amparo en revisiÓn 566/2017 quejosa y … · 2018-08-13 · hacia los estados unidos de américa,...

AMPARO EN REVISIÓN 566/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE:**********.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: OSCAR VÁZQUEZ MORENO.

Vo. Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

______________ de dos mil diecisiete.

VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión

566/2017, y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Demanda de amparo indirecto. Por escrito

presentado el veintiocho de agosto de dos mil quince, en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia

Administrativa de la ahora Ciudad de México, **********, por

conducto de su representante legal **********, solicitó el amparo y la

protección de la justicia federal contra las autoridades y por los actos

que enseguida se transcriben1:

III. AUTORIDADES RESPONSABLES.- a) El Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía. b) El Secretario de Economía. c) La Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior,

adscrita a la Dirección General de Comercio Exterior en la Secretaría

1 Folios 2 a 94 del cuaderno del juicio de amparo **********.

AMPARO EN REVISIÓN 566/2017 [2]

de Economía. d) El Director General de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía. e) La Directora de la Industria Manufacturera Básica de la Secretaría de

Economía. IV. ACTOS RECLAMADOS.- 1. Del Secretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía se

reclama la firma del documento denominado ‘Agreement suspending the countervailing duty investigation on sugar from Mexico’ (Convenio por el que se suspende la investigación sobre imposición de cuotas compensatorias al azúcar proveniente de México’ […] celebrado con el Secretario Asistente de Aplicación y Cumplimiento del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América, mediante el cual se comprometió en representación del gobierno mexicano, entre otros aspectos, a: i) no establecer nuevos subsidios o incentivos al azúcar en México y ii) a imponer un límite en el volumen de las exportaciones directas e indirectas de azúcar, desde México hacia los Estados Unidos de América. [Se transcribe contenido].

2. Del Secretario de Economía se reclama la firma y orden de publicar, del denominado ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo a la exportación de azúcar’, publicado el día 6 de febrero de 2015 en el Diario Oficial de la Federación […], mediante el cual se establecieron entre otras cosas i) un cupo máximo a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América, ii) el mecanismo de asignaciones del citado cupo máximo, así como iii) el mecanismo para otorgar permisos previos para la exportación de azúcar hacia cualquier parte del mundo. [Se transcribe contenido].

3. Asimismo, del Director General de Comercio Exterior y la Directora de

la Industria Manufacturera Básica, ambos de la Secretaría de Economía se reclama la suscripción del ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de febrero de 2015, mediante el cual se establece una limitación a la cantidad de azúcar que podrá ser exportada a los Estados Unidos de América (el cupo), misma que sólo podrá ser utilizada por los ingenios azucareros.

4. De la Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior

adscrita a la Dirección de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía se reclama el oficio identificado con el número ********** de fecha 4 de agosto de 2015 […], mediante el cual determinó que la quejosa no es susceptible de obtener asignaciones del cupo máximo de exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América, aplicando para tales efectos lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del ‘Acuerdo mediante el cual se sujeta a permiso


previo a la exportación de azúcar administrativo (sic) también impugnado.’

La promovente invocó como derechos fundamentales vulnerados

en su perjuicio los contenidos en los artículos 1°, 5, 14, 16, 28, primer

párrafo, 131 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; y aquellos derivados de diversos instrumentos

internacionales. Asimismo, narró los antecedentes del caso y formuló

los conceptos de violación que estimó pertinentes.

Correspondió conocer de la demanda de amparo al Juzgado

Decimocuarto de Distrito en Materia Administrativa en la ahora Ciudad

de México, cuyo titular, en proveído de uno de septiembre de dos mil

quince, la registró con el número de expediente ********** y mediante

auto de nueve del mismo mes y año admitió la demanda de amparo y

dio la intervención correspondiente al agente del Ministerio Público de

la Federación adscrito; asimismo, se requirió a las autoridades

responsables para que rindieran su informe justificado; y, se señaló

fecha y hora para la celebración de la audiencia constitucional2.

SEGUNDO. Sentencia del juicio de amparo. Seguidos los

trámites correspondientes, el treinta y uno de diciembre de dos mil

quince fue celebrada la audiencia constitucional y con fecha quince de

marzo de dos mil dieciséis, se engrosó la sentencia correspondiente,

en la que se determinó sobreseer en el juicio de amparo3.

TERCERO. Recurso de revisión y resolución del Tribunal

Colegiado. Inconforme con la anterior determinación, la parte quejosa

interpuso recurso de revisión mediante escrito presentado el treinta y

uno de marzo de dos mil dieciséis4.

2 Ibídem, folios 184 a 186.

3 Ibídem, folios 459 a 472.

4 Fojas 3 a 45 del cuaderno del amparo en revisión **********.


Dicho recurso fue turnado al DecimosextoTribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo Presidente registró el

asunto con el número de expediente R.A. ********** y mediante auto de

catorce de abril de dos mil dieciséis, admitió el recurso en cuestión5.

En proveído de veintiséis de abril de dos mil dieciséis, la

Magistrada Presidenta admitió a trámite el recurso de revisión

adhesiva interpuesto por la Directora General Adjunta de lo

Contencioso, en representación del Titular, Subsecretario de

Comercio Exterior y la Directora de la Industria Manufacturera Básica,

Todos de la Secretaria de Economía6.

Posteriormente, en sesión de trece de octubre de dos mil

dieciséis, 7 el citado Tribunal Colegiado de Circuito resolvió:

“PRIMERO. Queda firme el sobreseimiento precisado, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria. SEGUNDO. Con la salvedad anterior y en la materia resuelta por este Tribunal Colegiado de Circuito, se modifica la resolución recurrida. TERCERO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva interpuesto por la autoridad recurrente, por las razones expuestas en el último considerando de esta sentencia. CUARTO. Remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que determine lo conducente dado lo expuesto en el considerando noveno de esta resolución.”

CUARTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema

Corte. Mediante proveído de nueve de junio de dos mil diecisiete, el

Ministro Presidente ordenó reasumir la competencia originaria para

conocer del recurso de revisión y por ende, el registro del asunto con

el número de amparo en revisión 566/2017; asimismo turnó el

expediente para su estudio al Ministro Alberto Pérez Dayán y ordenó

su envío a la Sala de su adscripción8.

5 Ibídem, folio 46. 6 Ibídem, folios 56 a 63. 7 Ibídem, folios 75 a 138. 8 Folios 47 a 49 del cuaderno del amparo en revisión 566/2017.


Por acuerdo de tres de julio de dos mil diecisiete, el Presidente

de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al conocimiento

del asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente relativo a la

Ponencia del señor Ministro Alberto Pérez Dayán, para la elaboración

del proyecto de resolución respectivo9.

Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de

Amparo en vigor; y,

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver

el presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en

los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de

Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos

Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido

por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se

interpone contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito en

Materia Administrativa en la audiencia constitucional de un juicio de

amparo indirecto, en el que se reclamó –entre otros actos- el ‘Acuerdo

(convenio) de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre

Azúcar Proveniente de México´, suscrito el diecinueve de diciembre

de dos mil catorce; respecto del cual, la Segunda Sala (mediante

resolución de veintiséis de abril de dos mil diecisiete) justificó la

determinación de reasumir su competencia originaria para conocer del

asunto, a fin de poder determinar la naturaleza jurídica de dicho acto;

siendo innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

9 Ibídem, Folio 92.


SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El primero de dichos

aspectos no serán materia de análisis por esta Segunda Sala, habida

cuenta que el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del

asunto determinó en su resolución que tanto el recurso de revisión

como la revisión adhesiva fueron interpuestos dentro del plazo legal

correspondiente.

En cambio, ante la omisión del Tribunal Colegiado del

conocimiento de abordar el segundo de los referidos presupuestos,

esta Segunda Sala estima que el recurso de revisión principal fue

interpuesto por parte legítima, dado que aparece firmado por **********,

como autorizado de la parte quejosa en amplios términos del artículo

12 de la Ley de Amparo; personalidad que le fue reconocida por

acuerdo de uno de septiembre de dos mil quince, dictado en los autos

del juicio de amparo **********, del índice del Juzgado Décimo Cuarto

de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México.

Por su parte, la revisión adhesiva también fue interpuesta por

parte legítima, ya que se encuentra firmada por **********, en su

carácter de Directora General Adjunta de lo Contencioso, en ausencia

del Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos y éste en representación

del Secretario de Economía, del Subsecretario de Comercio Exterior,

del Director General de Comercio Exterior, de la Directora de la

Industria Manufacturera Básica y de la Directora de Operación de

Instrumentos de Comercio Exterior; autoridades, estas últimas,

señaladas como responsables en el ocurso inicial. Personalidad que

de igual forma le fue reconocida en proveído de seis de octubre de dos

mil quince.

TERCERO. Consideraciones previas. Para lo que aquí nos

ocupa, en primer término se estima conveniente precisar los

antecedentes del asunto que nos ocupa; los conceptos de violación

formulados por la parte quejosa; los razonamientos de la sentencia de


amparo y las consideraciones del Tribunal Colegiado que previno en el

conocimiento del asunto.

I. Antecedentes:

A petición de la industria azucarera de los Estados Unidos de

América, el diecisiete de abril de dos mil catorce, el gobierno de ese

país inició una investigación por subvenciones en contra de las

importaciones de azúcar mexicana.

Derivado de lo anterior, el veinticinco de agosto de dos mil

catorce, se determinó preliminarmente la imposición de derechos

compensatorios provisionales.

El diecinueve de diciembre del mismo año, el Departamento de

Comercio de los Estados Unidos de América, por conducto del

Secretario Asistente de Ejecución y Cumplimiento; y el Gobierno de

México, a través del Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía, suscribieron el ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México´

(en adelante Acuerdo de Suspensión), a través del cual, el Estado

Mexicano se obligó –entre otros aspectos- a: i) no establecer nuevos

subsidios al azúcar y ii) a imponer un límite a las exportaciones

directas e indirectas de azúcar proveniente de México hacia los

Estados Unidos de América. Por su parte, el gobierno norteamericano

se obligó a suspender la investigación que se encontraba realizando

en materia de imposición de cuotas compensatorias al azúcar

proveniente de México.

Paralelamente, en esa misma fecha, el Departamento de

Comercio del Gobierno de los Estados Unidos de América, a través

del Secretario Asistente de Ejecución y Cumplimiento; y la Cámara

Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera (del Estado Mexicano)

representada por su Presidente y por el Director General, suscribieron

el ‘Acuerdo de Suspensión de la Investigación Antidumping sobre


Azúcar proveniente de México´ (no impugnado) en el que de igual

forma asumieron compromisos con motivo de las exportaciones de

azúcar hacia la unión americana.

Con motivo de lo anterior, el Secretario de Economía emitió el

Acuerdo por el que se Sujeta a Permiso Previo la Exportación de

Azúcar (publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de

febrero de dos mil quince), con el cual se sujeta a esa condición la

exportación de azúcar del territorio nacional y se establece el

mecanismo de exportación hacia los Estados Unidos de América, para

dar cumplimiento a los acuerdos celebrados con el gobierno de dicho

país.

El seis de febrero de dos mil quince, el Director General de

Comercio Exterior emitió el Aviso mediante el cual se da a conocer el

monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de

América.

Finalmente, por virtud de la solicitud planteada por **********;

mediante oficio **********, de cuatro de agosto de dos mil quince, la

Directora de Operación de Instituciones de Comercio Exterior, en

suplencia por ausencia del Director General de Comercio Exterior de

la Secretaría de Economía, le negó a dicha empresa la asignación de

un cupo para exportar azúcar líquida hacia los Estados Unidos de

América, por considerar que no acreditó ser un ingenio.

Dichos actos fueron reclamados a través del amparo indirecto

cuya sentencia fue impugnada en la revisión que nos ocupa.

II. Conceptos de violación. La parte quejosa hizo valer como

conceptos de violación, fundamentalmente los que a continuación se

sintetizan.

