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AMPARO EN REVISIÓN 566/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: **********.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: OSCAR VÁZQUEZ MORENO.

Vo. Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ______________

de dos mil diecisiete.

VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión 566/2017,

y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Demanda de amparo indirecto. Por escrito

presentado el veintiocho de agosto de dos mil quince, en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia

Administrativa de la ahora Ciudad de México, **********, por conducto

de su representante legal **********, solicitó el amparo y la protección

de la justicia federal contra las autoridades y por los actos que

enseguida se transcriben1:

III. AUTORIDADES RESPONSABLES.- a) El Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía. b) El Secretario de Economía. c) La Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior,

adscrita a la Dirección General de Comercio Exterior en la Secretaría

1 Folios 2 a 94 del cuaderno del juicio de amparo **********.

AMPARO EN REVISIÓN 566/2017 [2]

de Economía. d) El Director General de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía. e) La Directora de la Industria Manufacturera Básica de la Secretaría de

Economía. IV. ACTOS RECLAMADOS.- 1. Del Secretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía se

reclama la firma del documento denominado ‘Agreement suspending the countervailing duty investigation on sugar from Mexico’ (Convenio por el que se suspende la investigación sobre imposición de cuotas compensatorias al azúcar proveniente de México’ […] celebrado con el Secretario Asistente de Aplicación y Cumplimiento del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América, mediante el cual se comprometió en representación del gobierno mexicano, entre otros aspectos, a: i) no establecer nuevos subsidios o incentivos al azúcar en México y ii) a imponer un límite en el volumen de las exportaciones directas e indirectas de azúcar, desde México hacia los Estados Unidos de América. [Se transcribe contenido].

2. Del Secretario de Economía se reclama la firma y orden de publicar, del denominado ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo a la exportación de azúcar’, publicado el día 6 de febrero de 2015 en el Diario Oficial de la Federación […], mediante el cual se establecieron entre otras cosas i) un cupo máximo a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América, ii) el mecanismo de asignaciones del citado cupo máximo, así como iii) el mecanismo para otorgar permisos previos para la exportación de azúcar hacia cualquier parte del mundo. [Se transcribe contenido].

3. Asimismo, del Director General de Comercio Exterior y la Directora de

la Industria Manufacturera Básica, ambos de la Secretaría de Economía se reclama la suscripción del ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de febrero de 2015, mediante el cual se establece una limitación a la cantidad de azúcar que podrá ser exportada a los Estados Unidos de América (el cupo), misma que sólo podrá ser utilizada por los ingenios azucareros.

4. De la Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior

adscrita a la Dirección de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía se reclama el oficio identificado con el número 414.2015.02760 de fecha 4 de agosto de 2015 […], mediante el cual determinó que la quejosa no es susceptible de obtener asignaciones del cupo máximo de exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América, aplicando para tales efectos lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del ‘Acuerdo mediante el cual se sujeta a permiso previo a la exportación de azúcar administrativo (sic) también impugnado.’


La promovente invocó como derechos fundamentales vulnerados

en su perjuicio los contenidos en los artículos 1°, 5, 14, 16, 28, primer

párrafo, 131 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; y aquellos derivados de diversos instrumentos

internacionales. Asimismo, narró los antecedentes del caso y formuló

los conceptos de violación que estimó pertinentes.

Correspondió conocer de la demanda de amparo al Juzgado

Decimocuarto de Distrito en Materia Administrativa en la ahora Ciudad

de México, cuyo titular, en proveído de uno de septiembre de dos mil

quince, la registró con el número de expediente ********** y mediante

auto de nueve del mismo mes y año admitió la demanda de amparo y

dio la intervención correspondiente al agente del Ministerio Público de

la Federación adscrito; asimismo, se requirió a las autoridades

responsables para que rindieran su informe justificado; y, se señaló

fecha y hora para la celebración de la audiencia constitucional2.

SEGUNDO. Sentencia del juicio de amparo. Seguidos los

trámites correspondientes, el treinta y uno de diciembre de dos mil

quince fue celebrada la audiencia constitucional y con fecha quince de

marzo de dos mil dieciséis, se engrosó la sentencia correspondiente, en

la que se determinó sobreseer en el juicio de amparo3.

TERCERO. Recurso de revisión y resolución del Tribunal

Colegiado. Inconforme con la anterior determinación, la parte quejosa

interpuso recurso de revisión mediante escrito presentado el treinta y

uno de marzo de dos mil dieciséis4.

2 Ibídem, folios 184 a 186.

3 Ibídem, folios 459 a 472.

4 Fojas 3 a 45 del cuaderno del amparo en revisión **********.


Dicho recurso fue turnado al DecimosextoTribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo Presidente registró el

asunto con el número de expediente R.A. ********** y mediante auto de

catorce de abril de dos mil dieciséis, admitió el recurso en cuestión5.

En proveído de veintiséis de abril de dos mil dieciséis, la

Magistrada Presidenta admitió a trámite el recurso de revisión adhesiva

interpuesto por la Directora General Adjunta de lo Contencioso, en

representación del Titular, Subsecretario de Comercio Exterior y la

Directora de la Industria Manufacturera Básica, Todos de la Secretaria

de Economía6.

Posteriormente, en sesión de trece de octubre de dos mil

dieciséis, 7 el citado Tribunal Colegiado de Circuito resolvió:

“PRIMERO. Queda firme el sobreseimiento precisado, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria. SEGUNDO. Con la salvedad anterior y en la materia resuelta por este Tribunal Colegiado de Circuito, se modifica la resolución recurrida. TERCERO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva interpuesto por la autoridad recurrente, por las razones expuestas en el último considerando de esta sentencia. CUARTO. Remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que determine lo conducente dado lo expuesto en el considerando noveno de esta resolución.”

CUARTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema

Corte. Mediante proveído de nueve de junio de dos mil diecisiete, el

Ministro Presidente ordenó reasumir la competencia originaria para

conocer del recurso de revisión y por ende, el registro del asunto con el

número de amparo en revisión 566/2017; asimismo turnó el expediente

para su estudio al Ministro Alberto Pérez Dayán y ordenó su envío a

la Sala de su adscripción8.

5 Ibídem, folio 46. 6 Ibídem, folios 56 a 63. 7 Ibídem, folios 75 a 138. 8 Folios 47 a 49 del cuaderno del amparo en revisión 566/2017.


Por acuerdo de tres de julio de dos mil diecisiete, el Presidente de

esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al conocimiento del

asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente relativo a la Ponencia

del señor Ministro Alberto Pérez Dayán, para la elaboración del proyecto

de resolución respectivo9.

Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de

Amparo en vigor; y,

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver

el presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de

Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos

Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido

por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se

interpone contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito en

Materia Administrativa en la audiencia constitucional de un juicio de

amparo indirecto, en el que se reclamó –entre otros actos- el ‘Acuerdo

(convenio) de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar

Proveniente de México´, suscrito el diecinueve de diciembre de dos mil

catorce; respecto del cual, la Segunda Sala (mediante resolución de

veintiséis de abril de dos mil diecisiete) justificó la determinación de

reasumir su competencia originaria para conocer del asunto, a fin de

poder determinar la naturaleza jurídica de dicho acto; siendo

innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

9 Ibídem, Folio 92.


SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El primero de dichos

aspectos no serán materia de análisis por esta Segunda Sala, habida

cuenta que el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del

asunto determinó en su resolución que tanto el recurso de revisión como

la revisión adhesiva fueron interpuestos dentro del plazo legal

correspondiente.

En cambio, ante la omisión del Tribunal Colegiado del

conocimiento de abordar el segundo de los referidos presupuestos, esta

Segunda Sala estima que el recurso de revisión principal fue interpuesto

por parte legítima, dado que aparece firmado por **********, como

autorizado de la parte quejosa en amplios términos del artículo 12 de la

Ley de Amparo; personalidad que le fue reconocida por acuerdo de uno

de septiembre de dos mil quince, dictado en los autos del juicio de

amparo 1765/2015, del índice del Juzgado Décimo Cuarto de Distrito en

Materia Administrativa en la Ciudad de México.

Por su parte, la revisión adhesiva también fue interpuesta por

parte legítima, ya que se encuentra firmada por **********, en su carácter

de Directora General Adjunta de lo Contencioso, en ausencia del Jefe

de la Unidad de Asuntos Jurídicos y éste en representación del

Secretario de Economía, del Subsecretario de Comercio Exterior, del

Director General de Comercio Exterior, de la Directora de la Industria

Manufacturera Básica y de la Directora de Operación de Instrumentos

de Comercio Exterior; autoridades, estas últimas, señaladas como

responsables en el ocurso inicial. Personalidad que de igual forma le fue

reconocida en proveído de seis de octubre de dos mil quince.

TERCERO. Consideraciones previas. Para lo que aquí nos

ocupa, en primer término se estima conveniente precisar los

antecedentes del asunto que nos ocupa; los conceptos de violación

formulados por la parte quejosa; los razonamientos de la sentencia de


amparo y las consideraciones del Tribunal Colegiado que previno en el

conocimiento del asunto.

I. Antecedentes:

A petición de la industria azucarera de los Estados Unidos de

América, el diecisiete de abril de dos mil catorce, el gobierno de ese

país inició una investigación por subvenciones en contra de las

importaciones de azúcar mexicana.

Derivado de lo anterior, el veinticinco de agosto de dos mil catorce,

se determinó preliminarmente la imposición de derechos

compensatorios provisionales.

El diecinueve de diciembre del mismo año, el Departamento de

Comercio de los Estados Unidos de América, por conducto del

Secretario Asistente de Ejecución y Cumplimiento; y el Gobierno de

México, a través del Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía, suscribieron el ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México´

(en adelante Acuerdo de Suspensión), a través del cual, el Estado

Mexicano se obligó –entre otros aspectos- a: i) no establecer nuevos

subsidios al azúcar y ii) a imponer un límite a las exportaciones directas

e indirectas de azúcar proveniente de México hacia los Estados Unidos

de América. Por su parte, el gobierno norteamericano se obligó a

suspender la investigación que se encontraba realizando en materia de

imposición de cuotas compensatorias al azúcar proveniente de México.

Paralelamente, en esa misma fecha, el Departamento de

Comercio del Gobierno de los Estados Unidos de América, a través del

Secretario Asistente de Ejecución y Cumplimiento; y la Cámara

Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera (del Estado Mexicano)

representada por su Presidente y por el Director General, suscribieron

el ‘Acuerdo de Suspensión de la Investigación Antidumping sobre

Azúcar proveniente de México´ (no impugnado) en el que de igual


forma asumieron compromisos con motivo de las exportaciones de

azúcar hacia la unión americana.

Con motivo de lo anterior, el Secretario de Economía emitió el

Acuerdo por el que se Sujeta a Permiso Previo la Exportación de Azúcar

(publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos

mil quince), con el cual se sujeta a esa condición la exportación de

azúcar del territorio nacional y se establece el mecanismo de

exportación hacia los Estados Unidos de América, para dar

cumplimiento a los acuerdos celebrados con el gobierno de dicho país.

El seis de febrero de dos mil quince, el Director General de

Comercio Exterior emitió el Aviso mediante el cual se da a conocer el

monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de

América.

Finalmente, por virtud de la solicitud planteada por **********;

mediante oficio 414.2015-02760, de cuatro de agosto de dos mil quince,

la Directora de Operación de Instituciones de Comercio Exterior, en

suplencia por ausencia del Director General de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía, le negó a dicha empresa la asignación de un

cupo para exportar azúcar líquida hacia los Estados Unidos de América,

por considerar que no acreditó ser un ingenio.

Dichos actos fueron reclamados a través del amparo indirecto

cuya sentencia fue impugnada en la revisión que nos ocupa.

II. Conceptos de violación. La parte quejosa hizo valer como

conceptos de violación, fundamentalmente los que a continuación se

sintetizan.

En el primero

Sostiene que tanto el ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´10 (referido en lo sucesivo como el acuerdo administrativo) como el oficio número 414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince, vulneran en su perjuicio los derechos de igualdad y

10 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 2015.


no discriminación reconocidos en los artículos 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1° y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 34 de la Carta de Organización de los Estados Americanos; así como 1° y 2° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Lo anterior, ya que en el acuerdo administrativo se establece que toda exportación de azúcar hacia los Estados Unidos de América debe contar con un permiso previo expedido por la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía (y sujeto a un cupo máximo de exportaciones); que para la obtención del referido permiso se requiere de la asignación de un porcentaje del cupo máximo de exportación de azúcar; y que la solicitudes para la obtención de una asignación de tal porcentaje solamente pueden ser formuladas por los ingenios azucareros que hayan reportado producción en el ciclo inmediato anterior ante el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar o bien, por personas morales que satisfagan los requisitos para ser considerados como Ingenios. Por tales motivos, denuncia la violación en su perjuicio de los derechos de igualdad y no discriminación, puesto que según dice, conforme al acuerdo administrativo impugnado (y sin alguna razón que justifique la medida) los ingenios son los únicos facultados para realizar exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América; de ahí que los fabricantes de azúcar que no tengan ese carácter se encuentran totalmente excluidos del procedimiento para obtener asignaciones del cupo máximo de exportaciones de azúcar y por ende, de acceder a los permisos previos de exportación correspondiente. Menciona que en el oficio impugnado además de que se reproducen las consideraciones contenidas en el acuerdo administrativo (y que provocan una afectación a su esfera jurídica) de manera arbitraria le imponen la condición de realizar exportaciones de azúcar a través de los ingenios que cuenten con asignación de cupo correspondientes; lo cual, a su decir, pone en evidencia la violación al derecho de igualdad y no discriminación, al otorgarle un trato distinto respecto de personas que se encuentran en una misma situación jurídica (que estén en condiciones de exportar el mismo producto), sin causa suficiente que lo justifique. Aduce que el acuerdo administrativo impugnado –sin justificación alguna- también establece un trato diferenciado entre las personas que quieren exportar azúcar derivada de la caña de azúcar y las personas que pretendan hacerlo pero cuando dicho producto proviene de una fuente distinta de la caña. Lo anterior, ya que mientras estas últimas no tienen ningún problema para obtener permisos previos para la exportación de azúcar; a las otras personas se les impone el requisito de acreditar ser un ingenio para acceder a los permisos previos correspondientes.


