artículo reforma política

* La autora es Politóloga de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de laPontificia Universidad Javeriana de Bogotá. E-mail: [email protected]

LA REFORMA POLÍTICA DE 2003:¿MÁS DE LO MISMO?

María Camila Durán Escalante*

Recibido: 07/03/06 Aprobado: 21/04/06

Abstract

This article shows the results of the thesis: �The political reform of 2003 and its effects:An Analysis of the local elections for municipal councils�. Which pretended to see themain effects of the electoral changes made by the latest political reform produced intothe electoral system. There were three variables chosen for the study: changes throughproportionality, measured through the least square index of Michael Gallagher;effective number of parties, measured with Laakso and Taagepera´s formula, and thenumber of votes that were not represented. The conclusions are show above.

Key words

Political reform, electoral system, local elections, municipal councils, changes in theelectoral system.

Resumen

Este artículo pretende dar a conocer los resultados de la monografía de grado titulada �Lareforma política de 2003 y sus efectos: un análisis de las elecciones a los concejos municipalesen capitales departamentales�, la cual tenía como objetivo principal establecer cuáles habíansido los efectos de los cambios introducidos al sistema electoral colombiano por la ReformaPolítica de 2003. Fueron seleccionadas tres variables principales para el estudio: los cambiosen la proporcionalidad (producto del cambio en la fórmula electoral), medidos a través delíndice de mínimos cuadrados de Michael Gallagher, el número efectivo de partidos,calculado por medio de la fórmula propuesta por Laakso y Taagepera y por último el númerode votos que no lograron representación en las elecciones, esto con el fin de comparar cuáleshabían sido los cambios efectuados entre las elecciones a concejos municipales en el año 2000(con el anterior sistema) y las de 2003, que empezaron a aplicar las reformas del ActoLegislativo 001 de 2003. Las conclusiones se muestran a continuación.

Palabras clave

Reforma política, sistema electoral, elecciones locales, concejos municipales, cambiosen el sistema electoral.

Pap. Polít. Estud. Bogotá (Colombia), Vol. 2, N° 1, 113-135, enero-junio 2006, ISSN 1900-5555

Pap. Polít. Estud. Bogotá (Colombia), Vol. 2, N° 1, 113-135, enero-junio 2006

PAPEL POLÍTICO ESTUDIANTIL114

Introducción

En julio de 2003, el Congreso de la República aprobó el Acto Legislativo 001de 2003 o Reforma Política1 , el cual introdujo una serie de modificacionespolítico�electorales, encaminadas a corregir algunas tendencias �perversas�que estaban afectando al sistema político en su conjunto. El cambio de lafórmula electoral, y la introducción de nuevas disposiciones tales como lalista única por partido y la opción de elegir el voto preferente, establecieronnuevas reglas de juego para los actores políticos, quienes tuvieron queadaptarse a ellas para las elecciones de 2003.

Aunque mucho se ha especulado sobre las bondades y defectos de estasnuevas disposiciones, el efecto de éstas sobre el sistema electoral2 y sobrelas dinámicas políticas no ha sido investigado de manera profunda3 . Esteartículo expone los resultados de la monografía La reforma política de 2003y sus efectos: un análisis de las elecciones a los concejos municipales en capitalesdepartamentales, la cual pretendía determinar de forma empírica si la últimareforma política había logrado cumplir con sus objetivos, utilizando laselecciones a concejos municipales de las capitales departamentales del país.El documento se divide en tres partes; en la primera se desarrolla el temade la contextualización, en la cual se explican de manera breve los cambiosadoptados por la reforma política; la segunda sección está dedicada alanálisis de resultados y a la metodología empleada, para así pasar a latercera y última sección en la cual se desarrollan las conclusiones arrojadaspor el estudio.

1 Aunque existen discrepancias frente al concepto de Reforma Política, en esta investigación se optópor denominar al Acto Legislativo 001 de 2003 como tal, así algunos académicos consideren queel término puede estar mal empleado para el Acto Legislativo en cuestión, y que se trató de unareforma electoral más que política. Este trabajo se basará en el concepto planteado por Dieter Nohlenen su libro �Los sistemas electorales en América Latina�, quien define a la reforma política como la��política institucional, dirigida al mantenimiento o cambio de�la institucionalidad política, de las reglasdel juego político�, pág. 9.

2 |El concepto de sistema electoral sobre el cual se basará esta investigación es el establecido por DieterNohlen con fines analíticos, en su libro �Elecciones y sistemas electorales�; para Nohlen, ��los sistemaselectorales determinan las reglas según las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas y segúnlas cuales es posible convertir votos en escaños parlamentarios�o en cargos de gobierno��, pag. 31.

3 Sólo existen algunos artículos y capítulos de libro, y se encontraron únicamente tres trabajosinvestigativos sobre el tema (los tres monografías de grado).

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El acto legislativo 001 de 2003

En general, las reformas políticas4 que han sido planteadas a lo largo deestos años tienen dos rasgos comunes: En primer lugar, la mayoría de ellashan sido de origen presidencial (a excepción de la última reforma aprobada).En segundo lugar, las reformas presentadas desde la adopción de laConstitución del 91 han intentado modificar básicamente cuatro aspectos delsistema político: el régimen de partidos, el sistema electoral, la financiaciónde campañas partidos y movimientos políticos y el Congreso de la República.

