UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUNYA

Caracterización de la Zona Industrial de Bogotá Un análisis de la Operación Estratégica Anillo de Innovación

JORGE ALEXANDER TORRES CELEITA DICIEMBRE DE 2011

La ciudad de Bogotá vive un proceso de transformación y redefinición en su zona industrial tradicional, la cual se ha efectuado sin una coherencia afortunada con el modelo de ordenamiento territorial que plantea el POT. Motivo que invita a analizar las estrategias propuestas desde el Distrito Capital con el fin de evaluar su pertinencia y posible efectividad, partiendo del reconocimiento de la realidad industrial en una perspectiva de largo plazo que facilite una lectura en conjunto de sus elementos constitutivos.

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 4

SÍNTESIS DE LA PROBLEMÁTICA Y TEMA DE TESINA ..................................... 6

JUSTIFICACIÓN ..................................................................................................... 7

PRESUPUESTOS METODOLÓGICOS ................................................................. 9

1. PLANTEAMIENTO Y FORMULACIÓN DE LA PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN .................................................................................................... 9

2. OBJETIVOS E HIPÓTESIS DE TRABAJO ....................................................... 12

3. ENFOQUE TEÓRICO Y MARCO CONCEPTUAL ............................................ 13

CAPÍTULO I

ANTECEDENTES Y MARCO ESPACIO TEMPORAL ......................................... 23

1. 1. EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO ..................................................... 23

1. 2. EL APARATO PRODUCTIVO ....................................................................... 25

1. 3. EL ESCENARIO INDUSTRIAL Y EL CAMBIO URBANO ............................. 27

1. 4. LA INNOVACIÓN EN LA INFRAESTRUCTURA URBANA ........................... 28

1. 5. INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA EN LA CONFIGURACIÓN URBANA Y SU POBLACIÓN ......................................................................................................... 31

1. 6. AÑOS TREINTA A NOVENTA, DESPEGUE Y ATERRIZAJE DE LA INDUSTRIA ........................................................................................................... 33

1. 7. EL ORDENAMIENTO DE LA CIUDAD A TRAVÉS DE LOS PLANES Y PROYECTOS ........................................................................................................ 36

1. 8. DE LOS PLANES A LAS NORMAS .............................................................. 37

CAPÍTULO II

CARACTERIZACIÓN DEL DESARROLLO URBANÍSTICO INDUSTRIAL DEL DISTRITO CAPITAL ............................................................................................. 44

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2. 1. CONTEXTUALIZACIÓN ................................................................................ 44

2. 2. PERSPECTIVA REGIONAL .......................................................................... 46

2. 3. PATRONES DE LOCALIZACIÓN DE LA INDUSTRIA .................................. 48

2. 4. CRITERIOS AMBIENTALES Y DE SOSTENIBILIDAD ................................. 51

2. 5. IMPACTO DE LAS ZONAS INDUSTRIALES PROHIBIDAS ......................... 53

2. 6. EL COMPORTAMIENTO DE LA INDUSTRIA DESDE LA ECONOMÍA URBANA ............................................................................................................... 55

2. 7. ANTECEDENTES DE LA REGULACIÓN INDUSTRIAL ............................... 58

2. 8. ALTERNATIVAS DE RENOVACIÓN URBANA ............................................ 64

CAPÍTULO III

OPERACIÓN ANILLO DE INNOVACIÓN, INSTRUMENTO DE DESARROLLO URBANO .............................................................................................................. 67

3. 1. CONTEXTUALIZACIÓN ................................................................................ 68

3. 2. CARACTERIZACIÓN CENTRALIDAD SALITRE ZONA INDUSTRIAL ......... 71

3. 3. OPORTUNIDADES REGIONALES Y URBANAS ......................................... 74

3. 4. EXPLORACIÓN DE LA ARTICULACIÓN INNOBO – OEAI .......................... 79

3. 5. ENLACE ENTRE LAS VISIONES ESTRATÉGICAS .................................... 87

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................ 91EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACIÓN EN OTRAS LATITUDES .................... 94

EL CASO 22@ BCN ............................................................................................. 94

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 96 DOCUMENTOS Y CARTOGRAFÍA ANEXA ........................................................ 98

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INTRODUCCIÓN La Zona Industrial de Bogotá es una pieza clave histórica de su desarrollo territorial en la medida que su consolidación en términos espaciales estructuró el eje de la “T” primaria con la que creció Bogotá, sirviendo desde ese entonces como “polo económico atractor”1

para las poblaciones flotantes y periféricas hacia el centro de la ciudad.

Se suma a esta primera característica, el hecho de que esta zona se constituye en una pieza morfológica2 importante porque se inscribe en el centro geográfico de la ciudad, cuyos lotes tienen características de tamaño, orientación y de potencial de re-desarrollo particulares; además de ser una pieza de actividad productiva3

que genera recursos para la ciudad no sólo desde su perspectiva predial, comercial y de intercambio sino generadora de empleo para una población no lejana de su área de influencia

A partir de estos criterios objetivos y del interés personal que suscita la temática industrial surge la inquietud por comprender los factores incidentes en el proceso de continuo cambio, no siempre para bien, que ha soportando esta zona evidentemente estratégica en Bogotá, la cual exige una mirada atenta en medio de la acelerada marcha de la globalización económica y cultural que pueden reconfigurar incluso el futuro de la ciudad. A partir de esta inquietud y una vez acotado el ámbito sobre el cual es posible realizar una mirada crítica, asumimos las enseñanzas que ha dejado el ejercicio del ordenamiento territorial en Bogotá y cuyo enfoque puede resumirse en el hecho que la ciudad no funciona como una unidad independiente y aislada de su entorno regional, pues la transversalidad en los temas poblacionales, ambientales, económicos, sociales y políticos hace imposible poder pensar a Bogotá sin la Región.

1 Tal y como lo atestiguan los primeras manifestaciones industriales, en donde se reveló el tránsito de campesino a obrero que se vivió en la consolidación de nuevos barrios obreros, ora empresariales ora confesionales, como veremos más adelante. 2 Zona de tejidos gruesos, burdos pero a su vez flexibles y resistentes cuya vinculación funcional sustenta el órgano productivo de la ciudad, corazón del sistema económico de la nación. 3 Labor de producción, consumo e intercambio de recursos, que ha de entenderse como medio para el bienestar de y para los individuos y colectivos que conforman la estructura urbana y social de la ciudad.

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Seguiremos pues este enfoque, con el rigor necesario para tener éxito en la investigación del proceso de industrialización en Bogotá dentro de un marco temporal definido que sirva de insumo para la caracterización de zonas con potencial de desarrollo en las zonas industriales de la capital del país y su posterior intervención. Será por último, ésta una oportunidad de entender la forma y esencia de cómo se construye territorio a partir de las iniciativas individuales, colectivas y oficiales en búsqueda de consolidar al Estado como motor de desarrollo y equidad.

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SÍNTESIS DE LA PROBLEMÁTICA Y TEMA DE TESINA La ciudad de Bogotá vive un proceso de transformación y redefinición en su zona industrial tradicional, la cual se ha efectuado sin una coherencia afortunada con el modelo de ordenamiento territorial que plantea el POT. Motivo que invita a analizar las estrategias propuestas desde la institucionalidad distrital con el fin de evaluar su pertinencia y posible efectividad, partiendo del reconocimiento de la realidad industrial en una perspectiva de largo plazo que facilite una lectura en conjunto de sus elementos constitutivos. Con este derrotero, se procede a estudiar los antecedentes de este sector planteando alternativas desde la crítica a los proyectos en curso, utilizando estrategias metodológicas y teóricas interdisciplinarias planteadas como PRESUPUESTOS METODOLÓGICOS. Es así como acto seguido, el CAPÍTULO I, concreta la dimensión histórica de la hipótesis de partida, en la cual se efectúa un análisis de actores y su escenario desde la época colonial teniendo como marco referencial el concepto de Ciudad, Región y Sector, desenvolviendo la trama sobre el origen y consolidación de la Región, su desarrollo urbano y su ordenamiento territorial. Por su parte, el CAPÍTULO II constituye el compendio de la evolución inercial del sector industrial específico, con el fin de evidenciar el desarrollo del cual ha sido objeto. Compendio que se apoya en un ejercicio gráfico que presenta los patrones de localización de la industria en Bogotá durante las diferentes épocas explicadas en la contextualización histórica. En él, se muestran sus variaciones urbanas, los cambios en morfología e infraestructura. El Diagnóstico de la situación actual se lleva a cabo en el CAPIÍTULO III, apartado en el que se acota el marco espacial de análisis y se procede a elaborar el diagnóstico de la Centralidad de la Zona Industrial de Bogotá y concretamente de la Operación Estratégica Anillo de Innovación. El resultado - compilación contiene un análisis sobre la propuesta de la OEAI y / o Innobo y su pertinencia para el desarrollo de la Zona industrial. Finalmente, se aventura una serie de CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES que sintetizan los resultados del trabajo de análisis y compilación efectuado dentro del alcance de la investigación.

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JUSTIFICACIÓN A pesar de la existencia de varios diagnósticos y documentos relativos a la industria realizados en su mayoría desde el sector oficial, los cuales contienen un arsenal de datos actuales sobre estadísticas, tendencias, valores y un largo etcétera, acerca de los cuales evidentemente no podemos desconocer su valor; éstos resultan demasiado específicos en su enfoque, con lo cual se dificulta una mirada de larga duración y amplio espectro que evidencie las coyunturas más destacadas en el proceso de consolidación del sector productivo de la nación especialmente en los aspectos conexos al desarrollo territorial. Es así como este documento intenta realizar una lectura de este proceso de consolidación, que si bien parece muy ambiciosa, puede resultar el punto de partida para posteriores y mucho más profundas investigaciones que aborden nuevamente esta temática o algún asunto particular planteado en el mismo. Al mismo tiempo, esta tarea investigativa recoge conceptos “coyunturales” en el devenir actual de la ciudad que giran alrededor de la articulación del ordenamiento territorial de Bogotá y los municipios circunvecinos. Situación que enfrenta muchas dificultades y cuyo nivel de concreción ha sido mínimo, razón por la cual aprovechamos su manifestación con el fin de i) incorporar el tema regional al discurso de planeación en la ciudad y ii) clarificar las competencias territoriales que puedan orientar un modelo de ordenamiento diferente al actual en los aspectos concernientes al ámbito industrial. Dadas las anteriores circunstancias abordamos la evaluación de propuestas orientadas, entre otras, hacia la Renovación Urbana como estrategias posibles para el desarrollo territorial de la “pieza industrial” de la Centralidad Salitre – Zona Industrial, superando la tímida actuación que hasta el momento se ha efectuado para aprovechar las herramientas de planeación urbana contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial. Proceso que será posible gracias a la incorporación de las teorías presentadas en el marco del Máster en Desarrollo Urbano y Territorial en el Módulo de Planificación, cuyas reflexiones se constituyen en el referente teórico y conceptual para compilar y analizar esta Propuesta Territorial, habida cuenta de la interdisciplinariedad necesaria para estudiar proyectos viables con el rigor exigido por parte no sólo de las entidades territoriales competentes que los gestionan y

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materializan, sino especialmente teniendo en cuenta el contexto y parecer de los usuarios y beneficiarios involucrados. Por último, en términos prácticos, el análisis de la propuesta de desarrollo urbano y territorial que adelantaremos, será la oportunidad para entender la manera en que un proyecto de intervención tangible busca romper la “tendencia inercial” de una problemática urbana, como resultado de trabajo del componente urbanístico, de planeación urbana “englobado” dentro de una estrategia de ordenamiento territorial (la cual es el sustento normativo y de encadenamiento jurídico de competencias territoriales para que “funcione” el proyecto, designando entes responsables para acometer tareas específicas).

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PRESUPUESTOS METODOLÓGICOS Al establecer los parámetros generales sobre los que se construirá el objeto de investigación acudimos a la noción básica de este término con el fin de fortalecer y llenar de sentido las tareas que iniciamos para cumplir con el propósito de ir tras la huella, ir tras el vestigio – in vestigium ire – de nuestro objeto de indagación. Con esta intención avanzaremos para hallar el sentido del hecho investigado, es decir el esclarecimiento de los fines propios que lo cargan de significado. Significado que se descubrirá planteando una hipótesis que analiza este hecho a la luz de acontecimientos antecedentes y consecuentes, superando en lo posible una visión meramente descriptiva. En tal dirección, orientaremos nuestros esfuerzos en dos niveles complementarios; por una parte a nivel teórico i) ubicaremos y definiremos el tema en un “marco” específico, ii) reconstruyendo el objeto de investigación mediante su delimitación teórica y empírica (tiempo, espacio y contenido), facilitando así la formulación del problema, cuya alternativa de solución se planteará a través de la Hipótesis, de donde a su vez, iii) se desprenden los objetivos que orientan el proceso investigativo en el marco de una concepción filosófica – metodológica específica. Por otra parte, a nivel metodológico se estructurará i) el marco conceptual para explicar el cómo, el por qué y para qué se construyó tal objeto de investigación; y así mismo se estructurará el ii) marco teórico, los presupuestos teóricos y metodológicos para la formulación del problema con base en la concepción filosófica – metodológica elegida. 1. PLANTEAMIENTO Y FORMULACIÓN DE LA PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN Definición del Tema - Objeto de la Investigación Existe una zona definida en el corazón de Bogotá Distrito Capital cuya condición de centro de una región rica con grandes potencialidades productivas e industriales, soporta un proceso de transformación y de re-localización de sus industrias tradicionales, las cuales no marchan de manera armoniosa con el modelo de ordenamiento planteado para la ciudad, generando como resultado su deterioro progresivo, lo cual requiere una pronta intervención en términos de

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planeación y gestión urbanística con miras a orientar su correcto desarrollo urbano. Vemos pues, que este objeto de investigación se presenta como una serie de conceptos y hechos lógicamente concatenados que reflejan cierto grado de conflicto entre un Estado Real y un Estado Deseado a nivel de la Situación Problemática. Situación que nos obliga a pasar de esta fase de reflexión conceptual a la fase operativa, durante la cual es necesario que los conceptos o nociones contenidos en el problema de investigación expresados como Variables, sean articulados en forma de Hipótesis. Alcance, Escala y Marco Espacio – Temporal de la Investigación Para “operacionalizar” el universo a estudiar - la industria - procederemos a reducir a proporciones factibles de investigar el conjunto de las unidades temáticas que nos interesan, en otras palabras, nos daremos a la tarea de definir el alcance hasta donde nos es posible obtener información relevante sin la necesidad de acudir a la medición de todo el universo posible de datos. Este alcance llega pues a precisar que el universo posible de datos es la zona industrial de Bogotá, en tanto su operación estratégica es el contexto específico de la investigación; elementos en torno a los cuales se realizará en primera instancia un estudio de larga duración sobre el territorio, para centrarse finalmente en el ámbito actual de la industria bogotana. Periodo respecto del cual existe información suficiente para completar el aspecto cuantitativo de la operacionalización, en el que se apela principalmente a la información secundaria cualitativa y cuantitativa representada en estadísticas e indicadores sociales, planos y mapas, así como a documentos y escritos de seguimiento a esta temática. El marco espacial propuesto para la investigación será la Centralidad Zona Industrial de Bogotá, para lo cual se definen mapas que expresan hasta donde llega ésta y otras zonas dispersas relacionadas, dentro del contexto regional de la Sabana de Bogotá, procurando siempre hacer referencia al contrapunteo entre Región – Ciudad – Sector. En este orden de ideas la escala del proyecto de análisis plantea incluso un alcance metropolitano4

4 De acuerdo a la definición del POT existen cuatro escalas de acercamiento a la ciudad partiendo de mayor a menor: Escala Metropolitana, Escala Urbana, Escala Zonal y Escala Vecinal.

teniendo en cuenta las conexiones con las áreas

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colindantes de Bogotá – Ciudad Región - con las cuales existen relaciones determinantes para la industria. Sin embargo es claro que el énfasis en la observación se sostendrá sobre la escala urbana y zonal del proyecto planteado. Método y Metodología Empleadas En términos generales y parafraseando a Carlos Sabino5

, se afirma que el método científico puede concebirse como un “modelo general de acercamiento a la realidad, una especie de pauta o matriz que es muy abstracta y amplia, y dentro de la cual caben los procedimientos y técnicas más específicos que se emplean en las investigaciones”. Por tanto, continúa Sabino, el método “se vincula directamente con la lógica interior del proceso de descubrimiento científico, y a él le corresponden no solamente orientar la selección de los instrumentos y técnicas específicos de cada estudio sino también, fundamentalmente, fijar los criterios de verificación o demostración de cada caso”.

Colegimos entonces que el método consiste en la asimilación de conocimientos científicos6

para ponerlos en práctica a través de procedimientos elaborados por el hombre, quien actúa según normas de acción consciente orientadas a un fin determinado.

Siendo consecuentes con esta concepción orientamos nuestra investigación partiendo de un método deductivo7

, de lo general a lo particular mediante la que se efectúa el análisis histórico para la industria en Bogotá en clave de desarrollo territorial, iniciando el acercamiento desde la perspectiva de Ciudad – Región, y llegando a particularizar las Piezas Urbanas en donde se localiza la industria, utilizando como “hilo conductor” la manifestación productiva de la urbe bogotana.

Metodológicamente, el trabajo de compilación y análisis propuesto mediante el cual reducimos a proporciones factibles de investigar al conjunto de datos que nos interesan, abordará el objeto de investigación recurriendo a la lectura e interpretación de diversas visiones provenientes de la historia y datos de los documentos relacionados con los desarrollos distritales más importantes que surgieron durante el periodo estudiado, realizando un trabajo interpretativo hermenéutico que comprenda Texto y Contexto, tanto de manera Literal como Reconstructiva a la manera del trabajo de la Arqueología Urbana. 5 Sabino, Carlos. El Proceso de Investigación. El Cid Editor. Bogotá. Julio de 1989. (p. 32) 6 La ciencia es el sistema de conceptos sobre los fenómenos y leyes del mundo exterior o de la actividad espiritual de los hombres que da la posibilidad de prever y transformar la actividad en interés de la sociedad. 7 Método que considera que la conclusión está implícita en las premisas. Por tanto, supone que las conclusiones siguen necesariamente a las premisas: si el razonamiento deductivo es válido y las premisas son verdaderas, la conclusión sólo puede ser afirmativa.

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2. OBJETIVOS E HIPÓTESIS DE TRABAJO Como afirma Guillermo Briones8

, el problema de investigación, cualquiera que sea la forma en la cual se presente, es un vacío de conocimiento que el investigador descubre en cierta área temática, la cual podría corresponder tanto al ámbito teórico como práctico. Por tanto, una de las mejores maneras de plantear este problema de investigación, apoyándose en el marco conceptual es a través de su formulación: a) como una o más preguntas; b) como un objeto de indagación; c) como una o más hipótesis; d) como propósito.

En tal sentido, nuestro esfuerzo investigativo se orientará a plantear una investigación que fusione el interés inicial por el tema de la industria, su definición como objeto en términos espacio - temporales y metodológicos, mediante la formulación de las siguientes preguntas e hipótesis. ¿Cuál es el objetivo general? Estudiar los antecedentes de esta zona industrial en el centro de la Capital y analizar las alternativas de desarrollo urbano y territorial orientadas a la renovación urbana que detenga la tendencia a la “fuga de capitales y empresas” hacia la Sabana de Bogotá y en lo posible, examinar los sectores de industria en Bogotá que se encuentran ligados con las piezas productivas, de distribución o de servicios. ¿Cuáles son los objetivos secundarios? Objetivo de Diagnóstico. Obtener un diagnóstico preciso de la situación actual de la industria en Bogotá que sirva como herramienta técnica para proyectar el desarrollo urbano y territorial de la mano del desarrollo industrial en el marco de la región. Objetivo Normativo. Obtener una matriz de normas urbanas en las que se haga referencia a las actividades industriales y productivas, de manera que sean analizadas y comparadas en conjunto en términos del desarrollo urbano esperado derivado de su reglamentación. Objetivo Aporte Estado del Arte. Coadyuvar en la consolidación del estado del arte sobre el proceso de industrialización en Bogotá dentro de un marco temporal definido que sirva de

8 Guillermo Briones. Metodología de la Investigación Social Cuantitativa en las Ciencias Sociales. ICFES. Bogotá. 1996. (p. 20)

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insumo para la identificación de zonas con potencial de desarrollo en las zonas industriales de la capital del país. Expuestas estas condiciones, ¿Cuál es la hipótesis central a verificar? Es posible reactivar la industria en Bogotá, haciendo que la estructura urbana de la zona industrial se actualice, se conecte mejor, se articule, conviva, genere alicientes y relaciones con los demás usos, tratamientos y actividades de la ciudad; de la mano de estrategias urbanas que abarcan el ordenamiento, el planeamiento y la gestión. 3. ENFOQUE TEÓRICO Y MARCO CONCEPTUAL En clara referencia a los presupuestos metodológicos para la formulación del problema elaborados previamente, abordamos en este punto el planteamiento de los elementos y herramientas analíticas provenientes de la concepción teórico – disciplinar elegida, que se constituirá en nuestro marco conceptual. Marco conceptual que facilitará el entendimiento de relaciones, causas, consecuencias, tendencias y referentes aplicables a nuestra unidad de análisis, y por consiguiente nos brindará pistas para explicar el cómo, el por qué y para qué se ha configurado tal objeto de investigación. A su vez, este enfoque corresponde al esfuerzo por presentar un “estado del arte” estructurado a partir de las experiencias y conocimientos adquiridos en el Máster, concretamente en el ámbito del módulo dedicado a la Planificación Territorial, en el cual se presentaron entre otros temas: “estrategias de desarrollo local y desarrollo sostenible a través de experiencias recientes de planificación territorial en ciudades y territorios con fuertes dinámicas de crecimiento, o en procesos de transformación; (…) programas de planificación regional en el contexto europeo y latinoamericano, para establecer analogías entre conceptos, formulación de los planes, e instrumentos; (…) implementación de los procesos de elaboración de los planes regionales, mediante procesos participativos y la gestión de los conflictos y negociaciones entre los diversos agentes; (…) estrategias para el diseño de políticas económicas, sociales, culturales y ambientales con incidencia en la planificación del territorio y la planificación del desarrollo; (…) marco conceptual de los “paisajes culturales” como estrategia para el desarrollo local en base a los recursos patrimoniales (patrimonio cultural tangible e intangible) en sentido amplio, como recurso para el desarrollo de políticas

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territoriales que surgen de las realidades locales impulsadas por sus comunidades.” ESTRUCTURACIÓN DEL ESPACIO TERRITORIAL Se entiende al Territorio como el referente de los objetos en el espacio9

, pero particularmente el escenario de las relaciones sociales de individuos, grupos y organizaciones, así como el espacio de poder, de gestión y de dominio del Estado; noción que resulta ser una construcción social sobre la cual se sobreponen distintas territorialidades e incluso lealtades, que se expresan mediante el sentido de conciencia, pertenencia e identidad, generando el espacio de la ciudadanía, de la presencia y de la ausencia, de la inclusión y la exclusión.

Partiendo de esta premisa, nos concentraremos en el estudio del espacio que constituye territorio, asistidos por otra acepción en este mismo sentido que plantea que “el territorio es un espacio socializado y culturalizado de tal manera que su significado se torna en una cuestión de escala, de habitación, de estar-dentro-de, de proporciones y distancias, y que tiene, en relación con cualquiera de las unidades constitutivas del grupo social propio o ajeno, un sentido de exclusividad positiva o negativa”10

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Así las cosas, nos encontramos con que el espacio generado por esta apropiación sobre el territorio permite hablar de “categorías de espacio” de acuerdo al tipo de relaciones sobre él establecidas: De espacio social Privado, entendido como construcción física (espacio reificado, objetivado) y como hogar (espacio de relaciones sociales familiares); de espacio social Público: calles, plazas, monumentos y urbanismo (como espacio común reificado, objetivado), y su entramado social de relaciones urbanas y de vecindad; y en especial de espacio social “Productivo”11

9 Concepto complicado de analizar en la medida que es polisémico, razón por la cual se especifica añadiendo el determinante “territorial” a su noción general. Gustavo Montañez y Ovidio Delgado. Espacio, Territorio y Región: Conceptos básicos para un Proyecto Nacional. En: Cuadernos de Geografía, Vol. VII, No. 1-2, Bogotá. 1998.

. De esta manera se fundamenta el sentido de apropiación del espacio, que deviene en el concepto de propiedad privada como un valor político cultural enmarcado dentro de los valores de organización económica, fundamentando por tanto el concepto jurídico de la propiedad.

10 García, José Luis. Antropología del Territorio. Madrid: Taller de Ediciones Josefina Betancor, 1976. (p. 27) 11 Espacios de intercambio en términos de Castells, a través del cual se reproducen las condiciones de supervivencia por medio del trabajo, ya sea en una forma reificada, objetivada “formal” en el caso de una industria, empresa o comercio; o “informal” ejercida por una población “flotante” en medio del Espacio Público aprovechando las circunstancias de intercambio, circulación o estadía alrededor de determinados lugares estables de alto movimiento y dinamismo.

