análisis de economía política aplicado a servicios básicos

ANÁLISIS DE ECONOMÍA POLÍTICA APLICADO A

SERVICIOS BÁSICOS

Dr Pablo Yanguas Effective States and Inclusive Development Research Centre (ESID)

Universidad de Manchester

[ 3 Diciembre 2015 ]

Estructura de la clase

1. Política y cooperación

2. Análisis político en organizaciones de donantes

3. Desafíos del análisis político

4. El análisis en la práctica

5. Ejemplos de campo

[ Descanso ]

6. Ejercicio práctico

7. Debates e insurgencias

1 Política y cooperación

POLÍTICA Y COOPERACIÓN

El consenso académico

• Consenso casi total en el ámbito académico sobre la relación entre política y desarrollo • Desarrollo primigenio (Europa, China)

• Desarrollo colonial (América)

• Desarrollo post-colonial (África, Asia)

• Recientes libros sobre el tema:


Patologías de la ayuda “apolítica” • Malinterpretar las causas de los problemas de

desarrollo

• Ignorar o descuidar el refuerzo de las capacidades institucionales locales

• Trasplantar soluciones externas que no tienen apoyo local

• No identificar ni apoyar esfuerzos locales por el cambio

• Pasar por alto cómo las reformas técnicas amenazan intereses locales

• No anticipar las consecuencias políticas – a veces perniciosas – de los esfuerzos de cambio

• Desestimar las aspiraciones de los ciudadanos más allá del desarrollo socioeconómico


“La casi revolución” • Auge de la “gobernanza” y las “instituciones” en los

1990 y 2000 • WDR 1997 en general • WDR 2004 para servicios básicos

• No obstante sigue habiendo resistencia a este cambio de mentalidad (e.g. Banco Mundial)

• La industria de la ayuda se basa en un “espejismo tecnocrático” • Orígenes en económicas y teoría de la modernización • Separación de los organismos diplomáticos • Reclutamiento en campos técnicos (“planificadores” según

Bill Easterly)


“La casi revolución”


Objetivos VS Métodos

Carothers y de Gramont (2012)

• Objetivos políticos: Promover objetivos explícitamente políticos como mejor gobernanza, gobernanza democrática, o democracia

• Métodos políticamente informados: La comprensión genuina de las realidades políticas del contexto local, la interacción con actores relevantes, y el despliegue de la ayuda estratégicamente para facilitar el cambio

Pregunta

¿Deberíamos dar ayuda al desarrollo a países dictatoriales, con violaciones recurrentes de

derechos humanos, o discriminación de género?

Elegir SÍ o NO y PORQUÉ

2 Análisis político en agencias de donantes

AGENCIAS DONANTES

Lógica

Análisis de economía

política

Mayor eficacia de la cooperación

AGENCIAS DONANTES

Lógica • Premisa:

• Falta de resultados se debe a planteamientos apolíticos que asumen un modelo técnico del desarrollo

• Practicantes no lo bastante familiarizados con el contexto en el que operan debido a rotaciones demasiado breves

• Falta de atención a las implicaciones distributivas y políticas de la AOD

• Modelo: • Proyectos informados por análisis de (economía) política

(PEA) • Programas de país actualizados según el contexto

sociopolítico • Personal entrenado en métodos formales e informales de

análisis • Creación de cuadros profesionales de expertos en

política/gobernanza, para asesorar a otros sectores

AGENCIAS DONANTES

Orígenes • DFID:

• 2000: White Paper • “Drivers of Change” en los 2000 • Country Governance Assessments 2007 • Political-economy analysis (HtN 2009) • Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en

análisis político, instrumentos de diagnóstico

• Banco Mundial: • World Development Report 1997: The State in a Changing

World • Institutional governance reviews finales de los 1990 • Estrategia de Gobernanza y Anti-corrupción (2007/2012) • Problem-driven PEA (2009) • Especialistas en sector público, desarrollo de marcos teóricos