La reforma política del 2003 no sólo se caracterizó por modificaraspectos sustanciales del sistema político colombiano, sino también porquefue aprobada en un contexto de agitación política, bajo el cual se presentarondos proyectos de reforma paralelos, que coincidían en algunos puntos perose contradecían en otros. Esto llevó a que se presentara una situación única,en la cual hacían trámite en el Congreso dos proyectos de forma simultánea(uno de origen legislativo y otro gubernamental) que regulaban de formadistinta temas comunes, lo cual llevó a que se generaran tensiones, pues ��cada uno de los órganos quiso mostrar al otro la dimensión de su poder institucional�5 .Este hecho sugiere que la aprobación de la última reforma política, y loscontenidos de la misma fueron más el resultado de las tensiones yenfrentamientos que se presentaron dentro del juego político, y no elproducto de un estudio juicioso sobre las reformas que ayudarían a solucionarlos problemas del actual sistema; como bien anota Rodríguez:

El principal factor explicativo para entender por qué los parlamentarios aprueban en 2003una reforma que se habían resistido a adoptar en diversos momentos y circunstancias,parece encontrarse en la amenaza real de que el recientemente electo presidente ÁlvaroUribe concretara sus propuestas de campaña e impulsara a través de un referendo unareforma política que les dificultara las condiciones de acceso a los cargos de elección popular,les cambiara radicalmente las reglas de juego prevalecientes para la reproducción y parael ejercicio de la política e incluso sacara a muchos de ellos del escenario político6 .

4 Durante el mandato del presidente Ernesto Samper se presentó un proyecto de reforma, que acogíalas recomendaciones presentadas por la Comisión de Estudio de la Reforma de los Partidos, el cualfue retirado en febrero de 1997. En la administración Pastrana, en total fueron tres los intentosfallidos de reforma presentados por el gobierno, ninguno con éxito. (Para una ampliación sobreestos temas véase: Sarabia B.).

5 Quinche, M. (2004), Reforma política y referendo en Colombia: dentro del proceso de reformas de laConstitución de 1991, Bogotá, Centro Editorial Universidad del Rosario, p. 279.

6 Rodríguez, C. (2005), �La reforma política de 2003: motivaciones, definiciones y contenido�, enRodríguez, C y Pizarro, E. (eds.), 2005, Los retos de la democracia: Viejas y nuevas formas de la políticaen Colombia y América Latina, Bogotá, Fundación Foro Nacional por Colombia � IEPRI, pp. 211-244.



Dados los altos índices de popularidad que el presidente Uribeostentaba en ese momento, las reforma planteadas dentro del Proyecto deLey que el primer mandatario presentó una vez posesionado7 (como laadopción de un Congreso unicameral, la eliminación de las suplencias y laadopción de un umbral del 6% entre otras medidas que igual posteriormenteserían modificadas) corrían el riesgo de ser aprobadas, lo cual afectaría amuchos miembros del Congreso y a no pocos barones electorales, lo cualdemuestra que la afirmación de Nohlen según la cual los sistemas electorales��reflejan las situaciones de poder político en el momento de su elaboración, loque implica imposiciones y compromisos��8 es aplicable dentro del análisisdel caso colombiano. Estas imposiciones y compromisos mencionadas porNohlen dieron lugar a la adopción de reglas tan ambiguas como la opciónde escoger o no el voto preferente en las elecciones a cuerpos colegiados.Para algunos expertos, el voto preferente traslada la �operación avispa�9 alinterior de los partidos, dejando sin solución uno de los problemas quebuscaba resolverse que era el de la progresiva personalización de la política.Las listas únicas permitirían presentar partidos más �unificados�(aparentemente) pero dentro de los cuales se desarrollaría una luchainterna por parte de cada candidato para conquistar los votos del electorado�dado el caso de que el partido optara por el voto preferente�. Sin embargo,como anota Tania Guzmán, ��quizás sin esta concesión �el voto preferente�, la reforma política misma nunca habría existido�10 .

Finalmente y después de intensas negociaciones, el 17 de junio de 2003fue aprobado el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo, el cualconstaba de 18 artículos que modificaban 16 artículos de la ConstituciónPolítica e introducían dos nuevos. Si bien la reforma definió cambiosfundamentales para la organización política, algunos analistas consideranque ésta se limitó demasiado al aspecto electoral, dejando a un lado el

7 Proyecto de Ley 47 de 2002 �Por el cual se convoca un referendo y se somete a consideración delpueblo un proyecto de reforma constitucional�.

8 Nohlen, D. (1995), Elecciones y sistemas electorales. Tercera Edición, Caracas, Nueva Sociedad, p. 135.

9 El término �operación avispa� fue acuñado en el argot político nacional, y su uso se extendiópaulatinamente en los medios de comunicación e incluso en el ámbito académico; este términohace alusión a la extrema atomización de los partidos como parte de su estrategia electoral, los cualesse dividían en múltiples listas (tratando de �picar� como avispas) con el fin de alcanzar el mayornúmero de curules dispersando los votos para así obtener una mayor representación en los cuerposcolegiados a través de la obtención de curules por residuo.

10 Guzmán, T. �La reforma política y el próximo concejo de Bogotá�, en Revista Hacer público lo público,Red Bogotá, (en línea disponible en): www.univerciudad.net. Consultado: Octubre 2005.

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desarrollo de temas tan importantes como el de la implementación de unacarrera administrativa efectiva entre otros temas.

En síntesis, los cambios introducidos por la reforma al sistema electoralfueron:

1. La prohibición de la doble militancia política (la reforma al artículo 107 de laConstitución establece que �En ningún caso se permitirá a los ciudadanospertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político(�)�11 .

2. El �endurecimiento� de los requisitos para que los partidos obtengan lapersonería jurídica12 .

3. En materia de financiación, se conservó el esquema mixto (financiaciónestatal y privada) pero se aumentó el monto destinado para la financiaciónde partidos13 . Asimismo, se fortalecieron las sanciones para quienesviolaran los topes a las campañas introduciendo la figura de la pérdida deinvestidura a quienes empleen más recursos dentro de sus campañas quelos establecidos por la ley.

