isbn: 978-9972-671-75-3 las amenazas extrarregionales a la …

LAS AMENAZAS EXTRARREGIONALES A LA SEGURIDAD

Jaime Baeza Freer

Juliano Cortinhas

María Cristina Escudero Illanes

Eduardo Pastrana Buelvas

Diego Pérez Henríquez

Antonio Jorge Ramalho

Mildred Rooney Paredes

Diego Vera Piñedos

Red de Política de Seguridad entre el Perú y sus vecinos

POLICY PAPER Nº4

NOVIEMBRE 2020

www.idei.pucp.edu.pe

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ISBN: 978-9972-671-75-3

2Las amenazas extraregionales a la seguridad

POLICY PAPERLAS AMENAZAS EXTRARREGIONALESA LA SEGURIDAD

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ISBN: 978-9972-671-75-3

Las amenazas extrarregionales a la seguridad

1ª ed., noviembre de 2020ISBN: Nº 978-9972-671-75-3

PlazaFrancia1164,Lima1–PerúEmail:idei@pucp.edu.peTelf.:(51-1)626-6170URL:<www.pucp.edu.pe/idei><www.facebook.com/ideipucp>

URL:<www.kas.de/peru/es> <www.facebook.com/kasenperu>

Autores:JaimeBaezaFreerJulianoCortinhasMaríaCristinaEscuderoIllanesEduardoPastranaBuelvasDiegoPérezHenríquezAntonioJorgeRamalhoMildredRooneyParedesDiegoVeraP.

Derechosreservados,prohibidalareproduccióndeestetextoporcualquiermedio,totaloparcialmente,sinpermisoexpresodeloseditores.

Noviembre, 2020

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TABLA DE CONTENIDOS

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

2. Perspectivas desde Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Antonio Jorge Ramalho Juliano Cortinhas

3. Perspectivas desde el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Mildred Rooney Paredes

4. Perspectivas desde el Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Diego Pérez Enríquez

5. Perspectivas desde Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Eduardo Pastrana Buelvas Diego Vera P.

6. Perspectivas desde Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Jaime Baeza Freer María Cristina Escudero Illanes

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IntroducciónEnsusextoañodeconformada,2020,laReddePolíticadeSeguridadhaproducidounanuevapublicacióntitulada“Amenazasextrarregionalesalaseguridad”1.SetratadeunainteresanteeimportantetemáticaenlaquelaReddePolíticadeSeguridadbuscanuevamenteaportaryofrecersucontribución.

Enestesentido,elpresentepolicy paperseconcentraenlaidentificaciónyanálisisdelasamenazas,riesgosyvulnerabilidadesextraregionalesqueenfrentanelPerúysuspaísesvecinos,talescomolapresenciaenlaregióndepaísescomoChina,RusiaeIrán,laintervencióndeestosenlacrisisvenezolanaylastensionesquegeneranconEstadosUnidos,losdesafíosquelacrisisvenezolanarepresentaprincipalmenteenmateriamigratoria,sanitaria,económico-social,laboralyeducativa,elcrimenorga-nizado,losataquescibernéticos,laamenazaglobaldepandemiascomoelCOVID-19,el narcotráfico, laminería y tala ilegales, el contrabando, la trata depersonas, lainseguridadciudadana,lacorrupciónyellavadodeactivos,lapresenciadegruposasociadosalextremismoislámico, lasarmasautónomas, lapirateríamarítima, lasreclamacionesantárticas,entreotras.

1 Versióndigitaldellibroen:http://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/172059https://www.kas.de/es/web/peru/einzeltitel/-/content/amenzas

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Perspectivas desde BrasilAntonio Ramalho Juliano Cortinhas

Estepolicy paperexaminalasamenazasextrarregionalesqueafectanaBrasilyalaAméricadelSur.Dospreguntasorientanelargumentoaseguir:1)¿cuálessonlasamenazasextrarregionalesparaSudaméricayBrasilen laactualidad?;y2)¿Cuálessugradodepreparaciónparaminimizarlas?Nuestratesisafirmaquelaregiónenfrenta,másqueamenazasexternas,riesgosresultantesdesuspropiasvulnerabi-lidades.

LasamenazasextrarregionalesrelevantesparaSudaméricaresultandedinámicassistémicas globales, conmanifestaciones en el ámbito regional, demodo que losprocesossonmásrelevantesqueloshechos.Paradesarrollarestatesis,conceptua-lizamosamenazas,riesgosyvulnerabilidades.Examinamos,entonces,lasposiblesamenazasextrarregionalesalospaísesdelaregiónysuscondicionespararesistiraellas,teniendoencuentalaexistenciadelconceptodeseguridadmultidimensio-nalcompartidoporlospaísesdelaregión.Deigualforma,discutimoslasamenazasextrarregionalesalaregión,desdeelpuntodevistadelBrasil,ylaimportanciadecooperarconsusvecinosparacontrarrestarlas.Elcasobrasileñoilustraunamaneraequivocadadeenfrentarposiblesamenazasextrarregionalesysubrayalanecesidaddeconllevaraccionesconcertadasparareducirlasvulnerabilidadesdecadapaís.

1. Aspectos conceptuales: Amenazas, riesgos y vulnerabilidadesLadistinciónentrelosconceptosderiesgo,vulnerabilidadyamenazaesinstrumen-talparaelanálisissiguiente.Losriesgos implican laposibilidaddeocurrenciadeeventosquepuedenextinguirlavidadelosciudadanosolaintegridaddelosEsta-dos;afectandirectamentelaesenciadelosEstados,laformadevidadelassocieda-des,ylaexistenciadelosciudadanos.Estados,sociedadesyciudadanossonobvia-mentevulnerablesaocurrenciasmúltiples,ylasensacióndeseguridadsealcanzacuandosetomanmedidassuficientesparaprevenirlaocurrenciadetaleseventos.

EldeteriorodelasinstitucionesinternacionalesyelmultipolarismoresultantesdelareorientacióndelapolíticaexteriordelosEE.UU.hanampliadolosriesgosenelambienteinternacional.Enestecontexto,losgobiernosrecurrenmásintensamenteadiversosinstrumentosparaalcanzarsatisfacersusintereses,generandozonasgri-sesendondepuedendesarrollarse“guerrashíbridas”.

