capitalización serie 3 fomento productivo

7/26/2019 Capitalizacin Serie 3 Fomento Productivo

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LA COMPETENCIA DE FOMENTO PRODUCTIVOEN LOS GOBIERNOS AUTNOMOSDESCENTRALIZADOS PROVINCIALES:Aportes de la intervencin del Programa de Desarrollo Ruraldel Norte del Ecuador (PdRN) en las provincias de Esmeraldas,Carchi, Imbabura, Manab y norte de Pichincha.

Introduccin

El Programa de Desarrollo Rural del Norte del Ecuador (PdRN) fue formuladopara contribuir a travs de un enfoque territorial a un modelo de desarrolloequitativo y solidario con una visin de carcter multisectorial de la ruralidad.

La prioridad de la intervencin del PdRN fue la implementacin de acciones conla poblacin ms pobre ubicada en los quintiles uno y dos (Q1 y Q2), bajo lneasde accin priorizadas en los territorios de la zona de intervencin del Programa,que fueron las provincias de Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Manab y los canto-nes Cayambe y Pedro Moncayo de la provincia de Pichincha.

Con la nueva Constitucin del Ecuador promulgada en el ao 2008, el PdRNse aline para apoyar la asuncin de la competencia de fomento productivopor parte de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Provinciales (GADP),a travs de sus Direcciones de Fomento Productivo (DFP) o Direcciones de

Desarrollo Econmico, segn denominacin de los Gobiernos AutnomosDescentralizados Provinciales

El Programa plante trabajar en sus tres componentes: Fortalecimiento Ins-titucional, Apoyo a iniciativas econmicas y Acceso a servicios financierosrurales, con los cuatro niveles de gobierno: Nacional, Provincial, Municipal yParroquial, pero con anclaje principal de la ejecucin en los GADP, mediante:la articulacin entre los actores nacionales y seccionales.

Desde el ao 2012 con un modelo de gestin reformulado, el PdRN contri-buy al proceso de descentralizacin, especialmente en la entrega de herra-mientas para el desarrollo econmico de la poblacin ms vulnerable. Poreste motivo, su estrategia se concentr en el fortalecimiento de las polticaspblicas nacionales a travs de a) la articulacin entre los actores territorialesy seccionales, b) el fortalecimiento de capacidades institucionales, c) la pro-mocin del desarrollo econmico orientado al mercado y, d) el desarrollo deprocesos productivos con la participacin e inclusin de los ms pobres.

El PdRN fue formulado para contribuir a travs de un enfoque territorial a un modelode desarrollo equitativo y solidario con una visin de carcter multisectorial de laruralidad.

Agencia Belga de Desarrollo

CTB CTB

SERIE DE CAPITALIZACIN 3

El Programa de

Desarrollo Rural del

Norte del Ecuador

(PdRN)

El PdRN fue uno de los

programas definidos por

la Comisin Mixta del ao

2006 entre los gobiernos

de Blgica y Ecuador, con

el objetivo de Apoyar al

mejoramiento de la calidad

de vida de la poblacinrural de la zona norte del

Ecuador, en las provincias

de Esmeraldas, Manab,

Carchi, Imbabura y el

norte de Pichincha. El

presupuesto fue definido

en 14 000 000 de euros de

aporte belga, e inicialmente

el Programa tena cmo

periodo de ejecucin del

ao 2008 al 2012.

Las actividades del

Programa se centraron en

incrementar la generacin

de ingresos y empleo de los

grupos menos favorecidos

en la zona de intervencin,

a travs del desarrollo

de la economa rural y

del fortalecimiento de las

instituciones nacionales y

seccionales del sector.

Para llegar a sus objetivos,el Programa cont con tres

componentes: Fortaleci-

miento Institucional (C1),

Apoyo a Iniciativas Econ-

micas (C2) que oper a tra-

vs del Fondo de Inversio-

nes Rurales Compartidas

(FIRC) y el componente de

Acceso a Servicios Finan-

cieros Rurales (C3).


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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Sustentos Terico Conceptuales

El PdRN orient su ejecucin basado en el enfoque de Desarrollo propues-

to por Amartya Sen, quien sita el inters propio como un factor funda-mental de la motivacin humana; incorpora la consideracin de los valores,

generalmente abandonados en las discusiones econmicas y, sobre todo,

considera el enfoque de las capacidades de las que cada persona dispon-

dra para poder convertir sus derechos en libertades reales.

Igualmente considera El enfoque del Desarrollo propuesto por Manfred

Max-Neef que se sustenta en la satisfaccin de las necesidades humanas

fundamentales, en la generacin de niveles crecientes de auto-dependen-

cia y en la articulacin orgnica de los seres humanos con la naturaleza y

la tecnologa, de los procesos globales con los comportamientos locales,

de lo personal con lo social, de la planificacin con la autonoma y de la

sociedad civil con el Estado. En este enfoque, las personas dejan de ser

objetos del desarrollo y pasan a ser sujetos.