4. Al establecer que: �Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegirmiembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primeravuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blancoconstituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos�14 . LaReforma le otorgó un nuevo significado al voto en blanco, lo cual como anotaRestrepo:

�permite devolverle el poder al voto en blanco, perdido por la utilización de una fórmulade cálculo de proporcionalidad (D´Hondt) que no lo usa. Así, se le devuelve el sentido

11 República de Colombia. Constitución Política de Colombia, Título IV, Capítulo II, artículo 107.

12 Se abolió por ejemplo la opción de constituir partidos y/o movimientos mediante la recolección decincuenta mil firmas, y se introdujeron medidas como la obtención de un determinado umbral enlas elecciones al Congreso como condiciones para conservar la personería jurídica.

13 �La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderácomo mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personeríajurídica será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003.Ello incluye el costo del trasporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoyfinanciadas. (...)� Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 109. Parágrafo. (Modificado.Acto Legislativo 1 de 2003. Artículo 3°).

14 Ibíd. Artículo 258 Parágrafo 1 (Modificado Acto Legislativo 1 de 2003, Artículo 11).



político que tiene como expresión ciudadana, y probablemente por esta vía pueda darseel fenómeno del voto de protesta (�)15 .

5. El cambio de la fórmula electoral (se continuó con un sistema deRepresentación Proporcional (RP), pero se cambió la fórmula de Hare porla de D´hondt).

6. La adopción de la lista única16 cerrada o abierta (y la opción del votopreferente).

7. La introducción de umbrales electorales17 (del 2% en Senado y de la mitaddel cuociente electoral en los demás cuerpos colegiados, excepto para lascircunscripciones de dos curules18 ).

Análisis de variables19

Los estudiosos de los sistemas electorales han extendido el uso del métodocomparativo, con el fin de lograr una mejor comprensión de los efectos quela ingeniería institucional ejerce sobre distintos componentes del sistemapolítico. Aunque este método ha permitido comprender de manera másprofunda el funcionamiento de las elecciones, muchas veces el caráctercambiante de los contextos y de algunas situaciones hacen que muchasvariables que quieren compararse no permanezcan constantes por largosperíodos de tiempo, lo cual dificulta la construcción de series históricas yentorpece el análisis y el desarrollo de las investigaciones.

Para el caso colombiano específicamente, los cambios introducidos por lareforma del 2003 plantearon una serie de inconvenientes metodológicos, queen un principio parecieron obstaculizar el desarrollo de la investigación,

15 Restrepo, D. (2005) Las reformas políticas de Colombia de cara al bicentenario de la independencia. Estudioprospectivo (2005 � 2019) Borrador de discusión., Bogotá, (Documento sin publicar).

16 El número de candidatos inscritos por cada partido no puede exceder el de curules a proveer.

17 Las últimas tres disposiciones, sumadas a la prohibición de la doble militancia, estaban encaminadasal logro de una mayor disciplina partidista, así como al aglutinamiento de las fuerzas políticas, conel fin de contrarrestar la creciente dispersión partidista que venía presentándose en las distintaselecciones, como ya fue reseñado anteriormente.

18 En estos casos se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treintapor ciento (30%), del mismo.

19 Todos los cálculos que sirvieron de base para los datos presentados en este trabajo fueron hechospor la autora con base en los datos electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil,suministrados en medio magnético por la entidad.

RESTREPO, D.

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pues uno de los factores que hace el análisis comparativo más sólido es quelas variables permanezcan constantes por un período significativo de tiempo.Sin embargo, como el propósito central de este trabajo es precisamente el decontrastar los dos sistemas para ver los efectos de los cambios efectuados, lacomparación se realizó con algunas salvedades como podrá verse acontinuación.

Para solucionar los inconvenientes de tipo metodológico se decidióconsultar los diferentes estudios comparados para ver las estrategias adoptadaspor otros investigadores cuando se enfrentaban a situaciones de este tipo.Esta revisión permitió ver que el problema de los cambios en algunasvariables del sistema electoral no es exclusivo del caso colombiano; Lijphartpor ejemplo en su estudio de veintisiete democracias20 tuvo que enfrentareste problema en diferentes casos, en los cuales se habían efectuado cambiosde una fórmula electoral a otra, o en los umbrales efectivos (como enColombia). El autor utiliza un argumento que puede ser bastante útil para elcaso en cuestión, y es que según él, mientras exista un conjunto de variables�importantes� o macro que permanezcan constantes, los cambios en lasdemás variables �dependientes� pueden ser incluidas en el análisis sinningún inconveniente. Como bien anota Nohlen al referirse a los cambios enlos sistemas electorales �...los cambios fundamentales son poco comunes y sóloaparecen en situaciones históricas extraordinarias�21 .

Para el caso colombiano, nos encontramos frente a un escenario en elcual, a pesar de la trascendencia de los cambios efectuados, no podría estarhablándose de un cambio radical del sistema electoral, pues las variablesmacro (es el mismo país, con los mismos partidos políticos, el mismo sistemaelectoral �pues continúa siendo de Representación Proporcional (RP) � eincluso los mismos votantes) se mantienen constantes, a pesar de los cambiosen algunas variables dependientes (como en la fórmula electoral por ejemplo).Este hecho permitiría realizar las comparaciones propuestas, sin que estosignifique que los resultados arrojados por este estudio sean concluyentes,pues para lograr aprehender los verdaderos efectos que la reforma tuvodentro de nuestro sistema político, sería necesario realizar una investigaciónque abarque períodos de tiempo más prolongados, que incluyan, si es

20 Lijphart, A. (1995), Sistemas electorales y sistemas de partidos: un estudio de veintisiete democracias 1945� 1990. Traducción de Fernando Jiménez Sánchez, Madrid, Centro de estudios constitucionales.p. 271

21 Nohlen, D. (1984), �Changes and choices in electoral systems.�, en LIJPHART, A and GROFMANB. (eds.) 1984. Choosing and electoral system: Issues and alternatives. Nueva York, Praeger. Citado porLijphart Ibíd., p. 96.



posible, el análisis del mismo número de elecciones con uno y otro sistema,para darle así más solidez al análisis. Sin embargo, este ejercicio deberá serrealizado en futuras investigaciones, pues hasta el momento las únicaselecciones que se han llevado a cabo con el nuevo sistema han sido laselecciones territoriales del año 2003.