LanocióndevulnerabilidadparaunEstadocombinaelgradodeexposiciónaeven-tosextremos,laresilienciaintrínsecadelossistemaspolíticoysocioeconómico,ysucapacidaddeacciónparaprotegerlavidadesusciudadanosylaintegridadeintere-sesdelpaís.Lasvulnerabilidadespuedeninvolucrar,porlotanto,factoresdiversoseninteraccióndinámica.

Encontraste,laideadeamenazaspresuponelainteraccióndeactoresdotadosdein-tencionalidad.Unaamenazapresuponelaposibleintención(ycapacidad)decausardaño,y,encasoslímites,deaniquilaralotro.Lasamenazas,porlotanto,implicanlainteraccióndeporlomenosdosactores(nonecesariamenteracionales)dotadosde

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voluntadpropia,lacualsepuedeenmarcarenunespaciodenegociaciónestratégi-ca,dondeprevaleceunalógicadesuma-cero.

Lasvulnerabilidades,asuvez,puedenserpercibidasapartirdedinámicasnatu-rales, sociales,políticas,económicas,dondehaymásespaciopara lacooperación.Estadiferencianosiempreesconsideradaporanalistasyoperadorespolíticos.Esporestoquesehabladeuna“guerracontralaCovid-19”,asícomosehablódeuna“guerracontraelterror”y,desdelosañossetenta,deuna“guerracontralasdrogas”.

Narcotraficantes,terroristas,desastresnaturales,ypandemiasinfligendolorysu-frimientosa lassociedades,pudiendoponerenriesgomilesdepersonas,perosuenfrentamientonoessimilaraldeunaguerra.Elhechodequeaveceshagafaltarecurriralacapacidadlogísticadelasfuerzasarmadaspararesponderconinme-diatezalasdemandassocialesagregaconfusiónaltema,peroconvienedistinguirclaramenteentremisionesprincipalesyactividadessubsidiariasdeestosactores.

2. América del Sur en el ambiente geopolítico global: Los riesgos de emplear el concepto de seguridad multidimensional

Estadiscusiónes relevanteenSudamérica, inicialmente,debidoa la singularidadquemarcalaregiónenloqueconciernealascuestionesdelaguerraydelapaz.Laadopcióndelanocióndeseguridadmultidimensionalenelcontinente,quesederi-vadelaconfusiónconceptualmencionadaanteriormente,dificultalacooperacióninternacionalyladefinicióndepolíticaspúblicasefectivasparareducirvulnerabili-dadesycontrarrestaramenazas.

AméricadelSuresunazonadepazycooperación, libredearmasdedestrucciónmasiva,ycomprometidaconlasoluciónpacíficadecontroversiasentrelosEstadossoberanos.Lospaísessudamericanossehanenfrentadoenapenastresgrandescon-flictosenlosúltimosdossiglos:laGuerradelPacífico,laGuerradelaTripleAlianza,ylaGuerradelChaco.Loslímitesterritorialesestablecidosdesdelasindependen-ciasnacionales,exceptoenlotocanteaBoliviayPerú,prácticamentesemantienen.EstarelativapazentreEstadoscontrastaconloquepasóenotroscontinentes,comoÁfrica,AsiayEuropa,dondelasfronterassiguentransformándoseenguerrasmásomenossangrientas.

Enlosúltimosaños,sinembargo,losgobiernosdeColombiayBrasil,enrelaciónaVenezuela,hanreinsertadolaprácticadeemplearamenazasexplícitasentreEsta-dosenelámbitoregional.Noobstante,seríasorprendenteunconflictoarmadoenlaregión,entreotrasrazones,porqueseestablecióunequilibriogarantizadoporlapresenciade lasgrandespotencias,queaquídesarrollansuspropios juegosdeinterés.

Apesardelaexistenciadeciertaestabilidadentrelospaíses,cuandoseconsideraelconceptodeseguridadhumana,laregiónestáentrelasmásviolentasdelplaneta.Así,siseutilizalastasasdehomicidioscomoparámetro,delas50ciudadesconmásde300.000habitantesmásviolentasenelmundoen2018,22estánenSudamérica,15enMéxicoy6enAméricaCentralyelCaribe(IMCO,2019).

Enestecontexto,elconceptodeseguridadmultidimensionalgradualmentetrasladóel referentedeseguridadde losEstadosa los individuos.Esteprocesohacreado

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unanuevavulnerabilidadparalospaísessudamericanos,ampliandolaactuacióndelasfuerzasarmadasenlapromocióndelaseguridadinterioryotrastareas.Comoresultado,suslimitadosrecursosmilitarespierdencapacidaddecombate,unavezquelasfuerzasarmadasseinvolucranenactividadespolíticasyadministrativas,enlugardeprepararseparalaguerra.

Esteprocesosedesarrollaenunmundoenquelasinstitucionesmultilateralespier-deneficaciaylegitimidad,nuevospolosdepodersehancreadoydisputanzonasdeinfluenciaenelámbitoglobal.LapresenciadeChinaseampliófuertementeenAméricadelSur.ElacercamientodepaísescomoColombia,ArgentinayBrasilalaOTANgenerapreocupacionesadicionales.

Sudaméricayanoestáalmargendelasdinámicasgeopolíticasglobales.Antelainca-pacidaddeofrecerunasoluciónnegociadaparalacrisisdeVenezuela,actualmentelasgrandespotenciasdisputanespaciosde influenciaen la región.ChinayRusiautilizanVenezuelacomomonedadecambioparaampliarsuslibertadesdeacciónenlosrespectivosentornosestratégicos.TurquíaeIránintervienenatravésdesusinteresescomerciales,mientrasqueSiriaaceptadialogarconelgobiernodeMaduroparaampliarsusalianzasdiplomáticas.

Además,elconceptodeseguridadmultidimensionaloscurecelavisiónquetienenlospaísessuramericanossobreelroldelasfuerzasarmadasyperjudicalacoopera-ciónregionalenmateriadedefensa.

3. Vulnerabilidades locales y amenazas extrarregionales: perspectivas brasi-leñas

Brasilcomparteconlosdemáspaísesdelaregiónlamayoríadesusvulnerabilidadesencuantoalcrimenorganizadoylaprecariasituaciónsocialdesupoblación.Tam-biénescompartidalaausenciadeamenazasdirectasdepotenciasextrarregionales.

Porotro lado,Brasil esunode lospaísesqueposee las10mayorespoblaciones,los10mayoresterritoriosylas10mayoreseconomíasdelmundo.Esascondicio-nesejercen,porcierto,unagrancapacidaddisuasiva.Unainvasiónalpaísseríaunesfuerzomuycostosoeimprobable.Noobstante,seríaprudenteparaelgobiernobrasileñoinvertirensusFuerzasArmadasparacapacitarlassuficientemente.

