APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO I Prof. Walter Barramuo Urra Abogado U. C. I UNIDAD: LA PRIMACA DE LA PERSONA SERVICIALIDAD DEL ESTADO. NOCIONES PREVIAS: Al comenzar el estudio de esta rama del Derecho Pblico que denominamos Derecho Administrativo, es preciso ubicarse en el tiempo a fin de poder configurar con exactitud su verdadera naturaleza. Estimamos que no puede hablarse de un Derecho Administrativo, como disciplina cientfica coordinada, con puntos de vista propios y especiales para la apreciacin de los mltiples actos jurdicos que ataen a la Administracin del Estado, o a las vinculaciones de ste con los sbditos, con anterioridad a la organizacin del Consejo de Estado de Francia, que viene a marcar la separacin entre la poca del Estado de Derecho que, actualmente vivimos y el rgimen que la doctrina seala como El Estado de Polica , cuya caracterstica esencial es la concentracin de poderes en manos del monarca. En efecto, cierto es que desde antiguo ha existido en aquel pas, y en muchos otros, abundante legislacin, en el sentido de normas generales dictadas por el monarca para regular materias especialmente civiles y criminales, como asimismo sobre organizacin de servicios pblicos, tributaciones, etc. Y es cierto tambin que la vida institucional de los pueblos se da CON tribunales independientes en su estructura orgnica, para fallar los conflictos que para los particulares se deriven como consecuencia de la aplicacin de esas leyes; pero la verdad es que todo ello ha estado muy lejos de llegar a constituir una rama especial del Derecho que, por la naturaleza de su contenido, y la fuerza de su concepcin programtica merezca llamarse tal. En el Estado de Polica hay, por lo tanto, slo un Derecho Privado o un Derecho Criminal, constituidos ambos por las normas legales ya mencionadas y complementados por la jurisprudencia que los Tribunales HUMANA Y LA

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van creando, pero como quiera que la jurisdiccin que esos Tribunales ejercen deriva de la potestad del monarca, resulta que l puede poner trmino en cualquier momento al asunto que se ventila, recuperando por acto propio su potestad. Por otra parte, es posible afirmar que en el rgimen de polica, la Administracin carece de derecho, porque aun cuando el monarca haya dictado normas generales para la regulacin de la actividad de sus agentes, llmense stas normas, leyes, reglamentos u ordenanza, puede derogarlas en todo instante, o tomar directamente a su cargo la resolucin de los asuntos que esas normas entregan a stos. De all es que con propiedad se haya sostenido que el Estado de Polica impide una verdadera concepcin del Derecho Pblico y mucho ms todava del Derecho Administrativo. La evolucin de esta rama del Derecho pblico, por lo tanto, como conjunto de normas que establecen la relacin entre el Estado y los particulares para quienes ven en este aspecto su caracterstica fundamental; o como regulacin y ordenacin de los Servicios Pblicos, para aquellos que, como Jeze, creen que en esto radica su esencia, est sin lugar a dudas ntimamente ligada a la transformacin del Estado de Polica en Estado de Derecho, o sea, a la evolucin del derecho Poltico. Es por eso imposible, al analizar la evolucin del Derecho Administrativo, dejar de considerar como uno de sus fundamentos esenciales el principio de la separacin de poderes, tan bien esquematizado por Montesquieu, o la teora de las diferentes autonomas funcionales dentro del Estado, siguiendo a Jellinek. Ahora bien, en el rgimen de Estado de Derecho, caracterizado principalmente por la existencia de una Constitucin Poltica, es posible constatar, por lo menos, tres potestades o autonomas funcionales distintas que constituyen otras tantas actividades de que el Estado se vale para cumplir sus finalidades de ordenacin jurdica y satisfaccin, dentro de ese ordenamiento, de las necesidades pblicas. La actividad legislativa, en virtud de la cual el Estado se da las normas principales que habrn de regir a la poblacin; La actividad jurisdiccional, que resuelve los conflictos derivados de la aplicacin de esas normas; y

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La actividad ejecutiva, que al aplicarlas o ejecutarlas, realiza la funcin de administrar el Estado. En consecuencia, es posible concluir que siendo el Estado persona jurdica y soberana y afirmndose a su respecto el concepto de unidad de poder, su ejercicio se reparte en rganos coordinados entre s por un mismo propsito: La realizacin de su fin ltimo que no es otro que el bienestar general. I.- LA SERVICIALIDAD DEL ESTADO Y EL BIEN COMN De conformidad con lo previsto por el inciso primero del Artculo 1 de la Carta Fundamental, el Estado reconoce y ordena que a la persona humana se le trate con dignidad y se le respeten sus derechos. En consonancia con ese sentido social es que el precepto siguiente del mismo artculo 1 cuida destacar que el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn. Es decir, no hay mejor evidencia de que la norma reconoce que el hombre es el destino de la historia y que el Estado, como cuerpo orgnico, se estructura no para constituir un fin en s mismo, sino como un medio esencial para la satisfaccin del bien comn. Es por eso que el precepto que analizamos explica enseguida que para cumplir esta finalidad debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que la Constitucin establece. Es decir, el texto constitucional no puede ser ms difano. El sentido de solidaridad de la norma surge con claridad, independientemente de que el precepto consagre el principio de subsidiaridad. Ello es as porque de la disposicin en comento surgen o se deducen varias ideas confirmativas del Estado solidario: 1.- El Estado est al servicio de la persona humana. Es decir, el Estado tiene su fin y ese fin es el respeto al hombre en toda su amplitud. 2.- Ese fin que justifica la existencia del Estado es el Bien Comn y esta expresin no puede sino identificarse con la solidaridad. No es el

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egosmo individualista lo que el Estado tiene que cumplir entre los quehaceres del hombre, sino su sentido de ente social. 3.- El Estado como ente debe preocuparse de satisfacer las necesidades materiales y espirituales del ser humano. Y en estas palabras se incluye todo: las actividades que conducen a solucionar la pobreza, la salud, la educacin, la cultura, los problemas alimenticios; en una palabra, todo aquello que lleve a hacer del Estado un ente que debe conducir su actuar a lo que hemos denominado la felicidad de la vida, que constituye el fin ltimo del Estado. Y para ello, la normativa constitucional ha logrado conciliar armnicamente los derechos de la persona humana individualmente considerada, con los derechos sociales, econmicos, culturales, entre los ms trascendentes, de esa persona y del conglomerado social. En suma, no se trata de manera alguna pretender que se estara reestableciendo el viejo concepto de Estado Bienestar, que cumpli una meta: satisfizo un importante perodo de la vida de Chile y del mundo y contribuy a restaar muchas lgrimas y a evitar muchas muertes. Nada de eso. Se trata s, en cambio, de armonizar un concepto que mal entendido contribuira al egosmo individualista inconciliable con un sentido social que no concebimos alejado de la accin estatal que por eso, justamente, denominamos solidario. II.- EL RESPETO A LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS Como consecuencia y en virtud de las consideraciones y fundamentos hechos valer precedentemente, es indudable que al ser humano, en cuanto administrado, se le reconocen en el campo del Derecho Pblico, a que se subordina un Estado solidario, multiplicidad de derechos que son, en gran medida, derivados del principio de participacin ya reconocida como etapa esencialmente moderna de la democracia. Nos encontramos aqu con una constelacin de derechos que el sistema publicista otorga o reconoce al individuo, que no nacen del contrato, sino de la decisin unilateral del Estado que se reconoce como protector del individuo y estructurado en funcin del ser humano y que, por lo tanto, nacen al ms alto nivel desde el punto de vista positivo. Es decir, por la ndole de los derechos que se tratan en las otras disciplinas de la carrera, y que, como tales, benefician a la persona humana individualmente considerada, pero dentro de la caracterstica de que en similares condiciones se otorgan tambin por igual a todos los integrantes del conglomerado social, los tales derechos reconocidos al nivel pblico a

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favor del ser humano que integra la colectividad social, tienen la particularidad de ser reconocidos por la Constitucin de la Repblica como formando parte de las garantas que el propio Estado reconoce al individuo. Esto mueve a preguntarse, estos derechos nacen de la ley o son supranacionales? En otras palabras quiere decir lo anterior que existiran y tendran valor de reconocimiento aun cuando no estuvieran regulados por la norma escrita? a nuestro juicio, no es especficamente ese el carcter que queremos darle a la connotacin de supranacional con que los estamos analizando. Les reconocemos el carcter de supranacionales en el especfico sentido de que queremos valorarlos como superiores al inters mismo del Estado; en cuanto a que estimamos que han sido reconocidos al mximo nivel democrtico internacional como una consecuencia de que el principio democrtico por esencia impone y justifica la existencia de principios rectores que significan el reconocimiento de derechos que surgen para el individuo como razn de ser del principio de solidaridad, que pasa a ser atributo esencial del Estado del mundo actual, pero obviamente, esas consideraciones son las que justifican su incorporacin en cuanto a derechos pblicos subjetivos que, justamente en razn de ser reconocidos a favor del individuo, habilitan no slo a que ellos sean as reconocidos, sino que, ms que eso, puedan ser reclamados en instancia gubernativa, administrativa o jurisdiccional. De todo lo cual deriva una conclusin que parece til plantearse a efectos de precisar eventuales contradicciones que algunos podran visualizar en las explicaciones precedentes. En efecto, si bien hemos dicho que estos derechos no nacen del contrato, sino de la decisin unilateral del Estado, tal afirmacin inviste la relatividad de que siendo esto as en lo formal, en lo substancial preciso es reconocer que tales derechos imponen al estado en cuanto a la necesidad imperativa de su reconocimiento como consecuencia de que aquellos, segn vemos, son la derivacin del derecho de la participacin. As los derechos polticos, el derecho a elegir; en otro campo, el derecho a la vida; o el derecho a la privacidad y tantos otros culminan su sentido de reconocimiento como derechos pblicos del individuo en un Estado solidario precisamente en atencin a que sus eventuales transgresiones o violaciones pueden ser reclamadas y se consagran acciones o recursos que permiten, en instancias especiales o en otras ordinarias, el reconocimiento de tales derechos pblicos de la persona humana. Esa es la importancia de la consagracin de estos derechos pblicos al mximo nivel Constitucional que, en nuestro derecho, han recibido aceptacin en el Artculo 19 de la Carta Fundamental y cuyo