De esta forma, esta sección se divide en tres partes: en la primera, seestudian los cambios en la proporcionalidad producidos por la adopción deuna nueva fórmula electoral. En la segunda parte se realiza una comparaciónentre los porcentajes de votos que no lograron obtener representación en unay otra elección22 . Para pasar finalmente a la última sección en la cual se analizael cambio en el número efectivo de partidos y se hace una comparación entreel número de listas y de partidos inscritos en una y otra elección.

Cambios en la proporcionalidad

La proporcionalidad es una variable importante del sistema electoral enla medida en que nos indica de qué forma los votos se traducen efectivamenteen escaños; como anota Lijphart �...la proporcionalidad electoral es un objetivoimportante de los sistemas electorales y un criterio importante para juzgarlos�23 .Esta variable normalmente se mide en términos invertidos, es decir, dedesproporcionalidad. El mismo autor, por ejemplo, define ladesproporcionalidad como ��la desviación existente entre el porcentaje deescaños y el de votos de los partidos��24 .

Aunque uno de los propósitos de los sistemas electorales deRepresentación Proporcional es el de traducir de la manera más fiel posiblela voluntad de los electores en poder político efectivo en el parlamento, enel caso de Colombia específicamente, la proporcionalidad de la cuota Hareestaba convirtiéndose en un problema de gobernabilidad, pues en algunasocasiones muchos partidos pequeños obtenían representación en los cuerposcolegiados, impidiendo así que se conformaran bancadas mayoritarias25 quehicieran más fácil la negociación entre el mandatario y el órgano legislativo(o cuerpo colegiado en el caso de los Concejos y/o AsambleasDepartamentales).

22 Estos podrían ser denominados como votos �desperdicio� en un lenguaje más coloquial.

23 Lijphart, Sistemas electorales y sistemas de partidos, Op. cit., p. 198.

24 Ibíd., p. 103

25 Aunque la indisciplina y el desorden interno de los partidos políticos colombianos impida hablarde bancadas disciplinadas y ordenadas.

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Para calcular la desproporcionalidad del sistema electoral se utilizó lafórmula propuesta por Michael Gallagher conocida como el índice demínimos cuadrados (MC) la cual según Lijphart ��abre una vía intermediaentre los índices de Rae y de Loosemore�Hanby...�26 configurándose así como lamejor opción para el cálculo de la proporcionalidad de un sistema. Lafórmula establece que la diferencia entre los porcentajes de votos y escañosde cada partido debe elevarse al cuadrado, los valores resultantes para cadauno de los partidos deben sumarse y dividirse por dos. Finalmente se saca laraíz cuadrada de este último resultado lo cual arroja los índices dedesproporcionalidad en cada elección; la fórmula es la siguiente:

MC= ∑ − )(2/1 HY

v: Votos obtenidos por el partidoe: Escaños obtenidos por el partido

Dentro de las fórmulas de conversión de votos en escaños, la adoptadapor la reciente reforma (la de D´Hondt) es considerada como una de lasmenos proporcionales dentro de las fórmulas de RP. La fórmula D´Hondttiende a favorecer a los partidos mayoritarios en detrimento de los pequeños,lo cual era una consecuencia esperada en el caso colombiano, debido a quese buscaba que contribuyera a reducir la proliferación de las microempresaselectorales27 , logrando de esta forma agrupar un poco las distintas fuerzaspolíticas, para así generar un sistema más estable, en el cual pudieranegociarse con bancadas relativamente sólidas y no con congresistasindependientes, cada uno cabeza de lista y �dueño� de su propia microempresapolítica. El cambio en la fórmula, sumado a la introducción del umbral �quepara el caso de los concejos municipales es el 50% del cuociente electoral�hacía prever un aumento de la desproporcionalidad del sistema. En esesentido, podría afirmarse que la proporcionalidad no fue una prioridad paralos legisladores, pues algunas medidas adoptadas (la fórmula D´Hondt y elestablecimiento del umbral entre otras) apuntaban hacia un aumento en ladesproporcionalidad del sistema (por los argumentos arriba mencionados)

26 Lijphart. Op. cit., p. 107.

27 Este término fue acuñado por Eduardo Pizarro para referirse a las listas que se presentaban paracada elección, las cuales se constituyeron en pequeñas fábricas de votos. Ver: PIZARRO, E. (2002),�La atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales.� enGUTIÉRREZ, F (comp.), 2002, Degradación o cambio: evolución del sistema político colombiano, Bogotá,Norma � IEPRI.



con el fin de lograr una mayor agrupación de las fuerzas políticas. Sinembargo, los resultados arrojados por el análisis demuestran lo contrario:

Tabla 2.1. Cambios en la Proporcionalidad

MUNICIPIO 2000 2003

Bogotá 7,69 8,6Medellín 12,9 14,2Cali 13,3 13,8Mocoa 16,4 6,0Barranquilla 11,2 11,3Bucaramanga 8,9 9,7Mitú 10,4 7,6Cartagena 10,3 8,2Tunja 12,8 9,4Manizales 16,0 13,3Popayán 17,0 8,5Valledupar 11,9 8,3Montería 12,5 9,9Quibdó 12,1 8,5Neiva 9,7 10,3Santa Marta 10,5 7,6Pasto 11,2 7,5Pereira 10,8 12,7Cúcuta 9,7 10,2Armenia 10,6 8,7Sincelejo 14,1 15,3Ibagué 9,6 13,1Arauca 24,8 8,2Florencia 13,4 8,4Yopal 13,2 6,4Riohacha 15,4 5,7Puerto Inírida 9,0 9,0Villavicencio 11,7 7,7San José del Guaviare 7,7 7,9Leticia 10,1 7,2Puerto Carreño 9,1 10,4Promedio 12,1 9,5

Fuente: elaboración de la autora a partir de los datos de la Registraduría.

