equilibrio e igualdad procesal. De esta manera, serán usuarios del sistema las personas físicas o grupos vulnerables que carecen de medios, por razones sociales o económicas. En estos casos el estado tiene la obligación de proporcionar el servicio de manera gratuita, con la finalidad de propender a la igualdad en el acceso a la jurisdicción. Este rasgo confirma el tinte o ideario humanista del sistema integral de justicia que se busca implementar. Es esta la razón por la cual el sistema de defensa pública debe propender, en el marco del estado social de derecho y con fundamento en el principio de igualdad, el acceso de todas las personas al sistema de justicia.

6. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD

La implementación de un sistema de defensa pública apareja el reconocimiento del principio de responsabilidad. En consecuencia, la ley debe prever que los abogados defensores públicos estarán sujetos, en el cumplimiento de sus deberes, a las responsabilidades propias del ejercicio de su profesión, así como a las administrativas, sin perjuicio de las civiles y penales en que puedan incurrir. Paralelamente han de regularse medidas institucionales para que el sistema de defensa pública, en aras del principio de transparencia, rinda cuentas y permita la práctica de auditorías que puedan evaluar la calidad del servicio prestado y, enmendar rumbo si es necesario a través de la toma de decisiones correctivas y oportunas.

7. DEFENSORES PÚBLICOS COMO OPERARIOS DEL SISTEMA

Cuando el imputado o acusado no ejerce su derecho constitucional de designar a su defensor técnico de confianza, debe el estado asignarle un abogado que lo defienda. Aquél que es nombrado bajo estos mecanismos, ha sido llamado en la tradición española “de oficio”;

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denominación que ha ido cediendo terreno frente a “defensor penal público”, de origen anglosajón, que a su vez lo toma del ideario de la revolución francesa que permitió la introducción del modelo anglosajón público, acusatorio, contradictorio y resuelto por jurados en la Europa continental.

Los derechos y deberes del defensor público deben ser establecidos tomando en cuenta los parámetros fijados en la Constitución Federal, en los tratados internacionales, así como en los principios básicos sobre la función de los abogados. Los principios que deben orientar la prestación de su servicio son: independencia técnica en el ejercicio de su profesión; prevención de conflictos de interés en el proceso; desarrollo de la información que debe ser brindada al defendido; confidencialidad de la información entre defensor público y defendido; continuidad de la defensa, evitando sustituciones. En ese orden de ideas, el defensor estatal no puede tener otro objetivo que hacer valer todas las alegaciones y pruebas a favor de su defendido, de la misma manera y con la misma autonomía e independencia que si se tratase de su abogado privado. De otro modo, se pone en peligro el funcionamiento mismo del proceso y más aún del adversarial, que supone una confrontación de posturas procesales que dan origen al debate del cual depende la decisión de fondo.

Es preciso destacar, que además de los defensores públicos, en otros países se han establecido modelos mixtos de defensa, en virtud de los cuales dicha labor es desarrollada por funcionarios públicos, pero con la participación de abogados particulares que ingresan al sistema por vía de licitación o por honorarios de asignación directa. Sería interesante explorar esta línea para diversificar la respuesta estadual de la defensa y asistencia legal.

8. INSTITUTO DE DEFENSA PÚBLICA. NATURALEZA JURÍDICA

La coordinación, dirección y control del sistema de defensa penal debe depositarse en una institución que permita garantizar la autonomía e independencia en el ejercicio de las funciones asignadas, en la medida en que no existan intereses ajenos a la defensa misma de los usuarios. Para conseguir esta aspiración es necesario regular, en la propia ley, la naturaleza del órgano que se crea y el mecanismo de designación del director del instituto. Ya que éste tendrá bajo su responsabilidad la ejecución de las políticas públicas y estrategias de trabajo para conseguir los objetivos del sistema. En consecuencia, debe crearse un organismo autónomo, descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, similar al que regula a la Comisión Estatal de Derechos Humanos y otros institutos descentralizados de la administración pública, homologando el sistema de nombramiento del director. Se trata de un órgano descentralizado porque no forma parte de la administración central. Esta descentralización es funcional; es decir, se justifica por las funciones propias que se la asignan como órgano público, que en este caso, es la de asumir la defensa de todos los imputados que carezcan de abogados en el nuevo proceso penal.