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Espacios, todos estos que, en el marco del urbanismo clásico asumen las funciones que Aldo Rossi vislumbra para las ciudades: como Elementos Primarios (áreas fijas, equipamientos y circulación) y como Área de Residencia, estructura espacial que resulta siendo la Vivienda, el lugar que representa el modo concreto del vivir de un pueblo y la manifestación puntual de una cultura, en palabras de Eugene Emmanuel Viollet Le Duc. Por tanto, este conjunto de eventos y elementos se convierten en el soporte de una Estructura Social dinámica a través del tiempo y a la cual no debemos de perder de vista como referencia para cualquier intervención de Desarrollo Urbano, toda vez que este proceso de crecimiento representa el texto a leer sobre la lógica de ordenamiento que nos interesa. URBANISMO, PLANEACIÓN Y ORDENAMIENTO PARA EL DESARROLLO Una definición conjunta de estos conceptos puede indicarnos que el urbanismo es el concepto general que hace referencia a la planeación y desarrollo ordenado de la ciudad; no obstante, el término planeación urbana se usa recíprocamente para referirse también al urbanismo; vemos pues, que ambas nociones le dan un énfasis epistemológico distinto a esta disciplina. Más allá de una simple diferenciación lingüística: “Urbanisme” en francés, “Town Planning” en inglés británico, “Urban Planning” o “City Planning” en inglés americano; existe una diferencia epistémica que bien han explicado algunos autores12

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En este sentido, se argumenta que en el caso latinoamericano, el urbanismo academicista de inspiración europea imperante alrededor de los años cincuenta en el Siglo XX, fue reconsiderado bajo las nociones de planificación o planeamiento de inspiración norteamericana a medida que avanzó la segunda mitad del Siglo XX. Así las cosas, nuestro marco conceptual reafirma el hecho de que estamos hablando de lo mismo en términos formales, y que las variaciones dependen precisamente del tipo de epistemología que domine la interpretación de la disciplina. Es decir, que no consideramos relevante plantear esa distinción, aun cuando durante un largo periodo sí fuese importante distinguir la Planeación Urbana del Urbanismo, al tiempo que fue tomando fuerza el enfoque del Ordenamiento y el Desarrollo Urbano.

12 Arturo Almandoz. Urban Planning and Historiography in Latin America En: Progress in Planning. 65. Londres. 2006. (p. 81–123).

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Desarrollo que se efectúa a través de dos procesos, el primero, la acción urbanística que constituye el mecanismo jurídico de la administración (acto administrativo de carácter general) para planificar el adecuado ordenamiento urbanístico de la ciudad; y el segundo, la actuación urbanística que hace referencia a la ejecución del desarrollo urbano de conformidad con las normas urbanísticas nacionales y municipales que disponen las obligaciones urbanísticas que a la vez van a afectar el derecho de propiedad. Lo anterior significa que la urbanización comprende apenas una de las formas de actuación urbanística, referida a la adecuación y dotación de un predio para usos urbanos. En este marco de ideas, el ordenamiento del territorio comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas y emprendidas por el Distrito, como entidad territorial en ejercicio de la función pública que le asiste, y que se desarrolla a través de acciones urbanísticas. En términos generales, el instrumento básico a través del cual se desarrolla en Colombia este proceso de ordenamiento del territorio, lo constituye el denominado Plan de Ordenamiento Territorial. Es por ello que mediante la acción urbanística se regula el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y se define la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Acción urbanística desarrollada a través de normas jerarquizadas a saber: normas urbanísticas estructurales, normas urbanísticas generales y normas complementarias. Las normas urbanísticas estructurales aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano y prevalecen sobre las demás normas. A través de esta categoría se clasifica y delimita el suelo; se definen actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionados con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos; se reservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos, se reservan espacios libres para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo; se establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales; se definen áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, se delimitan zonas de riesgo; etc.

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Las normas urbanísticas generales permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. A través de éstas se otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores; se establecen las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los procesos de edificación; se determinan las zonas de renovación, conjuntamente con la definición de prioridades, procedimientos y programas de intervención; se definen las características de la red vial secundaria, la localización y la correspondiente afectación de terrenos para equipamientos colectivos de interés público o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitación de espacios libres y zonas verdes de dicha escala; se definen las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los servicios públicos domiciliarios; se establecen las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso; etc. Las normas urbanísticas complementarias se relacionan con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al programa de ejecución que se debe adoptar al inicio de cada administración municipal. A través de estas normas se identifican los predios de desarrollo o construcción prioritaria; se realiza la localización de terrenos para vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en zonas de alto riesgo; se desarrollan los planes parciales para unidades de actuación urbanística y para otras operaciones como macro proyectos urbanos integrales y actuaciones en áreas con tratamientos de renovación urbana o mejoramiento integral; etc. Lo anterior sintetiza la idea de la acción urbanística, como la herramienta del municipio para ejercer la función administrativa que le compete en términos de ordenamiento del suelo, y de la actuación urbanística referida a la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles, de conformidad con el componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial13

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13 Acciones que otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios según el concepto de función pública del ordenamiento territorial, uno de cuyos fines es atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en favor del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad. (…) Ejercicio de la acción urbanística que integra la materialización de la función social de la propiedad para que el desarrollo de las ciudades sea ordenado y en beneficio del interés general, prevaleciendo sobre el interés particular. Apuntes y documentos de Clase. Especialización en Derecho Urbano. I Semestre 2010. Universidad de Los Andes.

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En este sentido, la acción urbanística compete al municipio, en tanto que la actuación urbanística puede ser desarrollada por los titulares de la propiedad privada (en forma individual o en grupos de propietarios asociados voluntariamente o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística), directamente por entidades públicas, o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado. De lo anterior resultan claras las reglas de juego con las que se “produce” ciudad, lo cual no es óbice para que buen porcentaje de este crecimiento se realice mediante actuaciones urbanísticas fuera de la formalidad. INDUSTRIA Y DESARROLLO URBANO Sin duda uno de los principales retos con el que los planeadores urbanos, urbanistas o estudiosos del ordenamiento territorial es la existencia dentro del núcleo urbano de instalaciones industriales, generalmente de grandes dimensiones asociados a una problemática urbanística específica. Retos que devienen en similares propuestas de solución independientemente de la escala de las ciudades14

, teniendo presente que la delimitación de las ciudades con rígidos criterios de cantidad resulta totalmente infructuosa, en la medida que las ciudades se definen no solo con arreglo a tallas demográficas y dimensiones determinadas articuladas con su contexto geográfico, sino, sobre todo, con relación a las funciones que desarrollan: el papel de mediación en los flujos ya sean de bienes, información, innovación, administración, etc. entre los territorios rurales y urbanos de su área de influencia y los otros centros o áreas, más o menos alejados, así como en términos de funciones de intermediación entre los espacios locales / territoriales y los espacios regionales / nacionales e, incluso, globales.

Muchas de estas instalaciones industriales en las ciudades se encuentran en un proceso de desmantelamiento voluntario originado por los cambios tecnológicos acaecidos; otras, y son la mayoría, el desmantelamiento le viene impuesto por el ahogamiento al que están sometidas, al no disponer de las mínimas dotaciones e infraestructuras que su actividad requiere (estacionamientos y zonas de espera, accesos rápidos, etc.) y, en algunos casos se debe a la falta de consideraciones de las afecciones territoriales de tipo ambiental derivadas de la propia actividad que en ellas se desarrolla. Esta falta de consideración ha originado el rechazo de la población hacia estas instalaciones.

14 Josep María Llop y Carmen Bellet. Ciudades intermedias: entre territorios concretos y espacios globales. En: Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales. Volumen XXXVI. No. 141-142. España. 2004, (p. 569-582)

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En tal sentido, las actuaciones urbanísticas15

- La dotación de suelo suficiente y apropiado para la localización de industrias

conducentes a consolidar el modelo de ordenamiento territorial, han de considerar cuatro aspectos fundamentales:

- La dotación de infraestructuras para aquellas industrias inmersas en la ciudad

- El diseño adecuado de la ciudad colindante a la industria - La reordenación de los suelos industriales

Paralelamente, en la coyuntura actual de globalización que tiende a concentrar las funciones estratégicas en unas pocas metrópolis, la industria como nunca antes es necesaria para mantener la diversificación y relativa estabilidad de las economías urbanas, servir de base al desarrollo de los servicios, evitar la zonificación excesiva de usos, generar empleo y hacer más complejo su tejido social. Al mismo tiempo, la pervivencia de la industria urbana es posible si se hace un efectivo esfuerzo de innovación que permita elevar la diferenciación de los productos y el valor añadido de esas actividades para compensar los mayores costes, aspecto en que la integración industria servicios resulta esencial, como bien lo afirma Ricardo Méndez16

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A renglón seguido con esta tendencia, Méndez, expone los elementos clave para revitalizar las economías urbanas, así: La generación de ventajas competitivas exige, en primer lugar, reforzar la estructura productiva metropolitana y la competencia interempresarial mediante actuaciones selectivas de apoyo financiero a firmas en crisis, fomento de iniciativas empresariales, etc., frente a las clásicas políticas asistenciales indiscriminadas a quienes se instalan en un área que se pretende desarrollar (subvenciones, desgravaciones, suelo barato...). — Un segundo tipo de medidas debe orientarse a elevar el stock de factores productivos y mejorar su calidad, aspecto que puede incluir desde el fomento de la innovación tecnológica en las empresas, a la formación de los recursos humanos (empresarios y trabajadores), la creación de una oferta de capital-riesgo y apoyo financiero a las PYMEs, la mejora de las infraestructuras de comunicación, de los espacios productivos y del medio ambiente como factores de atracción empresarial, etc. — Un tercer tipo de medidas debe impulsar la ampliación de mercados y la reducción de incertidumbres para las empresas del área, apoyando medidas de 15 Luís Toscano Benavides. La planificación urbanística aplicada a la industria. En: Revista Ingeniería Química No 406. Octubre 2003. (p. 158-160) 16 Ricardo Méndez Gutiérrez. La industria en las nuevas políticas de desarrollo y ordenación en áreas metropolitanas. En: Anales de Geografía de la Universidad Complutense de Madrid. No 15. 1995. (p. 451-463)

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fomento a la exportación, creación de bolsas de subcontratación, difusión de informaciones sobre mercados emergentes, ferias, tendencias de la demanda, etc. — Finalmente, no debe olvidarse la importancia estratégica que hoy tienen las redes de empresas, generadoras de sinergias innovadoras, por lo que se proponen medidas que apoyen estas relaciones, así como la oferta de servicios a la producción, o la creación de centros logísticos y de distribución dentro del espacio metropolitano. Finaliza Méndez afirmando que indudablemente el hecho de hacer efectivas este tipo de ideas que rompen la anterior disociación entre políticas de desarrollo y ordenamiento territorial, o entre industria y servicios, en las actuaciones de desarrollo urbano supone múltiples dificultades. De las consideraciones expuestas en este texto referidas a las tendencias reindustrializadoras en otras latitudes, se desprende para nuestros intereses y contexto, el marco conceptual y de actuación a elaborarse y al que debe apuntarse para alcanzar la consolidación del modelo de ciudad que necesita Bogotá. En este sentido es urgente, como lo menciona Yolanda Oviedo, un esfuerzo desde la esfera institucional para ofrecer una adecuada regulación de estos usos por parte de la administración distrital en un marco urbanístico respetuoso de la voluntad social, y actuar prontamente sobre los sectores sobre los que se busca la regulación y reordenamiento: Las Pymes, caracterizadas por su evolución, flexibilidad en actividades y tamaños de predios. La gran industria, caracterizada por un proceso evolutivo cuya inercia conduce a i) el posicionamiento ante mercados nuevos o para ii) obtener plusvalías con la venta de la propiedad y así trasladar su actividad a otras zonas más favorables17

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INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA Una de las principales preocupaciones de la gestión urbanística tiene que ver con los mecanismos e instrumentos que permiten facilitar la consecución de los objetivos más amplios de la planificación. La existencia de los planes y de las estrategias de ordenamiento en ellos contenidas no garantiza en sí mismas su logro o concreción.

17 Sin embargo es conveniente comentar que la propuesta de fomento progresivo de otros usos que sustituyan los actuales sobre la base de las plusvalías que se generan, ha encontrado dificultad toda vez que las plusvalías de estas actividades no son suficientes para compensar el traslado de las industrias existentes.

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Para hacer de los planes realidad es necesario recurrir a mecanismos e instrumentos que permitan la realización material de sus determinaciones, concretando las previsiones sobre usos públicos y privados, definiendo los mecanismos de financiación aplicables y determinando los instrumentos que garantizarán la transformación de la propiedad sobre el territorio en la forma indicada por los instrumentos de planeación. La gestión del suelo se puede definir como un conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, destinadas a alcanzar objetivos de redistribución de las rentas urbanas y de uso eficiente del territorio en los procesos de transformación, ocupación y conservación del territorio. Los instrumentos propiamente dichos de gestión del suelo, apuntan a la consecución de finalidades diversas en función de su relación con la consecución de objetivos de ordenamiento más amplios. En función de los objetivos del ordenamiento del territorio los problemas principales que deben ser resueltos por los mecanismos de gestión son: i) La obtención del suelo para los elementos colectivos (infraestructuras viales, de servicios públicos, espacio público, equipamientos sociales) y para programas sociales (vivienda social) y ii) la movilización de recursos para la financiación de las obras de infraestructura. De forma más amplia puede afirmarse que los instrumentos de gestión se dirigen a garantizar la existencia de suelo para tales actividades en lugares, tiempos y precios adecuados. En consecuencia, la existencia de instrumentos de gestión del suelo responde a la consecución de una o varias de las siguientes finalidades: 1. Adquisición de suelo para fines sociales y/o de uso público 2. Control a los precios del suelo. 3. Ampliación de la oferta de suelo para vivienda social. 4. Reparto equitativo de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano. 5. Nuevas fuentes de financiación de la urbanización. 6. Uso oportuno y eficiente del suelo. Se advierte entonces, la necesidad de hacer uso de estos instrumentos en el marco de la Operación Estratégica que nos ocupa, con el fin de garantizar su materialización. En esta perspectiva se han de precisar los Objetivos Generales que se plantea alcanzar en un horizonte de tiempo definido, en medio de un escenario con participación colectiva de actores públicos y privados que podemos denominar de “negociación”. Concretamente, es imperativo:

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-Identificar los instrumentos de gestión urbanística o del suelo previstos en la legislación colombiana, aplicables a la Operación Estratégica. -Comprender los alcances de la aplicación de instrumentos de gestión del suelo como medios para la consecución de finalidades más amplias, siempre en el marco de la función social de la propiedad. -Identificar la aplicabilidad de los instrumentos en función del tipo de objetivos y necesidades que persiguen. Es decir, la definición de su carácter, ya sea público o privado, o incluso su escala o su destinación final. -Simular la aplicación de instrumentos de gestión del suelo en diversos tipos de proyectos urbanos y estudios de caso. Valga decir, ser creativo en el uso de la caja de herramientas normativas urbanas a disposición. -Comprender la relación existente entre la aplicación de instrumentos de gestión del suelo y la transformación del régimen de propiedad. Entender que toda acción urbana tiene una reacción, que reconfigura el capital económico y social de los actores involucrados. Aspectos que hacen parte de los principales bloques temáticos de esta disciplina de la Gestión Urbanística, algunos de los cuales son aplicables a la temática industrial: 1. Los Planes Parciales y los sistemas de gestión asociada. 2. La Adquisición de Suelo para fines colectivos. - La expropiación para fines urbanísticos - Las cesiones urbanísticas. - Los sistemas de gestión asociada (Reajuste de Terrenos). 3. La Financiación de la Urbanización - El dilema entre eficiencia y equidad. - Instrumentos tributarios de financiación - Instrumentos no tributarios de financiación y principio de reparto equitativo

de cargas y beneficios. 4. La Participación en Plusvalías. 5. Los Bancos de Tierra y el Derecho de Preferencia. 6. La Declaratoria de Desarrollo o Construcción Prioritaria. 7. Los avalúos como Instrumento Transversal.

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CAPÍTULO I ANTECEDENTES Y MARCO ESPACIO TEMPORAL

En búsqueda de referencias para abordar la temática industrial es conveniente asumir como punto de partida la época durante la cual se estructuraron los primeros intercambios productivos entre las recién descubiertas tierras americanas y la metrópoli española. Lo anterior, lejos de convertirse en “embeleco” del investigador, puede brindar pistas, reiteraciones y por qué no, proyecciones de la realidad de los intercambios actuales en un mundo globalizado. 1. 1. EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Con el ánimo de ejercer control sobre los vastos términos que avizoran las primeras misiones conquistadoras, la Corona Española enfrentó al reto de entender la lógica ancestral subyacente sobre el territorio que recién pisaba. Ante tal desafío, la estrategia utilizada consistió en superponer su ordenamiento de ciudades, villas, parroquias y lugares sobre una serie de cacicazgos previamente establecidos controlando los terrenos que ya poseían su propia lógica de intercambios, añadiendo un claro derrotero “medieval” de búsqueda por el orden en la lontananza. Es así, que al analizar la fundación de las primeras ciudades hispanoamericanas se hace evidente el "quid" para el establecimiento y control del aparato conquistador español a través de la cual se perpetuó el poder de la Metrópoli concretando el anhelo de establecer Orden, Emblemas, Religión y finalmente, Estado, tal como lo señala Fabio Zambrano en su libro “Ciudad y Territorio” al citar a George Duby: "El Estado crea la Ciudad. Sobre la Ciudad el Estado toma lugar". Racionalidad cuyas formas de fundación: las Capitulaciones, los Asientos y más adelante las Ordenanzas de Felipe II, articularon la transmisión de un poder real superior, a una serie de poderes locales creados a su "imagen y semejanza", ordenando el espacio, componiendo y transponiendo un sistema social y articulando un sistema de explotación económica que sostuviese las bases para dar al territorio cierta autonomía como entidad política, pero siempre dentro de una jerarquía de la Metrópoli sobre la Colonia.

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Primacías que fueron formalizadas a partir de los puertos marítimos sobre los fluviales y de pueblos y villas supeditadas a las ciudades, apropiando un espacio geográfico al que se inscribió un modelo de visión mítica, que sólo tendría sentido en tanto permaneciera “como nexo o tejido por excelencia de otros cuerpos – cosmos, casa, templo, ciudad, sociedad, cultura”. Espacio extenso que empezó a ser organizado con miras a su futura tributación, produciéndose una territorialización de control que ha permanecido en Colombia a través del tiempo, es decir un eje Norte – Sur a través del Río Magdalena, al cual se le han conectando brazos y extremidades provenientes de los sectores de producción o administración, los cuales finalmente desembocan en el puerto que enlaza la Colonia a su Metrópoli, su cuerpo a la cabeza. Planteado el binomio del “cuerpo” hispanoamericano y la Metrópoli como “cabeza”, tenemos ya desde esta época la imagen de un instrumento que inscribe en el territorio las huellas del poder que representa, trazando sobre la materia todos sus "ensayos y errores", adaptándose a los hechos, circunstancias y variables múltiples que hacen único cada sitio de fundación, empleando el modelo de ordenamiento más sobresaliente luego del proyecto colombino de Asientos y Capitulaciones, es decir la puesta en práctica de la Traza Ovandina, heredera directa de la tradición militar y de la Ciudad Ideal cristiana, la cual se concreta en el modelo teórico de la Ciudad Indiana18

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En términos generales, puede decirse que la presencia europea concebía a la “región” sólo en términos de explotación, figurándola como un lugar inhóspito, marginal y sitio de baldíos sólo conectado al “mundo civilizado” a través del eje de estructuración de la vertiente del Río Magdalena, como hemos visto. Sin embargo, esta visión fue cambiando paulatinamente durante el periodo de la Colonia a medida que se conocían más referencias sobre los circuitos económicos que ligaban a estos territorios, específicamente al abastecimiento de diversos bienes que se mantuvo desde bien entrado el Siglo XVII. Territorios a los que desde muy temprano en 1677 se les aplicó el modelo español de control19

18 Experiencia que evidencia la riqueza de símbolos y rituales en la Fundación de Ciudades, que como lo afirma Emile Durkheim son hechos sociales y materiales cuya existencia es una objetivación de la conciencia colectiva, y sus representaciones un componente morfológico equivalente a la “objetivación” de las normas, los valores y la moral en el Derecho; actuando así como fenómeno externo y coercitivo para el individuo.

mediante el ordenamiento en Pueblo Nuevo y Resguardos (compuestos de tierras comunales de labranza para los indios, tierras para los ejidos, y tierras de pastoreo para el ganado) cuya comunidad supuestamente

19 Aglutinamiento que facilita el control, como concluye Herrera: “Concentrar a los indios en pueblos para adoctrinarlos fue un requerimiento básico para sustituir pautas culturales de los indios, por aquellas que, en última instancia sustentaron ideológicamente la dominación colonial”. Herrera, Martha. 1996. “I. La División Político Administrativa y el Control del Territorio Provincial.” En: Poder Local, Población y Ordenamiento Territorial en la Nueva Granada. Siglo XVIII. Archivo General de la Nación. Bogotá. (p. 57 ss)

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controlaba, dado que una llave la tenía el Cacique; líder indígena destacado; la otra la poseía el sacerdote del pueblo; y la tercera el corregidor. Dentro de éste contexto se destaca la activa participación la Iglesia Católica representada en las misiones que exploraron gran parte de la región, especialmente aquellos sectores marginales o baldíos, que paulatinamente fueron atendidos por comunidades de Jesuitas, Dominicos, Agustinos, Franciscanos y Monfortianos, así como por las encomiendas y resguardos asignados a los primeros “adelantados”. 1. 2. EL APARATO PRODUCTIVO Para ese entonces, la producción económica de estos territorios aparte de los productos agropecuarios locales, gira alrededor de la necesidad de bienes de consumo agrícola “suntuosos” imprescindibles para españoles y criollos, básicamente harina de trigo, vino y aceite, que inicialmente fueron importados pero debido a su costo comenzaron a producirse en diversos puntos de nuestra geografía. Paralelamente la monarquía española bajo el poder de Carlos III, con el objetivo de aumentar su riqueza y afianzar el poder real, efectuó cambios en el manejo de la Hacienda creando impuestos e impulsando el desarrollo de industrias tanto de carácter privado como Real en sus colonias. Para este fin fueron creadas las Reales Fábricas Estancadas en el Nuevo Reino de Granada Tales industrias ahora controladas por la Corona alrededor de los años de 1778, según lo narrado por Escovar Wilson-White20

, tuvieron el monopolio del aguardiente, el tabaco e incluso el naipe, aun cuando la calidad de sus productos no fuera de gran calidad ni competitiva con los artículos importados desde Europa. Monopolio que suscitó no pocas revueltas en suelo americano dadas sus cargas impositivas.

Sin embargo, vemos que estos mecanismos de dominio que se “jactan” de su eficacia, nunca en su totalidad, pudieron ejercer absoluta autoridad sobre los nuevos términos a la luz de las diversas interpretaciones sobre el mismo territorio y los cambios a través de la historia, tal y como lo comentan diversos autores como Jacques Aprile o Fabio Zambrano21

, cuando desglosan históricamente cada una de las regiones en que se dividió el territorio.

20 Alberto Escobar Wilson-White, Et al. Atlas Histórico de Bogotá.1538-1910. Editorial Planeta. Bogotá. 2004. 21 Aprile-Gniset, Jacques. La Ciudad Colombiana. Vol. I y II. Banco Popular. Bogotá. 1992. Apartes. Fabio Zambrano, Et al. Ciudad y Territorio. El proceso de población en Colombia. Tercer Mundo Editores. 1993.