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Se puede ver que contrario a lo que podría pensarse, la desproporciona-lidad aumentó solamente en doce municipios28 (Bogotá, Barranquilla, Cali,San José del Guaviare, Medellín, Bucaramanga, Neiva, Pereira, Cúcuta,Sincelejo, Ibagué y Puerto Carreño) lo cual representa el 39% del total demunicipios estudiados. Mientras que tan sólo en un caso (Puerto Inírida) losíndices se mantuvieron exactamente iguales, el porcentaje de municipios enlos cuales disminuyó la desproporcionalidad del sistema es de 58% (más dela mitad de la muestra). Estos resultados además de sorprendentes son desuma importancia, pues significan la excepción a una regla de la ingenieríainstitucional que había sido comprobada a través de numerosos estudios: quela fórmula D´Hondt tiende a ser más desproporcional que las demásfórmulas de Representación Proporcional. En el caso colombiano, para losconcejos municipales la fórmula D´Hondt resultó siendo más proporcionalque la cuota Hare (o sistema de cuociente y residuo) que se empleabaanteriormente, lo cual significa que la agrupación partidista que esperabaalcanzarse con el cambio de fórmula posiblemente no fue lograda, (como severá más adelante en el análisis del número efectivo de partidos) por lo menosen el ámbito local en el año 2003.

Al revisar los resultados obtenidos, se intentó encontrar algún tipo depatrón que permitiera explicar qué condiciones particulares se presentaronen esos nueve municipios para que la proporcionalidad haya disminuido enellos y no en los demás. La primera variable revisada fue la magnitud de lacircunscripción, la cual está estrechamente relacionada con laproporcionalidad29 , pues ésta tiende a ser mayor en distritos más grandes;una vez más los resultados fueron sorprendentes, pues nueve de los docemunicipios (el 75%) en los que se registró un aumento de ladesproporcionalidad son precisamente los de mayor tamaño, lo cual una vezmás va en contravía de lo esperado, pues era más fácil que ladesproporcionalidad aumentara con el cambio de fórmula en lascircunscripciones más pequeñas en vez de en las de mayor tamaño. Estosresultados dejan entrever dos fenómenos: por un lado, aparentemente lareforma del 2003 logró un sistema en general un poco más proporcional, locual puede ser visto como algo positivo, pues eso quiere decir que laspreferencias de los electores están siendo �fielmente� reflejadas en lacomposición de los órganos de representación que éstos eligen, lo cualeventualmente podría favorecer al sistema electoral y a la democracia, puessi los ciudadanos perciben que sus intereses están siendo representados de

28 Como puede verse en la tabla en algunos casos como el de Cali, el aumento es mínimo.

29 Lijphart, Op. cit., p. 50.



manera �justa� y que cada partido está recibiendo la representación que lecorresponde de acuerdo con su fuerza electoral, su confianza en lasinstituciones aumentará, pues no hay que olvidar que las elecciones son el�termómetro� de una democracia y por ende, procesos electorales máslegítimos generarán un mayor nivel de confianza en la democracia y susinstituciones. Por otro lado, estos resultados significan que en su primeraaplicación, las nuevas disposiciones electorales produjeron efectos imprevistos(y no sólo en materia de desproporcionalidad como se verá mas adelante) yaque no arrojaron los resultados que se esperaban. Cabe esperar que si laproporcionalidad del sistema aumentó en la mayoría de los municipiosestudiados, eso puede significar que la agrupación de las fuerzas políticaspresupuestada en un principio no fue alcanzada30 , como se verá en elposterior análisis del número efectivo de partidos.

Representación de los partidos

Otro de los aspectos que se le criticaba al sistema de cuociente y residuoera su tendencia a �desperdiciar� una gran cantidad de votos en las elecciones.Carlos Vicente de Roux anota que ��en las elecciones para la Cámara deRepresentantes de 1998 se recaudó un total aproximado de 9 millones de sufragios,de los cuales 5 millones y medio, en números redondos -¡algo así como el 60% deltotal!- se dispersaron en residuos que no alcanzaron a elegir a ningúnrepresentante�31 .

Con el fin de constatar con evidencia empírica cuál fue la variación en laproporción de votos que no lograron representación (o votos �desperdicio�)en el caso de los concejos locales, lo que se hizo fue restarle al total de votosválidos en cada elección los votos que alcanzaron una o más curules en lacorporación; el resultado de esta operación es el número de votos que nolograron representación alguna, y fueron representados en términos deporcentaje en la siguiente tabla:

30 Pues como afirma Lijphart, con fórmulas más proporcionales el número efectivo de partidos tiendea aumentar, lo cual iría en contravía de la agrupación de fuerzas políticas. Lijphart. Op. cit., pág.133.

31 De Roux, C. (2000) �La reforma Política, la Cifra Repartidora y las Fuerzas Independientes.� enRevista Foro (Septiembre 2000) No. 39, Bogotá. pp.29-40.

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32 Este porcentaje fue calculado sobre el total de votos válidos.

