servicios municipales y finanzas en bolivia: hacia el acceso
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Servicios municipales y finanzas en Bolivia
Hacia el acceso universal en agua y saneamiento
Junio de 2011
REPORT No: 65746-BO
Banco Mundial
Unidad de Desarrollo Sustentable
Región de América Latina y el Caribe
65746P
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ed
EJERCICIO FISCAL
1 de enero – 31 de diciembre
EQUIVALENTES DE MONEDA
Unidad de moneda local: Boliviano (BOB)
1 USD (al 1 de marzo de 2010) = 7.02 BOB
* Todos los montos en dólares se refieren a USD salvo que se indique lo contrario.
Vicepresidente:
Director para el País:
Gerente Sectorial:
Líderes Sectoriales del País:
Gerentes de Proyecto:
Pamela Cox
Carlos Felipe Jaramillo/Laura Frigenti
Guang Zhe Chen
Michel Kerf/ Ousmane Dione
Ivo Imparato
Miguel Vargas-Ramírez
LISTADO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS ABI Agencia Boliviana de Información
AFCSAS Autoridad de Fiscalización y Control Social del Agua y Saneamiento
ALC América Latina y el Caribe
ASICASUR Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua del Sur
CAPyS Comités de Agua Potable y Saneamiento
CONIAG Consejo Interinstitucional del Agua
CORPAGUAS Corporación de Agua Potable y Alcantarillado
CTS Consejo Técnico Social
DDRR Registro de Derechos Reales
ENDE Empresa Nacional de Electricidad
EPSA Entidades Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
EPSAS Empresa Pública Social del Agua y Saneamiento
FAM Federación de Asociaciones Municipales
FEJUVE Federación de Juntas Vecinales
FES-ILDIS Friedrich Ebert Stiftung-Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales
FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social
FUNDASAB Fundación de Apoyo a la Sostenibilidad del Saneamiento Básico
GM Gobiernos Municipales
GMLP Gobierno Municipal de La Paz
GTZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit)
HIPC Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (Heavily Indebted Poor
Countries Initiative)
HIPC-2 Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados – Segundo Paquete (Heavily
Indebted Poor Countries Initiative – Second Package)
IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos
INE Instituto Nacional de Estadística
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
LDA Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa, 1995
LPP Ley No. 1551 de Participación Popular, 1994
MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
NCPE Nueva Constitución Política del Estado
N/D No Disponible
ODENAL Organización para el Desarrollo Nacional
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONGs Organizaciones No Gubernamentales
OTB Organización Territorial de Base
PDD Plan de Desarrollo Departamental
PDM Plan de Desarrollo Municipal
PGDES Plan General de Desarrollo Económico y Social
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNSB Plan Nacional de Saneamiento Básico, 2008-2015
POA Plan Operativo Anual
PRU Plan de Revitalización y Desarrollo Urbano de La Paz
SAGUAPAC Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Santa Cruz
SAM Sociedad Anónima Mixta
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba
SENASBA Servicio Nacional Para la Sostenibilidad en Saneamiento Básico
SIAM Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal
SIG Sistema de Información Geográfica
SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa
SINCOM Sistema Integral de Contabilidad Municipal
SIRESE Sistema de Regulación Sectorial
SISAB Superintendencia de Saneamiento Básico
TGN Tesoro General de la Nación
UFV Índice Unidad de Fomento a la Vivienda
ANC Índice de Agua No Contabilizada UMSS Universidad Mayor de San Simón
UNASBVI Unidad de Saneamiento Básico y Vivienda
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UPF Unidad de Programación Fiscal
USAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency
for International Development)
WDR09 Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2009: Una Nueva Geografía Económica
(World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography)
PTAR Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales
ÍNDICE
RECONOCIMIENTOS .................................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 6
1 RESEÑA ....................................................................................................................... 9 1.1 Avance notable que necesita ser consolidado ...........................................................................9 1.2 Las tendencias demográficas y de cobertura ...........................................................................9 1.3 Fortalecimiento de la planificación e implementación de inversiones locales ..................... 11 1.4 Promover la regulación para balancear las tarifas y los subsidios necesarios con miras a la
sostenibilidad y la inversión ................................................................................................................... 13 1.5 Incrementar la inversión para la cobertura universal .......................................................... 17
2 TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS Y ACCESO A SERVICIOS DE AGUA
Y SANEAMIENTO ......................................................................................................... 20 2.1 El contexto macroeconómico en Bolivia, 2008-2010 .............................................................. 20 2.2 El contexto demográfico: concentración en las áreas metropolitanas ................................. 21 2.3 Cobertura de agua y saneamiento: declinación en el ritmo de avance ................................ 28
2.3.1 Correlación entre pobreza y falta de acceso .................................................................................... 31 2.4 Tendencias de acceso en áreas urbanas y rurales .................................................................. 32 2.5 Tendencias de acceso en los diferentes departamentos de Bolivia ....................................... 35 2.6 Asignación de recursos para cobertura universal ................................................................. 36
3 DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO DE INSTITUCIONES
LOCALES ........................................................................................................................ 39 3.1 Los municipios y la participación popular ............................................................................. 39 3.2 La descentralización bajo la NCPE ........................................................................................ 42 3.3 Instrumentos de planificación y desempeño al nivel local .................................................... 45
3.3.1 Planes de desarrollo municipal ........................................................................................................ 46 3.3.2 Los límites a los gastos operativos también limitan la capacidad de planeamiento ......................... 48 3.3.3 Sistemas de catastro ......................................................................................................................... 49 3.3.4 El Plan Operativo Anual (POA) ...................................................................................................... 51
3.4 La planificación bajo la NCPE ................................................................................................ 53 3.4.1 El reconocimiento de las organizaciones sociales ........................................................................... 53 3.4.2 Las nuevas Autonomías y la planificación en la NCPE ................................................................... 54
3.5 Ejecución del presupuesto municipal ..................................................................................... 56 3.6 Operación y mantenimiento .................................................................................................... 57 3.7 Los recursos y la capacidad en el nivel local determinarán los resultados de provisión de
servicios. 58 3.7.1 Capacidad para la ejecución presupuestaria y el uso de los datos financieros municipales ............. 59 3.7.2 El POA como base para una planificación municipal más realista y relevante................................ 59
4 SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO .............................................................. 61 4.1 El sector del agua y saneamiento en Bolivia ........................................................................... 61
4.1.1 Antes de las reformas de 1994 ......................................................................................................... 62 4.1.2 Las reformas de 1994: participación, privatización y regulación .................................................... 63 4.1.3 Las ‗guerras del agua‘ y el movimiento hacia un enfoque de derechos ........................................... 64 4.1.4 El actual proceso de reforma ........................................................................................................... 65
4.2 El estado actual de los proveedores de servicios .................................................................... 65 4.3 Marco regulatorio del suministro de agua y saneamiento .................................................... 67
4.3.1 Enseñanzas de la experiencia de la SISAB ...................................................................................... 71 4.3.2 Regulación y desarrollo institucional del sector bajo la NCPE........................................................ 72
4.4 Desempeño y tarifas ................................................................................................................. 74 4.4.1 Productividad laboral, calidad del servicio y agua no contabilizada................................................ 74 4.4.2 Tarifas ............................................................................................................................................. 78
4.5 Las empresas de agua metropolitanas .................................................................................... 80 4.5.1 La Paz-El Alto ................................................................................................................................. 80
ii
4.5.2 Cochabamba .................................................................................................................................... 82 4.5.3 Santa Cruz ....................................................................................................................................... 83 4.5.4 Niveles de gastos de las empresas de servicios metropolitanas ....................................................... 85
4.6 Principales retos que enfrenta el sector de agua y saneamiento ........................................... 87
5 FINANZAS MUNICIPALES, INVERSIONES EN AGUA Y
SANEAMIENTO, Y EXPANSIÓN DE LA COBERTURA ........................................ 89 5.1 Evolución de las finanzas municipales, 1994-2008 ................................................................. 89
5.1.1 Base de datos de ingresos y gastos municipales .............................................................................. 92 5.1.2 Ingresos fiscales municipales per cápita .......................................................................................... 93 5.1.3 Ingresos por fuente .......................................................................................................................... 94 5.1.4 Ingresos por transferencias del gobierno central .............................................................................. 96
5.2 ¿Cuál es la distribución más eficiente de los ingresos fiscales entre los municipios? ......... 97 5.2.1 Una ilustración esquemática del impacto de la descentralización ................................................... 99 5.2.2 Simulando diferentes escenarios en términos de las decisiones de distribución ............................ 101
5.3 Evolución de los gastos municipales...................................................................................... 104 5.3.1 Gasto por tipo de municipalidad .................................................................................................... 104 5.3.2 Gastos operativos, servicio de la deuda e inversión ....................................................................... 106
5.4 Gastos en servicios básicos ..................................................................................................... 107 5.4.1 Patrones de inversión en abastecimiento de agua y saneamiento .................................................. 108
5.5 Escenarios futuros de inversión en el sector de agua y saneamiento ................................. 111 5.5.1 Primer escenario: ‗sin cambios‘..................................................................................................... 111 5.5.2 Segundo escenario: alcanzar las metas de cobertura basadas en los ODM del Plan Nacional de
Abastecimiento de Agua y Saneamiento para 2015 .................................................................................. 113 5.5.3 Tercer escenario: cobertura universal para 2025 ........................................................................... 117 5.5.4 Los planes de inversión anunciados por el gobierno ..................................................................... 118
6 INICIATIVAS DESTACADAS................................ Error! Bookmark not defined.
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 120 Otros Recursos ...................................................................................................................................... 120
ANEXO 1 CUESTIONARIO A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES .................... 123
ANEXO 3 BASE DE DATOS FINANCIEROS MUNICIPALESError! Bookmark not defined.
TABLAS Tabla 1. Distribución de la población en los grupos de municipios .................................................... 23 Tabla 2. Distribución de la población de Bolivia por tipo de municipio ............................................. 24 Tabla 3. Departamentos de Bolivia: Crecimiento urbano, pobreza y participación de la población y
PIB 27 Tabla 4. Variación promedia anual (%) ................................................................................................ 30 Tabla 5. Acceso a agua y saneamiento por categoría de asentamiento, 2001-2007 ............................ 30 Tabla 6. Incidencia de pobreza y acceso a servicios, por departamento (%) ..................................... 32 Tabla 7. Tasas de acceso a agua potable mejorada (%) ....................................................................... 33 Tabla 8. Distribución de los hogares por tipo de disposición de agua residual en sus viviendas (%)33 Tabla 9. Inversión anual municipal per cápita en agua y saneamiento, 2008 .................................... 37 Tabla 10. Evolución institucional ...................................................................................................... 41 Tabla 11. Estructura territorial del gobierno en la NCPE ............................................................. 43 Tabla 12. Ejemplos de la distribución de responsabilidades .......................................................... 44 Tabla 13. Asignación de competencias anterior a la NCPE ........................................................... 45 Tabla 14. Cronograma anual para presupuestos públicos ............................................................. 53 Tabla 15. Aprobación requerida para los documentos de planificación ....................................... 55 Tabla 16. Evolución de los marcos regulatorios para el sector de agua (1980-2000) ................... 67 Tabla 17. EPSAs reguladas en la estructura urbana boliviana ...................................................... 69 Tabla 18. Lista y localización de las EPSAs reguladas ................................................................... 70 Tabla 19. Asignación planificada de licencias y registros (SISAB, 2008) ...................................... 71 Tabla 20. Reseña del suministro de agua y saneamiento en las tres áreas metropolitanas ......... 74 Tabla 21. Acceso al agua potable y saneamiento en La Paz- El Alto ............................................. 81
iii
Tabla 22. EPSAS, Financiamiento externo existente, 2007-1011 ................................................... 86 Tabla 23. SEMAPA, Cochabamba, Recursos externos obtenidos en 2008 ................................... 86 Tabla 24. SAGUAPAC, Santa Cruz, Presupuesto por fuente de financiamiento 2009 ................ 87 Tabla 25. Proyectos de inversión gubernamental por sector, 2010-2015 (Millones de US$) ....... 91 Tabla 26. Normas de distribución de los recursos fiscales .............................................................. 98 Tabla 27. Distribución del ingreso fiscal y escenarios de cobertura por tamaño de municipio 103 Tabla 28. Porcentaje de participación en el gasto municipal de Bolivia por tamaño de municipio
104 Tabla 29. Niveles de inversión en agua y saneamiento en relación con los gastos totales por tipo de
municipio 109 Tabla 30. Inversiones municipales en agua y saneamiento por fuente y tipo de municipio, 2008
(miles de US$)........................................................................................................................................ 111 Tabla 31. Niveles de cobertura esperados en 2015 y 2025 si continúa la inversión del sector a la
tasa de 2001-2007 .................................................................................................................................. 112 Tabla 32. Proyecciones de inversión para 2015 y 2025 si continua la inversión en el sector a la tasa
de 2001-2007, por tipo de municipio (miles de US$) .......................................................................... 113 Tabla 33. Objetivos de cobertura del PNSB para 2015................................................................. 113 Tabla 34. Relación entre los tipos de municipios y las categorías de asentamiento del PNSB .. 114 Tabla 35. Parámetros usados en la proyección de escenarios ...................................................... 115 Tabla 36. Necesidades de inversión para extender la cobertura de agua y saneamiento (PNSB)115 Tabla 37. Necesidades de inversión en el sector, millones de US$ (PNSB) .................................. 116 Tabla 38. Proyecciones de inversión para 2015 y 2025 por inversiones en el sector a la tasa
contemplada por el PNSB, por tipo de municipio (miles de US$) .................................................... 116 Tabla 39. Niveles de cobertura en 2015 y 2025 si la inversión en el sector sigue la tendencia
contemplada en el PNSB ...................................................................................................................... 117 Tabla 40. Necesidades de inversión y necesidades de cobertura adicionales para 2025 para lograr
una cobertura universal (miles de US$) .............................................................................................. 117 Tabla 41. Necesidades de inversión para lograr la cobertura universal para 2025 por tipo de
municipio (miles de US$) ...................................................................................................................... 118
FIGURAS
Figura 1. Países latinoamericanos seleccionados: Crecimiento real del PIB en 2009 (%) .......... 21 Figura 2. Tasa de Urbanización en América Latina. ...................................................................... 25 Figura 3. Cambios en los coeficientes de población al nivel municipal ......................................... 28 Figura 4. Cobertura (1992-2007) ...................................................................................................... 30 Figura 5. Población y porcentaje de hogares con agua potable ..................................................... 34 Figura 6. Población y porcentaje de hogares con saneamiento adecuado .................................... 34 Figura 7. Población y porcentaje de hogares con agua potable ..................................................... 34 Figura 8. Crecimiento de la Cobertura de Agua Potable ............................................................... 36 Figura 9. Mapa de departamentos y municipios de Bolivia ........................................................... 42 Figura 10. Continuidad del servicio en las EPSAs reguladas (horas de servicio por día) ............. 75 Figura 11. Número de empleados por cada mil conexiones ............................................................. 75 Figura 12. Cobertura de medición (% de usuarios equipados con un medidor) ............................ 77 Figura 13. Agua no contabilizada ....................................................................................................... 77 Figura 14. Tasa de recuperación ........................................................................................................ 78 Figura 15. Costos promedio y tarifas (en orden de costos) .............................................................. 80 Figura 16. Áreas de concesión de las distintas cooperativas que operan en Santa Cruz ............... 84 Figura 17. Ingresos municipales agregados, 1994-2008 (en miles de US$) ..................................... 90 Figura 18. Ingresos fiscales municipales per cápita 1994-2008 ........................................................ 93 Figura 19. Ingresos fiscales per cápita por origen ............................................................................ 95 Figura 20. Recursos fiscales per cápita por origen y tipo de municipio .......................................... 96 (US$ a valores constantes de 2008) ........................................................................................................ 96 Figura 21. Transferencias totales por programa de origen.............................................................. 97 (miles de US$ a valores constantes de 2008) ......................................................................................... 97
iv
Figura 22. Ingresos fiscales municipales y costos unitarios según centralización y descentralización
100 Figura 23. Gasto público municipal per cápita, 1994-2008 ............................................................ 105 Figura 24. Gasto municipal per cápita, 1996-2008 ......................................................................... 107 Figura 25. Inversión per cápita por sector en 2008 (US$) .............................................................. 108 Figura 26. Inversión en el sector de agua potable y saneamiento (2001-2007) ............................. 108 Figura 27. Inversiones municipales en agua y saneamiento, 1999 - 2008 ..................................... 110
5
RECONOCIMIENTOS
Entre las muchas contribuciones a este estudio, los líderes del equipo queremos reconocer las de
Tito Yepes Delgado, quien tomó parte activa en el estudio, inicialmente como Economista con
el Banco Mundial y posteriormente como consultor. Nuestro reconocimiento también va a
nuestros consultores bolivianos Eduardo Pando, Ernesto Rüde y Oscar Navarro; nuestro personal
y colegas consultores en la Unidad Urbana, de Agua, y de Gestión de Desastres de la Región de
América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Augustin Pierre Maria, Edoardo Collevecchio,
Margarita Pájaro, Claudia Lorena Trejos y Cintia Vega; nuestros colegas en la Oficina de País
del Banco Mundial en La Paz, Julio Loayza y David Tuchschneider; el Líder del Sector para el
Desarrollo Sostenible, Michel Kerf, el Gerente de País para Bolivia, Oscar Avalle; y el equipo de
la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), Luis Revilla, Dino Palacios y
Julio Linares. También queremos expresar nuestros agradecimientos a las instituciones
bolivianas que aportaron información y asesoría, notablemente el Viceministerio de Presupuesto
y Contaduría del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Ministerio del Agua (ahora
Ministerio de Medio Ambiente y Agua), la Superintendencia de Saneamiento Básico, la Empresa
Pública Social del Agua y Saneamiento (EPSAS), el Programa Nacional de Cambio Climático –
Ministerio de Planificación del Desarrollo, el Gobierno Municipal de Cochabamba, la FAM, el
Instituto Nacional de Hidrología e Hidráulica, el Servicio Municipal de Agua Potable de
Cochabamba (SEMAPA), y la Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua del Sur
(ASICASUR). Este estudio les debe mucho a todos los colegas e instituciones mencionados
anteriormente. Se espera que contribuya a sus trabajos a medida que continúan en su tarea de
construir instituciones de servicios municipales inclusivas y efectivas en Bolivia.
6
INTRODUCCIÓN
1. Los 20 años transcurridos de 1990 al 2010 han sido un tiempo de profundos cambios en
Bolivia. Durante este tiempo, los dos procesos que examinamos en este informe han estado
desarrollándose, si bien con variaciones en su ritmo de avance. Nos referimos a la
descentralización del poder y recursos del Estado, por un lado, y a la extensión del acceso a los
servicios básicos, por el otro. Este reporte se ha escrito en el intento de entender la interconexión
entre estos dos pilares del desarrollo de Bolivia y de aportar información a los formuladores
Bolivianos de política y los socios del desarrollo del país a medida que ellos alcanzan la
cobertura universal en dos de los servicios básicos más importantes: agua potable y saneamiento.
Esta es una de las metas claves del gobierno de Bolivia bajo la Nueva Constitución Política del
Estado (NCPE), adoptada en el 2009, la cual proclama el acceso al agua y saneamiento como un
derecho fundamental.
2. El agua y la alimentación se definen como derechos fundamentales en el Artículo 16 de
la NCPE. El Artículo 20 desarrolla de manera ulterior el derecho de acceso a servicios básicos,
indicando que ―toda persona tiene derecho a un acceso universal y equitativo a los servicios
básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, electricidad, gas, postal y de
telecomunicaciones‖. Define la provisión de estos servicios como responsabilidad del Estado, y
hace lugar a la posibilidad de participación del sector privado en los casos de electricidad, gas, y
telecomunicaciones.
3. El acceso a los servicios de agua y saneamiento es un importante tema político y social en
Bolivia. Con dos millones y medio de personas, sobre una población total de 10 millones, que
todavía carece de acceso a una fuente de agua mejorada, y con más de la mitad de la población
sin acceso a un saneamiento apropiado, el cumplimiento del mandato constitucional a través de
la extensión de la cobertura de los servicios de agua y saneamiento a todos los Bolivianos es un
objetivo de desarrollo esencial para el país. Esto es articulado no sólo en la nueva Constitución,
sino también en el Plan Nacional de Saneamiento Básico 2008-2015 (PNSB) del 2007, el
documento de política clave del gobierno para el sector. Este estudio no busca reemplazar el
PNSB o brindar un diagnóstico detallado del sector, pero sí complementar el documento de
política del gobierno y apoyar su compromiso de proveer servicios de agua y saneamiento para
los pobres de Bolivia al brindar información previamente no disponible y el análisis sobre
algunas áreas clave tales como demografía y dinámica de las finanzas públicas, lo cual
influenciará la extensión y calidad de la cobertura del servicio en los próximos años.
4. La decisión de centrar el estudio en el tema del agua y el saneamiento obedece a varias
consideraciones. Primero que todo, la función clave de este sector en el desarrollo humano y
económico hace de él una prioridad del gobierno de promover la extensión de la cobertura. El
Banco Mundial desea apoyar este compromiso y dedicarse a un diálogo del sector con el
gobierno, con la ayuda de este estudio, sobre las formas que su asistencia pueda tomar. Segundo,
la disponibilidad de datos sobre inversiones sectoriales y tasas de cobertura a lo largo del tiempo
lo hace más fácil que en otros sectores para comprender los vínculos entre la evolución de las
instituciones y de los flujos financieros al nivel local, por un lado, y los resultados en términos de
provisión de servicios, por el otro. Finalmente, centrarse en un sector nos permitió, sin grandes
inversiones en recolección primaria de información, recolectar y analizar importantes datos y
proporcionar lo que se espera sean contribuciones válidas para informar a los formuladores de
7
política. En el caso que este análisis demostrara ser de utilidad y relevancia para el gobierno, el
Banco podría considerar ampliarlo a otros sectores.
5. El período de aproximadamente dos décadas cubierto por el estudio, a partir de 1990,
estuvo marcado por hitos importantes que orientaron el proceso de recopilación y análisis de
datos. En consecuencia, nuestra línea de base de datos sobre cobertura de agua y saneamiento fue
provista por el Censo de 1992, y las series de datos sobre ingresos y gastos municipales se inicia
con la creación del actual marco de gobierno local de Bolivia, en 1994. Se consideró necesario
el comprender la evolución de los flujos financieros a las municipalidades y sus patrones de
gasto, y a este fin se creó una base de datos que cubre el período 1994-2008. Este trabajo se hizo
en conjunto con la Federación de Asociaciones Municipales (FAM), usando datos provistos por
el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP). La construcción de la base de datos
requirió depurar y reclasificar la información recopilada periódicamente por el Viceministerio de
Presupuesto y Contabilidad del MEFP. La principal fortaleza de la base de datos es que sus cifras
son comparables en el tiempo. Al revisar y trabajar con la base de datos original del Ministerio
de Economía, se halló que los datos no eran comparables entre ejercicios fiscales o entre
municipalidades dentro del mismo año. Esto surgió de los frecuentes cambios en las directivas y
nomenclatura usada por los gobiernos municipales en la elaboración de sus presupuestos y
registros de gastos e ingresos. Sin duda, esta base de datos es en sí una importante contribución
al estudio de las relaciones gubernamentales y los municipios del país. Se espera que el trabajo
realizado para este estudio sirva como referencia para los años venideros y que la FAM, que
realizó el trabajo y adquirió la capacidad relevante, pueda continuar actualizando la base de datos
en el futuro.
6. Además, con el propósito de comprender los problemas de capacidad vinculados con la
planificación y ejecución de las inversiones en infraestructura por parte de los municipios
bolivianos, se presentó un cuestionario cualitativo a 10 gobiernos municipales de distintos
tamaños, incluidas las principales ciudades de las tres áreas metropolitanas de Bolivia y algunos
importantes municipios no metropolitanos, pero también centros más pequeños.
7. La estructura del informe es la siguiente:
i. El primer capítulo brinda una reseña del estudio y sus principales conclusiones;
ii. El segundo examina las tendencias demográficas y la evolución de los índices de
cobertura de agua y saneamiento;
iii. El tercero se ocupa del proceso de descentralización boliviano, y las características y
modus operandi de los gobiernos municipales del país;
iv. El cuarto cubre la evolución del sector de agua y saneamiento, sus instituciones y
regulación, su desempeño y regímenes tarifarios, y estudia en mayor detalle el
desempeño de las empresas de servicios en cada una de las tres áreas metropolitanas;
v. El quinto describe las tendencias en las finanzas municipales y las inversiones en
suministro de agua y saneamiento, y desarrolla tres escenarios distintos de expansión de
la cobertura;
vi. El cuestionario diligenciado por los municipios, la metodología empleada en la base de
datos de finanzas municipales y la base de datos en sí se adjuntan como Anexos.
8
8. Se espera que este estudio ayude a aclarar las tendencias en Bolivia en materia de
procesos demográficos, de descentralización, financiamiento de agua y saneamiento y de
provisión de servicios básicos; y contribuye a la comprensión de los aspectos claves relacionados
con la extensión de la cobertura del servicio, con el objetivo final de proporcionar elementos
útiles y opciones a los funcionarios nacionales y locales encargados de la elaboración de
políticas, así como a reguladores, funcionarios de la administración municipal y de las empresas
de servicios y miembros de asociaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales
(ONGs) y organizaciones de asistencia para el desarrollo, a medida que aseguran que todos los
bolivianos tengan acceso a un mejor suministro de agua y a un adecuado saneamiento.
9
La población de Bolivia y su actividad económica están crecientemente concentradas en las
áreas metropolitanas y otras grandes ciudades. Esto puede brindar oportunidades para
avanzar rápidamente hacia la cobertura universal, aprovechando las economías de escala y la
presencia de instituciones más fuertes en las ciudades, pero de otro lado crea nuevos retos
para garantizar que la población de las áreas rurales y ciudades más pequeñas no se quede
atrás.
1 RESEÑA
1.1 Avance notable que necesita ser consolidado
9. Los índices de cobertura de agua y saneamiento han tenido notables avances en las
últimas dos décadas. A nivel nacional, el acceso a un suministro de agua mejorada pasó del 56%
en 1992 al 75% en 2007, y a un adecuado saneamiento del 28% al 48%. En el mismo período,
Bolivia desarrolló un proceso de descentralización de competencias y recursos públicos hacia el
nivel local que implicó un cambio radical en relación con su pasado de centralización. Los
recursos administrados por las municipalidades crecieron diez veces en términos reales durante
este período. Sin duda existe un fuerte vínculo entre tales avances en la cobertura en materia de
agua y saneamiento y el proceso de descentralización, como resultado del cual las comunidades
locales han ganado influencia en la asignación de una masa de recursos mayor, y se han
fortalecido las instituciones locales.
10. Sin embargo, el aumento de la tasa de cobertura se ha hecho más lento con posterioridad
a 2001 a pesar de una bonanza fiscal. Entre 1992 y 2001, la cobertura de agua potable aumentó el
16%, y la de saneamiento el 14%. No obstante, entre 2001 y 2007, la cobertura de agua potable
únicamente incrementó el 3% (con áreas urbanas incluso registrando una pequeña disminución),
y la de saneamiento el 6%, a pesar del incremento sostenido en los recursos que se hicieron
disponibles al nivel local.
11. Esto no es atípico después de rápidas expansiones, cuando las instituciones del sector se
centran en atender un mayor número de usuarios y en mejorar la calidad del servicio. Este
informe ha estudiado las tendencias demográficas de Bolivia, el proceso de descentralización y la
capacidad de planificación de las instituciones locales, la organización y regulación del sector del
agua, el desempeño de las empresas de servicios, la evolución de los flujos de recursos fiscales
hacia el nivel local, y los actuales patrones de inversión y las necesidades de inversión para
distintos escenarios de extensión de la cobertura de agua y saneamiento, para así brindar a los
formuladores de política elementos y opciones para continuar la expansión de la cobertura, a la
vez que garantizan la calidad del servicio y la efectiva administración de los sistemas existentes.
1.2 Las tendencias demográficas y de cobertura
12. Las tendencias demográficas de Bolivia brindan señales claras para el diseño de políticas.
La población se ha venido concentrando rápidamente en las grandes ciudades del país: sólo el
2.7% de la población nacional vive en municipios con una población menor a 5,000 habitantes,
mientras que más del 45% reside en las tres áreas metropolitanas de La Paz-El Alto,
10
Cochabamba y Santa Cruz. Una proyección de las tendencias actuales muestra que, para 2020, el
51% de la población de Bolivia vivirá en los tres centros metropolitanos. Se estima que esta
tendencia continuará, ya que Bolivia está cerrando la brecha de urbanización más rápido que
cualquier otro país de la región de América Latina y el Caribe (ALC), con la excepción de Brasil.
13. Mientras que las áreas rurales y las ciudades con una población inferior a 50,000
habitantes están experimentando una declinación de sus participaciones en la población nacional,
la participación de las ciudades no metropolitanas de más de 50,000 habitantes es estable, y la de
las municipalidades metropolitanas está creciendo rápidamente: su población crece a una tasa
anual del 2.8% comparada con un promedio nacional del 2.0%. En consecuencia, existe un
evidente ―eje de crecimiento‖ en una dirección este-oeste, vinculando las tres áreas
metropolitanas, el cual se complementa con un eje norte-sur formado por Riberalta, Sucre,
Yacuiba y Tarija. Además del crecimiento poblacional de Bolivia, estos siete conglomerados
urbanos también concentran su dinamismo económico.
14. Puede afirmarse que esa rápida urbanización ha producido beneficios tanto en términos
de reducción de la pobreza como de crecimiento económico. Por ejemplo, Santa Cruz, que en la
actualidad es el departamento más urbanizado en Bolivia, experimentó la mayor reducción de la
pobreza en el país entre 1992 y 2001. En el mismo período, en los departamentos rurales de
Chuquisaca, Potosí y Pando, la reducción de su participación en la población nacional coincidió
con un aumento considerable en los índices de pobreza. Santa Cruz también aumentó su
participación en el PIB boliviano al 4.2%, más que cualquier otro departamento, mientras que los
tres departamentos rurales antes mencionados experimentaron un crecimiento insignificante en
sus participaciones en el PIB boliviano o una franca contracción.
15. Esta creciente concentración de población y actividad económica ofrece oportunidades
para una rápida expansión de la cobertura de agua y saneamiento, aprovechando las economías
de escala generadas en los conglomerados urbanos, y asumiendo una mayor capacidad de las
instituciones locales en las ciudades grandes. Para que las ciudades de Bolivia garanticen que el
servicio de expansión es centrado en los más pobres se necesita priorizar las áreas periurbanas
florecientes, que tienen poco o ningún servicio. Un esfuerzo concertado en este sentido tendría
importante repercusiones en términos de equidad y reducción de la pobreza, dado el incremento
de los pobres de Bolivia viviendo en las ciudades.
16. La inversión pública ha crecido de manera exponencial en Bolivia desde 2006. Por lo
tanto, el desafío de promover la expansión y el mejoramiento de la cobertura del servicio no
parecería residir en aumentar los recursos globales de inversión sino más bien en focalizarlos de
una mejor manera en el suministro de agua y saneamiento, con un énfasis en los pobres,
promoviendo incrementos en la capacidad y creando incentivos apropiados.
17. En 2008, por ejemplo, la inversión anual per cápita promedio en suministro de agua y
saneamiento fue más alta en las grandes ciudades no metropolitanas, las cuales experimentaron
los mayores incrementos en las tasas de cobertura en el período 2001-2007. En los municipios
metropolitanos, donde la inversión per cápita tuvo su nivel más bajo en 2008, la cobertura se
mantuvo a la par del crecimiento de la población, pero no se produjeron incrementos. En las
ciudades más pequeñas y áreas rurales, donde la inversión per cápita en 2008 fue
significativamente más elevada que en las áreas metropolitanas, realmente se experimentaron
declinaciones en las tasas de cobertura.
11
Desde las leyes de descentralización de 1994 Bolivia ha conseguido establecer un marco de
planificación municipal, basado en el Plan Operativo Anual o POA. Una definición más
amplia del POA, la cual permita presupuestar multianualmente, mejoraría su utilidad. El tema
de la capacidad del gobierno local, y en particular la posibilidad de los municipios de atraer y
retener personal calificado, también son temas que ameritan atención. Para hacerlo posible se
requerirá una revisión de los límites actualmente fijados a los gastos operativos de los
municipios.
18. Como sugiere el Informe de Desarrollo Mundial 2009: Una Nueva Geografía Económica
(WDR09), invertir en las áreas urbanas no implica que se deba abandonar la descentralización, ni
que se ignoren las necesidades de las áreas rurales: es importante lograr buenas instituciones
nacionales, con alcance a toda la población, independientemente de dónde se encuentre ubicada
en el territorio nacional. Las necesidades de las áreas rurales y las pequeñas ciudades pueden, de
hecho, ser atendidas con la implementación de tecnologías apropiadas tales como piletas
públicas, que pueden expandir rápidamente el suministro de agua, y soluciones de saneamiento
in situ. En todos los departamentos de Bolivia, se observa una fuerte correlación entre los índices
de pobreza y la falta de acceso a agua y saneamiento, y los departamentos más pobres son
precisamente los departamentos rurales, lo que argumenta a favor de un nivel adecuado de
inversión en las áreas rurales.
1.3 Fortalecimiento de la planificación e implementación de inversiones locales
19. En las últimas dos décadas, se ha avanzado mucho en Bolivia en la creación de
instituciones eficaces en el plano local. La descentralización ha tenido un impacto positivo en la
cobertura de agua y saneamiento, así como en otros servicios, pero todavía siguen existiendo
muchos retos: el horizonte de corto plazo en la planificación y la falta de personal calificado se
destacan entre los temas que requieren la atención de los diseñadores de políticas.
20. El poder político recién se descentralizó en Bolivia en 1994 con la Ley de Participación
Popular (Ley No. 1551, LPP). Los cambios legales e institucionales que introdujo la LPP se han
traducido en profundas modificaciones en la distribución espacial de los recursos. Se logró una
mayor presencia del Estado en el territorio nacional, y con ello se dio un giro en relación con la
anterior centralización de la inversión pública en las ciudades capitales. En 1994, Bolivia pasó de
un modelo centralizado a un modelo de administración local con tres características esenciales:
(i) administración local, con responsabilidades cada vez mejor definidas; (ii) crecientes recursos
fiscales para los gobiernos locales, distribuidos de manera más uniforme; y (iii) participación
popular en las decisiones relativas a la provisión de servicios. Desde 1994, los servicios básicos
han sido una responsabilidad de las municipalidades en Bolivia. Esta responsabilidad ha
evolucionado de acuerdo con los cambios en la institucionalidad municipal, comenzando por la
operación de los sistemas únicamente, hasta las inversiones de capital y el aseguramiento de la
provisión de servicios en el largo plazo.
12
21. Esta transformación institucional siguió un camino determinado por los nuevos recursos
fiscales recibidos por las municipalidades. Los flujos de recursos fruto de las reformas
alcanzaron su pico en el 2008, previo a la crisis financiera global , como resultado de la bonanza
de las regalías del petróleo y el gas. Si bien los flujos fiscales hacia el nivel local han sido
afectados por la crisis, todavía se encuentran a niveles más altos que en cualquier momento
anterior a 2008. En segundo lugar, la transformación fue determinada por la asignación de
responsabilidades diferentes a los distintos niveles de gobierno. El proceso iniciado por la LPP se
continuó con otras leyes y con una serie de decretos del Ejecutivo. Este conjunto de reglas
gradualmente le dio forma a los arreglos institucionales que generaron en buena parte las
tensiones entre los niveles de gobierno de los últimos años. Se espera que estas tensiones sean
resueltas con la NCPE, pero esto llevará tiempo, ya que las funciones definidas en la NCPE esta
siendo reglamentadas mediante un conjunto de leyes. Este proceso también es afectado por los
desequilibrios predecibles resultantes de niveles diferentes de acceso a las fuentes de ingresos
derivadas de los recursos naturales (esencialmente entre las áreas productoras de gas y petróleo y
minerales y el resto del país), que continuarán afectando a los gobiernos sub-nacionales de forma
no uniforme.
22. La NCPE define a Bolivia como un país unitario, pero permite la conformación de
Entidades Territoriales Autónomas con competencia legislativa, y así acoge a las naciones
indígenas y otras autonomías en el concepto de un ―Estado Plurinacional‖. La nueva
Constitución define las competencias privativas del gobierno central y de cada uno de los otros
niveles de gobierno. Sin embargo, también existen competencias compartidas y concurrentes
entre los niveles de gobierno y las autonomías. Los departamentos y municipios son autónomos
en la NCPE; las regiones indígenas o campesinas también pueden ser autónomas si aprueban un
referéndum a tal efecto. También es posible crear regiones autónomas dentro de los
departamentos, como uniones de municipios o provincias,1 o regiones metropolitanas. El marco
de la NCPE para autonomías y asociaciones es muy flexible y podría permitir interesantes
soluciones en la provisión de servicios en materia de inversiones cuya escala excede el nivel
municipal.
23. Según la nueva Constitución, las transferencias fiscales serán definidas de acuerdo con el
costo de ejercer las competencias definidas por la NCPE. El Ministerio de Autonomías sería
responsable de la definición de las metodologías de costeo y de calcular los costos
periódicamente. Al definir las transferencias fiscales para la provisión de servicios, los recursos
recaudados a través de las tarifas se restarían de los costos. Durante un período de transición de
cinco años, las transferencias extraordinarias cubrirían la diferencia entre los costos de proveer
las funciones asignadas y los recursos fiscales, incluidos recursos propios y transferencias del
presupuesto central. Luego de este período inicial, se establecería un esquema permanente, en el
que transferencias adicionales equipararían los mayores esfuerzos fiscales realizados por los
gobiernos locales.