(financiados en parte por DFID y otros)

AGENCIAS DONANTES

Proliferación de modelos

• Bilaterales • Reino Unido • Suecia • Países Bajos • USAID & MCC • Suiza • Francia • Australia • …

• Multilaterales • Banco Mundial • FMI • Banco Interamericano de

Desarrollo • Comisión Europea • PNUD • Fondo de Población de las

NNUU • …

OCDE-CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo)

GovNet (Red de Gobernanza)

AGENCIAS DONANTES

Países Bajos: SGACA

SGACA - Orígenes

• 1990s: Países Bajos sigue el liderazgo de BM en “gobernanza”

• Ministra de Cooperación al Desarrollo Eveline Herfkens había sido Directora Ejecutiva en el BM 6 años

• Ministro Bert Koenders (2007-10) llama a “una concepción más política de la buena gobernanza” basada en la atención al “contexto”

• Marco “Strategic Governance and Anti-corruption Assessment” desarrollado por el Instituto Clingendael & ex Asesora Jefa de Gobernanza en DFID Sue Unsworth

AGENCIAS DONANTES


El marco SGACA

• Capturar los aspectos formales e informales de la gobernanza

• 4 componentes 1. Retrospectiva

2. Análisis de Poder y Cambio

3. Taller

4. Opciones Estratégicas

AGENCIAS DONANTES


Análisis de Poder y Cambio

• Énfasis en “practicas y relaciones no formales”

• Tres dimensiones • Factores fundamentales: territorio, formación del

estado, ingresos, estructura social y económica, geografía

• Reglas del juego: Arreglos legales y administrativos formales, competición política, institucionalización, distribución de poder, relaciones estado-sociedad

• Aquí y ahora: Contexto, actores y stakeholders

AGENCIAS DONANTES


Pregunta

¿Qué es más importante: asegurar el rigor intelectual/académico del análisis o asegurar que

represente voces locales?


3 Desafíos del análisis político

DESAFÍOS

Lost in translation

• Logros: • Una comprensión más sutil de las instituciones

• Un debate más abierto y realista sobre la naturaleza del poder en desarrollo

• Un enfoque de análisis de políticas más sistemático

• Limitaciones: • Poca traducción a las práctica de la cooperación

• Énfasis demasiado macro-político y académico (e.g. SGACA)

• Sensibilidad inherente a la discusión abierta de temas políticos

DESAFÍOS

Un impacto difícil

• Diferente a varios niveles

• Fuertes barreras intelectuales a la integración explícita de la “política” en la cooperación

• Débil memoria institucional

• Reticencia a politizar las relaciones donante-receptor

• Tensiones en comunicación pública

• Expectativas irreales vs pragmatismo/incrementalismo

• Búsqueda de “resultados” puede diluir la calidad del análisis

DESAFÍOS

Un impacto difícil

DESAFÍOS

El declive de SGACA

• Emulando la práctica en DFID y SIDA

• Idea de integrar los hallazgos en los Planes estratégicos multianuales de las embajadas

• 29 análisis completados, sólo 13 informan Planes

• Abandonado tras el SGACA de Sudán en Mayo 2009

• Embajadas holandesas no muestran interés

• Adaptado por otros donantes (e.g. USAID)

[ Ver: Hout & Schakel (2014), DPR 32 (5) ]

DESAFÍOS

Burocracia de la ayuda

¿De dónde vino el análisis político?

• Individuos – actuando en solitario o en redes

• Una comunidad epistémica emergente: • “una coalición transnacional de practicantes y expertos

(académicos y consultores) promoviendo un conjunto de nuevas ideas sobre política pública a través de la combinación de hallazgos de investigación y marcos normativos”

No los “donantes” en conjunto!!

DESAFÍOS


Análisis de economía

política

Mayor eficacia de la cooperación

TRANSFORMACIÓN ORGANIZATIVA

?