Por otra parte, asevera que el acuerdo administrativo es inconstitucional al establecer un mecanismo para limitar las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América no previsto en el Convenio que le dio origen, a saber: en el ‘Acuerdo de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar proveniente de México´11. Ello, pues según dice, en dicho instrumento el gobierno mexicano únicamente se obligó a prever un mecanismo para controlar las exportaciones de azúcar (hacia los Estados Unidos de América) mediante el establecimiento de un cupo máximo y de permisos previos de exportación, sin importar la condición o características de los exportadores, como lo es el caso de los ingenios, ya que su finalidad fue limitar el volumen del azúcar que ingresar el país vecino. En ese orden de ideas, estima que el acuerdo administrativo impugnado va más allá de lo acordado por el gobierno mexicano al suscribir el convenio de origen y por tanto, la deja en estado de inseguridad jurídica. En el segundo

Considera que el acuerdo administrativo, en sus artículos 2, 3, 4, 12, 13, 15, 16 y 17; el ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América´12 (referido en lo sucesivo como el Aviso); y el oficio número 414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince, transgreden en su perjuicio el derecho fundamental a la libertad de trabajo reconocido en los artículos 5° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 fracción XIV, de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, al impedirle la exportación de azúcar “líquida” a los Estados Unidos de América; y en todo caso, condicionarla a circunstancias totalmente arbitrarias y fuera del marco legal (sic). Menciona que los referidos actos reclamados limitan el volumen de azúcar que se puede exportar hacia a los Estados Unidos de América en función de un cupo máximo de exportaciones que ha de ser repartido únicamente entre los ingenios azucareros del país; con lo cual –apunta- se excluyen a los particulares. De ahí que insiste en la violación denunciada, debido a que se le impide realizar las actividades normales de su objeto social, imponiéndole restricciones que representan una prohibición a la exportación de azúcar, sin que exista una justificación para ello. Sostiene la inconstitucionalidad del acuerdo administrativo impugnado, ya que el artículo 16 del referido instrumento, establece que el 95% de las asignaciones del cupo máximo de azúcar hacia a los Estados Unidos de América serán otorgados en exclusiva a los ingenios azucareros que hayan reportado ante la autoridad correspondiente haber producido azúcar en el ciclo azucarero inmediato anterior. En tanto que el artículo 17,

11 Celebrado el 19 de diciembre de 2014. 12 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de febrero de 2015.


señala que el 5% restante del cupo máximo de exportaciones podrá ser otorgado a exportadores de azúcar que hayan reportado haber tenido producción de azúcar en ciclos anteriores o bien, cumplan con los requisitos para ser considerados como ingenios azucareros. Lo que significa que únicamente los ingenios azucareros son susceptibles de obtener una asignación del cupo máximo de exportaciones hacia a los Estados Unidos de América y por ende, ser en forma exclusiva los exportadores de azúcar a tal país; lo cual vulnera su derecho a liberad de trabajo, tomando en consideración que (la quejosa) no es ingenio azucarero sino un fabricante de azúcar líquida. En el tercero

Arguye que el acuerdo administrativo combatido es inconstitucional, por violar los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, debido a que establece que las asignaciones del cupo máximo de exportaciones de azúcar hacia lo Estados Unidos de América, podrán ser otorgadas a favor de los ingenios azucareros, excluyendo de esta manera a cualquier persona que no sea ingenio, como el caso de los fabricantes de azúcar; sin que al respecto exista fundamento, motivo o razón que justifique tal medida. Refiere que el acuerdo administrativo contempla tal limitante a partir del inicio de un procedimiento de investigación para la imposición de cuotas compensatorias realizado por los Estados Unidos de América; sin embargo, asegura que esa situación no es razón suficiente para la imposición de la medida, tomando en consideración que tal investigación no se traduce necesariamente en un perjuicio a los intereses de la economía nacional de aquel país, tampoco que llegase a culminar con la imposición de cuotas compensatorias definitivas al azúcar nacional, sino por el contrario, era posible que terminara con una resolución favorable para los intereses de México. De ahí que, insiste en que el acuerdo combatido adolece de la debida fundamentación y motivación. Por su parte, estima que el acuerdo impugnado se encuentra indebidamente fundando y motivado, puesto que resulta absurdo que sujete a permiso previo a todas las exportaciones de azúcar sin importar su país de destino; si dicho documento fue expedido en cumplimento al Convenio suscrito por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América, lo cual implica que no puede producir efecto alguno con las relaciones que México sostenga con el resto del orbe. Finalmente, sostiene la inconstitucionalidad del acuerdo administrativo, ya que tiene como origen el convenio celebrado entre México y Estados Unidos y suscrito –por parte del estado mexicano- por el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, quien carece de competencia para ello.


En el cuarto

Argumenta que el acuerdo administrativo vulnera el principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida en que fue expedido en contravención a los artículos 101, 102, 309 y 703 del Tratado de Libre Comercio (en adelante TLCAN); y 24 de la Ley de Comercio Exterior. Lo anterior, según dice, debido a que establece un cupo máximo a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América, no obstante que el TLCAN expresamente impide tales medidas, a fin de incentivar el libre tránsito de mercancías entre los países miembros del tratando. Menciona que el TLCAN, como parte integrante de la Ley Suprema de la Unión, prevé una expresa prohibición al establecimiento de restricciones a las importaciones y exportaciones entre México y Estados Unidos de América; y que el acuerdo administrativo contempla una barrera cuantitativa a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América al establecer un cupo máximo a las exportaciones de tales mercancías. Ese sentido, estima que como el TLCAN es el ordenamiento jurídico de mayor jerarquía dentro del sistema jurídico mexicano (sic), debe prevalecer el principio de libre comercio. Por su parte, señala que el acuerdo administrativo viola en su perjuicio el artículo 24 de la Ley de Comercio Exterior y por ende, el artículo 133 de la Ley Suprema, al impedirle participar en los procedimientos para las asignaciones del cupo máximo a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América. Dice que conforme al referido artículo 24, las asignaciones de cupos máximos de exportación se otorgarán mediante licitación pública, en la que cualquier persona física o moral –sin hacer distinción alguna- podrá participar en los procedimientos. Sin embargo, en el acuerdo impugnado de manera arbitraria se determinó que únicamente podrían solicitar tales asignaciones los ingenios azucareros, excluyendo a todos aquellos fabricantes de azúcar que no tienen tal carácter. Con lo cual se viola el principio de libre participación en las asignaciones. En el quinto

Insiste en la inconstitucionalidad del acuerdo administrativo, del aviso y del oficio impugnado, por violación del artículo 16 Constitucional, toda vez que derivan del ‘Acuerdo de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar proveniente de México´, celebrado entre México y Estados Unidos y suscrito –por parte del estado mexicano- por el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, quien además de que en el referido convenio no fundamentó su competencia, carece de facultades para ello.


Con relación a lo anterior, señala que del contenido de los artículos 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 5° de la Ley de Comercio Exterior, 5 y 6 del Reglamento de la Secretaría de Economía, así como del numeral 1.3 del Manual de Organización General de dicha Secretaría, no se advierte que el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía tenga facultades para celebrar convenios o acuerdos con otros Estados, relativos a la suspensión de investigaciones por subvenciones sobre productos de México; pues únicamente tiene facultades para suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones, de las que de ningún modo se desprenden las relativas a la suscripción de negociaciones en las que se establezcan diversas obligaciones entre México y otro Estado, que puedan derivar de acuerdos administrativos generales. Insiste en que el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía no es la autoridad competente para suscribir un “acuerdo interinstitucional”, en términos de los artículos 1 y 2 de la Ley Sobre la Celebración de Tratados; ya que si el convenio impugnado fue celebrado por una dependencia de la Administración Pública Federal y su homólogo extranjero, resultaba imposible que un Subsecretario de tal dependencia suscribiera un acuerdo interinstitucional, por carecer de competencia.

En el sexto

Finalmente, endereza una serie de consideraciones relacionadas con la libertad de comercio y la libre concurrencia y competencia, de acuerdo con la doctrina y algunos antecedentes históricos.

III.- Sentencia recurrida: Mediante sentencia terminada de

engrosar el quince de marzo de dos mil dieciséis, el Juez Décimo Cuarto

de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, al resolver

el amparo indirecto **********, determinó sobreseer en el juicio respecto

‘de la emisión y firma del Acuerdo de Suspensión de investigación

Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México, celebrado el

diecinueve de diciembre de dos mil catorce, el Acuerdo por el que se

sujeta a permiso previo la exportación de azúcar, de treinta de enero de

dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de

febrero de dos mil quince, concretamente el último párrafo de los

considerandos, así como los artículos 1, 2, fracciones I y IX; 3, 4, 7, 12,

13, 14, 15, 16, 17, 20 el Aviso mediante el cual se da a conocer el monto

del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de


América, de seis de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el once siguiente y el oficio 414.2015.02760 de

cuatro de agosto de dos mil quince´.

Lo anterior, al considerar –esencialmente- lo siguiente:

En el SEGUNDO considerando de la sentencia recurrida hizo la precisión de los actos reclamados, señalando que éstos se hacían consistir en: La emisión y firma del ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación

Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México´, celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce entre el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América y el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía de México;

La expedición y firma del ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´, de treinta de enero de dos mil quince, signado por el Secretario de Economía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil quince, concretamente el último párrafo de los considerandos, así como los artículos 1, 2, fracciones I y X; 3, 4, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 20;

La expedición y firma del ‘Aviso mediante el cual se da a conocer

el monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América´, de seis de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once siguiente; y

El oficio 414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince.

En el considerando TERCERO sobreseyó en el juicio respecto del acto atribuido a la Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, consistente en la emisión del oficio 414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince. Lo anterior, al estimar que dicho acto era inexistente por haberlo emitido en ausencia del Director General de Comercio Exterior, a quien jurídicamente se le tenía que imputar la responsabilidad del mismo. En el QUINTO considerando, de oficio estimó actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, por lo que ve al oficio 414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince. Ello, al establecer que del análisis del material probatorio aportado al juicio, la parte quejosa no demostró que los actos reclamados le deparen perjuicio alguno, al no acreditar ser productor, exportador, ni que sea ingenio azucarero; tampoco, ser una sociedad dedicada al


procesamiento, transformación, industrialización y exportación de la caña de azúcar para su producción. Finalmente, señaló que al no poder desvincular el estudio de la ley o del reglamento al correspondiente al del acto de aplicación, al ser éste el que precisamente le causa un perjuicio al particular, procedió a extender el sobreseimiento decretado respecto del acto de aplicación al resto de los instrumentos normativos señalados como actos reclamados. IV.- Resolución del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito. Al conocer de la revisión

del amparo indirecto **********, el Tribunal Colegiado del conocimiento:

a) Dejó firme el sobreseimiento decretado respecto del acto reclamado a la

Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior de la Dirección

General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, consistente en

la emisión del oficio 414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince.

Ello ante la falta de impugnación;

b) Estimó fundado el único agravio de la parte quejosa, con el cual modificó

el sobreseimiento decretado respecto de los actos reclamados, al estimar

que la parte quejosa –contrario a lo resuelto por el juez de Distrito- sí acreditó

la afectación a su esfera jurídica y por ende, el interés para acudir al amparo

a reclamarlos.

c) Desestimó las causales de improcedencia invocadas por las autoridades

responsables al rendir su informe justificado.

d) Desestimó los agravios formulados en revisión adhesiva; y

e) Estimó que el asunto reunía características que hacía posible que este Alto

Tribunal ejerciera su facultad de atracción; motivo por el cual se ordenó la

remisión de los autos para los efectos legales conducentes.

Por virtud de lo anterior, en sesión celebrada el veintiséis de abril

de dos mil diecisiete, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación, al resolver la Solicitud de Reasunción de

Competencia 166/2016, determinó resumir su competencia originaria


para conocer del amparo en revisión ********** del índice del

Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito; al considerar que constituía un tema de relevancia el

analizar la naturaleza jurídica del ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´,

celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce.