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Con ligeras transformaciones y cambios en los actores, pasando de peninsulares a “criollos”, estas primeras formas de aprovechamiento del territorio se prolongaron durante los Siglos XVII y XVIII, hasta que fueron cediendo su lugar a nuevas formas de explotación del territorio por parte de varios “empresarios modernos” que modificaron las relaciones tradicionales de trabajo y producción de la región durante la segunda mitad del Siglo XIX. Como consecuencia de tales eventos se acelera el proceso de poblamiento sobre los pueblos más importantes de la región, dando paso a otras formas de producción agraria en “fanegadas de sembradura” (lotes más pequeños) asignadas a los agricultores, deviniendo poco a poco en el sistema de parcelas explicado por Germán Mejía Pavony en su libro Los Años del Cambio. Historia Urbana de Bogotá 1820 - 1910. Pueblos o parcelas que contaron con un estable e importante número de habitantes que expresaron su preferencia hacia a estos territorios circunvecinos debido a la tendencia de los pequeños propietarios a asentarse y cultivar terrenos de montaña en clima templado, lo que permite obtener una variedad mayor de cultivos, que a su vez consolida una dinámica económica endógena “local y parroquiana” sostenida desde el Siglo XVIII hasta llegar al Siglo XX, momento durante el cual la modernidad arroja cierto barniz cosmopolita a los ciclos de desarrollo de una nación en crecimiento: su incipiente industrialización. Es así como encauzando la atención sobre la ciudad de Bogotá, los primeros territorios ya denominados barrios (cuarteles), asociados con las migraciones provenientes de las regiones vecinas a través de los caminos reales y localizados en el piedemonte de los Cerros empezaron a consolidarse gracias a la existencia de fuentes hidrográficas con las cuales fue posible proveer caudal hídrico, tanto para las necesidades básicas del hogar, como para la instauración de industrias como la de los Molinos, aglomerando a la población en torno a nuevas oportunidades de trabajo. En el mismo sentido, como nos lo comenta Julián Vargas en su libro “La Sociedad de Santafé Colonial” fueron muy importantes los Cerros como fuente de energía para cocinas y ladrilleras, como telón de fondo de la ciudad y como elemento espacial de referencia en la conformación de las costumbres, los imaginarios, la percepción del lugar, las distancias, los caminos más frecuentados e incluso respecto del clima de la región. Esta actividad económica propiamente urbana, ya entrado el Siglo XIX, incidió en la conformación del barrio gracias a la riqueza de arcilla y la facilidad de explotación en sus áreas de influencia, incorporando gran cantidad de personal para el trabajo en los chircales, llamados así porque la combustión de sus hornos

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era mantenida por la planta de nombre “chirco” o “chirca”, según lo relata Germán Mejía Pavony. Igualmente existieron carboneras vegetales y canteras de donde eran extraídas piedras areniscas y silíceas para obtener mortero, carbón y betún, las cuales incorporaron maestros y obreros de la construcción, además de la presencia de labradores, aserradores y obreros de las pequeñas industrias molineras, de pólvora, de fósforos, de loza y de vidrio22

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De esta forma se define esta coyuntura como referencia en el tránsito de una sociedad rural a una urbana, al analizar el fenómeno de la profesionalización de los habitantes del barrio. Fenómeno entendido como el proceso de cambio social mediante el cual se transita de indígenas a campesinos, posteriormente de artesanos a comerciantes y finalmente a obreros cuando los incipientes procesos industriales determinaran la especialización en el sector productivo. 1. 3. EL ESCENARIO INDUSTRIAL Y EL CAMBIO URBANO Resultado de los antecedentes comentados, ya en los albores del Siglo XIX se consolida una clara distinción u oposición entre campo y ciudad, entre lo urbano y lo rural, proveniente de la diferenciación de la imagen hasta entonces unificada entre la Sabana y Bogotá, es decir del casco urbano y su región circundante, propiciada mayoritariamente por los siguientes factores: Los cambios en los usos y el régimen de la propiedad, las transformaciones en los medios de transporte y vías comunicación, y el rápido y denso crecimiento de la población sobre un área urbana que no se expandió al mismo ritmo y la manufactura de algunos bienes de uso cotidiano. Factores de desarrollo que conllevaron a una especialización y diversificación en las actividades en el interior de la ciudad. La especialización condujo a que varios pobladores que antaño trabajaron en campos de cultivo de la Sabana, tuvieran que dedicarse a otros menesteres como artesanos y tenderos cuando el uso de las propiedades pasara de zonas de parcelas agrarias a grandes zonas extensivas de ganadería, delegando el abastecimiento de los productos básicos de la canasta bogotana a los pueblos cercanos, como por ejemplo del occidente cundinamarqués (Fontibón, y allende Apulo y Girardot), impulsándolos a buscar un lugar dentro de la ciudad para ejercer su actividad, pero siempre en sus límites, en el extramuro de la ciudad, territorio hasta entonces de baja valoración para la clase dominante. 22 Alberto Escobar Wilson-White, Et al. Atlas Histórico de Bogotá.1538-1910. Editorial Planeta. Bogotá. 2004. Para una relación completa de industrias de la época se sugiere consultar este documento.

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Aquellos municipios en donde fue fomentada la especialización productiva, comprendieron la importancia del intercambio de los productos, por lo cual algunos “viajantes” fueron generando un continuo movimiento de mercancías –movimientos pendulares- hasta el Centro de la ciudad, epicentro de las actividades mercantiles, consolidando el sector aledaño para albergar temporalmente al comienzo y luego de manera más estable, a los comerciantes y población flotante conforme conseguían mejorar los ingresos, procediendo a establecerse allí para poder estar en permanente contacto con sus mercancías. La diversificación se manifiesta como una propensión de crecimiento urbano de la ciudad cuyo mayor porcentaje corresponde a la edilicia23

y un gran porcentaje a vivienda en condiciones de marginalidad, en un marco de escasez de servicios públicos e infraestructura, la ausencia del concepto de espacio público, entendido entonces como el espacio indiferenciado “de puertas para afuera” correspondiente a calles, plazuelas y el altozano de las Iglesias, durante un periodo que se prolonga desde los años finales del Siglo XIX hasta bien entrado el Siglo XX.

En estas condiciones, la sociedad bogotana comienza a observar tardíamente el advenimiento de un espíritu burgués

derivado del éxito empresarial en el campo de la producción, al tiempo que el crecimiento poblacional de su clase media y los estratos menos favorecidos comienzan a ser más numerosos en la ciudad.

Formalmente para Bogotá, las descripciones de los arrabales y de los pueblos de indios por un lado y la ciudad formal por otro, evidencian una sociedad dual claramente definida con actividades económicas distintas pero complementarias. En este punto de la exposición exponemos la manera en que se realiza el salto a una nueva manera de organización de ciudad con la irrupción de algunos elementos innovadores, los cuales fueron coyunturales en el proceso de naciente urbanización de Bogotá y dentro de los que se destacan: i) los nuevos medios de transporte, ii) la infraestructura de servicios, iii) una rudimentaria industria y iv) aumento de la población especialmente en barrios obreros. 1. 4. LA INNOVACIÓN EN LA INFRAESTRUCTURA URBANA Aparejado con este crecimiento de la ciudad durante lo corrido de este Siglo se fortalece el conjunto de obras que constituyen los soportes de su funcionamiento y los cuales hacen posible el uso y el aprovechamiento del suelo urbano: transporte,

23 Es decir a esa actividad constructiva que no cuenta con calidades arquitectónicas destacables, según el concepto acuñado por Silvia Arango en su libro: Historia de la Arquitectura en Colombia. Universidad Nacional. Bogotá. 1990.

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saneamiento, distribución de agua, energía y comunicaciones, entre otros. Es decir, la infraestructura de redes básicas de conducción y distribución de vías, agua y alcantarillado, energía eléctrica y teléfono, que permiten la movilidad de personas, abasto y carga en general, la dotación de fluidos básicos y la evacuación de desechos. Encontramos así que la infraestructura de transporte24

representa un importante factor de desarrollo urbano dado su papel para facilitar el movimiento de personas y bienes a lo largo del territorio, actuando no sólo como actividad final, sino como medio para satisfacer otras necesidades.

Dentro de esta perspectiva se entiende el motivo por el cual la revolución industrial25

en el entorno europeo y norteamericano no hubiera podido prosperar sin el concurso y el desarrollo de los transportes; ni la tecnología del transporte habría logrado desarrollarse sin los productos industriales que le proporcionó la revolución industrial.

Guardando las proporciones, podemos aventurar la afirmación de que en nuestro entorno, la red de ferrocarriles se constituye en la herramienta de progreso más notoria a partir de finales de 1889 cuando se delinean los ejes más importantes de la trama de comercio entre Bogotá y el resto del país. Al norte, hacia Zipaquirá y los Santanderes, al sur, hacia Girardot y Tolima, y al occidente, hacia los puertos de Honda y La Dorada pasando por Facatativá. Redes que permitirían la conexión entre la Sabana y el Río Magdalena. En el ámbito bogotano, el ferrocarril consolidó la forma del crecimiento de la ciudad y de sus extensiones urbanas, contribuyendo a la transformación de la estructura morfológica26

, dado que estableció rutas de desplazamiento a lo largo y ancho de la ciudad propiciando la creación de una estructura lineal de forma paralela a los cerros orientales entre el casco antiguo y los nuevos barrios sobre el eje del ferrocarril del norte.

Por su parte, la red de carreteras crecería paralela a este pequeño pero robusto ramal de ferrocarriles, aunque con más cobertura teniendo en cuenta que se extendió hacia sectores como los Llanos Orientales, Bucaramanga, el Valle, Antioquia y el altiplano cundiboyacense, especialmente a partir de la crisis 24 En términos de la Economía del Transporte, la cual estudia el conjunto de elementos y principios que rigen el transporte de personas y bienes y que contribuyen a la vida económica y social de los pueblos. 25 Fenómeno ocurrido entre fines del siglo XVIII y principios del XIX caracterizado porque la economía basada en el trabajo manual fue remplazada por la industria y la manufactura confeccionada con maquinaria, generando un creciente producción de bienes cada vez a menores costos, que propició a su vez la expansión del comercio y la búsqueda de nuevos mercados mediante medios más versátiles como el ferrocarril en asocio con el transporte carretero, facilitando la expansión, densificación y alcance de las rutas para alcanzar los nuevos territorios ocupados. 26 Nancy Isabel Ojeda Zabal. El Ferrocarril y la Estructura Lineal de Bogotá, 1889-1938. (Ver Anexos. Planos de la Incidencia del Ferrocarril en la Configuración Urbana de Comienzos del Siglo XX)

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económica causada por la recesión del año 1929, fomentando la extensión del transporte carretero entre cabeceras urbanas. Esta nueva infraestructura en Colombia facilitaría a escala más pequeña trasladar los beneficios del café a la economía del campo: además de conectar al territorio con otros equipamientos: el puesto de salud, el acueducto, la electricidad y la escuela, las cuales acogerían sobre sus vías rurales métodos alternativos de transporte, que aún hoy conservan una idiosincrasia singular: el Jeep, el Willys y la “Chiva”. A nivel local, el tranvía, a pesar de impulsar el desarrollo hacia el norte de Bogotá consolidando el poblamiento de los espacios vacíos, sirvió durante poco tiempo hasta su desaparición el 9 de abril de 1948, cuando dejó de ser competitivo, quedando a merced del transporte masivo privado que rápidamente se tornó poderoso, caótico y agresivo. Respecto a la innovación en las restantes infraestructuras de servicios cabe resaltar, a la electricidad que, como menciona Mauricio Archila Neira27

fue un factor determinante en la consolidación del desarrollo industrial de la capital del país, y que fue reemplazando poco a poco otras fuentes energéticas mucho más escasas y contaminantes como el caso del carbón vegetal y mineral, en el coyuntural periodo desde su aparición en 1905 hasta la década de 1940, cuando se extiende incluso a municipios cercanos de la Sabana.

El cambio de fuente de energía trae asociado otros factores de desarrollo, entre ellos las primeras asociaciones empresariales que fortalecían la capacidad de servicio y cobertura para los servicios, y de otra parte, consolidaban un modelo financiero más sólido que aportaba recursos a la ciudad. Caso ejemplificado por Santiago Samper Brush, primer empresario de energía eléctrica, quien asociado a los antioqueños Tulio y Pedro Nel Ospina en 1927 unificó su proyecto junto al municipio. De esta experiencia e iniciativas privadas, fue aprendiendo el municipio28

, procediendo cuando sus finanzas se lo permitían a “municipalizar” tales infraestructuras y entrar a ser el proveedor principal de estos servicios a la ciudad. Así aconteció con la empresa de teléfonos en 1940, y con el negocio del acueducto que más tarde se consolidaría como la boyante Empresa de Acueducto de Bogotá.

27 Archila Neira, Mauricio. Ni Amos ni Siervos. Memoria Obrera de Bogotá y Medellín. 1910 – 1945. CINEP. 1981. 28 Recordemos que Bogotá fue considerada municipio de manera regular, hasta la promulgación del Acto Legislativo Numero 1 de febrero de 1945, el cual instituye a Bogotá como Distrito Especial sin sujeción al régimen municipal ordinario, como reza en su Título I, artículo 1º.

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1. 5. INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA EN LA CONFIGURACIÓN URBANA Y SU POBLACIÓN Como complemento a estas infraestructuras, la naciente industria presente en la ciudad respondía a una lógica de ubicación cercana a estas redes en lotes de mayor tamaño que los antiguos talleres artesanales, posibilitando el funcionamiento de varias clases de producción, desde alimentos, textiles hasta manufacturas más complejas, que a su vez se comercializaban dentro de la ciudad y sus excedentes eran movilizados hacia la Sabana y a otras ciudades del país. Lo anterior corrobora que con el advenimiento y consolidación de la República, el modelo de ordenamiento urbano cambia, generando una nueva configuración territorial determinada por las fuerzas económicas, que serán entonces las encargadas de incrementar o disminuir los crecimientos poblacionales de las ciudades, a diferencia del modelo de ordenamiento colonial de índole eminentemente política. Es así como se desplaza el tradicional eje colonial poblacional Bogotá – Tunja - Pamplona, hacia el triángulo Bogotá – Medellín – Cali, incluyendo más tarde a Bogotá – Barranquilla. Con este principio de las fuerzas económicas a nivel local, los barrios obreros se aglutinaron siguiendo los núcleos y ejes de empleo29

, generando agrupaciones como el Acevedo Tejada, el Ricaurte, San Facon, Puente Aranda, así como otras organizaciones barriales, ora empresariales ora confesionales, como el caso del barrio La Perseverancia de Leo Kopp – fundador de la Cervecería Bavaria - o del barrio Villa Javier del Padre Jesuita Campoamor, entre otros ejemplos, mientras que el resto de sectores residenciales seguían el patrón tradicional de tensión Sur - Norte.

Intervenciones que fueron el caballo de batalla que sirvió al “Higienismo” para entablar la lucha frontal contra el hacinamiento, fuente de epidemias y enfermedades en las ciudades, tratando de acercar a estos sectores la reciente evolución de los Servicios Sanitarios en consonancia con las “apuntaciones sobre la ingeniería sanitaria”, de las que fue precursor el Doctor Alfredo Ortega, hasta su reglamentación mediante la Ley 32 de 1918. Al tiempo que se expande la ciudad, sucede un fenómeno de densificación de los lotes existentes. Surgen nuevos patrones de loteo. El solar colonial, pensado para familias extensas, servidumbre, huerta e incluso paja de agua; y cuya extensión alcanzaba un cuarto o un sexto de la manzana, comienza a entrar en desuso y a 29 Tendencia hacia los corredores férreos del Nordeste, el Norte, el Ferrocarril de La Sabana y el Ferrocarril del Sur.

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considerarse anacrónico, originando entonces un proceso acelerado de subdivisión en lotes más pequeños y de forma alargada, aunque conservando la tradicional distribución espacial. Avanzando hasta esta etapa que se proyecta a partir de 1930, se ubica un momento de ruptura: cuando la “saturación” en los predios alcanza un punto crítico y la ciudad entra en un proceso de transición a la Modernidad verificada en la pérdida del nexo con la tierra por parte del grupo familiar original, ya sea por migración a otros sectores, o porque estas propiedades se vuelven simple “mercancía” ligada a su comercio dentro del naciente mundo capitalista. Es preciso anotar que en el periodo que inicia el camino de la Transición, buena parte de la economía se hubiese mantenido gracias a la demanda de materiales de construcción de los primeros chircales para nuevas urbanizaciones en Chapinero y Teusaquillo, a donde migraron justamente aquellas familias “notables” de los barrios La Catedral y El Príncipe, que querían evitar su “desclasamiento” e inquilinatización, buscando un hogar más “moderno”. Tenemos pues una ciudad, en la que por una parte se ejecuta la densificación del centro tradicional, y por otra, la localización en sectores periféricos. Volviendo al tema de las fuerzas económicas determinantes en el desarrollo del país, hallamos evidencia de que durante el Siglo XIX hubo muchos intentos orientados a la creación de empresas industriales en Colombia, aunque lamentablemente varios fracasaron. Hecho que llevó a afirmar30

que “entre 1840 y 1870 las inversiones industriales no sólo se encontraban sin protección, sino que eran censuradas, por considerarse producto de la sinrazón, quijotescas y excéntricas".

A comienzos del Siglo XX en Colombia tal situación no había cambiado mucho. De hecho, nuestro país junto con Haití presentaba los índices de comercio exterior, inversión extranjera y construcción de ferrocarriles más bajos en Latinoamérica, con exportaciones per cápita tan sólo 36% superiores a aquellas de finales del período colonial, y se carecía de una base exportadora estable. Por si fuera poco, simultáneamente se padecieron permanentes guerras civiles después de la Independencia de España en 1819, las cuales sólo terminaron con la "Guerra de los Mil Días", 1899-1902, dejando como lastre un país fragmentado física, política y socialmente, que trataba de sostenerse con sistemas de producción atrasados en medio de una geografía difícil.

30 Safford, (1965, p.31) Citado por: Juan José Echavarría, Mauricio Villamizar y Juanita González. El Proceso Colombiano de Desindustrialización. (p. 3) En: Borradores de Economía. Banco de la República. Bogotá. Enero de 2006. Apartes.

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Es por ello el pensamiento de la época consideraba que la inversión en industria era una aventura antes de la década de 1930. Las palabras de Ospina, citadas por Echavarría sintetizan este sentir. “¿Por qué deberían las personas “adineradas” invertir su dinero en una nueva actividad como la industria?”. El medio era arriesgado y la administración de las empresas requería destrezas y trabajo arduo. Como ejemplo de tal “quijotesca” inversión, la industria cervecera merece considerarse referencia de la transición vivida por la sociedad de este Siglo, no sólo en términos de la introducción de tecnologías novedosas en la producción del bien, sino culturalmente como demostración de la pervivencia de costumbres muy arraigadas, toda vez que la fracción de clase alta soñaba con un proceso de progreso y civilización, al tiempo que su clase baja aún se regodeaba en las bajas pasiones de las Chicherías de los arrabales. “Los ideales de la sociedad industrial, ciudad moderna y población civilizada, chocaron entonces con el artesanal, tradicional y antihigiénico hábito de tomar chicha y las clases dominantes apoyadas por el gremio médico se vieron abocadas a una lucha contra las formas del consumo, producción y venta de la chica, lucha en que quedaban plasmados los conflictos entre una población todavía muy indígena y los criollos que dejando de ser españoles, pretendían ser ingleses.” 31

1. 6. AÑOS TREINTA A NOVENTA, DESPEGUE Y ATERRIZAJE DE LA INDUSTRIA Apenas iniciando el Siglo podemos hablar de una pausa en el convulsionado escenario precedente de guerra civil nacional, en donde comienza a vislumbrarse un mejor futuro gracias al despegue incipiente de algunas industrias nacionales, e incluso la llegada de dólares foráneos que impulsarían la economía, recursos que más tarde darían tránsito, de la llamada cultura de la “prosperidad al debe” a “la postración al debe”, durante la década de 1923 a 1932. Momento en que las fuentes de crédito externo se cerraron abruptamente al mismo tiempo que la Depresión Mundial emergía, y cuyas consecuencias trataron de sortearse en Colombia a través de las medidas de la Misión Kemmerer, durante los gobiernos de Miguel Abadía Méndez y Enrique Olaya Herrera. Con estos antecedentes32

31 Alberto Escobar Wilson-White, Et al. Atlas Histórico de Bogotá.1538-1910. Editorial Planeta. Bogotá. 2004.

y los sucesos durante los gobiernos de Marco Fidel Suárez y especialmente Pedro Nel Ospina – quien se veía a sí mismo como el

32 Barrios González, Guillermo. Aproximación a un Estudio Metodológico de la Historia de Colombia. Fundación Promotora de la Educación. Bogotá. 1985.

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primer líder tecnocrático moderno -, se iniciará durante los años 30 lo que se denomina como República Liberal, la cual se movió dentro de un escenario igualmente complicado; por un lado, el aparente gran desarrollo industrial, que no es otra cosa que la actualización del país dentro de la carrera del progreso; y por el otro lado la agudización del problema social, la cual fue resuelta por decirlo en términos populares, “a punta de paños de agua tibia”. Bogotá no sería, por supuesto, ajena a esta situación de inestabilidad, pero en la medida en que “acaparaba” la mayoría de recursos de la nación, pudo superar más rápidamente esta crisis, configurando una estructura e imagen urbana que buscaba una nueva identidad en los elaborados “estilos” neoclásicos, aquellos que le brindaban un sentimiento de confianza, perdurabilidad y estabilidad tan ansiados en esos momentos. Por supuesto, esta narración guarda relación con aquella sobre el papel del café en el desarrollo industrial del país. Bien sabido es que, el café ejerció una profunda influencia en la formación cultural de los colombianos. Dio origen a nuestra obsesión por la importancia del minifundista y a una marcada aversión al riesgo y al "conservadurismo" mostrado en algunas áreas de política económica. Influyó sobre el desarrollo del sistema de transporte de Colombia, permitió que la clase media antioqueña adquiriera poder político a nivel nacional y algunos autores hasta sugieren que las tasas de nupcialidad y natalidad guardaron estrecha relación con los precios del café. Es así como podemos afirmar que el patrón colombiano de industrialización se acomoda relativamente bien a la historia cepalina33

según la cual la recesión de los años treinta marcan el “despegue” industrial en el país. Época durante la cual la tierra mantiene su papel como la principal fuente de fondos para la Industrialización en sus primeras etapas; al tiempo que comienzan a ser notorias las dificultades en preparar mano de obra calificada, el “Ejército Industrial de Reserva” como lo denominan notables sociólogos latinoamericanos.

De esta reacción productiva latinoamericana nace en la década de los años setenta la Perspectiva Dependentista, caracterizada por estudiar la lógica del funcionamiento del modo de producción capitalista, es decir una dialéctica entre la dependencia y el desarrollo. Surgen diferentes conceptualizaciones acerca del proceso de industrialización que se espera por parte de Latinoamérica. Algunos pretenden que tal proceso sea 33 La Comisión Económica para América Latina – CEPAL -, es una entidad creada con ayuda de la ONU, que intenta responder a la inquietud sobre la pobreza en los países del tercer mundo, caracterizándose por su enfoque interdisciplinario del estudio de los “términos del intercambio económico” generalmente desiguales para Latinoamérica. Su apuesta se orienta al desarrollo industrial autosostenido substituyendo importaciones, pero paulatinamente observa con preocupación síntomas de estancamiento del desarrollo esperado, así como un “optimismo restringido” a algunos países: Brasil, México y Colombia.

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independiente de la “metrópoli imperialista”, mientras que otros más flexibles pretenden un desarrollo de la industria nacional, que pueda insertarse ojalá en condiciones no desventajosas a tal producción capitalista. El periodo del ISI (Import Substituting Industrialization) trajo consigo cierto crecimiento económico y beneficios a la clase trabajadora, pues estaba diseñada para construir un mercado interno que requería cierto salario para mantener y elevar el poder de compra. De hecho en términos culturales, el ISI favoreció el empleo masculino en la industria y alimentó el mito del breadwinner que mantenía su autoridad como jefe, dentro de la más férrea tradición machista. Es trascendente señalar en este contexto, un fenómeno planteado por famosos especialistas34

Fue muy bajo durante los años veinte cuando se presentó un flujo de capital internacional hacia el país, y fue alto después del choque negativo de 1929. La bonanza cafetera de 1951-1954 terminó entre 1955 y 1959 con la expansión industrial que comenzó después de 1929, y el crecimiento industrial fue mucho más bajo durante la gran bonanza cafetera de 1976-1979 que en cualquier otro período registrado.

, el cual sostiene que el crecimiento industrial disminuyó durante aquellos períodos en que hubo prosperidad en el sector externo y viceversa.

En efecto, el optimismo llega a su fin en la década de los 80 cuando la creciente deuda y las políticas de ajuste estructural impusieron más cargas debido a las deudas contraídas con el Fondo Monetario Internacional. Este ajuste estructural limitó severamente el gasto público de los gobiernos, resultando un declive del papel del sector público y la privatización de servicios públicos de los que muchos pobres dependían. Desaceleró la iniciativa de inversión en la industria, además de congelar salarios y empleo, contribuyendo a la expansión de trabajos no regulados en el sector informal y subcontratos para el sector formal.... El último descalabro sobrevino con el comienzo de las políticas neo liberales en los años 90. La política del libre comercio quitó toda la protección a la industria doméstica y permitió que la importación más barata erodara el ya debilitado mercado interno. Incluso en términos sociales, comienzan a manifestarse fenómenos a gran escala como el de la mujer trabajadora como respuesta al deterioro del ingreso masculino, acabando con el mito del hombre como sostenedor “gana-pan” - breadwinner - del hogar. Significa lo expuesto que el país requiere que se haga frente, o al menos se reconozca, el paulatino proceso de “desindustrialización” a favor de los servicios, avizorando nuevas oportunidades de crecimiento, toda vez que hoy tenemos una industria más abierta –y expuesta- a las importaciones y a las exportaciones, con 34 Juan José Echavarría, Juanita González, Mauricio Villamizar. Desarrollo Industrial en el Siglo XX y Determinantes de la Productividad en el Último Cuarto de Siglo. Agosto, 2004. Apartes.

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importancia significativa de la inversión extranjera y con sectores relativamente concentrados en términos de productos, y caracterizados por su descentralización territorial, en buena parte como resultado de la nueva distribución regional de sectores productivos en búsqueda por incentivos para su localización. 1. 7. EL ORDENAMIENTO DE LA CIUDAD A TRAVÉS DE LOS PLANES Y PROYECTOS Los distintos episodios en la historia de la planeación en Bogotá suelen coincidir en señalar dos grandes vertientes de la “planificación”, diferenciadas. En la primera se hace especial énfasis sobre el diseño urbano y en la calidad de los espacios como principios organizadores para el adecuado desarrollo de la ciudad. La siguiente vertiente enfatiza sobre la planificación integral, tendiente hacia la planificación económica, contemplando aspectos, tensiones y relaciones que movilizan el desarrollo de la ciudad más allá de la visión formalista y esteticista que se le adjudica al primer período. Al relatar el transcurso histórico que representan las vertientes descritas35

nos encontramos con que estos dos grandes capítulos de la planeación de la ciudad se pueden expresar en tres períodos o etapas en la evolución del planeamiento urbano en los siguientes términos:

La primera tuvo un carácter marcadamente instrumental, proveyendo de herramientas técnicas y parámetros de calidad de aplicación inmediata e individual, para responder al proceso de construcción de la ciudad el autor anota que no es casual que el documento más importante de esta etapa fuese un manual de urbanismo (Plano para la Ciudad Futura). La segunda puede considerarse como una etapa inaugural del planeamiento urbanístico de la ciudad como conjunto, es decir, que apunta a la provisión de un horizonte temporal tan alejado como son 50 años; se convirtió así en una de las primeras experiencias en el país dentro de la acepción moderna de la cultura de la planificación. La tercera etapa, se puede caracterizar como la del predominio del enfoque del planeamiento del desarrollo, durante la cual se efectuó el despegue del planeamiento económico y se produjo una ruptura consciente con la experiencia previa, razón por la cual el planeamiento urbano se subordinó al plan económico y social, perdiendo su identidad, (Plan Integral de Desarrollo). 35 Rodrigo Cortés Solano. Del Urbanismo a la Planeación en Bogotá. En Revista Bitácora Urbano Territorial. Universidad Nacional de Colombia. Número 11. Bogotá. 2007.