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reconocimiento puede ser reclamado en los trminos de los Artculos 20 y 21 de la misma Constitucin. Pueden citarse al efecto algunos derechos que no es del caso analizar detalladamente, ya que son estudiados en otras ctedras de la carrera. 1.- Derechos Polticos: Derecho a elegir y a ser elegido. Participacin en partidos polticos. Excepcin de apoliticismo de ciertas funciones (Militares, Judiciales, Contralor, De Mantencin del Orden Pblico, etc.). Podemos decir a este respecto, que la administracin arbitra los mecanismos para hacer posible que el ciudadano ejercite su derecho a elegir, regulando toda la estructura para que el derecho a voto de los ciudadanos hbiles para sufragar se materialice en la correspondiente inscripcin en los registros electorales y en la posibilidad de ejercer gil, oportuna y eficientemente aquel derecho en el momento adecuado. De la misma manera el ciudadano puede hacer uso del derecho a ser elegido cumpliendo con los requisitos que establece la ley. En el contexto indicado, el derecho a formar parte de un partido poltico se inserta de la misma manera entre los reconocimientos que son propios del sistema democrtico, tanto ms si partimos de un supuesto, hoy da negado, de que el sistema de partidos polticos constituye un mecanismo importante en el perfeccionamiento de la democracia poltica. Los derechos de esta ndole que favorecen por igual a los administrados, cualquiera sea su cometido dentro de la sociedad actual, admiten con todo algunas excepciones que son precisamente consecuencia de la necesidad de garantizar una administracin que, como mecanismo, otorgue certeza de imparcialidad, eficiencia y, sobre todo, SEGURIDAD JURDICA. Lo anterior, se consagra para evitar que ciertos funcionarios utilizando el cargo que sirven, beneficien a corrientes polticas determinadas en sus decisiones, ya que el principio de la seguridad jurdica, exige que quienes sirven dichas funciones lo hagan mirando el bien comn de todos los administrados, con prescindencia absoluta de su tendencia poltica personal. Es lo que ocurre en general con todos los funcionarios pblicos al prohibir sus respectivas normas estatutarias en general el ejercicio de la funcin pblica favoreciendo tendencias polticas pero no impide la militancia en partidos polticos. (Ministros, Intendentes, Gobernadores, Alcaldes, y funcionarios en general).

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Las restricciones o excepcin a la norma general, es extrema cuando la institucionalidad jurdica explicita el apoliticismo de ciertas funciones pblicas incluyendo la militancia poltica y alejando al funcionario de toda actividad partidaria, a fin que en el ejercicio del cargo den las mximas garantas de que su ejercicio no puede vincularse a la actividad propiamente poltica. Nos referimos a las funciones judiciales, de control, militares y de mantencin del orden pblico, todas las cuales, por razones obvias, hacen imposible su utilizacin con finalidades en que est de por medio, expresa o encubiertamente, el inters poltico. 2.- Derechos Pblicos individuales: El Derecho Pblico de hoy, dentro del concepto reconocido de la solidaridad, permite que el Estado, partiendo del supuesto, que nuestra Constitucin reconoce ( Artculo 1 ), de que l est al servicio de la persona humana, que su finalidad es promover el bien comn y que para ello debe crear las condiciones sociales que permitan al individuo en cuanto integrante de la comunidad, su mayor realizacin posible, reconoce una serie de derechos pblicos de contenido individual, que son pblicos si bien individuales, porque estn reconocidos al ms alto nivel del Derecho Pblico Constitucional, pero que se establecen a favor de cada uno de los integrantes de la colectividad considerados en cuanto personas. Podemos citar entre estos:a) El Derecho a la vida.

Que incluye no slo la vida misma sino tambin a la integridad fsica y psquica, consagrados incluso a nivel internacional en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos el 10 de diciembre de 1948, la que excluye la tortura, la esclavitud, etc.

b) El Derecho a la Privacidad. La constitucin consagra ( Art. 19 N 4 ) el respeto y proteccin a la vida privada y pblica y a la honra de la persona y de su familia, y agrega que si la infraccin a este derecho se comete a travs de un medio de comunicacin social, el hecho podr llegar a ser constitutivo de delito y tendr la sancin que la ley le asigne. c) El Derecho a las libertades. Podemos incluir ac el derecho a la libertad de informar, de publicidad, de adquirir toda clase de bienes, salvo los comunes a todos los hombres o que deben pertenecer a la nacin toda, etc.

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3.- Los Derechos Pblicos Sociales: Resulta indudable que los derechos sociales revisten una mayor importancia en un Estado Subsidiario como el nuestro, que en un Estado Solidario puro y simple, en donde el desarrollo de la funcin social y del inters colectivo puede ser mucho ms restringido y mucho ms limitado que en el campo de aquel Estado, en el cual tiene una amplia proyeccin. De all la importancia de que en las normas de la Constitucin hayan entrado a adquirir patente oficial de reconocimiento los denominados derechos sociales, que en el da de hoy en el Derecho Pblico Chileno han entrado a ser reconocidos en plenitud, lo que implica un positivo grado de avance en el orden de lo que significa dicho Estado solidario. Citaremos a va ejemplar, slo algunos de ellos: a) Proteccin de las Asociaciones: La Constitucin Art. 19. N 15, garantiza el derecho a asociarse sin permiso previo, agregando que atendida la calidad de derecho y no de deber, nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociacin y prohbe la asociaciones contrarias a la moral, el orden pblico y a la seguridad del Estado. b) Derechos de la Familia: Por la va de la interpretacin, se reconocen los Derechos de la familia humana, tanto cuando el N 4 del artculo 19 se detalla el respeto a la vida privada y pblica y a la honra de la persona y de su familia. De la misma manera, cuando el N 5 del citado artculo consagra la norma sobre garanta de la inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicacin privada, agregndose que el hogar slo puede allanarse y las comunicaciones y documentos privados interceptarse, abrirse o registrarse en los caso y formas determinados por la ley. c) Derecho a la Proteccin a la Salud: El N 9 del artculo en anlisis, consagra tambin el derecho social a la proteccin de la salud, explicitndose que el Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promocin, proteccin y recuperacin de la salud y rehabilitacin del individuo. Prescribe el texto Constitucional, que ser funcin del estado la coordinacin y control de las acciones relacionadas con la salud, como asimismo ser un deber preferente del estado garantizar la ejecucin de las acciones de salud sea que se presten a travs de instituciones pblicas o privadas en la forma y

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condiciones que determine la ley, la que podr establecer cotizaciones obligatorias. Finalmente, asegura la libertad de cada persona para elegir el sistema al que desee acogerse, sea ste estatal o privado. d) Derecho a la Educacin: El N 10 del artculo 19, C. P. de la R. Asegura a todas las personas el derecho a la educacin. Agrega la norma que la educacin tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de la vida; que los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos, correspondiendo al Estado otorgar especial proteccin al ejercicio de tal derecho. Seala enseguida la norma que la educacin media es obligatoria, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ella de toda la poblacin. e) Derecho al Trabajo y el Derecho a Huelga: Este es uno de los derechos que con mayor claridad aparece resguardado por la Constitucin, cuando asegura a todas las personas la libertad de trabajo y su proteccin. Existen diversas normas que materializan el respeto a este derecho y que son fundamentales, como la no discriminacin, valorar la capacidad e idoneidad de cada individuo, el acceso a todas las funciones pblicas, etc. Y otras normas accesorias a este derecho para su proteccin, como por ejemplo el fuero sindical, el fuero maternal, etc. El derecho a huelga tambin se consagra al ms alto nivel Constitucional, para el sector privado, toda vez que a los funcionarios de la Administracin Pblica les est impedido el derecho a paralizaciones o huelgas por imperativo Constitucional, norma que se justifica porque precisamente el Estado debe velar por la satisfaccin de necesidades pblicas y no particulares como acontece en el sector privado, a ms de ser obligatoria la continuidad del Servicio Pblico. No se harn ms comentarios al respecto por cuanto esta materia es latamente tratada en la ctedra de Derecho del Trabajo. Hemos destacados en esta materia, solamente los que estimamos ms relevantes para la ctedra, lo que no implica que otros derechos, tambin importantes no se encuentren protegidos, pudiendo comprenderse dentro de ellos los denominados Derechos Pblicos Econmicos sociales, como las libertades a desarrollar actividades econmicas, la no aceptacin de discriminacin arbitraria en el trato que debe dar el Estado y sus Organismos, el impedimento de ejercer o fomentar prcticas o polticas de monopolio, etc.

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III.- EL PRINCIPIO DE JURICIDAD. PRINCIPIOS, PODERES LIMITADOS DEL ESTADO Y SU FUNCIN SUBSIDIARIA. El trmino Juridicidad se ha confundido con Legalidad, pero los criterios modernos del Derecho Administrativo se inclinan en general a sostener que hoy en da debe emplearse JURIDICIDAD y no Legalidad. El vocablo legalidad conduce a la ley y es restringido quiz sobre la base de la concepcin primera del Estado de Derecho: El Estado Legal de Derecho- y en verdad, la sumisin del Estado no es slo a la ley, sino al Derecho que comprende diferentes rdenes jurdicos, involucra la supremaca normativa y especialmente constitucional y todava los principios generales del Derecho, lo que adems armoniza con la concepcin del Estado Constitucional y Social de Derecho. Contenido y Razn de ser del Principio: Integran el principio de juridicidad numerosos rdenes jurdicos desde la constitucin Poltica; la ley y las regulaciones asimiladas a sta, como decretos leyes y decretos con fuerza de ley; los tratados internacionales, las ordenanzas, los reglamentos, los decretos y resoluciones, los acuerdos de rganos colegiados; las instrucciones o circulares; los actos y contratos. Tambin se incorporan en el elemento mencionado los principios del derecho como la buena fe, la seguridad jurdica, la confianza legtima en la actuacin de la administracin y muchos otros. Como ya se ha expresado, el ser humano, y por obvio que parezca, es lo ms trascendente en la sociedad, lo que conlleva a que el orden jurdico y el estado creaciones intelectuales del hombre y que nacen en el devenir histrico del individuo sean, medios e instrumentos al servicio de las personas. Por lo anteriormente sealado, el principio de juridicidad es un elemento primordial que se emplea para reconocer y respetar los derechos inherentes a la persona, adems para la proteccin, y an para el incentivo de tales derechos. En consonancia con ello, la Constitucin en una concepcin humanista impone el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales de los individuos como anteriores al Estado y al orden jurdico. (Art. 1, Inc. 1 Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos).