Tabla 2.2Porcentaje de votos32 que no lograron representación

2000 2003

Municipio % %

Bogotá 29% 31%Medellín 38% 25%Cali 34% 34%Mocoa 28% 12%Barranquilla 29% 22%Bucaramanga 22% 24%Mitú 20% 16%Cartagena 13% 19%Tunja 21% 21%Manizales 40% 36%Popayán 31% 23%Valledupar 17% 21%Montería 19% 13%Quibdó 20% 18%Neiva 18% 20%Santa Marta 22% 16%Pasto 27% 21%Pereira 27% 29%Cúcuta 23% 20%Armenia 23% 17%Sincelejo 15% 23%Ibagué 26% 33%Arauca 22% 14%Florencia 26% 26%Yopal 15% 13%Riohacha 24% 8%Puerto Inírida 13% 19%Villavicencio 27% 21%San José del Guaviare 9% 10%Leticia 8% 11%Puerto Carreño 15% 19%Promedio 23% 21%

Fuente: elaboración de la autora a partir de los datos de la Registraduría



En términos generales, en la mayoría de los municipios el porcentaje devotos válidos que no alcanzó ningún tipo de representación disminuyó en el2003, lo cual hace pensar que las nuevas disposiciones hacen al sistema unpoco más efectivo que el anterior, en el sentido en que se promueve un mejoruso de los votos depositados, evitando de esta forma que se �pierdan�sufragios en listas que finalmente no alcanzarán representación alguna.Mientras que el promedio de votos que no lograron ningún tipo derepresentación en el año 2000 fue de 23%, en el 2003 descendió a un 21% (uncambio no muy significativo pero que sin embargo puede ser anotado comopositivo pues puede indicar que la voluntad de los electores puede estarsiendo representada de una manera más fiel, como así lo corroboran loscálculos en la proporcionalidad del sistema analizados en el apartadoanterior).

Fragmentación del sistema de partidos

El segundo aspecto que quería analizarse era la fragmentación desistema de partidos en una elección y otra. Para medir la fragmentación delsistema se optó por comparar la variación del número efectivo de partidosparlamentarios�33 en el año 2000 y en el 2003, el cual se midió a través de lafórmula propuesta por Laakso y Taagepera, denominada �Número efectivode partidos parlamentarios�34 (N.). Este índice se calcula elevando al cuadradolos porcentajes de escaños (e) obtenidos por el partido y sumándolos; lasumatoria de estos porcentajes pasará luego a ser el divisor de 1 (uno).

Aunque inicialmente se pensó que esta variable no podía ser comparadade un año a otro35 �debido al profundo cambio que el sistema había sufrido

33 Si bien el uso del término �parlamentario� puede prestarse a confusiones �ya que las corporacionesestudiadas, los concejos, no tienen facultades legislativas ni pueden ser consideradas comoparlamentos� el uso de este término corresponde a criterios prácticos (en este trabajo el términopartidos parlamentarios será entendido entonces como el número de partidos que lograron una(o más) curul(es) en los concejos municipales). Laakso y Taagepera tienen dos indicadores paramedir el número efectivo de partidos: uno para medir el número efectivo de partidos electorales(los que se presentan a elecciones) y otro para el número efectivo de partidos parlamentarios (losque logran llegar a las corporaciones) que es el que se analiza en este capítulo.

34 Lijphart, Op.cit., p. 115.

35 Elizabeth Arciniegas en su monografía de grado ya dejaba entrever las dificultades que en términosmetodológicos implica el análisis del caso colombiano antes de la reforma del 2003 (debido a la

∑ 2HN=

1

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al pasar de un esquema que le permitía a los partidos avalar una cantidadilimitada de listas, a uno más restringido bajo el cual se adoptó la figura dela lista única� el propósito inicial de la investigación era examinar los cambiosque se presentaron de una elección a otra, precisamente para medir losefectos de la reforma política. Si bien es cierto que aspectos sustanciales delsistema fueron trasformados, algunas variables de fondo permanecenconstantes (como el sistema de Representación Proporcional (RP), o elnúmero de �circunscripciones� �de concejos en este caso� estudiados), locual permitiría realizar la comparación, pues como anota Sartori ��lascomparaciones que sensatamente nos interesan se llevan a cabo entre entidades queposeen atributos en parte compartidos (similares) y en parte no compartidos��36 .Sin embargo hay que aclarar que para que una investigación de este tipoarroje datos más concluyentes, es conveniente que se estudie un período detiempo más prolongado, bajo el cual las nuevas reglas hayan tenido laoportunidad de ser aplicadas varias veces. Sin embargo, los resultados de esteestudio arrojan datos interesantes, que pueden servir de base para posterioresinvestigaciones.

Tabla 2.3Número efectivo de partidos �parlamentarios�

Municipio 2000 2003

Bogotá 9 9Medellín 3 5Cali 3 4Mocoa 2 4Barranquilla 6 4Bucaramanga 4 5Mitú 3,7 5,4Cartagena 4 5Tunja 1,8 3,2Manizales 4,1 4,6Popayán 2,6 7,8Valledupar 4,3 5,5Montería 2,2 3,2Quibdó 1,5 4,8Neiva 6,6 4,8

multiplicidad de listas que presentaba cada partido, lo cual convertía al sistema colombiano en uncaso único, que no se ajustaba a ninguna de las tipologías revisadas). Véase: Arciniegas, E. (2004).Efectos de la reforma política de 2003 en el sistema de partidos colombiano. Monografía (Ciencia Política).Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales.Carrera de Ciencia Política.