CUARTO. Fijación de la litis. A fin de determinar la materia de

estudio en el asunto que nos ocupa, por principio cabe recordar que el

A quo federal en la sentencia recurrida sobreseyó en el juicio de amparo

con respecto de los actos reclamados, al considerar, básicamente, que

del análisis del material probatorio aportado al juicio, ********** no

demostró que el oficio 414.2015.02760 (en el cual se le aplicaron el

resto de las disposiciones impugnados) le causara perjuicio alguno al

no acreditar ser productor, exportador ni ingenio azucarero; tampoco,

ser una sociedad dedicada al procesamiento, transformación,

industrialización y exportación de la caña de azúcar para su

producción.13

Determinación que fue recurrida por la parte quejosa. Lo cual

generó que posteriormente el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito, al conocer de la revisión del

amparo indirecto **********, por una parte modificara la sentencia

recurrida (al estimar que la quejosa sí tenía interés legítimo para

combatir los actos reclamados), por lo que ve a dicho aspecto y por otra,

remitiera los autos a este Alto Tribunal a fin de que se avocara al

conocimiento del asunto, dada la importancia y trascendencia de los

temas a resolver.

13 Lo cual generó que se hiciera extensivo el sobreseimiento al resto de los actos reclamados, al no poderlos desvincular del acto de aplicación.


Así, de esta manera se estima que la materia de análisis en el

asunto que ocupa, se constriñe en dilucidar los aspectos de

constitucionalidad relacionados con los siguientes actos.

1.- El ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar

Proveniente de México´,14 celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil

catorce entre el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de

América y el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía de México.

2.- El ‘Acuerdo por el que se Sujeta a Permiso Previo la Exportación de

Azúcar´, emitido el treinta de enero de dos mil quince, por el Secretario de

Economía.15

3.- El ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto de Cupo Máximo

para Exportar Azúcar a los Estados Unidos de América´, de seis de febrero

de dos mil quince.16

4.- El oficio 414.2015.02760, de cuatro de agosto de dos mil quince.

Ello, a la luz de las violaciones alegadas a los artículos 1, 5, 14,

16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

y demás instrumentos internacionales en materia de derechos

humanos.

Cabe hacer la aclaración que dichos actos se impugnan con

motivo de su aplicación, en el oficio 414.2015.02760, de cuatro de

agosto de dos mil quince, a través del cual la Directora de Operación de

Instituciones de Comercio Exterior, en suplencia por ausencia del

Director General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, le

niega a la dicha empresa aquí quejosa la asignación de un cupo para

14 Cuya traducción oficial se desprende a fojas 221 a 229 del cuaderno de amparo indirecto

**********. 15 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 2015. 16 Publicado en el Diario Oficial de la federación el11 de febrero de 2015.


exportar azúcar líquida hacia los Estados Unidos de América, por

considerar que no acreditó ser un ingenio.

Luego, tomando en consideración que con respecto a dicho acto

de aplicación reclamado no se demostró alguna causal de

improcedencia que trajera consigo su improcedencia, además que este

Alto Tribunal tampoco advierte la actualización de alguna otra que

hubiese sido invocada por las partes y no estudiada, o bien, que de

oficio amerite que esta Segunda Sala la estudie. Atento a lo establecido

en la jurisprudencia 2ª./J. 71/2000,17 de rubro: “LEYES, AMPARO CONTRA.

REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO

DE APLICACIÓN”, lo procedente es emprender el estudio de la

constitucionalidad del resto de los actos reclamados.

QUINTO. Estudio. A fin de abordar la materia de análisis que aquí

nos ocupa, por cuestión metodológica en primer término se estima

pertinente determinar la naturaleza jurídica del ‘Acuerdo de Suspensión

de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´,18

para posteriormente –y de ser el caso- analizar su constitucionalidad

(así como del resto de los actos impugnados); lo anterior, ya que según

se puede observar, la parte quejosa en su quinto concepto de violación

hace depender la inconstitucionalidad del resto de los actos reclamados

a los vicios formales atribuidos a dicho acuerdo de suspensión. Lo cual

significa que de resultar fundado ese motivo de inconformidad traería

repercusiones inmediatas en los otros actos, haciendo innecesario su

análisis.

17 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Agosto de 2000, página 235 de la Novena Época. 18 Cabe hacer la aclaración que el referido acuerdo fue modificado el 30 de junio de dos mil diecisiete, para adecuar la polarización del azúcar igual o superior de 99.5 a 99.2; ajustes en la proporción de azúcar refinado del cupo total a 30% máximo, así como en las características para que azúcares diferentes a azúcar refinada se consideren dentro de la proporción de “otros azucares” y no como azúcar refinado. Aspectos que –se estima- no trascienden a la procedencia del amparo indirecto que se analiza, en la medida en que sigue surtiendo efectos jurídicos lo no modificado por las partes.


Así pues, con el fin de alcanzar dicho objetivo, resulta conveniente

hacer algunas precisiones para resolver el punto. Para ello, en un primer

apartado, se establecerá el marco conceptual normativo relacionado a

las prácticas desleales de comercio internacional; enseguida, uno

dedicado a los tratados internacionales; y en un tercer apartado, se

determinará la naturaleza jurídica del ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´, para

posteriormente y de ser el caso, analizar su constitucionalidad.

1.- Marco conceptual normativo relacionado a las prácticas

desleales de comercio internacional.

Por el grado de desarrollo económico y en defensa de su

producción nacional, Estados Unidos de América ha sido uno de los

principales promotores de que los procedimientos contra prácticas

desleales se regulen tanto en ordenamientos internacionales

multilaterales como regionales.

La apertura comercial iniciada con el ingreso del Estado mexicano

al GATT en 198619 ha traído consigo la necesidad de modificar el

sistema jurídico para asimilar los compromisos derivados de los tratados

internacionales; entre éstos los relacionados a las prácticas desleales.

El sistema jurídico mexicano contra prácticas desleales de

comercio internacional está integrado por disposiciones de derecho

interno y de derecho internacional -en una estrecha interrelación-.

Entre las normas de derecho interno encontramos: las

consignadas en el párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley de Comercio

Exterior (Títulos V y VII) y su reglamento (Títulos IV, VI y VIII), así como

19 Según el Protocolo de Adhesión de México al Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de noviembre de 1986.


en las reglas de procedimiento del artículo 1904 y del Comité de

Impugnación Extraordinaria del Tratado de Libre Comercio20, entre

otras.

Las disposiciones de derecho internacional –en tratándose en la

materia que nos ocupa- se encuentran en los tratados y compromisos

internacionales derivados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones

Comerciales Multilaterales y del Acuerdo (de Marrakech) por el que se

establece la Organización Mundial del Comercio21(OMC)22. Así por

ejemplo, entre los Acuerdos Comerciales Multilaterales, se pueden

identificar los siguientes: el ‘Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio de 1994´ (GATT de 1994); el ‘Acuerdo relativo a

la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio de 1994´ (dumping); el ‘Acuerdo sobre

Subvenciones y Medidas Compensatorias´ (artículo XVI del GATT de

1994); y el ‘Acuerdo sobre las salvaguardias´ (artículo XIX del GATT de

1994).

Por su parte, entre las normas de derecho internacional regional

también encontramos las contenidas en los capítulos XIX y XX del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte, referente a la revisión

y solución de controversias en materia de cuotas antidumping y

compensatorias y lo relativo a los procedimientos de solución de

controversias.

Precisado lo anterior, cabe señalar que las ‘prácticas desleales de

comercio internacional´, según el artículo 28 de la Ley de Comercio

Exterior, consisten en la importación de mercancías en condiciones de:

20 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de junio de 1994. 21 Publicados en el Diario Oficial de la Federación de 30 de diciembre de 1994. 22 En la Organización Mundial del Comercio, las relaciones comerciales entre los Miembros están reguladas en los denominados Acuerdos Comerciales Multilaterales, obligatorios para todos los Miembros y en los Acuerdos Comerciales Plurilaterales que sólo obligan a los Miembros que así convienen. El GATT de 1994 es un Acuerdo Comercial Multilateral que comprende las disposiciones del GATT de 1947.


1) Discriminación de precios (dumping)23;

2) Que sea objeto de subvenciones en el país exportador; ya sea

el de origen o el de procedencia; y

3) Que causen daño24 a una rama de producción nacional de

mercancías idénticas o similares en los términos del artículo 39

de la propia ley.

Lo anterior, en el entendido que las personas físicas o jurídicas

que importen mercancías en las condiciones anteriores, están obligadas

-según el propio artículo 28- al pago de una cuota compensatoria,25 una

vez agotada la investigación correspondiente, conforme a la normativa

interna.

Como se dijo anteriormente, el dumping es una práctica desleal

que ejecutan las empresas, consistente en introducir mercancías

originarias o procedentes de cualquier país en el mercado de otro a un

precio inferior a su valor normal (precio ex work-fábrica) y que daña o

amenaza dañar a los productores nacionales de artículos idénticos o

similares.26

En el marco de la Organización Mundial del Comercio, el Acuerdo

relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre

Aranceles Aduaneros y Comercio, en su numeral 2.1, establece que un

producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado

de otro país a un precio inferior a su valor normal, ‘cuando su precio de

exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio

23 La importación en condiciones de discriminación de precios consiste en la introducción de mercancías al territorio nacional a un precio inferior a su valor normal (artículo 30 de la Ley de Comercio Exterior). 24 La prueba del daño se otorgará siempre y cuando en el país de origen o procedencia de las mercancías de que se trate exista reciprocidad. En caso contrario, la Secretaría de Economía podrá imponer cuotas compensatorias sin necesidad de determinar la existencia del daño (artículo 29 de la Ley de Comercio Exterior). 25 Son aquellas que se aplican a las mercancías importadas en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen, conforme a lo establecido en la ley (artículo 3, fracción III, de la Ley de Comercio Exterior. 26 Witker Jorge y Hernández Laura, Régimen Jurídico del Comercio Exterior de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 3ª Edición, México, 2008, p 496.


comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un

producto similar destinado al consumo en el país exportador´.

Según dicho instrumento internacional, para que se actualice una

práctica desleal de dumping, deben concurrir generalmente tres

elementos.

a) Discriminación de precios.

b) Daño o amenaza de daño.

c) Relación causal.

Por lo que ve al primer elemento, el referido acuerdo multilateral

en su artículo 2, prevé la forma en cómo se determina la existencia del

dumping; los numerales 3 y 4, establecen los criterios para determinar

la existencia del daño y lo relativo a la rama de producción nacional.

La relación causal se actualiza una vez que se prueba que la

existencia de un daño o amenaza de daño a la producción nacional es

consecuencia directa de las importaciones de productos en condiciones

de discriminación de precios; y para ello, el artículo 5 regula lo atiente

al procedimiento de investigación.

Ahora -para lo que aquí nos interesa-, cabe señalar que la

subvención (o subsidio), constituye una práctica desleal efectuada por

los gobiernos, consistente en apoyar a productores nacionales que

exportan productos a mercados externos, a precios artificiales

competitivos que dañan a productos domésticos de bienes idénticos y

similares.27

Al igual que en tratándose del dumping, en el marco de la

Organización Mundial del Comercio, existe el Acuerdo sobre

Subvenciones y Medidas Compensatorias, que en su artículo 1

27 Ibídem, p. 503.


establece una serie de criterios que permiten identificar una práctica de

subvención; para tal efecto, dispone lo siguiente:

1) Cuando haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier

organismo público en el territorio de un Miembro, es decir:

Cuando la práctica de un gobierno implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, préstamos y aportaciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos (por ejemplo, garantías de préstamos);

Cuando se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otro caso se percibirían (por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales);

Cuando un gobierno proporcione bienes o servicios (que no sean

de infraestructura general) o compre bienes;

Cuando un gobierno realice pagos a un mecanismo de financiación o encomiende a una entidad privada una o varias de las funciones descritas en los puntos anteriores, en las que normalmente incumbirían al gobierno, o le ordene que las lleve a cabo y la práctica no difiera, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seguidas por los gobiernos

2) Cuando haya alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios

en el sentido del artículo XVI del GATT de 1994; y

3) Con ello se otorgue un beneficio.

Sobre el particular, cabe señalar que de conformidad con dicho

instrumento internacional, existen tres categorías de subvenciones: las

prohibidas, las recurribles y las no recurribles; todas ellas reguladas en

los artículos 3, 5 y 8, respectivamente.

Asimismo, para demostrar o comprobar una práctica desleal de

subvención, se requiere la concurrencia simultánea de los siguientes

elementos28.

a) Subvención o subsidio probado.

b) Daño o amenaza de daño.

28 Artículo 11, punto 11.2 del Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.


c) Relación causal.

Elementos que, al igual que en materia de dumping, el acuerdo

multilateral específico prevé los mecanismos para determinarlos.

Así, por ejemplo, en su artículo 2, establece cuándo una

subvención es específica para una empresa o rama de producción o un

grupo de empresas o ramas de producción; en el artículo 6, se prevén

los criterios para determinar cuándo se está ante un perjuicio grave a

los intereses de los miembros y en los artículos 15 y 16, cómo se

determina la existencia del daño y lo relativo a la rama de producción

nacional.

En los artículos 4, 7 y 9 se contemplan aquellas acciones que

pueden emprender los miembros que consideran que algún otro

(miembro) está concediendo o manteniendo una subvención y que es

causa de daño a su rama de producción nacional, de anulación o

menoscabo o de perjuicio grave.