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Del mismo modo la carta Fundamental, prev la proteccin y eficacia del principio de juridicidad, y por ende la de los derechos, a travs del sistema nacional de control integrado por rganos parlamentarios, jurisdiccionales, administrativos y an los medios de comunicacin social y por todos los miembros de la comunidad nacional y por el sistema de responsabilidades (Artculos 6 y 7 inciso 3 C. P. de la R.) 1.- Regulacin tanto del ejercicio de los derechos como de los deberes de las personas por el principio de juridicidad. Primeramente, si bien es cierto la dignificacin y exaltacin de la grandeza de la persona humana importa reconocer, respetar y amparar la dignidad, la libertad y otros derechos inherentes a los seres humanos, no es menos verdad que aquello tambin obliga, es decir, la dignidad incluye adems los deberes de un hombre para con otro y los deberes del hombre para con la sociedad. As, por ejemplo, la constitucin al asegurar a toda persona el derecho a la vida y a la integridad fsica y psquica de la persona o que la ley protege la vida del que est por nacer, tambin ha reconocido el deber de todo individuo de respetar la vida e integridad fsica y psquica de los dems, como la del que est por nacer. En otros casos, dicha normativa establece obligaciones tributarias y cargas pblicas con ciertas garantas. (Art. 19 N 20). 3.- El Rol Regulador del Estado. En un primer acercamiento, hay que considerar, la necesidad de la existencia del poder o soberana. Este elemento que al igual que el principio de juridicidad forma parte del Estado de derecho se justifica en toda sociedad humana por cuanto los fines sociales no pueden alcanzarse por la exclusiva colaboracin espontnea de los miembros de la comunidad; y ms an, si se considera que el acuerdo de todos y para todos los casos es una utopa. Pues bien, el mando obediencia finalista- que importa este elemento, se concreta principalmente a travs de los rdenes jurdicos (constitucin, leyes, tratados, reglamentos, ordenanzas, decretos, etc.). Es decir, el Estado, para ordenar la vida en sociedad, se encuentra en el imperativo de regularla por intermedio de los instrumentos jurdicos a que se ha hecho referencia y en ejercicio de la soberana.

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Por tanto, aunque las personas ejercen sus derechos no lo hacen de cualquier forma, sino de acuerdo con preceptivas que regulan tal ejercicio y cuyo objeto es la ordenacin social que evite el caos. 4.- La juridicidad es el escudo protector de las personas frente a los excesos y a la arbitrariedad de la autoridad. Siempre se ha estimado que el poder es una necesidad social, pero debe y se encuentra limitado. En primer trmino porque es finalista; slo se puede ejercer para la obtencin del bien comn (Art. 1 inciso 4 Const.). Seguidamente, no podr ejercerse en trminos de afectar la esencia de los derechos consustanciales del ser humano (Art. 19 N 26 y 5 inciso 2 Const.). Se limita, asimismo, por el principio de juridicidad y as numerosas normas en la propia Carta poltica limitan el ejercicio del poder; su ejercicio racional y la interdiccin de la arbitrariedad (Art. 19 N 2, inciso 2; N 3 inciso 5, N 7 letra i); N 20; N 22; Art. 20; Art.109, inciso 4), por citar algunos significativos y de alto rango normativo. Ms an, la exigencia de que el ejercicio de los derechos esenciales no pueda limitarse o aun prohibirse algunas formas, sino por ley, o que las cargas pblicas se consignen tambin por ley (Art. 19 N 20 y 26) y todava que la ley est acotada por la prohibicin de afectar la esencia de tales derechos, es una de las ms trascendentes consagraciones de esta proteccin a los derechos fundamentales de las personas. Por consiguiente, no procedera que, por normas de un reglamento o de una ordenanza, se impusieran limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales ni que se consignaran cargas pblicas a las personas, como podra darse en materia sanitaria, de urbanizacin y construccin, de aseo y ornato de la comuna, entre las ms conocidas, pues, en tal evento, se vulneraran los preceptos constitucionales contemplados en el Art. 19 Ns. 20 y 26 de la Constitucin Poltica. Conclusin: El mencionado principio de juridicidad, tiene su razn de existencia e importa en la vida social, porque es el elemento que contribuye esencialmente en reconocer y hacer valedera, real y ordenadamente, los derechos fundamentales de las personas y su ejercicio, como asimismo los deberes, sin perjuicio de que tambin, sirve de contencin a los posibles abusos de poder.

MBITO DE APLICACIN DEL PRINCIPIO DE JURICIDAD.

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Para analizar el mbito de aplicacin del principio consagrado en la Carta Fundamental, y debido a su amplitud, habremos de distinguir dos aspectos: 1.- Desde el punto de vista orgnico. El principio obliga a todos, tanto a Gobernantes como a gobernados, ( Art. 6, inciso 2 de la Constitucin ). Si es el Estado quien se encuentra obligado por este principio, quiere decir que todos sus rganos, sin excepcin alguna, tambin lo estn. Esto es, si el Gobierno se halla en este deber, tambin lo est el Congreso Nacional, el Poder Judicial, la Contralora General de la Repblica, el Banco Central y cualquier otro rgano o servicio pblico. As, se prev en el Artculo 6 de la Carta Fundamental, que al respecto no hace diferencia alguna, sino por el contrario, se refiere a los rganos del Estado sin distincin. Se confirma este aserto, por lo prevenido en la norma del inciso 2 del mismo artculo, en que aparece claramente la obligatoriedad para todos, Gobernantes y gobernados. 2.- Desde el punto de vista funcional. El principio en estudio, sin ninguna marginacin, se hace aplicable a las funciones y acciones. Ni la ley, ni la sentencia, ni el decreto, ni el acto de la toma de razn o de representacin, ni cualquier otro acto del Estado quedan al margen del principio, sino sujetos a l. EXISTE ALGUNA EXCEPCIN A LA APLICACIN DEL PRINCIPIO ? Algunos tericos estiman que existiran algunas excepciones a la obligatoriedad del principio, es decir, que algunos rganos del Estado, en ciertos casos, podran funcionar y actuar al margen del elemento en examen. Se manifestaran estas excepciones principalmente en el ejercicio de las facultades discrecionales de la Administracin, de los actos polticos o de Gobierno, de la autonoma funcional, del estado de necesidad, etc. En nuestra opinin, si bien podra existir una aparente falta al principio, ello no es tal, por las consideraciones que pasaremos a comentar:

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1.- Respecto de las Facultades Discrecionales debemos sealar que su ejercicio se encuentra sujeto a numerosas limitaciones que confirman la aplicacin del principio de juridicidad, tales como: a) la atribucin discrecional, la debe conferir la ley; b) el procedimiento de su ejercicio culmina con acto terminal sujeto a control de juridicidad; c) este control verificar el motivo y fin del acto y ejercicio de la facultad; d) el impedimento Constitucional que impide incurrir en discriminacin arbitraria; e) el respecto a los derechos esenciales asegurados por la Constitucin y; f) los principios generales del derecho como la igualdad de los administrados ante la administracin; la buena fe, la seguridad o certeza jurdica, el principio de la confianza legtima en el actuar de la administracin y otros. En consecuencia, si bien estas facultades habilitan a la autoridad para optar entre varias alternativas de decisin, no es menos cierto que la que elija deber siempre estar ajustada a las limitaciones que el principio de juridicidad consagra. (Ej. Concursos Pblicos. Facultad de designar). 2.- Respecto de Los actos polticos o de Gobierno, la situacin parece menos discutible ya que existe el control poltico establecido en la Constitucin, al prever que la Cmara de Diputados posee la atribucin de Fiscalizar los Actos de Gobierno , conforme lo dispuesto por el Artculo 52 N1 de la Constitucin. Por otra parte, tambin algunas decisiones polticas de relevancia nacional son impugnables ante el Poder Judicial y Tribunal Constitucional. 3.- En cuanto a la Autonoma de que gozan ciertos organismos, cabe sealar que la circunstancia de que dichos rganos administrativos sean dotados de independencia para resolver sus asuntos sin la interferencia de las autoridades del Poder Central y aunque esa autonoma se halle consagrada para ciertos organismos, como ocurre con el Banco Central, con la Contralora General de la Repblica, con los Municipios, con el

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Ministerio Pblico, por la Constitucin Poltica, no habilita a tales entidades para funcionar al margen del principio de juridicidad, puesto que el Art. 6 involucra a todos los rganos del estado y en todas sus acciones, sin excluir a los organismos autnomos y sin excepcin alguna. 4.- Finalmente y en cuanto al Estado de Necesidad, debemos anotar que sobre la base tradicional de que el Estado de Necesidad es aquel que en ciertas circunstancias impone, frente a la colisin de los derechos de dos sujetos, el sacrificio del derecho de uno de ellos para evitar un mal mayor y que en el Derecho Pblico se caracteriza en la situacin en que, por circunstancias extraordinarias, generalmente en el caso de calamidades pblicas, la Administracin del Estado se encuentra en el imperativo de solucionar problemas urgentes para la poblacin ( bien comn ), no obstante que sobre la materia no exista la habilitacin legal respectiva, se ha estimado que en tal caso el principio llamado Estado de Necesidad, que a veces es concurrente con el elemento de la continuidad del servicio pblico, legitimaran la actuacin de la administracin. En este caso se estima que no se acta fuera de la juridicidad, ya que se est procediendo de acuerdo con un elemento del Derecho, cual es el principio sealado. LA EFICACIA DEL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD Debemos entender por eficacia del principio de juridicidad, el logro, la verdadera y real aplicacin y observancia por gobernantes y gobernados de los rdenes jurdicos y principios que involucran el elemento de juridicidad. Para lograr que el principio sea una realidad y no se convierta en manifestacin de buenas intenciones o propsitos, o que se traduzca en simples normas programticas nunca cumplidas, es preciso conjugar este elemento de juridicidad con otros que son connaturales a aqul, que le son inseparables y complementarios: el sistema nacional de control y el sistema integro de responsabilidades. Es decir, se requiere detectar y establecer las transgresiones al principio de juridicidad ( Sistema Nacional de Control ) y, enseguida, sancionar a los infractores ( Sistema de Responsabilidad ). Todo lo anterior se complementa con el derecho de las personas para impugnar las transgresiones a la juridicidad por medio, principalmente de recursos y acciones. Considerando, que tanto el rgimen de responsabilidades como el sistema de control, sern analizados latamente en la ctedra de Derecho

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Administrativo II, nicamente dejaremos planteadas algunas ideas fundamentales sobre ambos aspectos: 1.- Sistema Nacional de Control: La idea principal consiste en que el Estado posee una competencia muy extensa en cuanto a su rol de contralor. Esa funcin del ente Pblico no corresponde ni podr radicarse en una sola oficina pblica ni en un solo poder pblico, sino que, por el contrario, tal actividad se encuentra profusamente repartida entre muchos rganos del Estado. Podemos distinguir: a) Rol Contralor frente a los Administrados. En su rol contralor, el Estado desarrolla las funciones fiscalizadoras respecto de los administrados con una gama inmensa de actividades de esta ndole y por numerosos rganos. b) Rol de Contralor frente a los rganos del Estado. El Ente Pblico tambin realiza funciones fiscalizadoras frente al propio Estado y las funciones de control pueden ser de diferente ndole, jurdica, de mrito, operativa o de eficacia, de economicidad y eficiencia, de programas, etc. y por cierto que no todas las clases de control competen a todos los rganos fiscalizadores por igual. 2.- Sistema de Responsabilidades: Podra decirse que la responsabilidad es la carga con que se obliga a una persona para que asuma las consecuencias de su conducta ( acciones y omisiones ) y aun en determinadas circunstancias, por la de terceros o por los hechos de sus cosas. El mbito de las responsabilidades de los agentes pblicos, indica que sta debe ser integral, en el sentido que ella proceder siempre y respecto de todas las conductas de esos actores. Comprender asimismo y por consiguiente, la responsabilidad penal, la civil y la administrativa. En ciertos casos, se habla de la responsabilidad poltica, que algunos llaman responsabilidad jurdica.