36 Sartori, G y Morlino, L. (compiladores), 1991, La comparación en las ciencias sociales, Madrid, Alianza.p. 35.

(Continúa)



Municipio 2000 2003

Santa Marta 1,9 4,1Pasto 4,9 8,0Pereira 1,3 3,6Cúcuta 2,3 3,2Armenia 2,7 3,8Sincelejo 3,5 1,9Ibagué 3,8 4,8Arauca 1,1 4,2Florencia 5,4 8,2Yopal 2,1 6,8Riohacha 3,8 6Puerto Inírida 3,4 3,5Villavicencio 2,4 6,3San José del Guaviare 3 3Leticia 2,9 4,5Puerto Carreño 2 4,5Promedio 3,4 4,9

Fuente: Elaboración de la autora a partir de los datos de la Registraduría

Al igual que con los cálculos de la desproporcionalidad, la variación en elnúmero efectivo de partidos �parlamentarios� de una elección a otra arrojaresultados sorprendentes. En el 77% de los municipios estudiados (24), seregistró un aumento en el número de partidos que lograron obtener unacurul en los concejos municipales, lo cual estaría evidenciando una mayorfragmentación del sistema de partidos, en vez de la agrupación que seesperaba alcanzar con la adopción de la fórmula D´Hondt y el establecimientodel umbral y de la lista única por partido. Mientras que el promedio departidos en los concejos municipales en las capitales departamentales era de3,6 en el año 2000, en el 2003 éste subió a 4,8, lo cual indica un aumento en elnúmero de fuerzas políticas. Solamente en tres casos �que representan el 10%de los 31 municipios� (Sincelejo, Neiva y Barranquilla) se presentó unadisminución del número de partidos, mientras que en los cuatro municipiosrestantes la cifra se mantuvo constante entre una elección y otra. Aunqueaparentemente este hecho no tenga sentido, pueda que en los cálculos delaño 2000 esté siendo sobreestimada la fuerza de algunos partidos �por lo cualestos resultados no pueden ser tomados como concluyentes� ya que para elcálculo de este año lo que se hizo fue agrupar todas las listas avaladas por unmismo partido o movimiento (o sea todas las listas que se presentaron bajoun mismo rótulo) para así realizar los cálculos por partido, ya que hacerlo por

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listas no hubiera tenido ningún sentido (en el caso de Bogotá por ejemplo, losvotos de los 103 candidatos inscritos usando el nombre del Partido Liberalfueron sumados bajo un mismo rótulo �PL o Partido Liberal�); aunque laindisciplina y el desorden del sistema de partidos colombiano hace quemuchas veces candidatos avalados por un partido en realidad no coincidanideológicamente con las posiciones de sus miembros (lo que significa quemuchas veces estos candidatos pueden votar en contra de muchas propuestasdel mismo partido que los avaló, generando altos niveles de indisciplinapartidista), este aspecto no fue tomado en cuenta en el análisis, pues seasumió que las listas presentadas bajo un mismo rótulo pueden ser agrupadas,sin importar cuál sea el comportamiento del partido y sus representantes enlas corporaciones estudiadas.

Este hecho puede incidir efectivamente en los resultados arrojados por elestudio, pues los datos analizados en el papel pueden no corresponder a lasverdaderas dinámicas políticas, sin embargo, es bastante diciente que en el2003, a pesar de que se dio una reducción del número de partidos que sepresentaron para elecciones37 , el número de partidos que alcanzó una (o más)curul(es) aumentó en la mayoría de municipios. Según Lijphart, el númeroefectivo de partidos tendería a disminuir con fórmulas menos proporcionales38 ;en el caso colombiano, el cambio a la fórmula D´Hondt (al ser másdesproporcional) y la adopción del umbral, hacían prever una disminucióndel número efectivo de partidos; sin embargo como pudo observarse en elanterior apartado, para el año 2003 se registró un aumento tanto en laproporcionalidad del sistema como en el número efectivo de partidos en lamayoría de los municipios estudiados, a pesar de la disminución en elnúmero de partidos inscritos en cada elección.

En el caso de los municipios en los que la desproporcionalidad aumentó,se quiso comprobar si efectivamente se había dado una reducción delnúmero efectivo de partidos (lo cual sería el efecto esperado), y nuevamentelos resultados fueron atípicos; únicamente en 339 (Barranquilla, Neiva ySincelejo) de los 12 municipios (el 25%) en los que la desproporcionalidadaumentó se presentó una reducción en el número efectivo de partidos, lo

37 En el caso de Bogotá por ejemplo, mientras que en el año 2000 se presentaron 59 partidos en le 2003este número se redujo a 40.

38 Lijphart, Op. cit., p. 133.

39 Son además los únicos municipios del total de la muestra en los que se presentó una disminucióndel número de partidos (que representan aproximadamente el 10% de los 31 municipios).



cual nos deja con 9 municipios que presentan una situación imprevista: unadisminución de la proporcionalidad junto con un aumento en el númeroefectivo de partidos.

Por último, se incluyó en el análisis el número de listas y de partidosinscritos, con el fin de medir el impacto que la adopción de la lista única porpartido provocó en las últimas elecciones; los resultados están resumidos enlas siguientes tablas:

Tabla 2.4.Listas inscritas por municipio

Municipio 2000 2003

Bogotá 227 40Medellín 144 26Cali 103 28Mocoa 46 8Barranquilla 122 27Bucaramanga 100 22Mitú 30 9Cartagena 104 19Tunja 94 16Manizales 88 23Popayán 79 20Valledupar 153 18Montería 80 15Quibdó 86 15Neiva 110 18Santa Marta 125 18Pasto 83 22Pereira 115 23Cúcuta 92 21Armenia 118 20Sincelejo 94 15Ibagué 153 26Arauca 81 12Florencia 96 18Yopal 97 16Riohacha 76 10Puerto Inírida 46 8Villavicencio 158 22San José del Guaviare 52 5Leticia 50 8Puerto Carreño 34 9Promedio 97,9 18,0

Fuente: Elaboración de la autora con base en los datos de la Registraduría.