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En resumen, Cortés Solano apunta que la primera etapa intentaba proyectar una imagen de la ciudad futura para dar respuesta a iniciativas de incorporación de suelo localizado en áreas distantes de la ciudad ya conformada; la segunda, en concertar la diversidad de iniciativas dadas a las exigencias de un mercado en formación, como era el de la vivienda; y la tercera, la planificación sustentada en la proyección de un orden físico global hacia el cual dirigir los esfuerzos e iniciativas públicas y privadas para dar paso a una planificación que buscaba acelerar el crecimiento de los indicadores económicos y por último, un proceso que ha intentado legitimarse por medio de normas urbanas basadas en la lógica del mercado inmobiliario, consecuentemente con la desregulación del “sistema” urbano. 1. 8. DE LOS PLANES A LAS NORMAS Paralelamente al curso de la historia económica atrás esbozada, el crecimiento de la ciudad empezaba a ganar terreno. es así que el primer esfuerzo distrital documentado, la aplicación del Acuerdo 74 de 1925 de Bogotá Futuro pretendiera planificar la ciudad en una extensión de 15 kilómetros, llegando por el costado norte a Usaquén y por el costado sur a San Cristóbal.

Plano Bogotá Futuro 1919-1925 Autor: Enrique Uribe Ramírez Sin embargo, hubo que esperar hasta mediados de los años 30 del Siglo XX, durante la época denominada por Silvia Arango como de Transición, para que el

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ordenamiento de la ciudad, fundamentado en el Acuerdo 48 de 1934, reglamentara las urbanizaciones de la ciudad, al tiempo que se realizaban los ajustes necesarios ante el crecimiento de la ciudad en los límites descritos por la Ordenanza 31 de 1935 entre Bogotá y sus municipios vecinos, los cuales fueron actualizados en el año de 200336

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Proyectos caracterizados por un carácter proyectado a largo plazo, influenciados por las ideas liberales, tratando de alcanzar tardíamente la renovación e industrialización que ya había llegado a otras ciudades del continente.

Plano Karl Brunner 1933-1950 Dentro de las primeras experiencias aplicaciones del concepto de urbanismo, importado de Europa se destacan las intervenciones del arquitecto austriaco Karl Brunner, que además de ser una figura clave en la consolidación de la Facultad de arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, colaboró activamente en la definición de una visión urbana desde la administración distrital. Prueba de ello es el Acuerdo 15 de 1940 por medio del cual se “Fija el perímetro urbanizable de la ciudad y dicta otras disposiciones sobre urbanismo.” y con la influencia de los conceptos del Zoning, se alcanzó la formulación del Acuerdo 21 de 1944, el cual “Divide el área urbanizable en varias "zonas de destino" y se

36 Acuerdo 117 de 2003 "por el cual se modifican y precisan los límites de las Localidades de Santa Fe, San Cristóbal, Tunjuelito, Antonio Nariño, Candelaria y Rafael Uribe".

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reglamenta cada una de ellas”, sirviendo como el conjunto de normas para un desarrollo ordenado de la ciudad. Sin embargo los sucesos de las décadas siguientes, de los años 40 a los años 60 reflejarán la subordinación de los problemas sociales al avance de la economía, entendiendo los procesos urbanos como una variable más en el sistema.

Plan SCA y PROA 1945-1948 Así, durante este éste periodo, se fortalece una visión “estatizada”, que impulsa los primeros diagnósticos y evaluaciones de la realidad urbana, a través de los estudios de las Departamentos Administrativos reorganizados, como precursores de los planes de desarrollo sociales y urbanos. Expresión de esta nueva visión es el Acuerdo 88 de 1948 crea la Oficina del Plano Regulador, y en términos específicos el Acuerdo 57 de 1945 que “Incorpora varios barrios desarrollados por fuera del perímetro urbano vigente (Rionegro, Las Ferias, Puente Aranda, Bravo Páez, Santa Lucía, entre otros)”, cuya lógica apunta a la regulación jurídica o de la propiedad, más que al orden o a las relaciones urbanas de estos territorios.

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Plan Piloto Le Corbusier 1951 En un entendible afán expansionista para reorganizar políticamente el territorio, Bogotá suscribe numerosos acuerdos con sus municipios vecinos para estructurar la Sabana. Producto de esta gestión se expide el Decreto 3640 de 1954 y la Ordenanza 7 de 1954 “Por el cual se anexan 6 municipios circunvecinos (Fontibón, Usme, Bosa, Usaquén, Engativá y Suba) para conformar el Distrito Capital de Bogotá.” Esta anexión de municipios además de reconocer el crecimiento exponencial de estos asentamientos, vincula las infraestructuras productivas con miras a un proyecto de desarrollo que serviría de base años más tarde a la industrialización en el marco de la planificación. Paralelamente, de esta concientización de la necesidad de planificación, surge el Decreto 185 de 1951 a través del cual se adopta el Plan Piloto de la ciudad y se dictan normas sobre urbanismo y servicios públicos. Plan Regulador que, bajo los criterios importados por Wiener y Sert en 1953, definió la zonificación normativa y la localización de los usos urbanos para Bogotá.

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Plan Regulador Weiner-Sert 1953 En el periodo de la década de 1960, se dan pasos importantes en el ordenamiento de la ciudad. Estos avances se reconocen en el Acuerdo 1 de 1961, a través del cual se establece la sectorización del Distrito; el Acuerdo 51 de 1963, considerado como "Acuerdo Orgánico de la Junta de Planificación", por el cual el Concejo facultó al alcalde para establecer la zonificación por Decreto y se crea una Junta de Zonificación; y principalmente por la concreción normativa del Decreto 1119 de 1968, mediante la cual se adopta el Plano Oficial de zonificación general de la ciudad, se señala un nuevo perímetro urbano y se dictan algunas normas sobre urbanismo. La etapa siguiente durante la década de los 70, conocida como de “Re conceptualización” marca un importante punto de inflexión para el fenómeno urbano dado el desmesurado crecimiento de asentamientos informales que claman por una solución menos “estandarizada” y tecnocrática acorde con sus necesidades inmediatas. En esta época se realizará la formulación de los planes sectoriales y zonales como el Plan de Ordenamiento de Ciudad Bolívar, los proyectos de Fase I y Fase II, plan éste último mediante el cual se reglamenta el Decreto 159 de 1974, por el cual se adopta el Plan General de Desarrollo Integral para el Distrito Especial de Bogotá. Como respuesta a las necesidades latentes, será entonces la Ley 61 de 1978 (reglamentada por el Decreto 1306 de 1980), la encargada de establecer la obligación para todos los municipios de adoptar un Plan Integral de Desarrollo. Obligación que en el orden distrital, da génesis al Acuerdo 7 de 1979, por el cual se adopta la zonificación para la ciudad. Norma estructural que hasta el día de hoy pervive en el ordenamiento de la ciudad.

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Es justo a partir de éste momento, inicios de la década de los 80, que los procesos de consolidación de asentamientos informales mediante sucesivas etapas de lucha, gestión y negociación para acceder a servicios públicos, infraestructura, espacio público y medio ambiente digno para ser admitidos como legales37

y “gozar” de los beneficios de la ciudad formal se concretan mediante la planeación popular y la autogestión.

Periodo que tendrá como fruto fundamental la Ley 9ª de 1989 (conocida como Ley de Reforma Urbana), en la que se establece la obligación para todos los municipios de adoptar o un Plan de Desarrollo Municipal, si cuentan con más de 100.000 habitantes, o un Plan Simplificado de Desarrollo Municipal. Finalmente, nuestro rápido salto sobre la planificación, el urbanismo, el ordenamiento y el desarrollo, da cuenta de la década de los 90 y los primeros años del nuevo Siglo, cuando se moderniza y descentraliza el Estado. A nivel distrital el Acuerdo 6 de 1990, se consolida como el cuerpo orientador de los procesos urbanos en Bogotá, entendiendo la norma como un sistema de procedimientos jurídico administrativos que regula las relaciones entre los propietarios, los productores y los comercializadores del espacio urbano y el Estado. Acto seguido, se manifiesta un punto de inflexión importante con la participación popular en la definición de su horizonte de desarrollo, a la luz de los principios promovidos por la Constitución de 1991. Resultado de esta visión es la Ley 388 de 1997 de Desarrollo Urbano, surgida ante la necesidad de actualizar la base legislativa para el manejo de los asuntos urbanos en Colombia, atendiendo los principios constitucionales de acuerdo con las nuevas dinámicas urbanas y recuperando una orientación “espacializada” del desarrollo de la ciudad. Esta Ley recoge elementos de la nueva Constitución Nacional, y de otras legislaciones recientes, en temas como la participación democrática (los Consejos Territoriales de Planeación), la articulación con los Planes de Desarrollo (Ley 152 de 1994 u Orgánica de la Planeación) y otras leyes como la Ley Ambiental. Hasta la adopción de la Ley 152 de 1994, el ordenamiento del territorio urbano estaba orientado por el Plan de Desarrollo de la Ley 9 de 1989, Ley de Reforma Urbana. La Ley 152 u “Orgánica de la Planeación”, reglamentaria de la Constitución de 1991, momento en que se instituyeron dos instrumentos básicos de planeación para las entidades territoriales: el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial.

37 Decreto 067 de 1988, por el cual se asigna el tratamiento de Rehabilitación (Tipo R-5), para predios urbanizados con anterioridad al Acuerdo 7 de 1979 y delimitados en éste con el tratamiento de Conservación Ambiental.

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Ejes normativos de la actividad urbana en el país, cuya solidez sirve de base incluso a la reciente Ley 1454 de 2011, por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial.

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CAPÍTULO II CARACTERIZACIÓN DEL DESARROLLO URBANÍSTICO INDUSTRIAL DEL

DISTRITO CAPITAL Siguiendo el orden expuesto en la introducción, este apartado del trabajo de investigación se ocupa de compilar los principales datos respecto de la evolución actual del Escenario Productivo de la ciudad en su manifestación industrial, entendiéndolo a la luz de la norma vigente en Bogotá. 2. 1. CONTEXTUALIZACIÓN La industria bogotana y regional evidentemente no es ajena a las características y tendencias seguidas por Latinoamérica respecto de sus capacidades tecnológicas y de innovación38. En este sentido, el análisis de sus recursos39

cuenta como punto de partida para entender la relación entre estos insumos y su aporte para la toma de decisiones y la formulación de políticas favorables a la industria en los ámbitos público y empresarial.

Esta caracterización inicial parte del reconocimiento de que el cambio tecnológico en América Latina ha sido exógeno, inmediatista, informal, apenas articulado con el Sistema Nacional de Innovación SNI, y han predominado las innovaciones incrementales (aquellas que se realizan sobre un bien, producto o servicio ya existente), con lo cual diversos autores afirman que ese desarrollo resulta de capacidades tecnológicas que los sitúan en la fase de internalización o de imitación creativa, en la medida que los tejidos industriales de nuestros países tendieron a especializarse en el procesamiento de recursos naturales, o en ensamble y maquila, esto es, en actividades de bajo valor agregado y poco propicias para desarrollar actividades tecnológicas40

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La industria latinoamericana tendió a especializarse en bienes commodities (productos estandarizados), en desmedro de los bienes diferenciados que requieren mayores capacidades tecnológicas endógenas. Además muchas

38 Cámara de Comercio de Bogotá. Capacidades Tecnológicas, Innovación y Competitividad de la Industria de Bogotá y Cundinamarca. Resultados de una Encuesta de Innovación. Bogotá. 2008. 39 Entendidos como los insumos tangibles o intangibles con que cuentan las empresas para adelantar sus actividades. Es decir, las capacidades competitivas, tecnológicas y de innovación de las empresas; el grado de novedad y el alcance de las innovaciones en los mercados; así como la articulación de las industrias con las entidades vinculadas a la ciencia y la tecnología. CCB. 2008. 40 Op. Cit. Cámara de Comercio de Bogotá. 2008.

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transnacionales no fortalecieron sus departamentos de I + D sino que lo mantuvieron en sus casas matrices. Por este motivo, la heterogeneidad industrial se acrecentó y la industria se concentró más, en desmedro de las Pymes y las empresas públicas. Además, la reconversión a la que se apuntó en la década de los noventa, se orientó defensivamente y se concentró en la modernización organizacional de las empresas, es decir racionalización para la reducción de costos y aumento de la productividad. Con lo anterior se dificultó avanzar hacia una etapa de desarrollo tecnológico en búsqueda de una fase de generación o de innovación. En Colombia, según lo expuesto en el documento de la Cámara de Comercio de Bogotá, la tecnología y la innovación no desempeñan un papel estratégico, sino funcional y de soporte a las estrategias competitivas y la modernización de las empresas. La gestión de la tecnología es de carácter informal, la innovación es apenas reactiva y episódica, y el grado de desarrollo de las capacidades tecnológicas en como máximo de nivel medio. De allí se desprende que los nuevos desafíos son muy grandes en el campo de la innovación y competitividad de cara a los escenarios planteados por los acuerdos comerciales en curso: Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, el CAN, el Mercosur, dadas las capacidades tecnológicas actuales. Factor este último que es fundamental desarrollar para enfrentar las empresas y aparatos productivos más exitosos de los países desarrollados e incluso de las economías en desarrollo, y así defender los mercados internos del embate de productos extranjeros ahora favorecidos. Según lo recomienda el documento, se ha de generar una competitividad sostenible mediante el desarrollo y consolidación de las capacidades tecnológicas, que partan de la potencialidad de nuestros recursos naturales como fuente histórica de desarrollo, añadiendo valor agregado a partir de la aplicación de nuevo conocimiento. Por consiguiente el panorama más claro es diferenciar la producción desde núcleos empresariales (clusters o cadenas productivas) o desde las empresas individuales, procurando no competir bajo el concepto de maquila en tanto que no es viable frente a regiones como Asia o África; así como tampoco son viables las economías de escala, excepto para un par de países de la región. En este contexto, y para aprovechar las posibles oportunidades derivadas de los acuerdos, la diferenciación surge como alternativa para las empresas con mayores capacidades competitivas y en proceso de internacionalización. Paralelamente se debe continuar defendiendo los mercados internos, mediante grandes esfuerzos para desarrollar capacidades tecnológicas y no sólo procesos

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adaptativos o de copia. En síntesis, la supervivencia y éxito competitivo de los sectores, cadenas, clusters o empresas dependerá de sus capacidades de desarrollo tecnológico endógeno. Finalmente como lo afirma el documento de la Cámara de Comercio, en el caso de Bogotá y Cundinamarca el desafío tecnológico para su sector industrial es doble. Para enfrentar con éxito los retos de su internacionalización se debe: i) superar la desventaja relativa de su localización “aislada” y el escaso desarrollo de la infraestructura que eleva los tiempos y costos de transporte (vial, férreo y marítimo), por lo cual está obligado a exportar productos de alto valor agregado y con alto contenido de conocimiento incorporado; ii) superar el retraso en materia de innovación frente a la industria nacional. 2. 2. PERSPECTIVA REGIONAL Siendo consecuente con la apuesta de ordenamiento territorial delineada en el Diagnóstico de Ciudad elaborado para revisar el POT, en donde se afirma que una de las grandes enseñanzas del ordenamiento territorial de Bogotá aprendidas desde su primera formulación, es el hecho que la ciudad no funciona como una unidad independiente y aislada de su entorno regional, resulta acertado reconocer esta interdependencia. Si bien es cierto que se ha avanzado en conversaciones al más alto nivel departamental y distrital, en términos concretos son pocos los logros reales articulados para conectar la ciudad a la región, razón por la cual es urgente i) incorporar el tema regional al discurso de planeación en la ciudad y ii) consolidar así las competencias territoriales que puedan orientar un modelo de ordenamiento diferente al actual en los aspectos concernientes al ámbito industrial. Tareas impostergables máxime cuando día a día se observa cómo algunos de los municipios vecinos41

han desarrollado un modelo de ciudad dispersa caracterizado por procesos de sub-urbanización; entendida como aquella urbanización de baja densidad y alto consumo de suelo, localizada preferiblemente sobre suelo rural y sub-urbano, mientras que el Distrito lucha por consolidar un modelo de ciudad compacta, densificada y continua.

41 Aquellos definidos en el Decreto Distrital 190 de 2004 y con los cuales trazó como objetivo la construcción compartida de la región Bogotá – Cundinamarca incorporando la “idea” de región mediante una estructura regional basada en tres anillos y un área de influencia inmediata conformada por los 6 municipios denominados de “borde urbano” (La Calera , Chía, Cota, Funza, Mosquera y Soacha.), junto con los 26 municipios que conforman el primer anillo de influencia (Chía, Cajicá, Cota, Cogua, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tocancipá, Tabio, Tenjo, Zipaquirá, Funza, Madrid, Mosquera, Facatativá , Subachoque, El Rosal, Bojacá, Zipacón, Soacha, Sibaté, Fusagasuga, Silvania, Granada y La Calera e incluso Cáqueza) con los que se tienen mayores relaciones en temas de ordenamiento territorial. Siendo 4 municipios, los polos de desarrollo principales (Facatativá, Zipaquirá,Cáqueza y Fusagasuga)

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Fenómeno que ha venido consolidándose como resultado de las políticas tributarias y estrategias de algunos municipios colindantes a Bogotá, en su afán por cautivar industria y bodegas, además de población de estratos medios y altos. Esta circunstancia la describe el Diagnóstico del POT (2010), cuando apunta que en Bogotá entre 1980 y 2005 los nuevos proyectos industriales ocuparon un área de 500 hectáreas, en el primer semestre de 2008 en la Sabana se construyeron nueve proyectos industriales con un área de 302 hectáreas. El documento mencionado afirma que esta presión por urbanizar suelos de la Sabana para usos industriales tiene origen en varios factores, como por ejemplo las restricciones de tipo ambiental y normativo existentes en la ciudad de Bogotá, que en teoría, dificultan la localización de industria dentro de su área urbana. Estamos de acuerdo con las anotaciones de Planeación Distrital, cuando se desmienten estas afirmaciones al verificar que la población de Bogotá representa un excelente mercado para la producción de dicha industria y además es en esta ciudad en donde se encuentra la infraestructura necesaria para hacer posible, hasta el momento, la exportación. Vale la pena sin embargo, acoger la sugerencia referida al hecho que la industria se enfrenta al hecho de que se dificulta su permanencia en Bogotá por varios factores y es necesario buscar alternativas cercanas en donde se cumpla la condición de que su distancia económica a la capital no sea ser excesiva. Algunos municipios cercanos a Bogotá han pretendido capitalizar este factor de cercanía y para tal fin han generado políticas tributarias que buscan atraer la localización de usos industriales. Es así como siguiendo el Diagnóstico, nos encontramos que comparando el impuesto de industria y comercio en Bogotá y diez municipios de Cundinamarca, se encuentra que todos los municipios presentan menores cargas fiscales que la Capital, lo que si bien redunda en la llegada de usos industriales a dichos municipios, incentiva la competencia territorial y la desarticulación entre Bogotá y la región42

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En consecuencia, esta concentración económica propiciada por la llegada de nuevos usos industriales a un municipio se da a costa de la integración regional y aún a costa de la competitividad misma de los municipios que reducen de forma indiscriminada sus cargas fiscales, acarreando mayores presiones sobre las infraestructuras existentes (viales, de servicios públicos, etc.), las cuales, a largo

42 Un ejemplo de este tipo de políticas, según lo presenta el Diagnóstico del POT, es el hecho de que, como resultado de las políticas fiscales y exenciones tributarias adoptadas por el municipio, se genere una alta concentración de activos y empleo, como ocurrió en Cota, donde para 2008 éste era el municipio de la provincia de Sabana Centro que más sociedades de gran tamaño albergaba.

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plazo, si no están respaldadas por recursos financieros suficientes resultarán en déficits para el municipio y para la región. Para concluir, es posible señalar en concordancia con el Diagnóstico del POT, que estas diferencias en las cargas tributarias entre los municipios de la región y Bogotá profundizan aún más la competencia, el desequilibrio territorial y la segregación entre viviendas de diferentes estratos, en la medida en que se consolidan “polos” en la región con áreas especializadas en vivienda de estratos altos y otras en vivienda de estratos bajos. Hecho que puede generar como consecuencia, además de la duplicidad de esfuerzos financieros y de búsqueda de suelo, que los proyectos no desarrollados de forma conjunta o coordinada con usos complementarios necesarios para el desarrollo de la actividad residencial el fomento en términos sociológicos del fenómeno de la exclusión, y en términos urbanos una mayor presión sobre los pocos equipamientos existentes en Bogotá, incrementando a su vez los flujos de transporte de tipo pendular no asociados al empleo llevando al límite la capacidad de la infraestructura existente. 2. 3. PATRONES DE LOCALIZACIÓN DE LA INDUSTRIA Al observar los planos de ubicación general disponibles para consulta que contienen los predios con usos industriales en la ciudad, se distinguen claramente varias zonas industriales. En términos generales, los usos Industriales se enmarcan en las zonas industriales que definió el POT; en primer lugar, una gran zona industrial que se localiza en el centro de la ciudad, entre las avenidas Ciudad de Quito y avenida Boyacá; se observa también, otra zona industrial importante que es la que se conforma al oriente del aeropuerto Eldorado y la ubicada en la Zona Franca al suroccidente del aeropuerto. Así mismo, se distingue otro gran sector industrial, en las afueras del sur-occidente de la ciudad sobre la Autopista del Sur, y otra zona que se ubica al sur de la ciudad en la localidad de Usme, sobre la Avenida Boyacá que conecta a la ciudad con el Llano. Igualmente se diferencian otras zonas industriales en relación con la región, sobre la autopista Medellín, la autopista del Norte y la avenida Ciudad de Cali. Sin embargo como anota Oviedo43

43 Yolanda Oviedo Rojas. Apoyo a la SDP en la caracterización del desarrollo urbanístico ilegal en sus usos industrial, comercial y de servicios, como insumo para la revisión del POT del Distrito Capital. Secretaría Distrital de Planeación. Contrato de Consultoría 348 de 2008.

, se observa el crecimiento industrial “informal” sobre algunas zonas que se localizan en el eje de la Avenida Boyacá, como es el

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caso de la UPZ Carvajal, que se ubica en la zona intermedia de tres centralidades Salitre/Zona Industrial, Américas y Delicias/Ensueño, y de seguir creciendo puede llegar a conformar una zona lineal, por el eje de la Avenida Boyacá y/o de la Av. 68, lo cual requerirá intervenciones especiales para poder armonizar los usos residenciales y garantizar fluidez en la movilidad por las vías arterias. Otras dos zonas que se están empezando a delinear, es una que se ubica sobre la Avenida Ciudad de Cali al occidente en la zona intermedia entre la centralidad Corabastos y Bosa Central. Esta zona se debe revisar con el fin de prever posibles impactos en las zonas residenciales de proyectos de agrupaciones que se han venido consolidando en los últimos años en esta zona de la ciudad. La otra zona que se puede identificar está en la Floresta, entre la Avenida 68 y la Boyacá, en una zona próxima al humedal Juan Amarillo. Hay algunas zonas que están empezando a generar concentración de usos de industria de pequeños predios, en las áreas de actividad residencial con actividad económica en la vivienda, en las UPZ Las Ferias, Doce de Octubre, Boyacá Real y además en el Centro tradicional. Por otra parte conviene resaltar que las pequeñas y medianas empresas conforman algunas aglomeraciones económicas complementarias dispersas en el territorio. Estas microempresas no pueden ser rastreadas fácilmente por las mediciones oficiales ni de por parte de la Cámara de Comercio, dado que algunas de ellas al establecerse en predios residenciales, y por tanto no son contabilizadas. Del escenario descrito, deriva un ámbito que no se puede dejar fuera del análisis y la compilación, y es el que se ocupa de los usos de comercio y servicios en relación con las Zonas Industriales, dado que desde los planteamientos urbanísticos y de desarrollo urbano, estos sectores de la economía están estrechamente vinculados tal y como se evidencia en términos físicos sobre las ciudades. Es así como el esquema general de la ciudad muestra una zona de concentración de usos comerciales en los alrededores de las Zonas Industriales, pero sobre todo en el sector central de la ciudad que ha sido denominada centro expandido que se conforma por cuatro centralidades: el Centro Histórico Internacional, Chapinero, 7 de Agosto / Calle 72 y Calle 100; las zonas que se encuentran entre estas cuatro centralidades, se han ido saturando de una gran cantidad de comercios, situación que podría llevar a concluir que se ha conformado una gran centralidad, entre las carreras 30 y 7 y las calles 1 y 100.