24. La planificación tiene un papel fundamental en la acción de todo nivel de gobierno, para
mantener el foco de la acción en un contexto en el que las necesidades de acción gubernamental
son múltiples y apremiantes. En Bolivia, todos los niveles de gobierno tienen la obligación de
trazar sus planes, que tienen plazos específicos. Sin embargo, nuestro análisis muestra que el uso
efectivo del contenido de estos planes es generalmente limitado, al igual que la capacidad de los
1 Los términos ―provincia‖, ―sección provincial‖ y ―cantón‖ se refieren a categorizaciones de unidades administrativas previas a
la LPP. Si bien en la actualidad tienen pocos fines prácticos, nunca han sido formalmente abolidos.
13
gobiernos locales para producir planes de desarrollo, con pocas excepciones. Además, existe una
falta de articulación entre los planes de los distintos niveles de gobierno, reduciendo las
oportunidades para su uso efectivo.
25. El instrumento que en realidad orienta la ejecución del gasto público es el Plan Operativo
Anual (POA). Este es el verdadero foco de la participación popular y la guía para las acciones
gubernamentales. De allí que parezca una buena idea estudiar la posibilidad de unificar en el
contexto de los POAs los distintos planes de desarrollo requeridos, lo cual daría a los actuales
POAs un mandato más amplio, e incrementaría su utilidad. Para completar este proceso de
fortalecimiento de la planificación local, sería aconsejable determinar componentes
presupuestarios que podrían ser asignados en forma plurianual. Esto fortalecería una visión de
largo plazo en la ejecución presupuestaria y generaría importantes ahorros para las
administraciones sub-nacionales. En la actualidad, los compromisos presupuestarios deben
negociarse todos los años, creando incertidumbre para los gastos de capital.
26. Además de la adopción de un marco de planificación más realista y relevante basado en
una versión más amplia y multianual del POA, debe atenderse al problema de la capacidad. Las
limitaciones existentes para los gastos operativos en los municipios bolivianos, que no pueden
superar el 25% de las transferencias que reciben del gobierno central, limitan severamente su
posibilidad de ofrecer paquetes de remuneración competitivos. Como resultado, no pueden atraer
o retener a personal capacitado. Los únicos dos municipios bolivianos cuyos recursos propios
superan las transferencias que reciben del gobierno central son La Paz y Santa Cruz. Dado que
los recursos propios no son objeto del límite del 25%, ellos pueden pagar mejores salarios, y por
lo tanto atraer y retener personal adecuado. No sorprende que estos dos sean probablemente los
municipios mejor organizados y más fuertes del país.
27. La fijación de límites tan estrictos para los gastos operativos impulsa a los municipios
Bolivianos a disfrazar muchos gastos de operación y mantenimiento como ‗inversiones‘, si bien
no serían habitualmente considerados gastos de capital en ningún otro país. Aún así, no pueden
ofrecer salarios y beneficios competitivos, y los alcaldes están permanentemente tratando de
encontrar maneras de contener la alta rotación que hace que la planificación sea discontinua y el
control de la ejecución presupuestaria sea deficiente. Estos problemas fueron destacados en un
informe de 2002 de la Contraloría al Congreso Nacional, que abogaba por cambios importantes
en el status quo. El Contralor pedía el establecimiento de reglas para evitar la alta rotación de
personal en los municipios. En una nota relacionada, él recomendaba una norma que hiciera
obligatoria la capacitación en procedimientos burocráticos y relación con los clientes para los
administradores municipales. El establecimiento de tales reglas no tendrían ningún impacto a
menos que se revisen los límites que actualmente restringen los gastos operativos, alentando la
transparencia de los presupuestos municipales y brindando a los municipios la base de recursos
para desarrollar la plantilla de personal que necesitan para poder planificar y ejecutar mejor las
inversiones en infraestructura y realizar las operaciones y el mantenimiento.
1.4 Promover la regulación para balancear las tarifas y los subsidios necesarios con
miras a la sostenibilidad y la inversión
14
Un gran rol del nuevo regulador, AFCSAS, es la consolidación de la estructura del sector,
incluyendo la variedad de grandes y pequeños operadores presentes en el sector de agua y
saneamiento boliviano y promoviendo su desarrollo. Sería necesario un regulador sectorial
con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso
a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio
apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a
través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser
explosivo. También debe recordarse que la ineficiencia de las entidades equivale a un
impuesto sobre los pobres, y que mucho puede lograrse aumentando la eficiencia, antes de
tocar las tarifas. La empresa ineficiente está usando agua que se debe proveer a una persona
pobre que no está conectada.
28. El acceso a los servicios de agua y saneamiento es un importante tema político y social en
Bolivia: un cuarto de la población todavía carece de acceso a una fuente de agua mejorada, y más
de la mitad no tiene acceso a un saneamiento apropiado. Esto presenta importantes retos para la
amplia diversidad de prestadores de servicios que operan en el sector de agua y saneamiento en
Bolivia, y en un contexto regulatorio cambiante.
29. La organización global del sector ha sufrido numerosos cambios a lo largo del tiempo,
desde la promoción simultánea de la participación popular y el ingreso del sector privado en los
años noventa a la NCPE de 2009. Puede argumentarse que los resultados más importantes de esta
transformación han sido la mayor participación individual y comunitaria y el mayor control
social sobre la gestión del sector. En el período cubierto por este estudio, la evolución de las
instituciones del sector de agua y saneamiento puede dividirse en cuatro etapas distintivas:
i. Antes de las reformas de 1994, los servicios de agua y saneamiento estaban altamente
centralizados y principalmente eran operados por tres instituciones a nivel nacional.
ii. Las reformas de 1994. La responsabilidad de los sistemas de agua y saneamiento se
transfirió a los municipios que fueron creados por la LPP. Al mismo tiempo, se
desarrollaron un régimen de concesión y el aparato regulatorio correspondiente para
promover la participación del sector privado en la provisión del servicio.
iii. La ‘guerra del agua’ del 2000 y el movimiento hacia un enfoque de derechos. Las
protestas populares contra la concesión privada de agua y saneamiento en Cochabamba y
otras ciudades marcó un punto de inflexión crítico en el proceso de reforma, resultante de
la tendencia hacia la liberalización y conduciendo a un enfoque de derechos, con mayor
reconocimiento de las formas tradicionales y comunitarias de provisión de servicios.
iv. El actual proceso de reforma. La administración Morales continúa promoviendo la
descentralización, la participación social y el derecho humano al agua, y ha expandido el
rol de formulador de políticas y supervisor del Estado, convirtiéndolo en un actor central
del sector. Esto incluye la creación del Ministerio de Agua y el desarrollo del Plan
Nacional de Saneamiento Básico, 2008-2015 (PNSB).
15
30. Las diferentes tradiciones existentes en distintas partes del país han conducido a una
multiplicidad de operadores involucrados en la provisión de servicios de agua y saneamiento en
Bolivia, dando como resultado un escenario institucional diverso. Los distintos tipos de entidades
que proveen estos servicios en Bolivia, a las que se denomina Entidades Prestadoras de Servicios
de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSAs) comprenden (i) compañías públicas
municipales; (ii) empresas cooperativas; y (iii) organizaciones comunitarias. Desde el 2006, no
ha habido operadores privados en el sector. Es probable que esta situación se mantenga dado que
la NCPE excluye la posibilidad de concesiones a entidades privadas en el sector de agua y
saneamiento. En las ciudades grandes, los desafíos de mantener una infraestructura en deterioro,
unido al rápido crecimiento de la población, han conducido al surgimiento de proveedores menos
tradicionales tales como cooperativas y organizaciones comunitarias, que han venido a llenar el
vacío dejado por la ausencia de las empresas de agua en muchas áreas periurbanas.
31. Entre 1999 y 2009, la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) era el
Regulador del Sector de Agua y Saneamiento, emitiendo diferentes tipos de autorizaciones a las
EPSAs. La SISAB fue reemplazada por una nueva institución, la Autoridad de Fiscalización y
Control Social del Agua y Saneamiento (AFCSAS), como parte de las reformas de la NCPE. Sin
embargo, los múltiples retos que enfrentó generaron invaluables enseñanzas para el futuro. El rol
regulatorio de la SISAB fue obstaculizado por el engorroso proceso de integrar a las nuevas
EPSAs en el sistema y por la falta de aprobación por parte del gobierno de las herramientas
normativas y administrativas que produjo. Además, la oposición popular a los aumentos de
tarifas impidió que las EPSAs aplicaran el principio de plena recuperación de costos y
generación de márgenes apropiados para la inversión que supuestamente sustentaba el esquema
regulatorio. Si bien con posterioridad a la ‗guerra del agua‘ de Cochabamba, la misión de la
SISAB evolucionó con un mayor foco en la inserción de los operadores más pequeños en el
sistema regulatorio, no se diseñó un modelo claro para las interrelaciones entre los pequeños
operadores y las EPSAs más grandes, cuyos territorios frecuentemente se superponen. También
existía una persistente desconfianza entre los pequeños operadores y la SISAB.
32. Conforme evolucione el rol de la AFCSAS, el nuevo regulador, con arreglo a la NCPE,
sería útil para los diseñadores de políticas el mirar las lecciones que pueden ser aprendidas de la
experiencia de la SISAB. El anterior marco de regulación fue desarrollado en un contexto
político y legal diferente, y su aplicación no ha sido efectiva, en especial en lo que se refiere a la
fijación de tarifas, lo que ha conducido a una brecha de recursos. Sería necesario un regulador
sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el
acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio
apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través
de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. Bajo
la SISAB, supuestamente los cargos de conexión y tarifas aplicados por las EPSAs que operaban
bajo contratos de concesión estaban regulados para promover la sostenibilidad financiera y la
capacidad de inversión. Sin embargo, a pesar de existir un conjunto claro de principios
articulados, en la práctica las EPSAs no pudieron hacer ningún ajuste en sus tarifas en los
últimos años, más allá de la aplicación simple de un índice de precios. En la ausencia de
mecanismos claros para subsidiar la provisión del servicio a los pobres esta situación llevó a una
brecha de recursos, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las EPSAs, lo que redundó en un
ritmo más lento en la extensión de la cobertura.
16
33. Además de la fijación de tarifas sobre la base de la complementariedad tarifaria y el
esquema de subsidio previsto en la NCPE, contribuir a la consolidación de la organización
sectorial es una importante función del regulador. La definición de los roles y responsabilidades
en el nivel local, bajo el esquema de responsabilidades concurrentes de la NCPE será una tarea
crítica. Si bien es posible que sea complejo administrar el esquema de la NCPE, conceptualmente
es un avance en la dirección correcta ya que promueve economías de escala al asignar las
responsabilidades de provisión a agregaciones territoriales superiores. Además, los municipios
tendrán un incentivo para la recaudación de tasas locales, y las transferencias fiscales bajo la
NCPE estarán vinculadas con el desempeño en la recaudación local de impuestos. Asimismo, el
principio constitucional que vincula las transferencias del gobierno central al nivel local, al costo
de proveer los servicios hace vital el tener una clara definición de los flujos de información para
el cálculo de los costos. Esto es especialmente valedero dado que las tres áreas metropolitanas,
La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, que albergarán a la mitad de la población de Bolivia hacia
2020, presentan un cuadro contrastante en términos de organización institucional y desempeño
en los servicios de agua y saneamiento.
34. Al discutirse el papel del regulador también debe observarse que aunque las entidades
son financiadas, su ineficiencia equivale a un impuesto sobre los pobres. En esta conexión,
excepto por cualquier discusión de tarifas y subsidios, mucho puede lograrse incrementando la
eficiencia, antes de tocar las tarifas. De hecho, ocuparse de las tarifas antes de la eficiencia
crearía un incentivo perverso para las empresas mantenerse ineficientes. En un contexto general
de mejoras en la eficiencia, se podría usar incrementos en las tarifas, tal como se ha hecho en
Chile, para premiar las entidades que alcanzan ciertos umbrales de eficiencia.
35. Los costos de la ineficiencia para la sociedad son un buen argumento para la importancia
de mejorar la eficiencia en la provisión del servicio. Tales costos incluyen los presentados a los
consumidores por agua de mala calidad, servicios intermitentes y racionados; costos incurridos
por las empresas para producir agua que se pierde; y costos de mantener un número excesivo de
personal por cada 1,000 conexiones en las empresas de agua. Mejorar la eficiencia de las
empresas reduce la presión de aumentar las tarifas, y el incrementarlas (o los subsidios) no debe
hacerse en la ausencia de medidas de eficiencia en el sector, ya que esto se convierte en un
impuesto para el usuario, quien paga por la ineficiencia de los proveedores del servicio. La
empresa ineficiente está perdiendo agua que podría abastecer a una persona pobre que no está
conectada, por lo tanto negando el acceso a un derecho constitucional. Esto justifica la adopción
de un programa serio para incrementar la eficiencia.
17
Con la descentralización y los nuevos recursos del gas y el petróleo, se produjo un aumento
de siete veces en los ingresos municipales en Bolivia entre 1994 y 2008. Los mayores
aumentos correspondieron a las municipalidades más pequeñas. A pesar de esta bonanza
fiscal, la actual inversión en provisión de agua y saneamiento es todavía insuficiente – haría
falta duplicarla para alcanzar las metas de los ODM en 2015, o triplicarla para lograr una
cobertura universal en 2025.
1.5 Incrementar la inversión para la cobertura universal
36. En los últimos 15 años, las finanzas municipales se han transformado de manera drástica.
Esta tendencia fue impulsada por el movimiento hacia la descentralización iniciado por la LPP, y
se fortaleció a través de la distribución de ingresos de la iniciativa para los países pobres
altamente endeudados (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC), la asignación del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH), y, en forma más reciente, la NCPE. Desde la promulgación
de la LPP hasta 2008, los recursos fiscales de los municipios se incrementaron casi siete veces,
de US$211 millones en 1994 a US$1.391 billones en 2008 (a precios constantes de 2008). En
forma concomitante, la reforma del IDH dio lugar a una modificación en la distribución
geográfica de las transferencias: los municipios pequeños y medianos obtuvieron cada vez más
una participación per cápita mayor en las transferencias en comparación con las tres áreas
metropolitanas. El resultado final de este proceso es que todos los municipios no metropolitanos
tienen ahora niveles similares de recursos anuales per cápita, de alrededor de US$150, mientras
que las municipalidades metropolitanas tienen unos US$130.
37. La aprobación de la NCPE en 2009 puede haber exacerbado tensiones subyacentes sobre
la asignación de las transferencias fiscales, debido a la conjunción de una mayor heterogeneidad
de municipios, la tendencia a la concentración de la población en unas pocas áreas urbanas, y las
dificultades técnicas para establecer parámetros de costo de eficiencia de las funciones asignadas
a diferentes niveles de gobierno en el marco creado por la NCPE. La nueva Constitución basa las
transferencias del gobierno central a las entidades sub-nacionales en el costo de provisión de los
distintos servicios. En este contexto, el análisis empírico de los costos efectivos de provisión será
crucial para una eficiente asignación de recursos a los diferentes gobiernos locales en el contexto
de la NCPE.
38. Dados los factores involucrados, es necesario comprender los impactos de la distribución
de recursos entre los tipos de municipios. En consecuencia, este estudio llevó a cabo una
simulación hipotética, comparando tres posibles cursos de acción: (i) usar la distribución de
recursos previa a la descentralización (adoptando el status quo existente antes de la aprobación
de la LPP); (ii) dar prioridad a los municipios grandes; (iii) dar prioridad a los municipios más
pequeños. Esta simulación es hipotética, ya que fue construida con base en una curva estilizada
basada en datos de entidades en ALC, cuya aplicabilidad para Bolivia tendría que verificarse
sobre la base de datos de campo. En este contexto, un área clave para trabajo de seguimiento
seria el recolectar y analizar costos unitarios para la extensión del servicio en los diferentes tipos
de municipios bolivianos, especialmente a la luz de la nueva Constitución, la cual vincula las
transferencias fiscales al costo de proveer los servicios.
18
39. Después del 2008, la crisis financiera global y la caída en los precios de los bienes han
conducido a una reducción en los ingresos municipales, que cayeron el 7% en 2009 y se
proyectaron caerían nuevamente el 4% en 2010. Esto ha afectado la capacidad de los municipios
bolivianos para invertir en servicios básicos. Sin embargo, a pesar de la reciente declinación, los
actuales niveles de ingresos municipales siguen siendo altos en términos históricos. Inclusive con
las pérdidas producto de la crisis, se proyectó que en 2010 los ingresos municipales serían
considerablemente más altos que en cualquier año anterior, con la excepción de 2008 y 2009.
40. A fin de comprender el nivel de inversión necesario para satisfacer las metas de cobertura
de servicio, el estudio simuló las consecuencias de tres escenarios de gasto: (i) ‗Sin cambios‘,
escenario en el que las inversiones sectoriales continúan al nivel promedio de los últimos siete
años; (ii) 'ODM', en el que se cumplirían las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) para agua y saneamiento en Bolivia para 2015, según lo contemplado en el PNSB; (iii)
‗Cobertura universal‘, en el que todos los bolivianos tendrían acceso a servicios apropiados de
agua y saneamiento para 2025. Los costos unitarios para la expansión del servicio que se usaron
para simular los tres escenarios son los calculados por el gobierno para la preparación del PNSB.
41. Si se mantienen los niveles corrientes de inversión (US$55.7 millones por año), se
proyecta que para 2015 la situación se volvería crítica: el acceso a una fuente de agua mejorada
de hecho empeoraría dado que el número de nuevas conexiones no alcanzaría para mantenerse a
la par con el crecimiento de la población, y la cobertura descendería al 73%, del 75%, nivel en el
2007. La cobertura en saneamiento mejoraría de manera marginal, alcanzando el 53%,
comparado con el 48% en 2007. Esto muestra que a pesar de la bonanza fiscal de los últimos
años, los niveles de inversión en la formación de capital fijo en el sector de agua y saneamiento
son todavía muy inferiores a los requeridos para asegurar una expansión sostenida de la
cobertura. Es claro que al sector no le va bien en la competencia por recursos con otros sectores.
42. Con el propósito de alcanzar las metas de los ODM en agua y saneamiento para 2015, se
necesitaría duplicar las inversiones anuales con respecto a los niveles actuales para alcanzar los
US$109.4 millones. Finalmente, a fin de universalizar la cobertura de agua y saneamiento para
2025, haría falta triplicar la inversión anual para alcanzar US$163.8 millones. Claramente este es
el resultado más deseable, pero requeriría niveles sin precedentes de compromiso financiero y
político hacia el sector.
43. Según el programa de inversiones del MEFP para 2010-2015, sólo el 1.2% de la
inversión pública total, o US$386 millones, se dedicaría al sector de agua y saneamiento. Esta
cifra se traduce en una inversión anual de US$64.3 millones, que no es mucho mayor que el
promedio de US$55.7 millones registrado en 2001-2007, y sigue siendo bastante inferior a los
US$109.4 millones que se necesitarían para alcanzar las metas del PNSB basadas en los ODM
para 2015. En este caso, Bolivia quedaría bastante lejos de las metas de cobertura de los ODM, y
la cobertura universal pasaría a ser una meta distante.
19
20
La población de Bolivia y su actividad económica se concentran cada vez más en las
áreas metropolitanas y otras ciudades grandes. Esto puede brindar oportunidades para
avanzar rápidamente hacia la cobertura universal, aprovechando las economías de escala y la
presencia de instituciones más fuertes en las ciudades, pero de otro lado crea nuevos retos
para garantizar que la población de las áreas rurales y ciudades más pequeñas no se quede
atrás.
2 TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS Y ACCESO A SERVICIOS DE
AGUA Y SANEAMIENTO
44. En este capítulo veremos que la diversidad de ecosistemas, culturas locales y patrones de
asentamiento de Bolivia ha conducido a diferentes resultados en términos de extensión de la
cobertura de agua y saneamiento. Se analiza la dinámica demográfica y se extraen las
implicaciones para la política, con énfasis en las necesidades creadas, así como en las
oportunidades que ofrece el rápido crecimiento de las áreas metropolitanas y otras ciudades
grandes. Se presentan las tendencias en expansión de la cobertura en las últimas dos décadas,
destacándose que el aumento de la cobertura se ha hecho más lento en los últimos años.
2.1 El contexto macroeconómico en Bolivia, 2008-2010
45. La crisis económica global que se inició en 2008 tuvo impacto en el desarrollo de
Bolivia. La tasa de crecimiento del PIB real del país se redujo al 3.4% en 2009, comparado con
el 6.15% en 20082. El FMI no prevé una mejora significativa en el futuro cercano: en 2010 se
proyectó un crecimiento del PIB del 4%.3 De igual forma, después de haber crecido al 4.55% en
2008, el PIB per cápita (PPA) se mantuvo sin cambios en 2009.4
46. Sin embargo, la economía boliviana demostró una notable fortaleza frente a la crisis
global y la caída resultante en los precios de los productos. En 2009, a pesar de estos retrocesos,
el crecimiento del PIB boliviano todavía era el más alto en la región ALC (Figura 1).5 Al mismo
tiempo, las condiciones de crisis condujeron a una drástica caída de la inflación, del 11.85% en
2008 al 0.26% en 2009, lo que en condiciones normales sería una tarea ardua para un país en
desarrollo con una economía en expansión.6 La baja inflación es especialmente importante en un
contexto de poco crecimiento del PIB per cápita, ya que facilita la alineación de precios y
salarios. Esto sugiere que las actuales tasas de menor crecimiento del PIB podrían ser más
sustentables. Además, la tasa de desempleo urbano de Bolivia se ha mantenido a uno de los
menores niveles de la región ALC, lo que en parte compensa la menor actividad económica.7
2 Instituto Nacional de Estadística (INE).
3 The CIA World Factbook, Bolivia < https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bl.html>.
4 Datos del FMI (mayo de 2010).
5 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP); comparación elaborada usando datos de los bancos centrales
e institutos de estadística en cada país. 6 INE.
7 MEFP; comparación elaborada usando datos de los bancos centrales e institutos de estadísticas en cada país.
21
Figura 1. Países latinoamericanos seleccionados: Crecimiento real del PIB en 2009 (%)
Fuente: Bancos centrales e institutos de estadística en cada país. Elaborado por el MEFP, Red de Análisis Fiscal (RAF).
47. El gobierno boliviano ha aumentado constantemente la inversión pública desde 2006; la
tendencia se mantuvo a pesar de la crisis, y la inversión pública creció a una cifra récord de
US$1,439 millones en 2009.8 Esto representó un aumento del 7% sobre 2008, y del 41% con
respecto a 2007. Se proyectó que los niveles de inversión se incrementarían todavía más como un
mecanismo anticrisis en el 2010, creciendo al 28% para alcanzar los US$1,839 millones.9 Debe
señalarse que el gobierno ha mantenido este gasto y al mismo tiempo ha generado un superávit
fiscal. Si bien el superávit cayó al 0.1% en 2009, y se esperó que alcanzara el 0.2% en 2010, la
balanza fiscal siguió siendo positiva.10
2.2 El contexto demográfico: concentración en las áreas metropolitanas
48. En Bolivia hay 327 municipios, dieciséis más que en 1995. Esto equivale a un igual
número de alcaldes y más de 1,800 concejales. Como resultado de la NCPE, se espera que el
número aumente a 337 municipios y 11 autonomías indígenas, que asumirán las funciones
municipales.
49. Un porcentaje muy bajo de la población habita en un gran número de municipios
pequeños, mientras que un porcentaje alto vive en unas pocas municipalidades grandes. De la
población total, el 2.7% habita en 84 municipios de menos de 5,000 habitantes, mientras que el
55% reside en 17 municipios de más de 50,000 habitantes. Más del 45% de la población habita
8 Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE).
9 Estimación tomada del Presupuesto Nacional de Bolivia para 2010.
10 MEFP, DGAPF, DGAT y Banco Central de Bolivia.
22
en 20 municipios que conforman las tres áreas metropolitanas de La Paz-El Alto, Cochabamba y
Santa Cruz.
50. El Gobierno de Bolivia clasifica los municipios en cuatro tipos, de la A a la D, de
acuerdo con el tamaño de la población: A (con una población de menos de 5,000 habitantes); B
(entre 5,000 y 15,000); C (entre 15,000 y 50,000) y D (más de 50,000). Para el propósito de este
estudio, los municipios de las categorías A y B han sido agrupados en un único tipo, y se creó un
nuevo grupo para las áreas metropolitanas. Se consideró que al agrupar A y B y separar las áreas
metropolitanas, los resultados de cada uno de estos grupos hacen referencia a una proporción de
la población que es relativamente comparable y con retos de desarrollo más uniformes al interior
de cada grupo.
51. En consecuencia, en todo este informe hablaremos de los siguientes cuatro tipos de
municipios: (i) municipios pequeños, con población de menos de 15,000 habitantes (Tipos A+B);
(ii) municipios medianos, con población de entre 15,000 y 50,000 habitantes (Tipo C); (iii)
grandes municipios no metropolitanos, con más de 50,000 habitantes, y no ubicados en ninguna
de las tres áreas metropolitanas (Tipo D*); y (iv) municipios metropolitanos: municipios de
cualquier tamaño que forman parte de una de las tres grandes áreas metropolitanas.
52. Las diferencias en configuración espacial y cantidad de municipios establecen diferencias
para la gobernabilidad municipal en los distintos departamentos del país. En los departamentos
de Tarija, Cochabamba, Santa Cruz y La Paz, la población se concentra principalmente en
grandes municipios no metropolitanos (con más de 50,000 habitantes) y municipios
metropolitanos. En el otro extremo, el departamento de Pando es esencialmente rural, con muy
poca población y municipios pequeños. Chuquisaca y Potosí mantienen una alta tasa de
población rural y tienen un número alto de municipios. Por último, Oruro y Beni tienen mayor
urbanización, pero sus poblaciones también están divididas en muchos municipios (Tabla 1).
23
Tabla 1. Distribución de la población en los grupos de municipios
Número de municipios
Población total Población promedio
Población en municipalidades metropolitanas y
no metropolitanas
grandes
Categoría
A 84 219,662 2,615
B 137 1,289,716 9,414
C 89 2,237,047 25,135
D 17 4,528,354 266,374
Tipo
A + B 218 1,484,803 6,811
C 78 1,857,176 23,810
D* 11 1,219,824 110,893
Metro 20 3,712,976 1,237,659
Pando 15 52,525 3,502 0%
Beni 19 362,521 19,080 43%
Tarija 11 391,226 35,566 61%
Oruro 35 392,451 11,213 51%
Chuquisaca 28 532,381 19,014 41%
Potosí 38 709,013 18,658 20%
Cochabamba 45 1,455,711 32,349 54%
Santa Cruz 56 2,029,471 36,241 60%
La Paz 80 2,349,480 29,369 67%
Bolivia 327 8,274,779 25,305 55%
Fuente: FAM Bolivia e INE.
53. Las tendencias de concentración de la población continuarán determinando cambios en la
asignación de las transferencias fiscales. Interpolando las tasas de crecimiento que resultan de los
censos se observa que entre 1996 y 2008 (período que coincide con la disponibilidad de datos
financieros) las tres áreas metropolitanas ganaron un 4.6% de participación en la población
nacional de Bolivia. Esta participación fue cedida por los grupos de municipalidades con menos
de 15,000 habitantes y de 15,000 a 50,000 habitantes. Las municipalidades con más de 50,000
habitantes que no son metropolitanas mantuvieron su participación constante (Ver Tabla 2). Las
tres áreas metropolitanas están creciendo a una tasa anual del 2.8%, comparada con el promedio
nacional de 2.0%. Esto, sumado a que ya concentran una alta proporción de la población del país
24
implica que el proceso de concentración es estructural y continuará progresando. Una proyección
simple de estas tendencias muestra que para 2020 las tres áreas metropolitanas concentrarán el
51% de la población boliviana.
Tabla 2. Distribución de la población de Bolivia por tipo de municipio
Total por tipo de municipio
<15,000 habitantes
15,000< habitantes<
50,000
>50,000 habitantes
(no metropolitana)
Tres áreas metropolitanas
% de participación de la población de Bolivia
1994 19 24 15 43
2000 18 23 15 45
2008 17 21 15 47
Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.
54. El reto de la rápida urbanización ha sido una de las características más fuertes del
desarrollo de América Latina. Bolivia es uno de los países de América Latina que se urbanizó
más tarde, con tasas actuales menores al 65%, mientras que los más urbanizados están
alcanzando un 90%. Sin embargo, desde 1970 Bolivia ha cerrado la brecha de urbanización más
rápido que cualquier otro país de la región, excepto Brasil. No obstante su rápida urbanización,
aún está por debajo de la media regional, aunque ya no se mantiene entre los de más baja
proporción de población urbana (Figura 2).
25
Figura 2. Tasa de Urbanización en América Latina.
Fuente: Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2008. Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina.
55. Los beneficios de la urbanización han sido importantes para la reducción de la pobreza y
el crecimiento económico en Bolivia, a juzgar por las diferencias entre las regiones del país que
se presentan en la Tabla 3. Los departamentos donde la urbanización fue más lenta, tales como
Chuquisaca, Potosí y Pando vieron una reducción en la participación de la población boliviana.
Por el contrario, Santa Cruz, que ha experimentado una urbanización acelerada con un
crecimiento anual de 3.8% de la población urbana entre 1992 y 2001 (comparado con un
crecimiento anual del 0.8% de la población rural), es ahora el departamento con mayor
concentración poblacional del país. Las condiciones de vida también han cambiado en estos dos
extremos del desarrollo boliviano. Santa Cruz ha experimentado la mayor reducción de pobreza
de todo el país, de acuerdo con las cifras de los censos del INE. Por su parte Chuquisaca, Potosí
y Pando observaron incrementos considerables en las tasas de pobreza entre 1992 y 2001.
Similarmente, aumentos en la urbanización parecen también estar correlacionados con el
crecimiento económico. Santa Cruz aumentó su participacion en el PIB de Bolivia a un 4.2%,
más que ningún otro departamento (sin incluir minas y petróleo), mientras que Chuquisaca (-
1.1%) y Potosí (-1.1%) redujeron su participación y Pando (0.3%) tuvo un crecimiento mínimo
(ver Tabla 3).
26
Cuadro 1. Informe de Desarrollo Mundial 2009: El crecimiento de las ciudades es parte
integral del desarrollo económico
Las regiones del mundo que más activamente han privilegiado la urbanización, facilitando la
migración poblacional y la especialización económica, han observado consistentemente mayores
tasas de crecimiento; crecimiento que hoy se ve reflejado en las diferencias en ingreso per cápita.
Como lo demuestra el Informe sobre el desarrollo mundial 2009 "Una nueva geografía
económica", el crecimiento económico en las regiones como Norte América, Europa Occidental,
Noreste Asiático y, más recientemente, el Este y Sur de Asia y Europa Oriental, se ha basado en
las ciudades, los factores de movilidad y las economías locales especializadas e integradas a la
economía global.
Esta transformación hacia mayores densidades de población en espacios limitados como las
ciudades es un hecho inevitable, el cual necesita ser tenido en cuenta por la política pública. Su
reconocimiento y facilitación pueden mejorar de manera significante la prosperidad de una
nación. Sin embargo, aprovechar los beneficios del crecimiento de las ciudades implica retos y
sacrificios importantes. El crecimiento de las ciudades conlleva una mayor proporción de la
población viviendo en áreas cada vez más congestionadas en términos de transporte y en la
provisión de servicios públicos. Esta situación requiere alinear recursos de inversión estratégicos
para un crecimiento urbano ordenado que aproveche los beneficios de la aglomeración de las
actividades económicas y los menores costos en la provisión de mejores condiciones de vida.
De todas maneras, un crecimiento económico balanceado geográficamente puede ir de la mano
con un desarrollo inclusivo para toda la población de un país. La concentración geográfica de
recursos para aprovechar las oportunidades de crecimiento económico que representan las
ciudades es una condición para el desarrollo. Sin embargo, la provisión de condiciones de vida
adecuadas en cualquier lugar del territorio también debe ser un objetivo permanente. Un proceso
de desarrollo exitoso depende de un balance apropiado en la tensión entre aprovechar las
oportunidades de las ciudades como motores de crecimiento y mejorar las condiciones de vida en
el territorio. Privilegiar un frente no significa ignorar al otro.
El mensaje de política del Informe del Banco Mundial 2009 no es ningún momento contrario a la
descentralización. El reporte aboga porque la descentralización sea un medio para el logro de
buenas instituciones nacionales, llegando a cualquier individuo independiente de su localización
en el territorio de una nación. Las buenas lecciones institucionales de algunas ciudades deberían
extenderse a otras. El reto de la descentralización es también evitar que los mayores recursos
asignados a los municipios se conviertan en un mecanismo para aumentar la popularidad del
gobernante local sin mejorar verdaderamente las condiciones de vida.
56. El proceso de urbanización en Bolivia brinda señales importantes para el diseño de
políticas. Entre 1992 y 2001, siete conglomerados urbanos concentraron cerca del 75% del
crecimiento poblacional de Bolivia. En el resto del país muchos municipios tuvieron tasas de
crecimiento muy bajas o negativas. En este período, las tres áreas metropolitanas concentraron el
62% del crecimiento poblacional del país. Entre cuatro ciudades intermedias (Riberalta, Sucre,
27
Yacuiba y Tarija) dicha concentración fue del 13%. El restante 25% del crecimiento se
distribuyó entre 285 municipalidades.
Tabla 3. Departamentos de Bolivia: Crecimiento urbano, pobreza y participación de la
población y PIB
Tasa de Urbanización (%)
Porcentaje de la Población
Nacional (%)
Crecimiento Anual de Población
Urbana (%)
Aumento en la tasa
de pobreza (%)
Aumento en Participación
en PIB no minero (%)
1950 1976 1992 2001 1992 2001 1992-2001 1992-2001 1992-2001
Chuquisaca 18 22 32 41 7.3 5.4 1.6 6.7 -1.1
La Paz 34 48 63 66 30.1 29.8 1.9 3.7 -4.5
Cochabamba 23 38 52 59 18.2 17.6 2.4 -2.7 0.7
Oruro 38 51 65 60 4.8 4.8 0.5 -0.7 0.6
Potosí 16 29 34 34 10.4 7.9 0.4 4.8 -1.1
Tarija 24 39 55 63 4.6 4.8 2.9 1.9 0.6
Santa Cruz 26 53 72 76 20.3 24.9 3.8 -7.0 4.2
Beni 27 48 66 69 3.7 4.1 2.3 8.6 0.1
Pando 0 11 26 40 0.6 0.6 2.5 14.2 0.3
BOLIVIA 26 42 58 62 2.2 0.6
Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.
57. En el marco fiscal intergubernamental de Bolivia, el crecimiento poblacional impacta
directamente en los coeficientes poblacionales con los que se distribuyen los recursos por
transferencias. La Figura 3 muestra el crecimiento de cada municipio en la participación en la
población del país. En el color más claro (amarillo) aparecen las municipalidades que perdieron
participación en el total de población y los otros colores denotan las que ganaron participación.
Las de mayor crecimiento poblacional y tamaño se distinguen con color verde oscuro y las dos
municipalidades de mayor crecimiento, El Alto y Santa Cruz, con color rojo.
58. Las tres áreas metropolitanas tienen un patrón diferente de distribución del crecimiento
de población. En La Paz-El Alto, que incluye 8 municipalidades, solamente El Alto observó un
crecimiento en su participación poblacional (el cual fue el más alto del país). Las otras
municipalidades observaron una reducción. En Santa Cruz, aunque el crecimiento se concentró
en la ciudad principal, también fue importante en las otras municipalidades del área.
Cochabamba, por el contrario, experimentó una reducción en la ciudad central y un aumento en
las otras seis municipalidades del área.
28
Figura 3. Cambios en los coeficientes de población al nivel municipal
Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.
2.3 Cobertura de agua y saneamiento: declinación en el ritmo de avance
59. Esta creciente concentración de población y actividad económica ofrece oportunidades
para una rápida expansión de la cobertura de agua y saneamiento, si en verdad se muestra que
hay economías de escala en conglomerados urbanos, explotando la mayor capacidad de las
instituciones locales en las ciudades grandes. Para garantizar que los servicios de expansión se
centren en los más pobres, las ciudades bolivianas necesitarían priorizar las áreas periurbanas
florecientes que cuentan con poco o ningún servicio. Sería particularmente relevante un esfuerzo
concertado en este sentido en términos de equidad y reducción de la pobreza, dada la creciente
proporción de pobres de Bolivia viviendo en las ciudades.
60. El ritmo de expansión de la cobertura de agua y saneamiento fue mucho más lento en los
últimos años que en la década anterior. Entre 1992 y 2001 la cobertura de agua aumentó el 16%,
y la de saneamiento el 14%. En contraste, entre 2001 y 2007, la cobertura del servicio de agua
sólo se incrementó el 3%, y la cobertura de saneamiento el 6% (Figura 4), a pesar de un aumento
consistente en los recursos que se pusieron a disposición del nivel local. En las áreas urbanas
inclusive hubo una leve declinación en la tasa de cobertura de agua entre 2001-2007 (Tabla 4)
que se dio a pesar de un aumento de alrededor de un millón de personas en la población urbana
con acceso. Esto no es atípico después de rápidas expansiones, cuando las instituciones del sector
29
se centran en abastecer mayores números de usuarios y en mejorar la calidad del servicio, pero la
expansión de la cobertura sigue siendo una prioridad.
30
Figura 4. Cobertura (1992-2007) Tabla 4. Variación promedia anual (%)
1992-2001
2001-2007 Diferencia
Nacional
Agua 1.6 0.8 -53
Saneamiento 1.5 1.0 -34
Rural
Agua 2.1 0.6 -69
Saneamiento 1.6 0.8 -50
Urbano
Agua 0.7 -0.1 -117
Saneamiento 1.2 0.9 -25
Fuente: Censo 1992, Censo 2001, Plan Nacional de Saneamiento Básico 2008-2015.