Puntos clave La intervencin se realiz con un enfoque deDesarrollo Territorial Ru-

ral, la transformacin que buscaba el Programa se orientaba a la innova-

cinen productos y en procesos, se busc articular la economa rural a

mercados ms dinmicos.

En la construccin de iniciativas locales,el PdRN articulprocesos en-

dgenos con los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y con elPlan Nacional del Buen Vivir.

Alineacin a una visin ms amplia de lo rural reconociendo laheteroge-

neidad de los territorios, la articulacin urbano-rural y proponiendo el

cambio de cadenas productivas a cadenas de valor, donde los actores

de los diferentes eslabones coordinan estrategias para garantizar un ga-

nar ganar.

En el inicio del programa se trat de consolidar un equipo tcnico liderado

por el organismo que daba representatividad a los gobiernos provinciales

(CONCOPE, posterior CONGOPE) con la finalidad de ser el soporte a las

labores que desarrollaran los equipos tcnicos de campo en los territoriosde intervencin. El equipo trabaj en la construccin de un enfoque de

gestin de cadenas productivas y de valory de formacin de funcio-

narios asignados a las DFP.

El Programa se desempe bajo la orientacin de principios como: par-

ticipacin y gobernabilidad, bsqueda de condiciones equitativas de

gnero,el respeto a la identidad cultural, manejo sustentablede los

recursos naturales, el principio de adicionalidad y co-financiamiento, la

bsqueda de sinergia y complementariedad con otras intervenciones, la

observancia de los principios de la Declaracin de Pars y la articulacin

con otros proyectos de la CTB.

La Competencia de

Fomento Productivo

Los elementos y conceptos

que guiaron la intervencin

del PdRN en este mbito

fueron: el Fomento Pro-

ductivo que se refiere al

conjunto de iniciativas p-

blicas para promocionar las

capacidades productivas,

mediante la construccin e

implementacin colectiva

de acuerdos entre el sector

pblico y privado que im-

pulsen un modelo de desa-

rrollo econmico inclusivo ysostenible.1

Son importantes tambin los

conceptos de Competen-

cias: o capacidades de ac-

cin de un nivel de gobierno

en un sector y de Faculta-

des que son las atribuciones

desempeadas por un nivel

de gobierno para ejercer las

competencias.

Las facultades que guan

el desempeo de una

competencia, como el fo-

mento productivo son: la

rectora, la planificacin,

la regulacin y control y

la gestin. Su ejercicio, a

excepcin de la rectora,

puede ser concurrente, es

decir que su titularidad co-

rresponde a varios niveles

de gobierno en funcin del

sector o materia.2

1. CONGOPE, 2009; Hacia un Nuevo

Sistema Nacional de Fomento

Productivo Descentralizado

2. COOTAD, Art. 115


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Cul era la situacin de losGADP antes de la intervencin

del PdRN?Para describir la situacin de los GADP ejecutores del

PdRN se tom como referencia el estudio realizado por

CONGOPE Capacidades Operativas de los Gobiernos

Provinciales, el cual presenta un anlisis en base a los

requerimientos de la competencia de fomento producti-

vo establecidos en el Cdigo Orgnico de Organizacin

Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD),

con cifras del ao 2012.

Sobre la estructura

organizacional

En tres de los cinco GADP (Carchi, Esmeraldas y

Manab) ya se haban estructurado unidades admi-

nistrativas para impulsar acciones de gestin econ-

mica derivadas de una intervencin previa de USAID

(Agencias de Desarrollo Local -ADEL). Bajo este

modelo los GADP eran parte de las ADEL.

El concepto de fomento productivo aparece luego

de la aprobacin del COOTAD y es introducido en la

estructura de los GADP con excepcin de Pichincha

donde la Direccin de Fomento Productivo es unaunidad administrativa con funciones amplias para los

diferentes sectores productivos de la provincia y, con

el propsito de dar atencin preferente al sector de

la Economa Popular y Solidaria, se cre la Direccin

de Gestin de Economa Solidaria que es el espacio

al que finalmente se adscribi el PdRN.

Sobre la prestacin de bienes y

servicios a la poblacin

En general, las unidades de fomento productivo te-

nan un gran abanico de alternativas en sus ofertasde servicios a la poblacin que iban desde asesora

para elevar la productividad hasta la implementacin

de diversos tipos de proyectos (productivos, riego,

tursticos, etc.)

Sobre las condiciones del

contexto interno

En general, existan buenos niveles de coordinacin

entre las diferentes unidades administrativas de los

GADP. En la mayora de los GADP era posible cons-

tatar, desde la perspectiva orgnica funcional, una

buena cercana de las DFP a su respectiva Prefectura.