Eso,sinembargo,noocurre.ElpresupuestodedefensadeBrasilesrelativamentebajoyestáexcesivamenteconcentradoengastosdepersonal.Capacitar ladefen-sapara laproteccióndeun territorio comoelbrasileño imponeactuar invirtien-dofuertementeennuevastecnologíasC4ISR2pararealizaroperacionesanti-accesoynegacióndeárea(A2/AD)3;yposeerunagrancapacidadlogística.Solamentelatecnologíapuedeidentificarposiblesamenazasotentativasdeaprovechamientode

2 Laabreviaturarepresentacapacidadesde“comando,control,comunicación,computadoras,inteli-gencia,vigilanciayreconocimiento”.

3 ParaunpaíscomoBrasil,quetienesusfronterasbiendefinidas,laprincipalcapacidadestratégicaparadisuadirposiblesamenazasextraterritorialesseexpresaenelconceptoA2/AD,osea,eldes-arrollodelacapacidaddeimpedirelaccesoynegaráreasaenemigosqueintentenaproximarsealterritoriobrasileño.

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vulnerabilidadesencortotiempoy llegaral lugaryenelmomentoenquedebenestarparacontenerlas.Noobstante,lasFuerzasArmadasbrasileñasestánmalequi-padas,sonexcesivamentenumerosasyconstantementeusadasparatareassubsi-diariasconenfoquedoméstico.

Así,Brasilescadavezmásvulnerableaposiblesamenazasextrarregionales.Talesamenazassondetrescategorías:1)losdesafíosquesurgencomoconsecuenciadelascaracterísticasdelaestructurainternacionalenconstantecambio;2)amenazasrelacionadasconlaparticipacióndepotenciasextrarregionalesenconflictosresul-tantesdeldeteriorodelascondicionespolítico-económicasdealgunospaísesdelaregión;y3)presioneseconómicasopolíticasenelfuturo,pormediodelautilizaciónde recursos tecnológicos. Por ejemplo, no seríademasiadodifícil paraunEstadotecnológicamentecapazbloquearelsistemadecomunicacióndelpaís.Conlapropa-gacióndelacibernéticaylasnanotecnologías,lavulnerabilidaddelospaísesquenoinviertenensistemasdedefensadealtatecnologíasehaincrementadoseveramente.

Finalmente,actoresnoestatalestambiénpuedensacarprovechodenuestrasvulne-rabilidades.CualquieractorquedeseedesestabilizarlacapacidaddeBrasilparare-gulardemaneraautónomasuentornopolíticoyeconómicopuedeusarlasmismasherramientassupracitadas.

Conclusión Comoconclusión,valemencionaralgunascaracterísticasantesseñaladas:a)Sud-américaesunazonadepaz,dondelasamenazasextrarregionalessondifusas;b)apresenciadepotenciasextranjerasenlaregiónseamplióenlosúltimosaños,conriesgosdeconflictosen laregión;c)Brasileselúnicopaísquepodría liderarunnuevoprocesodeaproximaciónentrelosEstadosdelaregión,peronodaseñaldequererhacerlo.

Apesardelpacifismoquemarcalasrelacionesentrelospaísesdelcontinente,nadagarantizalaperpetuacióndeestasituación.Seríaprudentequelospaísesvolviesenacoordinarlaconstruccióndeiniciativaspropiassobretemasdeseguridadydefen-sa,empezandoporaclararlasdiferenciasconceptualesydistribuyendoresponsabi-lidadesentrelasinstitucionesdeseguridadactuantesencadapaís.

Finalmente,dosmencionessobreBrasil.Elpaíspuedetornarseenunaimportantepotenciamediaenelsistemainternacional,liderandounprocesodecooperaciónre-gionalenmateriadeseguridadydefensa.Lamentablemente,sugobiernoactualhareducidolaimagendeBrasilcomounpaíscapazdepromoversolucionespacíficasygenerarconfianza.Loquesepuedeinferirapartirdeestapolíticaesunaprogresivadisminucióndelacapacidadbrasileñadeinfluenciarlosprocesosinternacionales,comoyaseobservaconrelaciónatemascomomedioambienteyderechoshumanos.

Quizásunaesperanzamássólidadesoluciónparadisminuirnuestrasvulnerabilida-despuedaestareninstitucionespolíticassubnacionalesyenlacooperacióntécnica(apartirdelasfuerzasarmadasypoliciales).Pormediodeiniciativasad hocsepo-dráfortalecerlaculturadecooperaciónenlaregión.Laacademia,asuvez,tambiéntieneunamisiónquecumplireneseproceso,desarrollandoconceptosyhaciendorecomendacionesalosactoresverdaderamenteinteresadosenlaminimizacióndelasvulnerabilidadesregionales.

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Perspectivas desde el Perú Mildred Rooney Paredes

La teoríade la securitizacióndesarrolladapor laEscueladeCopenhagueplanteaqueunaamenazaconsideradaexistencialrequierelaadopcióndemedidasdeemer-gencia, lo cual justifica la adopcióndeacciones fuerade los límitesnormalesdelprocedimientopolítico(Buzanetal.1998;BuzanyWaever,2003).Enestadinámicaintervienentreselementos:elobjetoreferente, laamenazaa lasupervivenciadelobjeto(amenazasexistenciales)yelactorsecuritizador,quecumpleelrollegitima-dordelasmedidasexcepcionalesalasnormasregulares(Buzanetal.,1998;BuzanyHansen,2009).Alserunprocesointersubjetivo,lasecuritizacióndedeterminadasagendasdependedelaspercepcioneseinteresesdelosactores,asícomodelavaria-blecontextual,tantoenelplanosistémicocomoregional.

Eneseordendeideas,eléxitodelprocesodesecuritizaciónseproducecuandolaca-racterizacióndeamenazaexistencialesaceptadaporelpúblicoreferente,enrazóndelocualsepuedenaplicarmedidasdeemergencia.Paraqueestoocurra,uncom-ponentecríticoeslacapacidaddeagenda-setting del“actorsecuritizador”(Buzanetal.,1998).Demaneraque,asícomociertasagendasson“securitizadas”,tambiénpo-dríandejardeserconsideradasamenazasexistencialesparalosobjetosreferentes(des-securitización)ypasaralaagendapolítica(politización),porlocual,adquierennuevamenteuntratamientoregularconformealosprocesospolíticosexistentes.