Dichas acciones –generalmente- (salvo por las diferencias en

tratándose de subvenciones no recurribles) inician con una solicitud de

consulta para que el miembro que otorgue o conceda la subvención esté

en condiciones de entablar la consulta lo antes posible; su objetivo es

dilucidar los hechos del caso y llegar a una solución mutuamente

convenida. De no ser el caso, cualquier miembro podrá someter la

cuestión al Órgano de Solución de Diferencias, con miras al

establecimiento inmediato de un grupo especial (en el supuesto de así

decidirlo), quien después de analizar la naturaleza de la medida y las

pruebas aportadas presentara el informe final a las partes en la

diferencia, para que éstas, a su vez, puedan emprender las acciones

necesarias, ya sea para retirar la subvención o eliminar los efectos

desfavorables (en caso de recomendación) o bien, para que apelen la

decisión correspondiente, según sea el caso. Lo anterior, en el


entendido que en el caso de no se cumpla con la recomendación del

Órgano de Solución de Diferencias, en los plazos y términos

establecidos, se le autorizará al miembro reclamante para que adopte

aquellas contramedidas que estime apropiadas.

Por su parte, el artículo 10, dispone que ‘los miembros tomarán

todas las medidas necesarias para la imposición de un derecho

compensatorio29 sobre cualquier producto del territorio de cualquier

miembro importado en el territorio de otro miembro esté en conformidad

con las disposiciones del artículo VI del GATT de 1994 y con los

términos del presente Acuerdo. Sólo podrán imponerse derechos

compensatorios en virtud de una investigación iniciada y realizada de

conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo y del Acuerdo

sobre la Agricultura´.

En los artículos 11 y siguientes, se prevé lo relativo al

procedimiento de investigación (en materia de derechos

compensatorios), a fin de determinar la existencia, el grado y los efectos

de una supuesta subvención; el cual inicia con la solicitud formulada por

la rama de producción nacional, en la que se deben incluir las pruebas

suficientes para demostrar la existencia de una subvención (y si es

posible su cuantía), del daño causado a la producción nacional y lo

relativo a la relación causal. Se contempla que para dar trámite a la

iniciación de la investigación, las autoridades correspondientes deben

examinar la exactitud e idoneidad de las pruebas.

29 Podrán invocarse paralelamente las disposiciones de las Partes II o III y las de la Parte V; no obstante, en lo referente a los efectos que una determinada subvención tenga en el mercado interno del país importador Miembro, sólo se podrá aplicar una forma de auxilio (ya sea un derecho compensatorio, si se cumplen las prescripciones de la Parte V, o una contramedida de conformidad con los artículos 4 ó 7). No se invocarán las disposiciones de las Partes III y V con respecto a las medidas que se consideran no recurribles de conformidad con las disposiciones de la Parte IV. No obstante, podrán investigarse las medidas mencionadas en el párrafo 1 a) del artículo 8 con objeto de determinar si son o no específicas en el sentido del artículo 2. Además, en el caso de una subvención a que se refiere el párrafo 2 del artículo 8 concedida con arreglo a un programa que no se haya notificado de conformidad con el párrafo 3 del artículo 8, se pueden invocar las disposiciones de las Partes III o V, pero tal subvención se tratará como no recurrible si se constata que es conforme a las normas establecidas en el párrafo 2 del artículo 8.


Se establece que a los miembros y a todas las partes interesadas

en la investigación en materia de derechos compensatorios, se les dará

aviso de la información que exijan las autoridades y sobre todo amplia

oportunidad para presentar por escrito todas las pruebas que

consideren pertinente por lo que se refiere a la investigación (artículo

12); y que antes de formular una determinación definitiva, las

autoridades les informaran de los hechos esenciales considerados que

sirvan de base para la decisión de aplicar o no medidas definitivas, la

cual deberá facilitárseles con tiempo suficiente para que puedan

defender sus intereses (artículo 12.8).

En el artículo 13, se desprende que dentro del marco de la

Organización Mundial del Comercio, se prioriza la posibilidad de que

las partes involucradas en un procedimiento de investigación en

materia de derechos compensatorios, lleguen a una solución

mutuamente convenida; lo anterior, sin que ello implique que las

autoridades de algún país miembro están impedidas para proceder con

prontitud a la iniciación de una investigación o a la formulación de

determinaciones preliminares o definitivas, positivas o negativas, ni

impedirles aplicar medidas provisionales o definitivas.

El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias,

también establece un capítulo relativo a los compromisos a los que

se puede llegar en un procedimiento de investigación en materia

de derechos compensatorios.

El artículo 18, establece que se podrán30 suspender o dar por

terminados los procedimientos –sin imposición de medidas

provisionales o derechos compensatorios- si se recibe la oferta de

compromisos voluntarios satisfactorios con arreglo a los cuales:

El gobierno del miembro exportador conviene en eliminar o limitar la

subvención o adoptar otras medidas respecto de sus efectos;


El exportador conviene en revisar sus precios de modo que la autoridad

investigadora quede convencida de que se elimina el efecto perjudicial de la subvención (los aumentos de precios estipulados en dichos compromisos no serán superiores a lo necesario para compensar la cuantía de la subvención. Es deseable que los aumentos de precios sean inferiores a la cuantía de la subvención si así bastan para eliminar el daño a la rama de producción nacional).

Se señala que no se recabarán ni se aceptarán compromisos

excepto en el caso de que las autoridades del miembro importador haya

formulado una determinación preliminar positiva de la existencia de la

subvención y de daño causado por esa subvención; y en el caso de

compromisos de los exportadores, hayan obtenido el consentimiento del

miembro exportador (punto 18.2).

Además, se estipula que las autoridades de un miembro

importador podrán pedir a cualquier gobierno o exportador del que se

ha aceptado un compromiso que suministre periódicamente información

relativa al cumplimiento de tal compromiso y que permita la verificación

de los datos pertinentes. En la inteligencia que en caso de

incumplimiento de un compromiso, las autoridades del miembro

importador podrán adoptar con prontitud disposiciones que podrán

consistir en la aplicación inmediata de medidas provisionales sobre la

base de la mejor información disponible; en tales casos, podrán

recibirse derechos definitivos sobre los productos declarados a

consumo 90 días como máximo antes de la aplicación de tales medidas

provisionales, con la salvedad de que esa retroactividad no será

aplicable a las importaciones declaradas antes del incumplimiento del

compromiso (punto 18.6).

Se desprende que si después de haberse desplegado esfuerzos

razonables para llevar a término las consultas, un miembro formula una

determinación definitiva de la existencia de subvención y de su cuantía

y del hecho de que, por efecto de la subvención, las importaciones

subvencionadas están causando daño, podrá imponer un derecho


compensatorio, a menos que retire la subvención o subvenciones (punto

19.1).

Por otro lado, dentro del marco del Tratado de Libre Comercio con

América del Norte, en el artículo 102, numeral 1, inciso e), se establece

que uno de los objetivos de dicho instrumento es el de crear

procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento del

mismo, para su administración conjunta y para la solución de

controversias.

En el artículo 105 se dispone que las partes asegurarán la

adopción de todas las medidas necesarias para dar eficacia a las

disposiciones de dicho Tratado, en particular para su observancia por

los gobiernos estatales y provinciales.

El artículo 1902, párrafos primero y segundo, de dicho instrumento

internacional, prevé que las partes se reservan el derecho de aplicar,

de cambiar o reformar sus disposiciones jurídicas (internas)31 en materia

antidumping y compensatoria a los bienes que se importen de territorio

de cualquiera de las otras partes; empero, tratándose de una reforma,

dicha disposición señala de manera contundente que ésta se encuentra

condicionada -entre otros aspectos- a que no sea incompatible con ‘…(i)

el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Acuerdo sobre

la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y

Comercio (el Código Antindumping) o el Acuerdo para la Interpretación y Aplicación de

los Artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y

Comercio (el Código de Subsidios) o sus acuerdos sucesores de los cuales los

signatarios originales de este Tratado sea parte o - - - (ii) el objeto y la finalidad de este

Tratado y de este capítulo, que es establecer condiciones justas y predecibles para la

liberalización progresiva del comercio entre las Partes de este Tratado, a la vez que se

conserven disciplinas efectivas sobre las prácticas comerciales desleales, tal como se

31 Entendidas las disposiciones jurídicas, como: las leyes pertinentes, los antecedentes legislativos, los reglamentos, la práctica administrativa y los precedentes judiciales (punto1, del artículo 1902).


despende de las disposiciones del Tratado, su Preámbulo y Objetivos y de las práctica

de las Partes…´.

En el artículo 1904 se contempla la posibilidad de que las

resoluciones definitivas sobre cuotas antidumping y compensatorias

(emitidas conforme al derecho interno de cualquiera de las partes) sean

revisadas a través de un panel binacional, estableciendo una serie de

lineamientos para tal efecto.

Sin embargo, el artículo 2003 señala que las partes procurarán –

en todo momento- llegar a un acuerdo sobre la interpretación y

aplicación del tratado; y que mediante la cooperación y consultas, se

esforzarán siempre por alcanzar una solución mutuamente

satisfactoria de cualquier asunto que pudiese afectar su

funcionamiento.

Lo antes expuesto permite observar que si bien a nivel

internacional existen instrumentos jurídicos que establecen las bases

(mínimas) para la solución de un posible conflicto en tratándose de

prácticas desleales de comercio internacional; lo cierto es que, dentro

de los mecanismos en ellos previstos, también está la posibilidad de que

las partes involucradas (gobierno / exportador) asuman determinados

compromisos en aras de dar por terminados los procedimientos de

investigación, sin la imposición de derechos compensatorios

provisionales o definitivos. Lo cual, como anteriormente se dijo, ha

sido asimilado por el estado mexicano en la legislación interna, dado

que tanto en la Ley de Comercio Exterior (artículos 72 a 74), como en

el Reglamento de dicho ordenamiento (artículos 110 a 116), también se

contempla dicha posibilidad.

2.- Tratados internacionales.


De acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la Constitución, las leyes del Congreso de

la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo

con la misma, celebrados por el Presidente de la República, con

aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión.

Conforme a los artículos 89, fracción X y 76, fracción I, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente

de la República está facultado para celebrar tratados internacionales

y el Senado para aprobarlos.

Por otra parte, la Convención de Viena sobre el Derecho de los

Tratados, en su artículo 2, punto 1, inciso a), señala que para efectos

de dicha convención, se entenderá por “tratado” al acuerdo internacional

celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho

Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más

instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.

Los artículos 26 y 27 de dicho instrumento refieren que los

tratados –en vigor- obligan a los Estados parte y deben ser cumplidos

de buena fe,32 en tanto que éstos no pueden invocar las disposiciones

de su derecho interno como justificación de su incumplimiento.

A nivel interno, la Ley Sobre la Celebración de Tratados es la

encargada de regular la celebración de tratados y acuerdos

interinstitucionales.

En su artículo 2, define al “Tratado” como el ‘convenio regido por

el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el Gobierno

de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de Derecho

Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no la

32 Norma pacta sunt servanda.


celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su

denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen

compromisos´.

Menciona que de conformidad con la fracción I del artículo 76 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados

deberán ser aprobados por el Senado y serán Ley Suprema de toda la

Unión cuando estén de acuerdo con la misma, en los términos del

artículo 133 de la propia Constitución.

Asimismo, señala que el “Acuerdo Interinstitucional” es el

convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por

escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado

de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios

órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones

internacionales, con independencia de su denominación, que derive o

no de un tratado previamente aprobado.

Precisa que el ámbito material de los acuerdos interinstitucionales

deberá circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las

dependencias y organismos descentralizados de los mencionados

niveles de gobierno que los suscriben.

En tratándose de “Acuerdos Interinstitucionales”, el artículo 7 del

referido ordenamiento, señala que las dependencias y organismos

descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o

Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones

Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan

celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u

organizaciones internaciones. Prevé que la Secretaría deberá formular

el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y

en su caso, lo inscribirá en el registro respectivo.


Cabe mencionar que lo antes precisado no significa que las

entidades que conforman la administración pública centralizada no

puedan tener alguna intervención a nivel internacional en

representación del Estado, por el solo hecho de que en la mencionada

Ley Sobre la Celebración de Tratados no se establezca alguna

regulación sobre el particular, previendo únicamente la participación de

las dependencias y organismos de la Administración Pública Federal

(Estatal o Municipal), en la celebración de acuerdos interinstitucionales.

A juicio de esta Segunda Sala, ello obedece a un aspecto

relacionado propiamente a la estructura orgánica de la Administración

Pública Federal y a la distribución de sus competencias.

En efecto, para lo que aquí nos ocupa resulta importante

mencionar que de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 90 de la

Ley Suprema, 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal; ésta se integra por la Administración Pública Centralizada33 y

la Paraestatal34; que para el despacho de los negocios del orden

administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, dentro de

la estructura de la Administración Pública Centralizada, se encuentran

–entre otras dependencias- las Secretarías de Estado, como la

(secretaría) de Economía, de la cual depende el Subsecretario de

Comercio Exterior, quien ejerce las funciones de su competencia por

acuerdo del Presidente de la República, atento a lo establecido en el

artículo 11 del mencionado ordenamiento legal o bien, por la distribución

de las facultades conferidas en el Reglamento Interior de la Secretaría

de Economía, a la luz de lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, de la

Constitución Federal.

33 Integran la Administración Pública Centralizada: la Oficina de la Presidencia de la República , las Secretarias de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Regladores Coordinados. 34 Integran la Administración Pública Paraestatal: los organismos descentralizados las empresas de participa4ción estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.