9. CONTROL DE GESTIÓN Y DESEMPEÑO

Definido lo anterior, la solución propuesta hace pensar en otra cuestión, tan importante como aquélla. Esto es, al tema del control de gestión y desempeño. Históricamente, el olvido institucional de la defensoría ha propiciado que sus servicios operen sin un control en la calidad de la defensa e idoneidad que ejercen. Todo lo cual permite afirmar, de manera general, la existencia allí de una defensa formal, antes que una material como contenido esencial de ese derecho. Las causas de la precariedad de los resultados tienen relación, entre otros factores, con la inexistencia de un órgano de control del servicio que además ofrezca entrenamiento para lograr la idoneidad de aquélla.

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10. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL INSTITUTO DE DEFENSA PÚBLICA

El cumplimiento de los objetivos del sistema de defensa pública requieren de una organización administrativa compleja para prestar el servicio de defensa técnica, lo cual implica los siguientes procesos: a) control de gestión y evaluación de resultados; b) selección objetiva de profesionales idóneos; c) capacitación para el desarrollo del talento humano; d) administración interna e informática; e) coordinación para las actividades de investigación técnica; f) administración de la estadística y comunicación con todos los operadores del sistema; y, g) asesoría jurídica procesal. El sistema de defensa pública del estado, a través del instituto, deberá integrar, organizar, dirigir y controlar el conjunto de servicios; los procesos definidos en cada una de estas unidades, como resultado de un proceso de planeación estratégica, antecedente que permitirá dirigir la prestación del servicio, acorde con el reto que plantea la introducción del sistema acusatorio. La articulación efectiva de todos esos frentes, sólo es posible lograrla con el soporte de una organización que cuente con tecnología moderna y que le permita estandarizar los procesos para el logro de los valores que integran la misión constitucional: oportunidad en la prestación; igualdad en el acceso al servicio; calidad e idoneidad de la atención judicial y extrajudicial.

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ASPECTOS PRÁCTICOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA

ACUSATORIO Y JUICIO ORAL. CASO NUEVO LEÓN. SU VINCULACIÓN CON LA REFORMA

CONSTITUCIONAL DE 2008

ÍNDICE: 1. Introducción. 2. Fundamentos del nuevo sistema de justicia penal en México. 3. Principios básicos del nuevo sistema de justicia penal. 3.1. El debido proceso legal. 3.2. Principio de presunción de inocencia. 4. El nuevo sistema de justicia penal en Nuevo León. 5. Generación de un modelo propio. 6. Experiencias adquiridas. 7. Tarea pendiente. 8. Conclusiones.

Resumen. Se explican y describen de manera somera algunos de los avatares o experiencias que se han vivido en el proceso de reforma del sistema de justicia local, desde el mes de julio de 2004, fecha en la que el H. Congreso del Estado aprobó reformas a la Constitución Política local, y diversas leyes orgánicas y secundarias.

El objetivo central se centra en demostrar que es posible, viable y necesario implementar en México el sistema acusatorio, que tiene como eje central el juicio oral penal regido por los principios de oralidad, inmediación, publicidad, contradicción, concentración y continuidad.

El fundamento jurídico para esta transformación del sistema de justicia penal y en general del proceso judicial, lo encontramos en la propia Ley Fundamental, fortalecida ahora con las reformas recientes; en el contenido de los convenios y tratados internacionales suscritos por nuestro país; en la doctrina nacional más destacada; y, en los antecedentes histórico-jurídicos de nuestro país.

La necesidad y urgencia de la reforma del sistema de justicia en México está fuera de debate. En lo que no se coincide es en los términos

ASPECTOS PRÁCTICOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA ACUSATORIOY JUICIO ORAL. CASO NUEVO LEÓN. SU VINCULACIÓN CON LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2008


y contenido que deben orientar los cambios. Lo acontecido en América Latina es una fuente extraordinaria para derivar la presencia de un modelo que ha operado en la mayoría de los países de la región, en la mayoría con éxito y que de hecho debe orientar la reforma en México.