Apartirdeloreferido,elcapítuloseproponeresponderlasiguientepregunta:¿QuédesafíosextrarregionalesenmateriadeseguridadenfrentaelPerúeneldecursodelacoyunturaregionalyglobal? Enesalínea,eldocumentotieneporobjetivos,abor-darlosdesafíosextrarregionalesprioritariosyrelativamentenuevosparaelPerú,asícomoaportaralanálisisdelosprocesosdesecuritizaciónexperimentados.

Alrespecto,correspondeseñalarqueelLibroBlancodeDefensadelPerúconcibelasamenazasexternasalaseguridadnacionalporsuorigen:i)aquellasquepodríangenerarsesiseintentaranaplicarenSudaméricadoctrinasdeseguridadincompa-tiblesconlavigenciadelderechointernacional;ii)lasquepodríansurgirdecrisisenfuncióndelaescasezderecursosnaturalesdevalorestratégicocomorecursosvitales;y,iii)elterrorismo,elnarcotráficoyladelincuenciainternacional.

SumadasalasamenazascontempladasenelLibroBlancodeDefensa(bajorevisióndesde2016),laidentificaciónyseleccióndelosdesafíoscomprendelavaloracióndelossiguientesaspectos:i)lacaracterizacióndelPerúcomopaíssudamericano;ii)elorigenexternodelasamenazasy/oelinvolucramientodepotenciasexternas;iii)laconceptualizaciónmultidimensionaldelaseguridad;y,iv)elprocesodepolitizaciónosecuritizaciónanivelsistémico,regionaly/onacional.

Conbaseentalesconsideraciones,lacrisisvenezolana,laamenazaglobaldepande-miascomoelCOVID-19ylaseguridadcibernéticaseconceptúancomotresdesafíosextrarregionalesqueenfrentaelPerúenmateriadeseguridad.

Desafío 1: la crisis venezolanaUndesafíocomúnalaestabilidaddelasubregiónsudamericanaeslacrisisvene-zolana,quefungedeescenarioremotodelascrecientestensionesentrelaspoten-

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ciasglobales:porunlado,elbloqueoccidentallideradoporlosEstadosUnidosylaUniónEuropea(cadaactorinternacionalconsuspropiasfórmulaspararesolverlacrisis),ypotenciasdisruptivasnoagrupadas:China,Rusiae Irán.Estapluralidaddeposicionesseinscribeenlatransicióndelordeninternacional;unareconfigura-ciónaúnindefinida,peroquedesdeunaperspectivatradicionaldelaseguridadsemanifiestaenlaregiónteniendocomoprosceniodelantagonismo,aVenezuelaconMaduroenlapresidencia.

Enestecontextodeantagonismoimperante,elmultilateralismodispersoendistin-tosmecanismospolíticostradicionalesyad hoc (TratadoInteramericanodeAsis-tenciaRecíproca-TIAR/OrganizacióndeEstadosAmericanos-OEA,GrupodeLima,GrupoInternacionaldeContactoyMecanismodeMontevideo)yagendasunilatera-lesencontrayafavordeMaduroporpartedelasgrandespotencias,ensuconjunto,contribuyenalasecuritizacióndelacrisisvenezolana,anivelsistémicoyhemisfé-rico.Bajoesteentendimiento,porlaproximidadgeográfica,elinvolucramientodepotenciasexternasyel riesgodeescalamientode lasposicionesantagónicasqueimperanentrelosactores,lacrisismultidimensionalvenezolanaseabordacomoundesafíoextrarregionalalaseguridaddelPerú.

Sobreelparticular,resultailustrativoseñalarqueelPerúresultópioneroenestasaccionesalpromoveren2017laconformacióndelGrupodeLima.Asimismo,lapos-turaperuanadealineamientoalaposicióndeEstadosUnidoseneltratamientodelacrisisvenezolanahavariadodesdefinesde2019.EjemplodeestoeslaabstencióndelvotoparalaactivacióndelTIAR,asícomoelimpulsoalaampliacióndeldiálogodelGrupodeLimaconRusia,ChinayCuba,paísesqueabiertamenteapoyanalrégi-mendeNicolásMaduro.Deformaanálogaalarelevanciadelasdimensionessisté-micayhemisféricaparalaseguridaddelPerú,enelplanonacional,lacrisisvenezo-lanarepresentadesafíosdediversaíndole,principalmente,enmateriamigratoria,sanitaria,económico-social,laboralyeducativa.

Desafío 2: la pandemia producida por el COVID-19 RespectodelapandemiadelCOVID-19,enelcasoperuanoseconstataunatenden-ciahacialasecuritizacióndelaagendasanitariacomoresultadodelasgravescon-secuenciasquelavelozexpansiónylaelevadamortalidadhaacarreadoendiversosámbitosparalospaísesquehanviabilizadolalegitimidaddelasmedidasexcepcio-nalesadoptadasporpartedelpúblicoreferente.

ElgobiernodeMartínVizcarrahaoptadoporimplementarmedidasextraordinariasquehansidocatalogadasde“altoriesgo”paralademocracia, lascualeshancom-prendidolimitacionesalejerciciodederechosylibertadespersonales,restriccionesaactividadeseconómicasconsideradasnoesenciales,cierretemporaldefronteras,intervencióndelasFuerzasArmadasenapoyoalaPolicíaNacionalparaelcontrolycumplimientodelacuarentenadecretada,entreotras.Lalegitimacióndelasmedi-dasexcepcionalesaplicadassubyaceenlaprecariedaddelossistemassanitariosylosimpactosadversosqueproduceenelnivelmásprimarioybásico:lasubsistenciadelaspersonas.

Cabeprecisarquelasecuritizacióndelaagendasanitariapuedeconduciraqueseoptea priori pormecanismosdeseguridadtradicionales,comolaasignacióndefun-

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cionesdecontrolciudadanoalasfuerzasarmadasenapoyoalasfuerzaspolicialessin los implementos adecuados, ni la capacitaciónespecializadaprevia (tal comoocurreen lapandemiaCOVID-19),desviarelejede fijacióndelproblemapúblicohacialaadopcióndemedidascortoplacistasquenopromuevanelfortalecimientodelainfraestructuradesaludpúblicaenellargoplazoylaimplementacióndepolíticasnacionalesefectivas,asícomoincrementarlosnivelesdevulnerabilidadenlosde-másámbitosademásdelsanitario,entreotrosriesgos.Consecuentemente,sopesarlosriesgosquepotencialmentelasecuritizacióntraeconsigoconstituyeunimpera-tivoparalostomadoresdedecisión.