Sobre las condiciones del

contexto externo

Existan bajos niveles de coordinacin de los GADPcon las representaciones de las entidades del go-

bierno central. Esmeraldas y Carchi son las provin-

cias en las que se exhiban los niveles ms bajos

de coordinacin. Por su parte Pichincha, Imbabura

y Manab muestran un mejor nivel de coordinacin.

Es mejor, sin ser ptima, la coordinacin de los GADP

con las juntas parroquiales, municipios, ONG, aca-

demia y con pequeas empresas.

Cules fueron las

contribuciones del programa ala asuncin de la competenciade Fomento Productivo?El PdRN en dos provincias (Carchi, Imbabura) fue inser-

to a las DFP ya existentes, en Esmeraldas la creacin de

la DFP coincide con el inicio del PdRN y ste contribuye

junto con el CONGOPE a su formacin. En Manab el

PdRN se insert en una primera etapa a la ADEL para

luego ser trasladado a la DFP, finalmente en Pichincha

se vincul con la Direccin de gestin de EPS despus

de un paso infructuoso por la DFP.

El Programa contribuy a la asuncin de la competencia

de Fomento Productivo fundamentalmente a travs del

desempeo de la facultad de gestin, la cual adems se

articulaba a otras facultades: la planificacin, la coordi-

nacin y el control.

Aportes al mbito de la Rectora

El PdRN financi algunas consultoras y estudios

impulsados desde el nivel central de gobierno con

el propsito de fundamentar la construccin de la

estrategia de desarrollo rural.

Para asegurar sostenibilidad de las acciones a im-

plementar, se propuso apoyar a las estructuras

nacionales pblicas, promoviendo los procesos de

fortalecimiento de capacidades institucionales y la

participacin ciudadana.

A travs de una estrategia de integracin de redes

locales y regionales, se sent las bases del desa-

rrollo econmico orientado a las cadenas de valor

y al mercado.

El PdRN contribuy a una poltica de inclusin social

al propiciar la participacin en las iniciativas econ-


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micas de los ms pobres de la zona de intervencin,entre ellos los receptores del Bono de Desarrollo Hu-mano (44% de usuarios de los proyectos PdRN).

Aportes al mbito de la

PlanificacinLa contribucin se da en dos direcciones: un estu-dio de lnea base (Jordn y Asociados 2011) de lasprincipales cadenas productivas en cada una de lasprovincias de intervencin, y el desarrollo y puestaen marcha de instrumentos para implementar unnuevo modelo de intervencin de proyectos ruralescomo fue el Fondo de Inversiones Rurales Compar-tidas (FIRC) y sus formatos.

Tambin contribuy a travs del financiamiento deconvenios marco sucesivos con el CONGOPE, loscuales pretendieron fortalecer los mbitos de planifi-

cacin a travs del apoyo realizado a la construccinde los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territo-rial (PDOT- 2011).

Aportes al mbito de laRegulacin

El PdRN no realiz mayor aporte a esta facultadporque se trata de un mbito de menor inciden-cia por parte de los GADP. Su posicionamiento debisagra entre lo nacional y lo local los convierte enagentes interesantes para la articulacin de iniciati-vas de simplificacin administrativa, y para negociar

propuestas de reduccin de trmites impuestos y/o

administrados desde el nivel central (CONGOPE,2009; Hacia un Nuevo Sistema Nacional de Fomen-to Productivo Descentralizado).

La ordenanza en Carchi para consolidar el comit

de concertacin provincial CCP (2012) como entediscusin, dilogo y planificacin conjunta entre losdiferentes ministerios del mbito nacional.

Las mesas de trabajo generadas para las diferen-tes cadenas que si bien pertenecen al mbito de lacoordinacin, son el inicio para identificar las nece-sidades del territorio entre ellas las necesidades deregulacin. Al respecto funcionan en Imbabura (fr-jol, turismo, artesanas). En el caso de Pichincha sedio la dinmica para poner en prctica la ordenanzaque declara a la zona de intervencin como territorioagroecolgico.

El PdRN influy en que las direcciones comenzarn aincorporar dentro de sus estrategias el desarrollo denormativa y entreg herramientas prcticas para for-talecerla. Previo al COOTAD este tema fue inexistente.

Aportes al mbito de la Gestin

En este aspecto se destaca la implementacin delos tres componentes del PdRN, los cuales propor-cionaron herramientas que facilitaron la gestin delconocimiento, formaciones al personal de los GADP,formulacin de proyectos de iniciativas econmicas,acceso a productos y servicios financieros y el mo-

nitoreo y evaluacin de resultados.

No menos importante es el intento del Programa por

aportar a la coordinacin pblica al haber estructurado el

Comit Estratgico (CES), y el Comit de Concertacin

Provincial (CCP), los cuales adems de apoyar las fa-

cultades de la planificacin, control y gestin del PdRN,

eran un interesante espacio para impulsar la coordina-

cin interinstitucional.