1. INTRODUCCIÓN

En América Latina, en los últimos años, se ha presenciado un cierto despertar en el tema de la justicia. Los actuales aires democráticos están transformando los sistemas, logrando remover aunque por ahora incipientemente, los paradigmas que por siglos les habían servido de cimiento. Ahora ésta es abordada desde nuevas perspectivas con resultados más que adelantadores. En este sentido, es que la mayoría de los países latinoamericanos han dado inicio a importantes reformas legislativas como de infraestructura operativa y material, para resolver sus problemas en materia de justicia.

México no es la excepción. La reforma constitucional en el orden federal, aprobada por las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso Federal, y que será sometida en próximos días a la aprobación de los Congresos locales, según el rito legislativo, contiene trascendentes modificaciones al sistema de justicia penal en nuestro país, introduciendo la implementación entre otros aspectos de los juicios orales.

Nuevo León inició de manera formal en octubre de 2003, las acciones necesarias para transformar su sistema de justicia a los requerimientos de la sociedad actual, y cuyos frutos han logrado concretarse en una serie de adecuaciones normativas, operativas y de infraestructura material.

En el presente trabajo se trata de exponer – aunque de manera sucinta – la manera como tales adecuaciones se gestaron y se están implementado en Nuevo León, así como sus logros y debilidades.

El objetivo se centra en demostrar que sí es posible implementar en el estado mexicano un sistema de justicia penal acorde al modelo

acusatorio, toda vez que la Constitución Federal desde su texto de 1917 y ahora con las recientes reformas reconoce sus principios, y de forma complementaria lo hacen también diversas normas de derecho internacional que son derecho positivo en el país. Para mayor claridad, se pretende comprobar que un sistema de justicia con tales características es lo que permitirá que se cumplan los postulados constitucionales de justicia: pronta, completa, imparcial y gratuita.

Es claro que la reforma al sistema de justicia del estado de Nuevo León apenas se están evidenciando; que al momento, son más las tareas pendientes que las logradas; que los aspectos que enseguida se describirán, sólo son el primer paso para alcanzar el sistema de justicia deseado, pero también es evidente que sin haberlo dado, ninguna meta podría obtenerse. Con profunda alegría se comparten las vivencias y experiencias que se han enfrentado; la información que se tiene es sumamente valiosa para acortar tiempos y eficientar resultados.

2. FUNDAMENTOS DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN MÉXICO

México ha iniciado formalmente un proceso de cambio de su sistema, buscando la mejor alternativa de respuesta del estado al problema del delito y sus consecuencias. Según las reformas constitucionales aprobadas por las cámaras de origen y revisora del Congreso de la Unión, se aspira a una alternativa que propicie una relación procesal equitativa entre las partes, con la intervención de un juez imparcial, que sostenga su sentencia sobre información aportada y cuestionada públicamente por aquéllas, que reconozca a las confrontación como un método de presentar pruebas que proporcione al juzgador la oportunidad de recibir amplia información escuchando las versiones del acusador y el acusado, sin que perjuicios de clase alguna puedan influir al emitir el fallo. El propósito es garantizar a toda persona sometida a proceso judicial el derecho a ser oído, a contrainterrogar testigos, a presentar prueba de defensa y a tener un juicio justo e imparcial. En suma, se trata de hacer efectivas las garantías consagradas en nuestra Constitución.

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ASPECTOS PRÁCTICOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA ACUSATORIOY JUICIO ORAL. CASO NUEVO LEÓN. SU VINCULACIÓN CON LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2008


3. PRINCIPIOS BÁSICOS DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL

Como piedra angular del nuevo sistema, se encuentran dos garantías o principios básicos: el debido proceso y la presunción de inocencia.