Desafío 3: la vulnerabilidad cibernéticaConrelaciónalavulnerabilidadcibernética,seobservaqueelPerúpresentamayo-resdeficienciasenlaconstruccióndenormativaenelplanonacionalyensupartici-paciónenregímenesanivelinternacional,yensuefectivaimplementación;asícomoeneldesarrollodecapacidadespreventivasydisuasivas.Lasamenazascibernéticasdemandanpolíticasyestrategiasquebajounenfoqueintegralprocurennivelesdeseguridadydefensaóptimos(tratamientoderiesgosyamenazasemergentes:di-suasión,prevención,mitigación,resilienciayretaliación)paralasinstitucionespú-blicas,organizacionesprivadaseindividuos.

ElEstadoperuanobajoelenfoquede“politización”—porelquehaoptado—tienependienteestatareadedireccionamientoyarticulaciónestratégicaenmateriadeciberseguridad.Porello,urgeeldiseñoeimplementacióndeunaestrategiadeinver-siónderecursosqueviabilicelaimplementaciónefectivadelanormativacreadaenvirtudalasrecomendacionesdelaOCDE,tantoenelámbitopúblicocomoprivado.

Deestamanera,superandolodiscursivoynormativo,laagendadeciberseguridadpropenderáhacia lagobernanzaygestiónefectivas;máxime,por las implicanciasdeestaenlaseguridadnacional,enuncontextosignadoporlavoráginetecnológicadel5GyaceleradarecientementeporlapandemiadelCOVID-19,quefuerzaatran-sitarhacialadigitalizacióndelgobiernobajounenfoquetransversal,yaenfrentarlosretosqueimponemediantelaacciónconjunta,estoes,elmultilateralismoylacooperacióninternacional,especialmente,paraelcasodepaísesendesarrollocomoelPerú.

Finalmente,comoreflexióntransversal,unaspectoimportanteesqueeldescensoenelgastomilitar,noencuentracorrelatoconlasamenazasydesafíosidentificables,loscualesnohandisminuido.Contrariamente,latendenciaseorientahacialaam-pliacióndelaparticipacióndelasFuerzasArmadasperuanasenlaciberdefensa,lagestiónderiesgosdedesastresylapandemiaproducidaporelCOVID-19.Sumadoalonuevo,setieneelincrementoyextensióndelassuperficiesdecultivodehojadecoca.Lacoexistenciadelnarcotráficoconotrosdelitosdepredadores(mineríaytalailegales),ysuvinculaciónconilícitoscomoelcontrabando,latratadepersonas,lainseguridadciudadana,lacorrupciónyellavadodeactivosexigeneldiseñoeimple-mentacióndeunaestrategiamultidimensionalquearticulelaacciónestataldesdeunenfoquefocalizadodedesarrolloparalaspoblacionesafectadas.

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Perspectivas desde el EcuadorDiego Pérez Enríquez

LapandemiaprovocadaporelCOVID-19haresaltadolanecesidadinevitabledere-pensarlostérminosenloscualeslaseguridadesconcebidaporlosEstadosenelsigloXXI,yparaelcasoparticulardelEcuador,laformaenquehainsertadolasegu-ridadenlaestructuradepolíticaspúblicasparalaseguridadydefensa.HistóricamenteEcuadorvinculósureflexióndeseguridadaunacomprensiónwes-tfalianadesoberaníaydeconflictointernacional.Elcambiodeprioridades—ydeconcepción—nohasidotanaceleradocomolatransformacióndelentornodesegu-ridad.Así,losúltimosañostrajeroncomplejosescenariosquedemandaronunaade-cuaciónoperativadesusinstitucionesdeseguridadydefensa.Así,anteescenariostandistintoscomoelterremotode2016,lasaccionesdelasdisidenciasdelasFARCenterritorionacionalen2018,lacrisismigratoriavenezolanaen2019,olapande-miade2020,elEstadoproveyórespuestasquepermitieronatenderlacoyuntura,perolasmismasnosurgierondelaprevisiónnidelareflexiónprospectiva.

Dehecho,sepostulaquemirarelescenario internacionaldesde lacomplejidadylacomprensióndelosprocesosdelargoplazopermitiríamayorasertividadenuncontextocaracterizadoporlaincertidumbre.Lasamenazas,entendidascomoaccio-nesdepotencialafectaciónalaseguridaddeunpaís,sepuedenconjurarmedianteel reconocimientode lasdebilidadesestructurales, las condicionesdelentornoy,lavaloración realistade las capacidadesestatalespara reaccionaranteellas.Contalespremisasseconfrontanloscambiosglobalesyregionalesqueconstituyename-nazas,yseponderasobre lamaneraenqueestos incidensobreEcuador.Aquíseabrelacuestiónsobresielpaíspuedeadaptarsealaincertidumbregeneradacomoconsecuenciadelasnuevasdinámicasdeseguridad,loqueconstituyelapreguntacentralparaestedocumento.

SetomacomopuntodepartidaelperiododegobiernodeRafaelCorrea(2007-2017)duranteelcualplantearálanecesidaddelreposicionamientodelEcuadorfrentealsistemainternacional.Elgobiernoquelosucedetendráqueenfrentaren2020,lapandemiaprovocadaporelCOVID-19,unodelossucesosmenosimaginadosparaelescenariointernacional,peroquehapuestoenevidenciaelpesodelaincertidum-breenlaconsideracióndelasamenazasalaseguridad,quereiteradamenterevelanunapresiónparticularparaEcuadorenlosúltimosaños.

Frenteatalconstatación,esimportanteconsiderarque:1)lasinstitucionessonunainstanciadeconexión—yreproducción—delpasado,presenteyfuturo,2)ellide-razgopolíticooperacomoejecutor—ypotencialgeneradorde rupturas—de lasdecisionesdelEstado,y,3)elescenarioenfrentadoesdeincertidumbre,puestraeconsigounaalteraciónconcretaoimponeunapresiónparticularsobrelascapacida-desderespuestadeinstitucionesyactoresenposicionesdeliderazgo.