61. La mayoría de los hogares conectados a un suministro de agua mejorada entre 2001 y
2007 están ubicadas en los municipios urbanos metropolitanos de La Paz, El Alto, Cochabamba
y Santa Cruz, donde el ritmo de extensión del servicio (alrededor de 740,000 nuevos residentes
fueron cubiertos) es aproximadamente igual al crecimiento poblacional. La extensión de la
cobertura superó el aumento de la población en las otras grandes ciudades (con poblaciones de
entre 100,000 y 500,000 habitantes), los cuales tienen ahora niveles de servicio de agua similares
a las áreas metropolitanas (del 88.5% y el 88.7%, respectivamente). En contraste, se ha
producido un retraso significativo entre la extensión del servicio y el aumento de la población en
las ciudades intermedias (20,000 a 100,000 habitantes) y pequeñas (2,000 a 20,000 habitantes),
donde el crecimiento poblacional superó la extensión de las redes. En la Tabla 5 pueden verse las
tendencias en la cobertura de servicios entre 2001 y 2007, de acuerdo con las categorías de
asentamientos urbanos y rurales del PNSB.
Tabla 5. Acceso a agua y saneamiento por categoría de asentamiento, 2001-2007
Categoría de asentamiento
Población con acceso a servicios básicos 2001 Población con acceso a servicios básicos 2007
Suministro de agua Saneamiento Suministro de agua Saneamiento
(Hab.) (% ) (Hab.) (% ) (Hab.) (% ) (Hab.) (% )
Metropolitano 3,034,485 88.6 1,679,967 49.1 3,772,924 88.7 2,222,562 52.3
Grande 830,450 85.8 537,161 55.5 1,055,671 88.5 819,220 68.7
Mediano 317,211 87.4 108,652 29.9 340,627 83.4 193,134 47.3
Pequeño 355,034 84.7 82,846 19.9 415,311 78.4 194,656 36.8
Total Urbano 4,537,180 87.7 2,408,626 46.6 5,584,533 87.5 3,429,572 53.7
Rural 1,445,851 46.7 1,036,233 33.3 1,731,834 50.3 1,257,260 36.5
31
Nacional 5,983,031 72.4 3,444,859 41.6 7,316,367 74.5 4,686,832 47.7
Fuente: Plan Nacional de Saneamiento Básico 2008-2015.
2.3.1 Correlación entre pobreza y falta de acceso
62. La desagregación de los datos censales por departamento muestra una fuerte correlación
entre la pobreza y la falta de acceso a una fuente de agua mejorada. En 2001, Potosí, Beni y
Pando eran los tres departamentos más pobres, donde la incidencia de pobreza era superior al
70%; menos del 50% de su población tenía acceso a agua potable. Por otro lado, los
departamentos de Santa Cruz y Tarija tienen la menor incidencia de pobreza, alrededor del 50%
o menos, y los niveles de acceso a una fuente de agua mejorada en ambos departamentos son
superiores al 75% (Tabla 6).
32
Tabla 6. Incidencia de pobreza y acceso a servicios, por departamento (%)
Departamento
Incidencia de
pobreza (censo 2001)
Acceso a agua Acceso a saneamiento
Censo 1992
Censo 2001
Variación Censo 1992
Censo 2001
Variación
Potosí 79.7 42.0 59.7 17.7 20.7 31.1 10.4
Beni 76.1 37.2 44.0 6.8 15.1 19.8 4.8
Pando 72.5 23.2 41.6 18.4 25.6 32.7 7.2
Chuquisaca 70.1 39.4 60.1 20.6 27.5 43.9 16.4
Oruro 67.8 67.3 65.5 -1.8 18.7 32.9 14.2
La Paz 66.3 60.1 74.5 14.4 32.9 50.9 18.0
Cochabamba 54.9 45.7 64.7 19.0 33.2 49.0 15.8
Tarija 50.8 59.5 79.9 20.4 35.6 56.0 20.4
Santa Cruz 38.1 70.4 89.4 19.0 24.3 31.7 7.4
Bolivia 58.6 55.6 72.3 16.7 28.1 41.6 13.6
Fuente: INE, elaboración propia.
2.4 Tendencias de acceso en áreas urbanas y rurales
63. Los datos de los censos nacionales integrales muestran que el aumento en el número de
conexiones ha permitido que las tasas de acceso acompañen el crecimiento de la población,
asimismo con mejoras en el tipo de acceso. Expandiendo estos resultados con las proyecciones
de población intercensales del INE se puede determinar que aproximadamente 570,000 hogares
en áreas urbanas recibieron conexiones de agua por tubería entre 1996 y 2006 (Tabla 7). De
estos, solamente 70,000 hogares representaron un aumento en la tasa de acceso, del 84% al 92%,
mientras que otros 500,000 corresponden al crecimiento poblacional. El otro componente
destacado es el aumento en la cobertura a través de conexiones a la red en el interior de las
viviendas, que creció del 28% al 46%. Este aumento del 18% se tradujo en menos dependencia
del acceso a la red externa a las viviendas y a las piletas públicas, las que disminuyeron el 9% y
el 7%, respectivamente. Esto es particularmente destacable si consideramos que las inversiones
requeridas para extender las conexiones de agua al interior de las viviendas son realizadas por los
propios hogares.
64. En las áreas rurales, las tasas de acceso a una fuente de agua mejorada han aumentado,
pero todavía se mantienen en niveles bajos. Deben hacerse esfuerzos para incrementar la tasa de
acceso en las áreas rurales, las que pasaron del 38% en 1996 al 47% en 2006, incluidas las
conexiones a la red de agua y las piletas públicas. Sin embargo, más de un tercio de la población
rural todavía está empleando fuentes no mejoradas tales como ríos o aguateros, lo que representa
un riesgo sanitario y, en consecuencia, un impedimento para superar la pobreza. El sector ha
invertido ampliamente en la mejora de la calidad de servicio, pero las inversiones efectuadas
para pasar de piletas públicas a conexiones de red no se reflejan en las cifras de acceso como
aumentos en cobertura. A la inversa, las piletas públicas son un mecanismo efectivo para una
rápida expansión de la cobertura del servicio de agua.
33
Tabla 7. Tasas de acceso a agua potable mejorada (%)
Total Urbano Rural
1996 2001 2006 1996 2001 2006 1996 2001 2006
Red por tubería 60 67 74 84 87 92 26 34 43
Dentro de la vivienda 17 29 31 28 43 46 1 6 6
Fuera de la vivienda pero dentro del lote 43 39 48 56 45 47 25 29 51
Pileta pública 10 4 2 8 2 1 12 9 4
Pozo 10 13 8 4 5 3 19 27 18
Otro 20 15 16 4 6 4 43 30 36
Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.
65. Existen problemas serios en materia de agua residual, si bien a fines de los años noventa
se realizaron progresos sustanciales. A nivel nacional, en 2006 se registró que el 49% de los
hogares contaba con un sistema adecuado de disposición de aguas residuales, ya sea a través de
alcantarillado o de cámaras sépticas (Tabla 8). En las áreas rurales, el 23% usa pozos ciegos, que
son la alternativa más ampliamente utilizada. En las áreas urbanas, el porcentaje de pozos ciegos
está cayendo. En términos globales, el porcentaje de hogares sin un saneamiento apropiado
todavía es alto: en las áreas rurales era del 57% en 2006. Sin embargo, la tendencia es positiva ya
que se redujo desde el 71% en 1996. En general, se avanzó más en términos de saneamiento en
los años noventa que en el período 2001-2006.
Tabla 8. Distribución de los hogares por tipo de disposición de agua residual en sus viviendas
(%)
Total Urbano Rural
1996 2001 2006 1996 2001 2006 1996 2001 2006
Alcantarillado 25 31 32 42 48 49 1 3 3
Cámara Séptica 8 10 10 12 14 13 2 4 5
Pozo ciego 24 26 23 23 21 19 25 34 31
Superficie (calle/río) 1 1 6 1 1 7 0 0 5
No tiene baño 43 32 29 22 15 12 71 60 57
Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.
66. Los departamentos con mayores tasas de acceso a los servicios básicos son aquellos
donde se concentra la mayor parte de la población: Santa Cruz, Cochabamba y La Paz, con el
71% de la población boliviana. Las tasas de acceso al agua potable en estos tres departamentos
son del 82%, 63% y 72%, respectivamente. Las tasas de acceso al saneamiento a través de
34
alcantarillas o cámaras sépticas son sustancialmente más bajas con el 38%, 35%, y 37%,
respectivamente (Figuras 5 y 6). En buenas coberturas relativas al promedio nacional sobresale el
departamento de Tarija con el 80% de cobertura de agua potable y el 46% de saneamiento para
una concentración del 5% de la población del país.
67. \Las tasas más bajas se observan donde hay muy poca población o donde ésta es
esencialmente rural. El departamento de Pando y su capital Cobija concentran menos del 0.7%
de la población del país, y el 50% de la población de Pando es rural. Pando tiene una tasa de
acceso al agua potable del 42% y de saneamiento del 13%. Potosí, donde se encuentran las tasas
más bajas de cobertura de agua potable así como de saneamiento, concentra un 8.1% de la
población de Bolivia, y el 65% de ésta es rural.
Figura 5. Población y porcentaje de hogares con agua potable
Figura 6. Población y porcentaje de hogares con saneamiento adecuado
Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.
68. La mejoría en el acceso a los servicios básicos ha seguido la lógica de la urbanización: las
tres principales áreas metropolitanas de Bolivia, La Paz-El Alto, Cochabamba y Santa Cruz,
disfrutan de las mejores tasas de acceso al agua potable y al saneamiento (Figura 7).
Figura 7. Población y porcentaje de hogares con agua potable
35
Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.
69. Además, los retos de la provisión son diferentes dependiendo de la tasa de crecimiento
poblacional. Las áreas con un crecimiento bajo y baja concentración de población tienen la
ventaja de tener un problema más manejable, pero también la desventaja de más débiles
economías de escala en la provisión y la gestión, además una población dispersa. En el otro
extremo, las áreas con altísimo crecimiento poblacional y alta concentración se benefician de
economías de escala pero enfrentan retos de financiación y de capacidad institucional para
atender los altos niveles de demanda insatisfecha.
2.5 Tendencias de acceso en los diferentes departamentos de Bolivia
70. El número de conexiones de agua mejorada en el Censo 2001 se puede dividir en tres
grupos: (i) el número de conexiones en el Censo 1992; (ii) conexiones adicionales para preservar
la misma tasa de acceso de 1992 no obstante el crecimiento de la población; y (iii) una efectiva
expansión de acceso en términos relativos. En la Figura 8, los departamentos han sido ordenados
36
en función del índice de hogares con acceso en 2001 sobre 1992, teniendo en cuenta el
crecimiento de la población.
71. En general, el aumento en el número de conexiones por lo menos se ha mantenido a la
par del crecimiento de la población. Se han observado incrementos significativos en cobertura en
la mayoría de los departamentos, con la excepción de Beni y Oruro. Se pueden considerar tres
grupos de departamentos según el crecimiento poblacional en el período 1992-2001: (i) los que
han tenido un aumento poblacional bastante inferior al promedio nacional: Potosí, Chuquisaca y
Oruro; (ii) aquellos con un crecimiento poblacional cercano al promedio nacional: Beni, La Paz,
Cochabamba, Tarija y Pando; y (iii) Santa Cruz, donde el crecimiento poblacional fue el doble
del promedio nacional pero que, sin embargo, tuvo un aumento significativo en la cobertura.
72. Hay otros dos casos merecedores de atención particular: (i) Oruro, donde las tasas de
cobertura intercensales se han mantenido prácticamente sin cambios, dado que el aumento en las
conexiones fue similar al aumento en hogares; y (ii) Pando, donde la expansión de la cobertura
duplica el promedio nacional. El caso de Beni posiblemente sea el más problemático, no sólo
porque el aumento en la cobertura fue mediocre, sino también porque en el período intercensal se
incrementaron las tasas de pobreza.
Figura 8. Crecimiento de la Cobertura de Agua Potable
Fuente: Elaboración propia basada en datos del censo de INE.
2.6 Asignación de recursos para cobertura universal
73. Como pudo verse anteriormente en el capítulo, la inversión pública ha crecido de manera
exponencial en Bolivia desde 2006, tendencia que se esperó continuara en 2010. Por lo tanto, el
Poto
si
Chu
quis
aca
Oru
ro
Ben
iLa
Pa
z
Bo
livia
Co
cha
ba
mb
a
Ta
rija
Pa
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o
San
ta C
ruz
0.80
1.00
1.20
1.40
1.60
1.80
2.00
2.20
2.40
2.60
0.1
5
0.1
8
0.2
1
0.2
4
0.2
7
0.3
0
0.3
3
0.3
6
0.3
9
0.4
2
0.4
5
0.4
8
0.5
1
0.5
4
0.5
7
0.6
0
Acc
eso
20
01
/ A
cce
so 1
99
2
Crecimiento % Hogares
CondiciónInicial
Inercia
Expansión
37
desafío no parecería residir en aumentar los recursos globales a invertir, sino más bien en
focalizarlos de una mejor manera en el suministro de agua y saneamiento, promoviendo
aumentos de capacidad y creando incentivos apropiados, a fin de promover la cobertura universal
en agua y saneamiento.
74. En 2008, por ejemplo, la inversión anual per cápita promedio en suministro de agua y
saneamiento fue US$ 6.92, con una amplia variación, de US$ 2.71 en municipios metropolitanos
a US$ 16.77 en grandes municipios no metropolitanos (Tabla 9). Como lo señala este informe,
las grandes ciudades no metropolitanas, donde la inversión per cápita fue más alta en 2008,
experimentaron los mayores incrementos en las tasas de cobertura en el período 2001-2007. En
los municipios metropolitanos, donde la inversión per cápita tuvo su nivel más bajo, la cobertura
se mantuvo a la par con el crecimiento de la población, pero no se produjeron aumentos. De otro
lado, en las ciudades más pequeñas y las áreas rurales, donde la inversión per cápita fue
significativamente más elevada que en las áreas metropolitanas, realmente se experimentaron
declinaciones en las tasas de cobertura.
Tabla 9. Inversión anual municipal per cápita en agua y saneamiento, 2008
Tipo de municipio Población total (basada en el Censo 2001)
Inversión anual municipal promedio en
agua y saneamiento (US$, valores
constantes de 2008)
Inversión promedio per Cápita (US$)
< 15,000 habitantes 1,484,803 11,181,600 7.53
<15,000 hab. < 50,000 1,857,176 15,541,700 8.37
> 50,000 hab. (no metropolitano)
1,219,824 20,462,400 16.77
Metropolitano 3,712,976 10,074,500 2.71
Total 8,274,779 57,260,200 Promedio nacional 6.92
Fuente: FAM (ajustado por tasa de cambio) e INE (elaboración propia).
75. Como se sugiere en el informe WDR09, concentrar recursos en las áreas urbanas no
implica que se deba abandonar la descentralización, ni que se ignoren las necesidades de las
áreas rurales: es importante lograr buenas instituciones nacionales, llegando a toda la población,
independientemente de dónde se encuentre ubicada en el territorio nacional. Las necesidades de
las áreas rurales y las pequeñas ciudades pueden, de hecho, ser atendidas con la implementación
de tecnologías apropiadas tales como piletas públicas, que pueden expandir rápidamente la
cobertura del suministro de agua, y con soluciones de saneamiento in situ. En todos los
departamentos de Bolivia, se observa una fuerte correlación entre los índices de pobreza y la
38
falta de acceso a agua y saneamiento, y los departamentos más pobres son precisamente los
rurales, lo que argumenta a favor de un nivel adecuado de inversión en las áreas rurales.
76. De otro lado, tener a las áreas rurales como el foco primario de las inversiones en agua y
saneamiento sería inconsistente con las tendencias demográficas prevalecientes, y significaría
perder las oportunidades que presentan las ciudades para realizar rápidos avances en términos de
cobertura del servicio, así como en materia de reducción de la pobreza. El reto de Bolivia es
entonces el balancear las oportunidades ofrecidas por las inversiones en las ciudades con la
necesidad de garantizar que la población de las áreas rurales y ciudades más pequeñas no es
dejada atrás.
39
Desde las leyes de descentralización de 1994 Bolivia ha conseguido establecer un marco de
planificación municipal funcional, basado en el Plan Operativo Anual o POA. Yendo más
allá, nosotros consideramos que una definición más amplia del POA, la cual permita
presupuestar multianualmente, mejoraría su utilidad. El tema de la capacidad del gobierno
local, y en particular la posibilidad de los municipios de atraer y retener personal calificado,
también son temas que ameritan atención. Para hacerlo posible se requerirá una revisión de
los límites actualmente fijados a los gastos operativos de los municipios.
3 DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO DE INSTITUCIONES
LOCALES
77. En las últimas dos décadas, se ha avanzado mucho en la creación de instituciones
eficaces en el plano local en Bolivia. La descentralización ha tenido un impacto positivo en la
cobertura de agua potable y saneamiento, así como en otros servicios, pero todavía siguen
existiendo muchos retos: el horizonte de corto plazo en la planificación y la falta de personal
calificado se destacan entre los temas principales que requieren la atención de los diseñadores de
políticas.
78. La extensión de la cobertura de servicios básicos y su operación y mantenimiento a lo
largo del tiempo dependen de las instituciones y los marcos jurídico y regulatorio en los que
operan. Las últimas dos décadas han sido un período de profundos cambios institucionales en
Bolivia. Se introdujeron y luego modificaron distintos esquemas para la provisión de servicios,
en un proceso marcado por serios conflictos pero también por esfuerzos para mediar entre
diferentes posiciones políticas y construir consensos. El proceso no ha sido lineal, pero se puede
discernir una tendencia clara hacia la descentralización y el empoderamiento de los órganos
locales, cambiando las relaciones de poder y la distribución de recursos entre los niveles de
gobierno en formas profundas y aparentemente duraderas.
79. En la primera parte de este capítulo se describe la evolución de las instituciones locales
en Bolivia y se analizan sus implicaciones para la provisión de servicios básicos. La segunda
parte se concentra en los procesos locales de planificación y la capacidad local para la
implementación, operación y mantenimiento de la infraestructura. A fin de comprender los
aspectos de capacidad vinculados con la planificación y ejecución de las inversiones en
infraestructura por parte de los municipios bolivianos, se presentó un cuestionario cualitativo a
10 gobiernos municipales de distintos tamaños, incluidas las principales ciudades de las tres
áreas metropolitanas de Bolivia y algunos importantes municipios no metropolitanos, pero
también centros más pequeños. El cuestionario se presenta en el Anexo 1.
3.1 Los municipios y la participación popular
80. El poder político recién se descentralizó en Bolivia en 1994. Sin embargo, existe una
larga historia de intentos en este sentido en el país, que se remontan al siglo XIX. La afirmación
del concepto de participación popular es inherente al proceso político boliviano, y no exclusiva a
los acontecimientos recientes. Por el contrario, es una consecuencia de la cultura del país. Los
recientes logros, sin embargo, están asociados con un giro con respecto al centralismo
40
presupuestario previo, que se inició en 1994. Como podrá verse en las cifras de financiamiento,
los cambios legales e institucionales que ocurrieron desde la LPP de 1994 se han traducido en
profundos cambios en la distribución espacial de recursos. Se logró una mayor presencia del
Estado en el territorio nacional, y con ello un cambio en relación con la anterior centralización de
la inversión pública al nivel de las ciudades capitales.
81. La LPP y la Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa (LDA) de 1995 han
definido el marco que, más allá de su posterior reglamentación y/o enmienda, todavía rige el
diseño y operación de la administración pública nacional, sub-nacional y sectorial.
82. Desde 1994, los servicios básicos han sido una responsabilidad de los municipios en
Bolivia. Esta responsabilidad ha evolucionado de acuerdo con los cambios en las instituciones
municipales, comenzando por la operación únicamente, hasta las inversiones de capital y el
aseguramiento de la provisión de servicios en el largo plazo. En consecuencia, es necesario
considerar simultáneamente la evolución de las instituciones municipales y la estructura
institucional de provisión de servicios de infraestructura, concentrándose específicamente en
agua y saneamiento.
83. En 1994, Bolivia pasó de un modelo centralizado a un modelo de administración local
con tres características clave: (i) administración local, con responsabilidades cada vez mejor
definidas; (ii) crecientes recursos fiscales para los gobiernos locales, distribuidos de manera más
uniforme; y (iii) participación popular en las decisiones relativas a la provisión de servicios.
84. Esta transformación institucional siguió una evolución determinada, en primer lugar, por
los nuevos recursos fiscales que han llegado a las municipalidades. Los flujos de recursos fruto
de las reformas alcanzaron su pico en el 2008, previo a la crisis financiera global, como resultado
de la bonanza asociada con las regalías del petróleo y gas. Si bien los flujos fiscales hacia el
nivel local han sufrido el impacto de la crisis, todavía mantienen niveles más elevados que en
cualquier momento anterior a 2008.
85. En segundo lugar, la transformación fue determinada por la asignación de diferentes
responsabilidades a los distintos niveles de gobierno. Este proceso debe ser considerado de
naturaleza evolutiva, para explicar la secuencia de las reformas iniciadas con la LPP. El proceso
se continuó con otras leyes posteriores y con una serie de decretos del Poder Ejecutivo. Este
conjunto de reglas van conformando el arreglo institucional que explica buena parte de las
tensiones entre los niveles de gobierno de los últimos años.
86. Se espera que estas tensiones sean resueltas con la NCPE de Bolivia, pero esto tomará
tiempo, ya que las funciones definidas en la NCPE deberán ser reglamentadas mediante un
conjunto de leyes. El proceso también es afectado por los desequilibrios previsibles resultantes
de niveles diferentes de acceso a las fuentes de ingresos derivadas de los recursos naturales
(entre las áreas productoras de gas y petróleo y de minerales y el resto del país), que continuarán
afectando a los gobiernos sub-nacionales de manera no uniforme.
41
Tabla 10. Evolución institucional
Fuente: Elaboración propia.
87. La LPP inició el proceso de reorganización del Estado, colocando todo el territorio
nacional bajo jurisdicción municipal, y territorializando el poder del Estado al darle a los
municipios competencias en planeamiento y administración. La LPP reconoció la jurisdicción
territorial de los gobiernos municipales y descentralizó competencias al nivel local. Esto ha
traído aparejado un fortalecimiento de los gobiernos municipales como agentes de la
administración pública. El principal objetivo de la LPP era ―mejorar la calidad de vida de los
hombres y mujeres de Bolivia, con una distribución más justa y una mejor administración de los
recursos públicos‖. La LPP definió esquemas de coparticipación tributaria, otorgando a los
gobiernos municipales una participación considerable en los recursos fiscales. Previamente, la
Ley No. 843 de 1985 (Ley de Reforma Tributaria), vigente hasta 1994, asignaba sólo un 2% de
los recursos fiscales a inversiones municipales, concentradas en las tres principales ciudades.
88. Poco después se aprobó la LDA, con el objetivo de: (i) establecer la estructura
organizacional de los gobiernos departamentales dentro del esquema de descentralización
administrativa; (ii) establecer los recursos económicos y financieros de los departamentos; y (iii)
promover la eficiencia y eficacia en la provisión de servicios.
89. En 1996, la Ley de Reforma (Ley No. 1702 de Modificaciones y Ampliaciones a la Ley
No. 1551 de Participación Popular) introdujo algunos cambios en el marco de la participación
popular, definiendo como sus objetivos: (i) mejorar la calidad de vida; (ii) mejorar la gestión de
recursos públicos; (iii) promover una democracia representativa y participativa; y (iv) asegurar
igualdad de oportunidades a hombres y mujeres en términos de representación política.
1950 1980
Rechazo de más de 20 proyectos de ley de descentralización, con énfasis en la municipalización
Trans-feren-cias
Refor-ma legal
Corporaciones de Desarrollo Regional
tuvieron que equilibrar las presiones
presupuestales.
Ley 843 de 1985: Inversión municipal
era 2% del presupuesto
1992 - 1993
Ley de Descentralización avanza hasta la
Cámara Alta.
Los problemas en la distribución de
recursos entre los niveles de gobierno son una amenaza para la estabilidad
política
1994 - 2004
Reforma a la CPE; (LPP, y LDA).
Se definen tres niveles de gobierno.
Elimina los CORDES y establece la
transferencia del 20% de las rentas interna y aduanera.
2005 - 2008
IDH (participación de ingresos por petróleo y gas entre todos los niveles gubernamentales)
NCPE define competencias en
niveles de gobierno. Se analizarán leyes y regulaciones.
Bonanza fiscal municipal.
2009
Ley Marco de Autonomías y
Descentralización definirá el futuro de las finanzas municipales basado en el costo de
las competencias.
Centralización Movimiento Descentralizador
Primera Descentralización
Bonanza Fiscal Segunda Descentralización
-
42
Figura 9. Mapa de departamentos y municipios de Bolivia
Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.
3.2 La descentralización bajo la NCPE
90. Estos avances son ratificados y ampliados, en esencia, por la NCPE, que define a Bolivia
como un país unitario, pero permite la conformación de entidades territoriales autónomas con
competencias legislativas, y así acoge a las naciones indígenas y otras autonomías en el concepto
de un ―Estado Plurinacional‖. Para mantener unidad en la legislación, define las competencias
exclusivas del gobierno central y de cada uno de los niveles de gobierno. Sin embargo, también
existen competencias compartidas y concurrentes entre los niveles de gobierno y autonomías.
Los departamentos y municipios son autónomos en la NCPE. Sin embargo, las regiones
indígenas o campesinas también pueden volverse autónomas si aprueban un referéndum para tal
efecto. Se pueden crear nuevos municipios en cualquier momento. También es posible crear
regiones autónomas dentro de los departamentos, como uniones de municipios o provincias, o
regiones metropolitanas. El marco de la NCPE para autonomías y asociaciones es muy flexible y
podría permitir interesantes soluciones en provisión de servicios para las inversiones cuya escala
excede el nivel municipal. Además, las competencias pueden ser transferidas o delegadas,
siempre que se establezca la fuente de fondos para la ejecución.
91. La NCPE brinda un marco para las áreas de responsabilidad de los gobiernos municipales
y para la participación de los actores sociales. El pilar de este esquema es la participación de la
43
comunidad en las decisiones vinculadas con la provisión de servicios. Este proceso, que había
sido iniciado con la LPP, se profundiza y aclara con la NCPE. En Bolivia, la participación
popular ha sido verdaderamente transformada a una decisión de Estado.
92. El Artículo 302 de la NCPE ordena y clasifica las competencias transferidas a los
gobiernos municipales. Esto aporta claridad a los procesos de la LPP y otras normas en los que
las competencias municipales previamente habían estado dispersas en muchas leyes distintas.
Una ley para definir las áreas de jurisdicción está actualmente en preparación en el Ministerio de
Autonomías para regular las responsabilidades de todos los niveles de gobierno. Esta ley podría
tener un sustancial impacto en la distribución de competencias, así como en la de recursos. No
obstante, debe observarse que es probable que el desarrollo de esta ley sea un proceso complejo,
debido a sus implicaciones políticas de largo alcance.
93. Según la nueva Constitución, las transferencias fiscales serán definidas de acuerdo con el
costo de ejercer las competencias definidas por la NCPE. Según el proyecto de ley propuesto por
el Ministerio de Autonomías, el Servicio de Autonomías y Descentralización sería responsable
de definir las metodologías de costeo y de calcular periódicamente los costos.
94. Al definir las transferencias fiscales para la provisión de servicios, el proyecto de ley
propone que los recursos recaudados a través de tarifas se restarían de los costos. También
dispone un período de transición de cinco años, durante el cual habría transferencias
extraordinarias para cubrir la diferencia entre los costos de proveer las funciones asignadas y los
recursos fiscales, incluidos recursos propios y transferencias del presupuesto central. Luego de
este período inicial de cinco años, se establecería un esquema permanente, en el que
transferencias adicionales equipararían los mayores esfuerzos fiscales realizados por los
gobiernos locales.
Tabla 11. Estructura territorial del gobierno en la NCPE
Fuente: Elaboración propia.
Gobierno central
Departamentos
Regiones
Municipalidades Entidades territoriales
autónomas
44
Tabla 12. Ejemplos de la distribución de responsabilidades
Exclusiva del Nivel Central (legislativa no transferible; la
administración puede ser delegada)
Exclusivo Municipal (infraestructura y servicios a
nivel local)
Concurrente (Legislación central, reglamentación y
administración en las autonomías)
Política de servicios básicos
Políticas de vivienda
Transporte urbano
Servicios básicos y sus tasas
Aseo urbano
Drenaje de aguas lluvias
Producción de agua potable, tratamiento de aguas residuales y tratamiento de residuos sólidos
Vivienda y vivienda social
Energía hidroeléctrica y otras energías
Fuente: Artículo 302 de la NCPE (elaboración propia).
95. La NCPE puede tener un impacto fiscal derivado de la creación de nuevos niveles y
entidades gubernamentales. En la mayoría de los casos, las nuevas entidades territoriales
autónomas no deberían representar ningún costo adicional, dado que asumen las funciones de los
municipios. Además, la Asamblea Legislativa puede rechazar los casos en que nuevas entidades
autónomas asuman funciones que no representen ahorros de costos. Cuando varios municipios se
asocian con un fin específico, formando una mancomunidad, se supone que la nueva entidad
debe operar con el tope del mismo presupuesto de las municipalidades integrantes.
96. En la Tabla 13 se presenta la asignación de funciones previa a la NCPE. Los impactos de
la NCPE aún deben ser definidos en detalle por las leyes que reglamentan la nueva Constitución.
45
Tabla 13. Asignación de competencias anterior a la NCPE
Competencia Foco de Acción
CENTRAL Política macroeconómica
Defensa y policía nacional
Relaciones exteriores
Moneda y banca central
Justicia
Seguridad interna
Migración
Red vial principal
Impuestos
Asuntos indígenas
Planificación general económica y normativa en todas las áreas financieras y de desarrollo
Generación, administración y distribución de recursos fiscales
Financiación de salud, , Crédito Público, Pensiones y otras transferencias
DEPARTAMENTAL Red vial departamental incluyendo caminos secundarias
Administración de salud
Educación y deportes
Electrificación rural
Se dedica a obras y proyectos a nivel departamental, sigue el PGDES11 para desarrollar proyectos macro y estratégicos departamentales
No genera ingresos
MUNICIPAL Agua potable y saneamiento
Drenaje de aguas de tormenta
Recolección de residuos sólidos
Red vial vecinal y urbana
Infraestructura de salud y educación
Ordenamiento territorial y urbano
Equipamiento de deportes y recreación
Concesión y reglamentación de mercados
Mataderos y frigoríficos
Mingitorios públicos
Cementerios
Espectáculos públicos
Impuestos, patentes y tasas municipales
Tránsito y vialidad
Desayuno escolar
Se dedica a Infraestructura y Ordenamiento territorial
Genera y administra recursos locales
Fuente: FAM (elaboración propia)
3.3 Instrumentos de planificación y desempeño al nivel local
97. Los instrumentos desarrollados para orientar el desempeño de los gobiernos locales en
Bolivia han tenido niveles muy diferentes de adhesión y utilización.
11 El Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) es el instrumento de planificación estratégica de nivel central de
Bolivia. Todos los otros niveles de planificación, tales como los PPDs y PDMs, deben estar alineados con los PGDES.
46
Los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), que deberían servir como principal guía para
los gobiernos locales, han tenido poca aplicación real y siguen siendo un instrumento de
un carácter más formal que práctico.
La gestión municipal se guía, en cambio, por protocolos pragmáticos, tales como el POA.
Es allí donde se define la ejecución real.
Los sistemas catastrales son poco utilizados, si bien se ha hecho algún avance en forma
reciente en el contexto de generación de recursos propios, lo que ha cobrado importancia
en las finanzas municipales, especialmente en el caso de las municipalidades más
grandes.
3.3.1 Planes de desarrollo municipal
98. El planeamiento municipal en Bolivia ha evolucionado desde la LPP. La Ley le otorga
autonomía de gestión a las municipalidades y les asigna competencias específicas y recursos
financieros. La formulación de planes sectoriales y territoriales en forma participativa fue
establecida de manera obligatoria por la LPP a todos los niveles de gobierno; sin embargo, su
uso real es limitado. El marco regulatorio de Bolivia contempla el desarrollo de procesos de
planeamiento de corto, mediano y largo plazo a todos los niveles: nacional, departamental y
municipal. Hasta 1994, el proceso de planeamiento era ante todo indicativo y sectorial, y se
hicieron intentos, con poco éxito, para introducir un planeamiento participativo provincial a
través de algunas entidades públicas y ONGs (Molina et al., 2001).12
A pesar del limitado éxito
del planeamiento provincial, esa experiencia se usó como base para el marco de planeamiento
participativo municipal que fue implementado algunos años más tarde.
99. Todos los gobiernos municipales tienen un PDM; sin embargo, muy pocos están
armonizados con los otros niveles de gobierno. Con los niveles de gobierno adicionales creados
por la NCPE, la coordinación puede tornarse aún más difícil. Solamente unos pocos gobiernos
municipales usan los planes como una herramienta de gestión, y muchos de ellos han expirado.
El Artículo 302 de la NCPE establece: ―La planificación del desarrollo municipal de acuerdo con
la planificación departamental y nacional‖ como una responsabilidad exclusiva del nivel
municipal. La Ley No. 2028 de Municipalidades de 1999 estableció que ―dentro de un marco de
planeamiento estratégico, los gobiernos municipales formularán el PDM y el Plan Urbano y de
Ordenamiento Territorial bajo las normas técnicas y administrativas básicas del Sistema
Nacional de Planeamiento y la Ley sobre Administración y Control Gubernamental, asegurando
su carácter participativo‖ (Sección 78).
100. A fin de implementar procesos de planeamiento participativos, muchos gobiernos
municipales reciben apoyo de organizaciones de asistencia para el desarrollo tales como el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit; GTZ), el Banco Mundial y
otras. Además, las organizaciones de asistencia o los mismos gobiernos municipales contratan
servicios de organizaciones privadas y no gubernamentales especializadas que brindan asistencia
técnica y actúan como mediadoras y facilitadoras entre el gobierno local y la sociedad civil.
12 Molina, C. et al.: ―El marco conceptual y filosófico de la descentralización boliviana, si bien ha quedado firmemente
establecido en los gobiernos municipales, ha tropezado con dificultades para consolidarse a nivel provincial y departamental en
los cuales, evidentemente, no ha logrado una plena eficacia‖ (2001, pág. 12).
47
101. En general, los gobiernos municipales desarrollan sus PDMs por medio de procesos
participativos, que incluyen talleres con la asistencia de funcionarios municipales y
representantes de la sociedad civil. Además de los actores territoriales y sindicales tradicionales,
algunos gobiernos municipales han incluido otros actores sociales (instituciones no territoriales,
universidades, centros de estudios sociales, organizaciones ambientales, de género y
generacionales) con el propósito de desarrollar un plan integral que aúne los aportes de política
de diversas áreas.
102. La participación de nuevos actores ha hecho posible identificar e incluir en los PDMs la
demanda de apoyo estatal en áreas no tradicionales tales como medio ambiente, género,
marginación social, servicios de empleo y capacitación, y emprendimientos. Si bien los servicios
en estas áreas no están estrictamente comprendidos en el rol tradicional del Estado como
proveedor de servicios públicos, resulta claro que en la actualidad en Bolivia se los considera
necesarios para el crecimiento y desarrollo de la sociedad. Por ejemplo, varios gobiernos
municipales han diseñado (y están implementando) programas orientados al desarrollo humano,
la preservación ambiental, y la protección de la flora y la fauna, a fin de mejorar la calidad de
vida en general, aplicando políticas que hasta hace poco ni siquiera habían sido contempladas
por el nivel central. En este contexto, una de las tendencias más visibles es la creación de
parques urbanos.
103. Otros temas nuevos para los PDMs son capacitación laboral y empleo. Estos programas
están básicamente destinados a jóvenes de bajos recursos de 19 a 25 años quienes reciben
capacitación en diferentes oficios y emprendimientos. Los aprendices contribuyen a la economía
local como proveedores de servicios independientes en áreas tales como servicios gastronómicos,
pastelería especializada, servicios hoteleros, elaboración de indumentaria, o como
emprendedores que crean sus propios negocios.
104. En 1990, se estableció la obligatoriedad del PDM con arreglo a la Ley No. 1178 de
Administración y Control Gubernamentales, también conocida como la Ley SAFCO, que
estableció el sistema Nacional de Planificación. Como resultado, casi todos los gobiernos
municipales han formulado un PDM en algún momento. Esta información se vio confirmada por
la encuesta realizada para este estudio (Anexo 1), que mostró que el 100% de los gobiernos
municipales de la muestra tienen un PDM. Sin embargo, el 75% de estos PDMs ya expiraron.
Esto se corrobora mediante un análisis de la información sobre PDMs en el Departamento de
Santa Cruz, realizada por la Prefectura de Santa Cruz. En una muestra de 23 gobiernos
municipales, sólo el 17% de los PDMs estaban vigentes. Esta evidencia muestra que, dado que
los municipios no ven los PDMs como una herramienta útil, sencillamente permiten que los
planes se venzan. Los PDMs son formulados principalmente para dar cumplimiento a un
requisito legal (Franz Barrios et al., 2002).13
105. La limitada relevancia del planeamiento también es confirmada por estudios que indican
que el planeamiento no se coordinaba entre los niveles de gobierno que existían con anterioridad
a la NCPE (FES-ILDIS y USAID, 2004). Además, se ha verificado que los objetivos de gestión
de los instrumentos de planificación de corto plazo no contribuyen al logro gradual de los
objetivos estratégicos de la planificación de mediano y largo plazo.
13 Barrios, Franz S. et al. (2002): ―La afirmación puede verificarse por el hecho de que en las visitas de campo pudo verse que los
municipios formulan sus PDMs (mediante EEs) más para cumplir con la norma que como un verdadero instrumento de
planeamiento estratégico. Una vez que el plan estratégico ha sido desarrollado y aprobado, se lo archiva y la preocupación
municipal se concentra en la gestión de los POAs que son planes anuales‖, pág. 50.