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En el resto de la ciudad, un gran número de usos comerciales se han localizado alrededor de las Centralidades, los cuales se han ido expandiendo por los principales corredores viales de las zonas y han invadido sectores residenciales aledaños. De esta revisión, se evidencia que la zona de los usos industriales es una y la de los usos comerciales y de servicios, es otra, es decir no se superponen. Los usos de comercio y servicios, generan mayor densidad de uso y se han extendido en la ciudad, en franjas paralelas al río y los ejes viales de la malla vial arterial. Estos usos tienen un tamaño mediano o pequeño en su gran mayoría, porque predomina el comercio de tipo puntual, según los destinos de uso definidos por Catastro, mientras que los tamaños de los predios de las zonas industriales son mayores, pero se encuentran más concentrados en la ciudad, en el eje de la Calle 26, en el sentido oriente occidente y tres zonas de uso industrial, en forma alargada una en el eje de la Autopista Sur, en el sur occidente de la ciudad, otra en Engativá y otra en Usme. Por tanto, entre las conclusiones del análisis presentado se puede deducir una lógica de localización de la industria con respecto a las vías que comunican a la ciudad con las regiones del norte, sur, occidente y oriente, en la medida que los usos de industria buscan condiciones de accesibilidad y conectividad con las principales vías que tienen relación con la región; en tanto que los usos de industria y comercio y servicios tienen más relación con la cercanía a las zonas de centralidad y las operaciones estratégicas en las que se concentran varias áreas de actividad y tipos de usos, que al igual que la industria, tienen una relación importante con las vías de la malla vial principal y la proximidad a las zonas centrales de la ciudad o ejes de transporte masivo. De igual manera es posible concluir como un hecho, la existencia en Bogotá de usos industriales, comerciales y de servicios, que existen al margen de la norma urbanística44

(entendida como una cualidad del uso, no legal, es decir que no está acorde a la ley o norma urbana, en nuestro caso el POT de la ciudad. Por tanto, el uso ilegal, se entiende como uso “prohibido” o uso “no permitido” en estas normas), los cuales en muchos casos generan una serie de impactos e incompatibilidades en relación con otros usos.

Bajo este esquema, otra conclusión importante para consolidar el modelo de ciudad concebido a través del Plan de Ordenamiento Territorial, es la necesidad de reorganizar el territorio de la gran zona industrial localizada en el centro de la ciudad, con el objeto de mitigar los impactos que la industria causa a la ciudad, como es la contaminación, el alto trafico por el ingreso, salida y movilidad de camiones al interior de la ciudad y la invasión del uso en zonas residenciales que

44 Op. Cit. Yolanda Oviedo Rojas. 2008.

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se ubican en su entorno y a lo largo de las vías regionales, situación que se puede advertir con claridad en los plano anexos. 2. 4. CRITERIOS AMBIENTALES Y DE SOSTENIBILIDAD En este punto los criterios ambientales y de sostenibilidad reclaman su preponderancia, por tanto, este documento45

dedica este aparte diferenciado a la exposición acerca del manejo sostenible de la industria.

Recapitulando, notamos que la mayor parte de la industria se ubica en el centro-occidente de la ciudad, por lo cual la contaminación hídrica de origen industrial se concentra sobre las cuencas bajas del Fucha y del Tunjuelo. Aunque localmente las concentraciones industriales inciden en la calidad del aire, en Bogotá este problema está más asociado a los grandes ejes viales, los corredores de transporte pesado y la concentración de la movilidad en el corredor central. En la cuenca media del río Tunjuelo, la más contaminada de todas, la composición de la industria refleja bien las características del fenómeno. Estas concentraciones industriales en Bogotá, como en otros puntos de la Sabana, suelen reunir, por ventajas de aglomeración, industrias de tamaños y ramos diversos, con distinto acceso a tecnología, con diversos grados y modos de informalidad: la localización no corresponde a la norma, la actividad real no corresponde a la declarada, el origen y el tipo de los insumos no corresponde, las condiciones de operación no cumplen, la edificación no reúne las condiciones, cualquier mezcla de las anteriores, etc. El carácter semi -nómada de muchas industrias con baja vinculación al predio hace aún más difícil el control: rápidamente mudan de domicilio y razón social, saltando de una bodega a otra o, aún peor, de una vivienda a otra. Una fracción de la industria así “asentada” corresponde a acumulaciones históricas de actividades que se supondrían ya extintas o que actualmente no son rentables o competitivas a la escala y con la tecnología que ostentan, manteniéndose en un mercado marginal y/o informal (por ejemplo, muchas de las curtiembres de San Benito, que emplean, aún, tecnología característica de la edad media). Adicionalmente, no existe prácticamente control alguno sobre las mezclas: en terrenos contiguos o en el mismo edificio pueden coexistir fuentes de ignición con materiales volátiles, agentes corrosivos con explosivos, tóxicos con alimentos, etc., además de todas las mezclas con residencial, comercio y servicios. Si se añade que no existe separación de flujos: circuitos viales industriales, horarios para movilización de sustancias peligrosas, áreas de des carga fuera de la vía 45 Elaborado a partir de las conclusiones consignadas en el Expediente Distrital y en el Documento de Diagnóstico para el POT de Bogotá. 2010

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pública, zonas de manejo de sustancias peligrosas, alcantarillado industrial separado, se llega a la conclusión de que la baja ocurrencia de emergencias industriales es una gentileza de las probabilidades o una prueba patente de la intervención divina. Frente a la complejidad del fenómeno, el POT ha mostrado un enfoque poco integral, concentrado en la restricción o, incluso, la relocalización de la industria, atendiendo solo a los riesgos e impactos y no a la modulación del desarrollo industrial o al fomento de la reconversión de la industria. Tampoco se desarrollan instrumentos que ayuden a resolver las mezclas, favoreciendo, por ejemplo los cambios de uso en el interior y la periferia de las concentraciones industriales hacia aquellos más complementarios y más compatibles con los horarios, la movilidad y los efectos de la industria. Los Parques Industriales Eco eficientes, que fueron la principal apuesta del POT respecto al ordenamiento de la industria, fueron concertados y desarrollados con varios gremios en subsectores específicos como galvanizados e impresores, lo que demuestra una concentración estratégica en generadores claves de vertimientos altamente contaminantes. La estrategia, unida a la ventanilla Acercar, que promovía la asistencia y el crédito blando para la reconversión y la formalización de las pequeñas y medianas industrias, así como la cooperación distrital – gremial (Cámara de Comercio, Andi, Cecodes, entre otros) dieron por mucho tiempo a Bogotá el liderazgo en la gestión ambiental de la industria. Sin embargo, hace mucho tiempo que estos programas e instrumentos han decaído. En la tendencia del último lustro hacia la expulsión de la industria, sobre todo la pesada, a los municipios vecinos en la Sabana, inciden no solo los temas fiscales, de movilidad y de valor del suelo sino, también, las presiones sociales y el hecho de que los controles de salud, seguridad y ambiente son más fuertes dentro del distrito. Puede afirmase que Bogotá ofrece un cuadro general de señales en el sentido de desestimular la permanencia y la localización de nueva industria en su suelo urbano y de expansión, frente a una competencia fuerte de los municipios de la Sabana por generar incentivos y atraer la localización industrial. El resultado no buscado es que la nueva industria se localiza fuera de Bogotá, atraída por los incentivos ofrecidos por los municipios vecinos, desde donde pueden aún acceder a los mercados y la infraestructura de Bogotá. Entre tanto, la industria obsoleta se acumula en la ciudad y la “semi-nómada” salta a la Sabana donde medra en un ambiente institucional más débil. Así, algunas de las nuevas conurbaciones de la Sabana se están desarrollando en torno a concentraciones caóticas de industria mal desarrollada, muchas veces superpuesta a la estructura

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ecológica principal, como sucede con los humedales de Gualí y Tres Esquinas en Mosquera y Funza. Una política más coherente y mejor coordinada a nivel región habría permitido mantener la industria donde podía ser controlada, en lugar de dispersar sus impactos a través de la Sabana. Aún con esta fuerte mutación económica hacia comercio y servicios, la industria continúa y continuará siendo un sector importante en términos de economía y ordenamiento territorial de Bogotá. (…) El impulso económico del mercado y las facilidades logísticas de Bogotá, sumado al agotamiento del suelo urbanizable, las dificultades de movilidad interna y el endurecimiento de las normas de uso, seguridad, salubridad y ambiente, han presionado tanto la nueva localización como la relocalización de las actividades de mayor impacto ambiental y urbanístico de Bogotá hacia los municipios vecinos. La debilidad de los marcos institucionales y de los mismos planes de ordenamiento en los municipios de la Sabana ha abierto una ventana de oportunidad para la localización inadecuada y en mezclas inconvenientes de muchas de estas actividades en la periferia municipal del distrito capital. A ello el POT intentó responder reglamentando la localización y con propuestas como los parques mineros y los parques industriales ecoeficientes. Sin embargo, al día de hoy, la falta de gestión de instrumentos tales como los planes de implantación y regularización, los parques industriales y los parques mineros, deja al final de cuentas solo dificultades y señales negativas hacia los inversionistas, con lo cual dichas actividades aumentan su taza de desplazamiento hacia la Sabana. En términos de sostenibilidad, esto implica principalmente, como ya vimos, que aquellas actividades cuyo manejo ambiental es más complejo tienden a salir de la jurisdicción del Distrito, donde podrían haberse controlado y gestionado mejor, y pasan a áreas de mayor permisividad. 2. 5. IMPACTO DE LAS ZONAS INDUSTRIALES PROHIBIDAS Al analizar a escala de ciudad, la definición del área de actividad industrial en el POT46

46 Artículo 352 Decreto “Es aquella en la que se permite la localización de establecimientos dedicados a la producción, elaboración, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, reparación transformación, tratamiento, y manipulación de materias primas, para producir bienes o productos materiales”.

, se puede deducir que el tipo de establecimientos a implantar son muy condescendientes toda vez que no existe una clasificación de estos usos

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industriales por tipo ni por escala, que permita establecer las normas para su implantación. Hecho que se comprueba47

en el mismo parágrafo 1 del artículo 352 del POT, en el cual se determinó que en un plazo máximo de un año a partir de la vigencia del mismo, es decir hace seis años, se debía determinar la clasificación de los usos industriales, considerando aspectos ambientales, de salubridad y urbanísticos, por parte del DAMA (hoy Secretaria del Medio Ambiente), de la Secretaría Distrital de Salud y del DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación.

Trabajo que hasta el día de hoy ha superado la agenda de las entidades distritales involucradas, razón por la cual se recomienda establecer la clasificación especifica y designar cuales son los usos industriales que pueden ser compatibles con los demás y las condiciones para su implantación mediante la diligente y pronta expedición del proyecto de Decreto de Zonas Industriales48.

Al analizar el impacto de los usos industriales a una escala intermedia, podemos constatar con Oviedo que estos usos afectan principalmente a dos áreas de actividad; el área residencial y el área de actividad Central. Sobre el área de actividad residencial, porque i) cambia la vocación de las zonas en los que se implantan, ii) desplaza el uso principal residencial, iii) genera deterioro urbano y desapropiación ciudadana y además en horas en los que estos usos no funcionan, iv) generan zonas inseguras y poco transitadas de la ciudad. Todos los extremos son exagerados, dice Yolanda Oviedo, “nadie quiere una ciudad llena de barrios dormitorio, en los que sus residentes solo van a dormir en las noches, pero tampoco queremos una ciudad en la que en todos los barrios haya una mezcla de usos que haga que se pierda la identidad, la historia, la calidad urbanística de ciertas zonas.” Por lo tanto es fundamental prestar atención al impacto de los usos industriales en i) zonas residenciales de área de actividad residencial y urbana integral, ii) en los núcleos dotacionales – equipamientos colectivos, por ser en estas zonas, en las que se encuentra mayor cantidad de predios con usos ilegal, pero también mayores impactos que generan cambios significativos en las estructuras urbanas en el corto plazo, iii) en las zonas de comercio y servicios- zona de servicios empresariales, por cuanto los usos industriales tienden a “camuflarse” bajo otras actividades productivas, y iv) en zonas de área de actividad central y patrimonial, es decir en las zonas de los núcleos fundacionales y en el centro tradicional, en

47 En la ciudad se han asignado usos industriales incluso en áreas de actividad que permiten la libre combinación de estos usos con los residenciales y los de comercio y servicios 48 Existe un borrador de documento correspondiente al Proyecto de Decreto de Zonas Industriales en estudio próximo a expedirse por parte de la administración distrital y el cual puede ser consultado en los Anexos.

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donde existen elementos de valor patrimonial y arquitectónico en riesgo de pérdida de valor, producto de los cambios de tendencias en los usos que los llevan a modificar de manera parcial o total sus edificaciones. En razón a lo anterior, dicen los expertos, es preciso que en la revisión del POT, se redefina el artículo 341 del Decreto Distrital 190 de 2004, que establece la definición de los usos del área de actividad residencial, específicamente, en relación al porcentaje del 30% de área de uso de comercio y servicios, en la zona residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios y del área de comercio y servicios e industrial en la zona residencial con actividad económica en la vivienda, con respecto al área bruta del sector normativo en el que se localicen. En igual medida han de sopesarse y mitigarse los impactos que por presión urbana de los usos industriales y usos complementarios a la industria han desplazado incluso zonas de comercio y servicios y equipamientos de escala vecinal y zonal, con el aumento de un importante tránsito de vehículos, contaminación por emisiones de gases tóxicos, ruido, disminución de la calidad ambiental, circulación de muchas personas y vehículos, en franco deterioro de la calidad de vida de los habitantes. Determinar el estado de “legalidad”49

de la actuación y acción urbanística en la materialización de estos usos en los predios de la ciudad, no es un proceso sencillo, lo entendemos; máxime cuando es necesario el concurso de las alcaldías locales, con sus conocidas dificultades, las encargadas de controlar la ilegalidad que se manifiesta en los inmuebles construidos y en los usos que desarrollan.

Por tanto, no es suficiente con revisar las zonas de uso del POT en la escala de ciudad, puesto que éstas se precisan en las normas de niveles de menor jerarquía, como los planes de ordenamiento zonal, los planes parciales, las unidades de planeamiento zonal, los planes de implantación y los planes de regularización y manejo, etc.; es necesario dotar de herramientas fuertes (ojalá unos feroces dientes) a las instancias competentes en el control de la actividad urbanística de la ciudad. 2. 6. EL COMPORTAMIENTO DE LA INDUSTRIA DESDE LA ECONOMÍA URBANA Sin ser especialistas en la materia, pero con el ánimo de mostrar un panorama completo para caracterizar la industria en Bogotá, procedemos a compilar datos

49 Se entiende el término legal, como aquella condición que garantiza que la existencia de un uso en un predio determinado cumple con las normas urbanísticas y arquitectónicas determinadas que la ciudad ha definido en su POT y en los demás instrumento de planeamientos derivados del mismo.

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relevantes50

del contexto económico que redundarán en la comprensión del desarrollo urbano de la ciudad, y poder plantear al final de este capítulo conclusiones útiles para enlazar con la Operación Anillo de Innovación.

La productividad de sector industrial desde el año 2001 al 2007 presenta estabilidad en la participación dentro del PIB total de la ciudad. Según cifras del Departamento Nacional de Estadísticas DANE, la participación de la industria manufacturera y del comercio aumentó con la misma tendencia. Si bien, los anteriores datos no muestran los años de 2008 y 2009 en los cuales las dinámicas productivas disminuyeron, en general, la industria presentó una tendencia positiva en producción y ventas hasta 2008. Desde el primer trimestre de 2008 se presentaron tasas de crecimiento negativas en la producción y en las ventas, sufriendo un grave impacto en subsectores industriales tales como: fabricación de vehículos automotores y autopartes, fabricación de maquinaria y equipo, confitería, café y otros productos alimenticios, curtido y preparado de cueros, fabricación de calzado y artículos de viaje, principalmente. Se destaca según la Cámara de Comercio de Bogotá, la disminución de cuotas para la exportación de vehículos y autopartes, que constituye un 2% de las exportaciones industriales a Venezuela, esto, como resultado de algunas medidas políticas, ha afectado seriamente la industria bogotana. De otra parte, analizando el comportamiento de los predios urbanos destinados al desarrollo de actividades industriales se evidencia una reducción de 50,87% en el número de predios, para el periodo 2004 – 2009, lo que representa un área de 406 hectáreas. Esta disminución se explica por: *Reclasificación del 20,69% de los predios que no presentaban actividad industrial, a lo que se suma la introducción de 11 nuevas categorías en la base catastral, con las que se reclasificaron alrededor de 1.531 predios. *Cambio de destino de cerca del 28,44% de los predios registrados en 2004 con destino industrial. De los predios que mutaron, el 56% pasó a actividades calificadas como comercio puntual, el 19% pasó a comercio en eje comercial y otro 15% a dotacional privado. El restante 10% se distribuye entre residencia, dotacional privado, vías y otros. En resumen, el mayor porcentaje de predios calificados con destino industrial cambiaron a presentar actividad comercial.

50 Síntesis realizada a partir de los datos contenidos en el Diagnóstico del Plan de Ordenamiento Territorial. Expediente Urbano. 2010.

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La tendencia en área licenciada para la construcción de industria refuerza la idea de reducción de la misma en la ciudad, por cuanto el área licenciada para este uso ha disminuido paulatinamente entre 2004 y el tercer trimestre de 2009, pasando de 38,2% en 2004, a 19,5% en 2005, 13,7% en 2006, 3,8% en 2007, -12,7% en 2008 y a octubre de 2009 una tasa de crecimiento acumulada de -43%. De otra parte, sostiene este Diagnóstico (2010) que la industria para el año 2004, mostraba una fuerte concentración en la localidad de Puente Aranda mientras que en el resto de la ciudad presentaba un patrón espacial de disperso. Para el año 2010, la industria continuó con el mismo patrón de concentración; sin embargo, éste es menos intenso tanto en Puente Aranda como en el resto de la ciudad. Se puede afirmar que los patrones dispersos han tendido a desaparecer mientras que la industria que continúa en la ciudad mantiene su ubicación en barrios tradicionalmente industriales como Puente Aranda, y otras pequeñas densidades industriales se localizaron en los ejes viales que hemos descrito, la Autopista Norte, la Calle 80, NQS, Calle13, Las Américas y Autopista Sur. La industria en Bogotá ha disminuido frente a otras actividades como el comercio y servicios. Esta disminución relativa, es observable en el número de predios, el área destinada para el uso industria y aquella licenciada para su construcción. Así mismo, esta situación está fuertemente ligada a la caída de un 2% en las exportaciones del sector, que se refleja en una reducción del recaudo del impuesto ICA, que tuvo una disminución de 0,9% entre en 2008 – 2009 del recaudo proveniente de industrias. De los datos compilados podemos colegir que el comportamiento entre el uso industrial presenta una disminución importante en el número de predios, el área total destinada a este uso y el valor del metro cuadrado asociado, contrasta con el comportamiento del uso comercial, que presenta un aumento importante en las mismas variables. Se puede plantear entonces, que existe una clara tendencia en la ciudad hacia la tercerización de la actividad económica – comercio y servicios - lo que llama a una revisión de la estrategia territorial en relación con la productividad, la demanda y oferta laboral, las demandas de suelo y la movilidad. En conclusión, esta configuración del suelo y distribución según usos y destinos económicos se refleja en el recaudo de impuestos de la ciudad. Los cambios porcentuales en el recaudo del ICA hacen que cambie la proporción relativa entre los sectores contribuyentes, lo cual implica repensar la estrategia desde el territorio, de la misma forma que se debe reconsiderar el papel de las centralidades como polos de consolidación de las actividades comerciales en la ciudad.

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2. 7. ANTECEDENTES DE LA REGULACIÓN INDUSTRIAL Complementando los aspectos hasta ahora esbozados, es momento de efectuar en este punto una relación y análisis de las normas que han regulado el tema urbano asociado a la industria de Bogotá en los últimos 40 años51

. Hecho que nos lleva a comentar de manera crítica que ésta normativa se ha caracterizado por ir a la zaga de los eventos reales del fenómeno urbano, de igual forma como acontece en general con el resto de nuestro acervo normativo.

Sin embargo no podemos continuar con la caracterización de la industria en Bogotá, obviando este tema fundamental. Con este propósito se relaciona a continuación el conjunto de normas que han pretendido, con éxito variable, el control de esta temática en la ciudad. Se inicia el recuento con el Decreto Distrital 1119 de 1968, norma general de zonificación en ese período, y continuando con el Decreto Distrital 159 de1974, para terminar con el estudio de normas más recientes como los Acuerdos 7 de 1979 y 6 de 1990. Este último, que alcanzó alto desarrollo con normas específicas y planos detallados de la zona en estudio, expresados en los Decretos Distritales 735, 736 y 737 de 1993 y el Decreto Distrital 012 de 1994, norma específica reglamentaria de la Industria. 2.7.1. NORMAS ENTRE LOS AÑOS 1968 Y 1974 Decreto Distrital 1119 de 1968: Este mandato zonifica la ciudad definiendo áreas especializadas consistentes en una zona central limitada reglamentada con altas densidades, variedad de usos y las mayores alturas de ciudad, la cual es desarrollada por el Decreto Distrital 678 de 1968 “por el cual se dictan normas urbanísticas para las nuevas construcciones de edificaciones en la Zona Central de la ciudad y se modifica el Decreto 185 de 5 de abril de 1968”. Este decreto es importante para la ciudad pues buscaba revitalizar el corazón de la ciudad, frenando aquellas áreas en evidente proceso de deterioro. Esta disposición reconocía la estrecha relación entre la zona de producción –zona industrial- y la Zona Central de la ciudad y sus respectivos roles en términos de desarrollo. Alrededor de esta Zona Central la ciudad se dividía en tres zonas básicamente residenciales denominadas: Urbanizables en Densidad Baja EDB (asimilables a estrato alto) ubicada hacia el sector norte; Urbanizables en Densidad Media UDM (asimilables a estrato medio) hacia la parte occidental y Urbanizables en Densidad Alta UDA (asimilables a estrato bajo) hacia el Sur. Mediante esta zonificación y

51 Periodización consecuente con los avances industriales expuestos en el Capítulo I durante la década de los años 70 como referente de la industrialización, así como al acápite dedicado a los primeros planes y proyectos distritales como instrumentos de desarrollo urbano.