En el mbito de la coordinacin pblico privada, el PdRN

propici tambin el funcionamiento de mesas de dilo-

go para las diferentes cadenas de valor, que sirvieron de

un adecuado espacio para la construccin de las inicia-

tivas productivas.

El PdRN intent contribuir a la construccin de una poltica

de corresponsabilidad en la prestacin de un importante

servicio pblico: el fomento productivo. Lastimosamente

estas instancias no operaron segn se haba previsto.

La Coordinacin

El Comit de Concertacin no ha tenido mayor impacto ya que se lo llevaba a cabo una vez al ao para la aprobacin delPOA, y no se realizaban reuniones para dar seguimiento, monitoreo y evaluacin de los proyectos. Es as que el lobby y laaprobacin se la realizaba de oficina en oficina pasando por cada institucin involucrada debido a la inconstancia de lostitulares que no asisten o mandan delegados, estoa su vez sucede por temas como alineaciones polticas.

Personal Tcnico PdRN - Esmeraldas

El PdRN hizo una apuesta en un contexto de debilidad institucional muy complejo, ya que ni lasinstituciones centrales ni las locales haban mostrado un grado de adecuacin organizacional

suficiente como para poder aprovechar la oportunidad que el PdRN les brindaba de una maneraadecuada(Ex Tcnico del CONGOPE)


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El modelo de gestin del PdRN que oper a partir del

ao 2012 es el que analizaremos en cada uno de sus

tres componentes, con nfasis en los aportes visualiza-

dos para el fortalecimiento a la gestin de las unidades

de fomento productivo.

El Componente 1:

Fortalecimiento Institucional

El fortalecimiento de las organizaciones de base fue de-

sarrollado a travs de la gestin del conocimiento: se

apoyaba lo que la gente saba hacer, se recuperaba los

saberes propios de las comunidades y se los haca dia-logar con los conocimientos explcitos que posean el

personal tcnico del programa. Se trabaj en el apren-

der haciendo.

En el segundo pilar de la transformacin de la institucio-

nalidad se pens en atender la demanda de los tcnicos

de los GADP instrumentando un programa de cuarto ni-

vel (una maestra). La idea solo prospera en el Carchi.

La otra opcin implementada para las restantes provin-

cias consisti en la implementacin de un curso para

preparar los que fueron llamados gestores de cadenas

productivas.

El mismo CONGOPE se fortaleci a travs de la ejecu-

cin y liderazgo en este componente durante el perodo

2010-2011. A travs del CONGOPE se elaboraron varios

manuales para el trabajo tcnico en los Gobiernos Pro-

vinciales: (1) Cadenas productivas y desarrollo econmi-

co rural en Latinoamrica; (2) Competitividad Territorial

y el rol de los Gobiernos Autnomos Descentralizados;

(3) Enfoques de asociatividad entre actores del sistema

productivo: conceptos, casos reales y metodologas, (4)

Polticas Pblicas Productivas Provinciales (4P): elemen-

tos conceptuales y metodologas; (5) Fomento Turstico

Provincial entre otras.

El Componente 2:

Apoyo a Iniciativas Econmicas

El segundo componente, se enfoc en impulsar la pro-

duccin y productividad de aquellas cadenas producti-

vas que los Comits de Concertacin territorial prioriza-

ron basados en un estudio de lnea base que permita

localizar aquellos rubros de importancia econmica y

dnde se encontraba la poblacin ms pobre. Se es-

tableci el Fondo de Inversin Rural Compartida (FIRC)

con un co-financiamiento de 8.196.000 EUR por parte

de la CTB, de stos un 87% fue destinado para la imple-

mentacin de proyectos consensuados territorialmente.

El resto del fondo se utiliz para la asistencia tcnica del

componente y el fomento de la comercializacin en el

marco de los proyectos.

El FIRC fue concebido como un fondo orientado al

apoyo de procesos de fortalecimiento de capacidades

emprendedoras y competitivas de los diferentes acto-

res de la Economa Popular y Solidaria (organizaciones:

comunitarias, asociativas, cooperativas y unidades eco-

nmicas populares) ubicadas en zonas rurales y peri-ur-

banas vinculadas a cadenas productivas y/o seguridad

alimentaria, a travs de la coordinacin y sinergia de ac-

ciones con diferentes entidades pblicas o privadas y

programas existentes o en fase de inicio, cuya labor se

enmarc en los objetivos del PdRN y en las estrategiasde las direcciones de fomento productivo GADP.