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Tabla 2.5Partidos inscritos por municipio

Municipio 2000 2003

Bogotá 59 40Medellín 34 26Cali 35 28Mocoa 7 8Barranquilla 33 27Bucaramanga 25 22Mitú 10 9Cartagena 25 19Tunja 19 16Manizales 27 23Popayán 23 20Valledupar 21 18Montería 16 15Quibdó 17 15Neiva 21 18Santa Marta 22 18Pasto 24 22Pereira 24 23Cúcuta 21 21Armenia 25 20Sincelejo 19 15Ibagué 31 26Arauca 11 12Florencia 25 18Yopal 14 16Riohacha 15 10Puerto Inírida 9 8Villavicencio 29 22San José del Guaviare 8 5Leticia 9 8Puerto Carreño 6 9Promedio 21,4 18,0

Fuente: Elaboración de la autora con base en los datos de la Registraduría.

Como puede observarse, el número de listas inscritas se redujo de maneranotable; mientras que en el año 2000 el promedio de listas inscritas fue de 97,9,para las elecciones del 2003 éste se redujo a 18, lo cual era previsible debido



al establecimiento de la lista única por partido. Con respecto al número departidos inscritos para cada elección, si bien se dio una reducción, ésta no fuebastante significativa (en algunos casos como en el de Mitú, la reducción fuetan sólo de un partido), además en cuatro de los municipios estudiados (el13%) se presentó un aumento en el número de partidos inscritos (Mocoa,Arauca, Yopal y Puerto Carreño) lo cual corrobora la percepción de que enlas elecciones del 2003 no se dio la agrupación de las fuerzas políticas que seesperaba.

Asimismo, sigue siendo contradictorio que mientras el número de partidosinscritos en una elección y en otra se haya reducido en la mayoría demunicipios (aunque no de manera significativa como ya se había comentado),no hubiera sucedido lo mismo con el número efectivo de partidos quelograron representación en las corporaciones.

Conclusiones

Los resultados arrojados por este estudio siembran más dudas querespuestas con respecto a las nuevas reglas adoptadas por la reforma de 2003y sus efectos sobre el sistema electoral. En primer lugar, la reforma dejó aColombia con un sistema más proporcional que el anterior en el ámbito local,y si bien esto puede ser considerado como algo positivo, un sistema másproporcional se traduce en más fuerzas políticas que están siendorepresentadas, lo que significa que la agrupación de las fuerzas políticas nofue un hecho, al menos en estos primeros comicios. Este punto es corroboradocon el análisis del número efectivo de partidos, el cual sorprendentementeaumentó en la mayoría de municipios estudiados40 ; sin embargo, como ya seanotó anteriormente, puede que las cifras existentes en el papel no secorrespondan con las dinámicas políticas reales.

Con respecto a la adopción de la lista única por partido, surge una dudaal analizar esta nueva disposición: ¿garantiza ésta la disciplina interna de lospartidos políticos? ¿Es la lista única la garantía para que los partidosempiecen a actuar como bancadas? Si se analiza este punto más detenidamentese llegará a una conclusión: que el problema de la indisciplina y de laatomización partidista que se presentaba con el anterior sistema es unproblema de fondo de los partidos políticos, que no será solucionadoúnicamente a través de la ingeniería electoral (aunque ésta contribuya a crearlas condiciones que determinan el comportamiento de los actores políticos);

40 Aunque como ya se aclaró, la lectura de estas cifras debe ser hecha con sumo cuidado.

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si como afirman algunos autores, la atomización partidista se trasladó estavez al interior de los partidos, ¿quién garantiza que el comportamiento deestas microempresas electorales vaya a cambiar al interior de las corporaciones?El hecho de que se presenten listas únicas por partido a las elecciones no esgarantía de que los actores políticos se vayan a comportar como bancadasdentro de las mismas, lo cual siembra ciertas dudas sobre la verdaderaefectividad de esta disposición.

En segundo lugar, es evidente que bajo el nuevo sistema hay una mayorcantidad de votos que obtienen representación, lo cual elimina las distorsionesproducidas por la cuota Hare, bajo la cual se perdían una gran cantidad devotos que finalmente no lograban representación alguna. Este hecho puedeser considerado como un efecto positivo de las nuevas reglas, pues éstasestarían produciendo un sistema donde los votos tienen mayor efectividad.

El hecho de que las elecciones estudiadas fueran las primeras en llevarsea cabo después de la adopción de las modificaciones al sistema electoral,puede ser la explicación más probable para el comportamiento de los actorespolíticos locales, así como de los resultados obtenidos, los cuales pueden serconsiderados como atípicos. Cabe esperar que en los próximos comicios lasdinámicas se ajusten más a lo esperado, y puedan empezar a verse los efectosdeseados (como la agrupación partidista por ejemplo). Si bien los obstáculosmetodológicos y las particularidades propias del sistema electoral colombianoimpiden realizar generalizaciones y establecer relaciones causa�efecto, esteestudio se constituye como un aporte para la comprensión del sistemapolítico y sus dinámicas en el ámbito local. Falta sin embargo darle un espaciode tiempo a los nuevos ajustes, para que sus efectos puedan ser comprendidosmejor y para que los actores (en especial los electores), y el sistema políticoen general puedan adaptarse mejor a las modificaciones adoptadas. Porúltimo, cabe anotar que a pesar de que los cambios en la ingeniería institucionalson un paso adelante en la consolidación de la democracia colombiana (asísus efectos no hubieran sido los esperados) como anotaba Luis Carlos Galán:

La reforma política que necesita el país no es tan sólo un problema jurídico de elaboraciónde textos constitucionales y normas legales. Principalmente es un asunto de cultura política,es decir, adquisición de valores, cambio de mentalidad, y formación de conciencia sobre losdeberes y derechos propios del sistema democrático41 .

41 Galán, L. (1985.) �Paz reforma política y democracia.� en DELATORRE, C (editora), 1985, Reformaspolíticas, apertura democrática, Bogotá, Nikos-La Oveja Negra, p. 126.



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