BREVE INCURSIÓN A LOS NUEVOS PARADIGMASDEL DESARROLLO TERRITORIAL

Juan Sebastián Castillo ValeroUniversidad de Castilla La Mancha

En el mundo rural entroncar el término desarrollo con el de medioambiente no resulta muy adecuado, puesto que se supone que existe unarelación inversa : a más desarrollo, mayor es la posibilidad de que seponga en peligro el entorno en que se produce este avance económico.Sin embargo, al añadir el calificativo de local estamos incluyendo un rasgocualitativo, que normalmente es percibido en un sentido claro : compagi-nar y compatibilizar la necesidad de que un espacio se desarrolle sin porello forzar el entorno natural. Alargando el argumento, se podría conside-rar que uno de los mayores riesgos para los microespacios viene determi-nado por la inexistencia o desaparición del elemento humano, casi en lamisma medida que el peligro potencial de la acción directa degradadora,de modo que el coste ecosocial del avance económico debe concebirseno sólo por acción sino también ‘por desaparición’. En definitiva, ¿ no essinónimo de atentar contra el medio ambiente la posibilidad de que no seimpida que se produzca una despoblación en las zonas rurales ? ¿ quémejor actuación para evitar el despoblamiento que conseguir fijar a los ciu-dadanos porque existe un desarrollo territorial que así lo permite ?. Todoello nos lleva a la necesidad de reflexionar sobre los ejes que vertebran, oque deben configurar, los modelos de desarrollo regional y local.

Para acometer este propósito hay que hacer un poco de historia, ya quela preocupación por el desarrollo económico en el territorio es reciente, perotiene un horizonte temporal dilatado, en el siglo que ha finalizado. Se sueleconsiderar que no es hasta la, denominada, crisis del 29, cuando se dejatransfigurar la larvada preocupación por el territorio que complementaba latradición de inquietudes más vinculadas al plano personal. Se modula así untriángulo cuyos vértices serían la renta y su redistribución entre las personasy los territorios (que se sitúan en los otros vértices). En otros términos, hastaentonces el desarrollo podía provocar el sacrificio del espacio, puesto que siexistía posibilidad los trabajadores se desplazarán, lo que se justificaba enque los recursos naturales no podían hacerlo, puesto que, además, los ele-vados costes de transporte hacían imposible una mayor redistribución de laactividad productiva en el territorio. Cuando las posibilidades de empleo enotras zonas también se difuminan, aparece la nueva característica de estar

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pendientes de las personas simultáneamente a estarlo de las zonas dondeviven : la preocupación no es sólo por la situación personal de los ciuda-danos sino que incluye el medio en que viven.

El paradigma de esta etapa ha quedado reflejado en los costes socia-les que generó la crisis, con territorios enteros sin alternativa económicaalguna y grandes oleadas de emigraciones sin rumbo, con familias enterasen los caminos sin punto de llegada, que han sido, magistralmente, reco-gidas en documentos escritos, v.g. la novela de John Steinbeck, filmados,en “Las uvas de la ira” de J.Ford , o cantados, como el reciente álbum deBruce Springstein. La crisis había afectado a todo el territorio, pero sus con-secuencias no se habían repartido uniformemente, aparecen amplias zonasde desocupación dónde antes sólo había prosperidad, lo que implica quelas políticas económicas descendiesen a un nivel inferior a los anterioresobjetivos de ámbito nacional o internacional. Sin embargo, la aparición deactuaciones no se encuadra en una nueva filosofía que tenga cuerpo dedoctrina, sino que empiezan a acometerse medidas aisladas ( se sueleponer de referencia el Valle del Tennessee), que no se integran en planeso programas específicos hasta la década de los 50. Esta circunstancia esrelevante, porque esta consolidación se enmarca en una etapa de fuertecrecimiento económico y una preeminencia de las ideas de corte socialde-mócrata y keynesianas, lo que deviene en la noción de la necesidad de una‘evolución socioeconómica armónica’ en la doble vertiente interpersonal einterterritorial. Se decanta así, una doctrina partidaria de concebir unDesarrollo Local y Regional DIRIGIDO con la idea base de la INTERVEN-CIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL ESTADO. Los elementos que la configuranson, en primer lugar, la vinculación del desarrollo de un territorio al cam-bio sectorial, en concreto, a la idea de la industrialización como procesofundamental de transformación estructural. En segundo lugar, la concen-tración de población, como eje de vanguardia del cambio social y comocentros que posibiliten la difusión del desarrollo en las zonas colaterales,además de demanda y empleo para los procesos de industrialización. Enúltimo lugar, la unidireccionalidad de grandes soluciones que, a través deefectos multiplicadores, dinamicen la actividad productiva del territorio (esla noción de que un gran ‘injerto’ de una empresa de gran dimensión tieneventajas añadidas y menores costes de transmisión). Es la conformación delo que se ha venido en llamar el MODELO TRADICIONAL DE DESARRO-LLO ‘DESDE ARRIBA’ o DE CONCENTRACIÓN-DIFUSIÓN. Los instrumen-tos que se utilizan con profusión en esta etapa se centran en la utilizaciónprioritaria del gasto público, utilizado para la creación de infraestructuras,para la concesión de incentivos que permitan la localización y la genera-ción de empleo ( recuérdense los polos de desarrollo o las zonas de pre-ferente localización industrial) , todo ello bajo la planificación regional ylocal como estrategia fundamental del desarrollo y la actuación directa pro-

