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XII Congreso Nacional de Ciencia Política, Mendoza del 12 al 15 de agosto de 2015
Organizadores: SAAP y Universidad Nacional de Cuyo
Área: Relaciones Internacionales
Análisis comparado de las políticas comerciales para
el trigo y la soja en Argentina
Autores: Mabel Dávila1, Daniel Iglesias2, Carlos Alonso3, Laura Rodriguez
Silvera4 y Nelson Camargo5
RESUMEN
El objetivo de esta presentación es realizar un análisis comparado de las políticas
comerciales para el trigo y la soja en Argentina en la última década. Mientras la producción
de soja y su exportación aumentaron de forma exponencial desde la década del noventa
hasta hoy, en el caso del trigo el aumento fue a tasas menores y registró una disminución de
las tasas de crecimiento en algunos años e incluso hubo tasas negativas en otros. Por otra
parte, ante un aumento sostenido en la demanda mundial de alimentos que repercute en una
tendencia creciente en los precios internacionales de los commodities desde 2004,
Argentina pierde su principal mercado importador de trigo que es Brasil por no poder
sostener la exportación del cereal en los últimos años. Y esto tiene relación con las políticas
comerciales aplicadas. Si bien en ambos cultivos se aplican derechos de exportación
(DEX), para el trigo también se aplican restricciones a las exportaciones (REX), afectando
su producción y en gran parte influido por la diferente participación que cada uno de ellos
1 Estudios de Doctorado en Ciencia Política (UNSAM), Mg. en Ciencias Sociales, Ing. Agr., Investigadora,
Consultora, Docente Universitaria, Coordinadora de Investigación e Investigadora del Instituto Universitario
Escuela Argentina de Negocios
2 Abogado (UBA), Consultor, Docente Universitario, Director de la Lic. en Negocios Internacionales e
investigador del Instituto Universitario Escuela Argentina de Negocios 3 Lic. en Economía (UBA), Consultor, Docente universitario, Investigador del Instituto Universitario Escuela
Argentina de Negocios 4 Abogada (UBA) orientación en Derecho Empresarial, Especialista en Derecho Tributario, Consultora,
Docente Universitaria, Investigadora del Instituto Universitario Escuela Argentina de Negocios 5 Alumno de la Lic. En Negocios Internacionales del Instituto Universitario Escuela Argentina de Negocios
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posee en la cadena agroalimentaria argentina. A continuación se analizará esta
problemática.
INTRODUCCIÓN
La actividad agraria en la Argentina estuvo siempre relacionada con el comercio exterior.
Los niveles de producción; la diversidad de cultivos y la variación de los precios
internacionales fueron y son el centro de atención de productores y comercializadores.
Durante la última década la puntualidad en el requerimiento de la soja como commodity de
exportación hizo virar las estrategias de exportación que se centraron en el Sud Este
Asiático como polo importador y demandante progresivo y sin límites del producto, incluso
dejando resto para la industrialización del cultivo lo cual implica una expansión
fundamental hacia otros niveles productivos nacionales.
El crecimiento de las exportaciones se ve acompañado y motivado por la expansión de las
cantidades de granos producidas. A partir de los noventa los principales cultivos registran
considerables aumentos en producción. En la campaña 2007/2008 la soja, el maíz y el trigo,
excepto girasol, alcanzaron máximos históricos, que luego la soja supera en dos
oportunidades y el maíz también (2009/10 y 2010/11); no así el trigo. Luego de 2008 la
soja sigue creciendo en relación a los demás cultivos, debido a un conjunto de factores,
entre los cuales incidirían también las políticas para el sector agropecuario, en particular las
políticas comerciales que con las restricciones a las exportaciones que afectaron
particularmente al trigo y el maíz.
Cabe destacar que las políticas estatales contribuyen a las transformaciones del Estado y de
las modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil (Oszlak y O`Donnell,
1981). El crecimiento exponencial de las exportaciones de soja y derivados, alertó al Estado
sobre la necesidad de incrementar la recaudación impositiva, echando mano para ello de los
más variados instrumentos fiscales históricos y modernos. Pero como un organismo
constante, el “control” del egreso agrario y el ingreso de las divisas, quedó en poder de la
Aduana, dependiente en su totalidad tanto estructural como legalmente de la AFIP.
Asimismo estas políticas se hicieron extensivas a otros granos, entre ellos, el trigo que se
produce en un contexto en el cual inciden otras variables que condicionan su rentabilidad.
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En términos de Mann (2006) aumentó el “poder infraestructural” del Estado, es decir, la
capacidad del Estado para penetrar realmente la sociedad civil, y poner en ejecución
logísticamente las decisiones políticas por todo el país.
A continuación se analizarán las políticas vigentes en materia de regulaciones al comercio
exterior de trigo y soja y su contexto nacional e internacional.
EL CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIÓN Y LA EXPORTACIÓN DE GRANOS
EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
Evolución de la producción, la superficie y los rendimientos
A partir de la década del sesenta del Siglo XX y hasta la actualidad comenzó a registrarse
un paulatino aumento de la producción agrícola extensiva en la región pampeana que
configuró una nueva realidad. Entre 1961 y 2008 la producción de granos en Argentina
creció a tasas superiores que la producción mundial (4% anual y 2,3% respectivamente),
fenómeno que se acentuó a partir de los años noventa evidenciando un crecimiento agrícola
mayor al registrado en los años previos a la Primera Guerra Mundial, cuando el país era
conocido como el granero del mundo.6
Entre 1961 y 1985 se registra un crecimiento moderado pero persistente de la agricultura.
