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Coordinación de políticas, programas y proyectos sociales

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  • Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

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  • Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales

  • Direccin editorialFabian Repetto, director del Programa de Proteccin Social de CIPPECSebastin Waisgrais, especialista en Monitoreo y Evaluacin de UNICEF

    Repetto, Fabin Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales / Fabin Repetto y Juan Pablo Fernndez. - 1a ed. - Buenos Aires : Fundacin CIPPEC, 2012. 125 p. ; 23x23 cm.

    ISBN 978-987-1479-37-5

    1. Politicas Pblicas. I. Fernndez, Juan Pablo II. Ttulo. CDD 320.6

    Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

    Junn 1940, PB (C1113AAX). Ciudad de Buenos Aires, Argentina.

    Tel: (54-11) 5093-7100/ Fax: (54-11) 5093-7111

    www.unicef.org/argentina - [email protected]

    CIPPEC

    Av. Callao 25, 1 piso (C1022AAA). Ciudad de Buenos Aires, Argentina.

    Tel: (54-11) 4384-9009 / Fax: (54-11) 4384-9009 Interno 1213

    www.cippec.org - [email protected]

    AutoresFabin RepettoJuan Pablo Fernndez

    Supervisin de contenidosRoberto Martnez Nogueira

    ColaboradoresVirginia TedeschiMara Mercedes Di VirgilioJavier Curcio

    Edicin y correccinLiora Gomel

    Diseo grfico Patricia Peralta

    Impreso enVERLAP S.A.

    Noviembre de 2012

    Los autores agradecen la ayuda brindada por Carolina Aulicino y Javier Cicciaro.

    Si desea citar este manual: Repetto, F. y Fernndez, J.P. (2012). Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales. Buenos Aires: CIPPEC y UNICEF.

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    ndice

    Presentacin .....................................................................................................................................................5Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la gestin local de polticas sociales .............................5 Una herramienta para funcionarios y legisladores locales ......................................................................6 Acerca de este manual: monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales ...........7 Cmo recorrer este manual? .....................................................................................................................8

    Captulo 1 Introduccin .................................................................................................................................................... 11

    1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) ........................................................................................ 13 1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos .................................................................. 16 1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin ....................................................................... 17 El sistema municipal argentino ............................................................................................................... 17 El proceso descentralizador ................................................................................................................... 18 El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social ................................................................. 21 1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia ............................... 27

    Captulo 2 Las mltiples expresiones de la coordinacin: sus principales desafos ...................................................35

    2.1 Una introduccin a la temtica de la coordinacin ........................................................................... 372.2 Problemas de la falta de coordinacin .............................................................................................. 41 Aspectos que dificultan la coordinacin ................................................................................................. 412.3 El por qu y el para qu de la coordinacin ......................................................................................43 La coordinacin de polticas sociales en tanto proceso tcnico y poltico ..............................................45 Niveles y gradientes de la coordinacin .................................................................................................492.4 Coordinacin intersectorial entre distintos sectores estatales ........................................................55 Algunas caracterizaciones de la intersectorialidad .................................................................................592.5 Coordinacin intergubernamental entre distintos niveles de gobierno ........................................... 612.6 Coordinacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil .........................................68

    Captulo 3Instancias, mecanismos y herramientas para la coordinacin .................................................................... 73

    3.1 Instancias de coordinacin gubernamental ...................................................................................... 75 3.1.1 Gabinetes sociales ......................................................................................................................... 76

  • 3.2 Instancias de coordinacin con organizaciones de la sociedad civil: la importancia de la participacin ciudadana ...................................................................................80

    En qu momento es pertinente abrir la participacin a la ciudadana? ............................................80 Posibles modalidades de participacin ciudadana ........................................................................... 81 Pasos a seguir para aprovechar estos mbitos ................................................................................83

    3.3 Gerencia de redes ...............................................................................................................................843.4 Mecanismos de coordinacin ............................................................................................................90 3.4.1 Adaptacin mutua ......................................................................................................................... 91 3.4.2 Supervisin directa .......................................................................................................................92 3.4.3 Estandarizacin ............................................................................................................................923.5 Habilidades personales y grupales para la coordinacin .................................................................94 3.5.1 Liderazgo ......................................................................................................................................95 3.5.2 Negociacin ..................................................................................................................................96 3.5.3 Trabajo en equipo .........................................................................................................................983.6 Sistemas de Informacin .................................................................................................................. 100 Fuentes de informacin ........................................................................................................................ 103 3.6.1 Registro nico de beneficiarios (RUB) .......................................................................................... 105 3.6.2 Sistemas Integrados de Informacin Social (SIIS) ........................................................................ 1073.7 Herramientas de gestin operativa .................................................................................................. 109 3.7.1 Ventanilla nica ............................................................................................................................ 109

    Ventanilla nica de recepcin de demandas ...................................................................................111 Ventanilla con funciones de deteccin de necesidades, recepcin de demandas y medios para satisfacerlas .............................................................................................................112

    3.7.2 Otras herramientas de gestin operativa tiles para la coordinacin: el mapa de actores y el rbol de problemas..........................................................................................1133.8 Consideraciones finales .....................................................................................................................114

    Bibliografa .....................................................................................................................................................117

    Acerca de los autores ................................................................................................................................... 121

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    PresentacinSobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la gestin local de polticas sociales

    Con el objetivo de visibilizar y dar prioridad a los problemas que afectan a nios, nias y adolescentes, desde 2004, UNICEF y CIPPEC trabajan juntos en diversas iniciativas.

    Los proyectos realizados y las lecciones aprendidas nos permitieron di-mensionar el nuevo rol que ocupan los municipios en el campo de las polticas sociales a partir del proceso de descentralizacin.

    Adems, a partir de ellos pudimos identificar los desafos estratgicos que el nuevo panorama institucional plantea a los funcionarios locales en trminos de capacidades de gestin.

    Para complementar y profundizar los esfuerzos realizados hasta el mo-mento, y sumarse a otros emprendimientos que trabajan en esta lnea, UNICEF y CIPPEC desarrollaron 3 manuales para la gestin local de pol-ticas sociales. Cada manual se enfoca en uno de estos temas:

    X Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales. X Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales.

    X Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales.

    Los 3 manuales, en conjunto y por separa-do, constituyen un instrumento de apoyo para quienes trabajan en el territorio. El modo en que se abordan los conceptos y se sistematizan las herramientas fue especficamente diseado para ayudar a los actores locales a enfrentar los problemas diarios de la gestin social.

    Los manuales combinan literatura especializada

    con herramientas tiles para colaborar con el

    fortalecimiento de las capacidades locales de

    gestin de polticas sociales, especialmente en

    aquellas destinadas a niez y adolescencia.

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    Una herramienta para funcionarios y legisladores locales

    La complejidad inherente a las polticas sociales, en especial a las destinadas a nios, nias y adolescentes, supone un desafo que involucra a los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.

    Durante las ltimas dcadas, los gobiernos locales asumieron un rol pro-tagnico en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia. Esto se debe, principalmente, a dos procesos que se desarrollaron a partir de la dcada de los ochenta y que pueden condensarse en:

    X La descentralizacin de funciones hacia jurisdicciones subna-cionales (provincias y municipios).

    X Un cambio en el abordaje de las polticas de niez y adolescencia.

    Ambos factores de contexto, que sern descriptos con mayor profun-didad en la introduccin, contribuyeron a la conformacin de una nueva estructura institucional: los gobiernos locales asumieron crecientes respon-sabilidades y un rol cada vez ms fundamental.

    Por eso, y aunque estos manuales cuentan con mltiples usuarios poten-ciales, estn especialmente orientados a los funcionarios y legisladores locales cada vez ms involucrados en el proceso de decisin, diseo e im-plementacin de polticas pblicas destinadas a niez y adolescencia.

    Las distintas secciones de cada manual permitirn a los funcionarios locales:

    X Comprender mejor el proceso de identificacin de prioridades, la adminis-tracin de los recursos y la toma de decisiones, en el marco de un nuevo andamiaje institucional para la gestin local de la poltica social destinada a los nios, nias y adolescentes.

    X Establecer criterios de accin para desarrollar con xito tanto las nuevas funciones como las responsabilidades ya asumidas en torno a la gestin social.

    Ms informacin sobre estos procesos en las secciones 1.3 y 1.4 de este manual, respectivamente.

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    X Utilizar instrumentos de gestin de polticas sociales, especialmente en aquellas destinadas a nios, nias y adolescentes.

    X Generar capacidades para planificar a travs de metodologas participa-tivas y con criterios de equidad.

    X Generar capacidades para el monitoreo y evaluacin de polticas so-ciales, con nfasis en la importancia del proceso de aprendizaje en la gestin.

    X Generar capacidades para coordinar los diversos sectores y niveles de gobierno involucrados en la gestin de polticas sociales, para construir un abordaje integrador.

    Acerca de este manual: coordinacin de polticas y programas sociales

    Este manual incluye instancias, mecanismos y herramientas de coordi-nacin de polticas, programas y proyectos sociales (las 3 P) que fueron diseadas especialmente para su aplicacin en el mbito municipal. Ofrece informacin, metodologas, instrumentos y experiencias concretas.