En el primero


Sostiene que tanto el ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´10 (referido en lo sucesivo como el acuerdo administrativo) como el oficio número ********** de cuatro de agosto de dos mil quince, vulneran en su perjuicio los derechos de igualdad y no discriminación reconocidos en los artículos 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1° y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 34 de la Carta de Organización de los Estados Americanos; así como 1° y 2° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Lo anterior, ya que en el acuerdo administrativo se establece que toda exportación de azúcar hacia los Estados Unidos de América debe contar con un permiso previo expedido por la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía (y sujeto a un cupo máximo de exportaciones); que para la obtención del referido permiso se requiere de la asignación de un porcentaje del cupo máximo de exportación de azúcar; y que la solicitudes para la obtención de una asignación de tal porcentaje solamente pueden ser formuladas por los ingenios azucareros que hayan reportado producción en el ciclo inmediato anterior ante el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar o bien, por personas morales que satisfagan los requisitos para ser considerados como Ingenios. Por tales motivos, denuncia la violación en su perjuicio de los derechos de igualdad y no discriminación, puesto que según dice, conforme al acuerdo administrativo impugnado (y sin alguna razón que justifique la medida) los ingenios son los únicos facultados para realizar exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América; de ahí que los fabricantes de azúcar que no tengan ese carácter se encuentran totalmente excluidos del procedimiento para obtener asignaciones del cupo máximo de exportaciones de azúcar y por ende, de acceder a los permisos previos de exportación correspondiente. Menciona que en el oficio impugnado además de que se reproducen las consideraciones contenidas en el acuerdo administrativo (y que provocan una afectación a su esfera jurídica) de manera arbitraria le imponen la condición de realizar exportaciones de azúcar a través de los ingenios que cuenten con asignación de cupo correspondientes; lo cual, a su decir, pone en evidencia la violación al derecho de igualdad y no discriminación, al otorgarle un trato distinto respecto de personas que se encuentran en una misma situación jurídica (que estén en condiciones de exportar el mismo producto), sin causa suficiente que lo justifique. Aduce que el acuerdo administrativo impugnado –sin justificación alguna- también establece un trato diferenciado entre las personas que quieren exportar azúcar derivada de la caña de azúcar y las personas que pretendan hacerlo pero cuando dicho producto proviene de una fuente distinta de la caña. Lo anterior, ya que mientras estas últimas no tienen

10 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 2015.


ningún problema para obtener permisos previos para la exportación de azúcar; a las otras personas se les impone el requisito de acreditar ser un ingenio para acceder a los permisos previos correspondientes. Por otra parte, asevera que el acuerdo administrativo es inconstitucional al establecer un mecanismo para limitar las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América no previsto en el Convenio que le dio origen, a saber: en el ‘Acuerdo de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar proveniente de México´11. Ello, pues según dice, en dicho instrumento el gobierno mexicano únicamente se obligó a prever un mecanismo para controlar las exportaciones de azúcar (hacia los Estados Unidos de América) mediante el establecimiento de un cupo máximo y de permisos previos de exportación, sin importar la condición o características de los exportadores, como lo es el caso de los ingenios, ya que su finalidad fue limitar el volumen del azúcar que ingresar el país vecino. En ese orden de ideas, estima que el acuerdo administrativo impugnado va más allá de lo acordado por el gobierno mexicano al suscribir el convenio de origen y por tanto, la deja en estado de inseguridad jurídica. En el segundo

Considera que el acuerdo administrativo, en sus artículos 2, 3, 4, 12, 13, 15, 16 y 17; el ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América´12 (referido en lo sucesivo como el Aviso); y el oficio número ********** de cuatro de agosto de dos mil quince, transgreden en su perjuicio el derecho fundamental a la libertad de trabajo reconocido en los artículos 5° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 fracción XIV, de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, al impedirle la exportación de azúcar “líquida” a los Estados Unidos de América; y en todo caso, condicionarla a circunstancias totalmente arbitrarias y fuera del marco legal (sic). Menciona que los referidos actos reclamados limitan el volumen de azúcar que se puede exportar hacia a los Estados Unidos de América en función de un cupo máximo de exportaciones que ha de ser repartido únicamente entre los ingenios azucareros del país; con lo cual –apunta- se excluyen a los particulares. De ahí que insiste en la violación denunciada, debido a que se le impide realizar las actividades normales de su objeto social, imponiéndole restricciones que representan una prohibición a la exportación de azúcar, sin que exista una justificación para ello.

11 Celebrado el 19 de diciembre de 2014. 12 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de febrero de 2015.


Sostiene la inconstitucionalidad del acuerdo administrativo impugnado, ya que el artículo 16 del referido instrumento, establece que el 95% de las asignaciones del cupo máximo de azúcar hacia a los Estados Unidos de América serán otorgados en exclusiva a los ingenios azucareros que hayan reportado ante la autoridad correspondiente haber producido azúcar en el ciclo azucarero inmediato anterior. En tanto que el artículo 17, señala que el 5% restante del cupo máximo de exportaciones podrá ser otorgado a exportadores de azúcar que hayan reportado haber tenido producción de azúcar en ciclos anteriores o bien, cumplan con los requisitos para ser considerados como ingenios azucareros. Lo que significa que únicamente los ingenios azucareros son susceptibles de obtener una asignación del cupo máximo de exportaciones hacia a los Estados Unidos de América y por ende, ser en forma exclusiva los exportadores de azúcar a tal país; lo cual vulnera su derecho a liberad de trabajo, tomando en consideración que (la quejosa) no es ingenio azucarero sino un fabricante de azúcar líquida. En el tercero

Arguye que el acuerdo administrativo combatido es inconstitucional, por violar los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, debido a que establece que las asignaciones del cupo máximo de exportaciones de azúcar hacia lo Estados Unidos de América, podrán ser otorgadas a favor de los ingenios azucareros, excluyendo de esta manera a cualquier persona que no sea ingenio, como el caso de los fabricantes de azúcar; sin que al respecto exista fundamento, motivo o razón que justifique tal medida. Refiere que el acuerdo administrativo contempla tal limitante a partir del inicio de un procedimiento de investigación para la imposición de cuotas compensatorias realizado por los Estados Unidos de América; sin embargo, asegura que esa situación no es razón suficiente para la imposición de la medida, tomando en consideración que tal investigación no se traduce necesariamente en un perjuicio a los intereses de la economía nacional de aquel país, tampoco que llegase a culminar con la imposición de cuotas compensatorias definitivas al azúcar nacional, sino por el contrario, era posible que terminara con una resolución favorable para los intereses de México. De ahí que, insiste en que el acuerdo combatido adolece de la debida fundamentación y motivación. Por su parte, estima que el acuerdo impugnado se encuentra indebidamente fundando y motivado, puesto que resulta absurdo que sujete a permiso previo a todas las exportaciones de azúcar sin importar su país de destino; si dicho documento fue expedido en cumplimento al Convenio suscrito por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América, lo cual implica que no puede producir efecto alguno con las relaciones que México sostenga con el resto del orbe.


Finalmente, sostiene la inconstitucionalidad del acuerdo administrativo, ya que tiene como origen el convenio celebrado entre México y Estados Unidos y suscrito –por parte del estado mexicano- por el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, quien carece de competencia para ello. En el cuarto

Argumenta que el acuerdo administrativo vulnera el principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida en que fue expedido en contravención a los artículos 101, 102, 309 y 703 del Tratado de Libre Comercio (en adelante TLCAN); y 24 de la Ley de Comercio Exterior. Lo anterior, según dice, debido a que establece un cupo máximo a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América, no obstante que el TLCAN expresamente impide tales medidas, a fin de incentivar el libre tránsito de mercancías entre los países miembros del tratando. Menciona que el TLCAN, como parte integrante de la Ley Suprema de la Unión, prevé una expresa prohibición al establecimiento de restricciones a las importaciones y exportaciones entre México y Estados Unidos de América; y que el acuerdo administrativo contempla una barrera cuantitativa a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América al establecer un cupo máximo a las exportaciones de tales mercancías. Ese sentido, estima que como el TLCAN es el ordenamiento jurídico de mayor jerarquía dentro del sistema jurídico mexicano (sic), debe prevalecer el principio de libre comercio. Por su parte, señala que el acuerdo administrativo viola en su perjuicio el artículo 24 de la Ley de Comercio Exterior y por ende, el artículo 133 de la Ley Suprema, al impedirle participar en los procedimientos para las asignaciones del cupo máximo a las exportaciones de azúcar hacia los Estados Unidos de América. Dice que conforme al referido artículo 24, las asignaciones de cupos máximos de exportación se otorgarán mediante licitación pública, en la que cualquier persona física o moral –sin hacer distinción alguna- podrá participar en los procedimientos. Sin embargo, en el acuerdo impugnado de manera arbitraria se determinó que únicamente podrían solicitar tales asignaciones los ingenios azucareros, excluyendo a todos aquellos fabricantes de azúcar que no tienen tal carácter. Con lo cual se viola el principio de libre participación en las asignaciones. En el quinto

Insiste en la inconstitucionalidad del acuerdo administrativo, del aviso y del oficio impugnado, por violación del artículo 16 Constitucional, toda vez que derivan del ‘Acuerdo de suspensión de investigación


antisubsidios sobre azúcar proveniente de México´, celebrado entre México y Estados Unidos y suscrito –por parte del estado mexicano- por el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, quien además de que en el referido convenio no fundamentó su competencia, carece de facultades para ello. Con relación a lo anterior, señala que del contenido de los artículos 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 5° de la Ley de Comercio Exterior, 5 y 6 del Reglamento de la Secretaría de Economía, así como del numeral 1.3 del Manual de Organización General de dicha Secretaría, no se advierte que el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía tenga facultades para celebrar convenios o acuerdos con otros Estados, relativos a la suspensión de investigaciones por subvenciones sobre productos de México; pues únicamente tiene facultades para suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones, de las que de ningún modo se desprenden las relativas a la suscripción de negociaciones en las que se establezcan diversas obligaciones entre México y otro Estado, que puedan derivar de acuerdos administrativos generales. Insiste en que el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía no es la autoridad competente para suscribir un “acuerdo interinstitucional”, en términos de los artículos 1 y 2 de la Ley Sobre la Celebración de Tratados; ya que si el convenio impugnado fue celebrado por una dependencia de la Administración Pública Federal y su homólogo extranjero, resultaba imposible que un Subsecretario de tal dependencia suscribiera un acuerdo interinstitucional, por carecer de competencia.

En el sexto

Finalmente, endereza una serie de consideraciones relacionadas con la libertad de comercio y la libre concurrencia y competencia, de acuerdo con la doctrina y algunos antecedentes históricos.

III.- Sentencia recurrida: Mediante sentencia terminada de

engrosar el quince de marzo de dos mil dieciséis, el Juez Décimo

Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, al

resolver el amparo indirecto **********, determinó sobreseer en el

juicio respecto ‘de la emisión y firma del Acuerdo de Suspensión de

investigación Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México,

celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce, el Acuerdo

por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar, de

treinta de enero de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la


Federación el seis de febrero de dos mil quince, concretamente el

último párrafo de los considerandos, así como los artículos 1, 2,

fracciones I y IX; 3, 4, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20 el Aviso mediante el

cual se da a conocer el monto del cupo máximo para exportar azúcar a

los Estados Unidos de América, de seis de febrero de dos mil quince,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el once siguiente y el

oficio ********** de cuatro de agosto de dos mil quince´.

Lo anterior, al considerar –esencialmente- lo siguiente:

En el SEGUNDO considerando de la sentencia recurrida hizo la precisión de los actos reclamados, señalando que éstos se hacían consistir en: La emisión y firma del ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación

Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México´, celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce entre el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América y el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía de México;

La expedición y firma del ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´, de treinta de enero de dos mil quince, signado por el Secretario de Economía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil quince, concretamente el último párrafo de los considerandos, así como los artículos 1, 2, fracciones I y X; 3, 4, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 20;

La expedición y firma del ‘Aviso mediante el cual se da a conocer

el monto del cupo máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América´, de seis de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once siguiente; y

El oficio ********** de cuatro de agosto de dos mil quince.

En el considerando TERCERO sobreseyó en el juicio respecto del acto atribuido a la Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, consistente en la emisión del oficio ********** de cuatro de agosto de dos mil quince. Lo anterior, al estimar que dicho acto era inexistente por haberlo emitido en ausencia del Director General de Comercio Exterior, a quien jurídicamente se le tenía que imputar la responsabilidad del mismo.


En el QUINTO considerando, de oficio estimó actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, por lo que ve al oficio ********** de cuatro de agosto de dos mil quince. Ello, al establecer que del análisis del material probatorio aportado al juicio, la parte quejosa no demostró que los actos reclamados le deparen perjuicio alguno, al no acreditar ser productor, exportador, ni que sea ingenio azucarero; tampoco, ser una sociedad dedicada al procesamiento, transformación, industrialización y exportación de la caña de azúcar para su producción. Finalmente, señaló que al no poder desvincular el estudio de la ley o del reglamento al correspondiente al del acto de aplicación, al ser éste el que precisamente le causa un perjuicio al particular, procedió a extender el sobreseimiento decretado respecto del acto de aplicación al resto de los instrumentos normativos señalados como actos reclamados. IV.- Resolución del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito. Al conocer de la revisión

del amparo indirecto **********, el Tribunal Colegiado del conocimiento:

a) Dejó firme el sobreseimiento decretado respecto del acto reclamado a la

Directora de Operación de Instrumentos de Comercio Exterior de la

Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía,

consistente en la emisión del oficio ********** de cuatro de agosto de dos

mil quince. Ello ante la falta de impugnación;

b) Estimó fundado el único agravio de la parte quejosa, con el cual modificó

el sobreseimiento decretado respecto de los actos reclamados, al estimar

que la parte quejosa –contrario a lo resuelto por el juez de Distrito- sí

acreditó la afectación a su esfera jurídica y por ende, el interés para acudir

al amparo a reclamarlos.

c) Desestimó las causales de improcedencia invocadas por las autoridades

responsables al rendir su informe justificado.

d) Desestimó los agravios formulados en revisión adhesiva; y

e) Estimó que el asunto reunía características que hacía posible que este Alto

Tribunal ejerciera su facultad de atracción; motivo por el cual se ordenó la

remisión de los autos para los efectos legales conducentes.