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sus normas referidas al tamaño de lotes, se “institucionalizó” una estratificación y diferencia social todavía evidente sobre el territorio. Este decreto de zonificación de la ciudad constituye una de las normas que más avanzó en la definición normativa física - arquitectónica del aspecto industrial, en la medida que efectuó una clasificación de las industrias de acuerdo con su grado de nocividad teniendo en cuenta doce factores; las cuales se distribuyen en tres grupos generales (peligrosas, insalubres e incómodas), y a su vez dentro de estos tres grupos se especifican las siguientes clases: Restrictiva (clases 1, 2 y 3), Industria General (clases 4 y 5), Industrias compatibles (clase 6), Industrias complementarias (clase 7). Llama la atención que el estrato alto UDB ha sido rodeado por zonas verdes, las zonas UDM y comercio y los usos industriales parecieran mantenerse a buena distancia de esta zona UDB. El estrato medio está ligeramente protegido por la zonificación, pues se rodea de zonas UDB, zonas verdes y comercio, excepto al sur de la zona que colinda con industrias incómodas pero no insalubres de tipo 4 y 5. Al sector aledaño a zonas UDA (equivalente a estrato bajo) localizado hacia el sur y occidente de la ciudad se le disponen unas zonas industriales de un área casi de igual tamaño de la conocida zona de Puente Aranda. En la vecindad de este sector UDA se encuentra industria de tipo restrictiva 1 (muy peligrosa) e Industria restrictiva tipo 3 (insalubre). Por último, se presenta un tratamiento urbanístico novedoso en este Decreto: la denominada industria “Jardín”, definida como “aquella que por sus condiciones de vecindad al Aeropuerto Internacional El Dorado, debe reunir características especiales de estética y no producir incomodidades”. Zona cuyo destino final ha presentado cambios en su vocación, pues su destinación actual es de oficinas, especialmente sobre los frentes de la Avenida El Dorado. 2.7.2. NORMAS ENTRE LOS AÑOS 1974 Y 1979 Decreto Distrital 159 de 1974: Esta norma subrogó al Decreto Distrital 1119 de 1968 en algunos temas. En ella se definieron las industrias compatibles, nocivas y restrictivas que hacen parte del Título III artículo 12 literal c) - Zonas Industriales: 1. clasificación 2. Localización 3. Usos, al tiempo que se delimitó su ubicación sobre el plano que hace parte integral del Decreto. A pesar de que en su artículo 12 ordinal c), numeral 3 Usos, se preveía que “de conformidad con las disposiciones contenidas en este acuerdo, el Alcalde Mayor

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reglamentará el uso de las áreas destinadas a esta actividad en cada zona”, su reglamentación nunca fue efectuada. Sin embargo, la importancia de este Decreto radica en que permitió la introducción de la política nacional de desarrollo en el gobierno de Misael pastrana Borrero, planteada por Lauchlin Currie, expresada en Ciudades Dentro de la Ciudad, plan que refleja los postulados de la Fase II. 2.7.3. NORMAS ENTRE LOS AÑOS 1979 Y 1990 Acuerdo Distrital 7 de 1979: La temática industrial es reglamentada particularmente a través del Capítulo II Subtítulo II, en el artículo 25, referido a las Áreas de Actividad Especializada y en el artículo 26, se encarga de tratar las Zonas Industriales. En efecto, el artículo 41 aborda la cuestión acerca de la Industria Extractiva e Industria Transformadora y el artículo 42 se ocupa de la Industria a Transformadora Grupo 1: de bajo impacto ambiental y urbanístico, el Grupo 2: de bajo impacto ambiental pero con restricciones de localización debido a su magnitud y alto impacto urbanístico, y en último lugar, el Grupo 3: alto impacto ambiental, magnitud considerable y alto impacto urbanístico. ES decir, la industria se clasifica en Tipo A: Industria Extractiva y tipo B: Industria Transformadora. Ésta última se dividía en tres clases de acuerdo al impacto ambiental y urbanístico, a excepción de las normas que reglamentan áreas de la ciudad en las que es permitido el uso industrial como uso complementario o compatible. De otro lado, los artículos 43, 44 y 45 de este Acuerdo están relacionados con reglamentaciones del tema industrial, en tanto que el artículo 99 desarrolla la ubicación de la industria en las zonas de actividad múltiple. Igualmente las Zonas Industriales son objeto de definición respecto a usos en el Capítulo IV subcapítulo I, en los artículos 110, 111 y 112, mientras que el artículo 113 se pronuncia sobre el terminal petrolero de Puente Aranda. Para rematar, en el Subtítulo III se hace referencia a la Industria Extractiva de las zonas industriales reglamentadas en los artículos 172 a 175. De este Acuerdo hacen parte integral las planchas 1: 10.000 que reglamentan la zona de Puente Aranda en sus planos 18 y 19. Esta norma buscaba promover y facilitar la descentralización de las actividades económicas, en especial del empleo. Por esto adopta un desplazamiento de la actividad múltiple central a lo largo de corredores lineales que se estructuraban

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sobre ejes viales lentos y remataban sobre los Multicentros. Corredores complementados por ejes de tráfico rápido en los cuales se controlaba el comercio. Por último, vale la pena mencionar que el uso industrial durante el periodo de vigencia de esta norma, no tuvo la reglamentación específica que ordenaba el artículo 43: “Facúltase al Alcalde Mayor de Bogotá para que previo estudio del DAPD y aprobación de la Junta de Planeación, determine los establecimientos industriales que comprende cada uno de los grupos fijados en el artículo anterior”. 2.7.4. NORMAS ENTRE LOS AÑOS 1990 Y 2000 Acuerdo Distrital 6 de 1990 y sus Decretos Reglamentarios: En razón a los tratamientos urbanísticos planteados en este Acuerdo, la temática industrial se define en relación con las áreas de actividad especializada en los artículos 328 a 332, en tanto que los artículos 339, 340 y 341 tratan propiamente sobre Zonas Industriales de las Áreas Urbanas, los Usos Permitidos en la zonas industriales y el tratamiento para el manejo diferenciado de los usos y estructuras en las zonas industriales, respectivamente. El Capítulo VI del Título Cuarto define en su artículo 304 los Usos Industriales para posteriormente, en el artículo 305, dividir a las industrias según su actividad predominante en Extractivas o Transformadoras. A su turno, el artículo 307 especifica a las Transformadoras en industrias destinadas a la transformación, elaboración, ensamblaje y manufactura de productos, procediendo a clasificarlas en tres clases: Clase I: Cuando son compatibles con otros usos en razón a su bajo impacto ambiental y urbanístico. Se ubican en espacios que forman parte de edificaciones comerciales o de vivienda unifamiliar o en locales o bodegas independientes. Clase II: Industrias compatibles con otros usos dado su bajo impacto ambiental, pero con restricciones de localización debido a su magnitud y alto impacto urbanístico. Se ubican en bodegas o edificaciones especializadas dentro de zonas y complejos industriales. Clase III: Industrias que tienen restricciones de localización debido a su alto impacto ambiental, a su magnitud considerable y a su alto impacto urbanístico. Requieren para su funcionamiento, además de edificaciones especializadas, elementos para el control de la contaminación por ruido, vapores o efluentes líquidos, así como un espacio público con características especiales que permitan la accesibilidad de vehículos pesados y prevea franjas de control ambiental o de aislamiento apropiadas. Debido a su alto impacto, se trata de un uso compatible en las Zonas Industriales y prohibido en las demás áreas de actividades y zonas.

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Posteriormente en el Capítulo X, en el artículo 340 denominado “usos permitidos en las zonas industriales”, se determinan las Áreas de Actividad Especializada y las Zonas Industriales de la siguiente forma: Usos principales: CLASES I y II: Industria de Bajo y Mediano Impacto Usos complementarios: CLASES I y II: Comercio con Cobertura Local y Zonal Usos compatibles: Uso residencial y los Usos Comerciales e Institucionales complementarios del mismo CLASE III: Comercio de Cobertura Metropolitana CLASE III: Industrias de Alto Impacto CLASE III: Instituciones de Influencia Metropolitana Ahora bien, la especificidad y minucia en el abordaje del Uso y Tratamiento industrial recae sobre las normas reglamentarias de este Acuerdo, correspondientes a los Decretos 735 y 737 de 1993, los cuales incluyen en sus planchas a escala 1: 5.000, los planos 31 y 36 que zonifican y fijan tratamientos para la zona de Puente Aranda. Decreto Distrital 012 de 1994: Norma reglamentaria del Acuerdo Distrital 6 de 1990 “Por el cual se clasifica la actividad de la industria transformadora y se dictan disposiciones generales sobre las condiciones de funcionamiento de los establecimientos”. Los objetivos de esta norma son: a) Prevenir, controlar y mitigar los efectos ambientales de la actividad industrial; b) Recuperar las condiciones de idoneidad del espacio público y de viabilidad de las estructuras urbanísticas y arquitectónicas para el desempeño de dicha actividad; c) Fortalecer la actividad industrial en el territorio del Distrito Capital. El criterio de clasificación, expuesto en el artículo 6, atiende los Impactos Ambientales que generan las industrias y los cuales se determinan y caracterizan en tres (3) grados: 1º. Bajo Impacto Ambiental (BIA), cuando el volumen de efluentes, emisiones de aire, ruido y residuos descargados al medio ambiente no deterioran el entorno. 2º. Mediano Impacto Ambiental (MIA), si el volumen de efluentes, emisiones de aire, ruido y residuos descargados al medio ambiente deterioran medianamente el entorno. 3º. Alto Impacto Ambiental (AIA), si el volumen de efluentes, emisiones de aire, ruido y residuos descargados al medio ambiente deterioran altamente el área de influencia afectando la vida humana, animal o vegetal. Por su parte el artículo 7, trata sobre el Impacto Urbanístico, y del cual también se determinan y caracterizan tres (3) grados:

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1º. Bajo Impacto Urbanístico Ambiental (BIU), si se causan efectos de pequeña magnitud sobre la estructura urbana que no requieren tratamientos urbanos especiales. 2º. Mediano Impacto Urbanístico Ambiental (MIU), cuando se causan efectos de mediana magnitud sobre la estructura urbana que demandan una infraestructura vial adecuada para resolver los problemas de tráfico vehicular y propician usos conexos de impacto zonal o metropolitano. 3º. Alto Impacto Urbanístico (AIU), si se causan efectos de gran magnitud sobre la estructura urbana que demandan una infraestructura vial de mayores especificaciones para resolver los problemas de tráfico vehicular y tienen restricciones para su ubicación. En consecuencia, el artículo 8 clasifica en 6 clases las Industrias, de acuerdo con los artículos citados: CLASE I. TIPO A: Generan Bajo Impacto Ambiental (BIA) y Bajo Impacto Urbanístico (BIU) CLASE I. TIPO B: Generan Bajo Impacto Ambiental (BIA) y Mediano Impacto Urbanístico (MIU) CLASE II. TIPO A: Generan Bajo Impacto Ambiental (BIA) y Alto Impacto Urbanístico (AIU) CLASE II. TIPO B: Generan Mediano Impacto Ambiental (MIA) y Bajo Impacto Urbanístico (BIU) o Mediano Impacto Urbanístico (MIU). CLASE III, tiene dos rangos: * Mediano Impacto Ambiental (MIA) y Alto Impacto Urbanístico (AIU) * Alto Impacto Ambiental (AIA), independientemente de que el Impacto Urbanístico sea Bajo, Mediano o Alto. 2.7.5. NORMA VIGENTE En el marco del Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto Distrital 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”, las labores industriales son materia obligada de reglamentación a través de las fichas normativas de Usos y Tratamientos, al Área de Actividad Industrial en sus artículos 352 al 358 inclusive, y de la implementación de programas como Parques Industriales Ecoeficientes y Parques Mineros Industriales. Sin embargo, aparte de la regulación de las Unidades de Planeamiento Zonal con mayor presencia de usos industriales (108 y 111) las cuales fueron reglamentadas mediante Decreto Distrital 062 de 2007, en donde se subdividió la totalidad del territorio que abarcan las 2 UPZ en 11 sectores normativos, y su reciente ajuste mediante Decreto Distrital 317 de 2011: "Por el cual se actualiza la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 108, Zona Industrial, y No. 111,

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Puente Aranda, ubicadas en la Localidad de Puente Aranda.", no ha sido existido actualización alguna por parte de la administración distrital acerca de los requerimientos para Usos Industriales, no obstante el cúmulo de estudios y consultorías contratadas para este fin. De todas maneras, en la agenda de entidades coordinadoras como la Secretaría Distrital de Planeación y la Secretaría Distrital de Ambiente sigue latente este proyecto de reglamentación52

, el cual se halla en curso a la espera de decisiones políticas que destraben su procedimiento y expedición.

2. 8. ALTERNATIVAS DE RENOVACIÓN URBANA Dadas las anteriores circunstancias y antecedentes, y teniendo a la mano las los instrumentos urbanos legales y normativos, es válido acometer propuestas orientadas hacia la Renovación Urbana53

, como estrategia para el desarrollo urbano de la “pieza industrial” de la Centralidad Salitre – Zona Industrial, superando la tímida actuación que hasta el momento se ha efectuado para aprovechar las herramientas de planeación urbana contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Esta afirmación se sustenta teniendo en cuenta lo expuesto por el Diagnóstico para la Revisión del POT de la SDP (2010) en su apartado de Renovación Urbana en Bogotá, en el cual se asevera que “El modelo territorial planteado en el POT del año 2000 (Decreto 619 de 2000) planteaba entre cuatro puntos centrales en la política de ocupación del suelo: i) priorizar la densificación, ii) combatir la actual segregación espacial por estratos, iii) mitigar los impactos del crecimiento de la población sobre la región (ocupación suburbana) e iv) incrementar la oferta del suelo para Vivienda de Interés Social en toda la ciudad.” Por su parte, la revisión efectuada en el año 2003 (Decreto 190 de 2004) examinó las políticas de ocupación del suelo y centró el enfoque del POT en vincular la planeación del Distrito Capital al sistema de planeación regional. De esta forma, la política de ocupación del suelo se orientó en función de promover la participación de Bogotá en la “red de ciudades” con el objetivo principal de lograr la consolidación urbana a partir de evitar la conurbación de la ciudad con los municipios vecinos.

52 Se anexa al final de este documento el Proyecto de Decreto Distrital “Por medio del cual se adopta la Clasificación de Usos Industriales para el Distrito Capital, contemplando los aspectos Ambientales, de Salubridad y Urbanísticos, en cumplimiento de lo dispuesto en el Parágrafo 1 del Artículo 352 del Decreto Distrital 190 de 2004.” 53 El ordenamiento territorial como opción de políticas urbanas y regionales en América Latina y el Caribe. Pedro Felipe Montes Lira. Apartes.

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El POT del año 2000 apuntaba a la densificación de la ciudad como estrategia de ocupación del suelo, sin embargo sólo definió 647 has con tratamiento de renovación. Por su parte, la revisión del año 2003 aumentó estas áreas a 865 has. Estas cifras, elaboradas por la Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana de la SDP, pueden ser comparadas con las 1.413 has de consolidación con cambio de patrón, las 5.153 has de consolidación con densificación moderada y el papel que el POT del 2003 dio a las áreas con tratamiento de desarrollo por ser el suelo de “articulación con el territorio regional”, dejando de lado la posibilidad de buscar la densificación vía renovación urbana al interior del perímetro consolidado de Bogotá. Se puede afirmar así que a partir de la formulación del primer POT del 2000 y posteriormente, en la revisión del año 2003, no existe una política contundente de ocupación del suelo que asigne un valor real a la renovación urbana, que defina su papel en la densificación de la ciudad y que determine acciones sobre el territorio acordes a la dinámica urbana real. Esto se refleja en las siguientes cifras del 2009 de la Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana de la SDP: De 1.922 has bajo el tratamiento de renovación urbana desde el POT, hasta 2009 solo se han desarrollado 287,30 has mediante instrumentos de gestión, planificación o proyectos, es decir, solo el 14,9%. De 1.057 has bajo tratamiento de renovación urbana desde las UPZ o Plan Zonal del Centro (PZC), solo se han desarrollado 40,51 has a través de dichos instrumentos, un 3,8%. De 882 has bajo tratamiento de renovación urbana localizadas en áreas de Operaciones Estratégicas del POT, sólo se han desarrollado 120,28 has a través de instrumentos de gestión, planificación o proyectos, es decir, solo el 13,6%. El objetivo que se persigue es revertir el proceso mediante el cual “las áreas de renovación urbana “definidas por los instrumentos de planificación, continúan siendo una renovación urbana “predio a predio”, modificando la estructura urbana de áreas residenciales de la ciudad sin generación de espacio público ni aportando a la infraestructura vial y de servicios de la ciudad. De igual manera, se busca que las áreas de oportunidad para procesos de renovación urbana no sigan siendo obviadas y, con ello, no se pierdan más oportunidades estratégicas de generar procesos de densificación y aprovechamiento intensivo del uso del suelo, como bien lo ha afirmado la Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana de la SDP.

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Establecido lo anterior, la determinación de las áreas de renovación urbana efectuada a partir de los instrumentos de planificación de la ciudad ha de actuar firmemente en el sentido de de modificar la estructura física de la ciudad sobre un análisis rápido y contundente sobre la capacidad y factibilidad de adelantar dichos procesos, en términos de dinámica urbana, dinámica de mercado, capacidad de oferta de servicios públicos, capacidad financiera y de gestión públicas.

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CAPÍTULO III OPERACIÓN ANILLO DE INNOVACIÓN, INSTRUMENTO DE DESARROLLO

URBANO La evolución inercial del componente industrial de la ciudad expuesto en capítulos anteriores en los cuales se enuncian los antecedentes históricos y normativos diseñados e implementados para ordenar el desarrollo urbano de Bogotá, sirven como fundamento y motivo para analizar propuestas de ordenamiento que procuran potenciar un modelo de ciudad competitiva54, productiva55

, innovadora e incluyente que proyecte con miras a futuro la actividad industrial y de innovación.

Para este propósito hemos de acotar teniendo en cuenta los objetivos de la tesina, el alcance del escenario propuesto por el mismo Plan de Ordenamiento Territorial para la Zona Industrial el cual se concreta mediante la denominada Operación Estratégica Anillo de Innovación. A continuación analizaremos entonces su definición, estructura y contenido como medio para evaluar, en la medida de lo posible, su pertinencia y eficacia como estrategia de Desarrollo Urbano y Territorial. El capítulo consta de dos partes, la primera de diagnóstico (contextualización y caracterización) y la segunda de análisis de oportunidades y análisis de la propuesta de desarrollo urbano y territorial para su intervención, partiendo del trabajo realizado por la formulación para el Anillo de Innovación elaborado por la Universidad Nacional de Colombia. 54 La estrategia de ordenamiento en el POT respecto a la política de competitividad establece que “un territorio competitivo y productivo requiere una estrategia desconcentrada de producción de bienes y servicios y una planeación integral”. En el mismo sentido, el artículo 332, sobre la norma urbanística para usos y tratamientos, establece como uno de sus objetivos “consolidar, estructurar y especializarlas actividades propias del Centro Metropolitano, respecto del país y de la región, así como fortalecer las centralidades para enriquecer y jerarquizar la vida ciudadana y conseguir la descentralización espacial del empleo”. Borrador Diagnóstico de Ciudad. Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. 2010. 55 La productividad territorial hace referencia al conjunto de objetivos, estrategias y proyectos orientados a crear o mejorar las características territoriales que agreguen valor a las aglomeraciones económicas y fomenten la localización de actividades productivas (industria, comercio y servicios). Borrador Diagnóstico de Ciudad. Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. 2010.

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3. 1. CONTEXTUALIZACIÓN Como paso previo al análisis a realizar, es necesario dejar claro el significado y alcance de algunos términos que sólo hasta este punto hemos introducido, de manera tal que su concepto pueda seguirse sin necesidad de retroceder sobre apartados anteriores para recordar estas nociones. La temática sobre las centralidades fue introducida desde tiempo atrás en la norma urbana distrital56, y con ligeras transformaciones en su concepto podemos definirlas como aquellos territorios en los que a pesar de una aparente dispersión, “las actividades urbanas se localizan de forma estructurada en una serie de lugares que concentran actividades terciarias de distinta jerarquía que se han denominado “centralidades”, término con el cual se hace alusión a la concentración de empleo de alta jerarquía y a su condición de elementos que estructuran, creando al mismo tiempo, lugares de servicio a los ciudadanos y puntos de referencia, concentración urbana y contacto ciudadano, por lo que pueden adquirir algún significado a escala urbana”.57

Tal distribución espacial de las actividades económicas, como se expuso, se caracteriza por una importante concentración alrededor de tres ejes: el eje centro – norte (UPZ La Sabana, Las Nieves, La Candelaria, Zona Industrial, Chapinero, Alcázares, El Chicó y Santa Bárbara), el eje sur (UPZ Restrepo, Quiroga, Venecia y Carvajal) y el eje noroccidental (UPZ de Las Ferias, El Rincón, y Boyacá Real). Sobre estos tres ejes, se concentra aproximadamente el 40% de la actividad económica de la ciudad, destacándose el eje central que agrupa el 25% de la misma y a medida que aumenta la distancia del eje central hacia la periferia disminuye la densidad económica. Dado como un hecho la existencia de estas concentraciones, el Plan de Ordenamiento Territorial reconoce su función y reafirma su papel específico en el marco del modelo y estrategia de ordenación propuesta, como rezan apartes del artículo 23 y 24: Articulo 23. La estructura socio-económica y espacial: Componentes (artículo 23 del Decreto 469 de 2003). El centro y las centralidades que conforman la estructura socio económica y espacial del Distrito Capital se clasifican, según el resultado de un conjunto de indicadores, en función del papel que desempeñan tanto en la estrategia de integración de la ciudad y su territorio rural a nivel internacional, nacional, regional, y urbano, de acuerdo con su papel frente a las políticas relacionadas con el

56 Algunas de las referencias explícitas se encuentran en el Acuerdo 7 de 1979 y el Acuerdo 6 de 1990. 57 Concepto contenido en el Documento Técnico de Soporte del Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto Distrital 619 de 2000, elaborado a partir de los aportes del Cede Universidad de Los Andes - Cámara de Comercio Bogotá. “Bogotá-Sabana: un territorio posible”. 1998. (p. 84, 105, 125 y 139), entre otros.

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equilibrio del Distrito Capital en términos sociales, de servicios urbanos y de integración de las localidades. La red de centralidades contempla tanto aquellas existentes y que cuentan con alta concentración de actividades económicas, como nuevas centralidades cuyo nivel de desarrollo actual es bajo, pero que se consideran básicas para complementar la estructura y garantizar el cumplimiento de los objetivos de equilibrio urbano y rural, e integración a diferentes escalas.(…) Articulo 24. Función de las centralidades en la estrategia de ordenamiento del Distrito Capital (artículo 24 del Decreto 469 de 2003). Las determinaciones de ordenamiento para las centralidades tienen como objetivo consolidar espacial y funcionalmente las áreas actuales de las mismas e incentivar la localización y disposición ordenada de nuevas actividades, que refuercen o complementen las existentes, con el fin de garantizar el cumplimiento de su papel dentro de la estrategia general para el ordenamiento del Distrito Capital.(…) Vale la pena recordar que el régimen de la Alcaldía Mayor de Bogotá se reglamenta a partir de la expedición del Decreto Distrital 1421 de 1993, denominado como Estatuto Orgánico de la ciudad, en el cual se condensan las funciones de la Alcaldía Mayor referidas al cumplimiento de la Constitución Política de Colombia, la ley, los decretos del gobierno nacional, y los Acuerdos del Concejo, siendo el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá la herramienta que articula los niveles de desarrollo económico, social y ambiental para su población, y dentro de los cuales se cuenta, entre muchos otros, con los planteamientos orientadores de las operaciones estratégicas para el Distrito. Derivado de este ordenamiento, el primer aspecto a señalar respecto de la operación en comento es que de conformidad con la planeación y el ordenamiento del territorio58

, su instrumentalización se fundamenta en los principios de a) la función social y ecológica de la propiedad, b) la prevalencia del interés general sobre el particular y c) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Así pues, entendemos el marco del artículo 25 del Plan de Ordenamiento Territorial, según el cual las operaciones estratégicas vinculan actuaciones, acciones urbanísticas e instrumentos de gestión urbana e intervenciones económicas y sociales en áreas especiales de la ciudad que se consideran fundamentales para consolidar a corto, mediano y largo plazo la estrategia de ordenamiento de la ciudad. En estos términos el ordenamiento del territorio propuesto para la Operación Anillo de Innovación (Centralidad Salitre Zona Industrial) se constituye en una función

58 Según lo estipula el artículo 2 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.”

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pública concretada mediante el Plan Zonal59

, para el cumplimiento de los siguientes fines:

a) posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y los servicios públicos domiciliarios; b) atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad; c) propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural y; d) mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. Concretamente, la Operación Estratégica Anillo de Innovación tiene la finalidad de orientar los recursos de inversión para que sean logrados, en términos generales, los objetivos contemplados en la política de competitividad y movilidad y en especial la consolidación y sostenibilidad de los Sistemas Generales del Plan de Ordenamiento Territorial; y en términos específicos, el fortalecimiento de la Centralidad Salitre – Zona Industrial a la luz del artículo 71 del POT. En este artículo se definen las directrices principales para su desarrollo consistentes en la i) consolidación de un espacio óptimo para la localización de actividades empresariales, financieras, dotacionales, productivas y ligadas a la innovación y la tecnología, ii) la promoción del desarrollo del corredor férreo de occidente, y iii) la solución de problemas de accesibilidad y movilidad en el sector. En consecuencia, haciendo uso de las herramientas dispuestas por la renovación urbana en el ámbito de la Operación Estratégica Anillo de Innovación, la política de competitividad60 adquiere un espacio concreto en el que se pretende atraer inversión privada para consolidar el papel estratégico de la ciudad de Bogotá como centro de la red regional de ciudades y para consolidar la centralidad Salitre – Zona Industrial, así como para priorizar los recursos destinados a mejorar, adecuar y construir vías y equipamientos de integración en esta operación, como lo dispone la política de movilidad61

.

Con estos objetivos se promueve la localización de actividades con impacto regional, tales como: 59 Así lo señala el Parágrafo 1 del artículo 26 del Decreto Distrital 190 de 2004: “Parágrafo 1. El componente urbanístico de las operaciones estratégicas se formula mediante planes zonales. Las determinaciones de los mismos serán adoptadas mediante decretos reglamentarios, y precisarán y ajustarán las normas contenidas en las UPZ correspondientes, para las áreas objeto del plan zonal.” 60 Artículo 8. Numeral 5. Decreto Distrital 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial. 61 Artículo 10. Numeral 2. Decreto Distrital 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial.

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- Instalaciones hoteleras y de turismo regional, nacional e internacional. - Recuperación del área de intervención como área de innovación tecnológica, industrial, de servicios, comercial, residencial e incluso cultural para Bogotá y la región. - Organización del terminal de carga y pasajeros por vía férrea. - Consolidación del centro hospitalario, centro universitario y vivienda. - Recuperación, adecuación y mantenimiento del espacio público. Aspectos enumerados que debido a su alcance, demandan de un escenario de discusión para facilitar la coordinación intersectorial que se requiere para la implementación y operacionalización de las políticas, estrategias, planes y programas entre entidades y organismos distritales, y las cuales son reglamentadas mediante el Decreto Distrital 546 de 2007, para fungir como instancias de coordinación que garanticen la articulación e interrelación entre sectores de la Administración Distrital. Este escenario, dentro del que se inscribe la Centralidad Salitre Zona Industrial y la Operación Anillo de Innovación, es la Comisión Intersectorial de Operaciones Estratégicas y Macroproyectos del Distrito Capital, instituida por el artículo 28 del citado Decreto 546 "Por el cual se reglamentan las Comisiones Intersectoriales del Distrito Capital", en donde se contempla su definición, entrada en operación, sus objetivos y funciones. 3. 2. CARACTERIZACIÓN CENTRALIDAD SALITRE ZONA INDUSTRIAL El principal atributo que identifica a Puente Aranda es su posición estratégica respecto de la ciudad y de la Sabana, teniendo en cuenta su conectividad funcional con otras fracciones de la región. Territorio dentro del cual, el Plan Zonal de Puente Aranda pretende concretar las disposiciones del modelo de ordenamiento territorial propuesto para la Centralidad Salitre Zona Industrial, como hemos señalado anteriormente. Este sector está conformado en primera instancia por 11 UPZ, en tanto la Operación Estratégica está mayoritariamente contenida en las UPZ Zona Industrial - Puente Aranda y Granjas de Techo. Ver Anexo Gráfico La malla vial articula en sentido oriente - occidente la zona del Plan Zonal con la zona de Actividad Central con la zona del Aeropuerto. Su localización histórica en la primera periferia de la ciudad y en la actualidad en el centro geográfico, le permite tener una excelente conectividad vial gracias a su ubicación, donde se intersecan y confluyen dos sistemas viales: el sistema de anillos viales y el radial.