DESAFÍOS

Burocracia de la ayuda • Múltiples objetivos (a veces contradictorios)

• Énfasis analítico en “buenas prácticas”

• Isomorfismo mimético: copiar los modelos que “funcionan”

• Segregación interna de gobernanza y otros

• Debates globales centrados en la apropiación y el alineamiento

• Debates profesionales básicamente apolíticos

• Promoción basada en la aprobación y el desembolso

• Un entorno político crítico y averso al riesgo

DESAFÍOS


Pregunta

¿Deberían los donantes discutir de forma abierta y transparente (tanto aquí como allí) la política de los

países en los que actúan?


4 El análisis en la práctica

ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA

Debates centrales

• Cuál es el mejor modelo (e.g. SGACA vs PD-PEA)

• Quién debe aplicarlos (e.g. especialistas en gobernanza, cualquier técnico de cooperación)

• Cómo identificar soluciones en lugar de solo problemas (e.g. Drivers of Change en DFID)

• Si es posible pensar y actuar de forma política en contextos de desarrollo que incentivan la discreción por encima de la sinceridad (e.g. Ruanda)


De producto a proceso

• No estudios puntuales, sino una nueva forma de pensar y actuar en el día a día

• Ejemplo: Seminarios de entrenamiento en DFID • En 2013, más de 300 participantes

• Sólo ¼ especialistas en gobernanza

[ ¿Inteligencia política? ]


Diferentes objetivos

Si la política es un juego, el análisis puede ayudarnos a…

APRENDER el juego

[ Está bien saber las reglas si vas a jugar ]

GANAR el juego

[ Está bien conocer las mejores estrategias para ganar ]

CAMBIAR el juego

[ Sería estúpido jugar al ajedrez contra un gran maestro]


Tipo 1 – Contexto

• Objetivo: Definir prioridades

• Nivel de análisis: País/sector

• Componentes esenciales: Trayectorias institucionales, normas dominantes, esfuerzos previos de reforma

• Autor: Investigador externo

• Frecuencia: Cada 3-5 años, antes de la siguiente ronda de planificación

• Uso: Retiradas, reclutamiento, planificación, evaluación


Tipo 2 – Problema

• Objetivo: Resolver problemas

• Nivel de análisis: Programa/proyecto

• Componentes esenciales: Actores principales, puntos de decisión, estrategias, riesgos

• Autor: Practicante / consultor que conoce las operaciones

• Frecuencia: Cada 1-2 años, durante el diseño y la restructuración

• Uso: Equipos de proyecto, evaluadores


Tipo 3 – Influencia

• Objetivo: Crear oportunidades de cambio

• Nivel de análisis: Cualquiera

• Componentes esenciales: Coaliciones y alianzas, estructura de oportunidades, percepciones

• Autor: Experto local / implementador

• Frecuencia: Constante, actualizado cada pocos meses

• Uso: Equipos de proyecto, implementadores, socios estratégicos


Características sectoriales

• Instituciones formales • Marco legal formal: derechos constitucionales, legislación marco,

descentralización y devolución, autoridad presupuestaria • Cadena de implementación: formulación, adopción, elaboración,

financiación, implementación, seguimiento, evaluación

• Actores • Proveedores: públicos o privados, centrales o locales, sindicatos y

asociaciones profesionales • Receptores: percepciones ciudadanas, diagnóstico de problemas y

necesidades, cadenas de rendición de cuentas • Reguladores: públicos o privados, capacidad de información y sanción