Los organismos descentralizados, aun cuando son integrantes de

la Administración Pública Paraestatal; sin embargo, éstos actúan como

auxiliares del Poder Ejecutivo, bajo un régimen diferente regulado por

la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y por su respectiva

normativa (emitidas por el legislador).

Así las cosas, como se dijo previamente, atendiendo al régimen

de la “Administración Pública Centralizada” -cuyas notas características son

las relaciones jerárquicas y de dependencia de las unidades administrativas hacía el

Poder Ejecutivo, para lograr una unidad de acción, de dirección y de ejecución, en la

actividad de la propia administración, encaminada a la consecución de los fines del

Estado-, es que el Titular del Ejecutivo, a través de los funcionarios

competentes de las Secretarías de Estado, puede intervenir en

representación del Estado, como en la especie acontece –según se verá

más adelante- en aquellos asuntos que son materia de su competencia,

como por ejemplo, en los de comercio exterior y particularmente, en las

negociaciones en materia de prácticas desleales de comercio

internacional.

Lo cual, no sucede con los ‘organismos públicos descentralizados

de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal´, quienes por

su propia naturaleza, dotados de personalidad jurídica, patrimonio y

régimen jurídico propio; para poder celebrar algún acuerdo

interinstitucional, necesitan de un mandato de legislador que los habilite

para ello.

Esta razón es la que justifica que en la Ley Sobre la Celebración

de Tratados únicamente se regule la participación de las dependencias

y organismos de la Administración Pública Federal (Estatal o Municipal),

en la celebración de acuerdos interinstitucionales.


3.- Naturaleza Jurídica del ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´.

Según quedó precisado en el capítulo de antecedentes, con

motivo del inicio de una investigación35 por subvenciones en contra de

las importaciones de azúcar mexicana -a petición de la industria azucarera de

los Estados Unidos de América-, en la que se determinó preliminarmente la

imposición de derechos compensatorios provisionales; el diecinueve de

diciembre de dos mil catorce, el Subsecretario Asistente de Ejecución y

Cumplimiento del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de


Economía del Gobierno de México, suscribieron el ‘Acuerdo de

Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de

México´, en el que, entre otras cuestiones, se estableció:

Como objeto material del ‘Acuerdo´, el azúcar crudo y

azúcar refinado en todas las lecturas polarimétricas

derivadas de caña de azúcar o remolacha (entre éstos el

azúcar líquido).

Las condiciones legales sobre las cuales operaría el

‘Acuerdo´ y las limitantes para la exportación de dicho

producto, atendiendo a las necesidades de los Estados

Unidos de América.

La necesidad de contar con una licencia de exportación

como condición para el ingreso del azúcar proveniente de

México hacia los Estados Unidos de América; así como la

información que debe contener.

35 Según el Acuerdo de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México, la investigación fue iniciada el 17 de abril de 2014.


Las medidas que el Gobierno de México tendría que tomar

a fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones del

Acuerdo, entre las que se encuentran las siguientes:

‘1.- Se asegurará de que ningún Azúcar exportado proveniente de México hacia los Estados Unidos de América durante cualquier Periodo de Limitación de Exportaciones exceda el Límite de Exportación para dicho Periodo de Limitación de Exportaciones. 2.- Establecerá un programa de licenciamiento y cumplimiento de Límite de Exportación para todas las exportaciones directas e indirectas de Azúcar provenientes de México hacia los Estados Unidos de América a más tardar 60 días después de la Fecha Efectiva. Las Licencias de Exportación contendrán toda la información descrita en el Apéndice I de Acuerdo. 3.- Requerirá que las solicitudes de Licencia de Exportación contengan toda la información listada en el Apéndice I del Acuerdo. 4.- Rehusará el otorgamiento de una Licencia de Exportación a todo solicitante que no permita la cabal verificación y reporte conforme al Acuerdo de toda la información en la solicitud. 5.- Expedirá Licencias de Exportación secuencialmente, contabilizándolas contra el Límite de Exportación para el Período de Limitación de Exportaciones en cuestión y referenciará cualquier aviso de la cuota Límite de Exportación para el Periodo de Limitación de Exportaciones en cuestión. Las Licencias de Exportación tendrán una vigencia de 90 días para el ingreso a los Estados Unidos de América. El Departamento y el GOB (Gobierno de México) podrán acordar una prórroga de la vigencia de la Licencia de Exportación en circunstancias extraordinarias. 6.- Permitirá la cabal verificación de toda la información relacionada con la administración del Acuerdo anualmente o con mayor frecuencia, según se considere necesario. 7.- Asegurará la observancia de todos los procedimientos establecidos para poner en práctica el Acuerdo por cualquier institución mexicana oficial, cámara u otras compañías mexicanas autorizadas y cualquier productor, exportador, distribuidor o comercializador de Azúcar mexicanos. 8.- Impondrá medidas estrictas, tal como la prohibición de participar en la cuota de Límite de Exportación permitido por el Acuerdo, en el caso de que cualquier compañía mexicana no cumpla cabalmente con los requerimientos establecidos por el GOB de conformidad con el Acuerdo.´


La posibilidad de que el Gobierno de México y el

Departamento de Comercio de los Estados Unidos de

América sostengan consultas relativas al cumplimiento del

Acuerdo; para lo cual se definieron las bases sobre las

cuales se llevarían a cabo.

Se dispuso un capítulo relativo a la obligación del Gobierno

de México de tomar todas aquellas medidas necesarias para

evitar la elusión de Acuerdo; en el cual se establecen los

procedimientos a seguir en tratándose de la presentación de

una queja por actividades relacionadas con la elusión.

Se prevé un capítulo de monitoreo y otro para regular las

consultas que se susciten a partir de las obligaciones

contraídas en el Acuerdo.

Se contempla un capítulo en el que se establecen las

actividades que se consideran violatorias del Acuerdo; y otro

para determinar su vigencia.

Luego, para determinar la naturaleza jurídica del Acuerdo

impugnado, es importante tomar en consideración que si bien dicho

instrumento se celebró entre el Subsecretario Asistente de Ejecución y

Cumplimiento del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de


Economía del Gobierno de México. Empero, no por ese simple hecho

es posible afirmar que las autoridades de ambos países tuvieron como

objetivo celebrar algún Tratado Internacional ni tampoco un

Acuerdo Interinstitucional; en la medida en que con ello no se están

adquiriendo nuevos compromisos (internacionales), para lo cual se

tuviera que cumplir –para el caso de México- con las formalidades

previstas tanto en los artículos 89, fracción X y 76, fracción I, de la


Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en la

propia Ley Sobre la Celebración de Tratados; tampoco se están

formalizando acuerdos en los que tuviese injerencia alguna

dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública

Federal, Estatal o Municipal.

Antes bien, según se pudo observar en párrafos precedentes, con

dicho instrumento únicamente se está dotando de eficacia jurídica lo

estipulado tanto en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas

Compensatorias, que establece un capítulo relativo a los compromisos

a los que se puede llegar en un procedimiento de investigación en

materia de derechos compensatorios; como en lo convenido en el

Tratado de Libre Comercio con América del Norte, que dispone que

mediante la cooperación las partes se esforzarán siempre por alcanzar

una solución mutuamente satisfactoria de cualquier asunto que pudiese

afectar su funcionamiento.

Así es, a través del ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´, tanto el Gobierno

Mexicano como el de Estados Unidos de América -bajo un esquema de

cooperación- simplemente están usando los mecanismos previstos a

nivel internacional (asimilados a nivel interno) a fin de evitar la

imposición de derechos compensatorios definitivos, derivado de un

procedimiento de investigación por subvenciones; y con ello, la posible

afectación a las exportaciones mexicanas y a la producción nacional de

caña de azúcar.

En ese orden de ideas, se estima que el Acuerdo impugnado

constituye tan solo un instrumento que contiene aquellos compromisos

que el Estado Mexicano, a través de la autoridad competente en la

materia, asume para que se suspenda o terminen las investigaciones

por prácticas desleales de comercio internacional respecto de


procedimientos instruidos en el extranjero, sin la imposición de derechos

compensatorios.

Lo cual no significa que carezca de importancia o que los Estados

no estén obligados a su cumplimiento, pues con independencia de las

disposiciones establecidas para regular los supuestos de

incumplimiento; lo cierto es que según se pudo observar en párrafos

que anteceden, de acuerdo a lo establecido en la Convención de Viena

sobre el Derecho de los Tratados, dicho acuerdo de negociación

comercial es obligatorio para los Estados y su cumplimento debe ser de

buena fe, en la medida en tiene su origen y es producto de un convenio

multilateral respecto del cual el Estado Mexicano es miembro.

Ahora bien, considerando que el Acuerdo impugnado fue emitido

por el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía y que de su contenido se desprende que goza de las

características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, en la

medida en que se le obliga a los destinatarios (de la norma) a cumplir

con una serie de requisitos a fin de poder exportar azúcar a los Estados

Unidos de América; luego, se estima que constituye un acto

formalmente administrativo pero materialmente legislativo, impugnable

a través del juicio de amparo indirecto, de acuerdo a lo establecido en

el artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo.

4.- Análisis de la constitucionalidad del Acuerdo impugnado.

Sobre el particular, cabe recordar que un ordenamiento general

puede ser cuestionado alegando su inconstitucionalidad formal o su

inconstitucionalidad material. En el primer supuesto, atribuyéndole a

todo el ordenamiento vicios en su creación que pudieron haberse

suscitado en su emisión o promulgación, o bien imputándole a la

autoridad expedidora la carencia de facultades para ello, es decir,

haciendo referencia a la inconstitucionalidad del procedimiento que se


exige para la formación de la norma y a la falta de facultades de las

autoridades para elaborarlas; en el segundo supuesto, atribuyendo al

ordenamiento vicios propios y concretos en uno o varios de sus

artículos, esto es, concretando la violación a preceptos específicamente

impugnados, prescindiendo del organismo de que emane y de la forma

como se elaboró la ley, para tener en cuenta exclusivamente, la

naturaleza propia, esencial, de un precepto legal o de un acto en el cual

se concreta y exterioriza la ley.

Derivado de ello, la eficacia de los argumentos de

inconstitucionalidad formal e inconstitucionalidad material es distinta,

pues los primeros conducen necesariamente a la declaración de

inconstitucionalidad del ordenamiento general y sus actos concretos de

aplicación, mientras que los segundos, a la declaración de

inconstitucionalidad de la norma tildada de inconstitucional por vicios

propios y de igual manera de sus actos de aplicación

Lo anterior tiene apoyo, en lo conducente, en la tesis 2a.

XLVI/96,36 sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, de rubro: “LEYES Y OTRAS DISPOSICIONES

GENERALES. EL CONSENTIMIENTO DE SU CONSTITUCIONALIDAD FORMAL NO

ENTRAÑA NECESARIAMENTE EL DE LA MATERIAL”.

Establecido lo anterior, cabe señalar que la parte quejosa en su

quinto concepto de violación, sostuvo la inconstitucionalidad del

acuerdo administrativo, del aviso y del oficio impugnado, por violación

del artículo 16 constitucional, toda vez que –a su decir- derivan del

‘Acuerdo de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar

proveniente de México´, celebrado entre México y Estados Unidos de

América; y suscrito –por parte del estado mexicano- por el

Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía,

36 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, Junio de 1996, página 372, de la Novena Época,


quien además de que en el referido convenio no fundamentó su

competencia, carece de facultades para ello.

Señala que del contenido de los artículos 34 de la Ley Orgánica

de la Administración Pública Federal, 5 de la Ley de Comercio Exterior,

5, 6 y 7 del Reglamento de la Secretaría de Economía, así como del

numeral 1.3 del Manual de Organización General de dicha Secretaría,

no se advierte que el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía tenga facultades para celebrar convenios o

acuerdos con otros Estados, relativos a la suspensión de

investigaciones por subvenciones sobre productos de México; pues

únicamente tiene facultades para suscribir los documentos relativos al

ejercicio de sus atribuciones, de las que de ningún modo se desprenden

las relativas a la suscripción de negociaciones en las que se

establezcan diversas obligaciones entre México y otro Estado, que

puedan derivar de acuerdos administrativos generales.

Refiere que el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía no es la autoridad competente para suscribir

un “acuerdo interinstitucional”, en términos de los artículos 1 y 2 de la

Ley Sobre la Celebración de Tratados; ya que si el convenio impugnado

fue celebrado por una dependencia de la Administración Pública

Federal y su homólogo extranjero, resultaba imposible que un

Subsecretario de tal dependencia suscribiera un acuerdo

interinstitucional, por carecer de competencia.

Motivos de inconformidad que resultan infundados.

En primer lugar, debido a que los planteamientos formulados por

la parte quejosa se hacen depender de una premisa errónea, al

considerar que el acuerdo impugnado tiene la naturaleza jurídica de un

acuerdo interinstitucional, que conforme a la Ley Sobre la Celebración


de Tratados y la Constitución General de la República, para su

formación deben gozar de ciertas formalidades.

Lo cual no es así, ya que como se vio anteriormente, dicho

‘Acuerdo de Suspensión´ tan sólo constituye un convenio que contiene

aquellos compromisos que el Estado Mexicano, a través de la autoridad

competente en la materia, asume para que se suspenda o terminen las

investigaciones por prácticas desleales de comercio internacional

respecto de procedimientos instruidos en el extranjero, sin la imposición

de derechos compensatorios.