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Los trazados radiales que conforman las carreras y los radiales que conforman las (calles) diagonales facilitan la comunicación con gran parte de las zonas urbanas y de interconexión con la región norte, occidental y sur de la ciudad. Potencial que no es explotado actualmente al no existir una solución de la intersección de los dos sistemas. Ver Anexo Gráfico La centralidad Zona Industrial se puede dividir en tres segmentos: el segmento central conformado por el área delimitada para la Operación Estratégica, el segmento al sur de la operación y el segmento al norte de la operación, cada uno de los cuales ha tenido una dinámica particular en cuanto a la actividad económica. El segmento sur aglutina la mayor cantidad de establecimientos industriales de la centralidad de producción de hidrocarburos y extracción de minerales, fabricación de productos químicos, de productos sintéticos de caucho y plástico, de productos en metal, fabricación de maquinaria y equipo y de actividades de edición e impresión. Al ser esta la zona de mayor aglomeración de industria pesada, se puede proponer una mayor especialización de este segmento en estas actividades industriales con el traslado a esta localización de algunas industrias de las que se encuentran en los otros dos segmentos de la centralidad, concentrando así la producción y el empleo industrial. Sin embargo, se debe propender por una reconversión hacia tecnologías limpias de producción de los sectores que lo requieran, en el marco de las directrices y lineamientos establecidos para los parques industriales ecoeficientes. El segmento central, que en términos territoriales se corresponde con el límite de la Operación Estratégica Anillo de Innovación, se caracteriza por una pérdida de actividad industrial y un aumento de la actividad comercial y residencial, especialmente en los últimos años. Como lo deduce el documento de la Universidad Nacional, es posible explicar la perdida de participación de la industria en la zona por dos procesos que se presentan de manera concomitante62

.

Por una parte, la lógica de implantación espacial de la actividad industrial, en la medida en que la ciudad se fue expandiendo en todas las direcciones y particularmente en su crecimiento hacia el occidente, el área de la OE fue adquiriendo una posición central que estimuló la salida de la actividad industrial hacia zonas más periféricas e incluso en los municipios de la región, los cuales se están convirtiendo en grandes receptores de esta actividad con el desarrollo de políticas, estrategias e incentivos para atraerla. 62 Instituto de Estudios Urbanos, UNAL y Secretaría Distrital de Planeación. Diagnóstico General OEAI. Convenio Interadministrativo No 503 de 2008.

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De otra parte, el incremento del área comercial alcanzó 11 hectáreas y el de la vivienda de 4 hectáreas, lo que refleja una densificación del uso del suelo en la zona, sin que esta se exprese necesariamente en una sustitución de actividades. En el segmento norte, en cambio, la industria tiene una presencia más modesta y corresponde en su orden a actividades de construcción y obras civiles, probablemente relacionadas con el auge reciente de la construcción inmobiliaria en la zona, fabricación de productos químicos (plásticos) y fabricación de instrumentos y equipos médicos y para medir, con una baja proporción con respecto a los otros dos segmentos de la centralidad. No podemos dejar de hacer referencia al considerable valor de equipamientos, actividades institucionales y actividades financieras de primer orden tales como el CAN, la Embajada Americana, la Universidad Nacional, Corferias, el Terminal de Transporte, el Complejo Militar, y la cercanía de la Estación de la Sabana, Sumados todos estos factores confirmamos la posición estratégica de la zona industrial de Puente Aranda en la estructura urbana de la ciudad y en la región Bogotá – Cundinamarca, por localizarse en el punto intermedio entre el Centro de la ciudad y el Aeropuerto. En la actualidad el escenario al que se enfrenta el territorio de la Operación Estratégica, en términos de las actividades económicas, consumo y ocupación del suelo, está determinado por la presión que ejerce la actividad industrial del sur, la demanda por suelo residencial desde el norte, oriente y occidente de la ciudad. Esta puja por la demanda de suelo apto para el fortalecimiento o localización de actividades más rentables desde el punto de vista del mercado, se enfrenta a la situación de fraccionamiento espacial marcada por el corredor férreo que ha servido como limite más que borde, apoyado entre otros por la ocupación de grandes porciones de suelo por las bodegas de la empresa Texaco, la planta de concreto que se encuentra en la misma zona, la Cárcel Modelo entre otros. Ver Anexo Gráfico Se identifica además, una zona que se encuentra sin construir localizada al costado norte del Club de los Pensionados de Los Ferrocarriles Nacionales y Cárcel Modelo desde unas cuadras al sur del Corredor Férreo hasta la calle 19 aproximadamente, hacia el costado oriente occidente, limita con las bodegas de Texaco y la Carrera 62. Como resultado del diagnóstico realizado, el territorio de la Operación Estratégica Anillo de innovación presenta agudas problemáticas relacionadas esencialmente

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con la falta de regulación de la actividad industrial que afecta el buen manejo del recurso hídrico, los riesgos asociados a actividades no compatibles con el uso residencial y los problemas de congestión ligados a la desarticulación de la malla vial interna, a la falta de corredores especializados de carga en la ciudad y la falta de la implementación de un plan logístico regional, entre otros aspectos. 3. 3. OPORTUNIDADES REGIONALES Y URBANAS Según lo plantea el documento de Formulación de las Directrices de la primera fase de la Operación Estratégica y el Plan Zonal de la Operación Estratégica Anillo de Innovación (Centralidad Salitre Zona - Industrial), de la Universidad Nacional de Colombia así como la inercia histórica industrial descrita previamente, la movilidad en la Operación Estratégica no se puede desvincular del desarrollo regional63

, en el marco del reconocimiento de las dinámicas de ésta con la región dados los impactos que sobre la movilidad genera la demanda de viajes y el transporte de carga.

“La estrategia de integración regional en particular para la OE debe evaluarse desde la perspectiva no sólo de vecindad sino de sus relaciones funcionales de dependencia mutua a partir de la intensidad de algunas o varias de sus actividades económicas, su localización con respecto a la red regional de carreteras, o su función con relación a Bogotá. El desarrollo de la dinámica industrial sobre el eje de occidente perfilan la conformación de una región urbano industrial, la ampliación de un mercado de insumos y productos finales y un mercado laboral de forma pendular y cotidiana dada la extensión residencia-trabajo. El contener la generación de viajes desde los municipios vecinos a la ciudad con motivo trabajo y estudio debe ser objeto de políticas integrales y programas para la construcción de equipamientos e incentivos que fortalezcan la base económica y las relaciones ciudad- región. Las mejores condiciones del transporte público y el desarrollo de actividades a partir de los ejes viales en la Sabana han contribuido a la conurbación de los municipios Funza, Mosquera y Madrid, conformando conurbaciones urbanas soportadas a su vez sobre la red de carreteras que conectan esas áreas urbanas. El análisis de la conectividad de la OE con el contexto urbano, regional, nacional e internacional es de principal importancia dada la orientación de la OE Anillo de Innovación, hacia la promoción y consolidación de actividades económicas que

63 El primer anillo se conforma con 19 municipios: Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Facatativá, Funza, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Tabio, Tenjo, Bojacá, El Rosal, Subachoque, Zipaquirá, Tocancipá, Gachancipá. El segundo anillo está compuesto por el resto del departamento de Cundinamarca y los departamentos de Tolima, Meta y Boyacá. El tercer anillo está conformado por el resto del País.

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incluyan componentes de innovación y tecnología para incrementar la competitividad de Bogotá. La accesibilidad, implica la valoración de los medios que la OE dispone para facilitar el acceso de las personas a los recursos, productos y servicios ofrecidos por los mercados y el equipamiento básico de la ciudad para satisfacer las necesidades. “La accesibilidad, por consiguiente se valora o bien en relación con el costo o dificultad de desplazamiento que requiere la satisfacción de las necesidades, o bien en relación con el costo o dificultad de que los suministros o clientes alcancen el lugar en cuestión.”64

La existencia del corredor férreo que recorre la Operación Estratégica en sentido oriente occidente es un elemento estructurante para su desarrollo, especialmente si se tiene en cuenta la propuesta de implementar el Tren de Cercanías prevista por el Gobierno Nacional y Departamental. El ferrocarril, aunque ha perdido importancia para el transporte de pasajeros y de carga, mantiene un potencial enorme debido a la localización y la extensión de su red ferroviaria en la medida que se encuentra ubicada a lo largo y en la intersección de las líneas férreas de occidente, sur y norte. Factores que toman relevancia para una posible reactivación del tren para carga o para pasajeros como tren de cercanías, o en el último de los casos, para ser convertidos en corredores de movilidad vehicular. Alternativa esta última qué, llevaría a dejar estos trazados preexistentes como corredores libres de urbanización para ser reutilizados como corredores de movilidad de carga dadas sus excelentes especificaciones de perfil vial a modo de ejes ambientales. En el mismo sentido, podrían reactivarse estos corredores como ejes mixtos vehiculares y de carga con la ampliación de las secciones, aprovechando que los requerimientos de suelo urbano y de consolidación de los bordes de los corredores férreos serían significativamente menores. Desde el punto de vista urbano, uno de los mayores ingredientes de potencialidad se encuentra en la Avenida del Ferrocarril la cual comunica a estas zonas industriales con la futura Terminal y Muelle de Carga del Aeropuerto Internacional El Dorado, así como la Avenida Esmeralda que conecta los predios de oportunidad con la Centralidad de Salitre y la zona empresarial, hotelera y financiera de la Avenida El Dorado. (Incorporando las recomendaciones del borrador de documento del Plan Maestro de Turismo)

64 Instituto de Estudios Urbanos, UNAL y Secretaría Distrital de Planeación. Diagnóstico General OEAI. Convenio Interadministrativo No 503 de 2008. (p. 36)

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El alto potencial que tiene la zona radica en que los predios señalados como de oportunidad tienen grandes dimensiones, están contiguos a otros predios de proporciones considerables, están ubicados en el corazón de la ciudad, se encuentran relativamente aglomerados y con excelente ubicación a lo largo de vías que aún están por construirse y/o consolidarse como las mencionadas Av. del Ferrocarril y la Av. Esmeralda, lo que a su turno permite articular la actividad industrial central con las zonas industriales de Granjas de Techo, Fontibón y la Zona Franca. En particular, la implementación del parque industrial ecoeficiente (PIE) se plantea como una oportunidad enorme de minimizar el impacto de la actividad industrial sobre el espacio público y las actividades residenciales, comerciales y de servicios. En torno a estos ejes, muchos otros predios se constituyen en oportunidades que permiten ser utilizados en programas y proyectos compatibles con los propósitos del Plan Zonal: Centros de Desarrollo Tecnológico, Ciencia y Tecnología, Centros Empresariales, Parques, zonas verdes, Ejes ambientales, Centros logísticos de carga, entre otros; que contribuirían, en primera instancia, a la solución de los grandes problemas de la zona, pero principalmente a cumplir con el modelo de ciudad competitiva, productiva, innovadora e incluyente que se proyecta a futuro para la actividad industrial y de innovación. Adicionalmente, se presentan oportunidades únicas para contribuir a la solución de serias problemáticas relacionadas con varias industrias y urbanizaciones que, incluyendo el mismo Terminal Petroquímico de Ecopetrol abajo de la carrera 50, han venido invadiendo parte del corredor de la futura Avenida del Ferrocarril al Occidente, en tanto que algunos predios descritos en la caracterización como la Cárcel Modelo, el Kilómetro 5 de los Ferrocarriles Nacionales y los lotes de las empresas de gas propano considerados como poco adecuados en su contexto, son susceptibles de relocalizarse, lo cual representa además de una oportunidad, un reto para la renovación del sector. La Cárcel Modelo se encuentra en un sector que carece de conectividad con el resto de la Operación Estratégica, con vías en mal estado, en el cual además se localiza un jardín infantil y una mezcla de vivienda y usos deteriorantes tales como bodegas de reciclaje y chatarrerías. La cárcel tiene un fuerte impacto degradante sobre su entorno, que no permite atraer actividades que necesitan un espacio urbano de alto calidad, por lo cual es precisa su pronta reubicación y la reconversión de este predio para actividades productivas y configuración del espacio público.

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Con relación a la renovación de la infraestructura petrolera existente en la zona, existe un fuerte debate. Si bien se puede afirmar que el suministro de combustibles líquidos por la vía de un poliducto hasta el corazón de la ciudad para abastecer desde ahí por carrotanques las estaciones de servicio constituye una fortaleza de localización estratégica, también es cierto que el riesgo inherente a esta actividad es muy alto. En este sentido la relocalización de esta industria65

juega un rol clave para reconfigurar esta pieza urbana de la Centralidad Salitre. Ver Anexo Gráfico

Es importante también que la propuesta incorpore la construcción de un imaginario urbano de seguridad y convivencia de la Operación Estratégica Anillo de Innovación para asimilar como ventaja competitiva la localización de equipamientos relacionados con la defensa y la justicia: La sede de la Fiscalía, los Juzgados, la Gobernación de Cundinamarca, el CAN, el Batallón Caldas la futura construcción de la Sala de Crisis Distrital y la nueva sede la Policía Metropolitana de Bogotá. Adicionalmente, las observaciones recientes dan cuenta de nuevas zonas residenciales que se han ubicado en el ámbito del Plan Zonal y las cuales, en términos de oportunidad, pueden integrarse al modelo de ordenamiento territorial consolidando los objetivos emanados para promover la competitividad mediante la participación de la producción de vivienda, especialmente en el área de influencia de la Operación Estratégica. Este es el caso del plan parcial “La Felicidad” ya adoptado, que cuenta con un área de 107 Ha con gran parte del suelo declarado de desarrollo prioritario para vivienda de interés social, en donde se tiene proyectada la construcción de 17.200 viviendas, entre otras actividades urbanas complementarias a la vivienda (comercio, equipamientos educativos, de recreación, culturales, etc.). Intervención que generará una oferta de vivienda para alojar cerca de 60.000 personas, lo que corresponde a más del 50% de la población residente en el ámbito de la Operación Estratégica. La ocasión para incrementar la actividad residencial es conveniente por varias razones. En primer lugar, la posición central que tiene hoy en día la zona le otorga un papel importante en el proceso de densificación urbana por la que debe

65 Tema muy sensible a la luz del POT “Artículo 143 Transitoriedad del complejo petroquímico de Puente Aranda. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente y el Dirección de Prevención y Atención de Emergencias gestionarán en coordinación con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la realización del Plan Zonal para el ordenamiento de la zona de Puente Aranda con base en un análisis de vulnerabilidad, riesgo y amenaza tecnológica por parte de las empresas que conforman el complejo petroquímico ubicadas en esta zona. El Plan deberá definir la conformación del parque ecoeficiente de la Zona Industrial de Puente Aranda, contemplado en los artículos 316 y 317 del Plan de Ordenamiento Territorial. El plazo para la realización de este plan será de un año contado a partir de la presente revisión.”

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propender la ciudad. En segundo lugar, la densificación residencial en la zona permite un acercamiento de la población a importantes áreas de localización de empleo particularmente el Centro, las mismas centralidades vinculadas a la operación y a la OE Fontibón - Aeropuerto El Dorado- Engativá y la Operación Estratégica Corabastos. En tercer lugar, si se busca una diversificación de la actividad económica en el ámbito de la operación con el fortalecimiento del sector terciario, la actividad residencial es complementaria a las actividades de este sector, población que a su vez se verá beneficiada por las trasformaciones urbanísticas y las oportunidades de empleo que se generen en la zona. Por último, para cerrar la caracterización por donde empezamos, no debemos olvidar las oportunidades consignadas en las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 108, Zona Industrial, y No. 111, Puente Aranda66

cuyo artículo 1 establece la política general que busca consolidar las actividades principales que las caracterizan: a) el uso Industrial, b) los barrios con actividad económica en la vivienda, c) los sectores comerciales junto con algunos dotacionales característicos mediante la reestructuración del uso industrial, incentivando la aplicación de tecnologías limpias y su integración en parques ecoeficientes y centros de investigación a lo largo de la Avenida Centenario (Calle 13) y promover el desarrollo del corredor férreo, para propiciar el mejoramiento de las condiciones de conectividad con la región.

Por su parte, el Decreto Distrital 317 de 2011 con el que se actualiza la reglamentación de las UPZ descritas, menciona que se hace necesario actualizar y articular estas fichas normativas a las directrices de los Planes Maestros de Equipamientos. En consecuencia, y de acuerdo al artículo 1, se busca consolidar las zonas de comercio cualificado en sectores específicos impulsando así el desarrollo de nuevos proyectos en estas áreas, y evitando que se reduzcan las zonas con vocación industrial. Se concluye de las actividades detalladas en el ámbito de la Operación Estratégica, que se requiere de una parte, impulsar la consolidación de algunas de estas actividades que contribuyen a concretar el carácter económico designado para esta OE con el predominio de empresas vinculadas a procesos de innovación tecnológica, con potencial o prácticas de exportación, actividades terciarias y al turismo de negocios. De otra parte, se requiere generar mecanismos de corto mediano y largo plazo para la migración hacia la centralidad segmento sur, otras zonas de la ciudad o de la región de algunas actividades hoy presentes en el área de la Operación Estratégica Anillo de Innovación que no son compatibles con las primeras. 66 Reglamentadas mediante Decreto Distrital 062 de 2007.

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Para ello, es necesario, además de las decisiones políticas, constituir acuerdos institucionales del orden nacional, distrital y privado y movilizar instrumentos de gestión de tal manera que las decisiones y acciones públicas y privadas se traduzcan no sólo en la concreción de iniciativas puntuales sino en una estrategia coordinada y articulada que genere beneficios económicos, sociales y urbanos para la ciudad. 3. 4. EXPLORACIÓN DE LA ARTICULACIÓN INNOBO – OEAI Planteadas las oportunidades resultantes del diagnóstico y caracterización de esta Centralidad y su Operación Estratégica, nos serviremos de ellas como punto de partida para verificar hasta qué punto han sido incorporadas, abordadas y respondidas estas temáticas en el cuerpo de las propuestas elaboradas por la administración distrital. En términos físicos, su área de intervención contiene:

Fuente POT y Coberturas del SIG de la SDP

Los límites de la OE son los siguientes: Al oriente la Avenida NQS, al Occidente la Avenida Ciudad de Cali, al Norte la Avenida El Dorado en sector del recuerdo y el borde del canal Cundinamarca al occidente y al Sur La Av. Centenario.

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Como se observa en el plano, su área de influencia alcanza porciones de territorio que se corresponden con la Centralidad Salitre, e incluso llega aún más lejos sobre otras Unidades de Planeamiento Zonal. El documento elaborado por la Universidad Nacional asume como objetivo general para la OEAI entendiéndola como un espacio físico y virtual al que se pretende subrayar características de productividad y competitividad, a través de tres herramientas fundamentales i) la innovación, ii) la gestión y iii) la transferencia tecnológica con el fin de lograr un Desarrollo Urbano equitativo e integrador. Con esta noción se apunta a generar un i) Desarrollo dirigido a la innovación tecnológica, con base sobre una ii) Lógica de localización de actividades económicas de alto valor agregado, junto al iii) Desarrollo de proyectos inmobiliarios de vivienda, comercio y servicios que mejoren la densificación del área, propendiendo por la iv) Generación de riqueza urbana y su distribución equitativa. Como objetivos específicos que desarrollan el anterior esquema general se plantea: 1) El Desarrollo tecnológico en sectores de punta con las herramientas planteadas en el primer párrafo: innovación, gestión y transferencia tecnológica. 2) Mejorar la competitividad y productividad mediante arreglos, alianzas y redes entre entes públicos y privados.

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3) Mejorar la accesibilidad en el ámbito de la OEAI, articulando la Operación Centro y la Operación Aeropuerto. 4) Crear condiciones urbanas, especialmente en los aspectos de infraestructura, espacio público y equipamientos, para localizar aglomeradamente actividades económicas que generen economías de escala conducentes a una mayor productividad. 5) Intervenir zonas deterioradas y atraer nuevos usos de suelo. 6) Combatir la segregación socioespacial y las desigualdades urbanas, haciendo uso de instrumentos como la Renovación Urbana y la construcción y mezcla de VIP y VIS. 7) Ampliar la oferta de equipamientos urbanos y generar oferta turística, cultural y de esparcimiento. Una vez definidos estos objetivos, el documento de la Universidad Nacional presenta el escenario más adecuado para la Operación Estratégica Anillo de Innovación, una vez analizadas tres alternativas de escenarios, en los cuales se modelaron aspectos económicos (productividad, competitividad, empleo, ingresos fiscales, articulación Centro – Aeropuerto – Región, transporte, tecnología, medio ambiente), sociales (grupos sociales, empleo, oferta de equipamiento), ambientales (recursos hídricos, estructura ecológica, espacio público, actividades industriales y su impacto), urbano funcionales (articulación Centro Aeropuerto, transporte, morfología, densidad, instrumentos de planeación). El escenario elegido, se acoge literalmente a las premisas establecidas en el POT, sin incorporar factores como el tren de cercanías o el escenario tendencial de dispersión y fragmentación actual. En este sentido, hace uso de los instrumentos normativos de planeación y gestión a la mano como son la renovación urbana a través de planes parciales, buscando una reconversión de actividades productivas pasando de industria a comercio y servicios y reconvirtiendo industrias contaminantes; mediante la participación público – privada, e incentivando la articulación morfológica y funcional que facilite la movilidad, incorporando criterios ambientales de calidad. El planteamiento específico define entonces la intervención sobre cuatro (4) zonas denominadas de oportunidad, con el fin de alcanzar los objetivos planteados en el documento de la Universidad Nacional, mediante las siguientes áreas que se detallan en los documentos anexos67

:

*Área 1: Parque Empresarial – Feria Internacional, a su vez dividida en 3 sectores.

*Área 1. Sector 1. Industrias Culturales68

*Área 1. Sector 2. Centro de Negocios / Metro. .

67 Para una relación de las propuestas para cada una de las Áreas de Oportunidad se sugiere referirse al documento de trabajo de Planeación Distrital. Anexo. 68 Sector que se corresponde con el Proyecto Innobo como veremos más adelante.

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*Área 1. Sector 3. Barrio El Recuerdo. *Área 2: Gestión de la Innovación, Ciencia y Tecnología. *Área 3: Desarrollo Empresarial TIC – BPO. *Área 4: Parque Industrial Ecoeficiente.

En general, podemos afirmar que este estudio mantiene las mismas propuestas planteadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, siguiendo las directrices para su implementación consignadas en los artículos que ya hemos descrito al inicio de este Capítulo, incluyendo algunas directrices y lineamientos de la política de Ciencia y Tecnología elaborada por la Cámara de Comercio de Bogotá para diversos sectores de la producción, así como las políticas contenidas en el Plan de Desarrollo Distrital del gobierno distrital de turno. Por su parte, el escenario planteado por la Operación Innobo sobre un territorio sensiblemente menor pero no menos importante, el cual se corresponde con el Área 1. Sector 1 de la Formulación de la Universidad Nacional, se centra en aspectos técnicos, urbanísticos, sociales, normativos y económicos, sobre los cuales se hace necesario analizar la viabilidad del desarrollo espacial y conceptual del proyecto.

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Innobo se presenta como una iniciativa piloto que servirá de referente conceptual y urbanístico para las intervenciones posteriores en el denominado Anillo de Innovación que hasta el momento no se ha intervenido con esta perspectiva de ciudad69

.