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A su turno, El Estado tendr slo responsabilidad civil, tanto contractual como extracontractual. En esta ltima, deber responder por los daos a terceros, de acuerdo con la teora de falta de servicio, es decir, por incumplimiento al principio de eficiencia, no obstante que tambin tendr aplicacin la responsabilidad por la teora del riesgo, fundada en principios Constitucionales como la igualdad ante las cargas pblicas y aun por los principios generales del derecho. Adems, la responsabilidad como es ntegra, podr provenir de conductas de agentes de rganos polticos o administrativos, de agentes de rganos jurisdiccionales y aun de rganos legislativos. Caractersticas de la Responsabilidad. Debemos destacar dos ideas centrales: a) Las distintas responsabilidades son independientes entre s, salvo algunas situaciones excepcionales; y b) Las responsabilidades slo se pueden hacer efectivas mediante el debido proceso: Sumario o Investigacin Sumaria, Proceso Penal, Juicios civiles, Acusacin Constitucional. SUPREMACA NORMATIVA Y ESPECIALMENTE CONSTITUCIONAL La doctrina moderna del derecho, si bien ha concluido que no hay normativa que establezca una escala absoluta y total respecto de cada uno en relacin a los otros, no es menos cierto que algunas jerarquas resultan claramente derivadas de preceptos constitucionales. As ocurre con la Constitucin frente a cualquier otro ordenamiento, segn lo establecido en el Art.6 inciso 1, al disponer que los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella y de lo prevenido en otras disposiciones como por ejemplo, el Art. 93 N 8 en relacin con el Art.99 en lo que toca a los decretos con fuerza de ley, Art. 93 Ns. 9 y 16 , respecto de los decretos y reglamentos supremos, y finalmente el Artculo 93 N 6. A su vez, la Ley prima en lo que concierne a los reglamentos de ejecucin y tambin respecto de los decretos supremos e instrucciones segn se desprende de lo prevenido en el Artculo 32 N 6 de la Constitucin.

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En lo referente a los decretos con fuerza de ley, priman las normas Constitucionales y los de la ley delegatoria sobre los decretos sobre los DFL, de acuerdo con lo previsto en los Artculos 64, 93 N 4 y 99 del texto Constitucional. En consecuencia, podemos afirmar que la Supremaca Constitucional se manifiesta principalmente en tres aspectos: 1.- Como elemento de hermenutica jurdica. No hay duda, en que la labor del intrprete, sea legal, jurisdiccional, poltico y administrativo, frente a diversas posibilidades de interpretacin, debe preferir siempre aquella que se ajusta a la normativa Constitucional y corresponde que rechace o ignore la que la vulnere. 2.- Como elemento de aplicacin de una normativa vigente de menor rango. Si la norma de inferior rango a la preceptiva Constitucional vulnera sta, procede que quien deba aplicar la primera tenga que prescindir de tal precepto y ello sin necesidad de que se haya declarado en el control preventivo por el Tribunal Constitucional el vicio respectivo ni que se haya reconocido la inaplicabilidad del precepto legal por el mencionado Tribunal en un recurso de inaplicabilidad. El fundamento de este juicio se encuentra contenido en el artculo 6, inciso 1, de la Carta Poltica, pues tanto la interpretacin como la aplicacin estatal de un precepto de inferior rango a la Constitucin Poltica constituyen acciones de Estado. 3.- En la modificacin tcita de una ley anterior a la Ley Fundamental que no se ajusta a sus preceptos. Tambin en este caso procede la supremaca constitucional, aunque por la aplicacin de las normas de derogacin tcita del Cdigo Civil Art. 52 se arriba tambin a la conclusin de que esa normativa legal quedara si efecto. Obligatoriedad del Principio de Jerarqua Normativa El establecimiento del orden normativo de la Carta Fundamental es mucho ms que una manifestacin de buenas intenciones y va ms all de establecer un valor o un principio. La preceptiva Constitucional no slo consagr el principio, sino que adems, seal la obligatoriedad de su observancia en las diversas disposiciones ya anotadas.

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Especial connotacin y anlisis adquiere y merece el Artculo 6 de la Constitucin, cuando prev Los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella. Esta disposicin, que no por nada se encuentra inserta en el Captulo I de la Constitucin, sobre Bases de la Institucionalidad, considera tres materias fundamentales: 1.A QU RGANOS OBLIGA:

De la sola lectura de la norma, se advierte que la disposicin no distingue y es racional que no lo haga ya que no podra obligar al Gobierno y excluir al Congreso o al Poder Judicial, u obligar al Presidente y excluir al Contralor General. Por ello, queda claro que todo rgano del Estado, sea de Gobierno o de la Administracin del Estado, se encuentra vinculado a la norma y por tanto la disposicin los obliga sin excepcin. 2.QU ACTIVIDAD ES REGIDA POR L:

Todas las acciones, sean operacionales o jurdicas, por el mismo fundamento anterior, la norma no distingue. 3.Cules son los ordenamientos jurdicos que afecta:

De la lectura de la norma se infiere como idea bsica que los restantes rdenes jurdicos se originan en la Constitucin y que ellos deben encontrarse conforme con los preceptos Constitucionales, por lo que es fcil concluir que toda la normativa cualquiera sea su naturaleza jurdica, estn afectados por la imposicin normativa. LA INTERPRETACIN FINALISTA DEL PRINCIPIO El Derecho Civil no contempla este factor como elemento para interpretar la ley. Por excepcin hace una mencin para impedir que sea invocado o ms bien aplicado, como ocurre en la norma prevista en el artculo 11 C.C., al fijar las condiciones y efectos de declarar nulo un acto. A su turno, la Contralora general de la Repblica ha incorporado este criterio de interpretacin sealando que la finalidad de la norma debe ser considerado tanto por el intrprete como por quien la aplica, inmediatamente despus del factor de jerarqua.

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En oficio circular N 70.118/70, expres: En el campo del Derecho Pblico rige tambin el principio de especialidad de los rganos Administrativos, merced al cual debe reconocerse que tales rganos pueden desarrollar legtimamente todas las acciones y ejecutar los actos dirigidos a obtener, dentro del campo de sus respectivas competencias especficas determinadas por el legislador, la consecucin de los fines que ste ( el legislador ) les ha asignado al crear y organizar el servicio pblico. Generalmente las normas jurdicas se establecen por una o ms razones, persiguiendo con ello la obtencin de un fin; se trata de satisfacer uno o ms intereses determinados. En consecuencia y respecto de la actividad del Estado, y en ella, por supuesto, la actividad legislativa, debe perseguir un fin de bien pblico. No puede dejar de tenerlo. As resulta, sin lugar a dudas, del principio bsico del artculo 1 de la Constitucin, que prescribe: El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn. Luego, el Estado y su actividad se hallan vinculados a tal servicio y a tal fin. La ley, por lo tanto, no puede dejar de considerar tal principio. Estos dos factores de interpretacin, de jerarqua y de finalidad han de servir a las tareas de interpretacin y aplicacin de las normas jurdicas con preeminencia de cualquier otro elemento, porque tienen su origen en preceptos constitucionales que consagran los principios bsicos de la institucionalidad.

II UNIDAD: LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO. NOCIONES PREVIAS: Para iniciar el estudio de la organizacin administrativa del Estado, necesariamente debemos incorporar a nuestro acervo jurdico, conocimientos relacionados con las Bases Orgnicas de la Administracin del Estado, entendiendo por stas a l conjunto de normas o ideas matrices que han de servir de fundamento a la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos.

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Dicha normativa se relaciona principalmente con el rgimen general de los servicios o reparticiones pblicas, con su concordancia a las normas constitucionales, con su accionar dentro de la repblica, y en general con todo el quehacer pblico. Se pueden resumir las Bases ms importantes en las siguientes premisas: 1.- Armona jurdica entre la organizacin del Estado y la Constitucin Poltica de la Repblica. 2.- Unidad administrativa y competencia de los rganos de administracin. Sistemas de organizacin administrativa, por intermedio de los cuales tal unidad se ejecuta. 3.- Dotacin, esto es el personal necesario para desarrollar la funcin con unidad. 4.- La jerarqua administrativa. 5.- La divisin de las funciones pblicas. 6.- La asignacin de los medios econmicos indispensables para el cumplimiento de la funcin asignada. 7.- El principio de probidad administrativa. Y 8.- La fiscalizacin o el control de la funcin pblica. 1.- ARMONA JURDICA ENTRE LA ORGANIZACIN DEL ESTADO Y LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA Teniendo claridad que siendo la Constitucin Poltica del Estado la principal fuente del Derecho Administrativo, debemos recordar que dicha norma consagra la existencia de los Poderes del Estado y de sus rganos fundamentales y que el Derecho Administrativo, al establecer la organizacin administrativa, debe regular la actividad de esos poderes y rganos.