Entre 1986 y 1994 las tasas de crecimiento disminuyen a un 1,2% anual por efecto del
deterioro de la situación macroeconómica y la caída de los precios internacionales de los
commodities. A partir de ese entonces comienza una expansión firme y pronunciada de la
producción de granos. Desde 2004 por su parte comienza un ciclo de crecimiento de los
precios internacionales de los alimentos que impulsa aún más la producción agrícola, que
6 Considerando el crecimiento agrícola, Lucio Reca (2010) en “Una agricultura renovada: la producción de
cereales y oleaginosas” identifica tres etapas en la Argentina: la primera desde fines del siglo XIX hasta los
años 30 del siglo XX en la que la agricultura tuvo un rol destacado en el crecimiento económico del país; una
segunda etapa entre los años treinta y sesenta de relegamiento de la agricultura –influido por la crisis
económica mundial de la década del treinta, la segunda guerra mundial y la adopción del modelo de
sustitución de importaciones- durante la cual la superficie cosechada y la producción cayeron desde un record
de 15,5 millones de hectáreas y 20 millones de toneladas en 1935 hasta 5,8 millones de ha y 5,3 millones de
toneladas en 1952. A partir de entonces con un giro paulatino en las políticas públicas, entre otras acciones
con la creación del INTA en 1956 que favorece el desarrollo de tecnologías y su adopción, comienza
nuevamente una etapa de crecimiento agrícola.
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en 2008 y a partir de ahí gira en el entorno de las 100 millones de toneladas con variaciones
sujetas a condicionantes climáticas y económicas.
Esta expansión de la producción agrícola va acompañada por una serie de transformaciones
estructurales, entre las cuales, se puede citar: el desplazamiento de la producción ganadera
desde la región pampeana hacia zonas no pampeanas y un cambio en la composición de la
producción con una mayor expansión de las oleaginosas, en particular la soja, sobre los
cereales. (Bisang, 2007)7
Esta realidad se puede observar en el siguiente gráfico que da cuenta de la evolución de la
producción de los principales granos en Argentina entre los años 1969 y 2009.
Gráfico 1: Evolución de la producción de los principales granos en Argentina entre
1969 y 2009.
Fuente: Dávila (2013)8, información del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
Considerando la información suministrada por el Ministerio de Agricultura, en la campaña
2011-2012 la producción de soja fue de 40.100.197 T y la de trigo de 14.500.517 T. La
superficie de soja alcanzó las 18.670.937 ha. En 2009-2010 se registró un máximo de
7 Bisang, R. (2007), “El desarrollo agropecuario en las últimas décadas. ¿volver a creer?” En Kosacoff, B.
(ed.) “Crisis, recuperación y nuevos dilemas. La economía argentina 2002-2007”, Buenos Aires, CEPAL. 8 Dávila, Mabel (2013), “Sector Agropecuario y Desarrollo”, Ponencia en VIII Jornadas Interdisciplinarias de
Estudios Agrarios y Agroindustriales, Facultad de Economía, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires,
29, 30 y 31 de octubre y 1 de noviembre de 2013.
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10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
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73
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77
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…
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…
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…
ARGENTINA: PRODUCCIÓN (toneladas) SOJA
ARGENTINA: PRODUCCIÓN (toneladas) TRIGO
ARGENTINA: PRODUCCIÓN (toneladas) MAIZ
ARGENTINA: PRODUCCIÓN (toneladas) GIRASOL
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52.676.216 T de soja, mientras que la producción de trigo había caído a 9.023.138 desde el
máximo histórico de 16.347.722 en la campaña 2007-2008.
El impacto del cambio tecnológico
Reca, Lema y Flood (2010)9 señalan los siguientes factores como explicativos de la gran
expansión agrícola: la disponibilidad de tierras aptas -por la expansión de la frontera
agrícola más allá de la región Pampeana, el remplazo de la ganadería por agricultura en las
tierras dedicadas al engorde y el aumento en la intensidad de uso de la tierra por el doble
cultivo anual-, la existencia de recursos humanos calificados y dispuestos a adoptar nuevas
tecnologías, un profundo cambio en las formas de organización de la producción
agropecuaria –que requieren de la coordinación y el gerenciamiento de los múltiples
factores utilizados en el proceso productivo-, una revolución tecnológica – con desarrollos
en las prácticas agronómicas, los insumos productivos, la maquinaria agrícola, la tecnología
de las comunicaciones y las ciencias del espacio-, el rol decisivo del cambio tecnológico en
el excepcional crecimiento de la producción de granos – que determina la mejora en la
calidad de los factores y la eficiencia en su uso-, condiciones climáticas más favorables –
en los últimos cincuenta años se registró un aumento generalizado de las lluvias en la
región pampeana-, el uso del riego, la globalización de la economía mundial –que impulsó
el comercio internacional, el acceso a nuevos mercados y la mejora en la calidad de los
productos- y el progreso de los países emergentes –que determinó un aumento significativo
de la demanda mundial de alimentos-.
Obschatko (1988) plantea que desde la década del sesenta el desarrollo tecnológico en el
agro viene promoviendo una serie de transformaciones a nivel productivo y social. El
cambio tecnológico es producto de una combinación de tecnologías que se desarrollan a
nivel de las prácticas agronómicas, la incorporación de nuevas y más potentes maquinarias
agrícolas, el uso de agroquímicos –herbicidas, insecticidas, fertilizantes- y el mejoramiento
9 Reca, Lucio, Lema, Daniel y Flood, Carlos (ed): “El crecimiento de la agricultura argentina. medio siglo de
logros y desafíos”, Buenos Aires, Ed. Facultad de Agronomía – Universidad de Buenos Aires, 2010.
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genético. Se fue generando así una intensificación y expansión de la agricultura con un
notable incremento de la producción de cereales y oleaginosas.10
Estos procesos que implicaron el desplazamiento de 5 millones de hectáreas de la ganadería
a la agricultura y una gran expansión productiva encabezada por la soja, fueron agrupados
bajo el nombre de agriculturización de la región pampeana y que entre otras consecuencias
implicó un desplazamiento de la producción ganadera hacia las regiones extrapampeanas y
también una sustitución de la producción ganadera extensiva por sistemas más intensivos
en la región pampeana.
La producción de cereales y oleaginosas que promedió los 35 millones durante la década de
los ochenta, tuvo un crecimiento importante durante los noventa llegando a culminar esta
década con un total de 64.376.306 toneladas. A partir del 2000 este comportamiento
continúa, con un constante crecimiento de la producción. Destaca entre otros el
espectacular aumento de la producción de soja sobre los demás cultivos, en especial a partir
de la campaña 98/99. También aumentó la producción de maíz y trigo, con variaciones
entre años, aunque no a tasas tan altas como la soja (Barsky y Dávila, 2008). Este gran
crecimiento de la producción fue posible debido a la expansión de la frontera agrícola como
consecuencia de un proceso de transformación en el uso del suelo (doble cultivo) y también
por el cambio tecnológico que posibilitó el avance agrícola hacia tierras marginales al
tiempo que permitió un gran aumento de los rendimientos en las mejores tierras.