Este proyecto busca materializar una pieza de ciudad integral que actualmente no existe, garante de calidad urbanística, ambiental y social, cuyos beneficios y servicios sirvan e irradien a la totalidad de la capital, que promueva una cara distinta y que posicione a Bogotá en el mercado internacional, y para este propósito, cuenta con el apoyo del conjunto de entidades firmantes del convenio 005 de 2008: las Secretarías Distritales de Desarrollo Económico y de Hábitat, el Instituto Distrital de Turismo, la Empresa de Renovación Urbana (ERU), la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), la Cámara de Comercio de Bogotá y la Universidad Nacional de Colombia. Es la primera vez que en un convenio interinstitucional participan entidades públicas y privadas de diversa procedencia como las citadas, con objetos y misiones altamente comprometidas con el desarrollo urbano, social y económico de Bogotá, por lo que este se presenta como el momento propicio para formular y

69 Convenio de Asociación No. 005, de Dic. 09 de 2008. La Pre-factibilidad de Innobo. Hacia la identificación de las condiciones de existencia de un Distrito de ferias, eventos y convenciones para Bogotá. Documento Técnico de Soporte. Marzo de 2010. (p. 93)

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respaldar un proyecto que efectivamente promueva mejores condiciones de vida y existencia para la población, la configuración de entornos urbanos sostenibles ambiental y económicamente, y garantes de la democracia y la equidad. Los objetivos primordiales consisten en construir un i) modelo de ordenamiento espacial, de ii) desarrollo urbano, con proyección ambiental y de convivencia social orientada a la sostenibilidad y competitividad. Esta formulación, que no debemos olvidar se encuentra en etapa de prefactibilidad, plantea la puesta en marcha de un urbanismo incluyente, a través de una propuesta urbana abierta con bienes y servicios al alcance de la población, en el marco de procesos de participación de la comunidad residente, comercial e industrial. Proceso que a su vez facilitaría: i) El desarrollo de un modelo urbanístico, económico y social orientado a mejorar la calidad de vida, a través de la consolidación de una estructura de espacios públicos. ii) Configurar un referente a) conceptual y b) urbanístico para el Anillo de Innovación. iii) Consolidar el modelo de ordenamiento de ciudad del POT a través de una pieza urbana que articule los Sistemas Generales. iv) Afianzar la continuidad de la ciudad mediante la potenciación del espacio público (Proyecto Urbano Integral) v) Promover la transformación urbana, social, económica, ambiental para respaldar la configuración de Destino Turístico (Decreto 327 de 2008) vi) Identificar los antecedentes de Innobo en el desarrollo económico y su transformación productiva (Ciencia, tecnología e innovación) vii) Construir una estrategia de gestión que permita la implementación y puesta en marcha del proyecto (Fusión público - privada) Con el objetivo de consolidar las Centralidades propuestas por la Estructura Socioeconómica, las Operaciones Estratégicas articulan acciones urbanísticas, instrumentos de gestión urbana e intervenciones económicas y sociales y se orientan los recursos de inversión (Plan de Desarrollo Distrital). Es así como el documento de Innobo afirma respetar estas condiciones normativas de carácter estructural y orienta su trabajo hacia la consecución de objetivos que garanticen el equilibrio social y funcional del territorio para la localización de i) actividades, ii) bienes y iii) servicios. En resumen, las directrices para el desarrollo de esta operación (que abarca porciones de territorio de Teusaquillo, Mártires, Puente Aranda y Fontibón) son “propender por la localización de actividades empresariales, financieras, dotacionales, productivas y ligadas a la innovación y tecnología; promover el

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desarrollo del corredor férreo de occidente; solucionar problemas de accesibilidad y movilidad” (art. 71 POT) Esta Operación también afirma contribuir a visiones encaminadas a “La consolidación de las Centralidades”, a la “Articulación virtual y física con el comercio nacional e internacional” (Avenida Ferrocarril, reubicación Cárcel Modelo), y al soporte de la “Plataforma Ciencia, Tecnología e Innovación”, aprovechando sus ventajas intrínsecas en el marco de este territorio de la Centralidad Salitre Zona Industrial: i) su localización central y estratégica que garantiza articulación con la ciudad, así como su ii) cercanía a proyectos viales y de transporte.

En términos conceptuales, tal como se indica en el documento, la delimitación del área de influencia y de intervención se hace desde un enfoque socioeconómico, urbanístico y social de las localidades implicadas y especialmente de los sectores aledaños a la EAAB y el recinto ferial (Corferias) que se considera tienen alguna conexión o relación con el proyecto o que serán impactados por el mismo, y cuyo alcance de intervención se extiende en tres ejes principales:

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Eje Urbanismo – Diseño urbano 130 Has. - (Movilidad – conectividad - accesibilidad); Áreas Construidas (IO manzana – IC manzana) Imagen Patrón de Usos (usos - equipamientos) Norma POT Eje Factibilidad 293 Has Actividad económica, Calidad de Vida; Valor del Suelo Eje de Gestión 152 Has. Agendas Institucionales Actores sociales Hábitat Relación transformación, gestión y financiación Configuración y número de predios Tamaño de los predios Al observar el ambicioso plano de propuesta de este estudio de prefactibilidad, verificamos que su área de influencia puede alcanzar amplias porciones de territorio que, como en el caso del Anillo de Innovación, se corresponden con la Centralidad Salitre Zona Industrial, conectando incluso real y virtualmente con el Aeropuerto y el mundo, al querer consolidar el corazón del Centro de Convenciones más importante del país. Así las cosas, debemos observar con cautela las generosas previsiones realizadas por este proyecto en términos de reconfiguración morfológica y funcional en su ámbito de intervención, toda vez que sus cifras apuntan a ofertar un i) Énfasis en Espacio Público (64% de la intervención) ii) una Reducción del área privada ocupada (de 51,28 Has a 18,08 Has), y iii) un incremento en la participación de zonas verdes del 13,6% (11,3 Has) hasta alcanzar el 34,5% (28,6 Has). Previsiones que, junto a las consideraciones reales sobre los derechos adquiridos de los habitantes de los barrios involucrados se han de respetar – prioritariamente su derecho a no ser expulsados por las tendencias a veces perversas del mercado inmobiliario -, y sugieren una urgente modelación en términos de gestión del suelo70

para poder así acometer las subsiguientes actuaciones urbanísticas prioritarias, que se resumen a continuación:

1. Complejo Corferias – EAAB

70 En términos de gestión urbana, como se plantea en el marco conceptual, es necesario recurrir a mecanismos e instrumentos que permitan la efectiva intervención sobre el mercado de la tierra, destinadas a alcanzar objetivos de redistribución de las rentas urbanas y de uso eficiente del territorio en los procesos de transformación, ocupación y conservación del territorio.

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2. Estación Intermodal Plaza de la Hoja 3. Infraestructura de Servicios Públicos 4. Infraestructura Vial 5. Plazoleta Innobo – Museo 6. Parque Lineal 3. 5. ENLACE ENTRE LAS VISIONES ESTRATÉGICAS Se observa la conformación en esta centralidad de Bogotá una visión de ciudad, que la pretende ubicar en el ámbito de los centros urbanos contemporáneos71

. De allí que el Proyecto de Innobo plantea su relación con la Operación Anillo de Innovación incorporando las visiones científica, tecnológica y proyectual privilegiando al espacio público y al fortalecimiento de la estructura ecológica principal como determinantes integrales del ordenamiento del territorio urbano. Examinado

De alguna manera, el proyecto de Innobo, tal como está concebido en la propuesta de Fernando Viviescas, se ha considerado como detonante del desarrollo para esta pieza urbana en la medida que se arriesga a formular una propuesta que innova la relación de los sectores público-privado en la 71 En el sentido de lo examinado en el texto “La industria en las nuevas políticas de desarrollo y ordenación en áreas metropolitanas” de Ricardo Méndez Gutiérrez.

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intervención del espacio de la ciudad, exigiendo que sus actores: los entes gubernamentales, la sociedad civil y el capital sean modernos a la hora de interpretar y de aplicar la norma. Estas expectativas se sustentan en el marco del documento anexo jurídico de Innobo72

en donde se menciona que La Operación Estratégica Anillo de Innovación, se creó para ser implementada en la Centralidad Salitre - Zona Industrial y es aquella que da origen y sentido al proyecto Innobo, como distrito empresarial de ferias, eventos y convenciones.

Esto se hace más claro si se tiene en cuenta que tanto el contexto del Anillo, como el del proyecto, son una coyuntura política donde el Estado está enfocando muchos esfuerzos económicos e institucionales en el desarrollo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación; lo cual se evidencia en la amplísima oferta institucional que ha sido creada y desarrollada recientemente en la materia: desde la Política Nacional de Ciencia y Tecnología (Ley 1286 de 2009 y Conpes73

3582), la Agenda Regional de C.T. e I. Bogotá Cundinamarca, hasta el Plan Distrital de Ciencia y Tecnología.

Sin embargo, aún cuando es claro que la esencia del proyecto Innobo hace parte de la Operación Estratégica Anillo de Innovación, la formulación de esta política acaba de iniciar su curso en el seno de las autoridades distritales. Por esta razón se plantea que, con el fin de que el proyecto sea realizable en el corto o mediano plazo, la formulación, gestión e implementación del componente urbano de Innobo se realice a través de un plan parcial, con el concurso de las entidades del Convenio de Cooperación que dio origen a estos estudios, de las entidades invitadas al mismo y, posiblemente, de los actores económicos o inversionistas potenciales, mediante la celebración de un contrato de fiducia para ese efecto. En cualquier caso, es debido resaltar que, de conformidad con el artículo 32 del Decreto Distrital 190 de 2004, los planes zonales se desarrollan a través de planes parciales cuando así lo disponga su reglamentación, lo que abre una puerta para que este proyecto se configure como el primer componente del Anillo de Innovación. Aunado a esto, el concurso de las entidades públicas es positivo si se tiene en cuenta que muchas de las competencias en materia de urbanismo y ordenamiento del territorio son privativas del Distrito, de forma que acciones como dictar las

72 Convenio de Asociación No. 005, de Dic. 09 de 2008. La Pre-factibilidad de Innobo. Hacia la identificación de las condiciones de existencia de un Distrito de ferias, eventos y convenciones para Bogotá. Anexo Jurídico. Marzo de 2010. (p. 11-14) 73 Consejo Nacional de Política Económica y Social, máximo organismo de coordinación de la política económica en Colombia, cuya función es dar lineamientos y orientación de la política macro. El Conpes está presidido por el Presidente y la secretaría técnica la ejerce el Departamento Nacional de Planeación.

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ordenes relativas a reorganización de los predios, del espacio público, el cambio de usos del suelo, la modificación de las unidades de planeamiento zonal y de las intensidades de uso, la determinación de las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas, no serían posibles sin que medie la autorización de las entidades públicas competentes. De esta forma, queda claro que el instrumento de gestión plan parcial se configura como una herramienta que sirve a los propósitos de este proyecto, siempre que la formulación del mismo se realice teniendo en cuenta los puntos siguientes: 1. Que se enmarque dentro del contexto de la red de centralidades y operaciones estratégicas, en particular la Operación Estratégica Anillo de Innovación; 2. Que se formule como una plan de gestión integral que abarque los componentes no sólo urbanísticos, sino también, económicos, sociales, ambientales, administrativos e institucionales; 3. Que se acompañe del concurso de entidades del distrito tales como la Secretaría Distrital de Planeación, de Desarrollo Económico, de Hábitat, de Ambiente, de Recreación y Turismo y de la Empresa de Renovación Urbana del Distrito Capital; y que el mismo sea preferiblemente de conocimiento de la Alcaldía Mayor de Bogotá y del Concejo Distrital; y 4. Que cuente con la participación de la comunidad tanto económica, conformada por el sector privado con intereses actuales o potenciales en el proyecto (Cámara de Comercio de Bogotá, Corferias, Ecopetrol, Cemex, etc.), como de la comunidad social impactada por el mismo. Frente a lo anterior, señala el documento jurídico, es importante mencionar que en lo relativo al punto número tres, es decir la inclusión de las normas urbanísticas específicas para la correspondiente área del plan, la SDP ha tenido en cuenta un análisis en el contexto de ciudad en donde la definición de usos del suelo, intensidades de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas mediante la Unidades de Planeamiento Zonal, normas UPZ, son normas de carácter complementario y secundario que no desarrollan de manera sustancial el Plan de Ordenamiento Territorial. Tras esta reflexión, la formulación de los planes parciales puede, en principio, presentar modificaciones a las UPZ aplicables a su área, siempre que con estas modificaciones no se contraríen las disposiciones estructurales y generales del POT. Con base en lo anteriormente expuesto y los lineamientos establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial se busca que la propuesta del modelo urbano de la Operación Estratégica incluyendo a Innobo, articule y armonice los usos existentes

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en la zona y se implementen programas de renovación urbana en la modalidad de redesarrollo, como ejemplo del reto que representa, tanto para el Distrito como para la Academia, la planificación integral del desarrollo de Bogotá. Planificación del desarrollo que se interpreta como “un proceso de carácter multicausal, por tanto, las propuestas de intervención deben tener un carácter multidimensional; carácter que recoge: la importancia del ordenamiento físico, el reconocimiento de la diversidad cultural, la heterogeneidad poblacional, el balance urbano rural, la sostenibilidad ambiental, la importancia de un crecimiento económico generador de riqueza pero a su vez con beneficios generalizables (hecho que lleva implícito pensar la ciudad en función de sus relaciones con la región, el país y el mundo), la profundización de la participación democrática en los procesos decisionales y muy especialmente, la multidimensionalidad entraña que la planeación debe buscar el cumplimiento de un objetivo amplio, como es subsanar las inequidades y las brechas sociales que histórica y recurrentemente se señalan como un signo distintivo de la sociedad del Distrito Capital.”74

74 Información institucional. Plan Estratégico SDP. 2008-2012, Noviembre de 2011. Página web oficial: http://www.sdp.gov.co/www/resources/plan%20estrategico_2008_2012.pdf.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Alcanzado el objetivo principal de esta investigación, orientado a “estudiar los antecedentes de esta zona industrial en el centro de la Capital y analizar las alternativas de desarrollo urbano y territorial orientadas a la renovación urbana que detenga la tendencia a la “fuga de capitales y empresas” hacia la Sabana de Bogotá y en lo posible, examinar los sectores de industria en Bogotá que se encuentran ligados con las piezas productivas, de distribución o de servicios.”, observamos efectivamente que, existen propuestas de desarrollo las cuales apuestan por “reactivar la industria en Bogotá, haciendo que la estructura urbana de la zona industrial se actualice, se conecte mejor, se articule, conviva, genere alicientes y relaciones con los demás usos, tratamientos y actividades de la ciudad; de la mano de estrategias urbanas que abarcan el ordenamiento, el planeamiento y la gestión” tal como se deduce de nuestra hipótesis una vez sometida a prueba. Llega entonces, el momento de adelantar algunas recomendaciones, hacer algunos aportes y de resaltar ciertos aspectos importantes que pueden sugerir nuevos debates, desarrollos, intercambios de saberes o ampliaciones alrededor de la conceptualización efectuada. Con respecto a los resultados y al grado de desarrollo de los mismos, hemos de resaltar que su propósito desde el comienzo pretendía ser un aporte conceptual y metodológico al estado del arte del desarrollo urbano de Bogotá, a través de la compilación de los temas relevantes acerca de la industria, dispersos en múltiples fuentes. Este propósito requería por tanto, de un estudio de larga duración en el que se pudiera observar un panorama de la ciudad de Bogotá a partir de la colonia, visto a través de los lentes de las manifestaciones productivas que finalmente devienen en industrias propiamente dichas en el último Siglo. Como complemento e esta visión, nos apoyamos en la expresión normativa codificada disponible en cada uno de estos periodos, la cual nos facilitó el reconocimiento del alcance y profundidad de los esfuerzos realizados por las administraciones nacionales, regionales o distritales para orientar y regular esta importante actividad productiva que impulsa el desarrollo del territorio. Tuvimos entonces la oportunidad de reconocer, diferenciar y ordenar los factores que potenciaron la industria particularmente en Bogotá. Factores sociales,

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económicos y de infraestructura, que analizados por separado podrían dar resultados mucho más profundos que lo alcanzado en nuestro recorrido por la industria en la Capital. Así las cosas, queda abierta la posibilidad de seguir indagando e investigando nuevas derivaciones temáticas a partir de nuestra contribución. Ahora bien, recogiendo algunas inquietudes surgidas de los instrumentos urbanos analizados, los Planes Zonales y los Planes de Ordenamiento Zonal – que es su herramienta hermana -, encontramos75

que en cuanto a su i) concepción y orientación no se precisa un procedimiento o una metodología que a partir de lineamientos objetivos permitan modificar o redefinir el área que se va a planificar con el Plan Zonal.

A veces, algunas de las Centralidades definidas en el POT tampoco tienen clara la escala a la que se refieren (metropolitanas, urbanas o zonales), con lo cual se dificulta la formulación de objetivos y directrices para su intervención. Otro aspecto a discutir, se refiere a si los Planes Zonales mediante los que se reglamentan las OE, deberían convertirse en los instrumentos de planificación de primer nivel que hagan énfasis o se ocupen concretamente de la estructura socioeconómica y espacial. Aunque el POT señala que los Planes Zonales y los Planes de Ordenamiento Zonal son aquellos que reglamentan las Operaciones Estratégicas, no existe un mandato suficientemente claro, lo que lleva a que en la práctica no sea clara la articulación entre un PZ o POZ con una OE. Un tema sensible adicional se refiere a su ii) reglamentación y puesta en marcha, en la medida que como pudimos analizar, las normas urbanas adoptadas en los PZ o POZ pueden en ocasiones entrar en contradicción con las definidas en las UPZ, y lo que es más grave, debido a que no se cuenta con un marco reglamentario claro y debidamente sistematizado, existe una tendencia por parte de cada una de las dependencias de la SDP y de otras entidades distritales a establecer sus propios criterios – a veces arbitrarios -. En esta misma línea podemos afirmar que no existen reglas claras, dentro de un sistema articulado, en cuanto a cómo se adoptarán otros instrumentos de planificación en caso de requerirse, tal y como es el caso de los desencuentros ocasionados a raíz del trámite de los Planes de Implantación, de Regularización y los Planes Parciales en curso dentro del ámbito de la Operación Estratégica: Acueducto, Corferias y el Plan Parcial con el que Innobo acometería su proyecto.

75 Siguiendo la estructura metodológica utilizada por Luis Ignacio Gallo en su documento Evaluación de instrumentos complementarios para la Revisión del POT de Bogotá. Secretaría Distrital de Planeación. Orden de Trabajo 080 de 2009. Apartes.

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Tampoco existen lineamientos reglamentarios que permitan prever cuales podrían ser los instrumentos de gestión a adoptar dentro de sus ámbitos de actuación, hecho que se verifica no sólo en el caso de la Operación Estratégica Anillo de Innovación como hemos sugerido en el Capítulo III, sino también en otras Centralidades que no han podido avanzar en su formulación. En relación con este tema de la reglamentación y puesta en marcha, las Operaciones Estratégicas y en consecuencia los Planes Zonales cuentan con escenarios de articulación que no son utilizados pese a ser obligatorios de conformidad con la Ley, siendo este escenario la Comisión Intersectorial de Operaciones Estratégicas y Macroproyectos que ya hemos descrito. En materia de iii) seguimiento y evaluación, los Planes Zonales y los Planes de Ordenamiento Zonal adolecen en muchas ocasiones de un juicioso seguimiento a su ejecución, y el cual se realiza de forma indirecta con herramientas que evalúan otras herramientas de planeación, desde el ámbito académico, privado o incluso desde el análisis de indicadores de programas de gobierno, como el proyecto “Bogotá como vamos”. El Distrito se limita apenas a verificar su porcentaje de ejecución, pero no a medir su impacto en el desarrollo territorial en términos de ciudad. En materia de recomendaciones, el primer aspecto relevante a revisar se refiere a la pertinencia de la metodología de la elaboración de la reglamentación normativa de las Operaciones Estratégicas. Reglamentación que hoy día, se determina a partir de los usos actuales, razón por la cual es urgente diseñar la norma urbanística con una perspectiva más lejana que determine las vocaciones y las condiciones urbanísticas particulares de cada zona, de acuerdo al rol que tenga o pueda tener, proyectando cuales son los usos que aprovechan mejor estas condiciones, estableciendo mecanismos y plazos que permitan el traslado de usos prohibidos, para una determinada zona, en la que puedan cumplir con los requerimientos propios de la actividad, sin deteriorar zonas con características particulares o valiosas. Se esperaría además, que la materialización de esta Centralidad mediante la Operación Estratégica, incorporara en su proyecto urbano lineamientos claros no sólo en términos de la implantación de los usos permitidos, de sus requerimientos funcionales, sino especialmente, políticas concretas respecto a la distribución, cobertura y acceso al Sistema de Equipamientos Distrital. En esa tendencia, se requiere los instrumentos de planeamiento de primer nivel, es decir los Planes Maestros se articulen eficazmente a los demás instrumentos, de manera que cumplan su función de estructurar la estrategia de ordenamiento territorial y se constituyan en herramientas que orientan la programación de la

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inversión y los requerimientos de suelo para el desarrollo de las infraestructuras y equipamientos mencionados. Arriesgando opiniones a una escala más reducida, la Operación Estratégica debe incorporar los presupuestos del Sistema Masivo de Transporte Metro junto al análisis de conectividad con las vías de carácter regional, toda vez que, en el caso de las zonas de industria ubicadas cerca de la malla vial arterial y el transporte masivo, estos usos siguen tendiendo a ubicarse en zonas próximas a estas áreas, lo cual implica nuevas dinámicas de localización de usos comerciales de servicios e industriales, sobre ejes de vías de la malla vial arterial y sus consecuentes impactos urbanísticos negativos. EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACIÓN EN OTRAS LATITUDES EL CASO 22@ BCN Sería imperdonable finalizar nuestra investigación sin una referencia explícita al proyecto urbano de Barcelona 22@, territorio sobre el que nuestra mente, cuerpo y alma posaron su interés en el transcurso del Máster en Desarrollo Urbano y Territorial. Experiencia que junto al “estado del arte” estructurado con los conocimientos adquiridos en sus módulos de estudio, ayudó a ampliar nuestro discurso dedicado a la temática industrial. Valga decir, que trasegado el camino de análisis de la actividad industrial en Bogotá, es esperanzador encontrar referentes urbanos que, guardando evidentemente las proporciones, tienen planteamientos, elementos y objetivos comunes. Referentes cuya concreción y funcionamiento en la actualidad nos brindan luces para formular nuestros proyectos y así transformar muchas – o algunas al menos – áreas degradadas de carácter industrial o de otro tipo. Es así que el objetivo planteado por el Ayuntamiento de Barcelona al momento de aprobar el ordenamiento urbano para transformar la antigua área industrial de Poblenou, continuará aleccionando nuestra lucha por potenciar la actividad económica productiva, en el marco del modelo de ordenamiento para Bogotá.

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BIBLIOGRAFÍA En orden de consulta: Sabino, Carlos. El Proceso de Investigación. El Cid Editor. Bogotá. Julio de 1989. Guillermo Briones. Metodología de la Investigación Social Cuantitativa en las Ciencias Sociales. ICFES. Bogotá. 1996. Gustavo Montañez y Ovidio Delgado. Espacio, territorio y región: Conceptos básicos para un proyecto nacional. Cuadernos de Geografía, Vol. VII, No. 1-2, Bogotá. 1998. García, José Luis. Antropología del Territorio. Madrid: Taller de Ediciones Josefina Betancor, 1976. Arturo Almandoz. Urban Planning and Historiography in Latin America En: Progress in Planning. 65. Londres. 2006. (p. 81–123). Josep María Llop y Carmen Bellet. Ciudades intermedias: entre territorios concretos y espacios globales. En: Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales. Volumen XXXVI. No. 141-142. España. 2004, (p. 569-582) Luís Toscano Benavides. La planificación urbanística aplicada a la industria. En: Revista Ingeniería Química No 406. Octubre 2003. (p. 158-160) Ricardo Méndez Gutiérrez. La industria en las nuevas políticas de desarrollo y ordenación en áreas metropolitanas. En: Anales de Geografía de la Universidad Complutense de Madrid. No 15. 1995. (p. 451-463) Herrera, Martha. Poder Local, Población y Ordenamiento Territorial en la Nueva Granada. Siglo XVIII. Archivo General de la Nación. Bogotá. 1996. Nancy Isabel Ojeda Zabal. El Ferrocarril y la Estructura Lineal de Bogotá, 1889-1938. SDP. Alberto Escobar Wilson-White, Et al. Atlas Histórico de Bogotá.1538-1910. Editorial Planeta. Bogotá. 2004.

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Fabio Zambrano, Et al. Ciudad y Territorio. El proceso de población en Colombia. Tercer Mundo Editores. 1993. Archila Neira, Mauricio. Ni amos ni Siervos. Memoria Obrera de Bogotá y Medellín. 1910 – 1945. CINEP. 1991. Barrios González, Guillermo. Aproximación a un estudio metodológico de la historia de Colombia. Fundación Promotora de la Educación. Bogotá. 1985 Rodrigo Cortés Solano. Del Urbanismo a la Planeación en Bogotá. En Revista Bitácora Urbano Territorial. Universidad Nacional de Colombia. Número 11. Bogotá. 2007. Cámara de Comercio de Bogotá. Capacidades Tecnológicas, Innovación y Competitividad de la Industria de Bogotá y Cundinamarca. Resultados de una Encuesta de Innovación. Bogotá. 2008. Yolanda Oviedo Rojas. Apoyo a la SDP en la caracterización del desarrollo urbanístico ilegal en sus usos industrial, comercial y de servicios, como insumo para la revisión del POT del Distrito Capital. Secretaría Distrital de Planeación. Contrato de Consultoría 348 de 2008. Alcaldía Mayor de Bogotá. Expediente Distrital y Documento de Diagnóstico para el POT de Bogotá. 2010 Universidad Nacional de Colombia. Diagnóstico General OEAI. Convenio Interadministrativo No 503 de 2008. Innobo. La Pre-factibilidad de Innobo. Hacia la identificación de las condiciones de existencia de un Distrito de ferias, eventos y convenciones para Bogotá. Convenio de Asociación No. 005 de 2008.

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DOCUMENTOS Y CARTOGRAFÍA ANEXA 1. DOCUMENTO. Proyecto de Decreto Distrital “Por medio del cual se adopta la Clasificación de Usos Industriales para el Distrito Capital, contemplando los aspectos Ambientales, de Salubridad y Urbanísticos, en cumplimiento de lo dispuesto en el Parágrafo 1 del Artículo 352 del Decreto Distrital 190 de 2004.” 2. DOCUMENTO. Propuesta Urbana de las Áreas de Oportunidad de la Operación Estratégica Anillo de Innovación, elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación. 3. CARTOGRAFÍA. **Planos correspondientes al Crecimiento Histórico de la ciudad de Bogotá a partir del año 1538 hasta el año 2006. **Imágenes de los principales Hechos y Planos Históricos destacados de las Etapas del Planeamiento en Bogotá. **Planos referidos a los Patrones de Localización seguidos por la Industria de la Capital y algunas de las normas reglamentarias expedidas relacionadas con las Zonas Industriales. **Planos de Caracterización de la Centralidad Salitre - Zona Industrial y de la Operación Anillo de Innovación