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As, la organizacin administrativa, debe armonizar con la Carta Fundamental. Existirn en consecuencia, dentro de la organizacin administrativa, servicios pblicos del orden judicial, del legislativo, del ejecutivo, del fiscalizador, etc. Desde otra perspectiva, dicha actividad debe respetar los principios constitucionales que consagran las garantas individuales, sin perjuicio de que el rgimen legal por que se rijan restrinja esas garantas en funcin del inters social. Como norma general, corresponder especialmente a las reparticiones o servicios pblicos hacer efectivas esas garantas individuales y procurar que la accin de los individuos no restrinja el derecho y la libertad de los dems. De all el papel general de protectores de la colectividad que desarrollan, entre otros, los servicios de polica, justicia, etc. En sntesis, es posible afirmar: 1 Que las garantas individuales reposan en el rgimen de los servicios pblicos que permiten que ellas se materialicen en la realidad, y 2 Que la administracin es la aplicacin prctica de los principios constitucionales de orden poltico, social y econmico. 2.- LA UNIDAD ADMINISTRATIVA. Teniendo claro que la finalidad primordial del Estado es la satisfaccin de las necesidades colectivas y que stas se satisfacen a travs de los Servicios Pblicos, podemos sostener que la unidad Administrativa persigue que la rbita de accin de los servicios se precise de manera que se eviten las interferencias de unos con respecto a otros, plantendose contiendas de competencia que adems de esterilizar la accin del Estado, perjudican los intereses de la colectividad. La Unidad Administrativa supone, adems, la necesidad de que exista armona en las atribuciones de direccin dentro de cada servicio para evitar que las responsabilidades por esa direccin se diluyan y los controles se hagan ineficaces. Para la realizacin de esta base orgnica de la administracin, es menester que la competencia de los servicios se encuentren claramente delimitada y debe ser estudiada especialmente.

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2.1.- La competencia. a) Concepto: Puede definirse como el mbito de accin de las personas pblicas o servicios pblicos. Se ha definido tambin como la aptitud o facultad de actuar de los diferentes rganos de la administracin del Estado. Como es sabido, en el Derecho Pblico, los rganos de la Administracin no pueden actuar vlidamente sino dentro de los lmites que la ley ha impuesto, segn el principio contenido en el artculo 7 de la Constitucin, contrariamente a lo acontece en el Derecho Privado. Adems, las normas que fijan la competencia no pueden ser alteradas por quienes estn llamados a ejercer los poderes que ellas acuerden. Su cumplimiento es una obligacin, no una facultad. Elementos que determinan la competencia: La doctrina ha estimado mencionar cuatro fundamentales que determinan la competencia. elementos

b)

El territorio: Es el lmite espacial fsico de actuacin. As existen servicios que ejercen su competencia en todo el territorio nacional, y otros que lo hacen en una parte determinada del mismo. Este elemento tiene importancia para la clasificacin de servicios pblicos nacionales, regionales y locales, pero no permite por s solo precisar la competencia ya que dentro de un mismo territorio pueden actuar distintos servicios. La materia: Cada ente pblico tiene a su cargo la satisfaccin de determinadas necesidades de variadas materias. As, el SII le compete todo lo relacionado con la tributacin nacional; Carabineros de Chile resguardan el orden pblico interno, etc. Adems es posible distinguir entre una competencia interna y otra externa. Interna es la que se da a diferentes rganos o funcionarios dentro de un mismo servicio. Externa es aquella que se otorga a un servicio, distinta a la de otro. Los poderes jurdicos: Para actuar en la materia que les compete y dentro de los lmites territoriales fijados, los entes pblicos

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disponen de potestades diversas. Dichas potestades pueden ser poderes de legislacin, administracin o jurisdiccionales. Los entes autnomos slo poseen poderes de administracin, ya que como es sabido, stos actan como delegados del Presidente de la Repblica, que es el supremo Administrador del Estado. Sin embargo, disponen generalmente de la potestad reglamentaria. Los servicios dependientes, en cambio, por su naturaleza, gozan de potestades jurdicas ms restringidas. El grado: Sirve para determinar si un asunto puede ser conocido por dos o ms autoridades en un grado jerrquico diferente, existirn servicios que conocern en nico grado y otros en segundo, etc. Existen por ejemplo medidas disciplinarias que una vez aplicada la sancin por la autoridad competente, pueden ser impugnadas en grado de apelacin ante el superior jerrquico de quien la impuso. El Presidente de la Repblica, goza a este respecto de facultades amplsimas, pero tiene dos limitaciones en cuanto a su ejercicio: El control de juridicidad a que debe ceir sus actos y el hecho de tener que solicitar acuerdo de otro poder para determinadas actuaciones como por ejemplo, tratndose de ciertos nombramientos. Otras consideraciones acerca de la competencia. Improrrogabilidad de la competencia administrativa: Para que los actos de la administracin sean vlidos, es fundamental que haya sido ejecutado por un rgano competente, y dentro de los lmites de su competencia. La competencia de un rgano se la da la ley y ella se establece en inters pblico, de donde resulta que esta competencia tiene un carcter de improrrogable. La avocacin y la delegacin de la competencia: Existen dos excepciones a la improrrogabilidad de la competencia; La avocacin, que consiste en un acto por el cual un rgano superior, sin que exista recurso de apelacin, atrae para s un asunto que debe resolverse en un rgano inferior. La avocacin, por tanto, es una consecuencia de la potestad jerrquica.

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La delegacin, es un acto por el cual un rgano superior traslada parte de su competencia a uno inferior. Es inverso a la avocacin. En ambos casos, se requiere que la ley haya autorizado estas instituciones, y en consecuencia no podr operar la avocacin cuando las facultades del inferior son atribuciones exclusivas y excluyentes, generalmente por el principio de la especialidad. Se tratar la delegacin en la ctedra de Derecho Administrativo II. Conflictos o contiendas de competencia: En numerosos casos en nuestro derecho, el legislador no ha delimitado en forma precisa el mbito de la competencia de los distintos Organismos del Estado, y esto produce una contienda de competencia, que ser positiva cuando dos o ms de rganos se atribuyen competencia, y negativa cuando ninguno de ellos se cree competente. Si los conflictos de competencia se plantean entre un Tribunal Especial y uno Ordinario, corresponde resolver a la Corte Suprema. Tambin corresponde dirimir a la Corte Suprema cuando la contienda se produce entre las autoridades polticas y administrativas y los Tribunales que no sean los superiores. Si la contienda se produce entre autoridades polticas o administrativas y los Tribunales Superiores corresponde su resolucin, al Senado de la Repblica. Entre autoridades administrativas, habr que distinguir: entre rganos dependientes de superior jerrquico distinto, la Contralora General ha dictaminado que debe resolver el Presidente de la Repblica por ser la autoridad jerrquica superior de ambos servicios; Tratndose de autoridades dependientes o vinculadas con distintos Ministerios, decidirn en conjunto los Ministros correspondientes, y si hubiere desacuerdo, resolver el Presidente. Cuando la contienda se produce entre un Servicio dependiente y un rgano independiente, como por ejemplo entre la tesorera General y la Contralora General, la ley nada seala y es un problema no resuelto. El Presidente en ocasiones ha solicitado dictamen al Senado sobre la correcta aplicacin e interpretacin de las leyes, pero ello no es vinculante para las entidades autnomas, por tanto no ha sido la solucin cuando el Senado no posee facultades expresas para resolver este tipo de contiendas.

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2.2.- Regmenes o Sistemas de Organizacin Administrativa. En cumplimiento del principio de Unidad Administrativa, debemos distinguir las diferentes variantes que nos permitirn dar eficacia al mismo. As debemos anotar los siguientes: a) El que persigue que las necesidades pblicas se satisfagan en todo el territorio de la Repblica por intermedio de servicios pblicos dependientes del Poder Central. Este sistema se denomina Rgimen Centralizado o de Centralizacin Administrativa; y b) Aquel que manteniendo la Unidad Administrativa, permite el establecimiento de reparticiones independientes del Poder Central como forma de dar cumplimiento a las necesidades regionales o locales. Se denomina Rgimen Descentralizado. Para entender esta distincin, debemos sealar que entenderemos por Centralizacin la reunin de facultades administrativas en una sola autoridad y por Descentralizacin la transferencia o reparticin de potestades entre diferentes autoridades. Aunque esta terminologa tambin es posible aplicarla a funciones legislativas y jurisdiccionales como acontece con los Gobiernos Regionales, Cortes de Apelaciones, etc. Sin embargo en este estudio abordaremos solamente el mbito puramente administrativo.

La Centralizacin y la Descentralizacin desde distintas perspectivas jurdicas. 1.- Territorial: Habr centralizacin o descentralizacin para atender a la competencia de los diversos rganos administrativos conforme al elemento territorio. Las Municipalidades, por ejemplo, son entidades descentralizadas territorialmente, puesto que su competencia est asignada y radicada en un territorio especfico, aunque todas tienen las mismas obligaciones y se rigen por una misma ley (N 19.695).

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El Servicio de Impuestos Internos, es un rgano Centralizado, dentro de este mismo planteamiento, ya que su competencia es nacional, esto es, se extiende a todo el territorio de la Repblica y basta con una simple comisin de servicios para que un funcionario de Santiago, acte en Talca, lo que no podra acontecer con los funcionarios Municipales, ya que por regla general no poseen facultades para actuar fuera del territorio de la Comuna, y si lo hacen podran vulnerar el principio de juridicidad consagrado en el Artculo 6 de la Constitucin. 2.- Funcional: Por servicio o funcional, cuando las facultades de administrar se otorgan directamente al Presidente de la Repblica, en su calidad de Supremo Administrador del Estado, y ste materializa su accionar por intermedio de reparticiones u organismos dependientes, o cuando ellas se entregan a entidades personificados o autnomos, independientes del Poder Central. Tambin alguna doctrina agrega la Acentralizacin, para agrupar a aquellos rganos que ejercen competencia administrativa que no esta centralizada o descentralizada, sino que es de naturaleza distinta. Ejemplo de ello seran la Contralora General y el Banco Central. El Rgimen de Centralizacin Administrativa Concepto: Como ya anticipamos consiste en la reunin de atribuciones en el Poder Central para lograr la satisfaccin de necesidades pblicas, sean ellas nacionales, regionales o locales. Se atiende al factor territorio para arribar a esta concepcin. Para cumplir esta finalidad el Estado crea servicios pblicos con accin en todo el territorio nacional. No obstante la amplitud del concepto, debemos tener presente que no es lo mismo la centralizacin administrativa que la centralizacin gubernativa. La diferencia radica el la naturaleza poltica de Organizacin del Estado, es decir si corresponde a un estado Unitario o Federal. Por ello es que Chile, siendo un Estado Unitario (Art.3 Const.) puede organizarse administrativamente en forma centralizada o descentralizada. El Art. 3 de la Carta Fundamental expresa que la administracin del pas ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, afirmacin reiterada en el Art. 103 de la Constitucin.