Lo anterior, como una forma de materializar y darle eficacia

jurídica a lo estipulado tanto en el Acuerdo sobre Subvenciones y

Medidas Compensatorias, que establece un capítulo relativo a los

compromisos a los que se puede llegar en un procedimiento de

investigación en materia de derechos compensatorios; como en lo

convenido en el propio Tratado de Libre Comercio con América del

Norte, que dispone que mediante la cooperación las partes se

esforzarán siempre por alcanzar una solución mutuamente satisfactoria

de cualquier asunto que pudiese afectar su funcionamiento.

Por su parte, contrario a lo señalado por la parte disconforme, en

la especie el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía, sí tiene facultades para suscribir un instrumento de tal

naturaleza.

Así es, según se puede observar del Reglamento Interior de

Economía,37 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de

las facultades previstas en la fracción I del artículo 89, de la Constitución

Federal; al frente de la Secretaría de Economía estará el Secretario del

Despacho quien para el desahogo de los asuntos de su competencia se

auxiliará, entre otros funcionarios, del Subsecretario de Comercio

37 Aplicable a la fecha de celebración del ‘Acuerdo de Suspensión´ impugnado.


Exterior, así como por diversas unidades administrativas (artículo 2,

aparado A, fracción III y apartado B).

Entre las facultades generales conferidas a los Subsecretarios,

(es decir, al de Competitividad y Normativa; al de Industria y Comercio;

y al de Comercio Exterior), está la de ‘Suscribir los documentos

relativos al ejercicio de sus atribuciones y aquellos que le sean

señalados por delegación o le corresponda por suplencias´; prevista en

la fracción IX del artículo 6.

De manera específica, en el artículo 7, fracción II, se faculta al

Subsecretario de Comercio Exterior para ‘conducir las relaciones y

negociaciones comerciales internacionales´.

Ahora bien, para lo que aquí nos interesa, cabe recordar que para

el desahogo de los asuntos de su competencia el Secretario de

Economía también se auxiliará de las distintas Unidades

Administrativas, entre las que destacan: la Unidad de Prácticas

Comerciales Internacionales; la Unidad de Negociaciones

Internacionales y la Dirección General de Consultoría Jurídica de

Comercio Internacional.

En el artículo 15, fracciones XIII y XVII, se le dota de atribuciones

a la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales, para: ‘Participar

en las negociaciones comerciales internacionales, en materia de

prácticas desleales de comercio internacional y medidas de

salvaguarda´ (fracción XIII), así como para ‘Coadyuvar con la Dirección

General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional en la

defensa de los intereses nacionales en los procedimientos de solución

de controversias en materia de prácticas desleales de comercio

internacional y salvaguardas instauradas conforme a los tratados

comerciales de los que México sea parte´ (fracción XVII).


El artículo 17, fracciones I y III, faculta a la Unidad de

Negociaciones Internacionales, para ‘Coordinar las relaciones y

negociaciones comerciales internacionales en las que México participe,

conforme a las estrategias dictadas por el Subsecretario de Comercio

Exterior´ (fracción I) y ‘Apoyar a la Subsecretaría de Comercio Exterior

en la administración y supervisión del cumplimiento de los tratados y

acuerdos comerciales en vigor´ (fracción III)

A la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio

Internacional, se le otorgan –entre otras atribuciones- las de ‘Coordinar

el trabajo jurídico de los grupos que participen en las negociaciones

comerciales internacionales´ (fracción II, del artículo 29).

Establecido lo anterior, cabe señalar que el análisis sistemático de

las disposiciones anunciadas permite a esta Segunda Sala arribar a la

conclusión de que el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía, sí tenía facultades para suscribir el ‘Acuerdo

de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar proveniente

de México´.

Ello, no solo porque está facultado para conducir las relaciones y

negociaciones comerciales internacionales, así como de establecer la

estrategia y líneas de acción de las cuales dependen las referidas

unidades administrativas para llevar a cabo su trabajo; sino porque

además está habilitado para suscribir todos aquellos documentos que

sean compatibles y resulten necesarios para el desempeño de sus

funciones; tal es el caso, de aquellos documentos que contienen

compromisos que el Estado Mexicano asume para que se suspenda o

terminen las investigaciones por prácticas desleales de comercio

internacional (por subvenciones) respecto de procedimientos instruidos

en el extranjero, sin la imposición de derechos compensatorios.


No está demás señalar que con el fin de brindar seguridad jurídica,

el Presidente de la República expidió el nuevo Reglamento Interior de

la Secretaria de Economía,38 en el que con una redacción más clara y

precisa, en la fracción V, del artículo 7, facultó al Subsecretario de

Comercio Exterior, para ´…Suscribir convenios que contengan

compromisos por los cuales se suspendan o terminen las

investigaciones por prácticas desleales de comercio internacional o

celebrar acuerdos en el marco de investigaciones de medidas de

salvaguarda, respecto de procedimientos instruidos en el extranjero

contra el Gobierno de México….´; con lo cual, se convalida la intención

del Titular del Ejecutivo a fin de que el Subsecretario de Comercio

Exterior, sea el competente para hacerse cargo de estos asuntos.

A mayor abundamiento, cabe señalar que el motivo de

inconformidad alegado por la parte quejosa para evidenciar la

inconstitucionalidad del acto reclamado (falta de competencia del

Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, para

suscribir el instrumento), de cualquier forma no tiene la contundencia

para que esa Segunda Sala acceda a su pretensión.

Ello es así, si se toma en consideración que a través del ‘Acuerdo

de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar

Proveniente de México´, tanto el Gobierno Mexicano como el de

Estados Unidos de América –bajo un esquema de cooperación- están

materializando y dotando de eficacia jurídica lo estipulado en los ya

mencionados tratados internacionales en materia de comercio, de los

cuales ambos países son miembros; y que dicho sea de paso, son

obligatorios.

Lo cual significa que el vicio denunciado por la parte quejosa no

puede traer como consecuencia la inconstitucionalidad del acto, en la

medida en que ello implicaría incumplir (indirectamente) con los tratados

38 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de diciembre de 2016.


internacionales so pretexto de que su emisión no se ajustó a las

disposiciones de derecho interno, en contravención a lo dispuesto en el

artículo 27 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los

Tratados.

Además, nótese que una de las fuentes del derecho internacional

público, es la costumbre. Ello resulta importante, debido a que si los

sujetos que intervinieron en el ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´, no tuvieron

inconveniente alguno -porque no lo manifestaron- con la legitimación de

quien suscribía el documento; luego entonces, esta Segunda Sala

tampoco podría desconocer dicha legitimación, atendiendo a los

principios de reciprocidad y de buena fe que deben permear en ese tipo

de relaciones internacionales.

En otro orden de ideas, si el ‘Acuerdo de Suspensión’ impugnado

fue suscrito por la autoridad competente para ello, en el cual se reguló

una cuestión de índole comercial que se convino entre los gobiernos de

los Estados Unidos de América y el de México, a partir de lo estipulado

tanto en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias,

como en el propio Tratado de Libre Comercio con América del Norte;

por tanto, es claro que no se infringe el artículo 16 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a la falta de

fundamentación, por la ausencia del artículo que le da competencia al

Subsecretario de Comercio Exterior.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P.C/97, de rubro:

“PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE

ACTO”.39

39 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, Junio de 1997, página 162, de la Novena Época.


Así el estado de las cosas, resulta infundado el concepto de

violación formulado por la parte quejosa.

SEXTO. Análisis de los planteamientos de constitucionalidad

enderezados contra el resto de los actos reclamados.

Así es, en el primer concepto de violación la parte quejosa

denuncia la inconstitucionalidad de los puntos 1, 2 fracciones I y IX, 3,

4, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 20 del ‘Acuerdo por el que se sujeta a

permiso previo la exportación de azúcar´40 y del oficio número

414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince, porque a su

decir, vulneran en su perjuicio el derecho de igualdad y no

discriminación.

Lo anterior, a partir de considerar lo siguiente:

1) Porque le otorgan un trato diferenciado respecto de los

ingenios azucareros; quienes son los únicos que pueden

aspirar a la asignación de un porcentaje del cupo máximo de

exportación de azúcar, necesaria para la obtención de un

permiso previo de exportación; de ahí que, por tanto, son los

únicos que pueden realizar exportaciones de azúcar hacia los

Estados Unidos de América.

2) Porque otorgan un trato diferenciado entre las personas que

quieren exportar azúcar derivada de la caña de azúcar y las

personas que pretenden hacerlo pero cuando dicho producto

proviene de una fuente distinta de la caña. Lo anterior, ya que

mientras estas últimas no tienen problema alguno para obtener

premisos previos para la exportación de azúcar; a las otras

personas se les impone el requisito de acreditar ser un ingenio

para acceder a los permisos previos correspondientes.

40 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil quince.


Planteamientos que resultan infundados.

A fin de poder evidenciar lo anterior, por principio resulta

importante aclarar que aun y cuando el concepto de violación se

endereza contra el ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la

exportación de azúcar´ y el oficio número 414.2015.02760 de cuatro de

agosto de dos mil quince; lo cierto es que –atendiendo a la causa de

pedir- se estima que los planteamientos de constitucionalidad están

direccionados al primero de los referidos actos reclamados; tan es así

que la propia quejosa señala que el oficio impugnado tan sólo reproduce

el contenido del acuerdo.

Así las cosas, el análisis de constitucionalidad que nos ocupa se

llevará a cabo tomado en consideración únicamente el ‘Acuerdo’

impugnado; cuyo contenido es básicamente el siguiente:

En la parte considerativa del acuerdo, se establece:

“[…]Que el Acuerdo por el que se suspende la investigación en materia de derechos compensatorios sobre azúcar de México fue celebrado el 19 de diciembre de 2014 entre el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América y la Secretaría de Economía de México (Acuerdo de Suspensión), el cual contempla que corresponderá a México controlar el volumen de exportación de azúcar a ese país, por lo que, en términos de la legislación aplicable, el instrumento idóneo de control es el establecimiento de un cupo máximo de exportación. Que por tratarse de un cupo máximo resulta necesario administrar la totalidad de las exportaciones de azúcar mexicano, cualquiera que sea su destino, ya que todo el azúcar mexicano que ingrese a los Estados Unidos de América, independientemente del país de procedencia, se descontará del límite establecido en el Acuerdo de Suspensión para cada ciclo azucarero. Que en el marco del Acuerdo de Suspensión se debe garantizar la distribución del cupo de acuerdo con patrones de embarque a lo largo del ciclo azucarero, así como para asegurar que no se exceda el cupo máximo a través de exportaciones directas o indirectas de azúcar mexicano a los Estados Unidos de América, por lo que se busca evitar exportaciones que


rebasen los límites y patrones establecidos incluyendo las exportaciones indirectas efectuadas a través de los mercados internacionales, lo que implica llevar acabo un estricto control sobre cómo, cuándo y a quien se asigna el cupo. Que el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (CONADESUCA) es un organismo público descentralizado creado mediante la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, el cual tiene entre sus atribuciones el instrumentar, en coordinación con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, un sistema obligatorio de registro e informes de control semanal, mensual y anual del comportamiento del balance azucarero y de edulcolorantes totales con base en el ciclo azucarero. Que aunado a lo anterior, le corresponde a dicho Comité recibir, analizar y evaluar los informes de los Comités de Producción y Calidad Cañera de los Ingenios respecto de los programas convenidos y sus modificaciones, los avances semanales y acumulados de los programas de campo y de recepción e industrialización de caña en fábrica, los de inicio y término de zafra, los reportes de evaluación de actividades y todos aquellos que a su juicio resulten necesarios para tomar decisiones en matera de la referida ley, así como llevar el registro y control de los niveles de producción por Ingenio; y para conciliar entre los Ingenios del país la distribución de los cupos de exportación de azúcar que derive de los tratados internacionales. ……. Que es necesario asignar el cupo de exportación a los ingenios productores de azúcar, de acuerdo con la información que proporcione el CONADESUCA a la Secretaría de Economía.[...]”

En el capítulo I, punto 1, se establece que el ‘Acuerdo´ tiene por

objeto sujetar a permiso previo la exportación de azúcar del

territorio nacional y establecer su mecanismo de exportación

hacia los Estados Unidos de América, para dar cumplimiento al

Acuerdo de Suspensión suscrito al amparo del artículo 18 del

Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, que

suspende la investigación en materia de subvenciones sobre las

importaciones a ese país de azúcar de México, sin la imposición

de derechos compensatorios definitivos.

En el punto 2, fracciones I y IX, se establecen las definiciones

de ‘Acuerdo de Suspensión’ y de ‘Ingenio’.


En el capítulo II, punto 3, se mencionan las mercancías y sus

fracciones arancelarias, sujetas al referido permiso previo de

exportación.

En el punto 4 (del referido capítulo II), se establecen los criterios

para el otorgamiento del permiso previo de exportación y los

requisitos que se deben cumplir para la solicitud. En lo que aquí

interesa, se advierte de dicho punto que dispone que cuando el

país de destino de la mercancía sea a los EUA, el solicitante

deberá ser:

1. Si se trata de azúcar derivada de caña de azúcar o de

remolacha, un ingenio que cuente con asignación vigente del cupo máximo de azúcar para exportar a los EUA.

2. Cuando se trate de azúcar derivada de productos distintos a la caña de azúcar y de la remolacha, personas física y morales establecidas en los Estados Unidos Mexicanos.