48
3.3.2 Los límites a los gastos operativos también limitan la capacidad de planeamiento
106. En lo que se refiere a la estructura de planeamiento, habitualmente hay uno o dos
miembros del personal a cargo de los temas de planificación (con la excepción de los gobiernos
municipales de las capitales departamentales, donde hay una unidad de planeamiento). El
personal técnico de los gobiernos municipales entrevistados tiene alguna capacitación, pero la
alta rotación hace que el planeamiento sea discontinuo y el control de la ejecución presupuestaria
sea deficiente. Estos problemas fueron destacados en un informe de 2002 de la Contraloría al
Congreso Nacional14
, que abogaba por cambios importantes en el status quo. El Contralor pide el
establecimiento de reglas para evitar la alta rotación de personal en los gobiernos municipios. En
una nota relacionada, el Contralor recomienda una norma que hiciera obligatoria la capacitación
en procedimientos burocráticos y de relación con los clientes para los administradores
municipales, con la esperanza de que esto mejoraría los niveles de servicio y reduciría los
trámites burocráticos. Finalmente, los actuales niveles de coordinación y seguimiento entre
concejos locales y alcaldes son criticados en el informe, dando lugar a la propuesta de reglas
adicionales para facilitar su cooperación.
107. Estas son recomendaciones sensatas, pero el establecimiento de tales reglas no tendría
ningún impacto a menos que se revisen los límites actualmente fijados sobre los gastos
operativos, alentando la transparencia de los presupuestos municipales y brindando a los
municipios la base de recursos para desarrollar la plantilla de personal que necesitan para poder
planificar y ejecutar mejor las inversiones en infraestructura y realizar su operación y
mantenimiento. Las limitaciones existentes para los gastos operativos en los municipios
bolivianos, que no pueden superar el 25% de las transferencias que reciben del gobierno central,
limitan severamente su posibilidad de ofrecer paquetes de remuneración competitivos. Como
resultado, no pueden atraer o retener a personal capacitado. Los únicos dos municipios
bolivianos cuyos recursos propios superan las transferencias que reciben del gobierno central son
La Paz y Santa Cruz. El límite del 25% no aplica para los recursos propios; no sorprende que
probablemente estos dos sean los municipios mejor organizados y más fuertes del país.
108. La fijación de límites tan draconianos para los gastos operativos impulsa a los municipios
a disfrazar muchos gastos de operación y mantenimiento como ‗inversiones‘, si bien no serían
habitualmente considerados gastos de capital en ningún otro país. Aún así, no pueden ofrecer
salarios y beneficios competitivos, y los alcaldes están permanentemente buscando maneras de
contener la alta rotación que hace que la planificación sea discontinua y el control de la ejecución
presupuestaria sea deficiente.
109. Otro problema es que en Bolivia no hay programas de capacitación para el personal de
planeamiento basados en las necesidades específicas de las unidades de planeamiento municipal.
En general, el personal adquiere destrezas trabajando para firmas especializadas que apoyan la
formulación de los PDMs, o participando en capacitaciones sobre gestión municipal provistas
por los organismos de asistencia para el desarrollo. La capacitación que está disponible por parte
del gobierno central, por ejemplo de la Contraloría General de la República, básicamente se
enfoca en materias financieras y no financieras tales como presupuestos, contabilidad y gestión
de personal, y no en planeamiento en sí.15
14 Informe del Contralor General al Honorable Congreso Nacional, 2002. 15 El programa ofrecido por la Contraloría General de la República apoyando la gestión municipal puede consultarse en:
(http://www.cgr.gov.bo/PortalCGR/inicio.aspx?indice=7&grupo=20&indiceSubGrupo=4&subGrupo=131).
49
110. Además, los medios de los que disponen las unidades de planeamiento no siempre cubren
sus necesidades reales. Se le suele dar a las unidades de planeamiento instalaciones improvisadas
para desempeñar sus funciones y, en la mayoría de los casos, las mismas no brindan las
condiciones necesarias para manejar documentación y resguardar equipos.
111. Existen excepciones a esta situación general negativa, tales como municipios que han
formulado Planes Maestros y los han implementado de una manera consistente e integral. Un
ejemplo es el Plan de Revitalización y Desarrollo Urbano de La Paz (PRU). El PRU se enfoca en
recuperar la capacidad competitiva de la ciudad y promover el área metropolitana de La Paz
como polo de desarrollo regional para toda la zona occidental de Bolivia. No puede exagerarse la
importancia de La Paz para la viabilidad general del país: en Bolivia existe el dicho de que ―si a
La Paz le va bien, al país le va bien‖. Los principales beneficiarios del PRU son las personas de
bajos ingresos que trabajan en el área céntrica de la ciudad, los centenares de miles de ―paceños‖
que utilizan intensamente la ciudad central, y los residentes del centro.
112. Desarrollar capacidad de planeamiento municipal es costoso y complicado debido a la
alta rotación. Los técnicos municipales cambian de empleo con frecuencia, ya sea porque un
gobierno municipal más grande les ofrece un mayor salario, o porque un nuevo alcalde trae
consigo a su propio equipo. Con anterioridad a la NCPE, era fácil para los concejos locales
remover a los alcaldes de su cargo, lo que acarreaba una frecuente rotación de alcaldes, y mucha
inestabilidad. Para los gobiernos municipales rurales es particularmente difícil retener técnicos o
profesionales capacitados debido a su limitada capacidad de gasto operativo, como ya se
mencionó, y a la alta rotación de los alcaldes.
3.3.3 Sistemas de catastro
113. En Bolivia, los sistemas de catastro se usan principalmente para aspectos tributarios
impuestos, pero no para planeamiento. Los gobiernos municipales suelen comprender los
posibles usos del catastro, y muchos están avanzando hacia el desarrollo catastral. De acuerdo
con un estudio financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos
(USAID, 2005) ―en la actualidad todas las capitales departamentales tienen proyectos catastrales
modernos, si bien en distintos grados de implementación. Ninguno es completamente funcional.
Estos proyectos comparten un gran despliegue tecnológico (sistemas de información geográfica,
mediciones por fotografía aérea, mapas satelitales, sistemas de registro de información, etc.)‖16
.
Estos catastros se caracterizan por ―el uso único del catastro con fines de recaudación de
impuestos, dejando de lado las opciones de planeamiento, ordenamiento territorial e
incorporación del sistema de registro de folio real.‖ Los planes de ordenamiento territorial son
instrumentos nuevos para los gobiernos municipales, y no muchos los tienen. En el sistema de
impuestos, todavía no se ha realizado la transición de la auto-valuación a la valuación fiscal. Otra
deficiencia es su falta de comunicación con el Registro de Derechos Reales (DDRR), el Instituto
Nacional de Reforma Agraria (INRA) y otras municipalidades.
114. La información que se encuentra en el Sistema de Información Geográfica del INE no
está disponible a una escala que pueda ser útil para planeamiento municipal. El Censo Nacional
de Población y Vivienda del INE captura información al nivel de los distritos censales. Sobre la
base de esta información, los gobiernos municipales pueden generar estadísticas desagregadas
sobre población, necesidades básicas insatisfechas, pobreza, migración interna, analfabetismo y
16 Estudio sobre la Factibilidad Política y Social del Catastro en Bolivia, USAID, 2005.
50
otras variables. Sin embargo, los datos usados en la formulación de los PDMs suele estar
agregada al nivel municipal. Esto puede verse en el PDM de La Guardia, en el Departamento de
Santa Cruz, y en otros municipios de nuestra muestra. Sólo el 50% de los municipios en nuestra
encuesta usan instrumentos catastrales, pero todos usan datos demográficos, sociales y
económicos que son esencialmente datos del censo obtenibles del INE.
115. La experiencia del municipio de Cochabamba ilustra de qué manera se establecen y usan
los sistemas de catastro. Citando del mismo estudio de USAID:
"El caso del Catastro Urbano del municipio de Cochabamba, con sus peculiaridades, puede servir
para ilustrar todas estas experiencias. En 1994, el gobierno municipal contrató los servicios de la
Organización para el Desarrollo Nacional (ODENAL) una sociedad mixta de la Universidad de
San Simón (UMSS) y socios privados, para diseñar y ejecutar este proyecto. Se lo completó en
1997. Tuvo un costo estimado de US$3 millones, financiado con créditos bancarios. Estuvo
vigente en el formato diseñado desde 1998 hasta principios de 2000. Produjo un incremento de
los ingresos del 400% en el primer año y del 600% en el segundo. En el año 2000 fue disuelto y
sus componentes fueron transferidos a distintas unidades en la administración municipal.
Formalmente existe una Unidad de Catastro que recuperó parcialmente elementos del proyecto
original.‖
116. En el caso de los catastros rurales, ―existen solamente dos municipios con una base
catastral rural aprobada por el INRA, pero existen dificultades en la ejecución: Monteagudo y
Huacareta en el departamento de Chuquisaca‖. USAID, a través del Programa de Titulación de
Tierras, apoyó al Gobierno Municipal de Villa Tunari para el primer sistema de catastro
integrado (urbano-rural) con el propósito de mejorar la seguridad de los derechos de propiedad y
expandir el acceso individual a la tierra, a fin de mejorar los ingresos e inversiones de los
agricultores y reducir los conflictos vinculados con la propiedad de la tierra en la región. El
programa incluyó 29,000 propiedades en el proceso de regularización, con un área de 425,000
hectáreas: aproximadamente el 98% del área de Villa Tunari.
117. Otro caso es el del Gobierno Municipal de La Paz (GMLP). El GMLP ha hecho un
levantamiento catastral de una porción del área urbana, conocida como el anillo cartográfico. El
levantamiento comprende aproximadamente 60,000 edificaciones de un total de 200,000
estimadas en la ciudad. El proyecto ha cumplido las normas técnicas aplicables y ha tenido un
impacto positivo en los ingresos municipales. El proceso de levantamiento catastral también le
ha brindado a los propietarios de la ciudad otras ventajas: con el certificado del catastro (CIM
01) tienen la posibilidad de acceder a créditos de las instituciones financieras locales. El catastro
también ha sido usado por La Paz con fines de planeamiento: el GMLP ha generado y usado
datos a nivel de distrito, que unió a la información catastral para desarrollar el PDM. De cara al
futuro, el reto para La Paz es completar el registro catastral de todas las propiedades de la ciudad,
y, posteriormente mantener su catastro actualizado.
118. Aún cuando en Bolivia no se los suele usar para planeamiento, los beneficios de los
sistemas catastrales en cuanto a la generación de ingresos están fuera de discusión: en La Paz, los
ingresos por impuestos a la propiedad aumentaron el 3% en 2007 y el 4% en 2008. En Villa
Tunari, los ingresos se incrementaron el 8% en 2007 y el 119% en 2008.17
Sin embargo, es
frecuente que los catastros municipales no sean populares. En 2003, el gobierno municipal de El
17 Fuente: Unidad de Programación Fiscal (UPF), MEFP.
51
Alto intentó establecer un catastro. Más de 3,000 manifestantes bloquearon la alcaldía y el
Concejo Municipal de El Alto, creando un impasse que duró hasta que el alcalde dio marcha
atrás. Sólo entonces la Federación de Juntas Vecinales (FEJUVE) puso fin a los disturbios.
3.3.4 El Plan Operativo Anual (POA)
119. El POA es el instrumento que sustenta la ejecución del presupuesto anual de un
municipio. Para los actores sociales ―no estar en el POA es como no existir‖. Es por esa razón
que la elaboración del presupuesto anual y el POA atrae altos niveles de participación social. La
razón por la que el POA efectivamente funciona, en contraste con el PDM, es su exigibilidad,
tanto a los niveles central como local. Los beneficiarios primarios (la ciudadanía) ejerce presión
para su implementación, que debe ser informada a los organismos nacionales responsables de las
finanzas públicas. Sin duda, los POAs son los instrumentos más legítimos de planeamiento
municipal en Bolivia, dado que permiten exigibilidad en el sentido de monitoreo fiscal, y control
y rendición de cuentas social.
120. El hecho de que los POAs sean el instrumento de planificación que es efectivamente
usado sugiere que la falta de planificación de mediano y largo plazo podría ser mitigada si se
agregara un componente multianual al POA. Es cierto que los PDMs son diferentes en su
naturaleza de los POAs (planificación estratégica de largo plazo en los primeros, versus acciones
claramente definidas en el corto plazo en los últimos), pero agregando un componente
presupuestal multianual al POA podría limitar su enfoque fragmentado y centrado en proyectos,
e introducir una más necesitada perspectiva de largo plazo en un instrumento que es realmente
usado y con el que los municipios ya están familiarizados.
121. Esta propuesta no involucraría deshacerse de los PDMs, dado que continuaría la
necesidad de una planificación estratégica de largo plazo. Una forma de lograr que los
municipios realmente usen sus PDMs sería el generar procesos obligatorios de monitoreo para
los PDM como los que ya se utilizan para el POA y la ejecución del presupuesto, lo que
permitiría un mayor control sobre el proceso de planeamiento. La inmediatez y naturaleza
cortoplacista de los POAs y presupuestos los han convertido en el instrumento de planeamiento
de elección para los gobiernos locales, y su elaboración se ha convertido en el verdadero foco
para la participación y la presión, sin importar que se hayan formulado o no planes de mediano y
largo plazo.
122. Las comunidades y barrios han internalizado el concepto de coparticipación de impuestos
per cápita y, en consecuencia, esperan recibir obras y servicios en función del número de
habitantes que tiene la unidad básica de planeación. La participación social asegura que el
gobierno local satisfaga la demanda real, y trae consigo muchas ventajas, pero también tiene sus
desventajas: atomiza la demanda, dificulta el financiamiento de macroproyectos, y genera
ineficiencias como resultado de la acción de grupos con intereses especiales. Tales grupos
pueden ejercer una gran presión a favor de proyectos que a menudo son incongruentes con las
necesidades de la mayoría, que tiende a ser menos escuchada.
123. Bajo estas circunstancias, los funcionarios del gobierno municipal deben esforzarse para
mantener el curso, una vez que se ha decidido una línea de planificación. También tienen que
manejar las presiones de las organizaciones sociales que son las que, en última instancia, se
pronuncian sobre los POAs y los presupuestos para su remisión al MEFP. El ciclo de
planificación de corto plazo se presenta en la Tabla 14.
52
53
Tabla 14. Cronograma anual para presupuestos públicos
ACTIVIDADES
SEP
T
OC
T
NO
V
DIC
ENE
FEB
MA
R
AB
R
MA
Y
JUN
JUL
AG
O
SEP
T
OC
T
NO
V
DIC
El Ministerio de Economía da a conocer las variables macroeconómicas y los techos presupuestarios de los impuestos de coparticipación, HIPC-2 y recursos IDH.
Se elabora el presupuesto municipal en base a las directrices del MEFP, las prioridades municipales y la participación social.
Se presenta el presupuesto al Concejo Municipal para su aprobación.
Se ejecuta el presupuesto.
De acuerdo a la Ley Nº 2028 sobre Municipalidades, se presentan informes al Concejo Municipal sobre la evolución de la ejecución presupuestaria.
Fuente: Elaboración propia.
124. De acuerdo con la encuesta realizada para este estudio con una pequeña muestra de
gobiernos municipales, menos del 75% de los POAs reflejan las prioridades definidas por los
PDMs. Además, menos del 75% de la ejecución presupuestaria se ajusta a lo definido de manera
inicial en el POA. Por lo tanto, el cumplimiento de la planificación de mediano plazo es
alrededor del 50%, en el mejor de los casos. Sin embargo, también existen excepciones positivas:
en la evaluación de 2005 de la ejecución del PDM por parte del gobierno municipal de La
Guardia, en la que se comparó el PDM con la ejecución presupuestaria, se determinó que el 75%
de los proyectos propuestos en el PDM fueron ejecutados en un período de cinco años.
3.4 La planificación bajo la NCPE
3.4.1 El reconocimiento de las organizaciones sociales
125. Las organizaciones sociales de pueblos indígenas y campesinos adquirieron un
reconocimiento jurídico en 1994, cuando se reconocieron sus derechos a la participación directa
al nivel local a través de la LPP. Estas medidas fueron inicialmente cuestionadas, y fuertes
controversias rondaron el final de la hegemonía central. La LPP permitió que el Estado llegue a
cada una de las comunidades e hizo que la administración de los asuntos públicos y la prestación
de servicios básicos estuviera más próxima a los ciudadanos. La LPP enlazó la descentralización
con una amplia participación social. En particular, la ley buscó la inclusión de la población rural,
54
que históricamente había sido marginada desde el punto de vista político, social, cultural y
económico. Esencialmente, la LPP fue una estrategia para institucionalizar y viabilizar un nuevo
Estado nacional al nivel local. Esta forma de democratización significó nuevos problemas y
desafíos, y puso de relieve la importancia de la planificación y la gestión municipal.
126. El reconocimiento de las organizaciones sociales fue ampliado en la NCPE, que en el
Artículo 242 inscribe la participación y el control social en el marco constitucional al indicar que
―participación social implica coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del
Estado‖. Este Artículo refleja parte de la experiencia del proceso de participación popular,
establecido en el Artículo 7 de la LPP bajo el concepto de ‗planificación de abajo hacia arriba‘,
en el sentido de que las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) tienen el derecho de
proponer, solicitar, controlar y supervisar la ejecución de obras y la provisión de servicios
públicos‖.
127. Además, la NCPE establece competencias específicas en planificación para los poderes
Ejecutivo y Legislativo. El Artículo 172 establece: ―Son atribuciones del Presidente o Presidenta
del Estado, además de las que establece esta Constitución y la ley... presentar el plan de
desarrollo económico y social a la Asamblea Legislativa Plurinacional‖. La misma norma indica,
en su Artículo 158: ―Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las
que determina esta Constitución y la ley... aprobar el plan de desarrollo económico y social
presentado por el Órgano Ejecutivo.‖
3.4.2 Las nuevas Autonomías y la planificación en la NCPE
128. La NCPE crea dos nuevos tipos de entidades gubernamentales, entendidas como espacios
de planificación y gestión: la autonomía regional y la autonomía indígena/originaria/campesina.
El Artículo 280 de la NCPE establece que ―la región, conformada por varios municipios o
provincias con continuidad geográfica, y dentro de los límites del mismo departamento, que
compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas, se constituirá como un espacio de
planificación y gestión". Además, el Artículo 289 indica que: ―la autonomía
indígena/originaria/campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre
determinación de las naciones y los pueblos indígena/originario/campesino, cuya población
comparte territorio, cultura, historia, lenguas y sus propias organizaciones o instituciones
jurídicas, políticas, sociales y económicas‖. La obligatoriedad de involucrarse en los procesos de
planificación se amplía a estas dos nuevas autonomías.
129. Existen muchos artículos sobre planificación en la NCPE, aplicables a los diferentes
sectores de la economía, niveles autónomos y mecanismos de coordinación de la planificación.
La normativa sobre planificación se extiende a muchas otras normas subsidiarias que establecen
la obligatoriedad para las entidades públicas y municipalidades de elaborar planes generales,
sectoriales y otros. Con la NCPE, estas normas subsidiarias continuarán siendo de aplicación.
Las normas, y las organizaciones que las hacen cumplir, así como los nombres de los distintos
documentos de planificación se encuentran en la Tabla 15.
55
Tabla 15. Aprobación requerida para los documentos de planificación
DOCUMENTO APRUEBA NORMA PARTICIPAN
PDES Asamblea Plurinacional
NCPE
PDD Consejo Departamental
1654 Instituciones regionales de la sociedad civil
PDM Concejo Municipal 2028 Comité de Vigilancia, OTBs, Organizaciones sociales
POA Máxima autoridad institucional
RS 217055 Comité de Vigilancia, OTBs, Organizaciones sociales
Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT)
Consejo Departamental,
Concejo Municipal
Prefectura departamental, Gobierno Municipal
Plan Estratégico Institucional Máxima autoridad institucional
RS 217055 Prefectura departamental, Gobierno Municipal
Plan de Uso del Suelo (PLUS) Concejo Municipal 2028 Gobierno Municipal
Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial
Concejo Municipal 2028 Gobierno Municipal
Programa de Desarrollo Institucional Municipal
Concejo Municipal 2028 Gobierno Municipal
Plan Departamental de Educación (PDE)
Consejo Departamental
DS 25232 Servicio Departamental de Educación
Programa de Desarrollo Educativo Municipal
(PDEM)
Concejo Municipal DS 25232 Dirección Distrital de Educación, Juntas
Escolares
Fuente: Elaboración propia
130. Los documentos de planificación elaborados con la normativa citada anteriormente deben
ser aprobados por diferentes instancias institucionales y de la sociedad civil, usando procesos
participativos, según lo previsto en la NCPE y otras normas. Dichas aprobaciones alargan los
tiempos del proceso, y a veces brindan la oportunidad de introducir cambios en los documentos
de planificación como resultado de las presiones políticas ejercidas sobre los órganos de
aprobación. Las disposiciones legales y los órganos de participación aparecen indicados en la
Tabla 15.
131. Al igual que en las anteriores normas, la NCPE establece que es necesario articular la
planificación entre los diferentes niveles de gobierno. A pesar del claro mandato legal, en la
práctica dicha articulación no es frecuente. Las primeras evidencias de estas dificultades pueden
encontrarse al comparar el Plan de Desarrollo Nacional (PND) y el Plan de Desarrollo
Departamental (PDD) de La Paz. El PND elaborado por la actual gestión gubernamental refleja
la lógica de un modelo con mayor participación del Estado en la economía. Mientras que el PDD
de La Paz establece que el agua debe ser accesible a todos a través del desarrollo de programas
de agua y saneamiento en asociaciones público-privadas, el PND especifica que ―el Estado es
responsable de garantizar el abastecimiento y calidad del agua como recurso natural para toda la
población, con especial atención a la población más vulnerable y las comunidades indígenas‖.
56
Además, el Artículo 20 de la NCPE establece: ―Es responsabilidad del Estado, en todos sus
niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas,
cooperativas o comunitarias‖. Solamente ―en los casos de electricidad, gas domiciliario y
telecomunicaciones se podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada‖.
Continúa afirmado que: ―el acceso al agua potable y al saneamiento constituyen derechos
humanos. No son objeto de concesión ni privatización y están sujetos a un régimen de licencias y
registros, conforme a la ley‖. Mientras que el PND es concordante con la NCPE, el PDD destaca
la posibilidad de asociaciones público-privadas como medio preferido para extender la cobertura
del servicio de agua y saneamiento.
132. El hecho de que la NCPE agregue dos niveles de administración (el regional y el
indígena/originario/campesino) a los existentes puede plantear mayores retos para la
coordinación en la planificación. De hecho, el Artículo 276 de la NCPE indica que ―las entidades
territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional‖,
no existe dependencia entre iguales y cada uno definirá la orientación de su desarrollo. Esto
significa que en el marco de la nueva Constitución puede haber todavía menos incentivos para la
coordinación y más dificultades prácticas para alcanzarla, debido al número de jurisdicciones
superpuestas.
133. Otra dificultad para la planificación y coordinación se presenta como resultado de la
visión de corto plazo de muchas autoridades municipales. Esto suele explicarse en muchos casos
por el ‗voto constructivo de censura‘ que existía en la anterior Constitución, así como la intensa
participación social que ejerce gran presión sobre muchos alcaldes. Según datos de la Agencia
Boliviana de Información (ABI), en 2008 hubo 97 cambios de alcalde en 84 municipios de
Bolivia, debido al mecanismo constructivo de censura, que permitió a los concejos municipales
remover a los alcaldes con facilidad.
134. Esto podría continuar bajo la nueva Constitución. El Artículo 11 de la NCPE establece
que "La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán reguladas por leyes específicas:
directa y participativa, por medio del referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana, la
revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos
tendrán carácter deliberativo conforme a la Ley.‖ Por lo tanto, la posibilidad de remover a los
alcaldes antes de que terminen su período persiste. No está claro si el cambio constitucional
redundará en una mayor o menor estabilidad de las autoridades municipales; esto dependerá de
las características de la ley que reglamente las formas en las que, en los términos de la NCPE, se
ejercerá la democracia.
3.5 Ejecución del presupuesto municipal
135. Los municipios bolivianos tienen una considerable autonomía en sus gastos. Una vez que
el presupuesto ha sido aprobado por el Concejo Municipal y tiene el pronunciamiento favorable
del Comité de Vigilancia, el gobierno municipal es libre para ejecutar su presupuesto. Las
capitales de departamento registran y contabilizan su gasto a través del SIGMA (Sistema
Integrado de Gestión y Modernización Administrativa, una aplicación desarrollada por el MEFP,
y el resto lo hace a través del SINCOM (Sistema Integrado de Contabilidad Municipal). Los
gobiernos municipales pueden generar centros administrativos en cada una de las oficialías
mayores, que son responsables de toda la ejecución del gasto. Los centros administrativos deben
efectuar las contrataciones de bienes y servicios de acuerdo a la Norma Básica de
Administración de Bienes y Servicios (Decreto Supremo No. 29190) y al Reglamento Específico
57
del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Además, el MEFP ha diseñado modelos
organizacionales para ayudar a los municipios a establecer sus oficinas administrativas.
136. Los presupuestos municipales y sus gastos deben respetar ciertas restricciones legales.
Dichas restricciones están definidas en la Ley No. 2296, que establece que el gasto de
funcionamiento (operativo) no debe ser mayor al 25% de la suma de los recursos de la
coparticipación tributaria, ingresos municipales propios y recursos provenientes de la Cuenta
Especial Diálogo 2000. Para financiar los gastos de funcionamiento sólo se pueden utilizar los
recursos provenientes de estas fuentes. Los recursos del Alivio de la Deuda del segundo paquete
de la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC-2) y los del Fondo Nacional de
Inversión Productiva y Social (FPS) no pueden ser destinados a gastos de funcionamiento.
137. El enfoque del actual gobierno nacional, el cual se basa en una mayor participación del
Estado en la economía ha tenido como resultado la ejecución de un mayor número de proyectos
de obras públicas por el nivel municipal, los cuales a menudo son ejecutados directamente por
personal municipal. Por ejemplo, el gobierno municipal de La Paz ha creado recientemente una
serie de empresas municipales para prestar diferentes servicios, por ejemplo en pavimentación
vial y construcción y mantenimiento de parques. En los municipios relevados para este estudio,
el 50% de las inversiones son ejecutadas por funcionarios municipales (inversión directa). El
resto es ejecutado por contratistas privados. En algunos casos, la decisión de ejecutar obras de
manera directa se debe a las dificultades para cumplir con las normas de contratación nacionales,
y por el hecho de que a la hora de la evaluación éstas privilegian el procedimiento y no la
transparencia o los resultados. En otros casos, se debe a la falta de interés del sector privado por
ofrecer servicios de construcción, en especial en los municipios ubicados en áreas rurales
aisladas.
3.6 Operación y mantenimiento
138. La gestión de activos públicos en los gobiernos municipales está regida por el Decreto
Supremo No. 29190, a través del Subsistema de Manejo de Bienes. Esta norma también
incorpora los procedimientos para la programación presupuestaria de las actividades de
mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles del municipio. Los gobiernos municipales
tienen bajo su propiedad dos tipos de bienes muebles e inmuebles: aquellos que son
administrados por el municipio mismo y los que son administrados por otras entidades. Entre los
bienes que son administrados por los municipios se encuentran los mercados, vías y espacios
públicos, infraestructura de drenaje pluvial, parques, oficinas administrativas, museos,
equipamiento urbano y maquinaria y equipos. De acuerdo con los funcionarios que respondieron
a los cuestionarios, la asignación de recursos para operación y mantenimiento es limitada debido
a las restricciones presupuestarias, si bien habitualmente existe un plan de mantenimiento.
139. La misma norma asigna la responsabilidad de mantenimiento de las carreteras de
acuerdo a los tipos de vías y al nivel de gobierno. El gobierno nacional es responsable del
mantenimiento de la red troncal nacional, las prefecturas de la red departamental y los
municipios de las redes locales. La red municipal comprende las vías alimentadoras de la red
departamental o nacional, uniendo pueblos rurales, comunidades o centros de producción con
capitales de provincia, o capitales de provincia con capitales de departamento. Más del 50% de
los gobiernos municipales cuenta con un programa de mantenimiento y mejoramiento de
carreteras, que anualmente debe alcanzar al 100% de la red municipal. Este programa está ligado
a la alta demanda social sobre este tipo de tareas, lo que explica que el 70% de los gobiernos
58
municipales haya adquirido equipo pesado y tenga funcionarios responsables del mantenimiento
de carreteras. Estas obras de mantenimiento reciben un fuerte apoyo comunitario. Las obras de
mejoramiento sólo alcanzan a un 10% de los programas de carreteras municipales, debido a las
restricciones presupuestarias. En algunos municipios, las obras de mejoramiento incluyen el
empedrado de algunos tramos de las carreteras, a menudo en asocio con las prefecturas
departamentales.
140. Entre los municipios de nuestra encuesta, el 70% cuenta con un plan de mantenimiento
de la red municipal de carreteras. Los planes son útiles, sin embargo los presupuestos para
mantenimiento se definen en base a la disponibilidad presupuestaria y las presiones sociales. El
70% de los entrevistados, considera que la restricción presupuestaria es la mayor dificultad.
Mientras que las demandas de mantenimiento que llegan a los municipios de parte de la
población y las prefecturas departamentales son enormes, la capacidad presupuestaria es baja, lo
que explica que las tareas de mantenimiento suelan ser insuficientes.
141. Otro problema es la voluntad política. En general los PDMs mencionan ‗construcción,
mejoramiento y ampliación‘ en lugar de mantenimiento, y para las autoridades como los
Alcaldes y los Concejales, el mantenimiento tiene un rédito político inferior que las nuevas
obras. En consecuencia, la presión social tiene un rol clave para determinar la asignación de
recursos, no sólo en mantenimiento sino también en construcción y operación. Esto queda
demostrado por el hecho de que más del 50% de los municipios encuestados indicó que la
construcción de nueva infraestructura depende más de la presión social que de las necesidades
objetivas tales como los flujos vehiculares.
3.7 Los recursos y la capacidad en el nivel local determinarán los resultados de provisión
de servicios.
142. Los mejores resultados que se puedan obtener en los próximos años en la provisión de
servicios dependen fundamentalmente de dos factores: (i) apoyarse en la especial comprensión
que tiene el nivel local de las necesidades locales; y (ii) asegurar que el nivel local tenga las
capacidades necesarias. La necesidad de este balance se refleja en la literatura sobre la
descentralización. Por un lado, Wallis y Oates (1988) argumentan que bajo la descentralización
el gobierno responde más adecuadamente a las demandas de grupos de población más pequeños,
y por ende más homogéneos. Sin embargo, Crook y Sverrisson (1999) y Smith (1985)
argumentan que los gobiernos locales suelen carecer de los recursos financieros, técnicos y
humanos para proveer adecuadamente los servicios básicos en un esquema descentralizado.
143. En Bolivia, hasta ahora el impacto de la transformación en la provisión de los servicios
básicos bajo el esquema de descentralización ha sido positivo, según Faguet (2004). En una
medición a través del tiempo de 311 municipalidades se puede observar que los cambios
introducidos por la LPP efectivamente produjeron un cambio en las prioridades de gasto local, lo
cual es consistente con el patrón descripto por Wallis y Oates (1988). Faguet (2004) también
encuentra una reducción de la anterior concentración de la inversión en pocas municipalidades.
Esto era de esperarse dada la descentralización, y se verifica con el análisis de las cifras de gastos
e ingresos municipales que se realizó para este estudio (Capítulo 4). Una mejor distribución de
recursos y prioridades de gasto más ajustadas a las demandas son cambios positivos, pero en sí
mismas no aseguran un medio efectivo para promover el acceso universal a los servicios básicos.
59
144. Mejorar la capacidad de los gobiernos locales es una parte clave de la respuesta a los
complejos aspectos que involucra la extensión de la cobertura de servicios. No obstante, no es
cierto que las únicas restricciones sean aquellas que se derivan de la capacidad local. El contexto
local que enfrentan los gobiernos municipales de un país no es igual para todos. Por ejemplo,
algunos municipios enfrentan flujos migratorios de personas y empleos, mientras que otros son
receptores de los mismos.
145. El reto de la mayor descentralización y la mayor participación popular en las decisiones
de gobierno es lograr que el aprendizaje institucional logrado en algunas jurisdicciones se
distribuya rápidamente al conjunto del país. Un gobierno más cercano a la gente también implica
potencialmente mayores diferencias en los logros de las instituciones de servicios básicos. Un
gobierno que está estructurado en niveles puede impulsar la cohesión ayudando a cerrar las
brechas institucionales entre jurisdicciones, que de otra manera estarían obligadas a desarrollar
su aprendizaje independientemente, como si fueran naciones diferentes.
3.7.1 Capacidad para la ejecución presupuestaria y el uso de los datos financieros
municipales
146. En términos generales, existe baja capacidad para la ejecución presupuestal al nivel
municipal en Bolivia. Esta evaluación incluye la capacidad de planificación, la capacidad de
contratación y la capacidad de supervisión. En algunos casos también se han observado
situaciones complejas de baja capacidad de evaluación de alternativas de inversión, resultantes
en inversiones costosas e inoficiosas. Es necesario fortalecer las capacidades de decisión y
gestión de inversiones municipales. Este es un problema estructural, que por lo tanto no debe ser
atacado con una aproximación de crisis, sino ayudando a las municipalidades a crear las
condiciones para atraer y retener personal calificado, complementado con un programa de largo
plazo de capacitación en metodologías y administración.
147. También es importante fortalecer la capacidad institucional para el análisis y el uso de los
datos financieros municipales, incluso al nivel central. Para este estudio se recopiló y organizó
información sobre ingresos, gastos operativos y de capital para el período 1994-2008
correspondientes a 327 municipios. Si bien las cifras provienen del mismo sistema de
información de la gestión financiera del gobierno, hasta la fecha no se había tenido una
aproximación sistemática para organizar los datos y usarlos para la formulación de políticas.
3.7.2 El POA como base para una planificación municipal más realista y relevante
148. La planificación tiene un papel fundamental en la acción de todo nivel de gobierno, para
mantener el foco de la acción en un contexto en el que las necesidades de acción gubernamental
son múltiples y apremiantes. En Bolivia, la planificación del desarrollo se ha extendido como
una cultura de gobierno. Todos los niveles de gobierno tienen la obligación de tener sus planes,
que tienen una vigencia específica. Los análisis muestran, sin embargo, que el uso real que tiene
el contenido consignado en estos planes es generalmente limitado. La capacidad de los gobiernos
sub-nacionales para elaborar planes de desarrollo es limitada, con pocas excepciones. En
consecuencia, los planes son habitualmente preparados por consultoras, lo que a menudo
incrementa la posibilidad de que estén desvinculados de la realidad local.
149. Además, existe una falta de articulación entre los planes de los distintos niveles de
gobierno, reduciendo las oportunidades para su uso efectivo. Si bien los niveles local,
60
departamental y nacional tienen diferentes competencias, se requiere algún grado de
congruencia. Se espera que esto mejore con la nueva NCPE.
150. El instrumento que realmente guía la ejecución del gasto público es el POA. Este es el
verdadero foco de la participación popular y la guía para las acciones del gobierno. Por lo tanto
parece una buena idea el estudiar la posibilidad de unificar los planes de desarrollo en el contexto
de los Planes Operativos Anuales. Para completar este proceso de fortalecimiento de la
planificación local, sería aconsejable determinar los componentes presupuestarios que podrían
ser asignados en forma plurianual. Esto introduciría una perspectiva de más largo plazo en la
ejecución y generaría importantes ahorros para las administraciones sub-nacionales. En la
actualidad, los compromisos presupuestarios deben negociarse todos los años, creando
incertidumbre para los gastos de capital.
151. En conclusión, si se adoptara un marco de planificación municipal más realista y
relevante basado en una definición más amplia de los POA y se atendieran los problemas de
capacidad antes señalados, los municipios bolivianos contarían con bases mucho más firmes para
planificar e implementar inversiones en infraestructura.
61
Un gran rol del nuevo regulador, AFCSAS, es la consolidación de la estructura del sector,
incluyendo la variedad de grandes y pequeños operadores presentes en el sector de agua y
saneamiento boliviano y promoviendo su desarrollo. Sería necesario un regulador sectorial
con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso
a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio
apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a
través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser
explosivo. También debe recordarse que la ineficiencia de las entidades equivale a un
impuesto sobre los pobres, y que mucho puede lograrse aumentando la eficiencia, antes de
tocar las tarifas. La empresa ineficiente está usando agua que se debe proveer a una persona
pobre que no está conectada.
4 SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO
152. En la primera parte de este capítulo presentaremos los tipos de organizaciones que
surgieron en diferentes partes de Bolivia para proveer servicios de agua potable y saneamiento, y
los esfuerzos que se han realizado para regular la variedad de proveedores que operan en el país
en la actualidad. Analizaremos la estructura del sector de agua y saneamiento y las enseñanzas
del proceso de descentralización, así como el probable impacto de la NCPE en el futuro del
sector. La segunda parte del capítulo se centra en el desempeño y las tarifas de las entidades de
agua, con particular atención a las que atienden las áreas metropolitanas.
4.1 El sector del agua y saneamiento en Bolivia
153. El acceso a los servicios de agua y saneamiento es un importante tema político y social en
Bolivia. Con 2.5 millones de personas –sobre una población total de 10 millones—que todavía
carecen de acceso a una fuente de agua mejorada y más de la mitad de la población sin acceso a
saneamiento mejorado, el sector presenta retos importantes.
154. El sector de agua y saneamiento boliviano presenta una amplia diversidad de proveedores
que operan en un contexto regulatorio cambiante. Los retos de mantener una infraestructura en
deterioro, unidos al rápido crecimiento de la población en las grandes ciudades, han producido el
surgimiento de proveedores menos tradicionales que en muchos casos han cubierto la carencia de
entidades de agua tradicionales, particularmente en muchas áreas periurbanas.
155. La organización del sector ha sufrido numerosos cambios durante las últimas décadas,
desde la promoción simultánea de la participación popular y la del sector privado en 1994 hasta
la NCPE de 2009. Si bien las implicancias de la NCPE sobre la organización del sector todavía
deben ser especificadas mediante nueva legislación, la situación actual constituye una buena
oportunidad para hacer un balance de los cambios producidos en el sector durante los últimos 15
años, y extraer las lecciones relativas a su desempeño actual. Uno de los resultados más
importantes del proceso de transformación es la participación popular y el control social sobre la
gestión del sector. La NCPE ofrece oportunidades en la definición de las responsabilidades
municipales y supramunicipales. En las grandes ciudades, los sistemas de agua y saneamiento
62
abarcan más de un municipio, creando fricciones de gobernabilidad que se espera puedan ser
aclaradas con la nueva Constitución.