3.1. El debido proceso legal

En su acepción más amplia, debido proceso de ley significa el derecho a un trato justo por parte del estado. En sentido abstracto, significa un proceso judicial con irrestricto respeto a las garantías constitucionales. Éste opera pues, procurando que el estado, manifestado a través de sus tres poderes, en el ejercicio de un sistema de fiscalización y balance, vele por que se respeten a las partes las garantías de certeza, igualdad y buena fe en la aplicación de la norma, conduciendo al descubrimiento de la verdad sin mecanismos opresivos o ventajas indebidas. Desde este enfoque no se ofrece como un mero ejercicio legislativo de definición, sino como una aplicación concreta, que opera con base en un ejercicio de razonabilidad en relación a que el caso será objeto de un análisis global de las circunstancias fácticas, personales.

De lo anterior, se deduce que para una efectiva protección del individuo, la naturaleza de la propia garantía del debido proceso obliga a un análisis del caso concreto, tomando con equidad la prueba presentada y poniendo sobre la balanza el interés legítimo del Estado y el derecho del ciudadano en controversia.

Su importancia descansa no sólo en la certeza para el inculpado de un delito, sino para la sociedad en general. Además de ser un escudo para el individuo en contra del ejercicio abusivo o arbitrario del poder punitivo. Es una garantía de justicia en la aplicación de las sanciones penales que contribuye a que el sistema de justicia penal adquiera legitimidad ente la sociedad.

3.2. Principio de presunción de inocencia

La presunción de inocencia constituye otro aspecto fundamental de la reforma. Se encuentra reglamentada en los tratados internacionales suscritos por nuestro país, particularmente en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana de Derechos Humanos. Todas las legislaciones procesales ordinarias de la República recogen este mismo postulado. El contenido de éste se centra en señalar que nadie puede ser considerado culpable mientras una sentencia firme, no lo declare como tal. Pero más allá de la simple declaración dogmática, debe el Estado asegurar un tratamiento efectivo de quien es inocente, respetando fielmente sus derechos desde la averiguación previa hasta la conclusión definitiva del proceso judicial. Este es el gran desafío: lograr el equilibrio del ejercicio del ius puniendi y el respeto a las garantías individuales.

4. EL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN NUEVO LEÓN

El Estado de Nuevo León, a finales del año 2004 se incorporó al gran movimiento reformista de América Latina. Previo un trabajo político exhaustivo del Ejecutivo se lograron los consensos necesarios y la aprobación de la sociedad civil, para iniciar un programa integral de reforma del sistema de justicia. El trabajo interinstitucional en íntima conexión con universidades, colegios de abogados, empresarios y organismos y asociaciones de ciudadanos, culminó con la integración de una comisión institucional de implementación y seguimiento del proceso de reforma, integrada por las autoridades de más alto nivel, directores de las escuelas de derecho más representativas y dirigentes de asociaciones y colegios de abogados. Instalada ésta, se produjo el plan de acción correspondiente. Posteriormente se incorporan organismos no gubernamentales en esta tarea, los que, hasta la fecha, han participado tenaz y activamente en este cambio.

Como resultado de este ejercicio de coparticipación y trabajo colectivo, en el mes de julio de 2004 se produjeron las primeras iniciativas

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ASPECTOS PRÁCTICOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA ACUSATORIOY JUICIO ORAL. CASO NUEVO LEÓN. SU VINCULACIÓN A LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2008


de reforma que tocaron la estructura constitucional y diversas leyes orgánicas. Se expidieron en seguida, las reformas necesarias al Código de Procedimientos Penales de la entidad, con lo cual se inició la ruta para la implementación en materia penal, del sistema adversarial y juicio oral.

La legislación procesal penal del Estado de Nuevo León, se orienta hacia una nueva visión estratégica del proceso penal en la que se clarifica y redimensiona el rol de los sujetos procesales, se modifica acentuadamente el tema probatorio en cuanto a su regulación, preparación, ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas, introduciéndole el sistema de libre valoración. Dicho desahogo se realiza en audiencia pública como lo exige la Ley Suprema, con la ineludible presencia del juez y del Ministerio Público. Todo ello con la calidad de información que percibe el juez, para efectos de su sentencia. El proceso en general se desenvuelve en el contexto de la aplicación efectiva de los principios básicos de oralidad, inmediación, concentración, contradicción, continuidad y publicidad.