Por virtud de lo anterior, en sesión celebrada el veintiséis de abril

de dos mil diecisiete, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación, al resolver la Solicitud de Reasunción de

Competencia 166/2016, determinó resumir su competencia originaria

para conocer del amparo en revisión ********** del índice del

Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito; al considerar que constituía un tema de relevancia el

analizar la naturaleza jurídica del ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de

México´, celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce.

CUARTO. Fijación de la litis. A fin de determinar la materia de

estudio en el asunto que nos ocupa, por principio cabe recordar que el

A quo federal en la sentencia recurrida sobreseyó en el juicio de

amparo con respecto de los actos reclamados, al considerar,

básicamente, que del análisis del material probatorio aportado al juicio,

********** no demostró que el oficio ********** (en el cual se le aplicaron

el resto de las disposiciones impugnados) le causara perjuicio alguno

al no acreditar ser productor, exportador ni ingenio azucarero;

tampoco, ser una sociedad dedicada al procesamiento,

transformación, industrialización y exportación de la caña de azúcar

para su producción.13

Determinación que fue recurrida por la parte quejosa. Lo cual

generó que posteriormente el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito, al conocer de la revisión del

amparo indirecto **********, por una parte modificara la sentencia

recurrida (al estimar que la quejosa sí tenía interés legítimo para

combatir los actos reclamados), por lo que ve a dicho aspecto y por

otra, remitiera los autos a este Alto Tribunal a fin de que se avocara al

13 Lo cual generó que se hiciera extensivo el sobreseimiento al resto de los actos reclamados, al no poderlos desvincular del acto de aplicación.


conocimiento del asunto, dada la importancia y trascendencia de los

temas a resolver.

Así, de esta manera se estima que la materia de análisis en el

asunto que ocupa, se constriñe en dilucidar los aspectos de

constitucionalidad relacionados con los siguientes actos.

1.- El ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre

Azúcar Proveniente de México´,14 celebrado el diecinueve de diciembre

de dos mil catorce entre el Departamento de Comercio de los Estados

Unidos de América y el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía de México.

2.- El ‘Acuerdo por el que se Sujeta a Permiso Previo la Exportación de

Azúcar´, emitido el treinta de enero de dos mil quince, por el Secretario

de Economía.15

3.- El ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto de Cupo Máximo

para Exportar Azúcar a los Estados Unidos de América´, de seis de

febrero de dos mil quince.16

4.- El oficio **********, de cuatro de agosto de dos mil quince.

Ello, a la luz de las violaciones alegadas a los artículos 1, 5, 14,

16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

y demás instrumentos internacionales en materia de derechos

humanos.

Cabe hacer la aclaración que dichos actos se impugnan con

motivo de su aplicación, en el oficio **********, de cuatro de agosto de

dos mil quince, a través del cual la Directora de Operación de

14 Cuya traducción oficial se desprende a fojas 221 a 229 del cuaderno de amparo indirecto

**********. 15 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 2015. 16 Publicado en el Diario Oficial de la federación el11 de febrero de 2015.


Instituciones de Comercio Exterior, en suplencia por ausencia del

Director General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía,

le niega a la dicha empresa aquí quejosa la asignación de un cupo

para exportar azúcar líquida hacia los Estados Unidos de América, por

considerar que no acreditó ser un ingenio.

Luego, tomando en consideración que con respecto a dicho acto

de aplicación reclamado no se demostró alguna causal de

improcedencia que trajera consigo su improcedencia, además que

este Alto Tribunal tampoco advierte la actualización de alguna otra que

hubiese sido invocada por las partes y no estudiada, o bien, que de

oficio amerite que esta Segunda Sala la estudie. Atento a lo

establecido en la jurisprudencia 2ª./J. 71/2000,17 de rubro: “LEYES,

AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON

MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN”, lo procedente es emprender el

estudio de la constitucionalidad del resto de los actos reclamados.

QUINTO. Estudio. A fin de abordar la materia de análisis que

aquí nos ocupa, por cuestión metodológica en primer término se

estima pertinente determinar la naturaleza jurídica del ‘Acuerdo de

Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente

de México´,18 para posteriormente –y de ser el caso- analizar su

constitucionalidad (así como del resto de los actos impugnados); lo

anterior, ya que según se puede observar, la parte quejosa en su

quinto concepto de violación hace depender la inconstitucionalidad del

resto de los actos reclamados a los vicios formales atribuidos a dicho

acuerdo de suspensión. Lo cual significa que de resultar fundado ese

17 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Agosto de 2000, página 235 de la Novena Época. 18 Cabe hacer la aclaración que el referido acuerdo fue modificado el 30 de junio de dos mil diecisiete, para adecuar la polarización del azúcar igual o superior de 99.5 a 99.2; ajustes en la proporción de azúcar refinado del cupo total a 30% máximo, así como en las características para que azúcares diferentes a azúcar refinada se consideren dentro de la proporción de “otros azucares” y no como azúcar refinado. Aspectos que –se estima- no trascienden a la procedencia del amparo indirecto que se analiza, en la medida en que sigue surtiendo efectos jurídicos lo no modificado por las partes.


motivo de inconformidad traería repercusiones inmediatas en los otros

actos, haciendo innecesario su análisis.

Así pues, con el fin de alcanzar dicho objetivo, resulta

conveniente hacer algunas precisiones para resolver el punto. Para

ello, en un primer apartado, se establecerá el marco conceptual

normativo relacionado a las prácticas desleales de comercio

internacional; enseguida, uno dedicado a los tratados internacionales;

y en un tercer apartado, se determinará la naturaleza jurídica del

‘Acuerdo de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar

Proveniente de México´, para posteriormente y de ser el caso, analizar

su constitucionalidad.

1.- Marco conceptual normativo relacionado a las prácticas

desleales de comercio internacional.

Por el grado de desarrollo económico y en defensa de su

producción nacional, Estados Unidos de América ha sido uno de los

principales promotores de que los procedimientos contra prácticas

desleales se regulen tanto en ordenamientos internacionales

multilaterales como regionales.

La apertura comercial iniciada con el ingreso del Estado

mexicano al GATT en 198619 ha traído consigo la necesidad de

modificar el sistema jurídico para asimilar los compromisos derivados

de los tratados internacionales; entre éstos los relacionados a las

prácticas desleales.

El sistema jurídico mexicano contra prácticas desleales de

comercio internacional está integrado por disposiciones de derecho

interno y de derecho internacional -en una estrecha interrelación-.

19 Según el Protocolo de Adhesión de México al Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de noviembre de 1986.


Entre las normas de derecho interno encontramos: las

consignadas en el párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley de Comercio

Exterior (Títulos V y VII) y su reglamento (Títulos IV, VI y VIII), así

como en las reglas de procedimiento del artículo 1904 y del Comité de

Impugnación Extraordinaria del Tratado de Libre Comercio20, entre

otras.

Las disposiciones de derecho internacional –en tratándose en la

materia que nos ocupa- se encuentran en los tratados y compromisos

internacionales derivados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones

Comerciales Multilaterales y del Acuerdo (de Marrakech) por el que se

establece la Organización Mundial del Comercio21(OMC)22. Así por

ejemplo, entre los Acuerdos Comerciales Multilaterales, se pueden

identificar los siguientes: el ‘Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio de 1994´ (GATT de 1994); el ‘Acuerdo relativo

a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio de 1994´ (dumping); el ‘Acuerdo sobre

Subvenciones y Medidas Compensatorias´ (artículo XVI del GATT de

1994); y el ‘Acuerdo sobre las salvaguardias´ (artículo XIX del GATT

de 1994).

Por su parte, entre las normas de derecho internacional regional

también encontramos las contenidas en los capítulos XIX y XX del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte, referente a la

revisión y solución de controversias en materia de cuotas antidumping

y compensatorias y lo relativo a los procedimientos de solución de

controversias.

20 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de junio de 1994. 21 Publicados en el Diario Oficial de la Federación de 30 de diciembre de 1994. 22 En la Organización Mundial del Comercio, las relaciones comerciales entre los Miembros están reguladas en los denominados Acuerdos Comerciales Multilaterales, obligatorios para todos los Miembros y en los Acuerdos Comerciales Plurilaterales que sólo obligan a los Miembros que así convienen. El GATT de 1994 es un Acuerdo Comercial Multilateral que comprende las disposiciones del GATT de 1947.


Precisado lo anterior, cabe señalar que las ‘prácticas desleales

de comercio internacional´, según el artículo 28 de la Ley de Comercio

Exterior, consisten en la importación de mercancías en condiciones

de:

1) Discriminación de precios (dumping)23;

2) Que sea objeto de subvenciones en el país exportador; ya sea

el de origen o el de procedencia; y

3) Que causen daño24 a una rama de producción nacional de

mercancías idénticas o similares en los términos del artículo

39 de la propia ley.

Lo anterior, en el entendido que las personas físicas o jurídicas

que importen mercancías en las condiciones anteriores, están

obligadas -según el propio artículo 28- al pago de una cuota

compensatoria,25 una vez agotada la investigación correspondiente,

conforme a la normativa interna.

Como se dijo anteriormente, el dumping es una práctica desleal

que ejecutan las empresas, consistente en introducir mercancías

originarias o procedentes de cualquier país en el mercado de otro a un

precio inferior a su valor normal (precio ex work-fábrica) y que daña o

amenaza dañar a los productores nacionales de artículos idénticos o

similares.26

En el marco de la Organización Mundial del Comercio, el

Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General

23 La importación en condiciones de discriminación de precios consiste en la introducción de mercancías al territorio nacional a un precio inferior a su valor normal (artículo 30 de la Ley de Comercio Exterior). 24 La prueba del daño se otorgará siempre y cuando en el país de origen o procedencia de las mercancías de que se trate exista reciprocidad. En caso contrario, la Secretaría de Economía podrá imponer cuotas compensatorias sin necesidad de determinar la existencia del daño (artículo 29 de la Ley de Comercio Exterior). 25 Son aquellas que se aplican a las mercancías importadas en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen, conforme a lo establecido en la ley (artículo 3, fracción III, de la Ley de Comercio Exterior. 26 Witker Jorge y Hernández Laura, Régimen Jurídico del Comercio Exterior de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 3ª Edición, México, 2008, p 496.


sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, en su numeral 2.1, establece

que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el

mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, ‘cuando su

precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el

precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales,

de un producto similar destinado al consumo en el país exportador´.

Según dicho instrumento internacional, para que se actualice una

práctica desleal de dumping, deben concurrir generalmente tres

elementos.

a) Discriminación de precios.

b) Daño o amenaza de daño.

c) Relación causal.

Por lo que ve al primer elemento, el referido acuerdo multilateral

en su artículo 2, prevé la forma en cómo se determina la existencia del

dumping; los numerales 3 y 4, establecen los criterios para determinar

la existencia del daño y lo relativo a la rama de producción nacional.

La relación causal se actualiza una vez que se prueba que la

existencia de un daño o amenaza de daño a la producción nacional es

consecuencia directa de las importaciones de productos en

condiciones de discriminación de precios; y para ello, el artículo 5

regula lo atiente al procedimiento de investigación.

Ahora -para lo que aquí nos interesa-, cabe señalar que la

subvención (o subsidio), constituye una práctica desleal efectuada por

los gobiernos, consistente en apoyar a productores nacionales que

exportan productos a mercados externos, a precios artificiales

competitivos que dañan a productos domésticos de bienes idénticos y

similares.27

27 Ibídem, p. 503.


Al igual que en tratándose del dumping, en el marco de la

Organización Mundial del Comercio, existe el Acuerdo sobre

Subvenciones y Medidas Compensatorias, que en su artículo 1

establece una serie de criterios que permiten identificar una práctica

de subvención; para tal efecto, dispone lo siguiente:

1) Cuando haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier

organismo público en el territorio de un Miembro, es decir:

Cuando la práctica de un gobierno implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, préstamos y aportaciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos (por ejemplo, garantías de préstamos);

Cuando se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otro caso se percibirían (por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales);

Cuando un gobierno proporcione bienes o servicios (que no sean

de infraestructura general) o compre bienes;

Cuando un gobierno realice pagos a un mecanismo de financiación o encomiende a una entidad privada una o varias de las funciones descritas en los puntos anteriores, en las que normalmente incumbirían al gobierno, o le ordene que las lleve a cabo y la práctica no difiera, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seguidas por los gobiernos

2) Cuando haya alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los

precios en el sentido del artículo XVI del GATT de 1994; y

3) Con ello se otorgue un beneficio.