Campi (2008) sostiene que a partir de los noventa se observa una profundización del
desarrollo tecnológico que tiene entre sus ejes principales: la mayor difusión de la siembra
directa, la incorporación de nueva maquinaria de mayor tamaño y complejidad, el aumento
del uso de fertilizantes, herbicidas y otros agroquímicos, la incorporación de tecnologías de
gestión de la empresa y el crecimiento del uso de transgénicos, en particular de soja y
maíz.11 Este tipo de semilla supera el uso de la semilla convencional en ambos cultivos. En
la actualidad, poco menos del 100% de la superficie sembrada de la soja sembrada es
transgénica.
10
Obschatko, E. (1988), “Las etapas del cambio tecnológico”. En Barsky: La Agricultura Pampeana.
Transformaciones productivas y sociales. FCE, IICA, CISEA, Buenos Aires. 11
Campi, Mercedes (2008), “Cambios históricos en la frontera agraria pampeana La tecnología y el uso de la
tierra”, Tesis de Maestría, Universidad de San Andrés, Buenos Aires.
7
Para la soja en particular, el paquete tecnológico fue conformándose gradualmente desde la
incorporación del doble cultivo con trigo en la década del setenta, la siembra directa y
finalmente el avance genético y su sinergia con la aplicación de glifosato. A esto se sumó la
importante incorporación de maquinaria agrícola que acortó los tiempos del laboreo
permitiendo aumentar la eficiencia del proceso productivo. Este paquete tecnológico
permitió un nuevo esquema de labores y de esta forma contribuyó a disminuir los costos de
implantación, bajando también los efectos de la erosión causados por el laboreo
convencional. (Barsky y Dávila, 2008)
En la década de dos mil, los principales cultivos crecen en cuanto a la cantidad producida.
Cabe destacar que en la campaña 2007/2008 la soja, el maíz y el trigo, excepto girasol,
alcanzaron máximos históricos, que luego la soja supera en dos oportunidades y el maíz
también (2009/10 y 2010/11); no así el trigo. Luego de 2008 la soja sigue creciendo en
relación a los demás cultivos, debido a un conjunto de factores, entre los cuales incidirían
también las políticas para el sector agropecuario, en particular las políticas comerciales que
con las restricciones a las exportaciones que afectaron particularmente al trigo y el maíz.
El crecimiento de la demanda internacional y su impacto en el comercio exterior
agropecuario
De acuerdo a un informe elaborado por Marcelo Elizondo (2015) 12 durante 2014 las
actividades agropecuarias generaron superávits por 38.000 millones de dólares, pero la
industria y los servicios generaron déficits por casi 35.000 millones. El rubro que genera
más déficits comerciales intersectoriales es el de máquinas y aparatos industriales, que en lo
que transcurrió de la década ya acumuló déficits por 76.000 millones de dólares.
El saldo comercial argentino en la balanza de manufacturas arrojó un superávit de 6.686
millones de dólares en 2014. Sin embargo, esa cifra es un agregado producto de diferentes
saldos parciales (algunos positivos y otros negativos). El conjunto total de actividades de
origen agroindustrial (primario o manufacturado) generó un enorme superávit comercial de
12
Elizondo, Marcelo (2015), Informe Nro. 118, “Las actividades agropecuarias generaron superávits por
38.000 millones de dólares, pero la industria y los servicios generaron déficits por casi 35.000 millones”,
Consultora Desarrollo de Negocios Internacionales (DNI) http://www.consultoradni.com/las-actividades-
agropecuarias-generaron-superavits-por-38-o00-millones-de-dolares-pero-la-industria-y-los-servicios-
generaron-deficits-por-casi-35-000-millones/
8
37.924 millones de dólares. Se trata de un flujo anual mayor que el stock de reservas
internacionales en poder del BCRA. Mientras tanto, otras actividades muestran déficits,
como los minerales (que incluye los combustibles minerales), que arrojan un saldo negativo
anual en 2014 de 6.927 millones de dólares.
Y existe un gran déficit comercial intrasectorial en el conjunto de actividades industriales
convencionales, que han generado un resultado negativo de 26.863 millones de dólares en
2014. Esto expone la necesidad de dólares que, para la economía argentina, tiene la
actividad industrial. Dentro de ellas, el rubro de principal déficit comercial en Argentina es
el de máquinas y aparatos, que generó el año pasado (pese a las restricciones a las
importaciones que se pusieron en marcha) un déficit de 14.923 millones de dólares. Una
cifra que casi duplica el déficit total de la Argentina. Este rubro es además el que genera
mayores importaciones en Argentina (16.927 millones de dólares el año pasado, lo que
significa alrededor del 27% del total importado. Y desde el inicio del siglo (2011) el déficit
de máquinas y aparatos ha sido –sumando los resultados de cada año- de 76.617 millones
de dólares. A esto debe agregársele el déficit en el comercio de servicios, que en 2014 fue
de 3.060 millones de dólares. Esto último reduce el superávit total de la balanza de bienes y
servicios en 2014 a sólo 3.626 millones de dólares.
En este informe se concluye que la Argentina, además de tener problemas estructurales que
se evidencian en la caída de su comercio exterior en general, muestra una asimetría entre
una actividad que genera superávit (de origen agropecuario) y varias otras (minerales,
servicios y especialmente industrial) que generan crónicos déficits comerciales anuales.
Las medidas de política aplicadas por el gobierno nacional han incidido de diferente forma
en los cultivos de soja y trigo. Mientras que el marcado crecimiento de la producción local
de soja no parece, al momento, tener freno significativo en su expansión, como resultado,
principalmente, de la demanda externa y los rentables precios internacionales, en el caso
del trigo las variaciones que registra la producción local han resultado ser, más bien, la
consecuencia de la incidencia de las retenciones y restricciones establecidas para la
exportación.