156. Los siguientes tres hitos marcan la reciente evolución del sector de agua y saneamiento
en Bolivia.
La ‗guerra del agua‘ de Cochabamba en el año 2000, que puso fin al período de
desregulación y dio surgimiento a un nuevo paradigma basado en la participación
comunitaria y el ‗derecho al agua‘.
La creación del Ministerio de Agua en 2006, con la misión de asegurar la
participación del Estado y las comunidades locales en la formulación de políticas.
La NCPE, que define el acceso universal al agua potable y al saneamiento como un
derecho y prohíbe las concesiones al sector privado.
157. El proceso de descentralización en Bolivia y los cambios correspondientes en las
instituciones municipales se reflejaron en cuatro etapas distintivas en la evolución de las
instituciones del sector de agua y saneamiento. A continuación se analizan estas diferentes
etapas.
4.1.1 Antes de las reformas de 1994
158. Hasta los años ochenta, los servicios de agua potable y saneamiento eran operados por
tres instituciones: (i) La Corporación de Agua Potable y Alcantarillado, CORPAGUAS (ii) el
Ministerio de Salud, y (iii) el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Si bien la
CORPAGUAS fue creada en 1967 con el objetivo de unificar al sector, dicho objetivo nunca se
cumplió y cada una de las tres instituciones mencionadas continuó operando sistemas de
abastecimiento de agua en el país sin la coordinación necesaria.18 En general, el sector carecía de
una política institucional clara. La ley que regulaba el sector databa del año 1906 (Ley de Aguas
del Año 1906) y se concentraba en la gobernabilidad de los usos del agua. Además, la norma
establecía un estrecho vínculo entre la propiedad de la tierra y el derecho de uso de los recursos
hídricos, sin ninguna previsión para un uso sustentable y económicamente sensato de estos
recursos.
159. Al nivel departamental, la coordinación de la planificación y operación de los sistemas de
agua y saneamiento caía bajo la responsabilidad de las Corporaciones de Desarrollo
Departamental las que, sin embargo, carecían de las capacidades técnicas para cumplir con estas
responsabilidades. El desarrollo de los niveles inferiores de gobierno era muy limitado, con
solamente 24 organismos municipales en operación en todo el país. Además, dichas
municipalidades (alcaldías) principalmente actuaban como órganos administrativos, sin
autonomía política ni financiera con respecto a los niveles superiores de gobierno. Estas 24
municipalidades brindaban el servicio a través de Entidades autónomas de servicio público de
agua y alcantarillado. No obstante, la operación descentralizada de los sistemas de
abastecimiento de agua y saneamiento por parte de las entidades autónomas municipales se
mantuvo limitada a estas 24 municipalidades y el grueso de la ejecución y gestión de proyectos
en el sector se realizaba desde el nivel central, con una limitada participación de las
Corporaciones de Desarrollo Departamental.
18 Ministerio de Obras Públicas, Viceministerio de Servicios Básicos, ‗Un diagnóstico del sector de agua y saneamiento,
demandas sectoriales‘, La Paz, Bolivia, 2004.
63
160. En los años noventa, la estructura institucional del sector fue complementada con el Plan
Agua para Todos, 1992-2000, y la creación de unidades operativas en el plano departamental y
municipal. En cada departamento, las Prefecturas reemplazaron a las antiguas Corporaciones de
Desarrollo, y en cada una de ellas se crearon Unidades de Saneamiento Básico y Vivienda
(UNASBVI). Estos cambios marcaron un primer paso hacia la descentralización en el sector, con
un importante aumento en la participación de los departamentos. Esta tendencia sería fortalecida
por la LPP.
4.1.2 Las reformas de 1994: participación, privatización y regulación
161. Después del cambio de gobierno en 1993 y con la introducción de importantes leyes
nuevas, el año 1994 trajo aparejado un cambio radical en la organización política y
administrativa de Bolivia con impactos significativos en la organización del sector de agua y
saneamiento.
162. La LPP cambió el escenario de los gobiernos locales en Bolivia con la creación de 314
nuevos gobiernos municipales, a los que se les transfirió la responsabilidad de operar los
sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento. Los municipios crearon las Unidades
Técnicas Internas Municipales, con la función de fiscalizar la ejecución de proyectos y operar los
servicios. Aparte de transferir las responsabilidades a los municipios, la ley también sentó las
bases para la institucionalización de la participación de la sociedad civil, brindándole
competencias para supervisar la provisión de servicios básicos a través de las OTB.
163. La Ley de Capitalización de 1994 (Ley No. 1544 de Capitalización) permitía la
participación privada en la provisión de servicios en varios sectores estratégicos tales como agua
y saneamiento, telecomunicaciones, ferrocarriles, petróleo y energía.
164. De acuerdo con la reducción de las inversiones directas del gobierno central que
implicaban estas reformas legales, la estrategia del Estado en este período era concentrarse en su
rol normativo y regulatorio. La Ley de 1994 del Sistema de Regulación Sectorial (Ley No.
1600), organizaba la fiscalización de la actividad en los sectores en los que se les había permitido
invertir a empresas privadas a través de la Ley de Capitalización. El Sistema de Regulación
Sectorial (SIRESE) estaba dirigido por una Superintendencia General que supervisaba varias
Superintendencias Sectoriales.
165. Las superintendencias sectoriales tenían las dos principales funciones de emitir la
autorización para operar (concesiones, licencias y registros), y supervisar la actividad de los
operadores regulados de acuerdo con los principios de eficiencia, competencia, no
discriminación, y conducta no monopólica, así como respeto por los derechos de los usuarios y
calidad del servicio. La Superintendencia del Agua fue creada en 1997. Junto con el objetivo
general de regular el sector de abastecimiento de agua y saneamiento de acuerdo con los
principios del SIRESE, la Superintendencia del Agua fue creada con el objetivo específico de
preparar y fiscalizar el otorgamiento de las primeras concesiones privadas del sector, en La Paz y
El Alto.
166. El término genérico EPSAs se usa en Bolivia para referirse a los distintos tipos de
organizaciones que proveen servicios de agua y saneamiento. Un apartamiento de la política de
promover a los prestadores de agua especializados fue producto de la Ley de Municipios de
1999, que permitió a las municipalidades operar de manera directa la provisión de servicios de
agua y saneamiento, en ausencia de una EPSA o proveedor especializado que operara bajo un
64
contrato de concesión. No obstante, esto generaba la oportunidad de que los municipios
recibieran asistencia técnica y financiera para ayudarlos a asegurar la sustentabilidad en la
provisión del servicio.
167. La reorganización del sector se completó en 1999 con la aprobación de la Ley No. 2029
de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, que reemplazó la Superintendencia de
Agua por la SISAB. La Ley No. 2029 define los procedimientos para el otorgamiento de
concesiones y licencias, los principios para la elaboración de las estructuras de aranceles y
tarifas, así como las reglas para la aplicación de sanciones. La supervisión del sector recayó en el
Ministerio de Desarrollo Sostenible. No obstante, el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos
retuvo varias competencias normativas, generándose una clase dual de gobernabilidad en el
sector. La Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario marcó la culminación del
proceso de reforma institucional iniciado en 1994, con eje en la descentralización y la
participación del sector privado. Sin embargo, la ley de 1999 no contemplaba los tipos de
organizaciones de base comunitaria que están difundidas en las áreas rurales y periurbanas, una
seria brecha que pronto conduciría a su modificación.
4.1.3 Las ‘guerras del agua’ y el movimiento hacia un enfoque de derechos
168. Las protestas contra la privatización del suministro de agua que tuvieron lugar en
Cochabamba entre enero y abril de 2000, también denominadas la ‗guerra del agua' de
Cochabamba, marcaron un punto de inflexión en el proceso de reforma, poniendo fin a una
tendencia hacia la liberalización de la provisión del servicio bajo el régimen de concesión, y el
inicio de un movimiento orientado hacia un mayor reconocimiento de las formas tradicionales y
comunitarias de provisión del servicio.
169. Siguiendo los sucesos de Cochabamba se modificó la Ley de Agua y Alcantarillado
Sanitario y se aprobó una nueva ley en abril de 2000 (Ley No. 2066, Modificatoria de la Ley de
Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario). Esta nueva ley reconocía el rol de las
organizaciones de base comunitaria en la provisión de servicios de agua y saneamiento, y
disponía su coexistencia con operadores públicos o privados que estuvieran operando en la
misma área bajo un régimen de concesión o licencia.
170. La Ley No. 2066 creó oportunidades para prestadores comunitarios con una baja escala
de producción. No obstante, la eficiencia de tales prestadores comunitarios en la provisión de
servicios, y su impacto en la calidad y los costos, no han sido plenamente estudiados. Los
pequeños prestadores coexisten con grandes empresas en un entorno en el que las grandes
compañías le suministran agua en bloque a los pequeños proveedores. En su interacción, existe
una tensa tregua entre la eficiencia en la prestación de servicios generada por las empresas y el
sentimiento de ―apropiación‖ del sistema que es la característica de los pequeños prestadores
comunitarios. Una información amplia y transparente sobre los costos y la calidad de los
sistemas de los pequeños prestadores y las empresas de gran escala contribuiría a encontrar
formas de alinear los incentivos y mejorar los resultados de la asociación entre estos dos tipos de
prestadores. Facilitar las alianzas entre los mismos permitiría promover economías de escala, que
son naturales en el sector.
171. Asimismo, en 2000, La Ley No. 2235 del Diálogo Nacional determinó la fórmula para la
distribución de los recursos financieros correspondientes al alivio de la deuda en el marco del
segundo paquete de la iniciativa HIPC-2. Conforme dicha ley, se estableció una política nacional
65
de compensación, canalizando recursos financieros del HIPC-2 a los gobiernos locales con el
objetivo de financiar a los sectores de educación, salud e infraestructura.
172. En 2004 se lanzó la Política Financiera de Saneamiento Básico, PFS, con el objetivo de
fortalecer la capacidad institucional, administrativa y financiera de los operadores regulados, así
como aquellos en proceso de ser regulados. La PFS definió dos programas: (i) un programa de
modernización institucional destinado a mejorar la eficiencia y la sustentabilidad de las
operaciones de las EPSAs; y (ii) un programa integrado de inversiones que define el objetivo y
los medios en términos de preparación y ejecución de inversiones. Se creó la Fundación de
Apoyo a la Sostenibilidad del Saneamiento Básico (FUNDASAB) para apoyar la
implementación de la PFS. La función de la FUNDASAB comprende: (i) canalizar créditos y
recursos no reembolsables al sector; (ii) brindar asistencia técnica a las EPSAs; (iii) alentar el
agrupamiento de proveedores de pequeña escala para generar economías de escala; y (iv)
fortalecer la capacidad de gestión y recursos humanos de las EPSAs.
4.1.4 El actual proceso de reforma
173. La Administración Morales creó el Ministerio de Agua con el objetivo de: (i) brindar un
punto focal para el papel del Estado en el sector; (ii) promover la participación social en la
definición de las políticas sectoriales; (iii) desarrollar la Estrategia Nacional del Agua; y (iv)
proteger y promover el derecho humano al agua. En los últimos años, el Ministerio del Agua ha
creado varias nuevas instituciones, tales como el Consejo Técnico Social (CTS) y el Consejo
Interinstitucional del Agua (CONIAG). El Servicio Nacional para la Sostenibilidad en
Saneamiento Básico (SENASBA) fue creado en reemplazo de la FUNDASAB. El Ministerio del
Agua también preparó el PNSB, que articula el rol del Estado y la participación popular en el
sector. No obstante, a la fecha de preparación de este documento el futuro de estas instituciones y
políticas era incierto, dados los cambios que resultarán de la nueva Constitución.
174. El agua y la alimentación se definen como derechos fundamentales en el Artículo 16 de
la NCPE. El Artículo 20 desarrolla de manera ulterior el derecho de acceso a servicios básicos,
indicando que ―toda persona tiene derecho a un acceso universal y equitativo a los servicios
básicos de agua potable, saneamiento, electricidad, gas, postal y de telecomunicaciones‖. Define
la provisión de estos servicios como responsabilidad del Estado, y hace lugar a la posibilidad de
participación del sector privado en los casos de electricidad, gas, y telecomunicaciones. En el
caso de agua y saneamiento, no obstante, el Artículo 20 explícitamente dispone que la provisión
de tales servicios no puede estar sujeta a contratos de concesión con proveedores privados del
servicio
4.2 El estado actual de los proveedores de servicios
175. La provisión de servicios de agua y saneamiento en Bolivia se caracteriza por la
multiplicidad y diversidad de operadores involucrados en la provisión de estos servicios. Se
carece de información precisa sobre la cifra total de EPSAs. La ex-SISAB tenía 28 EPSAs
reguladas, más una base de datos de otras 512 EPSAs que habían solicitado su registro y licencia.
Algunos autores afirman que podría haber hasta 28,000 EPSAs en Bolivia, dado que en el país
hay 28,000 comunidades rurales con menos de 2,000 habitantes.
66
176. La Ley No. 2066 definió siete tipos de EPSAs:19 (i) compañías públicas municipales; (ii)
sociedades anónimas mixtas (SAM), (iii) compañías privadas; (iv) cooperativas de servicios
públicos; (v) asociaciones civiles; (vi) asociaciones comunitarias de pueblos campesinos e
indígenas, organizaciones y sindicatos campesinos y (vii) comités de agua potable y saneamiento
(CAPyS), para pequeños sistemas urbanos independientes.
177. Sin embargo, desde la terminación de los contratos de concesión de Aguas del Tunari en
Cochabamba en 2000 y Aguas del Illimani en La Paz en 2006, no ha habido ninguna empresa
privada involucrada en la provisión de servicios de agua potable y saneamiento en Bolivia.
Además, como ya se mencionó anteriormente, la NCPE excluye la posibilidad de privatizar los
servicios de agua y saneamiento.
178. En consecuencia, en la actualidad las EPSAs corresponden a tres categorías organizativas
principales: (i) empresas públicas municipales, que pueden ser compañías municipales
autónomas o empresas municipales mancomunadas (intermunicipales); (ii) empresas
cooperativas, y (iii) organizaciones comunitarias y CAPyS. Las entidades municipales son más
frecuentes en las ciudades de los departamentos occidentales, donde históricamente el Estado ha
estado más involucrado en el desarrollo local. En contraste, el menor involucramiento del Estado
en las provincias orientales ha llevado a que predomine el modelo cooperativo. Las
organizaciones comunitarias son predominantes en las áreas rurales, en especial en los
departamentos occidentales, donde están vinculadas con los modos tradicionales de organización
indígena. También existen en las ciudades en la forma de CAPyS.
179. Como hemos visto, la regulación del sector del agua se ha modificado en forma
considerable a lo largo del tiempo. La Tabla 16 resume las tendencias y cambios en las últimas
tres décadas.
19 Ley no. 2066 (11 Abril 2000), Modificatoria de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario; Artículo 8
(Definiciones).
67
Tabla 16. Evolución de los marcos regulatorios para el sector de agua (1980-2000)
Décadas 1980 1990 2000
Regulaciones y entidades
Políticas y regulación del nivel central
Coordinación y supervisión del nivel departamental
Operación del nivel nacional y local
Ley de Aguas de 1906
Políticas y regulación del nivel central, regulación independiente (Superintendencias)
Coordinación y seguimiento departamental
Operación privada, cooperativa y estatal local
LPP, Ley Nº 1544 y Ley Nº 2066
Políticas, regulación y supervisión del nivel central
Operación de los niveles departamental, municipal, e indígena campesino
NCPE.
Proveedor(es) El Estado a través de las empresas municipales autónomas (ej. SAMAPA), cooperativas y organizaciones indígenas
Entidades privadas, empresas (concesionarias con derechos exclusivos).
Exclusividad para prestadores públicos, mixtos, cooperativas o comunitarios.
Concesiones No Disponible (N/D) 27 concesionarias sujetas a regulación, supervisión, metas de expansión e inversión y tasa de regulación.
No prevista: la autorización para operar es otorgada por el Estado a través de la licencia o registro.
Elaboración de tarifas y normas
N/D Estudio de precios y tarifas.
N/D
Tendencia y evolución
Prestadores de servicios que eran entidades municipales operadas a pérdida.
Las Cooperativas lograron sustentabilidad y desarrollo.
Supervisión independiente
Descentralización
Coordinación departamental
Operación municipal
Centralización de la política nacional y de la supervisión.
Regulación descentralizada en los 3 niveles mencionados
Operación a través de entidades estatales.
Fuente: Elaboración propia.
4.3 Marco regulatorio del suministro de agua y saneamiento
180. La SISAB fue creada en 1999 como parte del SIRESE, que había sido establecido por la
Ley sobre Regulación Sectorial de 1994. No obstante, el SIRESE y todas las superintendencias
correspondientes fueron suprimidos por el Decreto Supremo No. 29894, publicado el 7 de
68
febrero de 2009, para establecer la nueva organización ejecutiva del Estado boliviano después de
la aprobación de la nueva Constitución. Posteriormente se publicó el Decreto Supremo No. 0071,
del 9 de abril de 2009, para regular el reemplazo de las superintendencias que integraban el
SIRESE por nuevos órganos administrativos denominados Autoridades de Fiscalización y
Control Social (AFCS).
181. Entre 1997 y 2009, la SISAB reguló el sector otorgando diferentes tipos de
autorizaciones a las EPSAs. Los tres tipos de autorizaciones provistas antes de la reforma
constitucional de 2009 eran los siguientes:
Contratos de concesión: Un contrato de concesión es una autorización otorgada por el
Estado boliviano que permite a un concesionario proveer servicios de agua y saneamiento a un
área sujeta a concesión. El contrato define las obligaciones del concesionario y sus objetivos de
extensión del servicio, tarifas y otros cargos que debe aplicar, así como el marco regulatorio con
el que debe cumplir. Los contratos de concesión involucran un plan de inversiones y permiten los
superávits financieros. Las obligaciones del concesionario también incluyen el pago de un cargo
regulatorio del 2% de sus ingresos (las EPSAs bajo los regímenes de Licencia y Registro están
exentas de esta obligación). El plazo máximo de un contrato de concesión es de 40 años, si bien
la mayoría de los contratos que se firmaron tenían plazos de entre 20 y 30 años.
Licencias: Una licencia es una certificación que se le otorga a una EPSA o municipio que
cumple con las reglas definidas por el regulador con respecto a tarifas y otros cargos. Las
licencias permiten a la entidad ser elegible para acceder a programas y proyectos
gubernamentales para el sector. Las tarifas usadas por las Licenciatarias deben cubrir los costos
de operación, y pueden también cubrir los costos de mantenimiento y reemplazo de capital. La
duración de las licencias no está regulada.
Registros: Un registro es un certificado otorgado a comunidades indígenas,
organizaciones campesinas u otras asociaciones comunitarias que proveen servicios de agua y
saneamiento. Habitualmente, un registro es una autorización para operar en áreas que no pueden
estar sujetas a una concesión debido a la falta de condiciones para la sustentabilidad financiera.
182. De acuerdo con la Ley No. 2006 sobre Servicios de Agua y Saneamiento de 2000, un
área sujeta a concesión (zona concesible) se define como un asentamiento o un grupo de
asentamientos con una población total de más de 10,000 personas, y en la que la provisión de
servicios de agua y saneamiento puede ser financieramente autosustentable.
183. Antes de la reforma regulatoria de 2009, había 28 EPSAs operando bajo contratos de
concesión, de las cuales 10 son empresas o unidades municipales y 18 son cooperativas. Las
Tablas 17 y 18 describen la distribución de estas 28 EPSAs bajo contratos de concesión en el
espectro urbano boliviano.
184. La diversidad en el panorama institucional de prestadores de agua y saneamiento en
Bolivia puede observarse sencillamente mediante la comparación de la situación en las tres áreas
metropolitanas. La Empresa Pública Social del Agua y Saneamiento (EPSAS) ha reemplazado a
Aguas del Illimani en el área metropolitana de La Paz y El Alto. La EPSAS fue creada como una
institución de transición, y su estatus sigue siendo indefinido. El área metropolitana de
Cochabamba también es atendida por una empresa de agua municipal, el Servicio Municipal de
Agua Potable de Cochabamba (SEMAPA). Tanto la EPSAS en La Paz como el SEMAPA en
69
Cochabamba coexisten con un gran número de pequeñas cooperativas y CAPyS que operan
dentro de su área de concesión.
185. La situación en Santa Cruz se caracteriza por un gran número de cooperativas que operan
bajo contratos de concesión. Entre las 18 cooperativas que operan en el país con contratos de
concesión, 11 están ubicadas en el área metropolitana de Santa Cruz.
186. Ocho de las nueve ciudades con una población de más de 100,000 personas en 2000 son
atendidas por una EPSA regulada. Empresas municipales operan en las ciudades de Sucre,
Oruro, Potosí y Yacuiba; cooperativas en las ciudades de Tarija, Montero y Trinidad; y una
unidad municipal en Cobija que fue la primera en iniciar su migración al estatus de Licenciataria.
Tabla 17. EPSAs reguladas en la estructura urbana boliviana
Áreas urbanas Municipios EPSAs reguladas
Área Metropolitana de La Paz-El Alto 5 1
Área Metropolitana de Cochabamba 6 1
Área Metropolitana de Santa Cruz 7 12
Total Áreas Metropolitanas 18 14
Ciudades con más de 100,000 habitantes 9 8
Ciudades con población entre 10,000 y 100,000 habitantes
25 6
Pueblos con población entre 2,000 y 10,000 habitantes
65 0
Total otras ciudades y pueblos 99 14
Total urbano 117 28
Fuente: Torrico-Vargas E., Laruta Lipez E., (2006) “Avances en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en lo referente al acceso al agua.” Presentación, Ministerio del Agua, Viceministerio de Servicios Básicos.
70
Tabla 18. Lista y localización de las EPSAs reguladas
Tamaño de ciudad
Ciudad Departamento Nombre de
la EPSA Estatus
Población en el área de concesión
Metropolitanas
La Paz-El Alto La Paz EPSAS Municipal 1,769,932
Cochabamba Cochabamba SEMAPA Municipal 956,564
Santa Cruz
Metro.
Santa Cruz de la Sierra
Santa Cruz
SAGUAPAC Coop 628,481
COOPLAN Coop 147,423
COOPAGUAS Coop 114,896
COSPAIL Coop 68,776
COOPAPPI Coop 58,307
COSEPW Coop 20,902
COSCHAL Coop 17,064
COSPHUL Coop 15,465
COSMIN Coop 15,002
Montero COSMOL Coop 95,918
Cotoca COSAP Coop 20,862
Ciudades con más de 100,000
hab.
Sucre Chuquisaca ELAPAS Municipal 241,100
Oruro Oruro SeLA Municipal 215,820
Tarija Tarija COSAALT Coop 175,598
Potosí Potosí AAPOS Municipal 148,554
Ciudades con población entre 10,000 y 100,000
hab.
Trinidad Beni COATRI Coop 90,329
Camiri y otros Santa Cruz -
Tarija MANCHACO Inter-
Municipal 62,304
Yacuiba Tarija EMAPYC Municipal 58,089
Cobija Pando USAPCO Municipal 37,000
Guayaramerín Beni CAPAG Coop 36,700
Villazón Potosí EMSABAV Municipal 31,942
Bermejo Tarija EMAB Municipal 29,080
El Torno Santa Cruz SEAPAS Coop 23,305
Ascensión de Guarayos Santa Cruz COSPAS
Coop 20,060
La Guardia Santa Cruz LA GUARDIA Coop 11,316
Puerto Rico - Limoncito Santa Cruz COOPLIM
Coop 8,285
Fuente: Pando y Rüde (2009), basado en datos del INE y SISAB.
187. En 2008, junto antes de que entrara en vigencia la NCPE, la SISAB estaba en proceso de
extender el alcance del sistema regulatorio mediante la asignación de licencias y registros a las
EPSAs que no están actualmente reguladas. La Tabla 19 muestra la distribución por
departamento de las diferentes categorías de EPSAs cuya regulación se contemplaba. Se
contemplaba el otorgamiento de 16 licencias a las EPSAs que operaban en áreas con más de
10,000 personas, 105 licencias a las que operan en áreas con menos de 10,000 personas, y habían
sido identificados 391 operadores comunitarios para la asignación de registros. Evidentemente,
los tres departamentos más urbanizados, Santa Cruz, Cochabamba y La Paz eran los que
recibirían la mayoría de las nuevas licencias y registros, con 310 nuevas autorizaciones sobre un
total de 512 asignadas a esos tres departamentos.
71
Tabla 19. Asignación planificada de licencias y registros (SISAB, 2008)
Departamento Registro Licencia (<10,000) Licencia (> 10,000) Total
Santa Cruz 79 30 9 118
Cochabamba 76 26 2 104
La Paz 67 18 3 88
Potosí 54 9 2 65
Chuquisaca 44 10 0 54
Tarija 47 4 0 51
Oruro 24 8 0 32
Pando N/D N/D N/D N/D
Beni N/D N/D N/D N/D
Total 391 105 16 512
Fuente: Quispe Quenta, F., (2008) “Superintendencia de Saneamiento Básico” Presentación, Conferencia Regional de la CEPAL.
4.3.1 Enseñanzas de la experiencia de la SISAB
188. Aparte del demorado proceso de integración de nuevas EPSAs en el sistema regulatorio,
el rol de la SISAB como regulador se vio dificultado por la falta de aprobación gubernamental de
las herramientas normativas que desarrolló. Dichas herramientas normativas incluyen: (i) el
marco para concesiones y licencias; (ii) el marco para la prestación de servicios; (iii) el marco
para tarifas y cargos; (iv) el marco para el uso del dominio público; y (v) el marco relativo a
infracciones y sanciones.
189. Las normas técnicas y administrativas que SISAB desarrolló nunca fueron aprobadas y la
oposición popular al aumento de tarifas impidió a las EPSAs aplicar el principio de recuperación
total de costos en el que se basaba el sistema de regulación. Si bien la misión de la SISAB
evolucionó al producirse el cambio de política del 2000 con posterioridad a la ―guerra del agua‖
de Cochabamba, con un mayor foco en la inserción de los pequeños operadores en el sistema de
regulación, no se diseñó un modelo claro para las interrelaciones entre estos pequeños
operadores y las EPSAs más grandes, y hubo una falta persistente de confianza entre los
operadores pequeños y la SISAB.
190. En el campo de las estructuras tarifarias, el concepto bajo el que operaba la SISAB, de
mantener los precios de los servicios a un nivel óptimo, ha demostrado ser inadecuado y
anticuado e incapaz de responder a la dinámica del sector. Además, no ha sido posible llegar a
un consenso sobre los principios básicos relativos a propiedad, sistemas de provisión, roles y
responsabilidades de los actores, modelos de administración y visión de largo plazo para el
sector.
191. La evolución del mandato del regulador sectorial y sus limitados logros durante los
pasados quince años ilustran los retos a los que todavía se enfrenta el sector. La oposición social
a los aumentos de tarifas no permite que las EPSAs más grandes que operan en los centros
72
urbanos puedan financiar la ampliación de la cobertura a las periferias a través de sus propios
ingresos. El primer desafío para estos operadores es lograr una operación sustentable y eficiente
de los sistemas existentes. Su capacidad para extender su alcance mediante la absorción o
sustitución de los operadores más pequeños dependerá del clima de confianza entre las diferentes
entidades. De manera similar, la mejora en los niveles de servicio brindado por los operadores
más pequeños en las periferias y ciudades pequeñas requerirá el desarrollo de herramientas
adecuadas para regular y dar soporte financiero a sus operaciones, de manera apropiada para su
escala.
192. La estructura regulatoria fue establecida en 1994, junto con un proceso de capitalización
destinado a mantener los precios en niveles óptimos, mantener los estándares de servicio y
proteger a los clientes. No obstante, este esquema no ha resultado adecuado para cubrir la
dinámica real del sector, en el cual los principios básicos relativos a propiedad, mecanismos de
provisión de servicio y actores, modelos de gestión, y visión de largo plazo están todavía en
proceso de ajuste.
4.3.2 Regulación y desarrollo institucional del sector bajo la NCPE
193. En el anterior sistema, la SISAB se financiaba con un cargo del 2% sobre los ingresos de
las EPSAs con contratos de concesión. Con la desaparición del estatus de Concesión y la
migración de las EPSAs que tenían dicho estatus al régimen de Licencia, no resulta claro cómo
se financiará el regulador del sector en el futuro. Los esquemas de financiamiento de la nueva
institución a cargo de la regulación, la AFCSAS, deben ser definidos de forma tal que se asegure
la estabilidad de largo plazo del regulador.
194. Conforme evolucione el rol de la AFCSAS, el nuevo regulador, con arreglo a la NCPE,
sería útil para los diseñadores de políticas el mirar las lecciones que pueden ser aprendidas de la
experiencia de la SISAB. El anterior marco de regulación fue desarrollado en un contexto
político y legal diferente, y su aplicación no ha sido efectiva. Sería necesario un regulador
sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el
acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio
apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través
de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. Bajo
la SISAB, supuestamente los cargos de conexión y tarifas aplicados por las EPSAs que operaban
bajo contratos de concesión estaban regulados para promover la sostenibilidad financiera y la
capacidad de inversión. Sin embargo, a pesar de existir un conjunto claro de principios
articulados, en la práctica las EPSAs no pudieron hacer ningún ajuste en sus tarifas en los
últimos años, más allá de la aplicación simple de un índice de precios. En la ausencia de
mecanismos claros para subsidiar la provisión del servicio a los pobres esta situación llevó a una
brecha de recursos, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las EPSAs, lo que redundó en un
ritmo más lento de extensión de la cobertura.
195. Al discutirse el papel del regulador también debe observarse que aunque las entidades
son financiadas, su ineficiencia equivale a un impuesto sobre los pobres. En esta conexión,
excepto por cualquier discusión de tarifas y subsidios, mucho puede lograrse incrementando la
eficiencia, antes de tocar las tarifas. De hecho, ocuparse de las tarifas antes de la eficiencia
crearía un incentivo perverso para las empresas mantenerse ineficientes. En un contexto general
de mejoras en la eficiencia, se podría usar incrementos en las tarifas, tal como se ha hecho en
Chile, para premiar las entidades que alcanzan ciertos umbrales de eficiencia.
73
196. Los costos de la ineficiencia para la sociedad son un buen argumento para la importancia
de mejorar la eficiencia en la provisión del servicio. Tales costos incluyen los presentados a los
consumidores por agua de mala calidad, servicios intermitentes y racionados; costos incurridos
por las empresas para producir agua que se pierde; y costos de mantener un excesivo número de
personal por cada 1,000 conexiones en las empresas de agua. Mejorar la eficiencia de las
empresas reduce la presión de aumentar las tarifas, y el incrementarlas (o los subsidios) no debe
hacerse en la ausencia de medidas de eficiencia en el sector, ya que esto se convierte en un
impuesto para el usuario, quien paga por la ineficiencia de los proveedores del servicio. La
empresa ineficiente está perdiendo agua que podría abastecer a una persona pobre que no está
conectada, por lo tanto negando el acceso a un derecho constitucional. Esto justifica la adopción
de un programa serio para incrementar la eficiencia.
197. La nueva orientación política, posterior a 2006, plantea el liderazgo del Estado en las
inversiones del sector. En este contexto, el Ministerio del Agua (ahora Ministerio del Agua y el
Medio Ambiente) fue creado para consolidar el conjunto de estrategias para expandir y mejorar
la cobertura de servicios, tal como se propone en el PNSB. No obstante, el flujo de
financiamiento, especialmente de los donantes, no ha sido continuo, a la espera de la
consolidación institucional del sector.
198. En este contexto, es necesario consolidar la definición de roles y responsabilidades en el
plano local, con el objetivo de lograr una operación sostenible de los sistemas de suministro de
agua y el desarrollo de capacidades para el planeamiento local. De particular relevancia será la
normativa derivada de la NCPE que le otorga al gobierno nacional un rol de diseño de políticas y
supervisión. Ese rol representa un reto sustancial para la coordinación y regulación en un
esquema altamente descentralizado, con muchos operadores autónomos. Dado que la NCPE
define estructuras de competencia concurrentes para un mismo territorio, incluidos agua y
saneamiento, se necesitará una clara definición de responsabilidades.
199. Si bien el esquema de responsabilidades concurrentes de la NCPE podría resultar
complejo de administrar, conceptualmente significa avanzar en la dirección correcta, ya que
promueve la explotación de las economías de escala allí donde estén disponibles, asignando las
responsabilidades de provisión a una agregación territorial superior (por ejemplo, en la
producción de agua en bloque).
200. La NCPE centraliza el diseño de las políticas y la supervisión en el nivel nacional, pero la
regulación y operación son posibles a todos los niveles autónomos contemplados por la nueva
Constitución. Al definir los arreglos institucionales para la provisión de servicios, debe tenerse
presente que siempre existe la posibilidad de un conflicto jurisdiccional en la operación
simultánea de diferentes niveles de gobierno dentro de un mismo territorio.
201. De cara al futuro, las autoridades sectoriales enfrentarán la disyuntiva entre concentrar
sus esfuerzos en los proveedores de servicio más pequeños ubicados en áreas densas con alto
crecimiento poblacional, o promover la centralización de sistemas con eje en las empresas de
agua más grandes para lograr mayor eficiencia.
74
4.4 Desempeño y tarifas
4.4.1 Productividad laboral, calidad del servicio y agua no contabilizada
202. En los servicios básicos es importante que las señales de precio se mantengan y mejoren.
Si no existen señales de eficiencia a través de los precios sobre el consumo de servicios básicos,
el costo del abastecimiento puede ser explosivo.
203. Según la NCPE, la definición de las tarifas está sujeta a la autonomía municipal. Se
supone que la porción del costo que no financian las tarifas está cubierta por transferencias. Por
lo tanto, la responsabilidad de pago recae en los usuarios, ya sea a través de los impuestos o las
tarifas. Los municipios tienen un incentivo mayor para cobrar los impuestos locales, en lugar de
tarifas, ya que las transferencias que reciben dependen de los ingresos tributarios propios que
generen. En consecuencia, es vital tener una clara definición de los flujos de información para el
cálculo de los costos debido a problemas de asimetría.
204. Siguiendo las tendencias actuales, las tres áreas metropolitanas, La Paz, Cochabamba y
Santa Cruz albergarán a más de la mitad de la población de Bolivia en el 2020. Las tres áreas
presentan un cuadro contrastante en términos de organización institucional y desempeño de
servicios de agua potable y saneamiento. No obstante, enfrentan un desafío en común: el grueso
del aumento de población en las tres se produce en áreas periurbanas, que a menudo están
ubicadas fuera de los límites de la municipalidad central y del perímetro atendido por la principal
empresa.
Tabla 20. Reseña del suministro de agua y saneamiento en las tres áreas metropolitanas
Áreas metropolitanas La Paz 1,777,143 Santa Cruz 1,663,101 Cochabamba 992,793
Municipios El Alto 890,533 Santa Cruz 1,506,152 Cochabamba 603,324
La Paz 835,267 Montero 93,49 Sacaba 141,458
Viacha 38,825 Warnes 24,504 Quillacollo 94,951
Achocalla 12,518 Cotoca 20,966 Tiquipaya 70,336
El Torno 17,989 Colcapirhua 64,412
Vinto 18,312
Empresa principal EPSAS SAGUAPAC SEMAPA
75
Población (área de concesión)
1,700,000 974,000 628,000
Cobertura (agua potable)
90%
99%
47%
Cobertura (saneamiento)
67% 51% 49%
Fuente: INE, Poblaciones urbanas (2008); SISAB, Población de concesión y cobertura (2007).
205. La continuidad del servicio varía de manera significativa entre las 28 EPSAs reguladas,
con la mayoría de éstas que brindan servicio continuo y solamente seis brindan menos del
umbral definido por la SISAB, que es de 20 horas por día (Figura 10). Según la SISAB, hay 16
EPSAs que abastecen agua las 24 horas del día, cinco entre 20 y 24 horas por día, y seis durante
menos de 20 horas por día. Entre las seis EPSAs reguladas que suministran agua menos de 20
horas por día hay tres importantes: SEMAPA en Cochabamba, SELA en Oruro, y COSAALT en
Tarija.
Figura 10. Continuidad del servicio en las EPSAs reguladas (horas de servicio por día)
Fuente: SISAB, 2007.
206. En lo que se refiere a productividad laboral, EPSAS en La Paz-El Alto y SAGUAPAC en
Santa Cruz se desempeñan a niveles satisfactorios, con 1.6 y 2 empleados por cada mil
conexiones, respectivamente (Figura 11). La mayoría de las otras EPSAs tienen entre 5 y 6
empleados por cada mil conexiones, superando ampliamente lo que se considera de buena
práctica para empresas de servicios básicos de tamaño comparable en la región ALC (menos de 3
empleados por cada mil conexiones).
Figura 11. Número de empleados por cada mil conexiones
76
Fuente: SISAB, 2007.
207. Sólo en 18 de las 28 EPSAs reguladas más del 80% de los usuarios están equipados con
conexiones medidas, mientras que dos de las EPSAs no tienen ningún sistema de medición. Por
lo tanto, las cifras correspondientes a indicadores clave tales como Agua no Contabilizada
(ANC) y tasas de recuperación sólo pueden considerarse confiables para 18 de las EPSAs
reguladas, que están marcadas en azul en las Figuras 12, 13 y 14 que siguen.
77
Figura 12. Cobertura de medición (% de usuarios equipados con un medidor)
Fuente: SISAB, 2007.
Figura 13. Agua no contabilizada
Fuente: SISAB, 2007.
78
Figura 14. Tasa de recuperación
Fuente: SISAB, 2007.