    En este manual se utilizar la frase las 3 P para referirnos a polticas, pro

    gramas y proyectos sociales. Nos permitimos esta licencia porque conside

    ramos que las herramientas aqu propuestas pueden aplicarse a cada una

    de estas instancias. Pero, adems, porque creemos que para construir un

    sistema integral de proteccin que permita enfrentar la vulneracin de

    los derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (como seala la Ley 26061

    de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes

    [2005]), resulta ineludible lograr una articulacin armoniosa entre los ob

    jetos mencionados. Para lograr ese objetivo, la construccin del sistema

    debe alcanzar no solo a las polticas pblicas destinadas a esta poblacin,

    sino tambin a los programas y los proyectos que las operativizan.

    Las 3 P

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    Sus objetivos son:

    1. Brindar metodologas y recursos tiles que faciliten la elaboracin y ejecucin de instancias, mecanismos y herramientas de coordinacin.

    2. Jerarquizar la funcin de coordinacin de polticas, programas y pro-yectos sociales desde la gestin local.

    3. Difundir los beneficios y las oportunidades que se abren al incorporar instancias, mecanismos y herramientas de coordinacin para la ges-tin local.

    4. Compartir experiencias locales de implementacin de instancias, me-canismos y herramientas de coordinacin.

    En el captulo 1 se explican la transformacin del paradigma de las pol-ticas sociales destinadas a infancia y adolescencia y el proceso de descen-tralizacin en la Argentina.

    El captulo 2 es el nico con perfil terico. Su objetivo es desarrollar los

    principales abordajes y conceptos sobre la coordinacin de polticas, pro-gramas y proyectos sociales. Con este fin definir y sealar sus objetivos, describir diferentes aspectos, y relatar las ventajas que genera aplicar es-trategias de coordinacin desde el nivel municipal.

    En el captulo 3 se desarrollan instancias, mecanismos y herramientas, de coordinacin.

    Cmo recorrer este manual?

    Al igual que los de Planificacin y Monitoreo y Evaluacin, este manual fue pensado como una herramienta de consulta que admite recorridos diversos.No fue diseado para ser ledo solo en forma lineal (de principio a fin), sino como material de consulta permanente, para ayudar a responder a necesi-dades y preguntas cotidianas sobre conceptos, herramientas y modalidades de gestin social.

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    Si bien invitamos a cada lector a delinear su propio recorrido, sugerimos algunos:

    X El primer recorrido es lineal y est pensado para aquellos que se acer-can por primera vez al tema: les recomendamos leer el manual de prin-cipio a fin para interiorizarse primero sobre las cuestiones conceptuales de la coordinacin de las 3 P y luego sobre las distintas instancias, meca-nismos y herramientas para implementarla.

    X El segundo recorrido est pensado para aquellos que necesitan di-sear o implementar las diversas instancias, mecanismos o herra-mientas de coordinacin, que encontrarn en el captulo 3.

    X Finalmente, a aquellos que tengan consultas especficas, los invitamos a revisar el ndice y abrir el manual en donde les resulte til.

    Los recorridos propuestos constituyen pistas para acercarse al contenido del manual. Esperamos que les resulten tiles y que puedan incluirlos como herramientas en su trabajo cotidiano.

    Recuerden que este manual forma parte de una serie compuesta

    por los manuales de Planificacin de polticas, programas y pro-

    yectos sociales y Monitoreo y evaluacin de polticas, progra-

    mas y proyectos sociales. Les sugerimos que los utilicen en for

    ma complementaria, que los transiten y los combinen de acuerdo

    con la temtica especfica que necesiten o deseen abordar.

  • Captulo 1Introduccin

    Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos Breve resea sobre el proceso de descentralizacinEl sistema municipal argentinoEl proceso descentralizadorEl impacto de la descentralizacin en el gasto pblico socialNuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia

    1.11.21.3

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    Cap. 11.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) Desde 1980, la Argentina atraviesa un proceso de descentralizacin que tor-na ineludible la reflexin sobre las capacidades del Estado en todos sus nive-les para asumir viejos y nuevos desafos.

    En este contexto, UNICEF y CIPPEC se propusieron acercar a los/as funcionarios/as locales una perspectiva multidimensional e integradora que, sin negar las restricciones del contexto, busca fortalecer las capacida-des de gestin local para gobernar proce-sos complejos.

    Las herramientas de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin y Coordinacin que se presentan en estos manuales recuperan experiencias e incluyen pro-puestas concretas. Estos instrumentos se combinan con conceptos crticos de la gestin social, ejemplos tiles, sugerencias y reflexiones que permiten mejorar las capacidades locales.

    La forma de utilizar estas herramientas variar de acuerdo con el objeto al que se apliquen. Por eso es necesario conocer sus caractersticas y tener-las presentes a la hora de disear un proceso de planificacin, monitoreo y evaluacin o coordinacin.

    Aqu entenderemos a las capa

    cidades estatales como la apti-

    tud de las instancias de gobier-

    no para plasmar los mximos

    niveles posibles de valor social

    a travs de polticas pblicas

    (Repetto, 2004).

    Identificar qu es lo que se va a planificar, monitorear, evaluar

    o coordinar, es decir, cul ser el objeto, no es una cuestin

    menor. De hecho, si no tenemos claridad acerca de las caracte

    rsticas de ese propsito, ser difcil realizar un diseo adecuado.

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    Las polticas, los programas y los proyectos (las 3 P) son algunos de estos posibles objetos; y aunque difieren entre s, son conceptos relaciona-dos que deben formularse e implementarse en forma artculada.

    X Qu es una poltica pblica? Aqu entenderemos a las polticas pblicas como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los pro-blemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Sez, 1997).

    Estas acciones y decisiones involucran a una multiplicidad de actores, sectores o niveles de gobierno. La poltica pblica no es resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseo o formulacin, sino que es objeto de un proceso social y poltico que configura un campo en disputa.

    X Qu son los programas y los proyectos?Las polticas pblicas se cristalizan en programas y proyectos a los que se les asignan recursos para su puesta en prctica. Por ejemplo, el Plan Nacional de Accin por los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes se operativiza a travs de programas y proyectos provinciales y municipales.

    Mientras que poltica pblica se refiere a procesos polticos y sociales que se desarrollan en el tiempo, programa remite a una construccin tcnica (que no niega el componente poltico), con mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema.

    Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos (Cohen y Franco, 2005); son los responsables de es-tablecer las prioridades de la intervencin, ya que permiten identificar y organizar los proyectos, definir el marco institucional y asignar los recursos.

    Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mnima de asignacin de recursos para el logro de uno o ms objetivos especficos. De forma agrega-da, constituyen el punto de partida ms adecuado para formular apreciaciones sobre los programas. Los proyectos deben tener una poblacin objetivo defi-nida en funcin de la necesidad que se pretende satisfacer, una localizacin espacial y tiempos de inicio y finalizacin predefinidos (Cohen y Franco, 2005).

    Las 3 P se diferencian en la naturaleza de los propsitos que persiguen, en los supuestos acerca de la accin sobre los que se sostienen y en el espectro de actores que involucran. En la tabla 1 se presentan estas diferen-cias a travs de un ejemplo para el sector de niez y adolescencia.

    PolticaPblica

    Proyectos

    Programas

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    Cap. 1

    Tabla 1.1 Poltica, programa y proyecto: algunas diferencias

    Poltica de proteccin de derechos de nios, nias y

    adolescentes

    Programa de proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes

    Proyecto de defensoras zonales y/o municipales

    Los objetivos Una cuestin: necesidad de garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes.

    Un objetivo: contribuir a que los derechos de los nios, nias y adolescentes estn protegidos; en especial, contra la violencia, el abuso, la explotacin y el trabajo infantil.

    Un objetivo: garantizar la defensa de los derechos de los nios, nias y adolescentes ante las instituciones pblicas y privadas locales.

    Supuestos acerca de la accin

    La cuestin se redefine a lo largo del tiempo.

    La definicin de sus objetivos es el resultado de un proceso de negociacin entre actores de diferentes niveles de gobierno (nacional y provincial) y del nivel provincial.

    La definicin de sus objetivos no se modifica en forma arbitraria. Su vigencia est atada a la existencia del programa y a sus orientaciones.

    Los actores Organismos gubernamentales.Medios de comunicacin locales.Organizaciones sociales.Organismos como UNICEF y OIT.Partidos polticos.

    Organismos nacionales y provinciales comprometidos en la gestin del programa. Organismos a cargo de implementar polticas de erradicacin del trabajo infantil, de salud, educacin, de desarrollo social, etc.Organizaciones sociales.Poblacin infantil y adolescente.

    Organismos comprometidos en la gestin del proyecto.Organismos gubernamentales del nivel local.Efectores de salud y educacin.Organizaciones sociales de base territorial.Poblacin infantil y adolescente.

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de Chiara y Di Virgilio (2009).

    Al igual que las polticas, los programas y proyectos no se mantie-nen en el tiempo tal como fueron diseados. Cuando se ponen en mar-cha, entran en relacin con otros programas y proyectos, o con otras formas de organizacin, y sufren modificaciones.