9
En primera instancia, se constata la relevancia creciente de la producción de soja; en efecto,
en el crecimiento de las ventas externas del complejo (grano, aceite y harinas) representan
más del 90 % de la producción local.
Cabe indicar que Argentina comparte con Brasil y Estados Unidos los principales mercados
de producción y exportaciones mundiales, liderando las ventas de productos elaborados
(aceite y harina) en tanto que ocupa el tercer lugar en relación al poroto. En cuanto a la
producción de los tres productos, compite por el segundo lugar con Brasil en los
industrializados y se ubica tercera en el grano.
CUADRO 1. PRODUCCION Y EXPORTACION DEL COMPLEJO SOJERO
ARGENTINA Y TOTAL MUNDIAL
Producción de Soja (T) countries 2001 2014
Argentina 26.880.852 53.397.715
World 178.244.659 283.243.000
% Argentina/World 15,1 18,9
Exportación de Poroto de Soja (T)
countries 2001 2014
Argentina 7.364.885 7.384.000
World 56.959.901 119.489.000
% Argentina/World 12,9 6,2
Exportación de Aceite de Soja (T)
countries 2001 2014
Argentina 3.338.214 4.087.000
World 8.524.995 9.384.000
% Argentina/World 39,2 43,6
Exportación de Harina y Pellets de Soja (T)
countries 2001 2014
Argentina 14.624.681 24.972.000
World 43.431.572 60.058.000
% Argentina/World 33,7 41,6
Fuentes: FAO; USDA; Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina.
La relevancia del complejo sojero se explica por la importancia en la exportación de
derivados del grano, tanto por el incremento en los envíos como por su mayor
participación en el total mundial. La producción argentina de soja registra una tendencia
10
creciente a nivel local así como en su participación mundial. Mientras que casi duplica los
guarismos internos de producción de grano, su tasa de reparto a nivel mundial se
incrementa de un 15,1 % en 2001 a 18,9% en 2014. En cuanto al comercio, mientras que
las exportaciones argentinas de grano se mantuvieron sin variación entre los años extremos
de la serie, a nivel mundial se duplicaron. Dicho comportamiento difiere del registrado en
sus derivados. En efecto, las exportaciones locales de aceite incrementaron su participación
global de un 39,2% en 2001 al 43,6% en 2014, en tanto que en harina y pellets de soja su
crecimiento fue mayor al pasar del 33,7% al 41,6% en igual período. (Cuadro 1)
En otro orden, los valores de exportación del complejo sojero constituyen la principal
fuente de ingresos sectorial de las finanzas públicas del país. Según estimaciones privadas,
en 2014 generaron más de 20.000 millones de dólares estadounidenses.
En relación al trigo, los resultados distan de los indicados para la soja. En efecto, la
producción argentina de trigo participa con menos del 2% en el total mundial, en tanto que
las ventas externas estimadas para el presente ejercicio contribuirían con el 3,5 % del total
mundial. La presente situación se enmarca en una evolución decreciente de los excedentes
exportables, más allá de las específicas cuestiones climáticas y sanitarias que pudieron
haber incidido en la producción final del cultivo en las campañas precedentes. En cuanto a
los mercados externos, la pérdida de protagonismo de Argentina – que descendió del top
ten mundial- derivó en una caída significativa como oferente en los mercados
internacionales, incluso el de Brasil que resulta favorecido por los procesos de integración
del Mercosur, con el agravante del crecimiento de Estados Unidos y Canadá como
competidores en el vecino país.
La tendencia reflejada por el área sembrada es una muestra clara de la situación en virtud a
la tendencia a la baja que registra, cualquiera sea el período / campaña de referencia para su
comparación con los promedios presentes.
Por su parte, la industria molinera revela una modificación en su comportamiento en los
mercados. En efecto, el incremento de la molienda interna ha resultado en la generación de
excedentes exportables, toda vez que el consumo local no reflejó un crecimiento de la
demanda de derivados. Esos mayores registros de exportación deberán analizarse a la luz de
11
los diferenciales en las retenciones que existen en los integrantes de la cadena triguera y de
los subsidios implícitos derivados del nivel aplicado en particular al grano.
CUADRO 2. PRODUCCION Y EXPORTACION DE TRIGO - ARGENTINA Y TOTAL MUNDIAL
Producción de Trigo (T) countries 2001 2008 2014
Argentina 15.427.820 8.508.156 13.930.078
World 589.832.752 683.207.030 725.923.000
% Argentina/World 2,6 1 1,9
Exportación de Trigo y Harina en eq. grano (T) countries 2001 2008 2014
Argentina 11.307.642 10.154.676 1.675.000
World 125.359.818 146.307.501 162.355.000
% Argentina/World 9,0 7 1,0
Fuentes: FAO; USDA; Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina.
En el cuadro 2 se puede observar que a diferencia de la soja, la producción argentina de
trigo muestra un comportamiento descendente. En efecto, mientras que la producción
resulta inferior en un 10% entre los años de inicio y fin del período analizado, su
participación a nivel mundial disminuye desde el 2,6% en 2001 al 1,9% en 2014. Cabe
agregar que el volumen mundial creció el 23,1% en dicho período. Por su parte, en relación
a las exportaciones, tomadas en términos de grano más harina en equivalente grano, las
mismas evidenciaron un retroceso mayor toda vez que la participación argentina en el total
mundial descendió el 9% en el año 2001 al 1% en 2014, lógico deterioro derivado del
citado retroceso en la producción. A su vez, mientras que en 2014 las exportaciones
argentinas sólo alcanzaron el 14,8% de las colocaciones del 2001, el total mundial se elevó
un 29,5%. La principal conclusión revela que el descenso de la producción local de trigo
denota un comportamiento que responde a medidas de política comercial que afectaron la
potencialidad de la oferta, toda vez que no se presentaron ni cambios tecnológicos, ni
sanitarios ni de demanda que pudieran haber impactado con tales resultados.