5. GENERACIÓN DE UN MODELO PROPIO

Es importante destacar que la reforma no debe copiar modelos que, aunque hubieran funcionado con éxito en otros países, no respondieran a los requerimientos culturales y legales del Estado. Estamos obligados a generar nuestro propio sistema penal oral con el trabajo compartido y responsable de académicos, jueces, Ministerios públicos, abogados y sociedad civil. Este es el gran desafío como uno de los aspectos torales de la reforma al sistema de justicia.

Ésta fue una de las principales razones que impulsaron a Nuevo León a formar grupos de trabajo multidisciplinarios, que analizando los programas implementados en otros países, tuvieran la capacidad de diseñar un proyecto acorde a las características de la entidad, aunque respetando, en todo caso, los lineamientos legales respecto a los cuales el Estado no tendría posibilidad de modificar, por ejemplo el marco legal de la Constitución Federal.

6. EXPERIENCIAS ADQUIRIDAS

Concretamente: ¿Qué hemos aprendido en este camino hacia un sistema acusatorio oral, ahora ya previsto en nuestra Ley Fundamental?. Se ha aprendido:

• Un nuevo lenguaje técnico-jurídico, así como saber que es posible modificar nuestra cultura profesional y paradigmas del trabajo judicial.

• A conocer una nueva visión estratégica del proceso penal, con objeto más amplio que el tradicional, buscando no sólo la aplicación concreta de la norma sino la búsqueda de la solución de raíz del conflicto.

• A familiarizarse con el nuevo escenario en que los jueces y demás operarios del sistema realizan su trabajo.

• A abrir la mente a las formas alternativas de solución del conflicto y su forma de aplicarlas al proceso legal.

• En audiencia pública a la toma de decisiones oportunas, fundadas y motivadas.

• A qué más de 1,400 audiencias ante jueces de preparación o de garantía, permiten sostener que efectivamente se garantiza el principio de imparcialidad, cuando el juez tutela derechos y decide sobre medidas cautelares, y otro decide el fondo de la cuestión surgida en el proceso penal.

• A adquirir práctica en los temas probatorios, que es neurálgico en el procedimiento oral.

• A conocer las evidenciadas debilidades, jueces, Ministerio Público y defensores, cuya solución está en proceso constante.

• A desarrollar nuevas capacidades de trabajo interinstitucional y con profesionales de otras áreas como los ingenieros en sistemas y administradores de recursos humanos, psicólogos, criminólogos, entre otros.

• A planear y desarrollar procesos de formación y capacitación permanentes de los operarios del sistema, en el contexto de una nueva escuela judicial que está en desarrollo.

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• A crear y diseñar nuevos esquemas de gestión administrativa de tribunales y de aplicación informativa para garantizar la certeza jurídica de los registros electrónicos.

• A partir de febrero de 2007, a incursionar en los procedimientos orales en materia civil y familiar, con resultados altamente satisfactorios, en temas como arrendamiento, controversias de alimentos, divorcio voluntario y procedimiento de convivencia de hijos.

• A advertir que el tema de los costos en la implementación de un nuevo sistema de justicia, es relativo y superable. La planeación y reorientación de los recursos financieros, humanos y tecnológicos debe trasladarse a profesionales expertos con la supervisión directa del Consejo de la Judicatura.

• A que los proyectos y proyección financiera anuales permiten avanzar sólidamente. Un efecto positivo que se advierte es el incremento del presupuesto anual, a partir del año 2004, que inicia la reforma.

Sólo son algunas de las experiencias y enseñanzas que se han obtenido de este proceso de cambio, y ya se advierten, entre otros, los siguientes efectos positivos:

• Transparencia en el trabajo de los jueces y demás operarios del sistema.• Definición de roles y responsabilidades de los intervinientes.• Se obtiene información de alta calidad en el desahogo de las pruebas.• Solución de conflicto, mediante salidas alternas.• Pronunciamiento, en breve término de la sentencia de fondo.• Mayor participación de la víctima u ofendido para la reparación del

daño y ejercicio de sus derechos.