    La relacin de los programas o proyectos sociales con la poltica social en los distintos niveles (nacional, provincial o municipal) ser virtuosa (o no) segn cules sean las caractersticas que asuman los procesos de gestin, las condiciones del contexto y las capacidades estatales.

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    1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos

    Adems de ser aplicables a objetos con distintos niveles de alcance, los conceptos y herramientas presentados a lo largo de estos manuales son tambin susceptibles de uso en diferentes etapas de las 3 P.

    Estas etapas suelen ser presentadas a travs de un ciclo secuencial de la poltica (vlido tambin para la instancia de programa o proyecto) que, si bien no es ms que una construccin analtica, otorga el beneficio de consti-tuir un marco de referencia y permite ordenar sus distintas fases.

    El modelo secuencial sugiere una serie de instancias que conforman un ciclo, en el que la ltima etapa retroalimenta a la primera y reinicia el proceso completo. Si bien en la literatura especializada existen otras calificaciones, con ms o menos etapas, en trminos generales, las etapas del ciclo pueden nominarse del siguiente modo:

    X La identificacin del problema (necesidades no satisfechas, derechos vulnerados).

    X La decisin1. X El diseo y la configuracin (formulacin) de la poltica pblica, con el correspondiente planteo de objetivos y metas.

    X La implementacin. X La evaluacin.

    Considerar los distintos alcances de las intervenciones pblicas (polticas, programas y proyectos) y las diferentes etapas de su de-sarrollo (que esquematiza el ciclo de polticas) constituye un insumo importante para superar la frecuente desarticulacin que se evidencia entre las polticas nacionales y provinciales (donde suelen decidirse y formularse) y el contexto local en el que se implementan.

    1 Como se describe en este captulo, en la Argentina, la decisin fundamental en materia de polticas sociales orien-tadas a niez y adolescencia ya fue tomada, es por eso que en estos manuales no se profundizar sobre esta etapa.

    El hecho de que la evaluacin figure como etapa final

    del ciclo responde a un ordenamiento conceptual, a

    fines aclaratorios y de referencia. Por el contrario, en

    estos manuales se considera que la evaluacin pue

    de entrar en escena en los distintos momentos del

    ciclo de vida de una poltica, programa o proyecto

    social. Ms informacin: seccin 2.6 de este manual.

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    Cap. 1

    1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin

    El sistema municipal argentino

    El sistema municipal argentino se caracteriza por su heterogeneidad. Este rasgo se debe a que la determinacin del rgimen municipal constituye una facultad reservada a las provincias, y no delegada al gobierno federal. Bajo su denominacin coexisten veinticuatro regmenes distintos (uno para cada provincia y uno para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires), esta-blecidos a su vez por cada una de las constituciones y normativas locales.

    La institucin municipal no tiene, entonces, una forma nica. En al-gunos casos, los regmenes provinciales otorgan a los municipios facultades limitadas (regmenes autrquicos); en otros, les conceden una autonoma plena que los faculta para el dictado de su carta orgnica, la eleccin de autoridades ejecutivas y legislativas o la autoadministracin.

    Adems, cada municipio se define por aspectos como la cantidad de habitantes, el marco institucional, el rgimen provincial al que pertenece, las caractersticas geogrficas y econmicas, e incluso la tradicin poltica par-tidaria de los dirigentes.

    Actualmente, en la Argentina existen 2259 gobiernos locales (INDEC, 2010) y solo poco ms de la mitad posee un ejecutivo y un legislativo (por lo general, un Concejo Deliberante). El resto son gobiernos locales definidos como comunas, juntas de gobierno o comisiones municipales. Pero, a pe-sar de sus diferencias, es posible encontrar entre ellos muchos puntos en comn.

    Al margen del rol fundamental y de las responsabilidades que

    an poseen tanto los gobiernos provinciales como el gobierno

    nacional, la descentralizacin gener un enorme reto para los

    gobiernos locales, ya que debieron asumirse como los princi-

    pales responsables del desarrollo local en un contexto de recur

    sos econmicos y tcnicos limitados.

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    El proceso descentralizador

    Al consolidarse la democracia, y como consecuencia de la reforma cons-titucional de 1994 que otorg autonoma a los municipios a travs del ar-tculo 123, los gobiernos locales argentinos comenzaron un proceso de transformacin, en trminos de competencias y funciones, al aa-dir nuevas y complejas responsabilidades a su clsica prestacin de servicios bsicos como la recoleccin de residuos, el suministro de agua potable y energa elctrica, la limpieza y mantenimiento de calles y cami-nos vecinales, el alumbrado pblico y el mantenimiento de los cementerios, entre otros.

    Los procesos descentralizadores implicaron un fuerte llamado de atencin sobre la dimensin territorial de las polticas pblicas. Sin em-bargo, hasta que esta reforma institucional cobr fuerza, el territorio local sigui siendo visto como un simple mbito administrativo desde el cual los habitantes reciban, de modo pasivo, los servicios y programas pblicos de-sarrollados y gestionados por el nivel central del Estado.

    La expansin de esta visin centralista del Estado fue particularmente crtica en el caso de las polticas sociales porque los problemas sobre los que estas intervienen tienen mltiples matices y particularidades propios del entorno local.

    Los municipios asumieron cada vez ms responsabilidades en

    el entramado institucional argentino hasta convertirse en los

    principales receptores gubernamentales de las mltiples de-

    mandas sociales.

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    Cap. 1

    La jerarquizacin del nivel municipal es tributaria de mltiples factores que pueden resumirse en cuatro grandes hitos, ntimamente relacionados (Camou y Di Virgilio, 2008):

    X En la dcada del ochenta, durante los inicios de la transicin democr-tica, se impulsaron iniciativas descentralizadoras con la expectativa de sentar bases democrticas tambin en el nivel local.

    X La reforma constitucional de 1994 formaliz los cambios en las relacio-nes intergubernamentales. En el artculo 123, por ejemplo, se estableci que las provincias deban asegurar la autonoma municipal en sus cons-tituciones. Esto implic reformas jurdicas, administrativas y econmicas que, en algunos casos, an no se efectivizaron.

    X Durante la dcada del noventa, el modelo de gestin que acompa a los programas de alivio a la pobreza y de asistencia al empleo (financia-dos por organismos multilaterales de crdito) repercuti tambin sobre los impulsos descentralizadores. En un contexto guiado por las urgencias fiscales de gobiernos nacionales preocupados, casi exclusivamente, por el ajuste estructural y la apertura de mercados, los municipios se convir-tieron en los receptores naturales de las responsabilidades y demandas.

    X Con un impacto geogrfico y social heterogneo, este proceso de des-centralizacin tuvo un nuevo impulso a partir de 2003, luego de una pro-funda crisis que deriv en una revitalizacin del rol de Estado. El marco institucional y normativo en el que hasta entonces operaban muchas polti-cas sociales tuvo importantes modificaciones: la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes (2005), la Ley 26390 de Erradicacin del Trabajo Infantil (2008) y la Ley 26233 sobre los Centros de Desarrollo Infantil (2007), entre otras.

    Es importante reconocer que descentralizar implica siempre nuevas y mayores complejidades para la gestin estatal, en trminos de relacio-nes intergubernamentales.

    La transferencia de responsabilidades a los niveles provincial y

    municipal de gobierno hizo aflorar, en las ltimas tres dcadas,

    un nuevo tejido de relaciones econmicas, polticas y adminis-

    trativas entre ellos.

    Complejidades y ventajas de la descentralizacin

    Grandes hitos de la descentralizacin en la Argentina

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    Por ejemplo, cuando se decide, disea y gestiona una poltica social en el marco de este nuevo contexto institucional, es importante determinar tanto en trminos fomales como informales:

    X Si la capacidad de decisin est distribuida entre las autoridades de dis-tinta escala territorial.

    X Qu atribuciones le caben a cada autoridad. X Qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta jurisdiccin.

    X En qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferen-cias reales en el entorno social, y si existen mecanismos para compensar esas diferencias (Acua y Repetto, 2009).

    X Las heterogneas capacidades de gestin de cada una de las unidades a cargo de la implementacin de polticas sociales.

    La descentralizacin ofrece ciertas ventajas que vale la pena destacar:

    X Representa una oportunidad para redistribuir poder poltico desde los gobiernos centrales a los subnacionales (provincias y municipios) y au-mentar, as, su participacin en la identificacin de prioridades, la gestin de los recursos y la toma de decisiones.

    X Cuando la descentralizacin llega efectivamente al nivel municipal (un proceso an incipiente en nuestro pas), la formulacin de las polticas pblicas se acerca a la comunidad, se facilita la identificacin de ne-cesidades de grupos sociales y se fortalecen los lazos entre vecinos y funcionarios.

    Al afectar la distribucin de funciones y recursos, el proceso impacta en forma directa sobre la economa de los gobier-nos locales. Los programas y responsa-bilidades descentralizados requirieron (y an requieren) un volumen de recursos que no siempre fueron transferidos de manera proporcional a las tareas dele-gadas, o en tiempo y forma.