Sobre el particular, cabe señalar que de conformidad con dicho

instrumento internacional, existen tres categorías de subvenciones: las

prohibidas, las recurribles y las no recurribles; todas ellas reguladas en

los artículos 3, 5 y 8, respectivamente.


Asimismo, para demostrar o comprobar una práctica desleal de

subvención, se requiere la concurrencia simultánea de los siguientes

elementos28.

a) Subvención o subsidio probado.

b) Daño o amenaza de daño.

c) Relación causal.

Elementos que, al igual que en materia de dumping, el acuerdo

multilateral específico prevé los mecanismos para determinarlos.

Así, por ejemplo, en su artículo 2, establece cuándo una

subvención es específica para una empresa o rama de producción o

un grupo de empresas o ramas de producción; en el artículo 6, se

prevén los criterios para determinar cuándo se está ante un perjuicio

grave a los intereses de los miembros y en los artículos 15 y 16, cómo

se determina la existencia del daño y lo relativo a la rama de

producción nacional.

En los artículos 4, 7 y 9 se contemplan aquellas acciones que

pueden emprender los miembros que consideran que algún otro

(miembro) está concediendo o manteniendo una subvención y que es

causa de daño a su rama de producción nacional, de anulación o

menoscabo o de perjuicio grave.

Dichas acciones –generalmente- (salvo por las diferencias en

tratándose de subvenciones no recurribles) inician con una solicitud de

consulta para que el miembro que otorgue o conceda la subvención

esté en condiciones de entablar la consulta lo antes posible; su

objetivo es dilucidar los hechos del caso y llegar a una solución

mutuamente convenida. De no ser el caso, cualquier miembro podrá

someter la cuestión al Órgano de Solución de Diferencias, con miras al

28 Artículo 11, punto 11.2 del Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.


establecimiento inmediato de un grupo especial (en el supuesto de así

decidirlo), quien después de analizar la naturaleza de la medida y las

pruebas aportadas presentara el informe final a las partes en la

diferencia, para que éstas, a su vez, puedan emprender las acciones

necesarias, ya sea para retirar la subvención o eliminar los efectos

desfavorables (en caso de recomendación) o bien, para que apelen la

decisión correspondiente, según sea el caso. Lo anterior, en el

entendido que en el caso de no se cumpla con la recomendación del

Órgano de Solución de Diferencias, en los plazos y términos

establecidos, se le autorizará al miembro reclamante para que adopte

aquellas contramedidas que estime apropiadas.

Por su parte, el artículo 10, dispone que ‘los miembros tomarán

todas las medidas necesarias para la imposición de un derecho

compensatorio29 sobre cualquier producto del territorio de cualquier

miembro importado en el territorio de otro miembro esté en

conformidad con las disposiciones del artículo VI del GATT de 1994 y

con los términos del presente Acuerdo. Sólo podrán imponerse

derechos compensatorios en virtud de una investigación iniciada y

realizada de conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo y

del Acuerdo sobre la Agricultura´.

En los artículos 11 y siguientes, se prevé lo relativo al

procedimiento de investigación (en materia de derechos

compensatorios), a fin de determinar la existencia, el grado y los

efectos de una supuesta subvención; el cual inicia con la solicitud

29 Podrán invocarse paralelamente las disposiciones de las Partes II o III y las de la Parte V; no obstante, en lo referente a los efectos que una determinada subvenci ón tenga en el mercado interno del país importador Miembro, sólo se podrá aplicar una forma de auxilio (ya sea un derecho compensatorio, si se cumplen las prescripciones de la Parte V, o una contramedida de conformidad con los artículos 4 ó 7). No se invocarán las disposiciones de las Partes III y V con respecto a las medidas que se consideran no recurribles de conformidad con las disposiciones de la Parte IV. No obstante, podrán investigarse las medidas mencionadas en el párrafo 1 a) del artículo 8 con objeto de determinar si son o no específicas en el sentido del artículo 2. Además, en el caso de una subvención a que se refiere el párrafo 2 del artículo 8 concedida con arreglo a un programa que no se haya notificado de conformidad con el párrafo 3 del artículo 8, se pueden invocar las disposiciones de las Partes III o V, pero tal subvención se tratará como no recurrible si se constata que es conforme a las normas establecidas en el párrafo 2 del artículo 8.


formulada por la rama de producción nacional, en la que se deben

incluir las pruebas suficientes para demostrar la existencia de una

subvención (y si es posible su cuantía), del daño causado a la

producción nacional y lo relativo a la relación causal. Se contempla

que para dar trámite a la iniciación de la investigación, las autoridades

correspondientes deben examinar la exactitud e idoneidad de las

pruebas.

Se establece que a los miembros y a todas las partes

interesadas en la investigación en materia de derechos

compensatorios, se les dará aviso de la información que exijan las

autoridades y sobre todo amplia oportunidad para presentar por escrito

todas las pruebas que consideren pertinente por lo que se refiere a la

investigación (artículo 12); y que antes de formular una determinación

definitiva, las autoridades les informaran de los hechos esenciales

considerados que sirvan de base para la decisión de aplicar o no

medidas definitivas, la cual deberá facilitárseles con tiempo suficiente

para que puedan defender sus intereses (artículo 12.8).

En el artículo 13, se desprende que dentro del marco de la

Organización Mundial del Comercio, se prioriza la posibilidad de

que las partes involucradas en un procedimiento de investigación

en materia de derechos compensatorios, lleguen a una solución

mutuamente convenida; lo anterior, sin que ello implique que las

autoridades de algún país miembro están impedidas para proceder

con prontitud a la iniciación de una investigación o a la formulación de

determinaciones preliminares o definitivas, positivas o negativas, ni

impedirles aplicar medidas provisionales o definitivas.

El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias,

también establece un capítulo relativo a los compromisos a los que

se puede llegar en un procedimiento de investigación en materia

de derechos compensatorios.


El artículo 18, establece que se podrán30 suspender o dar por

terminados los procedimientos –sin imposición de medidas

provisionales o derechos compensatorios- si se recibe la oferta de

compromisos voluntarios satisfactorios con arreglo a los cuales:

El gobierno del miembro exportador conviene en eliminar o limitar la

subvención o adoptar otras medidas respecto de sus efectos;

El exportador conviene en revisar sus precios de modo que la autoridad investigadora quede convencida de que se elimina el efecto perjudicial de la subvención (los aumentos de precios estipulados en dichos compromisos no serán superiores a lo necesario para compensar la cuantía de la subvención. Es deseable que los aumentos de precios sean inferiores a la cuantía de la subvención si así bastan para eliminar el daño a la rama de producción nacional).

Se señala que no se recabarán ni se aceptarán compromisos

excepto en el caso de que las autoridades del miembro importador

haya formulado una determinación preliminar positiva de la existencia

de la subvención y de daño causado por esa subvención; y en el caso

de compromisos de los exportadores, hayan obtenido el

consentimiento del miembro exportador (punto 18.2).

Además, se estipula que las autoridades de un miembro

importador podrán pedir a cualquier gobierno o exportador del que se

ha aceptado un compromiso que suministre periódicamente

información relativa al cumplimiento de tal compromiso y que permita

la verificación de los datos pertinentes. En la inteligencia que en caso

de incumplimiento de un compromiso, las autoridades del miembro

importador podrán adoptar con prontitud disposiciones que podrán

consistir en la aplicación inmediata de medidas provisionales sobre la

base de la mejor información disponible; en tales casos, podrán

recibirse derechos definitivos sobre los productos declarados a

consumo 90 días como máximo antes de la aplicación de tales

medidas provisionales, con la salvedad de que esa retroactividad no


será aplicable a las importaciones declaradas antes del incumplimiento

del compromiso (punto 18.6).

Se desprende que si después de haberse desplegado esfuerzos

razonables para llevar a término las consultas, un miembro formula

una determinación definitiva de la existencia de subvención y de su

cuantía y del hecho de que, por efecto de la subvención, las

importaciones subvencionadas están causando daño, podrá imponer

un derecho compensatorio, a menos que retire la subvención o

subvenciones (punto 19.1).

Por otro lado, dentro del marco del Tratado de Libre Comercio

con América del Norte, en el artículo 102, numeral 1, inciso e), se

establece que uno de los objetivos de dicho instrumento es el de crear

procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento del

mismo, para su administración conjunta y para la solución de

controversias.

En el artículo 105 se dispone que las partes asegurarán la

adopción de todas las medidas necesarias para dar eficacia a las

disposiciones de dicho Tratado, en particular para su observancia

por los gobiernos estatales y provinciales.

El artículo 1902, párrafos primero y segundo, de dicho

instrumento internacional, prevé que las partes se reservan el derecho

de aplicar, de cambiar o reformar sus disposiciones jurídicas

(internas)31 en materia antidumping y compensatoria a los bienes que

se importen de territorio de cualquiera de las otras partes; empero,

tratándose de una reforma, dicha disposición señala de manera

contundente que ésta se encuentra condicionada -entre otros

aspectos- a que no sea incompatible con ‘…(i) el Acuerdo General sobre

Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Acuerdo sobre la Aplicación del Artículo

31 Entendidas las disposiciones jurídicas, como: las leyes pertinentes, los antecedentes legislativos, los reglamentos, la práctica administrativa y los precedentes judiciales (punto1, del artículo 1902).


VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el Código

Antindumping) o el Acuerdo para la Interpretación y Aplicación de los Artículos VI, XVI

y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el Código de

Subsidios) o sus acuerdos sucesores de los cuales los signatarios originales de este

Tratado sea parte o - - - (ii) el objeto y la finalidad de este Tratado y de este capítulo,

que es establecer condiciones justas y predecibles para la liberalización progresiva del

comercio entre las Partes de este Tratado, a la vez que se conserven disciplinas

efectivas sobre las prácticas comerciales desleales, tal como se despende de las

disposiciones del Tratado, su Preámbulo y Objetivos y de las práctica de las

Partes…´.

En el artículo 1904 se contempla la posibilidad de que las

resoluciones definitivas sobre cuotas antidumping y compensatorias

(emitidas conforme al derecho interno de cualquiera de las partes)

sean revisadas a través de un panel binacional, estableciendo una

serie de lineamientos para tal efecto.

Sin embargo, el artículo 2003 señala que las partes procurarán –

en todo momento- llegar a un acuerdo sobre la interpretación y

aplicación del tratado; y que mediante la cooperación y consultas,

se esforzarán siempre por alcanzar una solución mutuamente

satisfactoria de cualquier asunto que pudiese afectar su

funcionamiento.

Lo antes expuesto permite observar que si bien a nivel

internacional existen instrumentos jurídicos que establecen las bases

(mínimas) para la solución de un posible conflicto en tratándose de

prácticas desleales de comercio internacional; lo cierto es que, dentro

de los mecanismos en ellos previstos, también está la posibilidad de

que las partes involucradas (gobierno / exportador) asuman

determinados compromisos en aras de dar por terminados los

procedimientos de investigación, sin la imposición de derechos

compensatorios provisionales o definitivos. Lo cual, como


anteriormente se dijo, ha sido asimilado por el estado mexicano en la

legislación interna, dado que tanto en la Ley de Comercio Exterior

(artículos 72 a 74), como en el Reglamento de dicho ordenamiento

(artículos 110 a 116), también se contempla dicha posibilidad.

2.- Tratados internacionales.

De acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la Constitución, las leyes del Congreso de

la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de

acuerdo con la misma, celebrados por el Presidente de la República,

con aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión.

Conforme a los artículos 89, fracción X y 76, fracción I, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente

de la República está facultado para celebrar tratados

internacionales y el Senado para aprobarlos.

Por otra parte, la Convención de Viena sobre el Derecho de los

Tratados, en su artículo 2, punto 1, inciso a), señala que para efectos

de dicha convención, se entenderá por “tratado” al acuerdo

internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el

derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o

más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación

particular.

Los artículos 26 y 27 de dicho instrumento refieren que los

tratados –en vigor- obligan a los Estados parte y deben ser cumplidos

de buena fe,32 en tanto que éstos no pueden invocar las disposiciones

de su derecho interno como justificación de su incumplimiento.

32 Norma pacta sunt servanda.


A nivel interno, la Ley Sobre la Celebración de Tratados es la

encargada de regular la celebración de tratados y acuerdos

interinstitucionales.

En su artículo 2, define al “Tratado” como el ‘convenio regido por

el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el

Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de

Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera

o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera

que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos

Mexicanos asumen compromisos´.

Menciona que de conformidad con la fracción I del artículo 76 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados

deberán ser aprobados por el Senado y serán Ley Suprema de toda la

Unión cuando estén de acuerdo con la misma, en los términos del

artículo 133 de la propia Constitución.