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Caractersticas de la Centralizacin: 1.- Los rganos, servicios o instituciones tienen competencia en todo el territorio nacional. Pueden existir rganos zonales o locales, pero con carcter de dependientes del Poder Central. (Servicio de registro Civil). 2.- El rgano Central decide en definitiva sobre todos los asuntos administrativos del territorio nacional. Las oficinas zonales o locales pueden resolver sobre determinadas materias, pero ello acontece porque actan como delegados del Poder Central. 3.- Los funcionarios zonales o locales, cuando existen se generan con dependencia del Poder central. 4.- Los funcionarios de los rganos o servicios regionales o locales son nombrados por el Poder Central, respecto de quien dependen jerrquicamente, con contadas excepciones. Ej. Tesorera General de la Repblica. La Desconcentracin como variante de la Descentralizacin. Esta variante de la centralizacin se presenta cuando en razn de la materia de un especial tecnicismo se separan atribuciones para que se desarrollen con independencia relativa con relacin al Poder Central, si bien actan como mandatarios de ste. Ser siempre consecuencia de un acto legislativo y se materializa en la entrega a subordinados jerrquicos de poderes de decisin y competencia propios. Estos rganos no pierden el carcter de rganos del Poder central, ni se transforman en descentralizados. Puede entregarse la desconcentracin respecto de determinadas materias o en plenitud. Ni aun en el caso de que el Poder Central se entregue, en lo administrativo a rganos regionales o locales, porque siempre aqul conserva lo que en doctrina se denomina Jurisdiccin Retenida, en virtud de la que puede en cualquier momento retirar el mandato que ha otorgado.

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Siempre existir un principio de supervigilancia o tutela de la autoridad central sobre los servicios desconcentrados. La Descentralizacin Administrativa, concepto y caractersticas Como ya vimos al hablar de la descentralizacin administrativa debemos distinguir entre la orgnica y funcional o por servicios. La territorial es aquella en que se entrega de los intereses regionales y locales a rganos independientes del Poder Central, creados paralelamente a ste, con personalidad jurdica y recursos propios. Las caractersticas principales de los rganos descentralizados territorial y funcionalmente son las siguientes: 1.- Son creados por el legislador independientemente del Poder Central. 2.- En general, poseen personalidad jurdica de Derecho Pblico. Si el legislador no la otorga expresamente, se entender que la reconoce tcitamente por el solo hecho de tratarse de un rgano descentralizado. As lo reconoce toda la doctrina. 3.- Suponen tambin el principio de la especialidad. No se crean para la satisfaccin de todas las necesidades regionales y locales, sino las que directamente las que ataen a esa regin o localidad. 4.- No se encuentran en cuanto al ejercicio de sus funciones, subordinados a ningn rgano o servicio del Poder Central. 5.- Sus autoridades son propias y se generan directamente por eleccin popular, siendo delegados de la ciudadana. Ac, siendo un tema discutido, habr que distinguir entre descentralizacin democrtica en que efectivamente todos son elegidos o autoritaria, en que son designados por el Poder Central. La primera opera exactamente con la eleccin de Alcaldes. La segunda opera como por ejemplo con los Servicios de Salud. En sntesis el sistema es mixto. 6.- Los funcionarios de estos organismos son nombrados directamente por las autoridades del servicio.

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7.- Poseen patrimonio propio, independiente de aquel que pertenece a la persona jurdica del Fisco. 8.- Gozan de autonoma patrimonial. En ocasiones debe concurrir en el manejo e inversin de los recursos otro rgano tambin descentralizado, como ocurre con los Municipios, Alcalde propone, Concejo aprueba. 9.- Estn sujetos a fiscalizacin. Por los principios generales del Derecho Pblico y sus Bases fundamentales, ningn rgano aun cuando sea descentralizado se encuentra excluido de ser fiscalizado y debe serlo por un rgano que no dependa del Poder Central. Ej. Municipalidad Contralora. Se ha discutido acerca de las ventajas y desventajas de asumir uno u otro sistema de administracin estatal, pero la verdad que aunque las criticas a una u otra puedan ser valederas, basta sealar que un Estado que adopte cualquiera de ellas ver asegurado el cumplimiento de las funciones que asigne si establece un riguroso Sistema Nacional de Control como ocurre en nuestro pas, que adopt un sistema mixto. 3.- LA DOTACIN Podemos sealar en particular que la Dotacin es el conjunto de personas asignadas a un servicio pblico y en general, a toda la Administracin del Estado, constituyendo tambin una de las Bases Orgnicas de dicha Administracin. En nuestro ordenamiento jurdico, la dotacin de los servicios pblicos siempre ser fijada por Ley, debiendo responder a las necesidades del servicio y razones de conveniencia. En mrito de ello, es posible que el legislador al evaluar la gestin de un organismo, puede evaluar la necesidad de suprimir cargos contemplados en la dotacin o aumentar los cargos, sufriendo una reorganizacin el respecto servicio de la administracin. 4.- LA JERAQUA ADMINISTRATIVA La Jerarqua Administrativa, proviene del concepto de Jerarca y constituye un elemento para lograr la unidad de accin de un servicio.

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Para estudiar este elemento, es necesario distinguir entre la Jerarqua Funcional y la Jerarqua Orgnica. Desde la perspectiva ORGNICA, los servicios pblicos se vinculan entre s en virtud del principio del grado jerrquico. As, el conjunto de servicios pblicos como Administracin del Estado, se organiza de un modo piramidal. En la cspide de sta se encuentra el Presidente de la Repblica, luego los Ministerios, los Servicios Dependientes de stos, las Divisiones, los Departamentos, etc. Los Servicios denominados Autnomos, no se encuentran subordinados jerrquicamente al Presidente de la Repblica. FUNCIONALMENTE, los empleados se encuentran ligados entre s por nexos de superior a inferior y vinculados entre todos ellos por la finalidad pblica que la funcin impone. Esta Jerarqua en el Derecho Chileno se encuentra regulada en los artculos 7 y 28 de la Ley de Bases y en los Artculos 61, letra f), y 64 letra a) de la Ley N 18.834 sobre Estatuto administrativo. En definitiva, la Jerarqua puede definirse como la relacin jurdicoadministrativa que vincula rganos y funcionarios, en relacin de superior a inferior, a fin de realizar expeditamente la misin que corresponde cumplir al Estado. Factores o elementos de la Jerarqua: Pueden distinguirse dos factores fundamentales que constituyen parte de las Bases Orgnicas de la Administracin del Estado, pudiendo resumirse en las siguientes: 1.- La Autoridad jerrquica del Superior, que se materializa en los siguientes principios: a) El Poder de Mando, en cuya virtud el superior jerrquico puede impartir rdenes a sus subalternos;

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b) La Potestad Disciplinaria, en virtud de la cual el superior jerrquico puede y debe fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones funcionarias por parte de sus subalternos y aplicar sanciones en la forma y cumpliendo con los requisitos que seala la ley, cuando tales obligaciones resultan infringidas; c) La Jurisdiccin Retenida, por la que puede recurrirse al superior para que anule, modifique o suspenda la resolucin adoptada por el inferior, a menos que la ley atribuya a este ltimo competencia exclusiva y nica. Para el efectivo cumplimiento de esta facultad existe el denominado Recurso Jerrquico, meramente administrativo, no contencioso y que se entabla sin sujecin a un procedimiento directamente ante el superior jerrquico; d) La jurisdiccin de conflictos, que habilita al superior para resolver las contiendas de competencia que se produzcan entre sus subordinados; y 2.- La Subordinacin Administrativa del Inferior. Esta se traduce fundamentalmente en la obligacin que tiene el inferior de obedecer las rdenes que le impartan sus superiores. Nuestro orden jurdico consagra la obediencia reflexiva, que permite al inferior representar la orden impartida por escrito cuando la estima ilegal, encontrndose sin embargo en la obligacin de cumplirla cuando representada el superior insiste en la misma forma en su cumplimiento. Artculos 61 letra f) y 62, del Estatuto Administrativo contemplan ambas figuras y exige que ambas se comuniquen al Jefe Superior si procediere dentro del plazo de cinco das. La representacin exonera de responsabilidad al inferior y har recaer la responsabilidad total en quien imparti la orden insistida. Existe adems un Su-factor que merece ser constituye la Supervigilancia: considerado y que lo

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Nuestra legislacin incorpora este concepto como una forma de control respecto de los entes descentralizados funcionalmente, Artculos 29 y 30 de la Ley de Bases, y que en definitiva consiste en la Facultad del Poder Central de intervenir en los actos administrativos ms relevantes de tales entidades. Ej. Servicios de Salud. El Presidente generalmente a travs del Ministro respectivo nombra al Jefe Superior y en uso de aquella facultad puede removerlo y fijar pautas y lineamientos del actuar del Servicio. Tambin aprueba el presupuesto anual y su dotacin. Esta es una verdadera intervencin que atenta contra la autonoma y descentralizacin en su verdadera esencia. 5.- LA DIVISIN DE LAS FUNCIONES PBLICAS Considerando que el Estado debe satisfacer necesidades de naturaleza distintas, es menester que las funciones necesarias para ello se encuentren divididas y entregadas a rganos diferentes. Existir entonces una primera divisin de funciones pblicas: 1.2.Funcin Legislativa, que tiene por objeto dictar las leyes; Funcin Judicial, por la cual se imparte justicia; y

3.- Funcin Administrativa, que es aquella que, como su nombre lo indica, atae a la administracin del Estado. En esta ltima podemos distingue entre 3.a.- Funcin administrativa propiamente tal o activa : Esta funcin se encuentra encomendada a los diversos servicios pblicos que actan como colaboradores del Presidente de la Repblica en su funcin de administrar el Estado, o a los rganos y servicios descentralizados. Se pueden subdistinguir en esta funcin las siguientes:

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Ejecutiva: En cuya virtud se aplica o hace efectiva la resolucin tomada por un rgano, como por ejemplo acontece con el Rector de la Universidad de Chile o un Vicepresidente Ejecutivo de una Institucin semifiscal; Deliberantes: Por ella, la ley encarga a un rgano la facultad de adoptar resoluciones con arreglo a derecho, Ej. Los Concejos que de manera especial le ley contemple en la estructura de los servicios pblicos. Concejos Regionales, Consejos Municipales. Consultivas: Que corresponden a labores de asesora tcnica. Coadyuvan con el administrador, pero sus informes u opiniones no son vinculantes. Este es el caso de los Fiscales o Asesores Jurdicos de algunos Servicios o del Consejo de Defensa del Estado, cuando debe emitir su dictamen en derecho en las materias que indica la ley, o a peticin de los Ministros de Estado, en que su informe es simplemente una opinin ilustrada para mejor resolver o administrar. 3.b.- Funcin Fiscalizadora: Esta Funcin la encomienda la Constitucin Poltica a un rgano autnomo del poder Administrativo, por lo tanto no administra, sino que controla la legalidad de los actos de la Administracin. (Contralora General). 3.c.- Funcin Contenciosa: Esta funcin se traduce en la accin del fuero judicial que resuelve las reclamaciones contra los actos administrativos arbitrarios. 6.- DESTINACIN DE MEDIOS ECONMICOS Considerando que en materia de satisfaccin de necesidades colectivas, el inters pblico general, representado por el Estado, prima por sobre el inters particular, los individuos de una colectividad deben desprenderse de parte de sus haberes o patrimonio como contribucin al desarrollo de la Administracin del Estado, que presta beneficios generales, mediante la satisfaccin de las necesidades pblicas por intermedio de los Servicios Pblicos.