    La descentralizacin no es un proceso ni

    lineal, ni automtico, ni homogneo. Por

    el contrario, depende de ciertas condi

    ciones institucionales, polticas, sociales y

    econmicas. Adems, vara segn las ca

    ractersticas y las diferentes capacidades

    de gestin de los gobiernos locales.

    Si las polticas pblicas se

    ajustan ms a las necesi

    dades de una localidad,

    aumenta la eficiencia y

    eficacia de los progra

    mas implementados.

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    Cap. 1

    La descentralizacin de funciones redund, en muchos casos, en una enorme carga presupuestaria que los municipios rara vez fueron capaces de afrontar por s solos. La capacidad tributaria de los gobiernos locales es acotada en trminos de recaudacin. Esto condiciona fuertemente el gasto y limita la fijacin de prioridades en el nivel local.

    En paralelo, el nivel de demanda hacia los gobiernos locales aument en forma significativa tras la delegacin de funciones: se convirtieron en los primeros receptores de las expectativas sociales que antes se dirigan a otros niveles de gobierno. Para los municipios, esto gener un cuello de botella en trminos de las polticas que eran capaces de implementar.

    Como resultado, la situacin de los municipios parece un

    embudo

    Pero los recursos no fueron transferidos de forma proporcional

    Aumentan las demandas ciudadanas hacia los municipios

    Aumentan las responsabilidades y funciones de los municipios

    El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social

    Para conocer cmo afect el proceso de descentralizacin en polticas so-ciales a los municipios, vale la pena analizar la evolucin y composicin del gasto pblico consolidado en esta rea.

    En la Argentina, las responsabilidades de financiamiento del gasto pblico corresponden a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). Los distintos niveles comparten funciones y responsabilidades en la formu-lacin, implementacin y M&E de polticas sociales, incluidos los programas destinados a nios, nias y adolescentes.

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    Durante las dcadas del ochenta y noventa, la participacin de las provincias y, en menor proporcin, de los gobiernos locales en la inver-sin pblica social aument en forma significativa.

    Como puede observarse en el grfico 1.1, el impacto de la descentrali-zacin se observa en la variacin de la composicin del gasto pblico social2. Mientras que el componente nacional disminuye, el provincial y el municipal aumentan. A comienzos de los ochenta la participacin del gobier-no nacional alcanzaba ms del 50 % del total, veinte aos ms tarde haba disminuido 15 puntos. Hacia 2009, los gobiernos provinciales y municipales eran responsables de casi el 65 % del gasto.

    Grfico 1.1 Gasto pblico social por nivel de gobierno (Nacin, provincias y municipios). 1980-2009 (calculado sobre la base de porcentajes del PBI) Sin seguridad social

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretara de Poltica Econmica y Planificacin del Desarrollo, Ministerio de Economa de la Nacin.

    2 Para un anlisis ms detallado, se sugiere revisar El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia. Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos (Maceira y otros, 2010). Este documento, publicado en 2010 por CIPPEC y UNICEF, constituye un antecedente de estos tres manuales.

    Variacin de la composicin

    de gasto pblico social

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    1980

    1981

    1982

    1983

    1984

    1985

    1986

    1987

    1988

    1989

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    Nacin Provincias Municipios

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    Cap. 1

    El proceso de descentralizacin hacia los gobiernos subnacionales (pro-vincias y municipios) se concentr, principalmente, en las reas sociales: sa-lud, educacin y promocin social. El grfico 1.2 muestra cmo creci la participacin de los gobiernos subnacionales en el gasto social, en particular, entre las dcadas del ochenta y noventa.

    Grfico 1.2 Participacin de los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) en el gasto social (total, educacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2009 (en porcentajes)

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretara de Poltica Econmica y Planificacin del Desarrollo, Ministerio de Economa de la Nacin.

    En el caso de la educacin, el proceso descentralizador iniciado en los aos setenta continu durante la dcada de 2000, sobre todo, con el traspaso de la educacin media y terciaria no universitaria. En el caso de la salud, el esquema descentralizador que se inici en los aos sesenta tuvo una continui-dad significativa en la dcada pasada, pero menos profunda que en los otros dos sectores (Maceira y otros, 2010).

    Como se observa en el grfico 1.3, los municipios duplicaron el gasto en polticas sociales durante la dcada del noventa, y luego de una merma (probablemente producida por la crisis de 2001-2002) el nivel de gasto se recuper, e incluso sigui aumentando hasta alcanzar poco menos del 3,5 % del PBI en 2009 (ltimo dato disponible).

    Participacin de los gobiernos subnacionales en el gasto pblico social

    1,00

    0,90

    0,80

    0,70

    0,60

    0,50

    0,40

    0,30

    0,20

    0,10

    0,0

    Promedio 1981-1900

    Gasto social total Educacin Salud Promocin social

    Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2009

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    Grfico 1.3 Gasto pblico consolidado de gobiernos municipales en polti-cas sociales como % de PBI. 1980-2009

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales del Ministerio de Economa de la Nacin, ao 2012 (ltimo dato disponible, ao 2009).

    Por su parte, el grfico 1.4 muestra el aumento de la participacin de los gobiernos locales en el finan ciamiento de las reas de salud, educacin y promocin social.

    El rea de promocin social es la que registra un mayor crecimiento y en la que existe una mayor participacin local. Esto se explica, en parte, por-que el municipio es la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano y, en consecuencia, la primera ventana de los reclamos de la sociedad (Maceira y otros, 2010).

    (*) Cifras provisionales

    4

    3,5

    3

    2,5

    2

    1,5

    1

    0,5

    019

    80

    1981

    1982

    1983

    1984

    1985

    1986

    1987

    1988

    1989

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    *

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    Cap. 1

    Grafico 1.4 Participacin de los gobiernos locales en el gasto social (edu-cacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2008 (en porcentajes)

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretara de Poltica Econmica y Planificacin del Desarrollo, Ministerio de Economa de la Nacin.

    Sin embargo, al mismo tiempo que ascendi el gasto pblico municipal destinado a polticas sociales, tambin aument el nivel de dependencia municipal a las transferencias econmicas de los gobiernos provincia-les o del gobierno nacional. Esto se observa al analizar la composicin del gasto pblico municipal desde la perspectiva de su fuente de financiamiento. El grfico 1.5 muestra la disminucin constante del componente municipal a favor del provincial, desde 2000 hasta 2003, cuando comienzan a aumentar las transferencias del gobierno nacional.

    Promedio 1981-1900

    Educacin

    2% 3% 3%4%

    6% 7%

    10%

    28%

    33%

    Salud Promocin social

    Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2009

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    Grfico 1.5 Nivel de dependencia municipal a las transferencias econmicas de gobiernos provinciales o del gobierno nacional

    Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin (2010).

    En parte debido a este origen diverso de las fuentes de financiamiento, pero tambin porque los diseos se realizan en el nivel central y se aplican sin una adaptacin a las particularidades locales, las polticas nacionales y provinciales suelen estar desarticuladas del contexto local en el que se implementan.

    Muchas polticas y programas abordan cuestiones y desafos a escala lo-cal, pero pocas veces incorporan en su diseo e implementacin al contexto ms prximo como factor condicionante. Estos problemas de coordinacin impiden, por ejemplo, la implementacin de un sistema integral de proteccin a la niez y la adolescencia.

    En sntesis, las funciones y responsabilidades de los gobiernos locales crecieron en las ltimas dcadas, en particular, aquellas relacionadas con las reas sociales. Adems, aumentaron los reclamos de la sociedad hacia los municipios. Sin embargo, los recursos no crecieron en forma proporcional.

    En este contexto complejo,

    los gobiernos locales, deve

    nidos actores estratgicos

    en la gestin de polticas

    sociales, enfrentan a dia

    rio desafos para los cuales

    no siempre poseen los re

    cursos y las herramientas

    necesarias.

    Transferenciasdel Gobiernonacional

    Transferenciasde los gobiernosprovinciales

    Recursos

    propios

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

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    Cap. 1

    1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia3

    Como mencionamos, en los ltimos aos surgi un nuevo paradigma para abordar las polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia. Por su re-levancia y peso creciente, afect rpidamente tanto a la agenda estatal como a la de los organismos internacionales, los mbitos acadmicos y las orga-nizaciones de la sociedad civil. Esta corriente interpela al viejo paradigma en general y, sobre todo, a las polticas que deberan disearse para responder a los problemas que afectan a los menores de 18 aos.

    La Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, que entr en vigor en 1989, inaugur esta nueva forma de abordar la infancia y adolescencia al reconocer la posicin de los nios, nias y adolescentes como sujetos de derecho. En este tratado, la familia es reconocida como el ambiente natural de bienestar para los nios, nias y adolescentes, y como espacio predilecto para potenciar su pleno desarrollo. En consecuencia, la principal tarea del Estado es velar por sus derechos en el marco de la vida familiar.

    3 Este apartado se elabor sobre la base de Inversin pblica social en infancia y adolescencia: Un anlisis institucional y presupuestario para el municipio de Morn (Olaviaga y Marazzi, 2010).