Asimismo, señala que el “Acuerdo Interinstitucional” es el

convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por

escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado

de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o

varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones

internacionales, con independencia de su denominación, que derive o

no de un tratado previamente aprobado.

Precisa que el ámbito material de los acuerdos

interinstitucionales deberá circunscribirse exclusivamente a las

atribuciones propias de las dependencias y organismos

descentralizados de los mencionados niveles de gobierno que los

suscriben.


En tratándose de “Acuerdos Interinstitucionales”, el artículo 7 del

referido ordenamiento, señala que las dependencias y organismos

descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o

Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones

Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que

pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u

organizaciones internaciones. Prevé que la Secretaría deberá formular

el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y

en su caso, lo inscribirá en el registro respectivo.

Cabe mencionar que lo antes precisado no significa que las

entidades que conforman la administración pública centralizada no

puedan tener alguna intervención a nivel internacional en

representación del Estado, por el solo hecho de que en la mencionada

Ley Sobre la Celebración de Tratados no se establezca alguna

regulación sobre el particular, previendo únicamente la participación

de las dependencias y organismos de la Administración Pública

Federal (Estatal o Municipal), en la celebración de acuerdos


A juicio de esta Segunda Sala, ello obedece a un aspecto

relacionado propiamente a la estructura orgánica de la Administración

Pública Federal y a la distribución de sus competencias.

En efecto, para lo que aquí nos ocupa resulta importante

mencionar que de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 90 de la

Ley Suprema, 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal; ésta se integra por la Administración Pública Centralizada33 y

la Paraestatal34; que para el despacho de los negocios del orden

administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, dentro

33 Integran la Administración Pública Centralizada: la Oficina de la Presidencia de la República , las Secretarias de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Regladores Coordinados. 34 Integran la Administración Pública Paraestatal: los organismos descentralizados las empresas de participa4ción estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.


de la estructura de la Administración Pública Centralizada, se

encuentran –entre otras dependencias- las Secretarías de Estado,

como la (secretaría) de Economía, de la cual depende el

Subsecretario de Comercio Exterior, quien ejerce las funciones de su

competencia por acuerdo del Presidente de la República, atento a lo

establecido en el artículo 11 del mencionado ordenamiento legal o

bien, por la distribución de las facultades conferidas en el Reglamento

Interior de la Secretaría de Economía, a la luz de lo dispuesto en el

artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal.

Los organismos descentralizados, aun cuando son integrantes

de la Administración Pública Paraestatal; sin embargo, éstos actúan

como auxiliares del Poder Ejecutivo, bajo un régimen diferente

regulado por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y por su

respectiva normativa (emitidas por el legislador).

Así las cosas, como se dijo previamente, atendiendo al régimen

de la “Administración Pública Centralizada” -cuyas notas características son

las relaciones jerárquicas y de dependencia de las unidades administrativas hacía el

Poder Ejecutivo, para lograr una unidad de acción, de dirección y de ejecución, en la

actividad de la propia administración, encaminada a la consecución de los fines del

Estado-, es que el Titular del Ejecutivo, a través de los funcionarios

competentes de las Secretarías de Estado, puede intervenir en

representación del Estado, como en la especie acontece –según se

verá más adelante- en aquellos asuntos que son materia de su

competencia, como por ejemplo, en los de comercio exterior y

particularmente, en las negociaciones en materia de prácticas

desleales de comercio internacional.

Lo cual, no sucede con los ‘organismos públicos

descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal y

Municipal´, quienes por su propia naturaleza, dotados de personalidad

jurídica, patrimonio y régimen jurídico propio; para poder celebrar


algún acuerdo interinstitucional, necesitan de un mandato de legislador

que los habilite para ello.

Esta razón es la que justifica que en la Ley Sobre la Celebración

de Tratados únicamente se regule la participación de las

dependencias y organismos de la Administración Pública Federal

(Estatal o Municipal), en la celebración de acuerdos


3.- Naturaleza Jurídica del ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de

México´.

Según quedó precisado en el capítulo de antecedentes, con

motivo del inicio de una investigación35 por subvenciones en contra de

las importaciones de azúcar mexicana -a petición de la industria azucarera de

los Estados Unidos de América-, en la que se determinó preliminarmente la

imposición de derechos compensatorios provisionales; el diecinueve

de diciembre de dos mil catorce, el Subsecretario Asistente de

Ejecución y Cumplimiento del Departamento de Comercio de los

Estados Unidos de América y el Subsecretario de Comercio Exterior

de la Secretaría de Economía del Gobierno de México, suscribieron el


proveniente de México´, en el que, entre otras cuestiones, se

estableció:

Como objeto material del ‘Acuerdo´, el azúcar crudo y

azúcar refinado en todas las lecturas polarimétricas

derivadas de caña de azúcar o remolacha (entre éstos el

azúcar líquido).

35 Según el Acuerdo de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar proveniente de México, la investigación fue iniciada el 17 de abril de 2014.


Las condiciones legales sobre las cuales operaría el

‘Acuerdo´ y las limitantes para la exportación de dicho

producto, atendiendo a las necesidades de los Estados

Unidos de América.

La necesidad de contar con una licencia de exportación

como condición para el ingreso del azúcar proveniente de

México hacia los Estados Unidos de América; así como la

información que debe contener.

Las medidas que el Gobierno de México tendría que tomar

a fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones del

Acuerdo, entre las que se encuentran las siguientes:

‘1.- Se asegurará de que ningún Azúcar exportado proveniente de México hacia los Estados Unidos de América durante cualquier Periodo de Limitación de Exportaciones exceda el Límite de Exportación para dicho Periodo de Limitación de Exportaciones. 2.- Establecerá un programa de licenciamiento y cumplimiento de Límite de Exportación para todas las exportaciones directas e indirectas de Azúcar provenientes de México hacia los Estados Unidos de América a más tardar 60 días después de la Fecha Efectiva. Las Licencias de Exportación contendrán toda la información descrita en el Apéndice I de Acuerdo. 3.- Requerirá que las solicitudes de Licencia de Exportación contengan toda la información listada en el Apéndice I del Acuerdo. 4.- Rehusará el otorgamiento de una Licencia de Exportación a todo solicitante que no permita la cabal verificación y reporte conforme al Acuerdo de toda la información en la solicitud. 5.- Expedirá Licencias de Exportación secuencialmente, contabilizándolas contra el Límite de Exportación para el Período de Limitación de Exportaciones en cuestión y referenciará cualquier aviso de la cuota Límite de Exportación para el Periodo de Limitación de Exportaciones en cuestión. Las Licencias de Exportación tendrán una vigencia de 90 días para el ingreso a los Estados Unidos de América. El Departamento y el GOB (Gobierno de México) podrán acordar una prórroga de la vigencia de la Licencia de Exportación en circunstancias extraordinarias.


6.- Permitirá la cabal verificación de toda la información relacionada con la administración del Acuerdo anualmente o con mayor frecuencia, según se considere necesario. 7.- Asegurará la observancia de todos los procedimientos establecidos para poner en práctica el Acuerdo por cualquier institución mexicana oficial, cámara u otras compañías mexicanas autorizadas y cualquier productor, exportador, distribuidor o comercializador de Azúcar mexicanos. 8.- Impondrá medidas estrictas, tal como la prohibición de participar en la cuota de Límite de Exportación permitido por el Acuerdo, en el caso de que cualquier compañía mexicana no cumpla cabalmente con los requerimientos establecidos por el GOB de conformidad con el Acuerdo.´

La posibilidad de que el Gobierno de México y el

Departamento de Comercio de los Estados Unidos de

América sostengan consultas relativas al cumplimiento del

Acuerdo; para lo cual se definieron las bases sobre las

cuales se llevarían a cabo.

Se dispuso un capítulo relativo a la obligación del Gobierno

de México de tomar todas aquellas medidas necesarias

para evitar la elusión de Acuerdo; en el cual se establecen

los procedimientos a seguir en tratándose de la

presentación de una queja por actividades relacionadas

con la elusión.

Se prevé un capítulo de monitoreo y otro para regular las

consultas que se susciten a partir de las obligaciones

contraídas en el Acuerdo.

Se contempla un capítulo en el que se establecen las

actividades que se consideran violatorias del Acuerdo; y

otro para determinar su vigencia.

Luego, para determinar la naturaleza jurídica del Acuerdo

impugnado, es importante tomar en consideración que si bien dicho


instrumento se celebró entre el Subsecretario Asistente de Ejecución y

Cumplimiento del Departamento de Comercio de los Estados Unidos

de América y el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía del Gobierno de México. Empero, no por ese

simple hecho es posible afirmar que las autoridades de ambos países

tuvieron como objetivo celebrar algún Tratado Internacional ni

tampoco un Acuerdo Interinstitucional; en la medida en que con

ello no se están adquiriendo nuevos compromisos (internacionales),

para lo cual se tuviera que cumplir –para el caso de México- con las

formalidades previstas tanto en los artículos 89, fracción X y 76,

fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, como en la propia Ley Sobre la Celebración de Tratados;

tampoco se están formalizando acuerdos en los que tuviese injerencia

alguna dependencia u organismo descentralizado de la Administración

Pública Federal, Estatal o Municipal.

Antes bien, según se pudo observar en párrafos precedentes,

con dicho instrumento únicamente se está dotando de eficacia jurídica

lo estipulado tanto en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas

Compensatorias, que establece un capítulo relativo a los compromisos

a los que se puede llegar en un procedimiento de investigación en

materia de derechos compensatorios; como en lo convenido en el

Tratado de Libre Comercio con América del Norte, que dispone que

mediante la cooperación las partes se esforzarán siempre por alcanzar

una solución mutuamente satisfactoria de cualquier asunto que

pudiese afectar su funcionamiento.

Así es, a través del ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´, tanto el Gobierno

Mexicano como el de Estados Unidos de América -bajo un esquema

de cooperación- simplemente están usando los mecanismos previstos

a nivel internacional (asimilados a nivel interno) a fin de evitar la

imposición de derechos compensatorios definitivos, derivado de un


procedimiento de investigación por subvenciones; y con ello, la posible

afectación a las exportaciones mexicanas y a la producción nacional

de caña de azúcar.

En ese orden de ideas, se estima que el Acuerdo impugnado

constituye tan solo un instrumento que contiene aquellos compromisos

que el Estado Mexicano, a través de la autoridad competente en la

materia, asume para que se suspenda o terminen las investigaciones

por prácticas desleales de comercio internacional respecto de

procedimientos instruidos en el extranjero, sin la imposición de

derechos compensatorios.

Lo cual no significa que carezca de importancia o que los

Estados no estén obligados a su cumplimiento, pues con

independencia de las disposiciones establecidas para regular los

supuestos de incumplimiento; lo cierto es que según se pudo observar

en párrafos que anteceden, de acuerdo a lo establecido en la

Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, dicho acuerdo

de negociación comercial es obligatorio para los Estados y su

cumplimento debe ser de buena fe, en la medida en tiene su origen y

es producto de un convenio multilateral respecto del cual el Estado

Mexicano es miembro.

Ahora bien, considerando que el Acuerdo impugnado fue emitido

por el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía y que de su contenido se desprende que goza de las

características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, en la

medida en que se le obliga a los destinatarios (de la norma) a cumplir

con una serie de requisitos a fin de poder exportar azúcar a los

Estados Unidos de América; luego, se estima que constituye un acto

formalmente administrativo pero materialmente legislativo, impugnable

a través del juicio de amparo indirecto, de acuerdo a lo establecido en

el artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo.


4.- Análisis de la constitucionalidad del Acuerdo

impugnado.

Sobre el particular, cabe recordar que un ordenamiento general

puede ser cuestionado alegando su inconstitucionalidad formal o su

inconstitucionalidad material. En el primer supuesto, atribuyéndole a

todo el ordenamiento vicios en su creación que pudieron haberse

suscitado en su emisión o promulgación, o bien imputándole a la

autoridad expedidora la carencia de facultades para ello, es decir,

haciendo referencia a la inconstitucionalidad del procedimiento que se

exige para la formación de la norma y a la falta de facultades de las

autoridades para elaborarlas; en el segundo supuesto, atribuyendo al

ordenamiento vicios propios y concretos en uno o varios de sus

artículos, esto es, concretando la violación a preceptos

específicamente impugnados, prescindiendo del organismo de que

emane y de la forma como se elaboró la ley, para tener en cuenta

exclusivamente, la naturaleza propia, esencial, de un precepto legal o

de un acto en el cual se concreta y exterioriza la ley.

Derivado de ello, la eficacia de los argumentos de

inconstitucionalidad formal e inconstitucionalidad material es distinta,

pues los primeros conducen necesariamente a la declaración de

inconstitucionalidad del ordenamiento general y sus actos concretos

de aplicación, mientras que los segundos, a la declaración de

inconstitucionalidad de la norma tildada de inconstitucional por vicios

propios y de igual manera de sus actos de aplicación

Lo anterior tiene apoyo, en lo conducente, en la tesis 2a.