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motora de las empresas públicas ( SODI’s y Sociedades de FomentoRegional son ejemplos no muy desfasados) y con un sector, el agrario, quedebe propiciar la industrialización desde la perspectiva del productivismocon miras al sector agroindustrial, la generación de excedente trasvasable,o la constitución de un mercado con demanda para los procesos de indus-trialización, incipientes, en el territorio.

Desde posiciones extremas, las corrientes de pensamiento (ver esque-ma) han aportado sus visiones diferentes pero que vienen a coincidir enlas ideas prefijadas de que los centros productivos generan las potenciali-dades de crecimiento del territorio. En la versión poskeynesiana se conci-be la idea del desarrollo polarizado o causación acumulativa, en el senti-do de relacionar un desarrollo desigual sesgado hacia las zonas de mayorconcentración y que solamente la actuación pública puede equilibrar elproceso. En la óptica neoclásica, se prima la difusión del desarrollo, coin-cidiendo en que los centros conllevan el desarrollo pero aduciendo queademás generan corrientes de adhesión a las zonas de contacto con lo quese evita la necesidad de una intervención ‘dirigista’. El debate no escapa alclásico dilema económico entre equidad - eficiencia: los partidarios deincidir en el plano de la equidad, con el argumento de que la desigualdadgenera recursos subempleados, lo que hace inferir que mayores cotas deequidad interterritorial conllevan mejoras en el plano de la eficiencia. Porel lado contrario, se opone el argumento de que la igualdad tiene un costede oportunidad, evidente, en términos de eficiencia, porque genera pun-tos oscuros que hacen que no se perciba la necesaria relación esfuerzopropio y mejoras en la posición, perdiéndose el incentivo a implicar a losmismos agentes afectados.

En este conglomerado de debates y actuaciones, que dura hasta lamitad de la década de los 70, se configura y sedimenta una serie de resul-tados, que hacen, junto a las nuevas perspectivas económicas, que estadirección se replantee. Entre las reflexiones que se hacen destacan:

- La incidencia de la actuación pública ha hecho que el volumen derecursos sea tan importante, que el papel se ha centralizado en lasAdministraciones Centrales, coadyuvando a la visión centralista delmodelo. Dejando en la subsidiariedad la actuación de lasAdministraciones Periféricas.

- No hay relación coste-beneficio, entre la gran dotación empleada derecursos públicos y los escasos resultados obtenidos, que ademásson muy volubles a la coyuntura económica.

- La necesidad de financiación hace que la escasa generación de aho-rro interno, en estos territorios, sea absorbido por iniciativas públi-cas o semipúblicas fomentándose el efecto ‘expulsión’ de la inicia-tiva privada en los segmentos de las empresas pequeñas que sonmás propicias para el desarrollo local.

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- Se demuestra empíricamente que son las PYMES y los pequeñosnegocios vinculados a la zona, los que han generado mayor activi-dad y empleo y se han comportado de forma más flexible ante loscambios de coyuntura, poniéndose en duda la virtualidad de lasgrandes empresas y las grandes transformaciones.

- La implantación artificial de empresas e iniciativas provoca externa-lidades en las zonas objetivo, introduciendo efectos salariales y cue-llos de botella a la actividad productiva propia ( en zonas rurales hasido determinante en constreñir las posibilidades de la industriaagroalimentaria).