    El gasto pblico social consolidado dirigido a niez y adolescencia implic, en 2008 (ltimas estimaciones disponibles), una inversin de $72751,5 millones, lo que representa una inversin de $5945 por nio, nia o adolescente (UNICEF, 2010).Entre 2001 y 2008, la inversin social en personas menores de 18 aos reflej un crecimiento nominal acumulado de 338,8 %, sin considerar el impacto del aumento de los precios. En trminos reales, si se contempla el impacto en la evolucin de los precios y se equiparan los valores de cada ao a pesos de 2001, es posible identificar que el incremento en este perodo fue del 62,8 %.

    Los mayores aumentos nominales se presentaron en 2005 y 2008, ambos superiores al 30 %, como consecuencia de las mayores erogaciones realizadas por los gobiernos provinciales (cerca del 80 % del crecimiento total). En 2005, se destacan el impacto de la Ley de Financiamiento Educativo y la implementacin de los Programas Federales de Vivienda. En 2008, el incremento responde principalmente a aumentos relacionados con la provisin de educacin y salud (UNICEF, 2010).

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    La Convencin establece tambin que el Estado debe comprometerse a difundir informacin y materiales de inters para que los nios, nias y adolescentes adquieran el derecho a expresarse, a construir libremente su opinin y a gozar de la oportunidad de ser escuchado.

    Las modificaciones en el plano internacional fueron adaptadas a la realidad argentina, con diversos matices en el mbito nacional y pro-vincial. La Convencin fue ratificada en 1990 a travs de la Ley 23849 y en 1994 se le otorg jerarqua constitucional (art. 75, inc. 22). La puesta en mar-cha de los lineamientos que establece exige transformaciones profundas en la legislacin, reformas en las prcticas de las instituciones y modificaciones en la relacin entre el Estado, la familia y la comunidad, y los nios, nias y adolescentes.

    En 2005 se aprob la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, que dispone la apli-cacin obligatoria de la Convencin sobre los derechos de esta pobla-cin y establece las caractersticas bsicas que deberan adquirir las polticas pblicas ligadas a infancia y adolescencia. A partir de all, y en lnea con lo determinado por la nor-mativa nacional, se avanz con las normativas provinciales.

    Tras firmar la Convencin, los Estados se comprometen a asegu

    rar a los menores de edad su proteccin, es decir, la promocin

    y restitucin de sus derechos y el cuidado necesarios para su

    bienestar. Para eso, se formulan una serie de obligaciones asocia

    das con la salud, la educacin y el esparcimiento. En particular,

    se establece como lmite el derecho a no sufrir discriminacin,

    maltrato o explotacin econmica.

    1989 Entra en vigor la Convencin

    1994 La Convencin adquiere rango constitucional

    2005 Se aprueba la Ley 26061

    La sancin, en 2005, de la Ley 26061 de

    Proteccin Integral de los Derechos de

    las Nios, Nias y Adolescentes inaugur

    en la Argentina un nuevo paradigma para

    abordar el diseo y ejecucin de polticas

    y programas orientados a infancia y ado

    lescencia. Esta normativa supone la con

    formacin de un nuevo andamiaje insti-

    tucional en el que los gobiernos locales

    adquieren un protagonismo estratgico.

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    Cap. 1

    La primera consecuencia de esta ley fue la derogacin del antiguo rgi-men del patronato de menores (establecido por la Ley 10903, conocida como Ley Agote), vigente desde 1919. Esto signific un corte estructural respecto del paradigma anterior (y de sus implicancias organizacionales, sociales y culturales) que haba consolidado la intervencin del Estado en la vida de los nios, nias y adolescentes en situacin de pobreza y les daba facultad de tutela a los jueces.

    La Ley 26061 estableci tambin una nueva manera de entender y aten-der las necesidades de la niez y la adolescencia; a partir de ella se instala el principio de corresponsabilidad y se establece una serie de obligaciones y facultades hacia el Poder Ejecutivo en todos sus niveles.

    Adems, se habilit la creacin del Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, que busca garantizar el disfrute pleno y el ejercicio efectivo y permanente de los derechos recono-cidos en el nivel nacional y en los tratados internacionales que la Nacin ratifica. El Sistema est conformado por todos los organismos, entidades y servicios que disean, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervi-san las polticas pblicas (de gestin estatal o privada) en el mbito nacio-nal, provincial y municipal. Polticas que buscan promover, prevenir, asistir, resguardar y restablecer los derechos de las nios, nias y adolescentes (Art. 32).

    Derogacin del antiguo rgimen de patronato de menores

    Creacin del Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes

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    A partir de la creacin del Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de nios, nias y adolescentes, las provincias son las encargadas de planificar y ejecutar polticas. Esta aplicacin es desigual entre los distintos municipios, cuyas funciones, grados de autonoma y recursos para abordar la problemtica de la niez y la adolescencia difiere segn la provincia en la que se encuentren. De acuerdo con un informe del defensor del pueblo de la Nacin (2011), la aplicacin desigual de este sistema se evidencia en las grandes diferencias que existen en el nivel de adhesin a la Ley 26061 y en los avances en el desarrollo del marco legislativo de las provincias.En el mapa se pueden observar los distintos grados de avance.

    En la tabla 1.2 se presenta la cantidad de rganos provinciales y municipales con competencia en niez y adolescencia en relacin con las localidades urbanas (con ms de 2000 habitantes segn INDEC).

    Tabla 1.2 Cobertura de rganos locales con competencia en materia de niez y adolescencia en localidades urbanas (provincias que cuentan con ley de proteccin integral, con o sin reglamentacin y que brindaron la informacin)

    Jurisdicciones

    Cantidad de rganos locales de distintas

    competencias

    Cantidad de localidades

    urbanasCobertura %

    Misiones 62 41 151,2

    Entre Ros 60 44 136,4

    Chubut 18 14 128,6

    CABA 15 15 100,0

    Tierra del Fuego 2 2 100,0

    Santa Cruz 13 14 92,9

    Buenos Aires 112 158 70,9

    Jujuy 14 22 63,6

    Mendoza 14 33 42,4

    Santa Fe 5 121 4,1

    La Rioja 0 16 0,0

    Ro Negro 0 29 0,0

    Salta 0 35 0,0

    Tucumn 0 32 0,0

    Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).

    As, tomando como unidad de anlisis a las jurisdicciones provinciales, el informe del defensor del pueblo de la Nacin vuelve a mostrar diferencias sustanciales.Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).

    Nivel de adecuacin Categoras situacionales

    Bajo

    No legisl conforme a la Ley 26061 o Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN).

    Intermedio

    Cuenta con Ley de adhesin (a la Ley 26061 o a la CIDN), pero no tiene an desarrollo legislativo.

    Cuenta con Ley de proteccin integral, pero an no fue reglamentada.

    Alto Cuenta con Ley de proteccin integral y est reglamentada.

    Jujuy

    Formosa

    Chaco

    Corrientes

    EntreRios

    SantaFe

    Santiagode Estero

    Tucuman

    Salta

    Catamarca

    La Rioja

    SanJuan

    Mendoza

    SanLuis

    La Pampa

    Cordoba

    Buenos Aires

    Neuquen

    RioNegro

    Chubut

    SantaCruz

    Tierra del Fuego

    Misione

    s

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    Cap. 1

    La Ley dispuso, adems, la creacin de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (que depende del Ministerio de Desarrollo Social y del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia) cuyo objetivo es invo-lucrar institucionalmente a las provincias en el diseo de polticas de niez y adolescencia (Art. 45). De este modo, se reconoce la necesidad de que la Poltica de Proteccin Integral de Derechos sea implementada a travs de una concertacin articulada de accin de la Nacin, las provincias y los municipios (Art. 32).

    La Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia es el princi-pal organismo encargado de promover y cuidar el ejercicio de los dere-chos destinados a niez y adolescencia. Entre sus responsabilidades se encuentra garantizar el funcionamiento del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, creado en el ao 2006 mediante Decreto 416/06, y coordinar entre ambas instancias el diseo y articulacin de las polticas pblicas integrales.

    La Secretara debe ocuparse tambin de asegurar la ejecucin de los instrumentos de carcter internacional a los que la Nacin suscriba y de conseguir financiamiento nacional e internacional para el desarrollo de las polticas, adems de traspasarlo a las provincias cuando sea necesario.

    El Consejo Federal debe, adems de las funciones mencionadas en articulacin con la Secretara, concertar y efectivizar las polticas de pro-teccin integral, proponer e impulsar reformas legislativas e institucionales destinadas a la concrecin de los principios establecidos en la Convencin,

    Creacin de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia

    Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia

    Todos los gobiernos locales comparten, en mayor o menor me

    dida, un grado de responsabilidad en garantizar los derechos

    de los nios, nias y adolescentes en su jurisdiccin, en coordi

    nacin con los distintos niveles de gobierno y organismos com

    petentes a efectos de llevar a la prctica un enfoque integral.

    Es por eso que mejorar las capacidades de los municipios

    para que puedan responder a este desafo en forma adecuada

    constituye una meta prioritaria.