XLVI/96,36 sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, de rubro: “LEYES Y OTRAS DISPOSICIONES

36 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, Junio de 1996, página 372, de la Novena Época,


GENERALES. EL CONSENTIMIENTO DE SU CONSTITUCIONALIDAD FORMAL

NO ENTRAÑA NECESARIAMENTE EL DE LA MATERIAL”.

Establecido lo anterior, cabe señalar que la parte quejosa en su

quinto concepto de violación, sostuvo la inconstitucionalidad del

acuerdo administrativo, del aviso y del oficio impugnado, por violación

del artículo 16 constitucional, toda vez que –a su decir- derivan del

‘Acuerdo de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar

proveniente de México´, celebrado entre México y Estados Unidos de

América; y suscrito –por parte del estado mexicano- por el

Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía,

quien además de que en el referido convenio no fundamentó su

competencia, carece de facultades para ello.

Señala que del contenido de los artículos 34 de la Ley Orgánica

de la Administración Pública Federal, 5 de la Ley de Comercio

Exterior, 5, 6 y 7 del Reglamento de la Secretaría de Economía, así

como del numeral 1.3 del Manual de Organización General de dicha

Secretaría, no se advierte que el Subsecretario de Comercio Exterior

de la Secretaría de Economía tenga facultades para celebrar

convenios o acuerdos con otros Estados, relativos a la suspensión de

investigaciones por subvenciones sobre productos de México; pues

únicamente tiene facultades para suscribir los documentos relativos al

ejercicio de sus atribuciones, de las que de ningún modo se

desprenden las relativas a la suscripción de negociaciones en las que

se establezcan diversas obligaciones entre México y otro Estado, que

puedan derivar de acuerdos administrativos generales.

Refiere que el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía no es la autoridad competente para suscribir

un “acuerdo interinstitucional”, en términos de los artículos 1 y 2 de la

Ley Sobre la Celebración de Tratados; ya que si el convenio

impugnado fue celebrado por una dependencia de la Administración


Pública Federal y su homólogo extranjero, resultaba imposible que un

Subsecretario de tal dependencia suscribiera un acuerdo

interinstitucional, por carecer de competencia.

Motivos de inconformidad que resultan infundados.

En primer lugar, debido a que los planteamientos formulados por

la parte quejosa se hacen depender de una premisa errónea, al

considerar que el acuerdo impugnado tiene la naturaleza jurídica de un

acuerdo interinstitucional, que conforme a la Ley Sobre la Celebración

de Tratados y la Constitución General de la República, para su

formación deben gozar de ciertas formalidades.

Lo cual no es así, ya que como se vio anteriormente, dicho

‘Acuerdo de Suspensión´ tan sólo constituye un convenio que contiene

aquellos compromisos que el Estado Mexicano, a través de la

autoridad competente en la materia, asume para que se suspenda o

terminen las investigaciones por prácticas desleales de comercio

internacional respecto de procedimientos instruidos en el extranjero,

sin la imposición de derechos compensatorios.

Lo anterior, como una forma de materializar y darle eficacia

jurídica a lo estipulado tanto en el Acuerdo sobre Subvenciones y

Medidas Compensatorias, que establece un capítulo relativo a los

compromisos a los que se puede llegar en un procedimiento de

investigación en materia de derechos compensatorios; como en lo

convenido en el propio Tratado de Libre Comercio con América del

Norte, que dispone que mediante la cooperación las partes se

esforzarán siempre por alcanzar una solución mutuamente

satisfactoria de cualquier asunto que pudiese afectar su

funcionamiento.


Por su parte, contrario a lo señalado por la parte disconforme, en

la especie el Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de

Economía, sí tiene facultades para suscribir un instrumento de tal

naturaleza.

Así es, según se puede observar del Reglamento Interior de

Economía,37 expedido por el Presidente de la República en ejercicio

de las facultades previstas en la fracción I del artículo 89, de la

Constitución Federal; al frente de la Secretaría de Economía estará el

Secretario del Despacho quien para el desahogo de los asuntos de su

competencia se auxiliará, entre otros funcionarios, del Subsecretario

de Comercio Exterior, así como por diversas unidades administrativas

(artículo 2, aparado A, fracción III y apartado B).

Entre las facultades generales conferidas a los Subsecretarios,

(es decir, al de Competitividad y Normativa; al de Industria y Comercio;

y al de Comercio Exterior), está la de ‘Suscribir los documentos

relativos al ejercicio de sus atribuciones y aquellos que le sean

señalados por delegación o le corresponda por suplencias´; prevista

en la fracción IX del artículo 6.

De manera específica, en el artículo 7, fracción II, se faculta al

Subsecretario de Comercio Exterior para ‘conducir las relaciones y

negociaciones comerciales internacionales´.

Ahora bien, para lo que aquí nos interesa, cabe recordar que

para el desahogo de los asuntos de su competencia el Secretario de

Economía también se auxiliará de las distintas Unidades

Administrativas, entre las que destacan: la Unidad de Prácticas

Comerciales Internacionales; la Unidad de Negociaciones

Internacionales y la Dirección General de Consultoría Jurídica de

Comercio Internacional.

37 Aplicable a la fecha de celebración del ‘Acuerdo de Suspensión´ impugnado.


En el artículo 15, fracciones XIII y XVII, se le dota de atribuciones

a la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales, para: ‘Participar

en las negociaciones comerciales internacionales, en materia de

prácticas desleales de comercio internacional y medidas de

salvaguarda´ (fracción XIII), así como para ‘Coadyuvar con la

Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional

en la defensa de los intereses nacionales en los procedimientos de

solución de controversias en materia de prácticas desleales de

comercio internacional y salvaguardas instauradas conforme a los

tratados comerciales de los que México sea parte´ (fracción XVII).

El artículo 17, fracciones I y III, faculta a la Unidad de

Negociaciones Internacionales, para ‘Coordinar las relaciones y

negociaciones comerciales internacionales en las que México

participe, conforme a las estrategias dictadas por el Subsecretario de

Comercio Exterior´ (fracción I) y ‘Apoyar a la Subsecretaría de

Comercio Exterior en la administración y supervisión del cumplimiento

de los tratados y acuerdos comerciales en vigor´ (fracción III)

A la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio

Internacional, se le otorgan –entre otras atribuciones- las de ‘Coordinar

el trabajo jurídico de los grupos que participen en las negociaciones

comerciales internacionales´ (fracción II, del artículo 29).

Establecido lo anterior, cabe señalar que el análisis sistemático

de las disposiciones anunciadas permite a esta Segunda Sala arribar a

la conclusión de que el Subsecretario de Comercio Exterior de la

Secretaría de Economía, sí tenía facultades para suscribir el ‘Acuerdo

de suspensión de investigación antisubsidios sobre azúcar proveniente

de México´.


Ello, no solo porque está facultado para conducir las relaciones y

negociaciones comerciales internacionales, así como de establecer la

estrategia y líneas de acción de las cuales dependen las referidas

unidades administrativas para llevar a cabo su trabajo; sino porque

además está habilitado para suscribir todos aquellos documentos que

sean compatibles y resulten necesarios para el desempeño de sus

funciones; tal es el caso, de aquellos documentos que contienen

compromisos que el Estado Mexicano asume para que se suspenda o

terminen las investigaciones por prácticas desleales de comercio

internacional (por subvenciones) respecto de procedimientos

instruidos en el extranjero, sin la imposición de derechos

compensatorios.

No está demás señalar que con el fin de brindar seguridad

jurídica, el Presidente de la República expidió el nuevo Reglamento

Interior de la Secretaria de Economía,38 en el que con una redacción

más clara y precisa, en la fracción V, del artículo 7, facultó al

Subsecretario de Comercio Exterior, para ´…Suscribir convenios que

contengan compromisos por los cuales se suspendan o terminen las

investigaciones por prácticas desleales de comercio internacional o

celebrar acuerdos en el marco de investigaciones de medidas de

salvaguarda, respecto de procedimientos instruidos en el extranjero

contra el Gobierno de México….´; con lo cual, se convalida la intención

del Titular del Ejecutivo a fin de que el Subsecretario de Comercio

Exterior, sea el competente para hacerse cargo de estos asuntos.

A mayor abundamiento, cabe señalar que el motivo de

inconformidad alegado por la parte quejosa para evidenciar la

inconstitucionalidad del acto reclamado (falta de competencia del

Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía,

para suscribir el instrumento), de cualquier forma no tiene la

contundencia para que esa Segunda Sala acceda a su pretensión.

38 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de diciembre de 2016.


Ello es así, si se toma en consideración que a través del


Proveniente de México´, tanto el Gobierno Mexicano como el de

Estados Unidos de América –bajo un esquema de cooperación- están

materializando y dotando de eficacia jurídica lo estipulado en los ya

mencionados tratados internacionales en materia de comercio, de los

cuales ambos países son miembros; y que dicho sea de paso, son

obligatorios.

Lo cual significa que el vicio denunciado por la parte quejosa no

puede traer como consecuencia la inconstitucionalidad del acto, en la

medida en que ello implicaría incumplir (indirectamente) con los

tratados internacionales so pretexto de que su emisión no se ajustó a

las disposiciones de derecho interno, en contravención a lo dispuesto

en el artículo 27 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los

Tratados.

Además, nótese que una de las fuentes del derecho

internacional público, es la costumbre. Ello resulta importante, debido

a que si los sujetos que intervinieron en el ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´, no

tuvieron inconveniente alguno -porque no lo manifestaron- con la

legitimación de quien suscribía el documento; luego entonces, esta

Segunda Sala tampoco podría desconocer dicha legitimación,

atendiendo a los principios de reciprocidad y de buena fe que deben

permear en ese tipo de relaciones internacionales.

En otro orden de ideas, si el ‘Acuerdo de Suspensión’ impugnado

fue suscrito por la autoridad competente para ello, en el cual se reguló

una cuestión de índole comercial que se convino entre los gobiernos

de los Estados Unidos de América y el de México, a partir de lo

estipulado tanto en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas


Compensatorias, como en el propio Tratado de Libre Comercio con

América del Norte; por tanto, es claro que no se infringe el artículo 16

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en

cuanto a la falta de fundamentación, por la ausencia del artículo que le

da competencia al Subsecretario de Comercio Exterior.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P.C/97, de rubro:

“PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE

ACTO”.39

Así el estado de las cosas, resulta infundado el concepto de

violación formulado por la parte quejosa.

SEXTO. Análisis de los planteamientos de

constitucionalidad enderezados contra el resto de los actos

reclamados.

Así es, en el primer concepto de violación la parte quejosa

denuncia la inconstitucionalidad de los puntos 1, 2 fracciones I y IX, 3,

4, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 20 del ‘Acuerdo por el que se sujeta a

permiso previo la exportación de azúcar´40 y del oficio número

********** de cuatro de agosto de dos mil quince, porque a su decir

vulneran en su perjuicio el derecho de igualdad y no discriminación, en

la medida en que -sin justificación alguna- le otorgan un trato

diferenciado respecto de los ingenios azucareros, quienes son los

únicos que pueden aspirar a la asignación de un porcentaje del cupo

máximo de exportación de azúcar, necesario para la obtención de un

permiso previo de exportación de azúcar hacia los Estados Unidos de

América.

Planteamientos que resultan esencialmente fundados.

39 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, Junio de 1997, página 162, de la Novena Época. 40 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil quince.


A fin de poder evidenciar lo anterior, por principio resulta

importante aclarar que aun y cuando el concepto de violación se

endereza contra el ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la

exportación de azúcar´ y el oficio número ********** de cuatro de

agosto de dos mil quince; lo cierto es que –atendiendo a la causa de

pedir- se estima que los planteamientos de constitucionalidad están

direccionados al primero de los referidos actos reclamados; tan es así

que la propia quejosa señala que el oficio impugnado tan sólo

reproduce el contenido del acuerdo.