208. Entre las EPSAs reguladas que tienen un 80% de medición o más, solamente SEMAPA
tiene altos niveles de ANC (más del 40%). En las EPSAs restantes, el ANC está entre el 20% y
el 30%, aproximadamente, con EPSAS en La Paz presentando un nivel de ANC levemente
superior de 31.8% y COSMOL en Montero con el nivel más bajo de la muestra, solamente el
16.3%. Sin embargo, debe señalarse la falta de confiabilidad de este indicador: se apoya casi
totalmente en el nivel de micromedición y en la calidad y calibración de los micromedidores.
4.4.2 Tarifas
209. Conforme al sistema de regulación imperante antes de la NCPE, los cargos de conexión y
tarifas20 aplicados por las EPSAs que operaban bajo un contrato de concesión eran regulados
siguiendo el principio de la sostenibilidad financiera. Las EPSAs eran responsables de preparar
un documento proponiendo una estructura tarifaria (Estudios tarifarios) y era responsabilidad de
la SISAB revisar y aprobar las estructuras tarifarias propuestas a ser aplicadas por las EPSAs
durante el siguiente quinquenio.
210. Las reglas para el cálculo de precios y tarifas se definían en uno de los documentos marco
(reglamentos) que fueron preparados por la SISAB sobre la base de la ley del agua revisada de
2000.21 Se prepararon nuevos proyectos de reglas después del cambio de gobierno en 2006.
20 El Artículo 8 de la Ley No. 2066 sobre Servicios de Abastecimiento de Agua y Saneamiento provee la definición de los
términos ―precios‖ y ―tarifas‖. ―Precios‖ se define como los montos cobrados por los proveedores de servicios por conexiones,
reconexiones, instalación de medidores y operaciones similares. En consecuencia, en este documento hemos denominado a este
término ―cargos de conexión‖. ―Tarifas‖ se define como precios unitarios cobrados por los prestadores de servicios por la
provisión de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. En este documento se lo denomina ―tarifas‖. 21 Ley No. 2006 (11 de abril de 2000).
79
Como se mencionó previamente, tales reglas nunca fueron oficialmente sancionadas por el
gobierno, pero a pesar de su falta de fuerza legal, las reglas definidas en dichos documentos
fueron usadas por la SISAB para evaluar la validez de la estructura tarifaria propuesta por las
diferentes EPSAs.
211. Los principios fundamentales de las reglas usadas por la SISAB para la fijación de tarifas
eran:
Asegurar la sostenibilidad financiera de las EPSAs a través de la plena recuperación de
los costos, incluido el costo de reemplazo de capital y el costo de oportunidad del capital
invertido.
Asegurar la asequibilidad del servicio limitando estrictamente las tarifas cobradas por las
EPSAs a lo que se estimaba necesario para asegurar su estabilidad financiera.
Brindar subsidios para grupos vulnerables mediante la aplicación de tarifas en bloques
incrementales.
212. Las EPSAs debían preparar sus estudios tarifarios dentro de este marco. Éstos incluían
escenarios de demanda de las distintas categorías de usuarios, así como la estimación de los
costos de operación y mantenimiento y los costos de inversión necesarios para satisfacer la
demanda estimada. Sobre esta base, la EPSA debía computar un Costo de Largo Plazo Promedio
del Costo de Referencia del servicio y proponer una estructura tarifaria con varios niveles a fin
de asegurar que se pudiera apoyar a los grupos vulnerables a través de una tarifa subsidiada al
primer bloque, correspondiente a necesidades mínimas, mientras que la sostenibilidad financiera
se mantenía a través de la aplicación de una tarifa mayor que el Costo de Referencia a otras
categorías de usuarios y bloques con un consumo más alto. En relación con los cargos de
conexión, se dejaba a las EPSAs la opción de cobrar a los nuevos usuarios los costos directos
(mano de obra y materiales) de la conexión, o incluir estos costos en el cálculo del costo
promedio de largo plazo del servicio usado para el cálculo de tarifas.
213. A pesar de estos principios, en general las EPSAs no han podido aplicar ningún cambio
en las tarifas salvo el basado en el Índice Unidad de Fomento a la Vivienda (UFV). Por lo tanto,
las EPSAs han estado definiendo sus planes de inversión dependiendo del margen operativo
disponible (ingresos menos costos operativos), en lugar de usar el plan de inversiones como
punto de partida para definir nuevas tarifas. Debido al bajo margen operativo disponible, esto ha
conducido al bajo ritmo de ampliación de la cobertura antes mencionado.
80
Figura 15. Costos promedio y tarifas (en orden de costos)
Fuente: SISAB, 2007.
214. En 2007, debido a la significativa apreciación del boliviano contra el dólar, la SISAB
abandonó la indexación de cargos y tarifas según el dólar y la reemplazó por la indexación según
un indicador de precios (la UFV), que es una unidad de cuenta publicada por el Banco Central de
Bolivia y está basada en el Índice de Precios al Consumidor calculado por el INE. La UFV fue
creada por el Decreto Supremo No. 26390 del 8 de noviembre de 2001, y su valor expresa la
evolución de los precios comparada con la línea de base del 1 de diciembre de 2001. En 2008 su
valor estaba entre 1.37 y 1.35.
215. Las herramientas de planificación local para agua y saneamiento comprenden: (i) Planes
quinquenales de metas de expansión; (ii) Planes de inversiones; y (iii) Planes de precios, tasas y
tarifas. En la práctica, solamente las tres grandes EPSAs que operan en las áreas metropolitanas
(EPSAS en La Paz-El Alto, SEMAPA en Cochabamba, y SAGUAPAC en Santa Cruz)
realmente preparan estos tres planes. En el caso de las EPSAs restantes, parecería que no se
efectúan estimaciones de capacidad de pago de los usuarios y de las inversiones necesarias de
manera suficientemente exhaustiva como para generar una base confiable para la revisión de
cargos y tarifas. Además, como ya se mencionó, la fijación de tarifas sobre una base objetiva no
ha sido la norma desde la concepción del sistema de regulación, y en cambio las EPSAs se
apoyan en la indexación de tarifas según la UFV. Las tarifas son un tema muy sensible, en
especial en las pequeñas y medianas cooperativas donde los aumentos son impopulares entre los
usuarios-miembros, pero también en el caso de las compañías públicas, donde hasta ahora las
consideraciones políticas han impedido toda revisión real de las tarifas.
4.5 Las empresas de agua metropolitanas
4.5.1 La Paz-El Alto
216. La provisión de servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades de La Paz y el
Alto es responsabilidad de la EPSAS. La EPSAS fue instituida en 2007 después de la
cancelación del contrato de concesión a 30 años que tenía Aguas del Illimani. Firmado el 24 de
81
julio de 1997, el contrato de Aguas del Illimani se convirtió en objeto de oposición política y
condujo (junto con algunas fricciones entre el gobierno y Aguas del Illimani en relación con
temas vinculados con la concesión) a la emisión del Decreto Supremo No. 27973 del 12 de enero
de 2005. El decreto establecía que el regulador sectorial, la SISAB debía ―adoptar
inmediatamente todos los pasos necesarios, con base en la legislación boliviana, para terminar el
acuerdo de concesión firmado con Aguas del Illimani y los contratos firmados con dicha
compañía". Al cabo de negociaciones entre el gobierno boliviano y la empresa de servicios
básicos Suez, propietaria de Aguas del Illimani, el contrato se revocó en enero de 2007 y se creó
EPSAS para operar el sistema de abastecimiento de agua y saneamiento en el área de concesión.
No obstante, la gobernabilidad de EPSAS sigue siendo objeto de disputa entre los gobiernos
municipales de La Paz y El Alto, por una parte, y las organizaciones sociales, por el otro, quienes
piden un mayor papel en la administración de la empresa.
217. Dentro del perímetro de la concesión, EPSAS coexiste con CAPyS, que brindan servicios
a algunos usuarios no atendidos por EPSAS. También se pueden encontrar operadores más
pequeños en los otros municipios del área metropolitana de La Paz, o como en el caso de Viacha,
los CAPyS que operan en los municipios de Achacachi, Mecapaca, Palca y Laja.
218. Dentro del perímetro concesionado existe una diferencia significativa en términos de la
cobertura que brinda EPSAS entre los municipios de La Paz y El Alto. En La Paz, el 98% de la
población tiene servicio de agua potable provisto por EPSAS y el 87% de la población tiene
acceso al servicio de alcantarillado (Tabla 21). En El Alto, EPSAS suministra agua potable al
86% de la población, y solamente el 52% de la población tiene acceso al alcantarillado.
Tabla 21. Acceso al agua potable y saneamiento en La Paz- El Alto
Área Servicio Número de conexiones (miles)
Población atendida (miles)
Cobertura de la población total
La Paz Agua potable 114 837 98%
Alcantarillado 92 746 87%
El Alto Agua potable 160 813 86%
Alcantarillado 91 490 52%
Fuente: SISAB, 2007 (elaboración propia).
219. La estructura tarifaria continúa siendo la instituida por AISA en 1997, siendo la principal
modificación la indexación según la UFV en 2006. Hay seis categorías de usuarios: (i)
comercial; (ii) doméstico; (iii) industrial; (iv) social; (v) estatal; y (vi) fuentes públicas. Casi
todas las conexiones en La Paz están medidas, y solamente un pequeño porcentaje de las
conexiones en El Alto permanecen sin medidor. En La Paz, se cobran en conjunto el suministro
de agua y saneamiento, mientras que en El Alto los servicios se cobran por separado porque
muchas áreas sólo cuentan con suministro de agua, pero todavía no tienen acceso al sistema de
alcantarillado.
220. En 2005, se aumentaron los cargos de conexión de US$155 a US$196 para agua potable,
y de US$180 a US$250 para saneamiento. Sin embargo, esto provocó conflictos sociales y como
resultado, dichos cargos regresaron a sus niveles anteriores.
82
221. En 2007 y 2008, EPSAS conectó 16,000 usuarios nuevos al suministro de agua y
saneamiento, principalmente a través de financiamiento externo. El plan quinquenal 2007-2011
de EPSAS apuntaba a 43,000 nuevas conexiones de agua potable y 32,000 nuevas conexiones de
alcantarillado. El estudio de cargos y tarifas realizado en el marco del plan quinquenal 2007-
2011 contemplaba los siguientes escenarios alternativos para financiar las metas del plan: (i)
movilizar US$34 millones de financiamiento externo además de los US$31.5 millones ya
disponibles (Tabla 22); (ii) aumentar las tarifas el 30%; y (iii) aumentar las tarifas el 14% en
combinación con los recursos ya disponibles de US$31.5 millones.
4.5.2 Cochabamba
222. El área metropolitana de Cochabamba comprende los municipios de Cochabamba,
Sacaba, Vinto, Quillacollo, Tiquipaya y Colcapirhua. SEMAPA brinda servicios a los
municipios de Cochabamba y Sacaba. Sin embargo, algunas áreas en el sur del municipio de
Cochabamba no son cubiertas por SEMAPA y durante los últimos veinte años, en dichas áreas
han aparecido una variedad de sistemas comunitarios (CAPyS) para satisfacer las necesidades de
los usuarios locales. Estos CAPyS se han agrupado en la Asociación de Sistemas Comunitarios
de Agua del Sur (ASICASUR).
223. En los otros municipios del área metropolitana, el servicio es garantizado por una
variedad de operadores públicos municipales, EPSAs más pequeñas y CAPyS. En el caso de
Colcapirhua y Tiquipaya, las EPSAs son empresas intermunicipales (empresas mancomunadas).
224. SEMAPA es una compañía municipal autónoma que opera el sistema que anteriormente
era operado por la compañía privada Aguas del Tunari, cuyo contrato de concesión fue revocado
luego de las protestas ―la guerra del agua‖ que tuvieron lugar entre enero y abril de 2000.
SEMAPA obtuvo un contrato de concesión en 2002. La empresa suministra agua a unas 370,000
personas (el 52% de la población del área de concesión) a través de 64,000 conexiones, y
alcantarillado a unas 327,000 personas (el 48% de la población del área de conexión) a través de
69,000 concesiones. A diferencia de EPSAS en La Paz-El Alto y SAGUAPAC en Santa Cruz,
SEMAPA no tiene un suministro continuo de agua potable. El tiempo promedio de
abastecimiento se estima en 15 horas por día.
225. ASICASUR nuclea a 140 CAPyS que abastecen de agua a unas 150,000 personas, lo que
representa aproximadamente el 50% de la población de los cuatro distritos en los que operan
estos CAPyS (Distritos 7, 8, 9 y 14). Estos CAPyS operan una variedad de sistemas, incluidos
camiones cisterna y pequeñas redes de distribución, algunas de las cuales tienen medidores. Las
principales fuentes de agua para estos sistemas son pozos, aunque algunos de los CAPyS
también le compran agua en bloque a SEMAPA.
226. Los residentes conectados a la red de SEMAPA pagan una factura mensual promedio de
US$3.60 por consumos inferiores a 15m3, con tarifas que varían entre US$0.17 y 0.43/m
3. La
tarifa promedio pagada por los residentes atendidos por los CAPyS se estima en US$1.07/m3.
Finalmente, el costo del agua obtenida a través de camiones cisterna se estima en US$3.50/m3, lo
que resultaría en US$57.50 si un residente consumiera los mismos 15m3/mes que cuestan
US$3.60 a los hogares conectados a la red de SEMAPA.
227. En 2008, los ingresos de SEMAPA totalizaron unos US$82 millones. Esto representó un
aumento con respecto a los ingresos de los años anteriores debido a: (i) la indexación de las
tarifas con el índice UFV; (ii) un esfuerzo de cobranza a morosos; y (iii) un esfuerzo para
83
identificar y reducir las conexiones clandestinas. Se estima que se factura el 85% del agua
producida por SEMAPA, y que se cobra efectivamente el 65%. Los cargos de conexión son de
US$210 para agua potable, incluido el costo del medidor, y US$215 para saneamiento.
228. La estructura tarifaria usada por la SEMAPA es la misma que era usada por la empresa
hace 30 años. Las tarifas se fijan de acuerdo con: (i) el tipo de construcción; (ii) el tipo de uso; y
(iii) el nivel de consumo. El precio promedio del agua se estima en US$0.50/m3, lo que no cubre
los costos de operación, en parte debido al costo de servicio del creciente endeudamiento de la
empresa, el que consume buena parte de sus ingresos. Los ingresos de SEMAPA también son
afectados por algunos convenios firmados con organizaciones sociales con posterioridad a los
disturbios de 2000. Por ejemplo, uno de estos convenios, que cubre 5,000 conexiones sin
medición, establece una tarifa plana de US$2.86 por mes, que es independiente del consumo.
Estos arreglos son evidentemente insostenibles.
229. El desarrollo de los recursos de agua en el área metropolitana de Cochabamba es
responsabilidad de la compañía MISICUNI. MISICUNI fue creada en 1987 como empresa
multipropósito con la función de desarrollar disponibilidad de agua para usos urbanos, agrícolas
y energéticos en el área metropolitana de Cochabamba. Su capital es compartido entre el
Ministerio de Desarrollo Sustentable, la prefectura de Cochabamba, el municipio de
Cochabamba, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), y SEMAPA.
230. La situación financiera de MISICUNI es frágil. MISICUNI actualmente vende agua a
SEMAPA a un precio de US$0.05/m3, mientras que estudios recientes han mostrado que sería
necesario un precio de US$0.15/m3 para asegurar la sostenibilidad financiera de MISICUNI.
Además, existe presión de la ASICASUR para permitir que no sólo SEMAPA sino también los
pequeños proveedores le compren agua directamente a MISICUNI. En este escenario, la presión
para mantener bajas las tarifas de MISICUNI sería todavía mayor, poniendo en peligro su
capacidad para lograr sus objetivos de inversión.
4.5.3 Santa Cruz
231. El conglomerado metropolitano de Santa Cruz, así como el departamento de Santa Cruz,
se caracterizan por un gran número de EPSAs que operan como cooperativas (Figura 16). La más
grande de éstas, SAGUAPAC, fue instituida en 1979 para operar el sistema que anteriormente
había sido transferido por el Comité de Obras Públicas nacional a una junta municipal autónoma
en 1973. Aparte de SAGUAPAC, hay otras 19 cooperativas que operan en el área metropolitana
de Santa Cruz (de las cuales 9 operan en el municipio de Santa Cruz). El modelo cooperativo
también está ampliamente difundido en el resto del departamento, donde 16 cooperativas de
mayor escala están operando en ciudades como La Guardia, Montero, Warnes y Cotoca. Una
Asociación de Cooperativas de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Santa Cruz
(ACSAACRUZ), creada hace 32 años, es la plataforma de intercambio y coordinación entre las
cooperativas del departamento.
84
Figura 16. Áreas de concesión de las distintas cooperativas que operan en Santa Cruz
Fuente: SAGUAPAC.
232. La población del área de concesión de SAGUAPAC asciende a unas 974,000 personas, y
se estima que el 99% de esta población tiene acceso al suministro de agua mediante unas
147,000 conexiones.
233. Las otras dos cooperativas más grandes que operan en la ciudad de Santa Cruz son la San
Juan Bautista y la Plan Tres Mil, que suministran agua a 120,000 y 21,000 personas,
respectivamente. Otras cuatro cooperativas (Villa Primero de Mayo, Pampa de la Isla, Andrés
Ibáñez, y Juan Pablo II) abastecen de agua a poblaciones de entre 9,000 y 10,000 personas cada
una, y dos cooperativas más pequeñas (Los Chacos y Humberto Leigue) suministran a unas
3,000 personas cada una.
234. Solamente SAGUAPAC, y las cooperativas Villa Primero de Mayo y Humberto Leigue
brindan servicios de saneamiento. El 63% de las personas que residen en el área de concesión de
SAGUAPAC tiene acceso a saneamiento, a través de unas 94,000 conexiones.22 Las cooperativas
22 SISAB, 2008.
85
Villa Primero de Mayo y Humberto Leigue brindan saneamiento a 7,000 y 2,500 personas,
respectivamente.
235. SAGUAPAC incluye la recuperación del costo de inversión en las tarifas cobradas por
servicios de agua y saneamiento, y ha podido dedicar el 12% de sus propios ingresos a la
extensión del servicio. Las otras cooperativas que operan en el conglomerado metropolitano de
Santa Cruz han adoptado las mismas estructuras tarifarias, con una tarifa promedio de US$3.57
por mes para un consumo de hasta 15m3. Como en el caso de EPSAS en El Alto y SEMAPA en
Cochabamba, la principal variación en la estructura tarifaria en los últimos años ha sido la
indexación de las tarifas con la UFV. No obstante, esta indexación fue suspendida para el bloque
inferior de consumo (0 a 10 m3) luego de la alta inflación que tuvo lugar en 2007 y 2008.
236. El acceso al suministro de agua dentro del perímetro de concesión de SAGUAPAC es
casi universal, y los principales retos siguen siendo aumentar la cobertura de alcantarillado y
extender la cobertura de agua potable fuera del actual perímetro de SAGUAPAC. La cobertura
de alcantarillado en el área de servicio de SAGUAPAC es considerablemente menor que la
cobertura de agua potable. El consecuente uso de tanques sépticos y fosas provoca problemas de
calidad del agua subterránea. La principal razón citada por SAGUAPC para la baja cobertura en
servicios de saneamiento es el costo de inversión sumamente elevado asociado con los sistemas
de alcantarillado. SAGUAPAC considera que el nivel de inversión necesario para lograr una
mayor cobertura provocaría un aumento de las tarifas superior a la capacidad de pago de los
usuarios.23 En lo que se refiere a suministro de agua potable, si bien SAGUAPAC ha estado
tratando de absorber a otras cooperativas que operan en Santa Cruz, existe cierta resistencia de
dichas instituciones además de una posible reticencia de SAGUAPAC misma a sumir
responsabilidades adicionales en términos de expansión del servicio. Estos retos parecen indicar
los límites de lo que parece factible en términos de expansión del suministro de agua y desarrollo
de alcantarillado sanitario a través de un modelo cooperativo bien gestionado basado en la plena
recuperación de costos: parece que será necesario movilizar recursos financieros externos para el
logro de estos objetivos.
4.5.4 Niveles de gastos de las empresas de servicios metropolitanas
237. En la actualidad, ninguna institución está centralizando la información relativa a las
inversiones realizadas por las EPSAs en el sector. La Autoridad de Fiscalización y Control
Social de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS) tiene una base de datos con información
sobre 587 EPSAs. Sin embargo, dicha base de datos está en su primera etapa de preparación, y
solamente incluye información referida al nombre, ubicación y cobertura de cada EPSA. La base
de datos creada para este estudio incluye 571 de dichas EPSAs, ya que aquellas que no tenían
una ubicación definida fueron omitidas. Los niveles esperados de inversión para las EPSAs más
grandes (que corresponden a las áreas metropolitanas de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) se
presentan abajo.
23 Fuente: Ruiz-Mier F, Van Ginneken M., (2006) ―Consumer cooperatives: an alternative institutional model for delivery of
urban water supply and sanitation services?‖ Water Supply and Sanitation Working Notes, Note no. 5. Banco Mundial.
Washington D.C.:
86
Tabla 22. EPSAS, Financiamiento externo existente, 2007-1011
Organización donante Monto (Millones de US$)
BANDES (Banco de Desarrollo) 5.50
Países Bajos 2.40
Canadá 1.00
PASAS (Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria) 5.00
Comunidad Catalana 0.10
Japón 5.00
Fondos del Tesoro Nacional 9.70
Banco Mundial (Programa Nacional de Cambio Climático)
1.40
JICA 0.50
España 0.50
Otros 0.40
Total 31.50
Fuente: Pando y Rüde, 2009.
238. EPSAS puede asignar otros US$3 o US$4 millones para inversiones en capital fijo
financiadas con recursos propios, lo que puede sumarse a las cifras de la tabla anterior.
Tabla 23. SEMAPA, Cochabamba, Recursos externos obtenidos en 2008
Organización donante Monto
(Millones de US$)
BID 8
Departamento de Cochabamba 2
CAF 7
JICA 14
Total 31
Fuente: Pando y Rüde, 2009.
239. El caso de SEMAPA es más crítico que el de EPSAS dado que su capacidad de inversión
con recursos propios es inexistente.
87
Tabla 24. SAGUAPAC, Santa Cruz, Presupuesto por fuente de financiamiento 2009
Fuente de financiamiento Monto
(Millones de US$)
Banco Mundial 4.3
Recuperación de inversiones a través de tarifas
10.7
Operaciones 5.4
Fondos rotativos 0.9
Total 21.3
Fuente: Pando y Rüde, 2009.
240. Aun cuando SAGUAPAC ha diversificado sus fuentes de financiamiento, su capacidad
de inversión anual, en términos de formación de capital fijo, no supera los US$ 4 millones.
4.6 Principales retos que enfrenta el sector de agua y saneamiento
241. Los dos retos que se destacan son el de mejorar la operación de los sistemas de
abastecimiento de agua, incrementar su eficiencia y expandir los sistemas de saneamiento. Para
esto último, es necesario elegir niveles de servicio apropiados para cada situación local, desde
sistemas de alcantarillado en áreas densamente pobladas hasta saneamiento in situ para áreas con
población dispersa. Con el tratamiento de las aguas residuales se presenta una situación similar.
Ante la falta de redes colectoras de aguas servidas separadas de las aguas de lluvia, el
tratamiento en las condiciones actuales es muy costoso. Existen oportunidades para explorar
alternativas prácticas e innovadoras de tratamiento, tales como el reuso para agricultura, los
emisarios subfluviales o la captura de metano en lagunas anaeróbicas.
242. Uno de los principales problemas con las redes de saneamiento es que han crecido en una
manera caótica. En algunos casos existe recolección al nivel barrial, pero el agua residual sin
tratamiento luego es vertida a ríos o corrientes. También son comunes las descargas residenciales
directas a agua superficial. Otra alternativa existente es el uso de cámaras sépticas, pero sin
apropiado mantenimiento.
243. La principal causa de la imposibilidad de tratar las aguas residuales, con serias
consecuencias en términos de contaminación de los cuerpos de agua, es ciertamente la falta de
sistemas de recolección. El avance en toda la cadena implica necesariamente adoptar una
solución integral en la recolección primaria y secundaria de las aguas residuales. Un primer paso
sería elaborar un catastro de las redes limitadas existentes, dado que no existe para ninguna
ciudad de Bolivia.
244. En el área de agua potable, los temas más visibles son la persistente falta de cobertura y
los pronósticos de insuficiente futura capacidad de producción. Sin embargo, mejorar la
administración del servicio de los proveedores parecería ser una precondición para la efectiva
extensión de acceso a los servicios. Tales mejoras en la administración se centrarían en reducir
pérdidas de agua y en incrementar la eficiencia operativa en general. Cualquiera que sea la
combinación de tarifas y subsidios que se aplique, estas dos son precondiciones para hacer buen
88
uso de los recursos que son movilizados para pagar por el servicio por parte del gobierno y de los
usuarios del servicio. Tales medidas serian también clave para garantizar que los servicios
puedan ser extendidos, dado que las operaciones ineficientes malgastan los recursos que podrían
ser aplicados en la extensión de la cobertura.
245. Un gran rol del nuevo regulador, AFCSAS, es la consolidación de la estructura del sector,
incluyendo la variedad de grandes y pequeños operadores presentes en el sector de agua y
saneamiento boliviano y promoviendo su desarrollo. Sería necesario un regulador sectorial con
capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso a los
servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio apropiadas.
La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través de los
precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo.
246. También debe recordarse que la ineficiencia de las entidades equivale a un impuesto
sobre los pobres, y que mucho puede lograrse incrementando la eficiencia, antes de tocar las
tarifas. La empresa ineficiente está usando agua que se debe proveer a una persona pobre que no
está conectada. La falta de mejoras en la gestión podría deteriorar el sentimiento popular hacia el
sector nuevamente. Esto podría poner en peligro la estabilidad institucional que, junto con la
sostenibilidad financiera, es tan importante para una expansión consistente de la cobertura de
servicio y el mejoramiento de la calidad del servicio.
89
Con la descentralización y los nuevos ingresos por gas y petróleo, se produjo una
multiplicación por siete de los ingresos municipales en Bolivia entre 1994 y 2008. Los
municipios pequeños fueron los que más ganaron. A pesar de esta bonanza fiscal, la actual
inversión anual en agua y saneamiento es sumamente insuficiente – sería necesario
aproximadamente el duplicarla para cumplir las metas de los ODM para 2015, o triplicarla
para alcanzar la cobertura universal para 2025.
5 FINANZAS MUNICIPALES, INVERSIONES EN AGUA Y
SANEAMIENTO, Y EXPANSIÓN DE LA COBERTURA
247. Este capítulo analiza la transformación de las finanzas municipales en Bolivia desde la
LPP y lo que su evolución ha significado para las inversiones en la extensión de la cobertura del
agua y saneamiento. Se analizan las tendencias en la asignación de recursos de acuerdo al tipo de
municipio, con particular atención a lo que significan en términos de eficiencia en el logro de
una cobertura universal de agua y saneamiento. Se presentan y discuten las implicaciones de la
prevaleciente distribución de recursos entre los tipos de municipios en el 2008, así como otros
tres escenarios: (i) uno usando la distribución de recursos anterior a la descentralización; (ii) otro
en el que se asignaría primero prioridad a las municipalidades más grandes; y (iii) un tercero en
el que se daría prioridad primero a los municipios más pequeños.
248. Finalmente se cuantifican las necesidades de inversión en el sector de abastecimiento de
agua y saneamiento, y se presentan tres escenarios en términos de niveles de inversión: (i) un
escenario ‗sin cambios‘ en el que las inversiones sectoriales continúan al nivel promedio de los
últimos siete años; (ii) un escenario ‗ODM‘ en el que se cumplirían las metas de los ODM de
Bolivia para 2015 (este es el escenario que es utilizado en el PNSB); y (iii) un escenario de
‗cobertura universal‘ en el que todos los bolivianos lograrían acceso a servicios de agua y
saneamiento pero diez años más tarde, en 2025. Las implicaciones para el programa de
inversiones 2010-2015 del gobierno para el sector, anunciado por el MEFP en abril de 2010,
también son analizadas brevemente.
5.1 Evolución de las finanzas municipales, 1994-2008
249. Las finanzas municipales en Bolivia se han visto drásticamente transformadas desde el
comienzo de la descentralización con la LPP en 1994, y continuando con la distribución de los
recursos de alivio de la deuda ligados a la iniciativa HIPC, la distribución del IDH, y ahora la
NCPE.
250. En el período 2005-2008, los municipios, especialmente los pequeños, experimentaron
una bonanza fiscal, resultante principalmente del IDH, pero también apoyada por sus propios
ingresos y otras fuentes de financiamiento externo. Esto ha generado dificultades para la
ejecución presupuestaria, debido a la limitada capacidad de absorción de muchos municipios.
Tales demoras en el gasto han generado ahorros fiscales, que ahora están disminuyendo, debido a
90
los menores ingresos derivados del gas y el petróleo. No obstante, dichos ahorros y su impacto
no están distribuidos de manera igual entre los municipios. Por ejemplo, algunos municipios
expandieron su nivel de gasto de acuerdo con la mayor disponibilidad de financiamiento y ahora,
con mayores restricciones fiscales, es posible que deban ajustarlos. Otros omitieron invertir o
mantener la infraestructura, y en cambio aumentaron sus gastos operativos, lo que podría
conducir al deterioro de los activos existentes.
251. Como se señaló previamente, los niveles globales de inversión pública en Bolivia se
incrementaron el 7% entre 2008 y 2009, y el gobierno proyectó que crecerían otro 28% en 2010.
No obstante, en 2009 los ingresos municipales fueron el 7% más bajos en términos reales que en
2008.24 Esto es atribuible a una declinación del 15% en los ingresos derivados de la
coparticipación, y una declinación del 7% en las transferencias del IDH, que en parte fueron
compensadas por un aumento del 56% en las transferencias de la HIPC-2.25 Datos de la FAM
sugieren que esta tendencia continuará, pero con una leve desaceleración: se proyectó una caída
del 4% en los ingresos municipales en 2010.26
Figura 17. Ingresos municipales agregados, 1994-2008 (en miles de US$)
Fuente: Datos de la FAM (elaboración propia).
252. La crisis financiera global y la consecuente caída de los precios de los productos básicos
han afectado claramente la capacidad de los municipios bolivianos para invertir en servicios
básicos. No obstante, esto no debe ensombrecer los incrementos logrados en los últimos años. A
pesar de la reducción, los actuales niveles de ingresos municipales en Bolivia siguen siendo altos
en términos históricos: la tendencia global es claramente positiva, como puede verse en la Figura
24 Federación de Asociaciones Municipales (FAM). 25
Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM), febrero de 2010. 26
FAM.
91
17. Inclusive después de las pérdidas debidas a la crisis, se proyectó que en 2010 los ingresos
municipales serían considerablemente superiores a los de cualquier año anterior, con la
excepción de 2008 y 2009.
253. En vista de lo anterior, desde una perspectiva macroeconómica, las finanzas municipales
bolivianas parecen no estar bajo presión, y esa es una buena noticia. Sin embargo, desde la
perspectiva de la provisión de servicios, las mayores restricciones fiscales generales y las
diferentes situaciones de los municipios podrían implicar un deterioro de la inversión en
formación de capital fijo en sectores con necesidades sustanciales, tales como el de agua y
saneamiento, a favor de los gastos de funcionamiento. En consecuencia, la principal
preocupación no debe recaer en los ingresos sino más bien en su distribución. Según el programa
de inversiones del MEFP para 2010-2015, sólo el 1.2% de la inversión pública total se dedicará
al sector de agua y saneamiento. Si bien esto sigue siendo significativo en relación con otros
sectores, no se compara de manera favorable con el nivel de inversión que sería necesario para
lograr aumentos significativos en cobertura, como se indica más adelante en este capítulo.
Tabla 25. Proyectos de inversión gubernamental por sector, 2010-2015 (Millones de US$)
Sectores Monto estimado de inversión
%
Total 32,835 100.0
Minería 7,294 22.2
Hidrocarburos 7,048 21.5
Energía eléctrica 6,585 20.1
Transporte 5,597 17.0
Producción industrial 931 2.8
Vivienda 680 2.1
Programa espacial y de comunicaciones
460 1.4
Agua y saneamiento 386 1.2
Telecomunicaciones 306 0.9
Educación 280 0.9
Desarrollo rural 256 0.8
Erradicación de la pobreza extrema
251 0.8
Diques e irrigación 91 0.3
Turismo 69 0.2
Salud 68 0.2
Seguridad pública 58 0.2
Plan compatriota 43 0.1
Ciencia y tecnología 40 0.1
Otros 2,392 7.3
Fuente: MEFP, abril de 2010.
92
5.1.1 Base de datos de ingresos y gastos municipales
254. Para desarrollar este capítulo, se construyó una base de datos de los 327 municipios de
Bolivia para el período 1994-2008, es decir, a partir del año en el que se crearon la mayoría de
los municipios bolivianos conforme a la LPP. Sin duda, la base de datos en sí, que se presenta en
el Anexo 3, es una importante contribución al estudio de las relaciones gubernamentales y los
municipios del país. Se espera que el trabajo realizado para este estudio sirva como referencia en
los años venideros.
255. La construcción de la base de datos requirió la depuración y reclasificación de la
información que es habitualmente recopilada por el Viceministerio de Presupuesto y Contaduría
del MEFP, a través de un convenio con la FAM, la que realizó el trabajo y adquirió la capacidad
institucional necesaria para continuar actualizando la base de datos en el futuro.
256. La principal fortaleza de la base de datos es que sus cifras son comparables en el tiempo.
Al revisar y trabajar con la base de datos original del Ministerio de Economía, se halló que los
datos no eran comparables entre ejercicios fiscales o entre municipalidades dentro del mismo
año. Esta situación se debía a los frecuentes cambios en directrices y nomenclatura usadas por
los gobiernos municipales al elaborar sus presupuestos y registrar sus ingresos y gastos.27 Así,
cada categoría programática toma un código que puede ser diferente de acuerdo al año y el
municipio, y los códigos pueden incluir más o menos categorías en cada año dado.
257. Adicionalmente, no existe una institución pública que claramente lidere la información
sobre el gasto público y la inversión pública por sector. Los diferentes entes estatales manejan
información fragmentada que no brinda un escenario claro que pudiera usarse para optimizar la
gestión municipal. En este sentido, la base de datos es una importante contribución a la
disponibilidad de información acerca de la base de recursos de las municipalidades. La FAM
cuenta ahora con esta información municipio por municipio, de modo que el gobierno y otros
actores pueden usarla para apoyar el desarrollo de la gestión municipal en el contexto de la
NCPE.
258. La principal conclusión que surge del análisis de la base de datos es que los ingresos
fiscales de los municipios se han incrementado de manera importante con el avance de las
reformas de descentralización del país. Más aún, la bonanza de recursos del gas y el petróleo se
tradujo en una bonanza fiscal para las municipalidades pequeñas y medianas con la reforma del
IDH de 2005.
259. Desde la aprobación de la LPP, los recursos fiscales de los municipios han crecido
sustancialmente. Con la reforma del IDH, además de que los ingresos crecieron aún más, se
cambió estructuralmente la distribución geográfica de las transferencias. El grupo de los
municipios pequeños y medianos ahora recibe mayores ingresos per cápita que las tres áreas
metropolitanas. En este capítulo se revisan las implicaciones de este proceso a la luz de los
costos de eficiencia de la provisión de servicios públicos y sus compensaciones con la
urbanización.
27
El MEFP, a través del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (http://vmpc.hacienda.gov.bo), publica las Directrices que
deben ser empleadas por los gobiernos municipales en la elaboración de sus presupuestos.
93
5.1.2 Ingresos fiscales municipales per cápita
260. Entre 1994 y 2008 los ingresos fiscales municipales a precios constantes se
incrementaron siete veces, con diferencias asociadas con el tamaño del municipio. Los dos
conjuntos de municipios pequeños y medianos vieron crecer sus ingresos 13 y 12 veces,
respectivamente. Los municipios de más de 50,000 habitantes tuvieron un crecimiento de 8
veces, mientras que en las tres áreas metropolitanas en su conjunto el incremento fue de 4 veces.
Estas diferencias han transformado estructuralmente la distribución geográfica de los ingresos
fiscales, al pasar las tres principales ciudades a tener acceso a recursos per cápita levemente
inferiores a los del resto de los municipios del país (Figura 18).
Figura 18. Ingresos fiscales municipales per cápita 1994-2008
Fuente: Basado en datos de la FAM tomados del MEFP.
261. La Figura 18 permite identificar tres períodos distintos desde 1994 a 2008. El primero,
que se extiende desde las reformas de 1994 al año 2000, comprende el conjunto de reformas
conectadas con las LPP y LDA. Este período se caracterizó por un sustancial aumento en los
ingresos fiscales per cápita para todas las clases de municipios (si bien se parte de una base muy
baja, especialmente en el caso de los municipios pequeños). Durante este período, los recursos
per cápita a disposición de las ciudades más grandes continuaron siendo mucho más elevados
que en los municipios más pequeños. El segundo período se extiende de 2000 a 2005: es uno de
estabilidad, tanto en términos de reformas como de recursos fiscales. Dicho período está
marcado por la incidencia de los recursos para el alivio de la deuda de la HIPC. Finalmente, el
tercer y más reciente período se inició en 2005 con la reforma del IDH, con incrementos
sustanciales en los ingresos municipales en general. Los aumentos más drásticos se observan en
los municipios pequeños y medianos, que en la actualidad tienen más recursos per cápita que las
94
municipalidades metropolitanas. El resultado final de este proceso es que ahora todos los
municipios no metropolitanos tienen niveles similares de recursos anuales per cápita, de
alrededor de US$150, mientras que las municipalidades metropolitanas tienen unos US$130.