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    fomentar espacios de participacin activa de la sociedad civil y promover la supervisin y control de las instituciones privadas de asistencia y proteccin de derechos (Art. 46).

    En la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes (2005) se estableci, tambin, la figura del Defensor de los derechos de nios, nias y adolescentes para velar por la protec-cin y promocin de los derechos consagrados en la Constitucin nacional y en la Convencin sobre Derechos del Nio y las Leyes nacionales (Art. 47). Sin embargo, esta figura jurdica an no fue implementada.

    En el ao 2009 se cre el Registro de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia (Decreto 2044/2009) para integrar y sistematizar la infor-macin relacionada con las acciones gubernamentales de proteccin de los derechos de las personas menores de dieciocho (18) aos de edad, y para ampliar y calificar al conjunto de polticas pblicas en la materia.

    En lnea con este cambio de paradigma, desde 2003 se evidencia una re-vitalizacin del rol del Estado que, acompaada por la recuperacin de la crisis econmica de 2001/2002, contribuy a que los principales indicadores sociales experimentaran una sostenida mejora (en particular, los ndices de pobreza, indigencia y desigualdad), con un indudable correlato en la mejora de la situacin de los nios, nias y adolescentes y de sus familias.

    Esta mejora se explica parcialmente (adems de ser una consecuencia del crecimiento econmico) por la implementacin de una reciente oferta programtica cuyo pblico objetivo (en ocasiones, pblico exclusivo) son los nios, nias y adolescentes. Si bien en este perodo, y para este grupo etario en particular, la poltica por antonomasia es la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, no deben dejar de resaltarse medidas ta-les como el Plan Nacer, el Plan Primeros Aos, la Ley 26206 de Educacin Nacional, la Ley 26390 de Erradicacin del Trabajo Infantil y la Ley 26233 sobre los Centros de Desarrollo Infantil, entre otras.

    En esta etapa se evidencia tambin el fortalecimiento de las distintas ofer-tas programticas provinciales y, en algunos casos, de las municipales. Esta oferta, pese a aterrizar en cada territorio en forma fragmentada y desarticu-lada, contribuy a mejorar la situacin relativa de nios, nias y adolescentes.

    Defensor de los derechos de los

    nios, nias y adolescentes

    Registro de Proteccin Integral

    de la Niez y la Adolescencia

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    Cap. 1

    A pesar de la mejora en muchos indicadores sociales, la situacin social que experimentan los hogares en la Argentina segn su ubicacin geogrfica y su composicin sigue siendo heterognea y plantea retos ineludibles, como enfatizar la dimensin social y poltica que el cambio de paradigma supone y colocar en primer plano la inversin de recursos eco-nmicos y materiales para la infancia y adolescencia.

    Para garantizar que las expectativas que se generaron en nuestro pas tras la sancin de la Convencin Internacional de los Derechos del Nio en 1989 y el consecuente marco normativo se vuelvan efectivas, los municipios deben trabajar en forma articulada con el gobierno provincial y nacional.

    Para lograr construir un sistema integral de proteccin de los derechos de los

    nios, nias y adolescentes, la Argentina tiene an campo por recorrer. Hasta el momento se avanz a travs de una proliferacin de intervenciones (muchas veces, bajo la modalidad de programas) que no responden a lgicas integrales y que, desde el mbito nacional, suelen desplegarse sin la sinergia necesaria entre los diversos territorios provinciales y municipales. Por eso, el principal desafo es avanzar sostenidamente hacia la constitucin de ese sistema.

    Dado que los principales problemas sociales que afectan a la niez y adolescencia son de carcter multidimensional (combinan carencias y ne-cesidades tangibles e intangibles, expresan obstculos y restricciones de muy diversa ndole, y en ellos se involucran a su vez distintos actores sectoriales y jurisdiccionales), an se requiere afrontar el trnsito desde pro-yectos y programas a polticas, y desde polticas hacia un sistema integral.

    Esa transicin, sumamente compleja en su implementacin y gestin co-tidiana, debe ser moldeada tanto de acuerdo con los problemas especficos que afectan a la niez y adolescencia (y, por supuesto, a sus familias) como en lnea con lo que establece la Ley Nacional de Proteccin Integral.

    Tampoco debe olvidarse que, pese a los importantes avances normativos e institucionales realizados, los cambios planteados desde la Convencin primero y desde el nuevo paradigma despus, no son fciles de plasmar. En otras palabras, el marco normativo es necesario, pero no suficiente, porque la transformacin que promueve el nuevo paradigma involucra un proceso social y cultural mucho ms complejo y no lineal, con marchas y contramarchas, avances y retrocesos.

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    En conjunto, la descentralizacin y el cambio en el paradigma

    trajeron aparejados grandes desafos a la hora de planificar, mo-

    nitorear, evaluar y coordinar polticas, programas y proyectos

    sociales desde la gestin local.

    Para ejercer satisfactoriamente las nuevas funciones y respon-

    sabilidades asumidas por los gobiernos locales, es imprescin-

    dible desarrollar nuevas capacidades que permitan identificar

    prioridades, administrar recursos y establecer criterios de accin

    estratgicos. Estos manuales pretenden ser un instrumento til

    en este sentido.

  • Captulo 2Las mltiples expresiones

    de la coordinacin: sus principales desafos

    Una introduccin a la temtica de la coordinacinProblemas de la falta de coordinacinAspectos que dificultan la coordinacinEl por qu y para qu de la coordinacinLa coordinacin de polticas sociales en tanto proceso tcnico y polticoNiveles y gradientes de la coordinacinCoordinacin intersectorial entre distintos sectores estatalesAlgunas caracterizaciones de la intersectorialidadCoordinacin intergubernamental entre distintos niveles de gobiernoCoordinacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil

    2.12.2

    2.3

    2.4

    2.52.6

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    Cap. 22.1 Una introduccin a la temtica de la coordinacin

    El objetivo de este captulo es plantear algunas nociones bsicas para abordar la coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales de cara a su integracin. Esperamos que el lector adquiera durante estas pginas los lineamientos generales que le permitan responder a pregun-tas como por qu es necesario coordinar?, qu implica coordinar?, a qu tipo de proceso refiere?, qu recursos estn implicados?, quines deben coordinar y con quines deben hacerlo?

    Los problemas pblicos requieren, por lo general, respuestas estatales. En algunos casos alcanza con que las intervenciones para enfrentarlos se generen, gestionen o implementen desde algn nivel territorial (nacional, pro-vincial o local) o desde algn sector especfico de gobierno (ministerios o equivalentes, unidades funcionales de menor rango, etc.).

    En los ltimos aos se afianz la certeza de que muchos problemas sociales tienen un carcter multidimensional y multicausal. Esto implica que el bienestar de los individuos, familias, comunidades y territorios no se ve afectado solo cuando hay una nica carencia o necesidad bsica insatisfecha (por ejemplo, de ingresos), sino que hay otras dimensiones (salud, educacin, hbitat, etc.) cuya insatisfaccin incide profundamente en la calidad de vida. El caso de niez y adolescencia es paradigmtico de este marco.

    Las polticas, programas y proyectos (las 3 P) que buscan atender los problemas de la niez y adolescencia son ms efectivas y de mayor calidad cuando se formulan desde una perspectiva integral, por eso es

    En esta seccin se incluyen

    algunas nociones bsicas

    para abordar la coordina

    cin de polticas, progra

    mas y proyectos sociales.

    Las intervenciones

    son ms efectivas

    y de mayor calidad

    cuando se formulan

    desde una perspec

    tiva integral.

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    necesario que todos los actores y sectores que intervienen en su diseo, gestin e implementacin articulen su trabajo.

    En Amrica Latina, las polticas sociales suelen caracterizarse por su desarticulacin y fragmentacin institucional, lo que conduce a la descoor-dinacin de sus acciones, a la duplicacin de funciones y servicios y al inefi-ciente uso de recursos. En definitiva, faltan prioridades claras y una poltica social articulada y coherente.

    La integralidad responde a la aspiracin de que prestaciones y ser-vicios estn centrados en el conjunto de necesidades de las personas, familias y comunidades. La integracin no supone cambios en los objeti-vos, componentes o delimitaciones del universo de titulares de los progra-mas convencionales, pero s procura darles una mayor coherencia e impacto, a travs de la convergencia de las diversas intervenciones y al privilegiar la perspectiva del receptor (Martnez Nogueira, 2007).

    As, si se desea garantizar una ciudadana plena para la niez y la ado-lescencia, no basta con responder nicamente desde una perspectiva eco-nmica, de ingresos en los hogares, sino que se debe enfrentar desde un enfoque multidimensional. Para el caso de infancia y adolescencia se deben

    Cada vez es ms evidente que ciertos problemas pblicos, en

    particular los sociales, precisan de intervenciones interguberna

    mentales e intersectoriales (Repetto, 2010).

    Intersectorialidad se defi

    ne como la articulacin de

    saberes y experiencias en el

    planeamiento, realizacin y

    evaluacin de acciones, con

    el objetivo de alcanzar resul

    tados integrados en situa

    ciones complejas, buscando

    un efecto sinrgico en el de

    sarrollo social (Junqueira,

    Inojosa y Komatsu, 1998).