Así las cosas, el análisis de constitucionalidad que nos ocupa se

llevará a cabo tomado en consideración únicamente el ‘Acuerdo’

impugnado; cuyo contenido es básicamente el siguiente:

En la parte considerativa del acuerdo, se establece:

“[…]Que el Acuerdo por el que se suspende la investigación en materia de derechos compensatorios sobre azúcar de México fue celebrado el 19 de diciembre de 2014 entre el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América y la Secretaría de Economía de México (Acuerdo de Suspensión), el cual contempla que corresponderá a México controlar el volumen de exportación de azúcar a ese país, por lo que, en términos de la legislación aplicable, el instrumento idóneo de control es el establecimiento de un cupo máximo de exportación. Que por tratarse de un cupo máximo resulta necesario administrar la totalidad de las exportaciones de azúcar mexicano, cualquiera que sea su destino, ya que todo el azúcar mexicano que ingrese a los Estados Unidos de América, independientemente del país de procedencia, se descontará del límite establecido en el Acuerdo de Suspensión para cada ciclo azucarero. Que en el marco del Acuerdo de Suspensión se debe garantizar la distribución del cupo de acuerdo con patrones de embarque a lo largo del ciclo azucarero, así como para asegurar que no se exceda el cupo máximo a través de exportaciones directas o indirectas de azúcar mexicano a los Estados Unidos de América, por lo que se busca evitar exportaciones que rebasen los límites y patrones establecidos incluyendo las exportaciones indirectas efectuadas a través de los mercados


internacionales, lo que implica llevar acabo un estricto control sobre cómo, cuándo y a quien se asigna el cupo. Que el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (CONADESUCA) es un organismo público descentralizado creado mediante la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, el cual tiene entre sus atribuciones el instrumentar, en coordinación con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, un sistema obligatorio de registro e informes de control semanal, mensual y anual del comportamiento del balance azucarero y de edulcolorantes totales con base en el ciclo azucarero. Que aunado a lo anterior, le corresponde a dicho Comité recibir, analizar y evaluar los informes de los Comités de Producción y Calidad Cañera de los Ingenios respecto de los programas convenidos y sus modificaciones, los avances semanales y acumulados de los programas de campo y de recepción e industrialización de caña en fábrica, los de inicio y término de zafra, los reportes de evaluación de actividades y todos aquellos que a su juicio resulten necesarios para tomar decisiones en matera de la referida ley, así como llevar el registro y control de los niveles de producción por Ingenio; y para conciliar entre los Ingenios del país la distribución de los cupos de exportación de azúcar que derive de los tratados internacionales. ……. Que es necesario asignar el cupo de exportación a los ingenios productores de azúcar, de acuerdo con la información que proporcione el CONADESUCA a la Secretaría de Economía.[...]”

En el capítulo I, punto 1, se establece que el ‘Acuerdo´ tiene por

objeto sujetar a permiso previo la exportación de azúcar del

territorio nacional y establecer su mecanismo de exportación

hacia los Estados Unidos de América, para dar cumplimiento al

Acuerdo de Suspensión suscrito al amparo del artículo 18 del

Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, que

suspende la investigación en materia de subvenciones sobre las

importaciones a ese país de azúcar de México, sin la imposición

de derechos compensatorios definitivos.

En el punto 2, fracciones I y IX, se establecen las definiciones

de ‘Acuerdo de Suspensión’ y de ‘Ingenio’.


En el capítulo II, punto 3, se mencionan las mercancías y sus

fracciones arancelarias, sujetas al referido permiso previo de

exportación.

En el punto 4 (del referido capítulo II), se establecen los criterios

para el otorgamiento del permiso previo de exportación y los

requisitos que se deben cumplir para la solicitud. En lo que aquí

interesa, se advierte de dicho punto que dispone que cuando el

país de destino de la mercancía sea a los EUA, el solicitante

deberá ser:

1. Si se trata de azúcar derivada de caña de azúcar o

de remolacha, un ingenio que cuente con asignación vigente del cupo máximo de azúcar para exportar a los EUA.

2. Cuando se trate de azúcar derivada de productos distintos a la caña de azúcar y de la remolacha, personas física y morales establecidas en los Estados Unidos Mexicanos.

Se hace la aclaración que tratándose del primer

supuesto, la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, otorgará el permiso de exportación al solicitante por fracción arancelaria, tipo de azúcar, volumen y precio unitario, conforme a la formula PEUA SACTEUA.

En el punto 7 se menciona que para el otorgamiento de los

permisos previos de exportación, que se expidan al amparo del

cupo de exportación de azúcar a los EUA, se observará lo

siguiente:

I. La suma del volumen de azúcar refinada de los permisos previos de exportación que se expidan no podrán rebasar el 53% del factor X del monto del cupo total, calculado conforme al Punto 13 de este Acuerdo.

II. La suma del volumen de los permisos previos de exportación que se expidan en el periodo de octubre-


diciembre, no podrán rebasar el 30% del monto del cupo total;

III. La suma del volumen de los permisos previos de exportación que se expidan entre octubre y marzo de cada ciclo azucarero, no podrá rebasar el 55% del monto del cupo total, y

IV. La expedición de permisos previos de exportación podrán suspenderse cuando a juicio de la Secretaría de Economía se ponga en riesgo el inventario óptimo para asegurar el abasto nacional de azúcar por fenómenos meteorológicos, causas de fuerza mayor u otros motivos que afecten la producción estimada de azúcar en México.

En el capítulo III, puntos 12 y 13, se establece la descripción de

las mercancías y su fracción arancelaria, sujetas a un cupo

máximo de exportación a los EUA de azúcar originaria de los

Estados Unidos Mexicanos que derive de la caña de azúcar o de

la remolacha, así como el periodo que comprenderá dicho cupo;

además, las variables para determinar el monto del cupo total de

cada ciclo azucarero.

En el punto 14 se dispone que el monto del cupo se asignará

bajo el mecanismo de asignación directa.

En el punto 15, se prevé el mecanismo de asignación directa del

monto del cupo total de cada ciclo azucarero. De acuerdo con

éste se establece que el 95 % del monto disponible se asignará

entre los (solicitantes) ingenios que hayan reportado al

CONADESUCA41 su producción de azúcar en el ciclo azucarero

inmediato anterior (fracción I). Y que el 5% restante, del monto

disponible se asignará entre los nuevos entrantes (fracción II); al

respecto, el punto 17, establece que los ingenios que no

acrediten producción de azúcar en el ciclo inmediato anterior,

pero que conste en los registros del CONADESUCA que

reportaron producción en ciclos azucareros previos y que ante

dicha entidad cumplen con la definición de ingenio conforme a

41 Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar


dicho acuerdo, también podrá solicitar la asignación del

porcentaje del monto del cupo total.

En el punto 20, se menciona la posibilidad de transferir –a otros

ingenios- total o parcialmente el monto de cupo que hayan sido

asignados a los ingenios beneficiarios.

Como se observa, del referido ´Acuerdo´ es posible destacar

para lo que aquí interesa, lo siguiente:

1. Que dicho instrumento nace como parte del cumplimiento al ya

analizado ´Acuerdo de Suspensión de Investigación de

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´; cuyo objeto

es sujetar a permiso previo la exportación de azúcar hacia los

Estados Unidos de América, estableciendo un mecanismo en

función de la asignación de cupos máximos de exportación por

cada ciclo azucarero y del tipo de producto al que hace alusión el

referido instrumento bilateral, es decir, al azúcar (cruda o

refinada) derivada de la caña de azúcar o de la remolacha; y

2. Que los destinatarios de dicho acto administrativo son los

ingenios productores de azúcar, quienes son los únicos que

pueden aspirar a la asignación de un porcentaje del cupo

máximo de exportación de azúcar, necesario para la

obtención de un permiso previo de exportación de azúcar

hacia los Estados Unidos de América.

Ahora bien, cabe recordar que la quejosa denuncia de

inconstitucional del referido acuerdo, precisamente porque considera

que es violatorio del derecho de igualdad y no discriminación, en la

medida en que -sin razón válida alguna- no le permite aspirar a la

asignación de un porcentaje del cupo máximo de exportación de

azúcar, necesario para la obtención de un permiso previo de


exportación de azúcar hacia los Estados Unidos de América, por el

simple hecho de no tener el carácter o la calidad de ingenio azucarero.

Para analizar sus argumentos, es importante precisar que el

aludido derecho reconocido en el artículo 1o. constitucional, se erige

como uno de los valores superiores del orden jurídico mexicano y se

cimienta en la idea de colocar a los particulares en condiciones tales

que puedan acceder a otros bienes y derechos protegidos

constitucionalmente, eliminando cualquier situación de desigualdad

manifiesta.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido de

manera reiterada que el derecho fundamental de igualdad no implica

que todos los gobernados deban encontrarse siempre, en todo

momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta

igualdad, sino que se traduce en el derecho de unos a recibir el mismo

trato que aquellos que se encuentran en similar situación de hecho, de

tal modo que no tengan que soportar un perjuicio o privarse de un

beneficio.

En esos términos, no toda desigualdad de trato es violatoria del

derecho fundamental de igualdad, sino sólo cuando produce distinción

entre situaciones objetivas y de hecho comparables, sin que exista

para ello una justificación.

Ahora, cabe señalar que el control de la constitucionalidad de

normas que se estiman violatorias del derecho de igualdad, no se

reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada

y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye

otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz

de un término de comparación relevante para el caso concreto.

Ello explica que para poder emprender un juicio de tal naturaleza

es necesario contar con un término de comparación, es decir, con


algún parámetro que permita medir a las personas, objetos o

magnitudes entre las cuales se afirma existe un trato desigual, en

razón de que el derecho a la igualdad es fundamentalmente

instrumental y siempre se predica respecto de algo. La carga

argumentativa de proponer el término de comparación implica que sea

idóneo para que efectivamente se advierta la existencia de algún

aspecto homologable, semejante o análogo entre los elementos que

se comparan.

Por su parte, cabe agregar que también ha sido criterio reiterado

de esta Suprema Corte que para examinar la desigualdad de

tratamiento que se produzca con motivo de alguna intervención

legislativa o norma es necesario realizar un test de proporcionalidad,

que se integra por los siguientes elementos: a) que la distinción

persiga una finalidad constitucionalmente válida, legítima u objetiva; b)

que la distinción establecida resulte idónea, apta o adecuada para

conseguir el fin buscado; c) que dicho trato dispar responda a alguna

necesidad por regular y, d) que la distinción sea proporcional o

ponderable mediante una relación de correspondencia entre el fin y el

medio.

A este respecto es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 64/2016

(10a.)42, de rubro: “PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y

ALCANCE”.

Precisado lo anterior, se procede a determinar si la previsión

normativa respeta o no el principio de igualdad; no sin antes hacer la

aclaración de que en el caso en particular la norma general no

establece como parámetro de distinción alguna de las relacionadas

con las categorías mencionadas con el artículo 1° Constitucional; sino

que éste –según se analizará más adelante- se hace depender de un

aspecto vinculado a políticas-económicas. Luego entonces, se estima

42 Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 31, junio de 2016, tomo II, página 791, de la Décima Época.


que no hay motivo suficiente para someter la disposición impugnada a

un escrutinio de constitucionalidad estricto.

Así pues, se considera que el término de comparación que

propone la recurrente es idóneo para analizar el trato diferenciado

previsto en dichas disposiciones, en la medida en que dicho parámetro

lo hace depender de los sujetos que pretenden exportar azúcar

derivada de la caña de azúcar o remolacha hacia los Estados Unidos

de América; a saber: por un lado, los ingenios azucareros o quienes

cumplen ante el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la

Caña de Azúcar con la definición (de ingenio) que establece el propio

Acuerdo impugnado; y por otro, las personas físicas o morales quienes

no tienen esa calidad ni tampoco cumplen con la mencionada

condición.

De esta manera, mientras que a los mencionados en primer

término se les permite aspirar a una asignación de cupo máximo de

exportación (siempre y cuando cumplan con los requisitos

establecidos para tal efecto) y, por ende, al permiso previo. A los otros

no, simplemente por no cumplir con la calidad requerida para tal

efecto. Esto, es lo que genera –a decir de la quejosa- una

discriminación en su perjuicio. Ante lo cual, se podría formular la

siguiente pegunta: ¿Por qué sólo los ingenios pueden aspirar a una

asignación de cupo máximo de exportación para la obtención de un

permiso previo?

Así, lo procedente es realizar un test de proporcionalidad

respecto del trato diferenciado que establece la disposición

impugnada, a fin de verificar si existe alguna justificación

constitucionalmente válida y si ésta, a su vez, cumple con los

subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido

estricto.


A partir de las directrices mencionadas, a juicio de esta Segunda

Sala la distinción de trato establecida en la norma impugnada,

generada con motivo del mecanismo de asignación de cupos máximos

de exportación para la obtención del permiso previo, tiene una

finalidad constitucionalmente válida y objetiva.

Primeramente, porque tiende a dar cumplimiento a lo estipulado

en el ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre

Azúcar Proveniente de México´, celebrado con el Departamento de

Comercio de los Estados Unidos de América el diecinueve de

diciembre de dos mil catorce, a través del cual, el Estado Mexicano

(por conducto del Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría

de Economía) se comprometió –entre otros aspectos- a controlar el

volumen de las exportaciones de azúcar derivada de la caña de

azúcar o remolacha proveniente de México hacia los Estados Unidos

de América; y a que esos productos de azúcar producidos en México

no contengan el 95 por ciento o más de azúcar en estado seco que se

origine fuera del País.