• Instituciones informales • Visibilidad y rol para las élites políticas: desarrollo, elecciones,

clientelismo • Relaciones informales de provisión: rol social de proveedores,

expectativas de imparcialidad, intercambios

5 Ejemplos de campo

EJEMPLOS DE CAMPO

ESP – Uganda • DFID y el enfoque político

• 2000: White Paper • “Drivers of Change” en los 2000 • Country Governance Assessments 2007 • Political-economy analysis (HtN 2009) • Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en

análisis político, instrumentos de diagnóstico

• Misión de DFID en Uganda • Interesada en análisis político, especialmente la deriva

anti-desarrollo de Museveni y su National Resistance Movement

• Estudios de horizonte político, talleres con investigadores y expertos

EJEMPLOS DE CAMPO

ESP – Uganda

Expanding Social Protection (Uganda)

• Programa DFID + Ministerio de Género y Desarrollo Social

• Objetivo inicial: apoyar la creación de un sistema de protección social

• Contexto: No hay demanda de protección social en Uganda, tanto élites como población perciben las transferencias sociales como un problema moral

• Análisis político: no centrarse en ONGs y tecnócratas, sino en persuadir a las élites políticas

EJEMPLOS DE CAMPO

ESP – Uganda

• Enfoque de influencia

• Campañas de radio en Kampala, lobby de parlamentarios, viajes de estudio a otros países

• Resultado: Mucha demanda política a nivel local por los beneficios percibidos de las transferencias

• Evaluación: “An influencing programme”

• Controversia: este enfoque puede estar reforzando las normas y prácticas de clientelismo y patronazgo político

EJEMPLOS DE CAMPO

Banco Mundial – Nigeria • 1997 World Development Report

• Frente a los Artículos de Asociación • Nueva economía institucional

• Reseñas institucionales y de gobernanza (c.1999)

• Estrategia de Gobernanza y Anti-Corrupción (2007, 2012)

• Análisis de economía política (AEP) • Desarrollo social (2007, 2008) • Governance Partnership Facility (2008) • Enfoque “AEP Orientado a problemas (2009) • Comunidad de práctica (“menu” 2011) • Libro con casos de AEP (2014)

EJEMPLOS DE CAMPO

Banco Mundial – Nigeria GPF Window 1 review (2014)

• 18 países

• Casi todos elaboraron AEP, creciente rol

• Análisis GAC no evidente en documentos de estrategia: auto-censura, necesidad de más “espacios seguros”

• Mejor análisis no necesariamente vinculado a mejores diseños

• La gestión del cambio depende del liderazgo, políticas de personal, y financiación flexible

• Los logros son reversibles

EJEMPLOS DE CAMPO

Banco Mundial – Nigeria

El experimento nigeriano

• Confluencia de personalidades: jefa de misión, asesora de gobernanza, ministra de hacienda, gobernadores afines

• Enfoque de país: • Análisis de economía política

• Discusión abierta de programas fallidos

• Creación de un “filtro de gobernanza”

• Programas piloto de adaptación y aprendizaje

• Creación de un monitoreo externo

• Financiado por un fondo de DFID

• Considerado un éxito en BM-Región África

Pregunta

¿Es moralmente deseable influir en la política de un país receptor con el objetivo de fomentar resultados

de desarrollo?


Descanso (merecido)

6 Ejercicio práctico

Ejercicio práctico

Intervención de educación en Uganda

• Régimen dominante clientelista del presidente Museveni y su National Resistance Movement (NRM)

• Compromiso político de alto nivel con la educación primaria universal (UPE) y secundaria

• Descentralización de servicios básicos a los distritos

• Problemas en la calidad de la educación, huida al sector privado, conflicto de intereses de oficiales ministeriales

• Corrupción documentada en el flujo de fondos públicos desde el presupuesto central a las escuelas locales

• Fuertes sindicatos de profesores centrados en la reclamación de mayores salarios

Ejercicio práctico

Tres grupos: 1. Estudio de contexto sobre el sector educación 2. Estudio orientado al problema del absentismo de profesores en

escuelas primarias 3. Estudio para influenciar el espacio de reforma a nivel

central/ministerial

Cuatro tareas: A. Definir preguntas y objetivos generales B. Identificar autores y participantes del análisis C. Diseñar un proceso de formulación y aplicación D. Proponer sugerencias para evitar/paliar obstáculos