12
LAS REGULACIONES EN MATERIA DE POLITICA COMERCIAL
Los derechos de exportación o “Retenciones”
El conflicto agrario de 2008 puso en el centro de la discusión las políticas
macroeconómicas que tienen repercusión directa en el agro pampeano. La estrecha
asociación entre la situación productiva pampeana y el funcionamiento de la economía
nacional, se manifiesta a través de su participación como: proveedor de una parte decisiva
del ingreso de divisas; generador de alimentos que conforman una parte esencial de la dieta
nacional, y determinan en gran medida el costo de la mano de obra y el nivel de salarios,
afectando los índices inflacionarios; y por sus aportes, a través de los derechos de
exportación, llamados en Argentina “retenciones", una parte estratégica de recursos para el
financiamiento del Estado. (Barsky y Dávila, 2008)
Es imperioso poder puntualizar y definir las barreras arancelarias y administrativas de
exportación. Para ello, y sobre el primero de los citados, seguiremos al Dr. Enrique C.
Barreira (2007), quien en sus trabajos se ocupa especialmente de los mismos. Podemos
definir a los derechos de exportación como aquellos que gravan la salida de mercadería del
territorio aduanero para el consumo, cumpliendo importantes funciones en algunos de los
países con menor desarrollo relativo. Siendo que usualmente el derecho de exportación
repercute en el patrimonio del productor, en el caso de los derechos de exportación
aplicables a los productos agropecuarios, desde la Argentina, se ha sostenido que actúa
como un impuesto que grava el mayor valor sobre la diferencia de precios entre el mercado
interno y el que paga el adquirente extranjero.
Decir derechos de exportación es sinónimo del tributo que es cobrado por un órgano del
Estado por el hecho de la salida de la mercadería del territorio nacional. Por lo tanto, el
hecho gravado está constituido por la salida de la mercadería. Es la concepción del
supuesto de hecho cuya realización es exigida por la norma para dar nacimiento a la
obligación tributaria y ese supuesto de hecho es el que marca la identidad del tributo, de
manera que, de existir supuestos de hecho diferentes, deberíamos hablar, en puridad, de
tributos distintos.
13
La Constitución de 1853 (art. 67) fija como atribuciones del H. Congreso de la Nación el
establecimiento de los derechos al comercio exterior y la fijación de sus alícuotas. Pero es a
partir de 1955 que las retenciones a las exportaciones irrumpieron con esa denominación
cuando el Poder Ejecutivo, acompañando otras medidas como la devaluación y la
unificación cambiaria, las fijó en 20% a través del Decreto 2202 del año 1955. 13 Desde
1960 a 2008 la importancia de las retenciones fue variable. Entre 1960 y hasta 1991 las
retenciones oscilaron entre 0,5 y 1,5% del PBI y contribuyeron en promedio, con el 5% de
los impuestos recaudados a nivel nacional. Entre 1991 y 2001, durante la vigencia de la
convertibilidad virtualmente no hubo retenciones a las exportaciones agropecuarias. Y
desde 2002, fecha en que se reimplantaron las retenciones, su importancia económica ha
sido creciente, alcanzando en 2008 al 3,5% del PBI y al 15% de los ingresos fiscales como
consecuencia de la ampliación de la base impositiva por la inclusión de los combustibles
entre los productos sujetos a retenciones y de los aumentos de las alícuotas y de los precios
y la producción agropecuaria.
Como en 1955, la fuerte devaluación del peso en 2002 fue acompañada por la imposición
de retenciones a los granos que oscilaron en el entorno del 20%. No hubo críticas en ese
entonces dada la significativa ganancia del sector agropecuario producto de la devaluación.
Con el aumento del precio de los granos a partir de 2004 también se atenuó el efecto sobre
los ingresos agropecuarios. Sin embargo, los incrementos sucesivos de las alícuotas en
2007 y marzo de 2008, en particular este último, provocaron una enérgica y prolongada
reacción sectorial, que a diferencia de sus antecedentes históricos, no se centró tanto en la
existencia de retenciones como en el nivel de las alícuotas y la forma inconsulta en que el
Gobierno Nacional procedió a modificar el régimen de aplicación del tributo.14
13
Reca, Lucio: “Retenciones a las exportaciones agropecuarias: medio siglo de conflictos y una crisis. En
Reca, Lucio, Lema, Daniel y Flood, Carlos (ed): “El crecimiento de la agricultura argentina. medio siglo de
logros y desafíos”, Buenos Aires, Ed. Facultad de Agronomía – Universidad de Buenos Aires, 2010. 14
En noviembre de 2007 las retenciones a los granos de trigo y de soja eran de 28 y 35% respectivamente. El
aceite y la harina de soja tributaban un 32%. Este régimen continuó vigente, con un paréntesis entre marzo y
julio de 2008, durante el conflicto agrario de ese año a raíz de la aprobación de la Resolución Ministerial
125/08 del Ministerio de Economía de la Nación. En marzo de 2008 la polémica Resolución 125/08, derogada
en julio del mismo año por el Congreso de la Nación, introducía un régimen de retenciones variables y
crecientes en función del precio del producto. Para profundizar en este debate se puede consultar: Barsky y
Dávila, 2008; Reca, Lema y Flood, 2010; Hora, 2010.
14
El valor de las retenciones ha crecido alcanzando su máximo en 2008 como resultado de los
aumentos ocurridos en la producción, los precios agrícolas y las alícuotas del impuesto. De
acuerdo a Lucio Reca (2010) desde 1955, y con excepción del período 1992-2001, las
retenciones han sido uno de los componentes de mayor importancia de las políticas
agropecuarias.15 El sector siempre las consideró como una imposición arbitraria que
deprime artificialmente la producción y desalienta la inversión y la capitalización, en tanto
que los sucesivos gobiernos se aferraron a ellas por tratarse de un mecanismo de
recaudación cómodo, seguro y eficaz. Asimismo, las retenciones también son justificadas
como un factor que tiende a equilibrar la competitividad de la agricultura con la de otros
sectores de la economía, en particular el manufacturero. Este enfoque no considera los
efectos distorsionantes de las retenciones debidos a su carácter de impuesto a la producción.