Con el objetivo de estandarizar el funcionamiento del

fondo FIRC, se dise su Reglamento Operativo (ROF) y

su Manual Operativo (MOF) que tuvieron como propsito

definir y regular la operatividad y administracin del co

financiamiento respondiendo a los procedimientos esta-

blecidos en el Documento Tcnico Financiero (DTF) del

PdRN y a los lineamientos acordados en el proceso de

dilogo y concertacin mantenido entre las instituciones

gestoras del programa y otros actores con experiencia

en la gestin de fondos en el pas.

El ROF aport los lineamientos para seleccionar y apro-

bar propuestas de proyectos productivos sujetos de

co-financiamiento y que tuvieron como objetivo incre-

Qu modelo y herramientas se implementaron para fortalecer lacapacidad de gestin de las unidades de fomento productivo?


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mentar la competitividad de las cadenas productivas. De

hecho, muchas de las prcticas y procesos ejecutados

a travs de este reglamento han sido base para nuevas

iniciativas y propuestas de las Direcciones de Fomento

Productivo.

As tambin, de la necesidad de estandarizar los proce-

sos y garantizar un adecuado monitoreo y seguimiento

de los mismos. Tambin se disea e implementa el siste-

ma de Monitoreo del PdRN. Por algunos contratiempos

surgidos durante la ejecucin del Programa, el sistema

se llega a implementar en una etapa tarda. A pesar de

ello, los equipos provinciales y nacionales lograron intro-

ducir la informacin administrativa, financiera y tcnica

detallada de cada proyecto.

Tanto los reglamentos implementados, como el sistema

de monitoreo causaron inters en las direcciones de fo-mento productivo. En el caso del GADP Imbabura se han

adaptado las herramientas en mencin a la realidad local

y se realizaron algunos acercamientos para lograr una

mejor comprensin tcnica del sistema de monitoreo.

En particular las provincias de Manab y Carchi tambin

se encuentran tomando esta experiencia para generar

propuestas territoriales al momento se desconocen los

avances generados.

El Componente 3:

Acceso a Servicios Financieros

El modelo de articulacin de actores y sujetos sociales

fue el utilizado por el PdRN para la ejecucin del com-

ponente que apoyara en el acceso a los servicios finan-

cieros. En este modelo el fondo de crdito del PdRN

se entreg en administracin a la Institucin del sector

pblico a cargo del fortalecimiento y financiamiento del

sector financiero popular y solidario, la Corporacin Na-

cional de Finanzas Populares y Solidarias (CONAFIPS),

para que sea canalizado a los usuarios del componente

de iniciativas econmicas a travs de las Cooperativas

de Ahorro y Crdito locales.

El modelo funcion con el equipo del PdRN provincial

como agente territorial de fortalecimiento y asistencia

tcnica, el cual a travs de un certificado, presentaba

a las Cooperativas potenciales sujetos de crdito con

actividades productivas estables y que haban formado

parte del Proyecto. Este modelo fue transferido a las uni-dades de fomento productivo para su rplica y posterior

uso del fondo de crdito del PdRN que la CONAFIPS

tendr disponible en las zonas de intervencin del PdRN.

Un Programa de Formacin Financiera y Gestin de

emprendimientos rurales se transfiri a las unidades de

fomento productivo para que sea utilizado como herra-

mienta en su rol de ente de apoyo de los actores de la

economa popular y solidaria de las provincias.

Productos de financiamiento ms sofisticados como el

capital semilla se desarrollaron desde la CONAFIPS y se

promovieron en los GADP como una alternativa para el

fomento de emprendimientos individuales y asociativos

en los cuales se fomente la corresponsabilidad en el di-

seo, ejecucin y posterior operacin de proyectos.

el modelo va a seguir operando una vez culminado el PDRN, ya que se siente que se debe dar elseguimiento y dar sostenibilidad a los proyectos implementados, ms all de los propios proyec-tos que ejecuta el GADP, esto por la competencia de fomento productivo que se tiene y con toda lapotestad que tiene el gobierno provincial, es importante tratar de que no se diluyan los procesos,ya que el ver las organizaciones que han trabajado anteriormente en este tipo de programas definanciamiento de proyectos, muchos de estos terminan fracasando al finalizar el programa.

Gestor de la experiencia del PdRN - Carchi


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. en la provincia de Esmeraldas, estructuralmente el PdRN encaj perfectamente y estuvo an-

clado directamente a la Direccin de Fomento Productivo ya que en ese entonces el gobierno pro-vincial recin estaba empezando a asumir la competencia de fomento productivo, es decir que ladireccin recin se estaba creando por lo que el PdRN contribuyo significativamente al fortaleci-miento de esa direccin.

Funcionaria GADP Esmeraldas

ya con el cambio de modelo de gestin, el PDRN logra hacer entender al gobierno provincial deImbabura que este no debe ser ejecutor sino que debe ser articulador y gestor del desarrollo, y

ese fue el discurso que permiti generar alianzas importantes y mejorar relaciones que al finalpermitieron impulsar proyectos. Tcnico PdRN Imbabura

Es posible constatar la ocurrencia de hechos que pue-

den ser catalogados como impactos menores, que con-figuran una cadena que, a su vez, conlleva al logro de los

grandes propsitos. Esta cadena de impactos tiene dos

vertientes, la institucional y la organizacional.