7. TAREA PENDIENTE

Si bien los logros que hasta el momento se han obtenido con la reforma en materia se procuración e impartición de justicia en el estado de Nuevo León, resultan alentadores, se deben reconocer aquellos aspectos que aún resta por incorporar o perfeccionarse para optimizar sus resultados, tales como:

• La expedición de un nuevo Código de Procedimientos Penales, enfocado totalmente al modelo acusatorio.

• La unificación de la labor del Ministerio Público en la fase de averiguación y proceso. Este sistema requiere que sea la misma persona quien dirige la investigación y lleva el caso a juicio, haciéndola responsable del mismo durante todo el procedimiento.

• La disminución del uso de la prisión preventiva. Deben modificarse las normas que sujetan su imposición a criterios predeterminados por la ley, a fin de que sólo se recurra a ella cuando el procesado represente un riesgo para la víctima o exista la posibilidad de que se sustraiga de la acción de la justicia.

• El fortalecimiento de la investigación ministerial científica y especializada. El trabajo en las procuradurías debe rediseñarse para organizarse en grupos de trabajo especializado, que se concentren en la recopilación de información bajo la dirección y decisión jurídica que hará el Ministerio Público, con respecto a las investigaciones realizadas por la policía y peritos, teniendo como objetivo la consignación de únicamente los casos susceptibles de ser probados en juicio. Lo anterior, obliga a reorientar los recursos humanos hacia las áreas que demanda la práctica del sistema acusatorio.

• La desformalización de la averiguación previa. Las formalidades en esa etapa no son necesarias, pues la función preponderante de la misma es la recopilación de información por parte del Ministerio Público.

• El desarrollo y aplicación de un sistema de información compartido entre las autoridades que procuran e imparten justicia.

• Realizar un adecuado seguimiento y evaluación respecto a la observancia de las condiciones impuestas para la obtención de la suspensión de la averiguación previa o del proceso, así como al cumplimiento de sanciones alternativas a la prisión.

• Precisar y formalizar la acusación desde antes del juicio para que el inculpado tenga oportunidad de preparar su defensa debidamente.

• La adecuación e interconexión de los sistemas de informática y de registro de los asuntos en las agencias del Ministerio Público y juzgados penales, a fin de ajustarlos a las características del modelo acusatorio, darles un código único de identificación que se vaya

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ampliando y detallando conforme la etapa en que se encuentre dentro del procedimiento penal. Lo anterior permitirá poder obtener información más detallada sobre los procedimientos penales, que facilite y dé certeza a la toma de decisiones.

Algunos de estos aspectos, en nuestro concepto y según consenso, están supeditados a la reforma constitucional, que afortunadamente está por concluir el rito legislativo.

8. CONCLUSIONES

• En nuestro país, están dadas las circunstancias para la implementación y aplicación en materia de justicia penal, de un sistema acusatorio en sintonía con las aspiraciones democráticas de la sociedad. En América Latina, el modelo inquisitivo está en plena fase de superación por un moderno sistema de justicia inspirado en los más altos estándares establecidos sobre derechos humanos, que están incorporados en los tratados internacionales como parte del derecho interno. Una visión de cambio integral que no sólo toca la estructura del Poder Judicial, sino todas las instancias vinculadas a la justicia, incluyendo los sectores educativos, del ejercicio profesional y a la sociedad en general. Se trata además de un cambio de mentalidad de los operadores y un cambio de cultura en todos los sectores de la comunidad.

• La primera manifestación de cambio integral del sistema de justicia en México, se produjo en el estado de Nuevo León, inspirado en la experiencia latinoamericana, buscando la generación de un modelo autóctono que tomará en cuenta matices culturales, sociales y políticos propios.

• La implementación gradual del proceso de reforma ha permitido el avance responsable y sólido, aprovechándose la experiencia y aprendizaje de cada etapa. Se han fortalecido las relaciones interinstitucionales. Ha generado una dinámica legislativa inusual. Se han activado mecanismos de participación social, académica

y profesional. El Poder Judicial, el Ministerio Público y la Defensa Pública han asumido responsablemente el proceso de aprendizaje y capacitación, que ha implicado un cambio de mentalidad en el ejercicio de sus funciones, proyectándose también en un cambio de cultura en la comunidad.