Tampoco toma en cuenta que la exitosa agricultura contemporánea depende algo menos de
los factores naturales y crecientemente de la tecnología, de la combinación de recursos y
del gerenciamiento.
Cabe considerar que la variable “retenciones” no debe ser analizada aisladamente, sino que
es imprescindible para determinar el ingreso de los productores tener en cuenta además la
evolución de los precios internacionales y del tipo de cambio. Sin embargo, tampoco debe
confundirse los niveles de ingresos de los productores con sus niveles de rentabilidad, que
deben considerar además de los ingresos, los costos de producción. (Barsky y Dávila, 2008)
Fernández y Uberti (2013) definen a los Derechos de Exportación como impuestos a las
exportaciones que, en el caso de los productos agropecuarios, son conocidos como
“retenciones”. Estos tributos tuvieron altibajos en su importancia respecto de los ingresos
totales del Estado. Desde 2003 han asumido importancia como componente de la
recaudación total, oscilando desde entonces en alrededor del 10% de los ingresos fiscales
(54163 vs 540133 en 2011 según MECON y AFIP).
Según estos autores, en materia de retenciones a los productos agropecuarios, se han dado
dos tipos de argumentos para su existencia; en primer lugar, que estas exportaciones están
constituidas por bienes producidos directamente por la Naturaleza que, cuando se la
15
Actualmente las retenciones a la soja son de 35% y al de 23%.
http://www.minagri.gob.ar/dimeagro/comparativo_anuales/01_cotizaciones_grales_actual.php
15
explota, genera una renta que es propia de la tierra y, por ello, debe gravarse en forma
diversa, adicional, del propio beneficio empresario (este argumento tiene relación con la
teoría de la renta de la tierra de Ricardo y en épocas más recientes con las teorías de Henry
George); en segundo lugar, el gobierno sostiene que el objetivo central y prioritario de las
retenciones consiste en la desvinculación de los precios internacionales de los que rigen en
el mercado interno.
Fernandez y Uberti (2013) consideran que debe considerarse la heterogeneidad al interior
del sector agropecuario para establecer el mejor régimen de tributación. Asimismo,
reconocen la necesidad de tener en cuenta también la variabilidad que se presenta por el
impacto de las fluctuaciones internacionales de precios y el cambio tecnológico. El nivel
óptimo de tributación agraria según estos autores sería compatible con la óptima asignación
de recursos productivos en toda la economía. Por su parte Ahumada (1956)16 considera que la
simplicidad que implicaría la unidad, parece contradecir las manifestaciones diversas de la
sociedad y de los hechos fiscales, dado que la simplicidad debe matizarse con
consideraciones de equidad, generalidad y capacidad contributiva, cuya observancia
además es dispuesta por la Constitución Nacional.
Adicionalmente, para justificar estos tributos, se ha utilizado un argumento que, no por
menos técnico, no deja de mencionarse recurrentemente como fundamento de las medidas
que bordean la ilegalidad: es una forma de que contribuya un sector donde hay alta
informalidad y, por lo tanto, evasión del impuesto a la renta. Según Fernández y Uberti
(2013) las cuestiones relacionadas con la evasión y el fraude fiscal deben solucionarse con
controles cruzados de información y con una fiscalización inteligente y planificada del
tributo evadido, no con otros impuestos que, aunque utilicen bases imponibles similares, en
la realidad gravan capacidades contributivas diferentes y, en ese sentido, son injustos.
Por otra parte, en su origen, habiendo control de cambios, estos impuestos a las
exportaciones solían deducirse de las divisas que ingresaban al país los exportadores; de allí
el nombre de “retenciones”; este último hace que algunos equívocamente sostengan que es
una especie de exacción obligatoria a los ingresos de un sector, que es discriminatoria y
16
Ahumada, Guillermo, Tratado de finanzas públicas, t.II, Córdoba: Imprenta de la Universidad de Córdoba,
1956.
16
diferente de los demás impuestos; esto no es así, se trata de un tributo que debe cumplir los
mismos requisitos constitucionales que los demás, más allá de los cuestionamientos que
legítimamente se hagan a su existencia.
Estos tributos se regulan en los artículos 724 al 760 del Código Aduanero, ley 22.415 (B.O.
23/03/1981). Allí se establece que estos derechos gravan las exportaciones para consumo,
definiendo como tales a aquellas en las cuales la mercadería se extrae del territorio
aduanero por tiempo indeterminado. Por su parte, el art. 749 faculta al PE para dictar
normas interpretativas de las precedentes disposiciones relativas al valor imponible de la
mercadería que se exportare, sin perjuicio de las normas de interpretación y aplicación que
pudiere dictar la Administración Nacional de Aduanas, de conformidad con lo previsto en
el art. 23, inc. i). el Art 755 del Código Aduanero dispone:
“1. En las condiciones previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables, el PE
podrá: a) Gravar con derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería
que no estuviere gravada con este tributo; b) Desgravar del derecho de exportación la
exportación para consumo de mercadería gravada con este tributo; y c) Modificar el
derecho de exportación establecido.
2. Salvo lo que dispusieran las leyes especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1
únicamente podrán ejercerse con el objeto de cumplir alguna de las siguientes finalidades:
a) asegurar el máximo posible de valor agregado en el país con el fin de obtener un
adecuado ingreso para el trabajo nacional; b) ejecutar la política monetaria, cambiara o de
comercio exterior; c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales productivas
de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las
especies animales y vegetales; d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o
mantener un volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado
interno; e) atender las necesidades de las finanzas públicas” Además el decreto 2752/1991
(B.O. 13/01/1992) dispuso delegar en el Ministerio de Economía, Obras y Servicios
Públicos las facultades conferidas por el art. 755 del Código Aduanero.
Fernández y Uberti (2013) consideran que se trata de una delegación amplísima de
facultades que, claramente, violenta el principio de reserva de ley al permitirle, en los
17
hechos, legislar al poder administrador. Esta situación rige hace casi 30 años y, siendo
conocida por los técnicos, ha entrado en el conocimiento público generalizado con motivo
de los debates que se produjeran años ha con motivo de los cambios que pretendiera
realizar en las alícuotas de estos tributos el PE.