En los proyectos implementados se ha podido cons-

tatar mejoras en el desempeo de las cadenas pro-

ductivas, particularmente, en el eslabn de la pro-

duccin. Es perceptible un aumento de la autoestima

de los actores, tanto personal como grupal y, en

trminos generales, es posible afirmar que s se ha

producido un apreciable fortalecimiento de sus orga-

nizaciones.

Desde la perspectiva institucional, si bien hay diferen-

cias entre los territorios de intervencin, s es posible

ubicar algunas constataciones. En el caso de Esme-

raldas el PdRN fue determinante en la configuracin

de la DFP del GADP. En el Carchi se nota una buena

integracin, no slo del equipo CTB al quehacer de

la DFP, sino tambin de las concepciones del progra-ma, en especial, del enfoque de cadenas y del diseo

y evaluacin ex ante de los proyectos.

En la mayor parte de casos, las DFP reubicaron sus

roles pasando de ser ejecutores a ser facilitadores de

procesos.

Hay casos como el del GADP de Imbabura, en el

que, adems de haber asumido e instrumentado el

modelo de fondos concursables, las nuevas autori-

dades estn sugiriendo la posibilidad de implementar

una incubadora de empresas asociativas rurales.

A pesar de la voluntad manifiesta por los tcnicos de

algunas DFP de continuar apoyando las iniciativas que

se implementaron a travs del programa, la realidad

muestra que esto no est ocurriendo en algunos GADP.

Se argumenta la limitada disponibilidad de recursos.

Cul es la situacin a la finalizacin del Programa?


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Evidenciamos una gran brecha entre la interpretacin del

concepto de descentralizacin y competencias entrega-

das a los Gobiernos locales desde el Gobierno Central

y desde los GAD. En efecto tuvimos la oportunidad de

escuchar a un funcionario de alto nivel en el Gobierno

explicando que las competencias transferidas son soloaquellas que tienen un alcance territorial y por ende el

Gobierno Nacional sigue siendo responsables desde los

ministerios sectoriales de todos los temas productivos

con alcance regional y/o nacional.

De forma opuesta los GAD argumentan que la compe-

tencia de Fomento Productivo prevista por el COOTAD

les faculta para liderar los procesos de fomento en todos

los aspectos que conciernen a su territorio y que los Mi-

nisterios sectoriales nacionales (MIPRO, MAGAP) deben

coordinar sus intervenciones en cada territorio con el

GAD correspondiente.

Esta brecha de interpretacin de concepto plasmado

en la constitucin (descentralizacin) y en el COOTAD

(competencias) llama mucho la atencin y explica lo que

se ha venido observando en estos aos de acompaa-

miento a gobiernos locales, las articulaciones entre los

diferentes niveles de gobiernos se motivan por criterios

polticos antes que tcnicos o con enfoque a resulta-

dos. As en ciertas provincias pudimos concretar alian-

zas entre ministerios y entidades del mbito nacional con

GAD provinciales, municipales y parroquiales para inter-

vencin en cadenas de valor agrcolas o en seguridad

alimentaria. Pero este mismo tipo de intervenciones en

otros territorios no permitieron lograr alianzas similares y

se observa intervenciones del mismo tipo lideradas por

ministerios nacionales y por gobiernos provinciales sin

que estas intervenciones sean coordinadas entre s.

Existe una estrategia nacional del caf y cacao desde

el MAGAP y Gobiernos provinciales, en regiones donde

existe produccin de estos dos cultivos, implementan

estrategias de intervencin para mejorar la productivi-

dad, produccin y calidad sin forzosamente coordinar

con el MAGAP.

La pregunta que formulamos aqu es como debemos

interpretar el concepto de competencia descentraliza-

da tomando como caso de estudio a la competencia

de fomento productivo otorgada por el COOTAD a los

GAD provinciales? Esta competencia se limita a las ca-

denas de valor exclusivas del territorio? Si la competen-

cia abarca el conjunto de actividades y cadenas impor-

tantes desde el punto de vista social y econmico, los

dems niveles de gobiernos deben coordinar con cada

GAD provincial para realizar intervenciones? Hasta aho-

ra las respuestas que hemos tenido a estas preguntas

son difcilmente conciliables. El resultado es muy poca

coordinacin entre los cuatro niveles de gobiernos exis-

tentes en el modelo poltico definido por la Constitucin

de 2008.

CTB


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Factores impulsores y restrictivos para la implementacindel PdRN y el fortalecimiento de la competencia de FomentoProductivo de los GADP

Impulsores Restrictivos

El nuevo marco institucional vigente en el pas des-

de el 2008 que favorece las iniciativas del desarrollo

rural.