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Obviamente que la necesidad de obtener recursos por parte del Estado para financiar los Servicios Pblicos no debe ser impuesta por el Estado de modo que constituya una exaccin difcil de sobrellevar por los contribuyentes, debiendo en consecuencia ser ponderada y compensatoria de los beneficios generales que ste preste. La existencia de una saturacin impositiva, es decir el exceso de cargas o exacciones en beneficio del Estado contrara naturalmente la Base Orgnica de armona de una con otras. Por otra parte, la conciencia tributaria, o sea, el sentido exacto del cumplimiento de sus deberes contributivos para con el Estado, por parte de sus habitantes, guarda ntima relacin con la armona que debe existir en una Administracin cuyas Bases Orgnicas estn sabiamente ponderadas. Un ciudadano que no se encuentra saturado con la carga impositiva, ser el ms estricto cumplidor de sus obligaciones tributarias, y con ello se impedir la evasin.

7.- LA PROBIDAD ADMINISTRATIVA NOTA: Esta materia se encuentra en separata pues responde a una publicacin del profesor en la Revista del Colegio de Abogados de Chile. LA PROBIDAD COMO VALOR PERSONAL Al iniciar esta pequea reflexin, curiosamente se llega casi inexorablemente y de inmediato a la conclusin que hablar de probidad tambin obliga a hablar de corrupcin.

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Lo anterior parece lgico pero a la vez confunde, toda vez que el Principio de Probidad no debera ser incorporado en la conducta de los seres humanos mediante la enseanza sistemtica de las prohibiciones, derechos y obligaciones que le impone su trabajo, sino que debiera responder a un valor de formacin personal, adquirido en el seno de su familia y de larga data, que ningn seminario, diplomado o curso podr reemplazar. La persona proba, lo ser entonces, como consecuencia de su formacin valrica cultivada desde su niez, caracterstica que por su solidez, ser difcil de trastocar, si los principios que inspiran su actuar han sido cultivados con races fuertes, imposibles de arrancar con una dbil insinuacin de realizar actos contrarios a dichos principios y valores. La libertad del ser humano en su ms pura esencia, es sin duda uno de los atributos ms preciados, pero tambin el ms vulnerable, si no posee el entorno mental que fomente su uso, acorde a sus creencias casi impenetrables, lo que naturalmente ser proporcionado por diversos factores, como su capacidad de razonamiento, su entereza personal para afrontar situaciones extremas, su control, su individualidad y en definitiva su estar bien consigo mismo y, como elementos accesorios pueden cooperar, su nivel educacional y su intelecto, siendo estos ltimos elementos no necesariamente aseguradores de su correccin, sino que incluso pueden ser precisamente los que le permitan su corrupcin. Nada puede asegurar que una persona educada, ilustrada e inteligente deba ser proba, como tampoco que tales caractersticas solamente le sirvan para influir en otros por la va de la intelectualidad, para corromperse. No obstante lo dicho, son muy pocos los pases que escapan a la necesidad de legislar sobre el principio de probidad, imponiendo con el imperio del derecho verdaderas normas de conductas a las personas que se supone ingresan a la administracin del estado a servir a sus conciudadanos, por un inters que debiera superar la mera necesidad de obtener un trabajo e inspirados en un fin superior, que presume de antemano hacer prevalecer en todo caso, el inters pblico por sobre el inters privado.

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A este respecto, nuestro pas no ha estado ajeno a dicha realidad, y luego de que existieran disposiciones dispersas sobre la materia, finalmente el legislador ha dictado la ley N 19.653, sobre Probidad Administrativa aplicable a los rganos de la Administracin del Estado, que constituye una ley de carcter general, toda vez que las diversas Leyes Orgnicas y Estatutos que rigen el actuar de los distintos organismos de la administracin o servicios pblicos, contemplan normas especiales acorde a la naturaleza de la funcin que el legislador les ha asignado, y que en general no difieren entre ellas, sino que por el contrario, resultan armnicas con la mencionada Ley de Probidad. Tradicionalmente, el Derecho Pblico ha concebido la Administracin Pblica como parte de la organizacin del Estado que se encuentra al servicio del ser humano, y ello naturalmente responde a la presuncin de buena fe que se tiene de las personas, y especialmente de aquellas que presuntamente renunciando generosamente a obtener mejores remuneraciones han optado por servir a las personas ingresando a la Administracin del Estado, con el fin de cumplir una funcin que debiera enaltecer a quien la sirve, obteniendo si no, una considerable remuneracin, el reconocimiento y respeto de sus pares por abrazar tan noble opcin de vida laboral. Sin embargo, la presunta realidad que en el fondo no constituye una verdad, por referirse a la excepcin y no a la generalidad, lamentablemente nos ha inducido a tener una opinin errada de los servicios pblicos. Luego de ejercer mi profesin por veinticinco aos y de ellos ms de veinte en la Administracin Pblica, mi percepcin de la realidad administrativa de los empleados pblicos, es distinta. En efecto, si bien me ha correspondido en numerosas oportunidades intervenir en razn de mis funciones, como contenedor de actos reidos con la rectitud en el actuar de algunos empleados, tambin parece justo sealar que la gran mayora de los funcionarios se esmeran en cumplir sus labores con honradez y dedicacin, esfuerzo que sin embargo se esfuma por la trascendencia que injustamente se da a las actuaciones corruptas de algunos empleados.

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La verdad es que, an cuando resultan de mayor notoriedad las actuaciones incorrectas, debiera tenerse una visin ms equitativa de la realidad funcionaria, sin pretender de modo alguno aminorar la gravedad de cualquier acto de corrupcin por ms mnimo que sea, el que siempre debe ser castigado, ya que dicha actuacin siempre atenta contra los cimientos ms slidos de un Estado de Derecho. Creo oportuno, formular una invitacin, a toda persona que lea este artculo y especialmente a los funcionarios pblicos y mis colegas Abogados, desde la perspectiva en que se encuentren, a ser verdaderos guardianes del principio de probidad, impidiendo por todas las vas legales, que cualquier actor pretenda enlodar el gran esfuerzo que ha significado para el pas generar nuevos procesos administrativos, ya que la finalidad ltima de este cambio, en mi concepto, es mejorar la calidad de vida de todas las personas que se encuentren sometidas a nuestro ordenamiento jurdico, entregndoles certeza de que este nuevo concepto de probidad y transparencia contribuir a vivir en una sociedad ms justa, libre y equitativa. A continuacin expondr algunos aspectos interesantes acerca del Principio de Probidad. Concepto de Probidad y Corrupcin: Mientras la probidad constituye un principio o virtud que apunta a establecer y obtener un comportamiento intachable desde el punto de vista moral y de otros deberes, la corrupcin constituye el vicio de las conductas morales debidas y de los otros deberes, es decir, altera la esencia de aquel principio o virtud respecto de los comportamientos esperados.

Probidad: La probidad en trminos generales, es la rectitud y moralidad a que tiene que ajustarse la conducta humana y

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en lo pblico, la que debe observarse en el ejercicio de funciones estatales. Etimolgicamente tiene su origen en la voz probitas que significa bondad, rectitud de nimo, hombra de bien, integridad y honradez en el obrar. Es sinnimo de honorabilidad. En la esfera pblica, la probidad impone una conducta moral y debida, esto es, un comportamiento que involucra tambin a la juridicidad, a la eficiencia y a la racionalidad. Es posible afirmar que el derecho positivo chileno apunta en la direccin indicada, vale decir, otorga un sentido amplio al expresar en la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, y en los principales Estatutos Administrativos contenidos en las Leyes N 18.834 y N 18.883, que la probidad administrativa implica una conducta funcionaria moralmente intachable y el adiciona una entrega honesta y leal al desempeo del cargo y en ste una primaca del inters pblico sobre el privado. Corrupcin: El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola seala que corrupcin es la accin y efecto de corromper o corromperse. Una segunda acepcin la hace sinnimo de alteracin o vicio. Una tercera, la explica como vicio o abuso introducido en las cosas inmateriales, corrupcin de costumbres, de voces. Algunas connotaciones de la corrupcin: 1.- Corrupcin individual El comportamiento de un agente pblico merecera ser tachado de corrupto cuando se infrinjan, alteren o vicien los deberes correspondientes a la funcin que desempea, y cuando se acredite que ste ha hecho prevalecer sus intereses personales en el amplio sentido de la palabra, por sobre los intereses del Estado.