Las políticas comerciales implementadas en la última década: organismos reguladores
y restricciones a las exportaciones de trigo.
En los mercados agropecuarios actúan dos clases de organismos reguladores: los estatales y
los privados. Entre los primeros, en el orden nacional, se cuentan la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, que es el organismo responsable de elaborar y
ejecutar planes, programas y políticas de producción, comercialización, tecnología, calidad
y sanidad en materia agropecuaria, pesquera, forestal y agroindustrial, coordinando y
conciliando los intereses del Gobierno Nacional, de las provincias y los diferentes
subsectores (Fernández y Uberti, 2013). Esta Secretaría depende del Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca.
También la Secretaría de Transporte, dependiente del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, entiende en la elaboración, propuesta y ejecución de la
política nacional en materia de transporte terrestre, aerocomercial, fluvial y marítimo y
actividades portuarias y de las vías navegables, supervisando su cumplimiento y
proponiendo un marco regulatorio destinado a facilitar su ejecución. Además, supervisa y
fiscaliza los servicios de transporte que se prestan a través de los diferentes medios.
(Fernández y Uberti, 2013)
Existen también organismos descentralizados en los que la Administración Central delega
facultades jurídicas y administrativas para el desarrollo de sus funciones y prestación de
servicios. Entre estos organismos se encuentra la ex Oficina Nacional de Control Comercial
Agropecuario (ONCCA) a cargo de la regulación del comercio agropecuario a nivel
nacional. Para cumplir sus objetivos trabajaba con otros organismos del estado, entre ellos
la AFIP. La ONCCA era la encargada de habilitar la inscripción y fiscalización de las
actividades comerciales de todos los operadores del país; organizar y controlar con
auditorías de fiscalización a los operadores y a las operatorias; aplicar sanciones en los
18
casos correspondientes; administrar instrumentos de comercio exterior; e instrumentar los
mecanismos de compensación dispuestos por el Gobierno Nacional. Este organismo fue
disuelto por decreto 192/2011 dictado por la Presidencia de la Nación en acuerdo general
de ministros. Entre los considerandos se plantea que no es del todo conveniente concentrar
funciones que implican otras tantas actividades vinculadas al sector agropecuario, en todas
sus fases, a cargo de la misma autoridad siendo, por el contrario, mejor que estas
actividades sean materia de cada uno de los Ministerios con incumbencia en cada una de
esas áreas, restituyendo las competencias que en materia de control y fiscalización tenía
históricamente el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Se crea además, un ente
interdisciplinario destinado exclusivamente a la promoción y fomento de las citadas
actividades, a través del otorgamiento de subsidios, integrado por los responsables de las
áreas competentes en la materia y se transfieren de la ex ONCCA al Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca las unidades organizativas con sus competencias, créditos
presupuestarios, bienes, dotaciones y personal vigentes a la fecha, con sus respectivos
niveles, grados de revista y Funciones Ejecutivas. Simultáneamente, por el decreto
193/2011 se crea, en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Unidad
de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno (UCESCI), que será
presidida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que tendrá como
Vicepresidentes a los Ministros de Agricultura, Ganadería y Pesca y de Industria, según la
materia y el ámbito de su competencia, y estará integrada por los Secretarios de Comercio
Interior y de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, por el Secretario
de Agricultura, Ganadería y Pesca del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, por el
Secretario de Industria y Comercio del Ministerio de Industria, y por el titular de la AFIP.
(Fernández y Uberti, 2013)
A esta unidad de coordinación se le asignan muchos de los cometidos que tenía la ex
ONCCA, entre otros, otorgar y pagar subsidios y llevar un Registro de Operaciones de
Exportación (ROE).
Con respecto a las obligaciones que deben cumplir los exportadores para la salida de la
mercadería se citan algunas de mayor alcance para la operación, muchas en cumplimiento
19
de Resoluciones de la Administración Federación de Ingresos Públicos (AFIP), la
UCESCI, el Ministerio de Agricultura y otros organismos. (Campana, 2014)
Por Ley Nº 21.453, su complementaria Nº 26.351 y los Decretos Nº 1.177 de fecha 10 de
julio de 1992 y 654 de fecha 19 de abril de 2002, se implementó el registro de las ventas al
exterior de productos de origen agrícola mediante un Sistema de Declaraciones Juradas de
Ventas al Exterior. 17
Los productores deben presentar su capacidad productiva ante la página de la AFIP.
Informando superficie de granos RG (AFIP) 2750/10. Así también deberán tener una
declaración jurada de origen de semilla utilizada ante el Instituto Nacional de Semillas
(INASE). La falta de la misma implica una multa y/o decomiso de la mercadería.
Otro de los cumplimientos, información de producción, conforme RG (AFIP) 3342/12. En
este Registro deben inscribirse las operaciones de exportación realizadas con todos los
granos y derivados según lo estipulado por la Ley 21.453 y sus modificatorias. Mediante la
resolución de la ONCCA Nº 543/2008 y sus modificatorias se establecieron los requisitos
que deben observar los exportadores de granos y/o sus derivados que soliciten su
inscripción en el Registro de Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior (ROE Verde).
El Régimen ROE VERDE cuenta con tres plazos de validez, entre los cuales deberá optarse
al momento de completar la solicitud: ROE VERDE 45: validez de 45 días para que el
operador oficialice los permisos de embarque; ROE VERDE 180: validez de 180 días para
que el operador oficialice los Permisos de Embarque. El operador deberá abonar el 90% de
los derechos de exportación dentro de los 5 días hábiles de aprobado el ROE VERDE, de lo
contrario el ROE será anulado automáticamente. Los ROE VERDE de trigo y maíz están
excluidos de esta opción. ROE VERDE 365: validez de 365 días para que el operador
oficialice los Permisos de Embarque. El operador deberá abonar el 90% de los derechos de
exportación dentro de los 5 días hábiles de aprobado el ROE VERDE, de lo contrario el
ROE será anulado automáticamente. Opción exclusiva para los ROE VERDE de trigo y
maíz.18
17
http://www.ucesci.gob.ar/rverde_m_legal.htm 18 http://www.ucesci.gob.ar/rverde_quees.htm
20
En caso de que el operador no pueda cumplir con la oficialización de los Permisos de
Embarque por el total de la mercadería autorizada para exportación dentro del plazo de
validez del ROE VERDE, podrá solicitar una prórroga extraordinaria.