En ciertos casos se constat algn nivel de incidencia

poltica en las decisiones de carcter tcnico.

El rol de la Unidad de Coordinacin y Apoyo pro-

vincial (UCAP), instancia que se constituyera en un

autntico pivote tcnico que aport al mejoramiento

de las relaciones con los GADP.

El tiempo de intervencin resultaba demasiado corto

como para conseguir transformaciones profundas.

La administracin de los proyectos a cargo de enti-

dades ejecutoras, en particular de las organizacio-

nes de la Economa Popular y Solidaria, Sociales y

GAD parroquiales.

Los esquemas burocrticos de los GADP que, en no

pocas ocasiones, se tornaban en obstculos. Las de-

bilidades mismas de las entidades ejecutoras para asu-

mir funciones de gestin y rendicin de cuentas.

El impulso dado al trabajo con el enfoque de cade-

nas de valor. Los tcnicos comenzaron a desarrollar

mejores lecturas del desempeo de las principales

cadenas.

En ciertos casos, los tcnicos pertenecientes a los

GADP no llegaron a conocer los instrumentos de ges-

tin propuestos en los niveles deseados.

El salto pretendido de cadenas productivas a cadenas

de valor, en ocasiones sin considerar las condiciones

iniciales de arranque de los usuarios.

La estrategia del componente 3 favoreci la coor-

dinacin interinstitucional pblico privada, que no

slo trabaj en los niveles locales sino que inicia sudesempeo en el nivel central (CONAFIPS - IEPS -

UCAP) y, desde este nivel, se va a lo local.

En algunos de los niveles directivos superiores de los

GADP no se logr el empoderamiento de la propuesta,

situacin que se proyectaba a los tcnicos que habansido asignados para trabajar como parte del equipo

PdRN.

La disponibilidad de herramientas como el manual

del Fondo de Inversin Rural Compartido (FIRC)

La rotacin del personal y sus diversas obligaciones,

en particular del asignado al programa por el GADP no

favoreci mejores resultados.

La reconfiguracin del modelo de gestin que permi-

ti una mayor participacin en la toma de decisiones

a los actores directamente responsables de la ejecu-

cin del programa.

En los casos de Manab y Pichincha la inestabilidad en

cuanto al espacio institucional que albergaba al Progra-

ma y los cambios en ciertas decisiones claves para su

operacin frenaban su buen desempeo.

El apoyo decidido, inclusive para la solucin de difi-

cultades, dado por instancias del Comit Estratgi-

co, bsicamente, la CTB y la SENPLADES, en parti-

cular, para el cambio de modelo de gestin.

La ausencia y rotacin de los representantes institucio-

nales ante el CES y ante los CCP imposibilit mejores

niveles de coordinacin y de implementacin de facul-

tades competenciales como la coordinacin.

.hay la apreciacin de que el GADP no tena el inters suficiente por el Programa ya que inclusiveexisti el riesgo del cierre de este mientras era parte de la Direccin de Apoyo a la Produccin, yaparentemente desde la misma prefectura no se tena una visin clara de que se trataba en rea-lidad el PdRN.

Tcnica PdRN - Pichincha


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Conclusiones de la intervencin a la finalizacin del PdRNLa experiencia PdRN, a pesar de los avatares que tuvo

que enfrentar, nos ha entregado un buen cmulo de

reflexiones que, consideramos, pueden ser interesan-tes para su consideracin por otros actores individua-

les o institucionales comprometidos con el desarrollo

rural y con el trabajo por los sectores poblacionales

ms pobres.

Los objetivos del programa fueron realistas y cohe-

rentes con las estrategias y polticas agrcolas y de

desarrollo rural nacionales, as como con las nece-

sidades de la poblacin rural pobre de los territorios

seleccionados para la intervencin.

La revisin de los tres componentes del programamuestra claras evidencias de que el propsito de

apoyar la asuncin de la competencia de fomento

productivo, desde el PdRN fue cumplido en buena

medida, particularmente, en lo relacionado con la fa-

cultad de la gestin. Sin embargo, el empoderamien-

to de las estrategias del programa por parte de las

DFP para consolidar la asuncin de la competencia,

an muestra signos de debilidad.

Trabajar con los quintiles Q1 y Q2 fue absolutamente

necesario; sin embargo se precisa de consideracio-

nes especiales: planes de intervencin detallados y

consensuados, con metas razonables y no extrema-damente ambiciosas, con flexibilidades temporales,

que consideren, a lo mejor, subsidios especiales pero

sin llegar a enfoques ni paternalistas peor cliente-

lares, con planes de retiro gradual de los subsidios

que, eventualmente, se consideren, entre otras es-

trategias diferenciadas.