    Por ejemplo, entendemos la pobreza infantil como la interrela

    cin de mltiples privaciones que impiden el ejercicio pleno de

    los derechos y el despliegue de potencialidades, y no un proble

    ma aislado que remite exclusivamente a ingresos escasos. Por

    eso, debe ser abordado de manera integral con el fin de lograr el

    impacto deseado que es la superacin de la pobreza por parte

    de las personas, las familias y los individuos.

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    Cap. 2

    reconocer e intervenir integralmente dimensiones como educacin, salud, cuidado, nutricin, hbitat, agua y saneamiento, vivienda, etc.

    Pero para que ste abordaje se haga realidad, se requiere tanto del involucra miento de los distintos organismos que tienen a su cargo el diseo, gestin e implementacin de las polticas como de la participacin de actores de los diversos niveles de gobierno. En sntesis: la coordinacin es un camino ineludible para lograr la integralidad.

    Crece cada vez ms el nmero de problemas que los Estados solo pueden resolver si articulan intereses y recursos propios. En este contexto, la coor-dinacin emerge como un mecanismo de enorme importancia para lograr la integralidad. Dado que los problemas que son definidos como sociales, en particular los que ataen a sectores como niez, juventud y gnero, tienen mltiples causas, se torna necesario que las respuestas para enfrentarlos no se acoten ni a un nico mbito (el Estado nacional) ni a un nico organismo.

    La coordinacin puede ser entendida como el proceso mediante

    el cual se genera sinergia (entendida como aquello que resulta

    de la accin conjunta de dos o ms actores, y cuyo valor supera

    su simple suma) entre las acciones y los recursos de los diversos

    involucrados en un campo concreto de gestin pblica, al mismo

    tiempo que se construye (o redefine, en caso de su preexistencia)

    un sistema de reglas de juego, formales e informales, a travs de

    las cuales los actores involucrados encuentran fuertes incentivos

    para cooperar, ms all de sus intereses e ideologas particulares,

    por lo general, en conflicto (Repetto, 2005).

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    Cuando se abordan las problemticas asociadas a niez y adolescencia, surgen problemas tpicos de carcter transversal y se evidencia tanto una extensa relacin intersectorial como una enorme variacin de especificidades regionales y locales. En estos casos, no existe otra va para afrontar los problemas que la coordinacin (entre reas, sectores, niveles de gobierno y sociedad civil) de acciones y recursos. Es cierto que parece ms factible lograr la integralidad en el plano local, (en la esfera territorial comunitaria/municipal) que, por ejemplo, a escala nacional, porque en el primero la poblacin tiene acceso concreto a los servicios y es donde manifiesta sus problemas (Junqueira, 1998). Esto no quiere decir que no haya soluciones eficaces para el nivel nacional o que en el nivel local todo sea ms fcil. Un caso claro que demanda intervenciones de este tipo es el cuidado infantil, que por su multidimensionalidad exige un abordaje que avance hacia la coordinacin prointegralidad. Esto implica la intervencin horizontal de mltiples sectores del Estado que llevan adelante polticas de salud, educacin, alimentacin, trabajo y vivienda, entre los ms destacados. Ejemplo: si el sistema de salud detecta un nio o nia en situacin de vulnerabilidad social, puede ofrecerle los servicios correspondientes a su rea (controles de salud, programas nutricionales), pero ellos no cubren todo el espectro de problemas que viola sus derechos. Es preciso crear o habilitar mecanismos para que sea posible coordinar con otras reas su acceso a servicios como educacin y estimulacin temprana, vivienda, trabajo para sus padres (su insercin a un empleo formal, en especial para las madres que tienen ms problemas para ingresar en el mercado laboral por las dificultades de conciliar el

    trabajo con las tareas de cuidado, es un factor clave para asegurar el acceso de toda la familia a una mejor calidad de vida). Sin embargo, aun cuando se haya alcanzado este nivel de coordinacin intersectorial, resta enfrentar un segundo desafo: la coordinacin entre niveles de gobierno, necesaria para evitar superposiciones y rplicas en la oferta de servicios que generan un abordaje ineficiente e inadecuado de la problemtica del cuidado infantil. En la Argentina, los servicios de cuidado infantil son prestados por el nivel local, pero pueden depender de los municipios, de las provincias o de la Nacin. En este sentido, y si se considera el trabajo que realiza el gobierno nacional, es necesario definir parmetros claros para mantener una perspectiva integrada, sin perder las diferencias y particularidades locales. En nuestro pas, ese parmetro est dado por la Ley Nacional 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes (que crea el sistema homnimo) y por la Ley 26233 de Centros de Desarrollo Infantil que, enmarcada en los principios de la primera, designa a estos centros como espacios de atencin integral. El anlisis de lo que se realiza desde los niveles subnacionales permite sealar que la implementacin de esta Ley en el nivel provincial requiere una articulacin con las normativas y particularidades provinciales (por ejemplo: la provincia de Santa Fe dict la Ley 12967, que adhiere a la normativa nacional y crea el Sistema de Promocin y Proteccin de Derechos que establece la obligacin de crear servicios de cuidado infantil en la provincia). A su vez, sobresale el hecho de que los propios gobiernos locales establecen prestaciones propias, es decir que en un territorio pueden convivir servicios de los tres niveles.

    Recuadro 2.1 El cuidado infantil: un ejemplo de poltica de niez y adolescencia que requiere coordinacin prointegralidad

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    2.2 Problemas de la falta de coordinacin

    La ausencia de procesos de coordinacin de poltica pblica (cuando son requeridos) genera al menos dos escenarios negativos en lo que respecta a provisin de bienes y servicios por parte del Estado (Licha, 2006):

    X Desarticulacin-fragmentacin: cuando se formulan e implementan polticas de forma aislada, sin referencia mutua entre agencias, actores y medidas de intervencin, el resultado es un mosaico en el que es prc-ticamente imposible determinar la relacin entre las diferentes partes. Lo preocupante es que las polticas se convierten en compartimientos es-tancos y se pierden la sinergia, los recursos pblicos y las oportunidades para un mejor desarrollo de los servicios.

    X Tecnocratizacin-despolitizacin: la coordinacin es nicamente ope-rativa y no tiene ningn horizonte temporal o de actuacin que permita inscribir las intervenciones del Estado en metas o planes de desarrollo a largo plazo. Si se reduce a un asunto tcnico, la coordinacin pier-de su funcin principal, es decir, su habilidad para concertar visiones y perspectivas entre actores, para que se traduzcan en un accionar pblico integrado.

    Adems, la falta de coordinacin:

    X Reduce la eficiencia y eficacia de las organizaciones involucradas. X Incrementa los costos operativos. X No facilita un uso eficiente de los fondos pblicos. X Debilita el sentido de pertenencia al mbito pblico.

    Aspectos que dificultan la coordinacin

    Por qu es tan difcil avanzar hacia la coordinacin de polticas pblicas? Los esfuerzos por lograr una mayor imbricacin enfrentan enormes obst-culos y fracasos, no solo frecuentes sino tambin previsibles y con causas y consecuencias recurrentes. Pueden citarse al menos dos factores que inci-den en la (im)posibilidad para coordinar.

    En primer lugar, los actores involucrados responden a lgicas e iner-cias institucionales diferentes, se inclinan a la autosuficiencia y al trabajo

    Qu pasa cuando no se coordina?

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    en compartimentos estancos, sus prcticas y rutinas se asocian a concep-ciones puramente sectoriales y sus orientaciones cognitivas y profesionales se acotan a un campo particular de gestin pblica.

    En segundo lugar, la coordinacin se suele gestionar en escenarios llenos de ambigedad, incertidumbre, tensiones y disputas de poder.

    En el recuadro 2.2 se mencionan estas y otras cuestiones que deben ser superadas para avanzar hacia la coordinacin prointegralidad.

    En el mbito pblico, la coordinacin es planteada como necesidad, por-que se asignan competencias especficas a diferentes mbitos y niveles de go-bierno, y como resultado de la intervencin de otros actores (organizaciones no gubernamentales, sector privado o agencias de la cooperacin internacional, entre otros). Adems, la coordinacin es invocada como gestin innovadora cuando deben abordarse cuestiones complejas con aportes diversos.

    Recuadro 2.2 Dificultades para avanzar en coordinacin prointegralidad

    Fragmentacin institucional: los problemas sociales son comprendidos de manera fragmentada y se presta poca atencin a su integralidad (medio ambiente, procesos familiares, persona). Esto genera una dinmica de trabajo compartimentado.

    Celos profesionales e intereses polticos que dificultan la participacin de algunos actores involucrados en la toma de decisiones.

    La escasa prctica y cultura de dilogo, participacin y deliberacin, componentes bsicos para la coordinacin.

    Intervenciones provinciales o nacionales muy rgidas, difciles de adaptar a contextos heterogneos. Preponderancia de una visin de corto plazo en la formacin de las polticas y programas que deben

    ser coordinados. Desigual capacidad institucional entre las distintas organizaciones. Alta y persistente complejidad de las polticas que aportan a la integralidad (dificultades para

    establecer prioridades y para concatenar y articular una masa importante de actividades). Dficit de expertos en gestin de polticas coordinadas, con escaso dilogo interdisciplinario. Atencin de la urgencia por parte de cada rea y falta de previsibilidad en el mediano plazo.