Una vez embarcado el total del volumen autorizado, el operador deberá presentar el
Cumplido de Embarque. Dicho Formulario debe completarse dentro de las 24 horas
siguientes de cerrado el contrato de compraventa internacional.
La mayoría de los especialistas establece como causa de la caída en la producción de trigo a
las malas condiciones de rentabilidad generadas por las políticas comerciales
implementadas en la última década, en particular las regulaciones estipuladas por el pago
de derechos de exportación y los permisos de embarque (ROE).
Tanto los Derechos de Exportación como las Restricciones forman parte de esquema
permanente de financiamiento que incide principalmente en los incentivos y desincentivos
que se tienen a la hora de tomar decisiones de producción. (Lozano, 2014)
En mayo de 2006 se comenzaron a implementar medidas de restricciones cuantitativas al
comercio de trigo a través de cierre temporal del registro de exportaciones de trigo.
Adicionalmente, en enero del 2007, un mecanismo destinado a otorgar subsidios al
consumo interno a través de los industriales y operadores que vendan en el mercado interno
productos derivados del trigo, maíz, girasol y soja (Resolución ONCCA 378/07). (Nogués y
Porto, 2007)
De acuerdo a un estudio realizado por los Consorcios Regionales de Experimentación
Agrícola (CREA) 19 hace diez años la cosecha nacional de trigo fue de 16,9 millones de
toneladas y la producción mundial de 626,7 millones. En el último ciclo, la Argentina
produjo 12,5 millones de toneladas (26% menos), mientras que el mundo alcanzó los 726,4
millones (16% más).
Tradicionalmente Argentina estuvo entre los cinco primeros exportadores de trigo a nivel
mundial, junto a Estados Unidos, Canadá, La Unión Europea y Australia, sembrando un
19 Informe CREA (2015) http://www.ruralrosario.org/novedad_detalles.php?id=7030
21
promedio histórico de más de 6 millones de hectáreas, mientras que en las últimas siete
llegamos apenas a una media de 4 millones. Esta expectativa se mantiene para la intención
de siembra 2015 a pesar de que hay un contexto productivo favorable, dada la gran
incertidumbre política/ económica que plantea márgenes proyectados negativos.20
Hoy Argentina tiene un saldo exportable de aproximadamente 6 millones de toneladas y ya
no figura entre los principales países exportadores. La molinería local avanzó fuertemente
en el desarrollo de la capacidad instalada de molienda que del 2006 al 2010 pasó de 6 a 10
millones de toneladas por el sistema de subsidios a la industria que se implementó en esos
años. Pero la molienda no superó los 6 millones de toneladas al no tratarse de un apoyo
más que coyuntural. Las cuestiones estructurales tales como políticas para el transporte,
créditos subsidiados, reglas institucionales claras para los mercados, tipo de cambio
competitivo para exportar no mejoraron y eso afectó el nivel de actividad. 21
De acuerdo a Barsky (2013) el control con la ONCCA (Oficina Nacional de Control
Comercial Agropecuario) de los volúmenes de exportación, mediante la fijación de cupos
quebró la tradicional competencia entre las empresas exportadoras de cereales y los
molinos, haciendo caer los precios internos pagados al productor mucho más abajo del
precio internacional menos las retenciones. Esta doble renta aumentó aún más los
beneficios de las agroindustrias (avícola, porcina y de molinos de trigo, esencialmente) y de
los exportadores. Estas medidas desalentaron la producción de trigo.
Paralelamente, a una política de subsidios que estimula la generación de infraestructura
para la industria procesadora, se desalienta la colocación de productos de valor agregado en
el exterior dado que las trabas a la exportación también alcanzan a la harina. Asimismo,
cabe tener en cuenta que las restricciones a las exportaciones se dan en un contexto en el
cual el consumo interno de trigo es de 6 millones de toneladas, pero el trigo que se usa para
pan es solamente de 2,5 millones, la incidencia del trigo en el precio del pan es apenas del
20 “Claves del MERCADO de TRIGO que viene, 2016”, Mercados Granarios 4 de mayo de 2015.
21 “Claves del MERCADO de TRIGO que viene, 2016”, Mercados Granarios 4 de mayo de 2015.
22
10% y las retenciones a las exportaciones de trigo sólo representan el 0,10% del total de los
ingresos fiscales.
Asimismo, como las restricciones se implementaron con un régimen de compensaciones a
algunas agroindustrias procesadoras, se dio señales contradictorias al mercado y terminó
distorsionando la distribución de los beneficios al interior de la cadena agroindustrial,
beneficiando a los molinos y perjudicando al productor agropecuario que ante la falta de
rentabilidad del trigo en muchos casos decidió orientarse a la producción de soja.
CONCLUSIONES
Las políticas comerciales para trigo y soja en los diez últimos años se plantean en un
contexto complejo en el cual además de los actores nacionales, entran cada vez más en
juego actores internacionales que complican aún más el escenario. Por su parte, también
manifiestan un aumento en el poder infraestructural del Estado. El análisis muestra políticas
contradictorias en términos del estímulo y/o restricción a la producción y la
comercialización tanto en el mercado interno como externo que no redundaron en mejores
precios ni para el productor primario, ni para el consumidor. Asimismo, el descenso de la
producción local de trigo denota un comportamiento que responde a medidas de política
comercial que afectaron la potencialidad de la oferta, toda vez que no se presentaron ni
cambios tecnológicos, ni sanitarios ni de demanda que pudieran haber impactado con tales
resultados. Por otro lado, el tipo de intervención alteró la distribución de beneficios al
interior de la cadena agroindustrial, beneficiando a algunos molinos sobre los productores
agropecuarios. Sin embargo, tampoco tuvo como resultado un mayor valor agregado
agroindustrial o más generación de empleo, por el contrario, aumentaron las distorsiones en
un mercado ya de por sí atravesado por un alto grado de incertidumbre.
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