Formato: • Discusión de grupo pequeño (30 min) • Puesta en común entre grupos del mismo tipo (15min) • Presentación breve (5-10 min) y discusión

7 Debates e insurgencias

DEBATES E INSURGENCIAS

Thinking and Working Politically • Liderazgo: DFID y Banco Mundial

• DFID: Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en análisis político, instrumentos de diagnóstico

• BM: Especialistas en sector público, desarrollo de marcos teóricos (financiados en parte por DFID y otros)

• Difusión: Países Bajos, Suecia, Australia, Noruega, PNUD, FMI… OCDE-CAD GovNet

• Comunidades de práctica • “Pensar y Actuar de Forma Política” (Thinking and Working

Politically, TWP) • DFID, ODI, DFAT, académicos, consultores • Centradas en Reino Unido +


Thinking and Working Politically


Doing Development Differently • Liderazgo: Harvard, Kennedy School of Government

• Lant Pritchett, economista • Matt Andrews, ex-Banco Mundial, profesor de administración

pública (The Limits of Institutional Reform, 2012)

• Difusión: ODI, Alemania, Science of Delivery en Banco Mundial, Asia Foundation, Africa Governance Initiative, consultorías pequeñas, proveedores

• Un nuevo “movimiento” • Manifiesto “Por un Desarrollo Diferente” (Doing Development

Differently, DDD) • Reuniones semestrales • Informe ODI: Adapting Development


Doing Development Differently


Orientación a Resultados • Liderazgo: Center for Global Development (CGD)

• Nancy Birdsall, William Savedoff, Owen Barder • “Pago contra reembolso” (Cash on Delivery, COD, 2010) • “Bonos de Impacto de Desarrollo” (Development Impact

Bonds, 2012)

• Difusión:

• Banco Mundial: modalidad Program-for-Results (PforR, 2012), 27 operaciones hasta Junio 2015

• DFID: modalidad Payment by Results (PbR, 2012), DIB

• Nuevos modelos y territorios

• Results-based aid (RBA), Results-based financing (RBF), Development Impact Bonds (DIB)

• Actualmente: Informe OCDE-CAD sobre uso de orientación a resultados en gobernanza…


Orientación a Resultados


La eficacia y la agenda de París

• La agenda de París realmente no trata de eficacia • Diplomacia de desarrollo

• Cambiar el foco de atención de los problemas de desarrollo a las patologías de la cooperación

• Giro hacia la financiación Sur-Sur, privada

• Enfoque apolítico • La armonización asume donantes altruistas

• La apropiación asume gobernantes ilustrados

• El alineamiento asume consenso político

• El uso de sistemas de país asume capacidad


Los nuevos donantes

• Fundaciones • Mayor flexibilidad presupuestaria y de programación, pero

difícil rol político • Asia Foundation: innovación y métodos políticamente

informados en países como Filipinas • Africa Governance Initiative: enfoque pro-status quo en África

subsahariana • Gates Foundation: enfoque puramente técnico/científico

• Nuevos bilaterales • China, Rusia, Turquía… • Énfasis en soberanía por encima de todo • Préstamos y concesiones con más valor

diplomático/comercial que de desarrollo • Disminución en la relevancia e influencia de donantes OCDE


Los ODS y el Objetivo 16 • Objetivos de Desarrollo Sostenible

• Negociación Norte-Sur, no imposición (“veto Chino”)

• Más allá de la pobreza extrema

• Comprehensivos y ambiciosos (demasiado?)

• Objetivo 16: “Paz, justicia e instituciones sólidas” • Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo

sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles

• Dos escenarios posibles: • Fomentar una incorporación de la política en el desarrollo

• Neutralizar la política mediante indicadores políticamente aceptables

The end

análisis de economía política aplicado a servicios básicos

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