Contalesconsideraciones,esimportanterastrearalgunoscambiosenlarelacióndeEcuadorconChinayEstadosUnidos,considerandoelperiodo2007–2020,comoeldemayorsignificanciaporlastransformacionespolíticasalinteriordelpaís,yenelplanoexternoporelreposicionamientochinoyruso,yelrenovadointeréspolíticoestadounidensesobrelaregión.Además,considerandoelescenariodelapandemia

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deCOVID-19,seponderanlascapacidadesderespuestadelasinstitucionesecuato-rianasfrenteahechosimpredecibles,enfatizandoenlasactuacionesprimordiales—yrazonesdeéstas—delapolicíaylasfuerzasarmadas.

Paraelloseconsideraquelasamenazassurgendelejerciciodealgúntipodepoderporpartedeactoresinternosodelsistemainternacional,loqueremitealproble-madeconceptualizarloparalosfinesdeestedocumento.Así,selopiensaencincodimensiones,alrededordelascualesseevalúanlaspotencialesamenazasextrarre-gionalesparaEcuador.Estasdimensionesseconstruyendesdelaconsideracióndelproblemadelacolisióndelastrayectoriasdelointernoylointernacionalparalosproblemasdelaseguridad,pueslanaturalezadelosfenómenosyamenazashacencadavezmásdifusatalfrontera(Buzanetal.,1998;Giddens,27deenerode1999).Seproponen,entonces,lassiguientesdimensiones:

1) Realista, y referida a las dinámicas inter–estatales, 2) Economía política, en la que el objetivo es la promoción del crecimiento económico, 3) Interna, referida al funcionamiento del sistema político en el Estado, que está en per-

manente tensión entre estabilidad y revolución, 4) Individual, desde la concepción del liderazgo que surge como consecuencia de la po-

sición racional que alguien puede alcanzar, y, 5) Red, en la cual individuos, normas y prácticas se entremezclan para garantizar cohe-

sión social.Lasdiferentesinteraccionesqueseconstatenentreestasproveenunamiradasobrelascomplejidadesparalaseguridad,ysedestacalaincertidumbrecomoelementocentral.Sibienexistenamenazasclaramentedefinibles,configuradasporlaaccióne interesesde laspotenciassobre laregión, frenteacuyasagendasunpaíscomoEcuadortieneopcioneslimitadas,tambiénsedebetomarenconsideraciónaquellasamenazasquesurgendeunaformainsospechadayporlotantoalterancualquiervaloraciónquesepudierarealizar.

Así,hayunainevitablecondiciónparaEcuador:lasamenazasqueseciernensobreelpaísnopuedensercontenidasensutotalidad,asícomonopuedenserconsideradasensuvastacomplejidad.Existeunelementorealistaquesubsisteentodaslasrela-cionesdelpaís,queseverificaenelnivelexterno,perotambiéneneldelaecono-míapolíticayquereducesustancialmentelasopcionesdedecisiónparaelpaís.Enestasdimensionesexistendificultadesimportantesparaalterarlaposicióndelpaís,pueslasvariablesnopuedensercontroladas,y,apesardelosmomentosenquesehapromovidounapolíticademayorindependencia,nohasidoposiblesuperarlaslimitacionesestructuralesehistóricas.Endefinitiva,antelasamenazasquesurgendeesteámbito,pareceríaimposiblealterarladependenciadelatrayectoria,noobs-tante,enlahistoriarecienteseobservóunaposibilidad—aunquedébilyalfinalca-rentedeloselementosquelepermitiríanconsolidarse—paraelfortalecimientodelasposicionessudamericanasatravésdelprocesodeintegraciónconUNASUR,quefinalmentepasóaunindefinidoestadodesuspensiónqueimplica,paralosefectosprácticos,sudisolución.

Alasamenazasdescritassesumanlasquesurgencomoconsecuenciadelasaccio-nesdeorganizacionesilegalesinternacionales,queoperanenelterritorioecuato-

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riano.AnteellasEcuadorhaintentadocontenersuembateycanalizarsuscapacida-desparagarantizarsuseguridad.Noobstante,pareceríaqueestasorganizacionesoperantambiéndentrodelasdimensionesdescritasyelloimplicaunaimportantereduccióndelascapacidadesestatalesparacontenerlas.Esto,sinembargo,noesunfenómenoexclusivoalEcuador,ypareceríaqueentantonoselogreunarearticula-ciónconceptualydepolíticasdeseguridadanivelregional—porlomenos—paraafrontarelproblemaglobaldelasdrogas,estaseríaunabatallaperdida.

Sepropusotambiénunadimensióndeanálisisqueconcebíalointerno,individualydered,paraconcebirlasamenazasqueafrontaunpaíscomoEcuador.Enesesentidoesimportanteconcebirelproblemaestructuralparalaseguridad.Allídondelasins-titucionesestatalestendieronaserdeficitariasparalaatenciónalageneralidaddelosproblemas,setendióaencontrarunsustitutoenlaaccióndelasFuerzasArma-das.Elproblemaesqueaquelloquesesupusoexcepcional,comenzóaconvertirseenloregular,provocandoqueantecualquiertipodeamenaza(desdeladelincuenciahastaelcontroldelapoblaciónenmediodelapandemia)laprimerareacciónestatalvengadesdelasFF.AA.Sucapacidadderespuesta,queharesididoensuorganiza-ciónlogísticaycapacidaddedespliegueanivelnacional,lashaubicadoefectivamen-teen tales condiciones,noobstante, cabepreguntarsepor las consecuenciasqueestotieneparaelámbitointernodelEstado.UtilizarrecurrentementealasFF.AA.paraatendertodotipodeamenazaimplicaundebilitamientodelainstitucionalidad,proclividadalasecuritizacióndelostemas,y,unrelevamientoderesponsabilidadesaotrosactoresdelsistemapolítico.

Sibienantelasamenazastradicionaleslacapacidaddereacciónhaestadolimitadaporlaslíneasdetrayectoriahistóricayladisponibilidadderecursosexistentes,sedebepensarquelanuevanaturalezadelasamenazasdemandaotrotipodecapaci-dadesestatales.Paraafrontarlassesugiere:

a) Conceptualmente,trabajarennuevasdefinicionesquedencuentadelcomplejoesce-nario internacional contemporáneo y las amenazas que de él derivan.

b) Es fundamental comprender el carácter sistémico de muchas de estas amenazas, lo que implica profundizar en sus interacciones, tanto en el escenario externo como el interno.

c) Contener las amenazas no es una consecuencia del ejercicio de liderazgo, aunque se espera de este incidir sobre las estructuras institucionales.

d) La construcción de la seguridad depende de las capacidades institucionales, tanto para lareflexióncomoparalareacción;elrestosonvariablesquenopuedensercontrola-das.