Se hace la aclaración que tratándose del primer

supuesto, la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, otorgará el permiso de exportación al solicitante por fracción arancelaria, tipo de azúcar, volumen y precio unitario, conforme a la formula PEUA SACTEUA.

En el punto 7 se menciona que para el otorgamiento de los

permisos previos de exportación, que se expidan al amparo del

cupo de exportación de azúcar a los EUA, se observará lo

siguiente:

I. La suma del volumen de azúcar refinada de los permisos previos de exportación que se expidan no podrán rebasar el 53% del factor X del monto del cupo total, calculado conforme al Punto 13 de este Acuerdo.

II. La suma del volumen de los permisos previos de exportación que se expidan en el periodo de octubre- diciembre, no podrán rebasar el 30% del monto del cupo total;


III. La suma del volumen de los permisos previos de exportación que se expidan entre octubre y marzo de cada ciclo azucarero, no podrá rebasar el 55% del monto del cupo total, y

IV. La expedición de permisos previos de exportación podrán suspenderse cuando a juicio de la Secretaría de Economía se ponga en riesgo el inventario óptimo para asegurar el abasto nacional de azúcar por fenómenos meteorológicos, causas de fuerza mayor u otros motivos que afecten la producción estimada de azúcar en México.

En el capítulo III, puntos 12 y 13, se establece la descripción de

las mercancías y su fracción arancelaria, sujetas a un cupo

máximo de exportación a los EUA de azúcar originaria de los

Estados Unidos Mexicanos que derive de la caña de azúcar o de

la remolacha; y las variables para determinar el monto del cupo

total de cada ciclo azucarero.

En el punto 14 se dispone que el monto del cupo se asignará bajo

el mecanismo de asignación directa.

En el punto 15, se prevé el mecanismo de asignación directa del

monto del cupo total de cada ciclo azucarero. De acuerdo con éste

se establece que el 95 % del monto disponible se asignará entre

los (solicitantes) ingenios que hayan reportado al

CONADESUCA41 su producción de azúcar en el ciclo azucarero

inmediato anterior (fracción I). Y que el 5% restante, del monto

disponible se asignará entre los nuevos entrantes (fracción II); al

respecto, el punto 17, establece que los ingenios que no acrediten

producción de azúcar en el ciclo inmediato anterior, pero que

conste en los registros del CONADESUCA que reportaron

producción en ciclos azucareros previos y que ante dicha entidad

cumplen con la definición de ingenio conforme a dicho acuerdo,

también podrá solicitar la asignación del porcentaje del monto del

cupo total.

41 Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar


En el punto 20, se menciona la posibilidad de transferir –a otros

ingenios- total o parcialmente el monto de cupo que hayan sido

asignados a los ingenios beneficiarios.

Como es posible observar, el ´Acuerdo´ impugnado es producto

del ya analizado ´Acuerdo de Suspensión de Investigación de

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´; cuyo objeto es

sujetar a permiso previo la exportación de azúcar hacia los Estados

Unidos de América, estableciendo un mecanismo en función de la

asignación de cupos máximos de exportación por cada ciclo azucarero

y del tipo de mercancía que se pretende exportar a dicho país, es decir

de la azúcar ‘derivada de la caña de azúcar o de la remolacha´.

Ahora bien, cabe recordar que la quejosa denuncia de

inconstitucional del referido acto, porque considera que es violatorio del

derecho de igualdad y no discriminación, debido a que: i) establece una

diferencia de trato en favor de los ingenios azucareros, quienes son los

únicos que pueden aspirar a una asignación de cupo máximo de

exportación y por ende, al permiso previo; y ii) porque respecto de las

personas que pretenden exportar azúcar, cuando ésta deriva de distinta

fuente de la de caña de azúcar o remolacha, no se les exige la

asignación del cupo para la obtención del permiso previo de

exportación.

Para analizar sus argumentos, es importante precisar que el

aludido derecho reconocido en el artículo 1o. constitucional, se erige

como uno de los valores superiores del orden jurídico mexicano y se

cimienta en la idea de colocar a los particulares en condiciones tales

que puedan acceder a otros bienes y derechos protegidos

constitucionalmente, eliminando cualquier situación de desigualdad

manifiesta.


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido de

manera reiterada que el derecho fundamental de igualdad no implica

que todos los gobernados deban encontrarse siempre, en todo

momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta

igualdad, sino que se traduce en el derecho de unos a recibir el mismo

trato que aquellos que se encuentran en similar situación de hecho, de

tal modo que no tengan que soportar un perjuicio o privarse de un

beneficio.

En esos términos, no toda desigualdad de trato es violatoria del

derecho fundamental de igualdad, sino sólo cuando produce distinción

entre situaciones objetivas y de hecho comparables, sin que exista para

ello una justificación.

Ahora, cabe señalar que el control de la constitucionalidad de

normas que se estiman violatorias del derecho de igualdad, no se

reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y

el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro

régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un

término de comparación relevante para el caso concreto.

Ello explica que para poder emprender un juicio de tal naturaleza

es necesario contar con un término de comparación, es decir, con algún

parámetro que permita medir a las personas, objetos o magnitudes

entre las cuales se afirma existe un trato desigual, en razón de que el

derecho a la igualdad es fundamentalmente instrumental y siempre se

predica respecto de algo. La carga argumentativa de proponer el

término de comparación implica que sea idóneo para que efectivamente

se advierta la existencia de algún aspecto homologable, semejante o

análogo entre los elementos que se comparan.

Por su parte, cabe agregar que también ha sido criterio reiterado

de esta Suprema Corte que para examinar la desigualdad de

tratamiento que se produzca con motivo de alguna intervención


legislativa o norma es necesario realizar un test de proporcionalidad,

que se integra por los siguientes elementos: a) que la distinción persiga

una finalidad constitucionalmente válida, legítima u objetiva; b) que la

distinción establecida resulte idónea, apta o adecuada para conseguir

el fin buscado; c) que dicho trato dispar responda a alguna necesidad

por regular y, d) que la distinción sea proporcional o ponderable

mediante una relación de correspondencia entre el fin y el medio.

A este respecto es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 64/2016

(10a.)42, de rubro: “PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y

ALCANCE”.

Precisado lo anterior, se procede a determinar si la previsión

normativa respeta o no el principio de igualdad; no sin antes hacer la

aclaración de que en el caso en particular la norma general no establece

como parámetro de distinción alguna de las relacionadas con las

categorías mencionadas con el artículo 1° Constitucional; sino que éste

–según se analizará más adelante- se hace depender de un aspecto

vinculado a políticas-económicas. Luego entonces, se estima que no

hay motivo suficiente para someter la disposición impugnada a un

escrutinio de constitucionalidad estricto.

Así pues, con respecto al primer supuesto de distinción

denunciado, se considera que el término de comparación que propone

la recurrente es idóneo para analizar el trato diferenciado previsto en

dichas disposiciones, en la medida en que dicho parámetro lo hace

depender de los sujetos que pretenden exportar azúcar hacia los

Estados Unidos de América; a saber: por un lado, los ingenios

azucareros o quienes cumplen ante el Comité Nacional para el

Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar con la definición (de

ingenio) que establece el propio Acuerdo impugnado; y por otro, las

42 Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 31, junio de 2016, tomo II, página 791, de la Décima Época.


personas físicas o morales quienes no tienen esa calidad ni tampoco

cumplen con la mencionada condición.

De esta manera, mientras que a los mencionados en primer

término se les permite aspirar a una asignación de cupo máximo de

exportación (siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos

para tal efecto) y por ende, al permiso previo. A los otros no,

simplemente por no cumplir con la calidad requerida para tal efecto.

Esto, es lo que genera –a decir de la quejosa- una discriminación en su

perjuicio.

Luego, lo procedente es realizar un test de proporcionalidad

respecto del trato diferenciado que establece la disposición impugnada,

a fin de verificar si existe alguna justificación constitucionalmente válida

y si ésta, a su vez, cumple con los subprincipios de idoneidad,

necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

A partir de las directrices mencionadas, a juicio de esta Segunda

Sala la distinción de trato establecida en la norma general impugnada,

generada con motivo del mecanismo de asignación de cupos máximos

de exportación para la obtención del permiso previo, tiene una finalidad

constitucionalmente válida y objetiva; consistente en proteger al

sector productivo involucrado (del cual depende el empleo de la gente

que se dedica a la actividad azucarera) y propiciar las condiciones para

el desarrollo de la agroindustria de la caña de azúcar.

Lo cual tiene sustento en los artículos 25 y 26 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen la obligación

del Estado de garantizar el crecimiento económico del país, la

competitividad y una justa distribución de los ingresos que permita el

pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, de grupos y

clases sociales.


Tales afirmaciones se corrobora de la parte considerativa del

‘acuerdo impugnado´ en la que se establece:

“Que la cañada de azúcar es un producto básico y estratégico en términos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y tanto la caña de azúcar como el azúcar de caña son productos necesarios para la economía nacional y el consumo popular, según lo reconoce expresamente la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar Que la actividad azucarera, que comprende los procesos de siembra, cultivo, cosecha, industrialización y comercialización de la caña de azúcar y el azúcar de caña, es de interés público por el alto impacto social que tiene, ya que genera más de 440 mil empleos directos y beneficios indirectos a más de 2.2 millos de personas y sus actividades productivas se desarrollan en 227 municipios de 15 entidades federativas, donde habitan 12 millones de personas”.

Como se ve, con el establecimiento de la medida impugnada -en

la que se limita la posibilidad de aspirar a la asignación de un porcentaje

del cupo máximo de exportación para la obtención del permiso previo,

únicamente a los Ingenios Azucareros y a quienes cumplen ante el

Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar

con la definición (de ingenio) que establece el propio Acuerdo

impugnado-; no solamente se busca proteger a dicho sector productivo,

el cual genera un gran número de empleos y de beneficiarios indirectos;

sino además, como una estrategia de política pública, propiciar las

condiciones para el desarrollo de la agroindustria azucarera, ante la

tendencia decreciente de los precios internacionales como

consecuencia de la caída en la demanda mundial de azúcar.

Por su parte, cabe señalar que la medida adoptada resulta ser

idónea para contribuir a alcanzar la finalidad constitucionalmente válida

antes mencionada.

Lo anterior es así, porque con el mecanismo de asignación directa

de cupos de exportación (para la posterior obtención del permiso previo)

y con la posibilidad de transferir únicamente entre los ingenios


beneficiarios el monto del cupo que les haya sido asignado; no

solamente se están instrumentando las condiciones para que los

ingenios productores de azúcar sean los más beneficiados en la

exportación de dicha mercancía; limitando de alguna manera la

participación de aquellas personas físicas o morales quienes no

cumplen ante el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la

Caña de Azúcar con la definición -de ingenio- que establece el propio

Acuerdo impugnado y que además, se encuentran fuera de los controles

y seguimiento de producción de dicho órgano descentralizado.

Sino que además, con ello se está impulsado el desarrollo de la

actividad que despliegan los ingenios azucareros (que generan empleos

en beneficio de la economía nacional), en la medida que para aspirar a

dichas asignaciones -por ejemplo, en tratándose de los solicitantes a

que se refiere el punto 16 del acuerdo impugnado-, se requiere que los

ingenios acrediten haber tenido producción de azúcar en el ciclo

inmediato anterior y estar sujetos a los controles y reportes de avance

de producción de caña y de azúcar de la CONADESUCA.

Por lo que ve a la necesidad de la medida, se estima que dentro

del abanico de posibilidades, la contemplada por ésta es la que mejores

resultados reporta para alcanzar el fin perseguido por el acuerdo

impugnado.

Es verdad que la autoridad pudo haberse decantado por otro

medio alternativo que implicare un menor grado de intervención en el

derecho de igualdad que se estima violado, como pudiera ser –a

consideración de la quejosa- aquél en la que la asignación de cupos de

exportación de azúcar derivada de la caña de azúcar o de la remolacha

(para el otorgamiento del permiso previo de exportación), no sea

exclusiva de los ingenios azucareros; sino que cualquier fabricante de

azúcar pudiera aspirar a un porcentaje de la asignación de cupos y por

ende, al permiso previo de exportación.


Sin embargo, para determinar la necesidad de la medida no

solamente se debe de considerar el grado de intervención en el derecho

que se estima violado, sino la idoneidad (de la medida) para alcanzar el

fin perseguido por el acuerdo impugnado. Lo cual, no se justifica en el

referido supuesto, al no visualizarse las condiciones que permitan

proteger al sector productivo de los ingenios azucareros ni fomentar el

desarrollo de la agroindustria de la caña de azúcar.

Finalmente, se estima que la medida administrativa contenida en

las disposiciones impugnadas, cumple con el subprincipio

proporcional en sentido estricto.

Lo anterior es así, ya que atendiendo a las ventajas que se

obtienen con el establecimiento de la medida -en la que se limita la

posibilidad de aspirar a la asignación de un porcentaje del cupo máximo

de exportación para la obtención del permiso previo, únicamente a los

Ingenios Azucareros y a quienes cumplen ante el Comité Nacional para

el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar con la definición (de

ingenio) que establece el propio Acuerdo impugnado-, como lo son: la

protección dicho sector productivo y el desarrollo de la agroindustria de

la caña de azúcar; es posible justificar el grado de intervención en el

derecho de igualdad de aquellas personas físicas y morales, quienes

para poder exportar dicha mercancía requieren necesariamente cumplir

-ante dicho organismo descentralizado- con la definición de ingenio

conforme al acuerdo impugnado.