- Las grandes soluciones en áreas periféricas, además de no demostrarsu virtud, han provocado que los problemas en un sector económi-co se traduzcan en crisis generalizadas de localidades o zonas ente-ras, al haberlas hecho depender unidireccionalmente de una solaactividad productiva.

En definitiva, la estrategia de desarrollo dirigido y desde arriba impli-caba grandes dudas y escasos resultados, a lo que viene a añadirse la nuevacrisis económica que suponía menores recursos públicos, el cuestiona-miento del papel del Estado, en términos generales, y la necesidad deactuación en ámbitos más relacionados con la estabilización coyuntural,que en el desarrollo a largo plazo. Este cúmulo de condicionantes sedi-mentan en que empieza a calar una idea fundamental para el cambio deparadigma : “ El desarrollo local/regional no puede basarse en la transfe-rencia externa a través de la difusión, que hace dependientes a las zonasde las condiciones exteriores, sino que debe estar basado en la MOVILI-ZACIÓN de recursos internos y en la INNOVACIÓN de técnicas y proyectosadecuados a las características propias. Las empresas y las actividades pro-ductivas locales deben ir desembocando en ser las más apropiadas para esmedio, en otros términos : la especialización productiva y sectorial de unazona viene determinada por un proceso de selección natural, que implicaque sólo las empresas y las actividades que se adapten al ‘medio ambien-te’ local son las que sobrevivirán”.

Es el germen de lo que se ha denominado el enfoque del DESARRO-LLO ENDÓGENO, no se trata, ya, de operar sobre la movilidad de facto-res y recursos entre los espacios económicos sino de conseguir la plena uti-lización y la mejora de la productividad de los recursos propios de cadaregión o localidad. El principal problema surge en cómo articular la actua-ción sobre el territorio en unas circunstancias cambiantes, tanto en las con-cepciones teóricas del crecimiento económico, como en la evoluciónmicroeconómica de la actividad productiva. La actividad económica, en elespacio, se hace más compleja en un sistema económico de GEOMETRÍAVARIABLE, con unos rasgos distintivos determinantes : la capacidad tecno-lógica frente a la acumulación de capital, la segmentación del proceso pro-

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ductivo, la inclusión de la importancia de nuevas formas de capital(humano, información o I+D) y la vinculación a la terciarización de laeconomía, con el papel determinante para el sector servicios, retrotrayen-do al nuevo rol para el sector agrario en la dinámica rural.

Estos rasgos han surgido, en primer lugar, por la constatación prag-mática de que ha sido el progreso técnico el elemento fundamental en elcrecimiento de las economías nacionales, regionales o locales: desde losaños sesenta se constatan en estudios teóricos y aplicados: SOLOW (1957),SCHMOOKLER (1952), FABRICANT (1954), KENDRICK (1956), ABRAMO-VITZ (1956,1989), DENISON (1962) o JORGENSON Y GRILICHES (1967),entre otros muchos autores constataban que la acumulación de capital ape-nas participaba en la tasa de crecimiento de las economías, llegando aexplicar los avances técnicos, y su difusión, hasta el 90% del crecimientoen series largas. Además, la capacidad tecnológica en el aspecto micro, seconvierte en la principal barrera y estrangulamiento para las actividades ylas empresas en su gestión para conseguir cuotas de mercado. Las nuevastecnologías y la novedosa división espacial del trabajo generan y permitenotra característica determinante, la segmentación del proceso productivo,que a su vez afecta de forma directa a la posibilidad de redistribuir en elterritorio estos segmentos, compatibilizando idoneidad territorial con cir-cunstancias productivas. Las economías se han decantado hacia configura-ciones sectoriales en que el sector servicios llega a representar hasta dosterceras partes de la producción total. La terciarización representa la posi-bilidad de canalizar los flujos inmateriales necesarios para el nuevo tipo dedesarrollo (información, actividades de I+D, optimización de oportunida-des, etc.) pero también la alternativa a zonas muy desfavorecidas en elmarco rural : turismo rural, artesanía o aprovechamientos terciarios, a gran-des rasgos, la actividad agraria extensiva en el medio rural se ve vincula-da a actividades complementarias que complementen las rentas que segeneran en el sector primario, claramente insuficientes. Esta filosofía resul-ta fundamental para poder incorporar el desenvolvimiento económico dezonas desfavorecidas que no pueden incorporar proceso más cualitativos.