Se constat un diseo prolijo de la intervencin del

PdRN en el acceso al financiamiento, y el modelo

propuesto fue abierto a emprendedores de las zo-

nas de intervencin del programa sin restringirse a

slo los actores vinculados al programa. De todas

las operaciones realizadas un 16% se han orienta-

do a emprendedores vinculados a los programas del

IEPS, cerca de un 10% a emprendedores vinculados

al PdRN, y el restante 74% a otros actores territoria-

les socios de las Organizaciones del Sector Financie-

ro Popular y Solidario.

La eficacia con relacin a las contribuciones para la

asuncin de la competencia de fomento producti-

vo por parte de los GADP est evidenciada por el

mismo diseo del programa, por los instrumentos

generados en apoyo a las facultades de la planifi-

cacin, de la coordinacin, del control, pero sobre

todo, de la gestin.

En el desarrollo de la facultad de la gestin compe-

tencial, gracias a la disponibilidad de una manual

como el FIRC y al conocimiento de otras experien-

cias locales, los tcnicos del programa pudieron es-tablecer apropiadas relaciones entre los insumos y

los productos de aquellos proyectos seleccionados

para ser implementados.

El Manaba / Manab


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La Experiencia del PdRN ha provocado un conjunto de

lecciones que pueden ser aprovechadas por diferentes

actores institucionales vinculados al desarrollo.

Es necesario buscar el equilibrio con respecto a la

presencia de los actores nacionales como el MAGAP,

MIES, SENPLADES y SETECI, y la de los actores loca-

les (cada nivel con sus roles definidos y negociados).

Es preciso resolver uno de los dilemas que se pre-

senta en relacin a la incorporacin de otros acto-

res en las estructuras de decisiones y orientaciones

estratgicas de los proyectos, que acten junto a

los GADP y a las instancias del gobierno central

cmo incorporar a los actores comunitarios o a ac-tores privados empresariales que tambin pueden

tener aportes significativos en la identificacin de

prioridades y la colocacin de recursos?

Es importante precisar, en el fortalecimiento institu-

cional, los objetivos en los mbitos del saber, del

saber hacer y del saber ser. El acompaamiento

tcnico es mejor si se completa con otros saberes de

la gerencia social de proyectos.

Recomendaciones para futuras intervenciones

.En caso de que se pretenda sostener esta instancia en un nuevo programa se debe estructurar un comit deconcertacin que se involucre desde el principio, con roles bien definidos por ejemplo en el monitoreo, y que sea integradopor actores que, al menos, indirectamente tengan que ver con los beneficiarios entoncessi habra inters.

Gestor de la experiencia Pichincha

. una posible estrategia para futuros proyectos podra ser ubicar organizaciones que se encuentran ya funcionando,y no crearlas como paso con los proyectos de turismo donde se las arm desde cero para poder trabajar, sin tomar en

cuenta que el tiempo con el que, por lo general se cuenta, es corto y por ende terminaron sin xito.Gestor de la experiencia Pichincha

Desde los actores territoriales:

.A pesar de todos los problemas que se presentaron en la provincia (Manab) los proyectos fueron exitosos ya

que llegaron a la gente, fortalecieron la organizacin, fortalecieron las capacidades individuales de conocimientos ensus respectivos temas y desarrollaron autoestima individual y grupal, el Programa les ayudo a ser administradoresde proyectos y a entender la ejecucin, aprendieron a relacionarse mejor con las instituciones pblicas y privadas,aprendieron a manejar procesos (manual del FIRC), hubo mejoras en la produccin, conocimiento tecnolgico. Todosestos beneficios fueron ms significativos en organizaciones comunitarias y en ejecutoras cuando estas fueronejecutoras aparte de beneficiaria porque tenan que manejar los procesos.

Gestor de la experiencia Manab

a pesar de que las prefecturas demostraron en el segundo modelo de gestin, una buena capacidad para cumplircon el rol que reclamaban en un principio, el problema no se present en la capacidad de uso de los recursos, sinoen el sentido o el objetivo final en el que se us estos; en otras palabras no existe un criterio de priorizacin para la

inversin de recursos. Esta es la gran debilidad institucional a nivel general, inclusive con las instituciones nacionalesque fundieron la agenda de desarrollo nacional con la agenda de problemtica gubernamental que no necesariamentees lo mismo.

Gestor de la experiencia Carchi

Desde los actores territoriales:


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La CTB, Agencia Belga de Desarrollo, apoya y ejecuta programas de desarrollo por cuenta del Estado Belga y otros donantes.

Han participado y contribuido a esta publicacin:

Equipo tcnico de la UCAP a partir de la sistematizacin del Aporte del

PdRN a la asuncin de la competencia de fomento productivo por parte de

los GAD provinciales elaborada por el Ing. Miguel E. Andrade

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capitalización serie 3 fomento productivo

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