Perspectiva de ColombiaEduardo Pastrana Buelvas

Diego Vera PiñerosLaagendayesfuerzosdeseguridaddelGobiernodelpresidenteIvánDuqueconti-núanpriorizandolosactoresdomésticosasociadosalnarcotráficoyelconflictoar-madointerno,aunque,eneldiscursooficialseevitaaludiralaexistenciadeconflic-

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to,usandolacategoríadeterrorismonacionalointernacional.EnlaspercepcionesgubernamentaleslaprincipalconexióninternacionalqueseotorgaaestasfuentesdeamenazaesactualmentelacrisisdelEstadodeVenezuela.

LosesfuerzosdesecuritizacióndelacuestiónvenezolanaporpartedelosGobiernosdeEE.UU.,ColombiayotrosmiembrosdelGrupodeLimaresultaninconsistentesporque:

1) LaadministracióndeDonaldTrumphareflejadoposturasambivalentesyhastacon-tradictorias en medio de sus múltiples presiones para la dimisión de Nicolás Maduro.

2) Más allá de las pugnas geopolíticas de EE.UU. con Rusia y China y los intereses eco-nómicos y de oferta militar que han contribuido a que esas dos potencias mantengan en pie al régimen del PSUV, oponiéndose a toda resolución contra Venezuela en la ONU, no hay un proceso claro a nivel hemisférico para contrarrestar su penetración regionalnidisuadirlasde intervenir.Además, laposiciónoficialde ambasha sidodesconocer el gobierno paralelo del diputado Juan Guaidó, pero llamando a una salida negociadaentreoficialismoyoposición.

3) Presumiblemente existen vínculos ideológicos y políticos entre funcionarios públicos venezolanos y elementos del ELN y las disidencias de las FARC, pero esas conexio-nesparecenintensificarseconlasposicionesinflexiblesdeColombia.

4) Hay evidencia de una presencia, muy reducida, de grupos asociados al extremismo islámico tanto a nivel latinoamericano como en territorio colombiano. Pero, las cone-xiones que tendrían con respecto a funcionarios del gobierno de Venezuela y grupos armados ilegales de Colombia resultan poco esclarecedoras. Resulta mucho más con-tundente la conexión entre carteles asociados al narcotráficoyfuncionariosdelpaísvecino.

Con respecto al Hezbollah ha habido una estrecha cooperación entre Colombia los EE.UU. y la Unión Europea e Interpol. No es un secreto la conexión entre intereses de países que apoyan la causa Palestina y el régimen de Venezuela desde Hugo Chávez. Lo que hoy se presume es que habría grupos radicales de esa causa en alianza con estructuras criminales colombianas para golpear intereses de EE.UU. e Israel en Co-lombia. Sin embargo, el radicalismo islámico tiene pocas posibilidades de prosperar en Colombia porque no existen bases sociales que la legitimen, por escasa migración e interdependencia económica entre Colombia y Estados islámicos.

5) Hay coincidencias dentro de los canales de los mercados ilegales, pero resulta difusa la presunta cooperación político-ideológica y militar entre los grupos de extremismo islámicoylosactoresdelconflictocolombiano.Lanaturalezadesusagendasyestra-tegias resulta extremadamente diversa.

Más allá de las percepciones de algunas personas del partido principal de Go-bierno,elCentroDemocrático,RusiayChinanohansidoconstruidasfirmementecomoamenazasexternasparaelpaís,aunqueenlapolíticadeseguridadydefensayalgunosdiscursossealudealpeligroquerepresenta lapenetraciónregionaldeciertaspotencias.Porelmomento,deberíanserentendidasmásbiencomofacto-resincómodosparalaestrategiadiplomáticadeColombia,cuyoafánesinducirlatransformacióndemocráticadeVenezuela.Lamentablemente,unalargahistoriadedistanciamientoentreColombia,quehaoptadodurantemuchosgobiernosporunalineamientoconEE.UU.,yestasdospotenciasqueseproyectanennuevosórdenes

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geográficos,facilitalasdistorsionescomunicativas,induceprevencionesyelevaelnerviosismoregional.

Lapolíticadedefensayseguridadvigenteidentificacomoamenazasalaseguridadlaexistenciaderegímenesnodemocráticos,lascrisishumanitariasydemigración,y,subrayamos,lainjerenciadepotenciasajenasalhemisferio.Variasdeestasfuentesdeamenazaconexpresionesinternacionalesotrasnacionalesbuscanresolverseatravésdelprincipiodeseguridadcooperativa,quepretendefortaleceryprofundizaralianzasenmateriadeseguridadydefensa,destacandounamayoraproximaciónalosEE.UU.yelComandoSur.Enestesentido,havenidoaumentandolafrecuenciadeejerciciosmilitaresentreColombiayEE.UU.einclusosehaincrementadolapresen-ciadepersonalmilitardeesepaísenbasescolombianas.

Paralelamente,elrégimendelPSUVhaintensificadoelreclutamientomilitar,redu-ciendodemanerasignificativalabrechadepersonalconrespectoalasFuerzasMili-taresdeColombia,yVenezuelamantieneunaimportanteasimetríaarmamentistaasufavor,particularmentefacilitadaporlastransferenciasdeRusia.PeroelgobiernocolombianonoidentificaexplícitamenteaRusiaoaChinacomoamenazas.Dehecho,hahabidovisitasoficialestantoaMoscúcomoaPekínconelfindefortalecerlazosdecooperación.Sinembargo,hansidorelacioneslejanasdeserestratégicasysonpotenciascuyasposicionesfrenteaVenezuelanohalogradomodificarColombia.

AlgodiferentesucedeconlacercaníadeIrányCoreadelNorteconVenezuela.Ex-plícitamentehandesafiadoelordeninternacionaldeclarándoseenemigasdeEE.UU.ysusaliadosysonpocotransparentesensussectoresmilitarynuclear.Asimismo,sonpaísesincorporadosdentrodelalistadelaCasaBlancaporquenocooperanencontraopromuevenelterrorismojuntoaCuba,VenezuelaySiria,listaqueapoyaelgobiernodeColombia.