Los modelos y enfoques que aparecen con los nuevos planteamien-tos, tienen un nexo común en la necesidad de una transferencia de recur-sos hacia las actividades más vanguardistas y en la concepción de la actua-ción pública que debe variar, no tanto cuantitativamente, como cualitati-vamente : promoción de la formación de capital humano, mejora de loscanales de información, implantación de procesos de know-how y activi-dades de I+D. En complemento con lo anterior, se posibilita que la seg-mentación del proceso productivo se traslade al territorio (modelos deincubadora, ciclo vital del producto y modelo del drenaje) : a) las fases deconcepción y desarrollo del producto se concentrarían en zonas urbanas ymetropolitanas que presentan rentas externas asociadas a la tecnología y a

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la presencia de comunicaciones y centros de investigación ; b) las fases deexpansión del producto requieren de condiciones de transporte, suelo,cualificación del trabajo y accesibilidad a mercados que se presentan enpoblaciones intermedias (hinterlands) ; c) La estandarización de la produc-ción hace que la difusión tecnológica y requerimientos de formación de lamano de obra no son condicionantes limitativos en las fases de madura-ción del producto que son más apropiadas para localizar en zonas ruralesdinámicas ; d) Por último cuando el proceso productivo conlleva proble-mas de estancamiento e implicaciones sociales y medioambientales, exis-ten zonas más desfavorecidas que podrían interiorizar, en algún sentido, loscostes citados.

Más recientemente, surgen concepciones más integrales, como la tra-dición francesa, que considera el territorio como el factor estratégico dedesarrollo, pero cerciorando de que los territorios ya no son distintos porsus dotaciones naturales de recursos sino por el fruto de las interaccionesde factores históricos, sociales o culturales que caracterizan y determinanlos espacios locales. Es una visión integral que observa el territorio comoun ‘todo coherente’ en el que se articula un sistema de producción y unacultura técnica local : los denominados MILIEUX INNOVATEURS. El desa-rrollo de un territorio no viene determinado por un sólo factor o una únicaactuación, sino que es el fruto de las interacciones de muchos factores, pla-nos o circunstancias de tipo no exclusivamente económico, sino social, cul-tural e histórico. En todo caso, resulta preferible un desarrollo armónico,sedimentado y lento, compensado con el medio ambiente y con la socio-logía local/rural que un crecimiento explosivo, que es bien acogido en elcorto plazo pero que traslada el problema en el tiempo. En la práctica, laley francesa de Orientación, plantea novedades como el contrato de explo-tación que intersecta e integra los planteamientos territoriales con los sec-toriales de forma particularmente interesante, en la concepción, a la espe-ra de los resultados de su plasmación en la práctica.

Si en la experiencia práctica, los proyectos locales se han consolida-do y fructificado gracias a la iniciativa y capacidad de los empresarios yagentes locales, la iniciativa pública no termina de encontrar su sitio y sudirección, ejemplo claro es la Comisión Europea que asimila los términosde desarrollo endógeno y autodesarrollo pero es incapaz de articular ensu política regional ( desde los marcos comunitarios de apoyo hasta en eldesarrollo de las iniciativas comunitarias tipo LEADER) medidas que impli-quen a los agentes locales creando un centralismo cada vez más burocrá-tico, dónde los grupos de presión determinan la ayudas y alejado de losrequerimientos autóctonos. El papel del sector público, en todos los ámbi-tos territoriales, debe centrarse en corregir disfunciones de sus sistemasproductivos, en equiparar equipamientos sociales y de servicios públicosreales que creen las condiciones necesarias para que funcione la economía

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local y social. Los poderes públicos deben tener claro que deben ser lospropios interesados los que asuman sus problemas, promuevan creaciónde servicios privados y acometan su gestión. Cuando los procesos no sehayan iniciado, el papel de los gestores públicos debe ser muy activo enla preparación del entorno institucional y económico, facilitando que fluyala información, las posibilidades de financiación, la animación social apro-piada, etc. en definitiva el desarrollo local debe provenir de una base terri-torial (no funcional), de un nivel microeconómico (no macroeconómico) yde caracterización de la producción local (no sectorial), en este marco eldesarrollo rural adquiere verdadero sentido y funcionalidad debiendoabsorber los efectos indirectos de una política agraria sectorial, como es laPAC.

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ESQUEMA DE MILIEU INNOVATEUR

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ESQUEMA

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