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de Licha (2006).

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    2.3 El por qu y el para qu de la coordinacin

    Martnez Nogueira (2010) seala que es necesario coordinar porque los ac-tores, dada su insercin en esquemas de divisin del trabajo, son diferentes, tanto al interior de las organizaciones como entre ellas y las otras institucio-nes o actores involucrados.

    Desde el punto de vista del diseo de organizaciones, la creacin de valor interpela a dos mecanismos fundamentales y complementarios:

    X Especializacin. La divisin del trabajo permite aprovechar las ven-tajas comparativas de grupos e individuos.

    X Integracin. Los aportes especializados deben articularse para ge-nerar un producto o servicio final, valioso para el usuario.

    La especializacin genera la necesidad de integrar porque, aunque cada actor, grupo u organizacin mantenga su propio espacio de accin, existen interdependencias que surgen de trabajar sobre la misma realidad. Estas interdependencias generan incertidumbres, y de ellas aflora la necesi-dad de la coordinacin.

    Es importante resaltar que no es adecuado introducir ms mecanismos de coordinacin que los que la interdependencia entre organismos requiere, porque no es necesario agregar una complejidad extra a la que la rea-lidad impone.

    La coordinacin es, entonces, un mecanismo para integrar los

    aportes especializados, porque las respuestas sectoriales a una

    realidad multidimensional no son capaces de abordar todos sus

    aspectos y causas interrelacionadas.

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    Sealadas las causas que explican por qu es necesario fomentar la coordinacin en polticas sociales, a continuacin se presentan algunos de sus principales objetivos:

    X Evitar o minimizar la duplicacin y superposicin de polticas. X Reducir sus inconsistencias. X Asegurar las prioridades y apuntar a su cohesin y coherencia. X Atenuar el conflicto poltico y burocrtico. X Promover una perspectiva holstica, que supere la mirada sectorial y es-trecha de las polticas (Peters, 1998).

    Se trata de coordinar polticas para integrar las distintas decisiones y ac-ciones de gobierno en una visin de conjunto, con una clara perspectiva de largo plazo; en otras palabras, coordinar con un sentido estratgico, para avanzar en determinada direccin, para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no solo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales (Garnier, 2000).

    En consecuencia, se puede afirmar que la coordinacin (cuando realmen-te se precisa, y no como moda a seguir) es un medio privilegiado para sumar esfuerzos y lograr objetivos estratgicos. Ante problemas pblicos complejos, con mltiples aristas y una diversidad de aspectos involucrados tanto en sus orgenes como en su desarrollo, una intervencin coordinada puede ser til para afrontar las diversas dimensiones que requieren atencin

    Recuadro 2.3 Algunas buenas razones para fomentar mayores grados de coordinacin entre actores en las polticas pblicas

    La divisin del trabajo y la diferenciacin de la sociedad aumentan la necesidad de coordinacin entre grupos de actores, instituciones y sectores de la sociedad civil y el Estado.

    La complejidad de la realidad sobre la que se quiere intervenir presupone tomar en cuenta un mayor nmero de visiones y posturas.

    La incertidumbre de los entornos y los cambios aumentan la necesidad de coordinar para garantizar la estabilidad de las polticas.

    La creciente diversidad social requiere aunar actores y lograr acuerdos para evitar fragmentaciones.

    Fuente: Repetto (2005).

    Los objetivos que persigue la

    coordinacin

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    Cap. 2

    (al mismo tiempo y con acciones tanto especializadas como transversales). En suma, una coordinacin prointegralidad es exitosa cuando logra gene-rar una articulacin virtuosa entre integracin, coherencia y gestin (Lerda, Acquatella y Gmez, 2005).

    La coordinacin de polticas sociales en tanto proceso tcnico y poltico

    La coordinacin de polticas sociales puede entenderse como un proceso poltico y tcnico, que se orienta a la coherencia y articulacin, tanto horizontal como vertical, de las polticas para favorecer el logro de objetivos estratgicos.

    De modo esquemtico, no taxativo, la dimensin poltica se interesara por las preguntas para qu?, qu?, por qu?, con quines?, mientras que la dimensin tcnica se asocia ms con el cmo? y remite a los ins-trumentos operativos que aseguran su eficiencia y eficacia. As, coordinar no solo significa compatibilizar, sino compatibilizar con un determinado sentido (Garnier, 2000). En la figura 2.1 se exponen estas diferencias.

    Figura 2.1 Dimensiones poltica y tcnica de la coordinacin.

    Fuente: CIPPEC, sobre la base de Garnier (2000).

    Dimensin poltica

    Qu? Para qu? Por qu?

    Con quines?

    Coordinacin de

    polticas

    Dimensin tcnica

    Cmo?

    Coordinar no solo signi

    fica compatibilizar, sino

    compatibilizar con un

    determinado sentido.

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    Siguiendo a Garnier (2000), la coordinacin no se reduce a hacer com-patibles unas acciones gubernamentales o programas con otros para evi-tar tanto las duplicidades e ineficiencias como los conflictos y choques que pueden ocurrir cuando se dan solapamientos no planificados, o cuando esa misma carencia de coordinacin deja espacios vacos en la accin pblica. Aunque este sea un aspecto importante, desde una mirada ms estratgi-ca, coordinar supone tambin integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola visin de conjunto y con una clara perspectiva de largo plazo.

    El proceso mediante el cual se alcanza o define ese sentido estratgico es eminentemente poltico, porque supone, entre otros aspectos, establecer prioridades y tomar decisiones de dos tipos:

    a. Polticas y estratgicas, para asegurar la coherencia y articulacin de las 3 P a travs de acuerdos entre los distintos involucrados.

    b. De gestin, para preservar la convergencia de las intervenciones de varias organizaciones, disciplinas o especialidades (Martnez Nogueira, 2007).

    Tabla 2.1 La coordinacin como proceso poltico y tcnico

    Coordinacin como proceso poltico y tcnico

    En tanto proceso poltico, implica enfrentar las contradicciones, restricciones y resistencias, adems de consultar, cooperar y negociar, tanto con los actores gubernamentales como con los no gubernamentales.

    En tanto proceso tcnico, puede ser entendido como un proceso de articulacin operativo. Bajo esta ptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con dispositivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta, eficiente y eficaz) las polticas, programas o proyectos que se traducen en servicios a los ciudadanos.

    Cortzar Velarde (2006) brinda una serie de pistas para reflexionar sobre cun formales deben ser los mecanismos de coordinacin:

    X Cuanto ms intensas, multilaterales y previsibles sean las interdependen-cias, ms apropiado ser formalizar la coordinacin y establecer sistemas centralizados.

    Qu tan formales deben ser los

    mecanismos de coordinacin

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    X Cunto ms cambiante y complejo sea el entorno en el que se producen las interdependencias (menos previsible), ms apropiado ser utilizar me-canismos informales de coordinacin que descentralicen las decisiones y generen mayor flexibilidad (adaptabilidad).

    La coordinacin est sujeta al criterio de contingencia. Se debe bus-car, entonces, un balance adecuado entre mecanismos formales e informales:

    X No promover un grado de coordinacin mayor que el necesario (debe haber una adecuada especializacin entre organizaciones).

    X Evitar que los costos de la coordinacin (apoyo poltico, reglamentacin, esfuerzo, tiempo, dinero) superen a los de sus posibles beneficios.

    X Promover la participacin efectiva de los actores comprometidos, para que establezcan una colaboracin efectiva (la percepcin de la necesidad de la colaboracin es importante).

    Para participar activamente en la coordinacin de polticas pblicas estratgicas, con protagonismo real y concreto, es necesario contar con dotaciones importantes de poder. Poseer ciertos medios puede significar que algunos actores materialicen sus intereses y concepciones del mundo en el plano concreto de las polticas y programas sociales.

    Existen cuatro recursos sustantivos de la vida pblica: lo poltico, lo eco-nmico, lo administrativo y lo ideolgico.

    Recuadro 2.4 Recursos sustantivos de la vida pblica

    Recursos polticos: apoyo de la ciudadana, de los grupos de inters y de los gobernantes; autoridad formal; liderazgo y autoridad informal; movilizacin y accin colectiva; habilidad para negociar, argumentar y comunicar.

    Recursos econmicos: presupuesto; dinero para incidir en la agenda gubernamental. Recursos administrativos y de gestin: mandato legal, organizacin, informacin, experiencia

    tcnica y capacidad para descifrar el contexto. Recursos ideolgicos: ideas, valores, prestigio moral y concepciones del mundo.

    Balance entremecanismos de coordinacinformales einformales

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    Co

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    ales

    Es sabido que el Estado no es monoltico, sino heterogneo; sin embargo, hay dos factores que atentan contra una real comprensin de la dimensin poltica de la coordinacin:

    X Las organizaciones estatales son homogneas en los criterios, mandatos y valores que poseen sus diversas gerencias, departam