5.1.3 Ingresos por fuente
262. Las transferencias del gobierno central constituyen la principal fuente de ingresos fiscales
para los municipios. Dichas transferencias han crecido sustancialmente en los últimos años. Los
ingresos propios generados por los municipios se han mantenido en los niveles históricos en
términos per cápita, a pesar de un reciente aumento de los ingresos totales, demostrando que no
se ha producido un desplazamiento de fuentes de ingresos. La financiación externa por
donaciones y créditos y otros apoyos del gobierno central también constituyen una fuente
importante de financiamiento municipal, con un monto equivalente al de los ingresos propios.
263. Los ingresos municipales crecieron sustancialmente del año 2005 en adelante, debido al
aumento de las transferencias como resultado de la implementación del IDH. Los mayores
precios internacionales de los bienes de exportación bolivianos (petróleo, gas, minerales y soja)
también contribuyeron, ya que dichas exportaciones están sujetas a impuestos compartidos con
los municipios. El IDH reemplazó el flujo de ingresos que había generado el HIPC, los que ya
estaban reduciéndose para 2005. Si bien los mayores recursos del IDH han sido el factor
determinante en la bonanza fiscal municipal del período reciente, los ingresos propios y las otras
fuentes de financiación también han hecho una importante contribución en el cambio estructural
de las finanzas municipales en Bolivia.
264. Los ingresos fiscales municipales crecieron alrededor del 660% en el período estudiado,
pasando de US$ 211 millones en 1994 a más de US$1.391 billones en 2008 a precios constantes
(Figura 17). Las fuentes más importantes de financiamiento para las municipalidades son las
transferencias del gobierno central, que en el año 2008 fueron US$854 millones. La Figura 19
refleja el aumento de la brecha entre las transferencias del Tesoro General de la Nación (TGN) a
los municipios (conocidas como transferencias del TGN) y los otros dos tipos de ingresos,
tendencia que se da por los ingresos inusualmente altos del petróleo, gas y minería de los años
recientes.
265. Asimismo, a nivel per cápita, las transferencias del TGN son la fuente más importante de
recursos municipales, con municipios recibiendo US$82.50 per cápita, en promedio, en 2008; los
municipios recaudaron US$27.50 per cápita en concepto de ingresos propios. La categoría de
otros ingresos corresponde a programas o proyectos del gobierno central no regulados por ley,
incluidos préstamos, donaciones y rendimientos de inversiones. Esta categoría representa un
monto equivalente a los ingresos propios generados por los municipios.
95
Figura 19. Ingresos fiscales per cápita por origen
Fuente: Basado en datos de la FAM tomados del MEFP.
266. La drástica transformación de las finanzas municipales se observa claramente en la
Figura 20. Cada cuadrante representa, con una escala común, dólares per cápita a precios
constantes de 2008. En 1994, antes de la LPP, los municipios pequeños y medianos eran
totalmente dependientes de las transferencias del gobierno central. En los municipios de más de
50,000 habitantes y las tres áreas metropolitanas, la generación de ingresos propios constituía
una fuente tan importante como las transferencias. Los municipios de las tres áreas
metropolitanas recibían sustancialmente más recursos que los todas las otras municipalidades.
267. Seis años después, los municipios pequeños y medianos recibían más ingresos per cápita
por transferencias que los municipios grandes no metropolitanos y las tres áreas metropolitanas,
pero estas últimas habían consolidado sus ingresos propios y encontrado fuentes adicionales de
financiación. Para 2004, las transferencias a los municipios pequeños y medianos continuaron
aumentando, sobrepasando los recursos asignados a los conglomerados más grandes. La
generación de ingresos propios todavía no se había desarrollado en los municipios pequeños y
medianos, mientras que en los grandes de más de 50,000 habitantes se había producido una
disminución de los ingresos propios en términos absolutos, frente a la situación del año 2000.
268. Para 2008, los ingresos municipales alcanzaron un punto donde todas las fuentes
aportaron fondos a su pico histórico. Las transferencias prácticamente se triplicaron entre 2004 y
2008 para los municipios pequeños, medianos y grandes no metropolitanos. En las tres áreas
metropolitanas también hubo un aumento muy importante, con más del doble de las
transferencias per cápita respecto de 2004. Las otras fuentes de financiación, que habían sido
relativamente menos importantes para los municipios pequeños y medianos, también crecieron
de manera importante. Incluso los ingresos propios alcanzaron niveles apreciables en todos los
grupos de municipalidades.
96
Figura 20. Recursos fiscales per cápita por origen y tipo de municipio
(US$ a valores constantes de 2008)
1994
2000
2004
2008
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM tomados del MEFP.
5.1.4 Ingresos por transferencias del gobierno central
269. Las transferencias TGN recibidas por los municipios han tenido un constante
crecimiento: de US$85 millones transferidos en 1994, equivalente al 1% del PIB, a US$854
millones en 2008, equivalente al 5% del PIB. A partir de 1994, los municipios comenzaron a
recibir recursos provenientes de la coparticipación tributaria. A esto se suman los fondos para el
alivio de la deuda de la HIPC-2 que comenzaron a fluir en 2001 y los fondos del IDH en 2005.
270. La Figura 21 muestra la importancia de los recursos de la coparticipación (conocidos
como PP, después de la LPP) para las municipalidades y, a partir de 2005, la importancia de los
recursos del IDH. Los recursos de la HIPC-2 alcanzaron su pico entre 2002 y 2004, y se espera
que continúen declinando hasta el final del programa de alivio de la deuda en 2016.
97
Figura 21. Transferencias totales por programa de origen
(miles de US$ a valores constantes de 2008)
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM recopilados del MEFP.
271. Debido al crecimiento de la economía en el período 2005-2008, la diferencia entre los
ingresos por coparticipación y por el IDH se mantuvo estable. Con la crisis financiera global, los
ingresos por coparticipación cayeron más que el IDH en 2009, a pesar de la reducción de los
precios internacionales del petróleo, lo que afectó los valores de las exportaciones de gas natural
a Brasil y Argentina.
272. Los ingresos de los municipios de todos los tamaños siguieron las tendencias de los
ingresos totales antes descriptas. Sin embargo, los municipios pequeños y medianos son más
dependientes de las rentas del IDH, lo que también explica el gran aumento de sus ingresos
fiscales desde 2005. Las transferencias a las áreas metropolitanas, por otro lado, dependen
principalmente de los recursos de la coparticipación tributaria. En consecuencia, en un escenario
de menores precios del gas y el petróleo, los municipios pequeños y medianos sufrirían un mayor
impacto, mientras que en uno de menor crecimiento de la economía, serían los grandes. No
obstante, debe destacarse que estos determinantes mantienen un alto grado de correlación, dada
la estructura económica de Bolivia.
5.2 ¿Cuál es la distribución más eficiente de los ingresos fiscales entre los municipios?
273. En esta sección, analizamos y discutimos las implicaciones de la asignación de ingresos
fiscales a los diferentes tipos de municipios, dadas las tendencias antes presentadas. Debe
observarse que, en el nuevo período iniciado con la aprobación de la NCPE, las tensiones
relativas a la distribución de las transferencias fiscales seguramente persistirán, debido a la
conjunción de dos fuerzas opuestas:
Una mayor heterogeneidad de municipios debido a las tendencias de concentración de la
población en pocas áreas urbanas.
0
100
200
300
400
500
600
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
PP
HIPC
IDH
98
Dificultades técnicas para establecer el costo de proveer servicios para las funciones
asignadas a los distintos niveles de gobierno dentro del marco creado por la NCPE.
274. Como se mencionó en el Capítulo 3, la nueva Constitución basa las transferencias del
gobierno central a las entidades sub-nacionales en el costo de provisión de los distintos servicios.
En este contexto, el análisis empírico de los costos reales de provisión será crucial para una
eficiente asignación de recursos a los diferentes gobiernos locales en el contexto de la NCPE.
275. Alinear estas dos fuerzas requeriría reconocer que los costos per cápita de las funciones a
ser asignadas no son necesariamente iguales para todos los tipos de municipalidades. En este
contexto, será muy importante definir reglas para calcular los costos teniendo en cuenta las
diferencias en el tamaño de la población y las etapas de desarrollo urbano. En la Tabla 26 se
presenta una lista de reglas y mecanismos para la distribución de los recursos fiscales en Bolivia.
Tabla 26. Normas de distribución de los recursos fiscales
Origen del impuesto o ley Fuente financiera Distribución
LPP IVA, RC-IVA, IT, ICE, Gas, flujos al exterior, Transmisión gratuita de bienes
75% Gobierno Central
20% Municipios
5% Universidades
LDA IEHD 65% Gobierno Central
25% Prefecturas (50% entre 9 deptos. y 50% per cápita)
10% Fondo de Compensación a Prefecturas
ITF ITF 100% Gobierno Central
Ley Nº 3058 (Hidrocarburos) IDH 32.47% Gobierno Central
33% Prefecturas
27.62% Municipios
6.91% Universidades
Diálogo 2000 Fondos HIPC-2 establecidos por la Política Nacional de Compensación (PNC)
327 Municipios en 3 áreas: o 15% Salud o 15% Educación o 70% Infraestructura
1) Regalías mineras 2) Patentes
1) 100% Prefecturas 2) 30 % Municipios 70% Gobierno Central
Regalías forestales 1) Explotación 2) Desmonte
1) 35% Prefecturas 25% Municipios 40% Gobierno Central 2) 25% Prefecturas 25% Municipios 50% Gobierno Central
1) Regalías hidrocarburos 2) Patentes
1) 66.67% Prefecturas 33.33% Gobierno Central 2) 50% Municipios 50% Gobierno Central
99
Fuente: Elaborado por la FAM.
276. Debe observarse que hasta el año 2004, las áreas urbanas de mayor tamaño todavía tenían
ingresos per cápita superiores, a pesar de que los ingresos habían aumentado para los municipios
pequeños y medianos desde 1994. Fue con la reforma del IDH de 2005 que se produjo el cambio
en la distribución, y los municipios pequeños no sólo pasaron a ser más ricos que nunca antes
sino que también pasaron a recibir ingresos per cápita más altos. Este cambio estructural abre el
camino, por lo menos en teoría, a la posibilidad de que los residentes puedan encontrar mejores
servicios del Estado en los municipios pequeños que en las grandes ciudades. Efectivamente esto
podría ser así si los costos de provisión de los servicios fueran iguales en cualquier municipio,
independientemente de su tamaño. Incluso bajo ese supuesto, los mayores recursos destinados a
los municipios pequeños tienen implicaciones sustanciales para el desarrollo espacial, en especial
considerando las tendencias demográficas hacia la concentración de la población en grandes
conglomerados urbanos (como se vio en los capítulos precedentes).
277. Por supuesto, la discusión sobre el supuesto de igual eficiencia en los distintos tamaños
de municipios será central para la definición de las transferencias de recursos de acuerdo a la
asignación de responsabilidades establecida por la NCPE. Esa discusión se centrará en la posible
existencia de ahorros, o economías de escala, en la provisión de servicios, asociadas con el
tamaño del municipio en cuestión.
5.2.1 Una ilustración esquemática del impacto de la descentralización
278. La Figura 22 ilustra esquemáticamente los cambios que han sido introducidos en Bolivia
con el conjunto de reformas desde 1994 a 2008. La asignación de ingresos per cápita pasó de la
situación A (sin descentralización) a la situación B (con descentralización). En la situación A, las
principales áreas urbanas recibían más recursos que las municipalidades pequeñas y medianas.
En la situación B, los municipios de menor tamaño tienen ingresos per cápita mayores que las
municipalidades con más habitantes.
100
Figura 22. Ingresos fiscales municipales y costos unitarios según centralización y descentralización
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.
279. La descentralización en Bolivia, o el cambio de A a B, ha tenido un efecto positivo sobre
las instituciones de gobierno debido al aprendizaje que se ha producido respecto a los ciclos de
presupuesto, procedimientos para el gasto gubernamental y evaluación de la implementación de
los programas públicos. Como lo plantea el WDR09, esto equivaldría a una distribución más
uniforme de la capacidad institucional en el territorio. Por supuesto, esperar que las diferentes
municipalidades desarrollen sus propias capacidades en base al ensayo y error puede no ser la
mejor manera de avanzar: se requieren mecanismos de intercambio de experiencias y apoyo para
la creación de capacidades.
280. La curva que presenta la Figura 22 representa un paquete de servicios de agua y
saneamiento con costos unitarios que exhiben economías de escala. Esta es una representación
estilizada, basada en un estudio del Banco Mundial28 sobre empresas de agua en América Latina,
la cual sugiere que hay economías de escala presentes en la provisión de servicios básicos
conforme aumenta el tamaño de la población. Esto aplica para ciudades con menos de dos
millones de habitantes, lo cual es el caso de todas las ciudades bolivianas. Las ciudades más
grandes pueden observar costos unitarios más altos, entre otras cosas debido a que la producción
de agua en bloque o las expansiones estructurales de las áreas de servicio requieren mayores
inversiones; es frecuente que las ciudades grandes deban aprovechar fuentes de agua que están
ubicadas a cierta distancia, en terreno difícil. La curva estilizada sugiere que en el caso de
Bolivia la extensión de la cobertura del servicio puede tener una mejor costo-eficiencia en las
ciudades de más tamaño en comparación con las medianas, o en las medianas comparadas con
las ciudades pequeñas (Figura 22). La curva también sugiere que hay un nivel mínimo de costos
unitarios por debajo del cual no es posible extender la cobertura (que aparece en la parte inferior
derecha de la figura), y un área en la que los costos crecen muy rápidamente en municipios muy
28 From Efficiency to Sustainability, Luís Alberto Andres, Banco Mundial, 2009.
101
pequeños con población dispersa (en el lado superior izquierdo). Entre estos dos extremos hay
diferentes combinaciones, dependiendo de dónde se encuentre ubicada una ciudad en la curva.
281. Es importante tener en cuenta que la sugerencia de las economías de escala en la curva
estilizada en la Figura 22 es basada en datos de entidades en América Latina y el Caribe, y su
aplicabilidad para Bolivia tendría que verificarse sobre la base de datos de campo. En este
contexto, un área clave para trabajo de seguimiento sería el colectar y analizar costos unitarios
para la extensión del servicio en los diferentes tipos de municipios bolivianos, especialmente a la
luz de la nueva Constitución, la cual vincula las transferencias fiscales al costo de proveer los
servicios.
282. Bajo esta curva de costos unitarios, para la situación de política A (antes de la
descentralización), se proveerían más recursos de los necesarios a las municipalidades grandes y
menos de los necesarios a las pequeñas. Por el contrario, en la situación B (con
descentralización) los municipios pequeños tendrían un menor déficit que bajo la centralización,
y los municipios medianos podrían inclusive tener superávits, mientras que los grandes tener
déficits. Nótese que por ‗centralización‘ nos referimos a la situación anterior a 1994, en la cual,
bajo un esquema centralizado, los municipios grandes recibían un ingreso fiscal per cápita
mucho mayor que los pequeños. En este caso no estamos pensando en la definición tradicional
de centralización, que se refiere a la ejecución desde el gobierno central. En Bolivia, las cifras de
la base de datos de ingresos y gastos municipales muestran que la descentralización ha estado
acompañada por el proceso estilizado de la situación B en la Figura 22.
5.2.2 Simulando diferentes escenarios en términos de las decisiones de distribución
283. En una situación en la que los recursos fiscales no son suficientes para brindar acceso
universal a un paquete de servicios básicos, es necesario promover una discusión sobre los
criterios para las decisiones de asignación. Si hay economías de escala en la provisión, según la
cual las municipalidades de mayor tamaño enfrentan costos unitarios menores, cada unidad de
gasto público tendría un mayor impacto nacional en términos de aumento de la cobertura si se
invirtiera primero en dichas ciudades. En otras palabras, un número más alto de hogares
accedería a servicios básicos por unidad de gasto público. Como se mencionó anteriormente,
tendría que verificarse, sobre la base de datos de campo, si tales economías de escala son en
realidad importantes en Bolivia.
284. Adicionalmente, hay muchas consideraciones sólidas de economía política por las que
las decisiones de asignación no pueden tomarse únicamente sobre la base de los resultados
máximos por unidad de gasto. Aunque se mostrara que las economías de escala son realmente
relevantes en Bolivia, no se justificaría cubrir primero a toda la población en las municipalidades
más grandes, donde los costos son más bajos, descuidando a la población que habita en los
municipios pequeños. Una simulación con datos hipotéticos permite ilustrar el efecto que tendría
una decisión tan extrema.
285. El ingreso fiscal per cápita de los municipios pasó de US$29 a US$139 a precios
constantes de 2008 entre 1994 y 2008. Los ingresos totales de los municipios pasaron de US$211
millones a US$1.391 billones en el mismo período. Asumiendo economías de escala, un paquete
básico de servicios de agua y saneamiento costaría US$250 per cápita en los municipios
pequeños, US$200 en los medianos, US$160 en las municipalidades grandes no metropolitanas y
US$150 en las tres áreas metropolitanas. Estos costos son arbitrarios y solamente tratan de
102
reflejar la curva estilizada mostrada en la Figura 22. Usando estas cifras, el faltante presupuestal
sería de US$403 millones para lograr un acceso universal a dicho paquete. Bajo este supuesto de
costos, 2,049,734 habitantes quedarían sin servicio (véase la Tabla 27).
286. Simulando una situación donde a los municipios se les asignan recursos de acuerdo con
los patrones observados antes de la descentralización, tendríamos una asignación de US$61 per
cápita en los municipios pequeños y US$201 en los grandes. Con los mismos supuestos de costos
unitarios se tendría el mismo monto faltante total, pero distribuido con un superávit
presupuestario en las tres áreas metropolitanas y grandes déficits en los municipios pequeños. En
este caso, el número de personas no cubiertas aumentaría en más de 900,000 en comparación con
el escenario anterior. Es decir, asignando recursos como en el caso anterior a la
descentralización, se tendría una situación mucho peor en términos de cobertura de servicios.
287. Por lo tanto, si se compara la situación actual con la imperante antes de la
descentralización, los resultados en cobertura son probablemente mejores ahora. Sin embargo,
pueden existir oportunidades para lograr un avance más rápido en la provisión de servicios. Por
ejemplo, asignando más recursos a las municipalidades grandes para aprovechar los menores
costos de provisión, pero sólo hasta el punto en que no se generarían superávits presupuestarios
para el paquete de cobertura de servicios. Es decir, aumentando las transferencias fiscales per
cápita únicamente hasta el punto de costos unitarios eficientes. El presupuesto restante se
distribuiría entre las municipalidades más pequeñas en secuencia, según su tamaño. Este es el
escenario hipotético el cual logra la máxima cobertura para el mismo presupuesto, cubriéndose a
250,000 personas más, en comparación con la actual situación. Este es por supuesto un ejercicio
teórico que no sería viable en términos de economía política, ya que los municipios más
pequeños y las áreas indígenas tendrían que esperar mucho tiempo para ver mejoras.
288. Por el contrario, si se asignan recursos primero a los municipios pequeños, hasta que
cubran a toda su población, y luego a los municipios grandes, se crea una situación que es apenas
levemente mejor que la de la distribución previa a la descentralización. Todos estos escenarios
hipotéticos, que se presentan como una ilustración de lo que podría ser el impacto de las
consideraciones de las economías de escala en las decisiones de distribución se presentan en la
Tabla 27.
103
Tabla 27. Distribución del ingreso fiscal y escenarios de cobertura por tamaño de municipio
Municipios
Menos de 15,000
habitantes
Entre 15,000 y 50,000
habitantes
Más de 50,000
habitantes Metropoli-
tano Total País
Ingreso Fiscal per Cápita (US$, valores constantes de 2008)
1994 13 16 27 44 29
2008 150 148 153 126 139
Población Total
1994 1,418,242 1,740,283 1,079,763 3,110,912 7,349,200
2008 1,674,968 2,131,113 1,477,151 4,749,365 10,032,596
Ingreso Fiscal Total (US$, valores constantes de 2008)
1994 19 27 29 136 211
2008 252 315 226 598 1391
Supuesto de Costos en 2008
Costo Unitario 250 200 160 150 179
Costo Total 419 426 236 712 1794
Presupuesto Faltante -167 -111 -10 -114 -403
Población no cubierta -668,416 -555,218 -64,982 -761,118 -2,049,734
Escenario en 2008, con distribución de 1994
Ingreso per cápita 61 71 123 201 139
Ingreso Total 103 152 182 955 1391
Presupuesto Faltante -316 -274 -54 242 -403
Población no cubierta -1,264,883 -1,371,116 -339,429 -2,975,429
Escenario 2008, primero grandes municipios
Ingreso per cápita 116 116 160 150 139
Ingreso Total 195 248 236 712 1391
Presupuesto Faltante -224 -179 .0 .0 -403
Población no cubierta -896,468 -892,976 0 0 -1,789,445
Escenario 2008, primero pequeños municipios
Ingreso per cápita 250 200 88 88 139
Ingreso Total 419 426 130 416 1391
Presupuesto Faltante .0 .0 -107 -296 -403
Población no cubierta 0 0 -667,530 -1,972,717 -2,640,247
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM recopilados del MEFP.
289. La simulación depende del supuesto de las economías de escala en la provisión de
servicios, es decir, de que los costos decrecen conforme aumenta el tamaño de la población. Si el
paquete de servicios básicos tuviera iguales costos unitarios para todos los tamaños de
municipios, no habría diferencia si se comenzara en cualquiera de los extremos de la distribución
de tamaños. La existencia de las economías de escala tendría que ser verificada sobre la base de
datos de campo, pero disputarlo sería especialmente difícil en el caso de los municipios más
pequeños. En un caso extremo, el costo de atender a un sólo hogar aislado sería sumamente alto.
En el otro extremo, si las ciudades llegaran a ser grandes, aparecen otros factores que operan
contra las economías de escala. No obstante, Bolivia está todavía lejos de experimentar las
104
deseconomías de congestión asociadas con las megaciudades. Esto diferencia a las ciudades
bolivianas de sus homólogas mucho más grandes en los países vecinos, que tienden a observar
costos unitarios más altos como resultado de la gran inversión fija necesaria para explorar
fuentes de agua distantes o limpiar cuerpos de agua sumamente contaminados.
290. Estas simulaciones aproximadas muestran la importancia que tiene el análisis empírico de
los costos efectivos de provisión para una eficiente asignación de recursos a los diferentes
gobiernos locales en el contexto de la NCPE. En este contexto, un problema espinoso de diseño
de la política es determinar el costo unitario real para cada municipalidad. Aunque se pueden
obtener los costos observados en los años recientes usando la base de datos construida por la
FAM para este estudio, hay que tener en cuenta que estos no son necesariamente los costos de
eficiencia con los cuales sería deseable asignar los recursos fiscales del país. También es difícil
determinar si el paquete básico de servicios de agua y saneamiento es comparable entre distintas
municipalidades. Una alternativa es brindar incentivos para que los municipios reduzcan los
costos unitarios por medio de la asignación condicional de recursos adicionales. Comparando
municipalidades del mismo tamaño sería posible determinar las mejores prácticas y aumentar la
asignación presupuestaria solamente donde hay ejecución eficiente. De esta manera se podría
acercar la asignación de recursos a una curva eficiente de costos promoviendo rápidos avances
en la cobertura.
5.3 Evolución de los gastos municipales
5.3.1 Gasto por tipo de municipalidad
291. Los municipios con menos de 15,000 habitantes pasaron de una participación en los
gastos municipales totales del 9% en 1996 al 15% en 2008. De los seis puntos porcentuales
adicionales en su participación, cuatro se obtuvieron con la reforma del IDH de 2005. Estos
municipios concentraban el 17% de la población boliviana en 2008.29
292. De la misma manera, los municipios con una población de entre 15,000 y 50,000
habitantes aumentaron su participación del 13% al 22%, y para los municipios grandes no
metropolitanos con una población de más de 50,000 habitantes, creció del 12% al 17%. La suma
de estos incrementos en participación en los ingresos municipales fue del 19%, lo que
corresponde a una reducción en la participación de las tres áreas metropolitanas (Tabla 28). Debe
observarse que este cambio estructural ocurrió solamente con la reforma del IDH, dado que del
19% en la participación en los ingresos fiscales municipales globales que perdieron las tres áreas
metropolitanas, el 16% ocurrió entre 2004 y 2008. Incluso los municipios grandes no
metropolitanos habían perdido el 3% de participación entre 2000 y 2004, antes de la reforma del
IDH, los cuales se habían más que recuperado para 2008.
Tabla 28. Porcentaje de participación en el gasto municipal de Bolivia por tamaño de municipio
Total por tipo de municipio
Menos de 15,000 habitantes
Entre 15,000 y 50,000
Más de 50,000 habitantes, no
Tres áreas metropolitanas
29 Esta cifra se obtuvo utilizando una proyección de población con las tasas de crecimiento intercensales. El comienzo del período
de los datos se modificó a 1996 en lugar de 1994, dado que la variabilidad en los dos primeros años de la serie es alta (los
primeros dos años de la LPP).
105
habitantes metropolitano
% de participación en el gasto municipal de Bolivia
1996 9 13 12 65
2000 10 16 16 59
2004 11 15 13 60
2008 15 22 17 46
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.
293. Este dramático cambio en la distribución de los recursos municipales ha llevado a una
sustancial convergencia en recursos per cápita. Prácticamente en cualquier jurisdicción, la
disponibilidad de recursos por habitante es ahora similar, independientemente del tamaño o
características del municipio. Esto puede correctamente considerarse un gran logro político hacia
la equidad.
294. No obstante, es de observar que este cambio corresponde al período posterior a 2005,
cuando se hizo la reforma del IDH. Desde la LPP, el gasto público municipal per cápita aumentó
de manera importante, pero fue con la reforma del IDH que los recursos per cápita promedio más
que se duplicaron. Como se mostró anteriormente, es en los municipios más pequeños donde se
observa mayor concentración de los nuevos recursos en términos per cápita.
Figura 23. Gasto público municipal per cápita, 1994-2008
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM recopilados del MEFP.
106
5.3.2 Gastos operativos, servicio de la deuda e inversión
295. El gasto de los municipios está compuesto de gastos operativos, pago de los servicios de
la deuda y gasto en sectores tales como infraestructura, social, productivo y otros (véase la
clasificación en el Anexo 2). Tales gastos en los sectores son considerados inversiones en
Bolivia, independientemente de si están dedicados a la operación de estos servicios o si
constituyen inversiones en el sentido usual de formación de capital fijo. Utilizando una
clasificación contable en la construcción de la base de datos, la FAM desarrolló la manera de
separar el gasto de inversión registrado para cada sector entre gastos asociados con formación de
capital físico y otros gastos. Estos últimos no se clasificarían usualmente como inversiones, sino
como gastos operativos de los sectores o gastos en programas sectoriales.
296. Las tendencias de gasto per cápita confirman que cuanto más pequeños los municipios,
más se han beneficiado de la bonanza fiscal de 2005-2008. Los gastos operativos per cápita han
aumentado en todos los tipos de municipalidades, pero con incrementos significativamente
menores a los de los gastos totales. Además, la proporción de los gastos totales dedicada al
funcionamiento se ha mantenido por debajo del 10% para los municipios pequeños y medianos,
y del 12% para los grandes. El gasto operativo está convergiendo entre tipos de municipalidades
hacia US$12 per cápita a precios constantes de 2008.
297. El impacto de la bonanza fiscal de 2005-2008 se ha sentido especialmente en la inversión
en formación de capital fijo. Sin embargo, los gastos operativos de los sectores también han
crecido de manera importante. La diferencia entre estos dos componentes es más que semántica.
Los gastos de inversión en capital fijo ocurren una vez únicamente, mientras se hace la
implementación de las obras públicas. Por el contrario, los gastos en la operación de los servicios
u otros proyectos sectoriales suelen ser recurrentes en el tiempo, lo que aumenta las necesidades
de recursos para el futuro.
298. El problema está en la inflexibilidad fiscal que dichos gastos pueden generar. En un
período con menores recursos que en 2005-2008, el gasto operativo resultante de la mayor
inversión en los sectores puede ser difícil de reducir, o su reducción puede implicar descuidar el
mantenimiento del capital fijo generado por las inversiones pasadas. Toda inversión en obras
físicas acarrea nuevos gastos operativos que se reflejarán en los requerimientos futuros de
recursos. Aumentar el gasto operativo es una mala estrategia frente a una bonanza fiscal, pero es
difícil eludirla, ya que el aumento de las inversiones en formación de capital fijo siempre traerá
consigo un futuro aumento en el gasto operativo que el gobierno local puede no estar preparado a
absorber una vez que los ingresos se asienten en un patrón más estable.
299. Lo que esto implica es que, dados ingresos constantes, el ciclo de inversión tiende a
decaer en el tiempo debido a la necesidad de operar y mantener las obras ejecutadas. De hecho,
como se observa en la Figura 24, los gastos en ‗inversiones restantes‘, que está dedicado en parte
a la operación y mantenimiento de las inversiones pasadas, aumentó entre 2006 y 2008 a la par
con el aumento previo de la inversión en formación de capital.
300. En los municipios pequeños, si bien el servicio de la deuda se mantiene en los niveles
más bajos respecto a todo tipo de municipio, este es un tema que merece seguimiento, dado que
este tipo de municipalidades tiene una capacidad crediticia generalmente limitada. En las tres
áreas metropolitanas, el servicio de la deuda es una categoría de gasto importante, a la par de los
107
gastos de funcionamiento. Sin embargo, debe observarse que, para las municipalidades en las
áreas metropolitanas, los gastos de servicio de la deuda en 2008 fueron menos de la mitad de sus
niveles de 2004, abriendo un espacio aun mayor para la inversión en formación de capital.
Figura 24. Gasto municipal per cápita, 1996-2008
Menos de 15,000 habitantes
Entre 15,000 y 50,000 habitantes
Más de 50,000 habitantes (no metropolitana)
Áreas metropolitanas
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.
5.4 Gastos en servicios básicos
301. Al comparar las inversiones de los cuatro grupos de municipalidades se pueden encontrar
diferentes patrones de inversión sectorial: (i) la inversión en apoyo directo a la producción
económica es importante en los municipios pequeños y medianos, mientras que en las tres áreas
metropolitanas es prácticamente inexistente; (ii) la inversión social es mayor en los municipios
pequeños y medianos que en los grandes; (iii) en las áreas metropolitanas, la inversión en
infraestructura tiene mayor peso relativo frente a los otros sectores.
302. En conjunto, los municipios invirtieron un 58% más en 2008 que en 2004, tanto en
términos per cápita como en términos constantes. Como ya se mencionó, este crecimiento ha
sido mayor en los municipios pequeños y medianos, que experimentaron crecimientos del 66% y
el 68%, respectivamente. Las municipalidades grandes no metropolitanas y las áreas
metropolitanas registraron aumentos del 61% y el 48%, respectivamente. De la inversión
adicional que se observó en 2008 respecto de 2004, las municipalidades pequeñas y medianas
dieron más énfasis a la inversión social, mientras que las grandes a la inversión en
infraestructura.
108
Figura 25. Inversión per cápita por sector en 2008 (US$)
Total por tipo
Adicional en 2008 sobre 2004
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.
5.4.1 Patrones de inversión en abastecimiento de agua y saneamiento
303. Durante los años 2001 a 2007, la inversión total en el sector ascendió a US$ 390.1
millones, lo que representa un promedio anual de US$ 55.7 millones. La inversión municipal
representó el 30% de la inversión total, mientras que los programas nacionales fueron
responsables por el 26%. El 44% restante provino de financiamiento externo con el 31% como
subvenciones y el 13% como créditos.
Figura 26. Inversión en el sector de agua potable y saneamiento (2001-2007)
109
Fuente: PNSB, 2008-2015.
304. La inversión en agua y saneamiento como una proporción de los ingresos totales fiscales
de los municipios está en promedio por debajo del 7% en los últimos diez años en todos los
grupos de los municipios. De acuerdo con nuestros cálculos, como se explica más abajo, a fin de
alcanzar las metas de acceso del PNSB, la proporción de recursos destinados a agua y
saneamiento debería aumentar al 15%. Una importante aclaración es que esto supone que los
ingresos municipales se mantendrían en los niveles de 2008 en términos reales. En realidad,
como hemos visto, los ingresos cayeron el 7% en 2009 y se proyectó que disminuirían otro 4%
en 2010. Se espera que pronto se estabilicen y comiencen a incrementarse nuevamente, pero de
todos modos será necesario que los municipios se concentren mucho más en agua y saneamiento
para poder cumplir con las metas de cobertura de servicio del PNSB.
Tabla 29. Niveles de inversión en agua y saneamiento en relación con los gastos totales por tipo
de municipio
110
Tipos de municipios Ingresos municipales
totales, 1999-2008 (miles
de US$)
Inversión municipal 1999-2008
(miles de US$)
Inversión en EPSA 2004-
2008 (miles de US$)
Inversión en agua y
saneamiento/ total de ingresos
(%)
Metropolitano 3,455,386 74,541 83,500 4.6
>50,000 no metropolitano 1,119,239 54,349 4.9
Entre 15,000 y 50,000 habitantes 1,336,228 92,296 6.9
< 15,000 habitantes 1,063,930 57,111 5.4
Nacional 6,974,783 278,297 83,500 4.0
Fuente: FAM Bolivia, Pando y Rüde 2009 (elaboración propia).
305. No obstante, la inversión municipal en agua y saneamiento claramente ha estado
aumentando. Entre 1999 y 2008, se pueden discernir dos períodos: (i) el primero, de 1999 a
2005, presenta inversiones promedio de US$20 millones por año e inversiones acumuladas de
US$143 millones en 7 años; y (ii) el segundo, que se extiende de 2006 a 2008, con un claro
incremento en las inversiones sectoriales, con un promedio de US$45 millones por año e
inversiones acumuladas de US$135 millones. Esta clara tendencia ascendente podría señalar que
en los últimos años hubo un mayor interés de los gobiernos municipales por atender el tema de la
cobertura de servicios de agua y saneamiento. Por supuesto, esta tendencia ascendente también
es el resultando de un gran incremento de los ingresos municipales.
306. De todos modos, vale la pena señalar que los mayores ingresos municipales tuvieron
como consecuencia mayores inversiones en agua y saneamiento, incluso en aquellos municipios
en los que los servicios son provistos por empresas de agua autónomas. Sin embargo, como se
mostrará más adelante, este nivel de esfuerzo sigue siendo insuficiente. A pesar de la bonanza
fiscal de los años recientes, los niveles de inversión en formación de capital fijo en el sector de
agua y saneamiento siguen siendo bien inferiores a los requeridos para asegurar una expansión
sostenida de la cobertura. Sin duda, en parte esto se debe a la baja capacidad institucional, pero
también resulta claro que al sector no le va bien en la competencia por recursos con otros
sectores.
Figura 27. Inversiones municipales en agua y saneamiento, 1999 - 2008
111
Fuente: FAM Bolivia (Elaboración propia).
307. La fuente más importante de financiamiento para las inversiones en agua y saneamiento
son las transferencias del TGN a los gobiernos municipales: en 2007 representaron el 40% de las
inversiones totales efectuadas en el sector, y en 2008 el 50%. Otras fuentes importantes son
subvenciones externas otorgadas a los municipios y transferencias de los fondos de subvenciones
externas, que en 2007 y 2008 financiaron el 35% y el 24% de las inversiones en el sector,
respectivamente. Las transferencias asignadas específicamente al sector y los ingresos propios de
los municipios financiaron el 13% de las inversiones en los dos años mencionados.
Tabla 30. Inversiones municipales en agua y saneamiento por fuente y tipo de municipio, 2008
(miles de US$)
5.5 Escenarios futuros de inversión en el sector de agua y saneamiento
5.5.1 Primer escenario: ‘sin cambios’
308. El primer escenario muestra las situaciones esperadas en 2015 y 2025 si las inversiones
en el sector continúan al ritmo actual. La inversión promedio calculada para el sector en 2001-
2007 fue igual a US$55.7 millones por año (a precios constantes de 2008), lo cual equivaldría a
Tipo de municipio TGN Transf. del TGN
Recursos específicos
Transf. de recursos
específicos Donaciones
externas Transferencias de
donaciones externas
Préstamos de créditos externos
Transf. de créditos externos
Transf. de créditos internos
Total
Metropolitano 0.0 3,840.3 2,863.6 7.7 389.3 2,910.7 15.0 47.9 0.0 10,074.5
> 50,000 hab. no metropolitano
0.0 12,788.8 2,492.1 3,032.6 1,486.4 662.5 0.0 0.0 0.0 20,462.4
Entre 15,000 y 50,000 hab.
3.1 6,516.5 641.8 3,006.7 2,940.9 2,363.9 63.5 5.3 0.0 15,541.7
<15,000 hab. 0.0 5,609.9 522.3 1,809.8 1,981.8 1,253.3 0.0 2.8 1.7 11,181.6
Total General 3.1 28,755.5 6,519.8 7,856.8 6,798.4 7,190.4 78.5 56.0 1.7 57,260.2
Fuente: FAM Bolivia (ajustado al cambio de moneda. Elaboración propia).
Inversión en agua y saneamiento Promedio
Mile
s d
e U
S$
112
un total acumulado de US$445.5 millones para 2015. Con este nivel de inversión, se proyecta
que para 2015 la situación sería peor de lo que era en 2007 en términos de acceso a una fuente de
agua mejorada, dado que el número de nuevas conexiones no se mantendría a la par del
crecimiento poblacional, generando un déficit de cobertura de abastecimiento de agua del 27%,
comparado con el 25% en 2007. El déficit en saneamiento, por otro lado, sería apenas
marginalmente menor que en 2007 (47% comparado con 52%).
309. La leve mejora en la cobertura de saneamiento, inclusive en este escenario desfavorable,
corresponde al patrón de asignación de recursos que se encuentra en el PNSB, en el cual, por
cada US$100 de inversión, US$33 se dedicarían a nueva cobertura de abastecimiento de agua,
US$37 a saneamiento, US$14 a plantas de tratamiento de aguas servidas, y US$16 a 'otras
inversiones'. Esta decisión relativa a la asignación de recursos en el PNSB, según la cual el
saneamiento y el tratamiento de las aguas servidas reciben la mayor parte de las inversiones, es
un intento deliberado de enfrentar el considerable retraso en términos de saneamiento comparado
con el abastecimiento de agua. También explica la razón por la que se avanzaría más rápido en la
cobertura de saneamiento que en el suministro de agua en esta simulación.