Ello es así, debido a que la medida impugnada se construye como

parte de una estrategia del Estado que tiende a garantizar el crecimiento

económico del país, la competitividad y sobre todo, a preservar aquellas

fuentes de empleo derivadas de la industria azucarera. Lo cual tiene una

prevalencia frente al interés particular de la quejosa, por constituir

aspectos de interés público.


Además –tal como se menciona en el oficio número

414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince-, nótese que no

se encuentra vedada la posibilidad de exportar azúcar derivada de la

caña de azúcar, siempre y cuando se haga a través de un “ingenio que

cuente con asignación vigente conforme a la normatividad aplicable”.

En ese orden de ideas es que la distinción de trato otorgado por

el acuerdo impugnado no solamente tiene una justificación

constitucionalmente válida, sino que además ésta cumple con los

subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido

estricto.

Ahora bien, en cuanto al segundo argumento de la quejosa, en el

que sostiene la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado, debido a

que otorga un trato diferenciado entre las personas que quieren exportar

azúcar derivada de la caña de azúcar y las personas que pretenden

hacerlo pero cuando dicho producto proviene de una fuente distinta de

la caña. Lo anterior, ya que mientras estas últimas no tienen problema

alguno para obtener premisos previos para la exportación de azúcar; a

las otras personas se les impone el requisito de acreditar ser un ingenio

para acceder a los permisos previos correspondientes.

Dichos planteamientos resultan infundados, habida cuenta que

el parámetro de comparación no es el adecuado.

En efecto, a fin de evidenciar lo anterior, cabe recordar que por

virtud del ´Acuerdo de Suspensión de Investigación de Antisubsidios

sobre Azúcar Proveniente de México´, el Estado Mexicano se obligó,

entre otros aspectos, a: i) no establecer nuevos subsidios al azúcar y ii)

a imponer un límite a las exportaciones directas e indirectas de azúcar

proveniente de México hacia los Estados Unidos de América.

En dicho instrumento, en el capítulo I, se contempla la cobertura

del producto, al señalar que: “El producto cubierto mediante este


Acuerdo es azúcar crudo y azúcar refinado de todas las lecturas

polarimétricas derivadas de la caña de azúcar o remolacha”.

Luego, ello es lo que justifica que en el acuerdo impugnado se

regule todo un mecanismo (estructurado a partir de la asignación de un

porcentaje de cupo máximo) para la obtención del permiso previo de

exportación de azúcar derivada de la caña de azúcar o remolacha, a

diferencia de aquel que se requiere para la exportación de azúcar

derivada de productos “distintos” a dichos insumos, ya que ésta

mercancía no se encuentra dentro de la cobertura del mencionado

acuerdo de suspensión.

En ese orden de ideas, contrario a lo que sostiene la quejosa, en

la especie no es posible establecer como parámetro de comparación el

tipo de azúcar que se pretende exportar, es decir, cuando ésta deriva

de la caña de azúcar y la que proviene de una fuente distinta de la caña;

ello para efectos de la obtención del permiso previo de exportación.

Lo anterior, si se toma en consideración que esta última no estuvo

involucrada en el ´Acuerdo de Suspensión de Investigación de

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´ y por obvias

razones no está sujeta a los mismos controles que se tienen para la

azúcar derivada de la caña de azúcar.

De ahí lo infundado de los argumentos enderezados en ese

sentido.

En el segundo concepto de violación la parte quejosa tilda de

inconstitucionales los artículos 2, 3, 4, 12, 13, 15, 16 y 17 del ‘Acuerdo

por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´; el ‘Aviso

mediante el cual se da a conocer el monto del cupo máximo para

exportar azúcar a los Estados Unidos de América´; y el oficio número

414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince, por considerar


que transgrede en su perjuicio el derecho fundamental a la libertad de

trabajo, al impedirle la exportación de azúcar líquida a los Estados

Unidos de América, sin que exista justificación para ello.

Señala que se limita el volumen de exportación de azúcar hacia

dicho país, de acuerdo a un cupo máximo de exportaciones que ha de

ser repartido únicamente entre los ingenios azucareros del país; lo que

a su decir, excluye a los particulares.

Lo que resulta infundado.

El artículo 5° de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos establece en lo conducente, lo siguiente:

“A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. La ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo”.

De lo transcrito se deduce lo siguiente:

1. Que la libertad contenida en el precepto constitucional es

permisiva; esto es, a ninguna persona se le puede impedir que se

dedique a cualquier actividad que esté permitida por la ley.

2. Que el ejercicio de esta libertad permisiva sólo podrá vedarse

por determinación judicial cuando se afecten los derechos de tercero.

3. Que dicha libertad también podrá vedarse por resolución

gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad.


4. Que la ley determinará en cada Estado, cuáles son las

profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que

deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.

En relación con la naturaleza del derecho a la libertad de trabajo,

comercio e industria, el Tribunal Pleno ha establecido que si bien es un

derecho humano, no puede pasarse por alto que se trata de un derecho

que la Constitución Federal consagra en una fórmula que alude a una

extensa estructura regulativa condicionante43.

Este Tribunal también ha sostenido que dicha garantía

constitucional está dirigida a las personas en particular y no a una

transacción específica que los contribuyentes puedan llevar a cabo en

ejercicio de una actividad comercial, pues la prohibición prevista en el

artículo 5o. constitucional estriba en que no se impida a las personas

dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que les

acomoden, siendo lícitos44.

De igual forma, ha establecido que la libertad de trabajo será

exigible en aquellos casos en que la actividad, aunque lícita, no afecte

el interés público, entendido éste como el imperativo que subyace frente

al derecho de los gobernados en lo individual que se traduce en la

convivencia y bienestar social45.

43 Novena Época, Registro: 161,222, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXXIV, Agosto de 2011, Materia(s): constitucional. Tesis: P./J. 29/2011. Página: 20. “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES. LAS NORMAS QUE RESTRINGEN LA POSIBILIDAD DE FUMAR EN ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES ABIERTOS AL PÚBLICO DEBEN SER ANALIZADAS BAJO ESCRUTINIO NO ESTRICTO”. 44 Registro 166,917, Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo: XXX, Julio de 2009; Pág. 69. P. XLV/2009. “LIBERTAD DE TRABAJO. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE DICHA GARANTÍA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO SE REFIERE A OPERACIONES MERCANTILES ESPECÍFICAS INDIVIDUALMENTE CONSIDERADAS”. 45 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo: XI, Junio de 2000, tesis P. LXXXVIII/2000, página 28, registro: 191,691.

http://sjf.scjn.pjf.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?ID=166917&Clase=DetalleTesisBL&Semanario=0





Bajo tales premisas, debe concluirse que para que el derecho de

libertad de comercio cobre efectividad es necesario precisar que la

misma debe entenderse sin perjuicio de sujetarse a las disposiciones

de interés público que, no contraviniendo su ejercicio, dicten las

autoridades para reglamentar su realización, ya que la libertad de

comercio, no es irrestricta y su ejercicio debe darse sin perjuicio de la

sujeción a las diversas disposiciones que dicten las autoridades

legislativas para reglamentar su realización y proteger el interés público.

Asimismo, no toda regulación del ejercicio y goce del derecho a la

libertad del trabajo y del comercio, como el establecimiento de

requisitos, condiciones o modalidades, implican una limitación o

restricción a dicho derecho, sino sólo lo serán aquellas medidas que

incidan en el núcleo del derecho a elegir un oficio o profesión,

impidiendo su ejercicio libre.

En esos términos, de acuerdo con la normatividad impugnada, la

necesidad de contar con la asignación de cupos por cada ciclo

azucarero, para aspirar a un permiso previo de exportación de azúcar

‘derivada de la caña de azúcar o de la remolacha´, hacia los Estado

Unidos Mexicanos, no incide de modo central o determinante en el

derecho a elegir una profesión u oficio, ni impide dedicarse a una

determinada actividad relacionada con la producción o exportación de

azúcar líquida; en la medida en que la parte quejosa –en este último

supuesto- puede aspirar a ello, siempre que acredite ante el Comité

Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, que

cumple con la definición de Ingenio de acuerdo con el propio Acuerdo

impugnado.

Además, contrario a lo que sostiene la parte quejosa, la

circunstancia de que por su objeto social se dedique a la fabricación de

azúcar líquida; no significa –por ese simple hecho- que esté impedida

para exportarla hacia los Estados Unidos de América.


Lo anterior, pues basta con imponerse del contenido del Acuerdo

impugnado para advertir en el capítulo II, punto 3, se mencionan las

mercancías y sus fracciones arancelarias, sujetas al permiso previo de

exportación. Entre las que se encuentra la referida a la fracción

arancelaria 1702.90.01, relativa a la azúcar líquida y azúcar invertido.

En el capítulo III, punto 12, se establece la descripción de las

mercancías y su fracción arancelaria, sujetas a un cupo máximo de

exportación a los EUA de azúcar originaria de los Estados Unidos

Mexicanos que derive de la caña de azúcar o de la remolacha. Entre las

que se encuentra la referida a la fracción arancelaria 1702.90.01,

relativa a la azúcar líquida y azúcar invertido.

Lo cual significa que tampoco se encuentra vedada la posibilidad

de que pueda aspirar en un momento dado a un permiso de exportación

previo para exportar azúcar liquida a los Estados Unidos de América.

Por tanto, los artículos 2, 3, 4, 12, 13, 15, 16 y 17 del ‘Acuerdo por

el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´; el ‘Aviso

mediante el cual se da a conocer el monto del cupo máximo para

exportar azúcar a los Estados Unidos de América´; y el oficio número

414.2015.02760 de cuatro de agosto de dos mil quince, no transgreden

en su perjuicio el derecho fundamental a la libertad de trabajo. Máxime

si como se pudo observar, existe una razón constitucionalmente válida

para el establecimiento de la medida impugnada, que de alguna manera

justifica el hecho de que se establezcan ciertas condiciones para la

exportación de azúcar haca los Estados Unidos de América.

Finalmente, resultan inoperantes las alegaciones vertidas en el

sexto de los conceptos de violación, en las que la parte quejosa

endereza una serie de consideraciones relacionadas con la libertad de

concurrencia y competencia, de acuerdo con la doctrina y algunos


antecedentes históricos. Ello, debido a que no logra construir argumento

que permita a esta Segunda Sala evidenciar la inconstitucionalidad de

las normas impugnadas, por contrariar los preceptos de la Constitución

Federal, pues únicamente se limita a verter simples cuestiones

dogmáticas.

SÉPTIMO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado de Circuito.

En virtud de que esta Segunda Sala se ha pronunciado respecto de las

cuestiones propias de su competencia, con fundamento en el artículo

95 de la Ley de Amparo46 y el punto Cuarto, fracción I, inciso B) del

Acuerdo General 5/201347, se procede a reservar jurisdicción al

Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, a fin de que se pronuncie en relación a los conceptos de

violación primero, tercero y cuarto, en los que básicamente se

argumenta la inconstitucionalidad de los actos reclamados por exceder

los parámetros convenidos en el ´Acuerdo de Suspensión de

Investigación de Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´ y

en lo estipulado en el Tratado de Libre Comercio con América del Norte

así como en la Ley de Comercio Exterior. Lo anterior, ya que dicho

análisis no corresponde a esta Segunda Sala sino al Tribunal Colegiado

de Circuito, en la medida en que ello implicaría emprender un ejercicio

de contraste de los actos reclamados con disposiciones nacionales e

internacionales en las que no se involucran derechos humanos y que

por tanto, constituyen aspectos de mera legalidad. 48

46 “Artículo 95. Cuando en la revisión concurran materias que sean de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de un tribunal colegiado de circuito, se estará a lo establecido en los acuerdos generales del Pleno de la propia Corte”. 47

“CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, con las salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: […] B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito; […]”. 48 Sirve de apoyo –por las razones que le informan- la tesis 2ª.XXII/2014, de rubro: “AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. LOS AGRAVIOS RELATIVOS AL PLANTEAMIENTO DE INCONVENCIONALIDAD FORMULADO EN LA DEMANDA, SON INOPERANTES CUANDO SE


Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO. En lo que es materia de la competencia de esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se NIEGA

el amparo y protección de la justicia federal a **********, respecto de los

actos reclamados consistente en el ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´,

celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce entre el

Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América y el

Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía de

México; así como los numerales 1, 2 fracciones I y IX, 3, 4, 7, 12, 13,

14, 15, 16, 17 y 20 del ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la

exportación de azúcar´, publicado en el Diario Oficial de la Federación

el seis de febrero de dos mil quince, por los motivos y fundamentos

expuestos en los considerandos quinto y sexto de la presente

resolución.

SEGUNDO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado del

conocimiento, en términos del último considerando de la presente

sentencia.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente

como asunto concluido.

ALEGA LA CONTRAVENCIÓN DE UNA NORMA GENERAL DEL ORDEN JURÍDICO ITERNO CON UN INSTRUMENTO INTERNACIONAL QUE REGULA ASPECTOS DIVERSOS A LOS DERECHOS HUMANOS”. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, Marzo de 2014, Tomo I, página 1076, de la Décima Época.

amparo en revisiÓn 566/2017 quejosa y recurrente ... · hacia los estados unidos de américa, ii)...

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