Lo cual, tiene asidero en el segundo párrafo del artículo 131 43de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone

que el Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión -entre

otros aspectos- para prohibir o restringir las exportaciones de

productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de

regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la

producción nacional o realizar cualquier otro propósito, en beneficio de

país.

43 Artículo 131.- El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.


Tal es el caso, de los supuestos establecidos en los artículos 4,

fracción III y 5, fracciones V, X y XII de la Ley de Comercio Exterior, en

los cuales se faculta al Ejecutivo Federal para ‘establecer medidas

para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a

través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso,

conjuntamente con la autoridad competente y publicados en el Diario

Oficial de la Federación´ (fracción III); y a la Secretaría de Economía,

para ‘otorgar permisos previos y asignar cupos de exportación e

importación´ (fracción V); ‘expedir las disposiciones de carácter

administrativo en cumplimiento de los tratados o convenios

internacionales en materia comercial de los que México sea parte´

(fracción X); y, para ‘emitir reglas que establezcan disposiciones

de carácter general en el ámbito de su competencia, así como los

criterios necesarios para el cumplimiento de las leyes, acuerdos o

tratados comerciales internacionales, decretos, reglamentos,

acuerdos y demás ordenamientos generales de su

competencia´(fracción XII).

En ese orden de ideas, tal como se anticipó, es que el Ejecutivo

Federal en ejercicio de las facultades conferidas en la Ley de

Comercio Exterior, por virtud de lo dispuesto en el artículo 131, párrafo

segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

está dando cumplimiento a las obligaciones asumidas en el

mencionado acuerdo de suspensión, a través del acto impugnado.

Por su parte, se estima que la medida establecida en la norma

general impugnada, también busca proteger al sector de la

agroindustria nacional de la caña de azúcar.

Ello, debido a que de acuerdo con el Programa Nacional de la

Agroindustria de la Caña de Azúcar 2014-201844, dicha industria es de

las más importantes en el País, dada su relevancia económica y social

44 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de mayo de 2014.


en el campo mexicano, ya que genera más de 440 mil empleos

directos y beneficios indirectos a más de 2.2 millones de personas, sus

actividades productivas se desarrollan en 227 municipios de 15

entidades federativas, donde habitan 12 millones de personas.

Además de que la caña de azúcar, constituye un producto básico

y estratégico para la economía nacional, de acuerdo a lo dispuesto en

los artículos 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable45 y 2 y 5 de

la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.46

Lo cual tiene sustento en los artículos 25 y 26 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la obligación

del Estado de garantizar el crecimiento económico del país, la

competitividad y una justa distribución de los ingresos que permita el

pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, de grupos

y clases sociales.

Tales afirmaciones se corroboran de la parte considerativa del

‘acuerdo impugnado´ en la que se establece:

“Que la cañada de azúcar es un producto básico y estratégico en términos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y tanto la caña de azúcar como el azúcar de caña son productos necesarios para la economía nacional y el consumo popular, según lo reconoce expresamente la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar Que la actividad azucarera, que comprende los procesos de siembra, cultivo, cosecha, industrialización y comercialización de la caña de azúcar y el azúcar de caña, es de interés público por el alto impacto

45 Artículo 179.- Se considerarán productos básicos y estratégicos, con las salvedades, adiciones y modalidades que determine año con año o de manera extraordinaria, la Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano y los Comités de los Sistemas-Producto correspondientes, los siguientes: II caña de azúcar; 46 Artículo 2.-Sus disposiciones son de interés Público y de orden social, por su carácter básico y estratégico para la economía nacional en términos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, tiene por objeto normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, de los procesos de la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la caña de azúcar, sus productos, subproductos, coproductos y derivados. Artículo 5.- El producto azúcar de caña, por ser necesario para la economía nacional y el consumo popular, queda sujeto a las disposiciones contenidas en el artículo 7° de la Ley Federal de Competencia Económica.


social que tiene, ya que genera más de 440 mil empleos directos y beneficios indirectos a más de 2.2 millos de personas y sus actividades productivas se desarrollan en 227 municipios de 15 entidades federativas, donde habitan 12 millones de personas”.

Así como con lo dispuesto en el punto 1, cuando menciona que

el ‘Acuerdo´ tiene por objeto sujetar a permiso previo la exportación de

azúcar del territorio nacional y establecer su mecanismo de

exportación hacia los Estados Unidos de América, para dar

cumplimiento al Acuerdo de Suspensión suscrito al amparo del

artículo 18 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas

Compensatorias, que suspende la investigación en materia de

subvenciones sobre las importaciones a ese país de azúcar de

México, sin la imposición de derechos compensatorios definitivos.

Bajo ese orden de ideas, se insiste, que con el establecimiento

de la medida impugnada no solamente se busca dar cumplimiento a lo

estipulado en el ‘Acuerdo de Suspensión de Investigación

Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´; sino además

tiende a proteger al sector de la agroindustria nacional de la caña de

azúcar, como una de las más importantes de País. Lo cual, como se

dijo, tiene una finalidad constitucionalmente válida y objetiva.

Ahora, procede el análisis de los siguientes subprincipios del test

de proporcionalidad.

Cabe señalar que la medida adoptada por el Secretario de

Economía no resulta ser idónea para contribuir a alcanzar la finalidad

constitucionalmente válida antes mencionada.

Ello es así, porque con el mecanismo de asignación directa de

cupos de exportación (para la posterior obtención del permiso previo)


exclusivo para los ingenios47 azucareros o para quienes cumplen ante

el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de

Azúcar con la definición (de ingenio) que establece el propio Acuerdo

impugnado, no se alcanza la finalidad pretendida, en la medida en que

con dicha medida tan solo se generan las condiciones para que éstos

sean los únicos con posibilidades de exportar azúcar derivada de la

caña azúcar o remolacha, otorgando un trato discriminatorio a aquellas

personas físicas o morales, quienes no teniendo ese carácter o calidad

sí forman parte del sector azucarero y también, pueden aspirar a la

exportación de su producto.

Tal es el caso, de aquellas que como la empresa quejosa se

dedica a procesar azúcar granular para producir azúcar líquida

derivada de la caña de azúcar y comercializarla.

Lo cual, incluso ni siquiera tiene sustento en el ‘Acuerdo de

Suspensión de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente

de México´, pues de su contenido no se desprende que el Estado

Mexicano se hubiese comprometido a limitar las exportaciones de

azúcar (crudo o refinado) derivada de la caña de azúcar,

exclusivamente para los ingenios azucareros o para quienes cumplen

ante el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de

Azúcar con la definición (de ingenio) que establece el propio Acuerdo

impugnado; ni tampoco que el azúcar líquida -por el simple hecho de

encontrarse en ese estado- no esté dentro de la cobertura del referido

Acuerdo de Suspensión.

Por el contrario, de acuerdo con dicho instrumento bilateral la

azúcar líquida derivada de la caña de azúcar o la remolacha (con las

características establecidas) sí está dentro de su objeto material;

además que los compromisos asumidos básicamente se concretan en:

i) no establecer nuevos subsidios; y ii) a controlar el volumen de las

47 De acuerdo con la definición que establece la fracción X, del artículo 3, de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, el Ingenio es “la planta industrial dedicada al procesamiento, transformación e industrialización de la caña de azúcar”.


exportaciones de azúcar derivada de la caña de azúcar o remolacha

proveniente de México hacia los Estados Unidos de América, bajo un

esquema de licencias o permisos de exportación.

Lo cual implica que los productores y comercializadores de

azúcar líquida derivada de la caña de azúcar, también están en

posibilidad de exportar su producto hacia los Estados Unidos de

América; sin embargo, con la medida analizada se excluyen sin razón

válida alguna.48

Por su parte, cabe señalar que con dicha medida lejos de

proteger al sector de la agroindustria nacional de la caña de azúcar y

propiciar las condiciones para desarrollo y crecimiento económico del

País, se genera un efecto contrario al pretendido.

Ello es así, pues al restringir la posibilidad de exportar azúcar

(líquida) derivada de la caña de azúcar hacia los Estados Unidos de

América a aquellas personas físicas o morales, quienes no tienen el

carácter de ingenio azucarero, no solamente inhibe la generación de

empleos dentro del sector azucarero sino que además produce un

efecto negativo en la economía nacional al no permitir que diversos

agentes económicos participen de los cupos máximos de exportación.

En ese orden de ideas, es que a juicio de esta Segunda Sala con

la medida adoptada por el Secretario de Economía, en la que se

establece un mecanismo de asignación directa de cupos de

exportación (para la posterior obtención del permiso previo) exclusivo

para los ingenios azucareros, no se alcanza la finalidad pretendida (y

constitucionalmente válida), en la medida en que se excluye sin

48 No pasa inadvertido que de acuerdo con la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, los Ingenios Azucareros (como los Abastecedores de Caña) se encuentran sujetos a una serie de controles que permiten conocer –entre otras cuestiones- sus balances azucareros, niveles de producción y productividad de las zafras. Sin embargo, ello no es motivo suficiente para que en la medida adoptada por la autoridad responsable se discrimine sin justificación alguna a aquellas personas que no teniendo el carácter de Ingenio sí se dedican a producir azúcar líquida derivada de la caña de azúcar; pues ello se hace depender de un aspecto de simple practicidad por parte de la autoridad responsable para que pueda dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en el acuerdo de suspensión.


justificación alguna a aquellas personas físicas o morales, quienes no

teniendo ese carácter o calidad, se dedican a procesar azúcar granular

para producir azúcar líquida derivada de la caña de azúcar y a

comercializarla; también generan empleos y contribuyen a la

economía nacional. Lo anterior, en detrimento de lo establecido en el

artículo 1° Constitucional.

En ese orden de ideas, resulta innecesario analizar el resto de

los subprinicpios del test de proporcionalidad, debido a que- según se

viola medida adoptada por la autoridad responsable no resulta ser la

idónea para alcanzar la finalidad constitucionalmente válida

pretendida.

En las relatadas condiciones, lo procedente es conceder el

amparo y protección de la justicia federal respecto del acto reclamado

consistente en el ‘Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la

exportación de azúcar´, publicado en el Diario Oficial de la Federación

el seis de febrero de dos mil quince, por vulnerar el derecho de

igualdad de la parte quejosa.

Lo anterior, se hace extensivo al resto de los actos, consistentes

en el ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto del cupo

máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América´, de

seis de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el once siguiente; y el oficio ********** de cuatro de agosto

de dos mil quince; debido a que dichos actos se hacen depender del

acuerdo administrativo antes analizado.

SÉPTIMO. Efectos del amparo. En razón de la conclusión

alcanzada, lo procedente es conceder el amparo y protección de la

justicia federal para el efecto de que al dar contestación al escrito de

veinte de julio de dos mil quince, se le permita a la parte quejosa

participar de la asignación directa de los cupos disponibles para la

obtención del permiso previo de exportación de azúcar líquida


derivada de la caña de azúcar o remolacha hacia los Estados Unidos

de América, de acuerdo a los porcentajes establecidos en el punto 15

del acuerdo declarado inconstitucional y al monto máximo autorizado

para tal efecto.

Lo anterior, en el entendido de que atendiendo a la necesidad de

dar trazabilidad49 a las exportaciones de azúcar mexicana a los

Estados Unidos de América y de no incurrir en incumplimiento a las

obligaciones contraídas en el ‘Acuerdo de Suspensión de

Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´,

celebrado con el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de

América el diecinueve de diciembre de dos mil catorce; la autoridad

competente –previo a dar cumplimiento a la sentencia de amparo-

deberá constatar que la materia prima con la que se produce la azúcar

líquida que se pretende exportar es de origen mexicano.

Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO. En lo que es materia de la competencia de esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se

NIEGA el amparo y protección de la justicia federal a **********,

respecto del acto reclamado consistente en el ‘Acuerdo de Suspensión

de Investigación Antisubsidios sobre Azúcar Proveniente de México´,

celebrado el diecinueve de diciembre de dos mil catorce entre el

Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América y el

Subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía de

México; por los motivos y fundamentos expuestos en el considerando

quinto de la presente resolución.

49 Son aquellos procedimientos preestablecidos y autosuficientes que permitan conocer el histórico, la ubicación y la trayectoria del azúcar mexicana a lo largo de la cadena de suministro hasta que se concrete la exportación, a través de herramientas determinadas.


SEGUNDO. La Justicia de la Unión Ampara y Protege a

**********, respecto del acto reclamado consistente en el ‘Acuerdo por

el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar´, publicado

en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil

quince; el ‘Aviso mediante el cual se da a conocer el monto del cupo

máximo para exportar azúcar a los Estados Unidos de América´, de

seis de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el once siguiente; y el oficio ********** de cuatro de agosto

de dos mil quince, por los motivos y fundamentos expuestos en los

considerandos sexto de la presente resolución.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente

como asunto concluido.

amparo en revisiÓn 566/2017 quejosa y … · 2018-08-13 · hacia los estados unidos de américa,...

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