• Se han producido las primeras evidencias estadísticas de que la reforma marcha por buen camino. El empleo de las salidas alternas, de las facultades discrecionales otorgadas al Ministerio Público y los procedimientos simplificados, han producido el efecto de hacer real el principio de selectividad de los casos y han desahogado el sistema de tal manera que se ha apreciado una disminución del flujo de asuntos a los tribunales judiciales, tanto de primera como de segunda instancia, así como a la justicia federal. Se debe precisar que en otras experiencias latinoamericanas, el otorgamiento de facultades discrecionales al Ministerio Público ha generado una fuente de corrupción, por lo que es importante prever un control adecuado del ejercicio de estas medidas.

• En casi tres años y medio de trabajo, las experiencias han sido extraordinariamente ricas, desde la adecuación terminológica y conceptual, y el conocimiento de las nuevas leyes de todos los operarios del sistema, hasta el planteamiento de nuevos programas de estudio en las instituciones de enseñanza jurídica, por lo que se puede concluir que en este momento están dadas las condiciones para generar con la participación interinstitucional y colectiva un Nuevo Código de Procedimientos Penales que recoja la experiencia y práctica de jueces, ministerios públicos, defensores, justiciables y académicos. Con ello y con la entrada en vigor, próximamente de las reformas constitucionales, se iniciará una nueva etapa de impulso efectivo al proceso de reforma integral del sistema de justicia en Nuevo León. Lo hasta aquí hecho, es un antecedente importante para toda la República Mexicana, como lo ha sido hasta ahora toda la vivencia documentada que se ha examinado y evaluado por diferentes entidades federativas interesadas en la reforma de sus legislaciones penales.

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• Existe una corriente importante de juristas y académicos que no están de acuerdo con la implementación del juicio oral; en la mayoría de los casos no se exponen razones válidas de sus posturas. En otras, los enfoques son parciales. Por ello, la incursión temprana de Nuevo León, Chihuahua, Oaxaca y otros estados de la República en reformas a sus sistemas de justicia, particularmente el sistema penal, constituyen ricas experiencias que deben ser valoradas en su verdadera dimensión.

• Que no invada el escepticismo, pero tampoco la exageración utópica en relación con el juicio oral. Debe darse la dimensión adecuada para no generar falsas expectativas a la sociedad. Se trata de un tema toral, pero no el único. La reforma debe ser integral que toque las estructuras del trabajo del Ministerio Público, de la defensa, de los abogados postulantes, en un contexto que facilite las salidas alternas al conflicto.

• En Nuevo León, se modifica el sistema de justicia penal para dar cabida a una diferente visión estratégica del proceso penal en la que se clarifica y redimensiona el rol de los sujetos procesales; se transforma acentuadamente el tema de las pruebas en cuanto a su ofrecimiento, contenido y valoración. Las pruebas, para ser tomadas en cuenta en la sentencia de fondo, deben recibirse en audiencia pública presidida por el juez, con la efectiva presencia del Ministerio Público y del defensor, lo que produce información de alta calidad para efectos de la decisión final. Se producen cambios paradigmáticos, ninguno insuperable.

• Nuevo León está listo para iniciar una nueva etapa del proceso de implementación de la reforma con la divulgación para su debate de un proyecto del nuevo Código de Procedimientos Penales que se ajuste completamente a los lineamientos constitucionales; una nueva Ley Orgánica de la Procuraduría de Justicia del estado, y, una de Defensa Pública del estado de Nuevo León. Con la experiencia adquirida, se avanzará hacia la meta deseada: un sistema de justicia transparente, humano, de calidad y prontitud.

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Consejo de la Judicatura y Juicio Oral Penal en Nuevo LeónTemas Selectos

Se terminó de imprimir en junio de 2011 en Monterrey Nuevo León, México.

La edición fue cuidada por el Consejo Editorial del Poder Judicial e Itzá Diseño Gráfico.

El tiraje consta de 500 ejemplares.

Zaragoza y Juan Ignacio Ramón64000 / Monterrey, N.L. / Méxicow w w . p j e n l . g o b . m x

consejo de la judicatura y juicio oral penal en …ello, la fuerza de la tradición romano-canónica...

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