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2.- Corrupcin generalizada del Estado Para poder propugnar un juicio certero sobre corrupcin generalizada del Estado, habra que encontrar la alteracin de los deberes de los agentes pblicos, en el Congreso Nacional, en el Poder Judicial, en el Gobierno, en la Administracin del Estado en general, en los rganos Fiscalizadores y en todos estos sectores detectar una cantidad apreciable de casos de la especie. O bien, cuando se trata de una corrupcin sistemtica institucional y no slo personal. No obstante lo precedentemente anotado, pueden existir en todos aquellos sectores, signos de corrupcin que, sin llegar a constituir una situacin generalizada deben desterrarse, deteniendo en forma inmediata su propagacin. Afortunadamente, me permito sostener con algn conocimiento de causa, que nuestro pas, aun se encuentra lejos de esta situacin, lo que en caso alguno significa no estar permanentemente alertas para evitar que pudiramos acercarnos siquiera a ese estado. Lo anterior implica reforzar notablemente las facultades y los recursos financieros de los Organismos Fiscalizadores y de los Controles Internos de todas las reparticiones pblicas, especialmente en aquellas en que se administran cuantiosas sumas de dineros pblicos, como es el caso de las Municipalidades, las que con un esfuerzo notable de sus funcionarios, alto grado de eficiencia y bajas remuneraciones, han sido en general exitosas en el cumplimiento de sus labores, considerando que sus obligaciones legales no se limitan nicamente a la tradicional administracin vecinal, sino que la ley las ha hecho responsables de la administracin de la salud y educacin comunal. Todo gasto que signifique reforzar dichas labores de fiscalizacin, por cuantiosos que pudiera estimarse, no resultar significativo ni comparable ante una corrupcin grave, que una vez desatada es prcticamente imposible de detener. Manifestaciones en distintos sectores.

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1.- En la familia: En este aspecto, es relevante el cumplimiento del deber de los padres en cuanto vigilen las conductas de los hijos y que a ms de corregirlos, les enseen y preferentemente con el ejemplo, la dignidad del ser humano, que no solo importa el respeto a los derechos, sino tambin el cumplimiento de obligaciones ticas que necesariamente pasan por la probidad. 2.- En las sociedades intermedias: Sean sociedades civiles o comerciales, o en fundaciones y corporaciones, como clubes deportivos, colegios, centros de padres, etc. en que deben generarse grados de confianza. 3.- En los partidos polticos: Especial importancia parece que tiene la aplicacin del principio de probidad en los partidos polticos. No debe olvidarse que desde sus filas sale la mayor parte de las autoridades que ocupan cargos en la administracin pblica sean o no de eleccin popular. 4.- En el Estado: Sea en la Administracin Pblica, en el Congreso Nacional, en el Poder Judicial, en rganos Fiscalizadores y Policiales, Fuerzas Armadas, etc., tambin se pueden dar conductas reidas con el principio, que dicen en general, relacin con el nepotismo, el favoritismo poltico, los negocios incompatibles y los paralelos; el trfico de influencias, el clientismo, el enriquecimiento ilcito, etc. Aspectos negativos conductuales que repugnan al principio de tica o probidad pblica. Es muy difcil confeccionar un listado de conductas negativas o contrario a la tica pblica. Sin embargo pueden describirse algunas que se dan con mayor frecuencia no solo en Chile sino que en muchos pases. 1.- Conductas de favoritismo a intereses personales del agente, de su cnyuge, parientes, amigos, correligionarios polticos, o de otra ndole personal. 2.- La designacin de parientes en cargos pblicos (nepotismo).

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3.- El Clientismo, es decir, el pago del elegido a sus electores en beneficios individuales o bien, el intercambio de favores entre la clase poltica y sus electores. 4.- Actuacin en actividades paralelas a las del Servicio respectivo o conectados al organismo pblico y con perjuicio de ste; en el sector privado actividad paralela en el mismo giro de la empresa o empleador. 5.- Participar o haber participado en empresas que actualmente presten servicios a la entidad pblica. Es posible que se renuncie a una empresa particular, para acceder a una funcin pblica, pero si ocurre que dicha entidad sigue adjudicndose parte importante de los contratos del servicio pblico, hay algo que no cuadra con el principio, lo que involucra tambin las maquinaciones en materias de licitaciones y contrataciones. 6.- El trfico de influencias que puede revestir innumerables modalidades, en especial aquellas tendientes a influir en la voluntad de un servicio pblico, en razn de la jerarqua u otra condicin que ostente el actor. 7.- Entrega a terceros de informacin confidencial o privilegiada de la entidad. Esta accin vulnera los deberes funcionarios que exigen reserva y discrecin. 8.- La existencia de gestores administrativos no idneos. Es posible observar que existen personas o grupos de personas cuya actividad es hacer de consejeros e intermediarios de los administrados, para efectuar presentaciones a la Administracin del Estado. En gran parte, sus actuaciones no son necesarias y suele ocurrir que aconsejen y tramiten beneficios indebidos, sorprendiendo a los funcionarios, o bien con la concomitancia de stos. 9.- Trfico de estupefacientes y substancias psicotrpicas. Esta actividad ilcita no podra desarrollarse tan intensamente como existe en el mundo actual, si no fuera por las organizaciones mafiosas que controlan la

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droga y con ella importantes sumas de dinero que puedan emplear en influenciar decisivamente en el Sector Pblico. 10.- Enriquecimiento ilcito de agentes estatales. El ejercicio de la funcin pblica no puede ser el medio para obtener mejoras patrimoniales ilcitas, siendo en consecuencia necesario adoptar medidas correctivas inmediatas, no slo con controles administrativos permanentes, sino con legislacin sancionadora de carcter penal y administrativa. 11.- En general, cualquier conducta tendiente a ocasionar perjuicio al Estado que privilegie el inters privado por sobre el inters pblico. Principales corruptas: factores que inducen a conductas

Si bien no siempre estos factores, desencadenan en actitudes corruptas, sin embargo en un alto porcentaje inducen a ellas. Se mencionarn algunas: 1.- Desproporcionado apego a los bienes materiales. 2.- Falta de vocacin y sentido de servicio pblico en los agentes. 3.- Insuficientes remuneraciones y estmulos para los funcionarios pblicos. 4.- Falta de publicidad y transparencia de las actuaciones de los agentes pblicos. 5.- Incompleto sistema de responsabilidad de los agentes pblicos. Palabras Finales: Se han esbozado en esta columna algunos aspectos del principio de la probidad, quedando muchos otros por atender, los que espero abordar en los prximos escritos, como aquellos relevantes que inciden en la incorporacin de las personas al servicio pblico, las consecuencias que genera la falta de probidad, la legislacin vigente sobre la materia, los mecanismos de control existentes, el uso y abuso de los bienes estatales, las deficiencias de dichos

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sistemas de fiscalizacin, la formacin de un funcionario probo, etc. A pesar de la generalidad de este trabajo, la intencin del suscrito ha sido llamar la atencin sobre la materia, a fin de que todos los chilenos, sin excepcin, nos esforcemos en convertir la probidad en un valor permanente e invariable del ser humano, seamos fiscalizadores de las conductas que puedan afectar el patrimonio estatal denunciando actuaciones reidas con la tica que debe imperar en la funcin pblica, sin permitir ni el ms mnimo acto de corrupcin, recordando para ello el aforismo administrativo que afirma que un zorzal de grano en grano se come una via.

Walter Barramuo Urra Abogado P.U.C. 8.- EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN Debemos entender que el control es de la esencia y est ntimamente vinculado a un rgimen democrtico de Gobierno. Podemos expresar que no hay democracia sin control, no control sin democracia. Se requiere en consecuencia que existe un sistema de garantas de respeto e independencia, no cayendo en arbitrariedades, debiendo ser un control jurdico fuerte, eficaz, objetivo e independiente. Concepto de Control. En trminos muy generales podemos afirmar que el control desde una perspectiva institucional y formal a la vez, que el control en sus diversos matices tiene por finalidad procurar el respeto del orden jurdico por parte de los rganos llamados a ejercer el poder pblico, y que trasladado este concepto al campo puramente administrativo, el control persigue, en una palabra, la subordinacin de esa Administracin, en todos los aspectos, al sistema de derecho. Existen a este respecto algunas consideraciones bsicas que resultan necesarias para entender y para que revista importancia la actividad del control, ya que no sera necesario que se hubiere incorporado en nuestro derecho positivo si su accin fuera puramente burocrtica y poco eficaz.

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As, uno de los principios bsicos del control, sin duda es el de la Constitucionalidad de las normas, la que se caracteriza desde luego por la principal jerarqua que la preceptiva constitucional debe tener, de tal manera que todas las dems regulaciones que existan o se den en la vida de un Estado deben subordinarse a ellas. Si a la constitucin han de ceirse en primer trmino, las leyes en su sentido tanto sustancial como formal, con tanto mayor razn esa supremaca de la norma constitucional debe expresarse en el actuar de la Administracin dentro de un Estado democrtico. El ordenamiento jurdico ha establecido de tal forma polticas de control que podemos afirmar sin equivocarnos que todos las actuaciones de la administracin son controladas ( PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD ), sea por la propia administracin a travs del control jerrquico como los controles de jefaturas directas y las unidades de control interno, como las actuaciones de Control Externo, para cuyo fin se han creado Organismos diversos de Control, sea por la naturaleza del servicio, sea por la finalidad del mismo, por la calidad de sus funcionarios, etc. Constituyendo el Organismo Contralor Externo por Excelencia, la CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. En este orden de consideraciones podemos afirmar asimismo que la legislacin ha otorgado muchos medios para realizar la labor de control ( PRINCIPIO DE LA MULTIPLICIDAD DE MEDIOS JURDICOS ) como el control jurisdiccional, el no jurisdiccional, el parlamentario, el popular a travs del derecho a peticin, etc. Lo anterior obviamente tiene una finalidad, esto es la efectividad (PRINCIPIO DE LA EFECTIVIDAD) y la eficacia en el cumplimiento de la funcin pblica. Pero, por qu y para qu se controla? En general podemos sealar que la Administracin Pblica est integrada por mltiples agentes que, muchos de ellos, tipifican rganos que ejercen una porcin nominada y definida de aqulla, y que con su actuar comprometen intereses y patrimonios que no son personales sino que pertenecen, en ltimo trmino a la colectividad entera. El rgano pblico que en su dinmica esta obligando con sus decisiones a la Administracin, ni siquiera acta como representante de esa administracin, es la administracin misma.

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Ante terceros, quien realmente acta es la propia administracin, o si se quiere el Servicio Pblico, y por lo tanto es ella o l quien se responsabiliza de ese actuar. Y si bien es cierto que el funcionario puede y debe responder ante esa Administracin por sus actos, ello es independiente de que ese acto, una vez ejercido, haya podido en fin perjudicar ilegtimamente a un particular. Adems de lo anterior, es necesario sealar que el control junto con subordinar el actuar de la administracin al derecho, especialmente en el orden de la inversin de su patrimonio, va aun ms lejos, ya que a menudo ese dao no provendr en s de la ilegalidad de la inversin, sino que de su inconveniencia, falta de planificacin, de programacin, etc. Que en muchos casos prod