Tabla 31. Niveles de cobertura esperados en 2015 y 2025 si continúa la inversión del sector a la
tasa de 2001-2007
310. El resultado del escenario ‗sin cambios‘ es que para 2025, si continuaran las tendencias
de inversión de 2001-2007, la situación alcanzaría un punto crítico, ya que los niveles de
cobertura se reducirían al 73% en suministro de agua, y solamente alcanzarían el 58% en
saneamiento.
Año Población total
Beneficiarios del
suministro de agua
Cobertura del suministro de
agua Beneficiarios de
saneamiento Cobertura de saneamiento
Suministro de agua
(no provisto) Déficit Saneamiento
(no provisto) Déficit
2007 9,810,710 7,314,337 75% 4,686,833 48% 2,496,373 25% 5,123,877 52%
2015 11,413,063 8,354,349 73% 6,010,000 53% 3,058,714 27% 5,402,953 47%
2025 13,269,127 9,654,364 73% 7,664,207 58% 3,614,763 27% 5,604,920 42%
Fuente: FAM Bolivia (elaboración propia).
113
Tabla 32. Proyecciones de inversión para 2015 y 2025 si continua la inversión en el sector a la
tasa de 2001-2007, por tipo de municipio (miles de US$)
Tipo de municipio Proyección de
inversión total para 2015
Proyección de inversión total para
2025 Promedio anual
Metropolitano 137,175 308,644 17,147
>50,000 no metropolitano 81,054 182,372 10,132
Entre 15,000 y 50,000 hab. 138,119 310,767 17,265
<15,000 hab. 89,252 200,817 11,157
Total 445,600 1,002,600 55,701
Fuente: FAM Bolivia (Elaboración propia).
5.5.2 Segundo escenario: alcanzar las metas de cobertura basadas en los ODM del Plan
Nacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento para 2015
311. Las necesidades de inversión del sector han sido definidas en el PNSB, sobre la base de
la estimación de las inversiones necesarias para alcanzar los ODM en términos de acceso a
servicios de agua y saneamiento. Esto implica incrementar el nivel de acceso a una fuente de
agua mejorada al 82% de la población y el nivel de acceso a saneamiento apropiado al 65% de la
población. Además, el plan apunta a elevar la cobertura del tratamiento de las aguas residuales al
65%, lo que en si mismo se traduce en la necesidad de invertir otros US$120 millones.
312. Como puede verse en la Tabla 3, las metas nacionales del PNSB, en cifras redondas,
representarían extender la cobertura del suministro de agua a 2 millones de personas más, el
saneamiento a 2.8 millones, y el tratamiento de las aguas residuales a 2.3 millones, todo para
2015.
Tabla 33. Objetivos de cobertura del PNSB para 2015
Categoría
Cifras proyectadas para 2015
Población Cobertura
Aumento de la población con acceso (2008-2015)
Tratamiento de aguas
residuales
Agua Saneamiento Agua Saneamiento (Población)
(%) (%)
Total Urbano 7,692,814 91 67 1,414,678 1,761,745 2,307,989
Rural 3,720,249 63 61 629,941 1,015,055
Total Nacional 11,413,063 82 65 2,044,619 2,776,800 2,307,989
Fuente: PNSB, 2008-2015.
114
313. Con el propósito de relacionar el cálculo de las necesidades de inversión del PNSB con la
clasificación de los municipios que se usa en este informe, en la Tabla 34 se presentan las
proyecciones de población a 2015 según los tipos de municipios y las categorías de
asentamientos usadas en el PNSB para diferenciar los costos unitarios de la extensión de la
cobertura en función de cuatro rangos diferentes de tamaños de asentamientos urbanos
(metropolitanos, grandes, intermedios, menores) y asentamientos rurales (menos de 2,000
habitantes).
Tabla 34. Relación entre los tipos de municipios y las categorías de asentamiento del PNSB
Categorías de asentamiento
Tipos de municipios Metropolitano
(>500,000 hab.)
Grande (entre
100,000 y 500,000
hab.)
Mediano (entre 20,000
y 100,000 hab.)
Pequeño (entre 2,000 y 20,000 hab.)
Rural (<2,000
hab.) Total
Metropolitano 5,202,220 28,712 18,874 377,556 5,627,362
Grande no metropolitano (>50,000 hab.)
1,393,928 20,254 52,299 365,993 1,832,474
Mediano (entre 15,000 y 50,000 hab.)
446,915 346,053 1,671,301 2,464,269
Pequeño (<15,000 hab.) 196,054 1,310,551 1,506,605
Total 5,202,220 1,393,928 495,881 613,280 3,725,401 11,430,710
Fuente: FAM Bolivia (Elaboración propia).
314. El costo de extender los servicios de agua y saneamiento es estimado por el PNSB sobre
la base de los costos unitarios estándar presentados en la Tabla 35. Al calcular los costos
unitarios estándar, el PNSB consideró necesario tener en cuenta no solamente las diferencias
entre los tamaños de los asentamientos, sino también aquellas existentes entre poblaciones
urbanas y rurales. Cabe señalar que los costos unitarios del PNSB no reflejan el impacto de las
economías de escala que fue analizado anteriormente en este documento: Los costos unitarios del
PNSB para asentamientos grandes y metropolitanos son iguales a los usados para asentamientos
urbanos intermedios y menores. Los costos unitarios correspondientes a los asentamientos
rurales son mucho más bajos que para los asentamientos urbanos. Esto se debe a las elecciones
de tecnología y niveles de servicio que fueron considerados por el PNSB en las estimaciones
para cada categoría de asentamiento que, por ejemplo, reflejan el uso de soluciones menos
costosas en las áreas rurales, tales como saneamiento in situ en lugar de alcantarillado. Los
parámetros presentados en la Tabla 35 consideran los costos de la extensión del tratamiento de
las aguas residuales en las áreas urbanas y ‗otros costos‘ (incluidos estudios de factibilidad y
diseños de ingeniería, participación comunitaria y rehabilitación de infraestructura) que se suman
a los costos básicos de extender la cobertura de agua y saneamiento.
115
Tabla 35. Parámetros usados en la proyección de escenarios
Nombre Parámetro
Costo unitario de la cobertura del suministro de agua en asentamientos urbanos
(Metropolitano, Grande, Mediano, Pequeño)
$174
Costo unitario de la cobertura del suministro de agua en asentamientos rurales $67
Costo unitario de la cobertura de saneamiento en asentamientos urbanos (Metropolitano,
Grande, Mediano, Pequeño)
$143
Costo unitario de la cobertura de saneamiento en asentamientos rurales $73
Porcentaje de inversión dedicado a plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) 13.7%
Porcentaje de inversión dedicado a ‘otros costos’ 16.2%
Porcentaje de inversión dedicado al suministro de agua (después de deducir PTAR y ‘otros
costos’)
46.9%
Porcentaje de inversión dedicado a saneamiento (después de deducir PTAR y ‘otros costos’) 53.1%
Porcentaje de inversión dedicado a áreas urbanas (después de deducir PTAR y ‘otros costos’) 85.3%
Porcentaje de inversión dedicado a áreas rurales (después de deducir PTAR y ‘otros costos’) 14.7%
Fuente: PNSB 2008-2015 (Elaboración propia).
315. La Tabla 36 presenta las inversiones necesarias para cumplir las metas ODM para cada
categoría de asentamiento, y de acuerdo a los costos unitarios definidos por el PNSB. El término
‗inversión‘ se usa en toda esta sección para referirse a los gastos en formación de capital fijo, en
lugar de la definición más amplia empleada en Bolivia, que también comprende los gastos
operativos del sector.
Tabla 36. Necesidades de inversión para extender la cobertura de agua y saneamiento (PNSB)
Suministro de agua Saneamiento
Categoría de
asentamiento
Aumento en la población atendida
Inversión requerida
(millones de US$)
Aumento en la población atendida
Inversión requerida
(millones de US$)
Metropolitano 979,876 190.9 1,274,586 186.6
Grande 265,670 34.5 244,698 35.9
Mediano 56,286 6.9 78,801 9.8
Pequeño 112,846 13.2 163,660 19.1
Rural 629,941 42.4 1,015,055 74.2
Total nacional 2,044,619 287.9 2,776,800 325.6
Fuente: PNSB 2008-2015.
316. Las necesidades totales de inversión se calculan en la Tabla 37 considerando los costos
de la extensión del tratamiento de las aguas residuales en las áreas urbanas y ‗otros costos‘
116
(incluidos estudios de factibilidad y diseños de ingeniería, participación comunitaria y
rehabilitación de infraestructura) que se suman a los costos básicos de extender la cobertura de
agua y saneamiento.
Tabla 37. Necesidades de inversión en el sector, millones de US$ (PNSB)
Categoría de asentamiento
Suministro de agua
Saneamiento Tratamiento de aguas
residuales
Otros costos Total
Metropolitano 190.9 186.6 91.4 64.8 533.7
Grande 34.5 35.9 10.9 13.2 94.5
Mediano 3.9 9.8 4.1 3.4 21.2
Pequeño 13.2 19.1 13.4 6.6 52.3
Rural 42.4 74.2 - 53.7 170.3
Total nacional 284.9 325.6 119.8 141.7 872
Fuente: PNSB 2008-2015.
317. Las necesidades totales de inversión para alcanzar las metas ODM se evalúan, por lo
tanto, en US$875.20 millones, lo que equivale a una inversión anual promedio de US$109.4
millones durante el período 2008-2015. Esto representaría una duplicación de la inversión
promedio anual del período 2001-2007, que ascendió a US$55.7 millones.
318. La Tabla 39 muestra los niveles de cobertura de agua y saneamiento esperados en 2015 y
2025 siguiendo la tendencia de inversión contemplada por el PNSB. Como ya hemos visto
anteriormente, con una inversión anual promedio de US$109.4 millones (Tabla 38), las metas de
los ODM (82% de cobertura en agua, 65% en saneamiento) se cumplirían para 2015. Si
continuara la misma inversión anual promedio, se lograría una cobertura del 90% en agua y del
79% en saneamiento para 2025. Estos serían logros notables, pero aún así no se alcanzaría el
objetivo de la cobertura universal. Tabla 38. Proyecciones de inversión para 2015 y 2025 por inversiones en el sector a la tasa
contemplada por el PNSB, por tipo de municipio (miles de US$)
Tipo de municipio Proyección de inversión total
para 2015
Proyección de inversión total
para 2025 Promedio anual
Metropolitano 269,425 606,206 33,678
>50,000 hab. (no metropolitano) 159,198 358,195 19,900
Entre 15,000 y 50,000 hab 271,278 610,375 33,910
<15,000 hab. 175,300 394,424 21,912
Total 875,201 1,969,200 109,400
Fuente: FAM Bolivia (Elaboración propia).
117
Tabla 39. Niveles de cobertura en 2015 y 2025 si la inversión en el sector sigue la tendencia
contemplada en el PNSB
5.5.3 Tercer escenario: cobertura universal para 2025
319. El tercer y último escenario contempla una inversión anual de US$163.8 millones por año
en formación de capital fijo (o US$2,948.6 millones en inversiones acumuladas hasta 2025) para
alcanzar la cobertura universal en abastecimiento de agua así como en saneamiento para ese año.
Evidentemente este es un nivel de inversión alto, que necesitaría un esfuerzo sin precedentes en
el sector. Sobre la base de la actual proporción en la que la ayuda internacional para el desarrollo
ha venido contribuyendo al sector (aproximadamente el 30% de las inversiones realizadas), este
escenario requeriría un total de aproximadamente US$811 millones de la cooperación
internacional. Esto sería equivalente a US$45 millones por año provenientes de fuentes
internacionales de ayuda para el desarrollo.
Tabla 40. Necesidades de inversión y necesidades de cobertura adicionales para 2025 para
lograr una cobertura universal (miles de US$)
Suministro
de agua Saneamiento
Inversión total 2,948,612
PTAR total 403,959
Otras inversiones 477,675
Inversión anual 163,811
PTAR por año 22,442
Otras inversiones por año 26,537
Nuevas conexiones para 2025
5,954,790 8,582,294
Promedio de nuevas conexiones por año
330,822 476,794
Nuevas conexiones, urbano
282,092 406,562
Nuevas conexiones, rural 48,730 70,232
Fuente: FAM Bolivia, INE, PNSB (Cálculos propios).
Año Población total
Beneficiarios del
suministro de agua
Cobertura del
suministro de agua
Beneficiarios de
saneamiento Cobertura de saneamiento
Suministro de agua (no
provisto) Déficit Saneamiento
(no provisto) Déficit
2007 9,810,710 7,314,337 75% 4,686,833 48% 2,496,373 25% 5,123,877 52%
2015 11,413,063 9,357,018 82% 7,285,873 64% 2,056,045 18% 4,127,190 36%
2025 13,269,127 11,910,368 90% 10,534,674 79% 1,358,759 10% 2,734,453 21%
Fuente: PNSB (Cálculos propios).
118
Tabla 41. Necesidades de inversión para lograr la cobertura universal para 2025 por tipo de
municipio (miles de US$)
Tipo de municipio Proyección de
inversión total para 2025
Promedio anual
Metropolitano 1,588,670 88,259
>50,000 no metropolitano 487,644 27,091
Entre 15,000 y 50,000 hab. 671,032 37,280
<15,000 hab. 201,266 11,181
Total 2,948,612 163,811
5.5.4 Los planes de inversión anunciados por el gobierno
320. En la presentación ‗El desempeño económico boliviano y el programa de inversión 2010-
2015‘ de abril de 2010, el MEFP anunció los programas de inversión del gobierno boliviano para
el período, los que totalizan US$32.8 billones. Como puede verse en la Tabla 25, la mayoría de
las inversiones planificadas se concentrarían en la infraestructura productiva del país. En
conjunto, los proyectos en minería, hidrocarburos, energía eléctrica y transporte representan más
del 80% del programa de inversiones del gobierno. La asignación para abastecimiento de agua y
saneamiento es US$386 millones, o el 1.2% del programa total. Esta cifra se traduce en una
inversión anual de US$64.3 millones, que no es mucho mayor que los US$55.7 millones
registrados en 2001-2007, y bastante inferior a los US$109.4 millones que se necesitarían para
alcanzar las metas del PNSB basadas en los ODM para 2015. En este caso, Bolivia quedaría
bastante lejos de cumplir con las metas de cobertura de los ODM, y la cobertura universal sólo
sería una meta distante.
119
6 ÚLTIMOS AVANCES
321. Durante el proceso de revisión de las versiones preliminares del presente Estudio con las
autoridades del Estado Plurinacional de Bolivia, éstas destacaron varias iniciativas adicionales
que se están desarrollando actualmente y que están alineadas con los dos pilares del desarrollo de
Bolivia analizados: La descentralización del poder y recursos del Estado y la extensión del
acceso a los servicios básicos.
322. En este sentido las autoridades del Ministerio de Planificación para el Desarrollo
destacaron la creación del Sistema de Información de Inversiones ―Sisinweb‖. Este sistema
supone un primer avance hacia la publicación de los costes de la competencia en Bolivia y se
enmarca dentro del proceso de aplicación de la nueva Ley Ibáñez. El Sistema está previsto que
permita la captura de datos de cerca de 5.000 proyectos de Inversión Pública en 2010 y 17.000
en 2011. Además, los responsables del Ministerio mencionaron que está previsto que ―Sisinweb‖
sea extendido para permitir la inclusión y almacenamiento de fotografías digitales que
complementen la documentación de los proyectos de inversión
323. Igualmente se comentó la necesidad de mejorar la cobertura de la información sobre
inversión pública en todo el país. Aunque se ha dado un incremento significativo de registro en
los datos reales de inversión, que se multiplicó por cinco entre los años 2010 y 2011,
representantes del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo destacaron la
importancia de seguir impulsando la recolección descentralizada de la información. Para ello se
deberán seguir promoviendo los esfuerzos de regionalización de las Oficinas de Recaudación de
Información sobre Inversión Pública, tomando como ejemplo los casos de Tarija en el Chaco,
que son las más avanzadas.
Así mismo se apuntó la existencia del programa ―Mi Agua‖, destinado a la ejecución de
proyectos de riego y agua potable y que cuenta con un presupuesto de US$ 100 Millones. Cada
uno de los municipios beneficiados por el programa obtendrá una dotación de US$ 300.000 a
desembolsar según el proyecto que hayan presentado a Presidencia.
120
BIBLIOGRAFÍA
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the Development of Pro-Poor Policies and Improve Poverty-Alleviation Outcomes?‘ Manuscrito,
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Plural, 2004.
Franz Barrios, S., et al. Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión
Prefectural. La Paz: PAP-Holanda, 2002.
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Quito: FES-ILDIS, 2001.
Quispe Quenta, F. ‗Superintendencia de Saneamiento Básico.‘ Presentación en la Conferencia
Regional de la CEPAL, Santiago, 2008.
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Delivery of Urban Water Supply and Sanitation Services?‘ Water Supply and Sanitation Working
Notes (Note no. 5). Washington, D.C.: Banco Mundial, 2006.
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Milenio (ODM) en lo Referente al Acceso al Agua.‘ Presentación al Ministerio de Agua,
Viceministerio de Servicios Básicos, 2006.
Naciones Unidas. The Millennium Declaration. Octava Reunión Plenaria, 8 de septiembre de 2000.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas. Statistical Yearbook
of Latin America and the Caribbean. 2008.
USAID. Estudio sobre Catastros en Bolivia, Viabilidad Política y Económica. 2005.
Wallis, J.J., y Oates, W.E. ‗Decentralization in the Public Sector: An Empirical Study of State and
Local Government‘ en Rosen, H.S. (comp.), Fiscal Federalism: Quantitative Studies. Chicago:
University of Chicago Press, 1998.
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121
1996 Encuesta Nacional de Empleo, Instituto Nacional de Estadística.
2001 Censo, Instituto Nacional de Estadística.
2001 Encuesta de Condiciones de Vida, Instituto Nacional de Estadística.
2006 Encuesta de Hogares, Instituto Nacional de Estadística.
Decreto Supremo No. 0071, Creación de Autoridades de Fiscalización y Control Social. Publicado el
9 de abril de 2009.
Decreto Supremo No. 26390, Creación de la UFV. Publicado el 8 de noviembre de 2001.
Decreto Supremo No. 27973, Acciones Necesarias para la Terminación del Contrato de Concesión
Suscrito con la Empresa de Aguas del Illimani SA. Publicado el 12 de enero de 2005.
Decreto Supremo No. 29190, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
Publicado el 11 de julio de 2007.
Decreto Supremo No. 29894, Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional.
Publicado el 7 de febrero de 2009.
Ley no. 843, Ley de Reforma Tributaria. Publicada el 20 de mayo de 1986.
Ley no. 1544, Ley de Capitalización. Publicada el 21 de marzo de 1994.
Ley no. 1551, Ley de Participación Popular. Publicada el 20 de abril de 1994.
Ley no. 1600, Ley de Sistema de Regulación Sectorial. Publicada el 28 de octubre de 1994.
Ley no. 1654, Ley de Descentralización Administrativa. Publicada el 28 de julio de 1995.
Ley no. 1702, Ley Modificatoria y Ampliatoria de la Ley de Participación Popular. Publicada el 17
de julio de1996.
Ley no. 2028, Ley de Municipalidades. Publicada el 28 de octubre de 1999.
Ley no. 2029, Ley de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario. Publicada el 29 de octubre de 1999.
Ley no. 2066, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario. Publicada el 11 de abril
de 2000.
Ley no. 2235, Ley del Diálogo Nacional. Publicada el 31 de julio de 2001.
Ley de Aguas. Publicada el 26 de octubre de 1906.
Nueva Constitución Política del Estado (NCPE), 2009.
122
Plan de Desarrollo Departamental de La Paz.
Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.
Plan Nacional de Saneamiento Básico, 2008-2015.
Política Financiera de Saneamiento Básico.
123
ANEXO 1 CUESTIONARIO A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
Se envió el siguiente cuestionario a los gobiernos municipales listados a continuación:
1. Gobierno Municipal de La Paz - Capital
2. Gobierno Municipal de Sucre
3. Gobierno Municipal de Santa Cruz - Capital
4. Gobierno Municipal de Cochabamba - Capital
5. Gobierno Municipal de Villa Serrano
6. Gobierno Municipal de Montero
7. Gobierno Municipal de El Torno
8. Gobierno Municipal de El Alto
9. Gobierno Municipal de Coroico
10. Gobierno Municipal de Quime
Identificación –
Gobierno Municipal de……………………. Departamento de………………..
Responsable del llenado………………………… Cargo………………………
Duración 20 minutos
CUESTIONARIO
1. ¿El Gobierno Municipal – GM cuenta con un Plan de Desarrollo Municipal – PDM?
Sí No
2. ¿El PDM, ha sido elaborado a través de un proceso:
a) Participativo?, Gobierno Municipal y sociedad civil?
b) Indicativo?, Sólo los funcionarios y expertos del Municipio?
c) Externo?, Sólo una empresa consultora experta?
3. ¿El PDM está articulado con el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la
República: ―Plan Nacional de Desarrollo‖- PND? ¿Cómo?
Sí No Por programas y proyectos
4. ¿El PDM está articulado con el Plan de Desarrollo Departamental - PDD?
Sí No Por programas y proyectos
124
5. ¿Conoce la sociedad civil el PDM?
Sí No
6. ¿El PDM se formula en base a datos sociales, económicos y cartográficos del municipio?
Sí No
7. ¿Qué instrumentos se utilizan?
a) Catastro
b) Cartografía
c) Datos demográficos
d) Datos de servicios básicos
e) Otros
8. ¿Qué otros tipos de planes tiene el Gobierno Municipal?:
a) Plan de Usos de Suelos (PLUS)
b) Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT)
a) Planes sectoriales (salud, educación, forestal, etc.)?
9. Qué planes de fomento a la inversión tiene el GM:
a) Plan de fomento a la inversión privada
b) Plan de fomento a la inversión público/privada
10. ¿Qué mecanismos fomentan este tipo de inversión?
Fiscales Subsidios (equipos) Tierras fiscales
11. ¿Los planes son aprobados por ordenanzas municipales?
Todos Algunos Ninguno
12. ¿Qué porcentaje de uso-ejecución se tiene del PDM?:
Menor al 25% Menor al 50% Menor al 75% Menor al 100%
13. El PDM han permitido identificar:
a) La vocación del municipio (agrícola, turismo, industria, etc)
b) Las potencialidades del municipio (RR humanos, tecnológicos, tierra, etc)
c) Las necesidades del municipio ( # escuelas, # camas, km. carreteras, etc)
14. Los programas de servicios municipales (salud, educación, agua potable, etc), se inscriben en
el Plan Anual Operativo - POA/presupuesto por:
125
a) La presión social
b) La planificación municipal
c) La instrucción del Alcalde/Concejo
15. En el POA del 2008 ¿qué porcentaje de los programas/inversiones derivan del PDM?:
Menos del 25% Menos del 50% Menos del 75% Casi el 100%
16. ¿Participaron los representantes de las zonas, distritos en la formulación del POA?
Sí No
17. ¿Qué porcentaje de las inversiones programadas en el POA/presupuesto se ejecutaron?
Menos del 25% Menos del 50% Menos del 75% Casi el 100%
18. ¿Cuenta el GM con una Unidad de Planificación y Seguimiento?
Sí No
19. ¿Cómo se organiza la Unidad de Planificación y Seguimiento -UPS?
a) Un jefe y más de dos profesionales o técnicos
b) No hay jefe, sólo más de dos profesionales o técnicos
c) Únicamente un profesional o técnico
20. ¿Cuáles son las fortalezas de la UPS?
a) Conocimiento del municipio
b) Buen equipamiento (computadoras) y suficientes funcionarios
c) Buenos instrumentos de planificación (catastro, inf. sociodemográfica)
d) Buena formación en planificación
21. ¿Las inversiones se ejecutan por administración directa - AD o a través de contratistas?
AD > 25% AD > 50% AD >75%
22. ¿Cómo se prioriza la inscripción y ejecución de proyectos de inversión en el Municipio?
a) Según el PDM y la disponibilidad de recursos
b) Por demanda de la sociedad civil
c) Por decisión del Alcalde/Concejo Municipal
24. ¿Una vez formulado el POA se adecúa la organización del Gobierno Municipal a las
prioridades definidas?
Sí No
126
25. ¿El Municipio cuenta con un programa de capacitación para el personal profesional, técnico
y operativo?
Sí No
26. ¿Se condiciona la construcción de nueva infraestructura con la disponibilidad de recursos
humanos para su funcionamiento?
Sí No
27. ¿Se tiene un plan de mantenimiento de la infraestructura del GM?
Sí No
28. ¿Cuáles son las mayores dificultades en el mantenimiento y administración de la
infraestructura municipal?
a) Falta de planificación
b) Falta de presupuesto
c) Falta de recursos humanos
d) Falta de coordinación con los sectores
29. ¿El Municipio cuenta con un sistema de catastro?
Sí No
30. ¿El Municipio cuenta con normas, reglamentos para la regularización predial y de tierras y
normas de construcción de inmuebles?
Si No
31. ¿Cuál ha sido su relacionamiento institucional con el Nivel Nacional en planificación?:
a) Buena
b) Mala
c) Inexistente
32. ¿Cuál ha sido su relacionamiento con el Nivel Departamental en planificación?:
a) Buena
b) Mala
c) Inexistente
33. ¿Cómo asegurará el financiamiento de las obras municipales en el futuro?
a) Buscando mayores recaudaciones de ingresos propios
b) Haciendo la programación de inversiones dependiente de la coparticipación
127
34. ¿Cuenta con un presupuesto plurianual?
Sí No
35. ¿El presupuesto y la contabilidad se mantienen según?
a) La Ley de Municipalidades? Antes de diciembre del año fiscal anterior?
b) Las directrices y techos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas?
c) El SIGMA o SINCOM?
36. ¿Cómo provee de servicios a las zonas de crecimiento informales (no planificadas)?
d) No se provee
e) Por presión comunitaria
f) Se proveen con base en su propia iniciativa
37. ¿Cómo se canalizan esas demandas en la planificación?
a) No se canalizan
b) Por presión comunitaria
c) En los ajustes anuales al PDM
38. ¿Cómo planifica el GM la distribución de tierras municipales?
a) No se planifica
b) Por presión comunitaria
c) Según el PDM
39. ¿Cuál es el rol del GM en programas de vivienda y mercado de bienes raíces?
a) Ninguno
b) Se proveen tierras municipales
c) Se regula el uso del suelo
40. ¿Qué rol tiene el GM en asegurar los derechos de la propiedad privada?
a) Ninguno
b) El control en el registro técnico
41. ¿Hay políticas para evitar la formación de villas o cordones de pobreza?
a) No
b) Se prohíbe la dotación de servicios, para desincentivarlos
128
42. ¿Si su municipio está en un área metropolitana, qué problemas tiene?
a) Límites
b) Prestación de servicios básicos a pobladores de otros municipios
c) Pago de impuestos de vehículos e inmuebles en otros municipios
d) Contaminación de otros municipios
Gracias. La sistematización de la encuesta le será devuelta por fax o correo electrónico
Fax: ………………………………………
Correo electrónico: ……………………………………
129
ANEXO 2 METODOLOGÍA DE DESARROLLO DE LA BASE DE DATOS
1) Gastos de inversión e ingresos municipales
1. La fuente primaria de datos es el Sistema Integrado de Contabilidad Municipal (SINCON) y
el Sistema Integrado de Modernización del Sistema Administrativo (SIGMA) que están
disponibles en www.economiayfinanzas.gov.bo. La información es aportada por los 327
municipios al Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, donde se realizan ajustes y
correcciones y se consolida. Los datos son de ejecución presupuestaria. El tipo de cambio
frente al dólar es el promedio anual.
Tabla 42: Categorización de los Gastos de Inversión Municipal
Sector Categoría Descripción
Apoyo al Sector
Productivo
Desarrollo
Económico Local Apoyo al sector agropecuario y productivo, en capacitación,
asistencia técnica, infraestructura, ferias y otros.
Riego Construcción y mantenimiento de sistemas de riego y microriego
Turismo Promoción y fomento al Turismo
Infraestructura
Básica
Transporte Construcción y mantenimiento de cordones de acera, pavimento,
asfaltado y enlocetado de calles y avenidas
Electrificación y
Alumbrado
Público
Infraestructura y mantenimiento de redes de electrificación y
alumbrado público
Saneamiento Infraestructura y mantenimiento de sistemas de agua potable,
alcantarillado y tratamiento de aguas
Equipamiento
Urbano Infraestructura y mantenimiento de parques, plazas, salones
multifuncionales y otras áreas de recreación
Gestión de Riesgos
y Emergencias Proyectos y programas en gestión de desastres naturales
Gestión de
Residuos Sólidos Servicios de limpieza y aseo urbano
Inversión Social
Seguridad
Ciudadana Servicios, programas y apoyo a la seguridad ciudadana
Educación Infraestructura y mantenimiento de institutos educativos, programas
de educación y suministro de alimentación suplementaria (desayuno
escolar)
Salud Infraestructura y mantenimiento de centros de salud, programas de
salubridad, seguros de salud y suministros de material
Deportes Infraestructura y mantenimiento de instalaciones deportivas y
fomento al deporte
Género y Niñez Servicios y programas de asistencia a las mujeres, niños, y
adolescentes; y tercera edad
Servicio de la
Deuda
Servicio de la
Deuda Pago por concepto de servicios de deuda municipal
130
Otros gastos
municipales
Gestión Ambiental
y Forestación Mantenimiento de áreas verdes y programas de reforestación
Gestión Territorial Sistemas de catastro urbano y rural
Promoción de las
Culturas Apoyo y fomento a las culturas a través de programas de asistencia
técnica e infraestructura
Fortalecimiento
Institucional Programas de fortalecimiento municipal (elaboración de POAs,
PDMs, auditorías, equipamiento, etc.)
Control y
Regulación de
Mercados
Servicios municipales de control de la infraestructura y la calidad de
servicios prestados en los mercados de expendio para
abastecimiento de la ciudadanía
Servicio de
Matadero de
Ganado Servicios municipales de control de la infraestructura y la calidad de
servicios en los mataderos municipales
Servicio de
Inhumación y
cremación de
restos Servicios municipales de control de la infraestructura y la calidad de
servicios prestados en los cementerios municipales
Inversión
Específica
Municipal
Otras inversiones que no entran en ninguna de las categorías
anteriores
2. Para la consolidación de los ingresos se tomaron las transferencias realizadas por el Tesoro
General de la Nación (TGN) y los ingresos propios, información que también es
proporcionada al Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM)
mensualmente por el MEFP. La categorización realizada para este estudio se muestra en la
Tabla 43.
Tabla 43: Categorización de los Ingresos Municipales
Ingreso Items Descripción
Ingresos
Propios
Operación y
Venta de Bienes y
Servicios
Ingresos por servicios municipales en operación y venta
de bienes
Impuestos Impuestos a inmuebles y vehículos
Tasas Derechos y
Patentes Cobro de tasas derechos y patentes, de acuerdo a
normativa interna
Otros Ingresos
Propios Resto de ingresos propios
Transferencias
Coparticipación
Tributaria
Transferencias desde el TGN por concepto de
recaudación de la coparticipación tributaria a nivel
nacional
HIPC-2 Transferencias desde el TGN por concepto de alivio a la
deuda externa
131
IDH Transferencias desde el TGN por concepto de
recaudación de impuesto directo a los hidrocarburos
Otras
Transferencias
Resto de transferencias a los municipios (donaciones,
préstamos transferencias directas de capital, etc.)
Otros Ingresos Otros Ingresos Resto de los ingresos municipales
2) Clasificación poblacional
3. El Decreto Supremo 26451 establece la categorización municipal en Bolivia, para fines de
aplicación de políticas sociales de la siguiente manera:
o A: Población menor a 5,000 habitantes.
o B: Población de 5,000 a 15,000 habitantes.
o C: Población de 15,000 a 50,000 habitantes.
o D: Población de más de 50,000 habitantes.
4. Sin embargo, por motivos de análisis de tendencia en este estudio se realizó la siguiente
categorización municipal:
o A + B: Menos de 15,000 habitantes. (Áreas no metropolitanas)
o C: Entre 15,000 – 50,000 habitantes. (Áreas no metropolitanas)
o D*: Mayor a 50,000 habitantes. (Áreas no metropolitanas)
o Metropolitana
3) Datos de las prefecturas
5. Al igual que el análisis realizado para el ámbito municipal, se dividió el análisis de los
ingresos y gastos departamentales para el período de 1996 al 2008 en gasto corriente,
inversión sectorial e ingresos prefecturales. De esta manera, se cuenta con la siguiente
clasificación sectorial para la inversión pública departamental:
Tabla 44. Categorización de la Inversión Prefectural
Sector Categoría Descripción
Apoyo al Sector
Productivo
Desarrollo Económico
Local
Apoyo al sector agropecuario y productivo
en capacitación, asistencia técnica,
infraestructura, ferias y otros.
Turismo Promoción y fomento al turismo
Infraestructura Básica Infraestructura Vial Construcción de carreteras
interdepartamentales, pavimento, asfaltado y
enlocetado de calles y avenidas
132
Electrificación y
Alumbrado Público Infraestructura y mantenimiento de redes de
electrificación y alumbrado público rural
Saneamiento Infraestructura y mantenimiento de sistemas
de agua potable, alcantarillado y tratamiento
de aguas
Equipamiento Urbano Infraestructura y mantenimiento de parques,
plazas, salones multifuncionales y otras
áreas de recreación
Gestión de Riesgos y
Emergencias
Proyectos y Programas en gestión de
desastres naturales
Inversión Social
Educación
Gestión de administración de personal de
educación, programas de educación y
suministro de alimentación suplementaria
(desayuno escolar)
Salud Gestión de administración de personal de
salud, programas de salubridad, seguros de
salud y suministros de material
Deportes Infraestructura, mantenimiento y
administración de instalaciones deportivas y
fomento al deporte
Desarrollo Social Servicios y programas de asistencia a las
mujeres, niños, y tercera edad
Servicio de la Deuda Servicio de la Deuda Pago por concepto de servicios de deuda
Prefectural
Gestión de los Recursos
Naturales
Desarrollo de la minería Apoyo y promoción al sector de la minería
Delegación de los
Hidrocarburos
Recursos para apoyo y promoción a la
explotación de hidrocarburos
Otra Inversión
Prefectural
Gestión Ambiental y
Forestación Mantenimiento de áreas verdes y programas
de reforestación
Gestión Territorial Sistemas de catastro urbano y rural
Promoción de las Culturas Apoyo y fomento a las culturas a través de
programas de asistencia técnica e
infraestructura
133
Fortalecimiento
Institucional
Programas de fortalecimiento (elaboración
de POAs, PDMs, auditorías, equipamiento,
etc.)
Transferencias a
Gobiernos Locales Transferencias por concepto de concurrencia
en proyectos de desarrollo económico local y
ejecución de proyectos específicos
Inversión Específica
Prefectural
Resto de la inversión que no entra en
ninguna categoría
Tabla 45. Clasificación por tipo de Ingreso Prefectural
Ingreso Items Descripción
Ingresos propios
Operación y Venta de Bienes y
Servicios Ingresos por servicios Prefecturales en
operación y venta de bienes
Tasas Derechos y Patentes Cobro de tasas derechos y patentes, de
acuerdo a normativa interna
Otros Ingresos Propios Resto de ingresos propios
Transferencias
IDH Transferencias desde el TGN por concepto
de recaudación de impuesto directo a los
hidrocarburos
FONDO DE COMPENSACIÓN Transferencias desde el TGN por concepto
de compensación a los departamentos
productores de Hidrocarburos
IEHD Transferencias por concepto del Impuesto
Especial a los hidrocarburos y derivados
REGALÍAS
Transferencias desde el TGN por concepto
de pago de regalías por explotación de
recursos naturales en las regiones
departamentales
Otros Ingresos Otros Ingresos Resto de los ingresos Prefecturales
4) Dificultades encontradas en la recopilación y manejo de información prefectural
6. En el proceso de recopilación y gestión de la información prefectural en el Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, se tropezó con las siguientes dificultades:
134
a) Convenios de transferencia de información
b) Calidad y consistencia de la información
7. Si bien en Bolivia existe un Decreto Supremo que regula la transparencia de la información
pública en todos los niveles de gobierno, no se cumple con él. Esto se debe a que para
solicitar cualquier tipo de información, el proceso en sí tiene que seguir su curso burocrático
que puede tomar varios meses, proceso mucho más complicado si el solicitante no es una
institución pública.
8. La información reportada por el MEFP sobre ejecuciones presupuestarias de las prefecturas
tenía muchas falencias, entre las cuales se puede destacar las siguientes:
o Errada asignación de los programas de inversión en las fuentes de llenado de
información (Unidades financieras de las prefecturas)
o Equivocada asignación de las fuentes de ingresos (Unidades financieras de las
prefecturas)
o Información incompleta: se reportaron datos sólo para algunos meses en
distintos años
o Información recopilada de varias fuentes (SINCON, SIGMA, Sistemas
Propietarios, etc.)
9. Esas inconsistencias produjeron que no se pueda tener una base de datos sólida en un 100%,
por lo que obligó a realizar ajustes y procesos de consistencia y validación de la
información, hasta donde fue posible, llegando a un 85% de confiabilidad.
10. Los procesos de validación fueron consensuados con personal técnico del MEFP, y los
siguientes no pudieron ser salvados:
o Años 1994 y 1995, no se tienen datos prefecturales, pues fueron llamadas
―Corporaciones Departamentales de Desarrollo‖
o Año 2004, la prefectura de Potosí no reportó sus datos
o Años 1996 y 1997, las Transferencias TGN están registradas por las
prefecturas como ―ingresos propios‖ y como ―otros ingresos‖; en el análisis
realizado se mantiene la apropiación para estas transferencias.
11. No existe otra fuente de validación aparte del MEFP, los datos que manejan las prefecturas
corresponden a aquellos de la actual administracion y, en el mejor de los casos a una gestión
pasada.
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