Enuncontextomultipolaresprevisiblequepotenciasemergentesproveanarma-mentosapaísesquecuentenconeldineroyelinterés.LasadquisicionesdeVene-zuelaconRusiasedananualmenteentrelosaños2006y2014mientrasqueconChinasedanparalelamenteentreel2006yel2016.ConCoreadelNortenohubotransferenciasyconIránVenezuelasólotuvounaadquisiciónen2013porunvalorde1.000.000USD.HacepocoelgobiernocolombianodenuncióquehabríaplanesporpartedelgobiernodeVenezuelaparacomprarmisilesdemedianoylargoalcan-ceaIrán.

CabeañadirdeRusiaquehandesplegadoaproximadamente100soldadosrusos,quienesademásde llevar insumosyalimentosestaríangarantizandola funciona-lidaddetodaslasarmasyequiposdeVenezuela,ademásdelarealizacióndeejer-ciciosmilitares.Noobstante,existenenormesdificultadeslogísticasparatratarderespaldaraVenezuelapor ladistanciageográficay laausenciadebasesmilitaresrusasenesepaís.

Lareaccióndelgobiernocolombianoanteeldesbalancemilitarhaconsistidoenal-gunosintentosabortadosdecompraraeronavesdegeneraciónrecienteyalgunossistemasdedefensaantiaérea,sinembargo,lasactualesprioridadesdelgobiernodeDuquesiguensiendointernas.Enalgúnmomentoseseñalóquehabríalaboresdeespionajeoestímuloporpartedefuncionariosrusosenelcontextodelasprotestas

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ciudadanas en el país, pero finalmente el gobierno colombianono tomóningunadecisión.AunqueenalgúnmomentoladelegacióncolombianaintentóimpulsarunaresolucióncondenatoriaenlaOEAcontralainjerenciadepotenciasexternasenVe-nezuela,finalmenteelmecanismodeltratadointeramericanodeasistenciarecípro-casólosehaaplicadoencontradelgobiernodeMaduro.

LaasimetríamilitarqueRusialehadadoaVenezuelasobreColombianodeberíaignorarseantelaposibleelevacióndelaconflictividadentrelosdos,peronodeberíaalentarunarmamentismocolombianoporqueconfirmaríalasparanoiasdelasfigu-rasmásradicalesdelgobiernovenezolano.Lamentablemente,implicóaColombialafallidaoperaciónGedeón,lideradapormercenariosestadounidensesqueestuvieroncercadeladelegacióndeseguridaddeDonaldTrumpyfueroncontactadosporunasesorpolíticoquehatrabajadoparaeluribismoenColombia(J.J.Rendón),quientambiénestabaapoyandoalcomitédeJuanGuaidó.

ConrespectoaChina,haymenosinquietudenelgobiernocolombiano,evidencian-dounaaproximacióntenuehaciadichapotenciayapesardelrumora iniciosde2019sobreelpresuntoenvíodeuncontingentemilitarchinoaVenezuela,loquefuedesmentido.

ConrespectoaCoreadelNorte,laposicióndeColombiaesrechazarsuspruebasnu-clearesenlodispuestoporeltratadodenoproliferaciónyapoyarlosesfuerzosdenegociaciónparaladesnuclearizacióndelaPenínsulacoreana,respaldandoaCoreadelSurcomosociocercano.

ConrespectoaIrán,ColombiaconsideraquehaayudadoaMaduroaevadirlassan-cionescondiversastransaccioneseconómicas,incluyendooroycombustible.Aun-quenolohademostradobien,elgobiernocolombianohadenunciadolaconexiónentreelpartidosocialistadeVenezuela,Irán,elELNyHezbollah.Leinquietaelpre-suntoenvíode60soldadosiraníesqueestaríanapoyandoalaaviaciónmilitarve-nezolanayreparandoalgunosavionestipoHércules,utilizandopiezasdelmercadonegro.

Afortunadamente, lasprioridadesfinancierasydeseguridaddelGobiernocolom-bianohanestadolejosdelaadquisicióndecapacidadesdisuasivas.Sinembargo,lapolíticaexteriordecerotoleranciahaciaelPSUVenelcontextodelasamenazasdeintervenciónmilitarqueimplícitamentehadejadolaactivacióndelTIAR,sumadasalpeligrosojuegodepresióndelaCasaBlanca—queincluyealusionesalusodelafuerzamilitar e incentivosperversos como las recompensaspor capturay extra-diciónafuncionarios—hanpuestomásaladefensivaalgobiernodeMaduroparareforzarsudiscursodepreparaciónparaelcombatecontraEE.UU.yColombia.

Recomendaciones: Enestecontexto,serecomiendaalgobiernonacional:

a) Desvenezolanizar y desecuritizar la agenda exterior en lo referido al PSUV y a sus aliados internacionales, con excepción de la exposición internacional de pruebas —si las tiene— de los nexos entre carteles colombianos, disidencias de las FARC, ELN y funcionarios de ese gobierno o sus Fuerzas Militares.

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b) Reenfocar al Grupo de Lima para convertirlo en un mediador, no en tribunal, para facilitar acercamientos entre la oposición venezolana y el PSUV.

c) Evitar la realización de ejercicios militares combinados con EE.UU. cerca de las fron-teras de Venezuela.

d) Priorizar el rubro presupuestal y la cooperación internacional para implementar el acuerdo de paz con las FARC, la reforma a la justicia y el fortalecimiento de las capa-cidadesinstitucionalesdelasentidadesterritorialesenvezdeplanificaradquisicionesde armamento disuasivo.

e) Restaurar los canales de comunicación y cooperación con el gobierno de Maduro, aunque sea en áreas delimitadas (migración, crimen organizado transnacional, CO-VID-19).

Perspectiva de ChileJaime Baeza Freer

María Cristina Escudero IllanesParaexplicar comoChile aborda las amenazasextrarregionales resultaútil el ar-gumentodePutnam(1988)sobrelosdosnivelesdetomadedecisiones—internoe internacional—queguían lapolítica exteriordeunpaís.Tambiénesnecesariodesarrollarcuálesson laspercepcionesyamenazasextrarregionalesparaelpaís.EnparticularprofundizarsobrelasamenazasalaseguridadquesegeneranenelPacíficoSuryenelterritorioAntárticoyaquellasamenazasdeordencibernéticoyeldelasarmasautónomas.ParaChile,resultaimposibleenfrentarestasamenazasunilateralmentey,enconsecuencia,paraminimizarlasdebeparticiparypotenciarlautilizacióndemecanismosdecooperaciónmultilateralyalianzasestratégicasconactoresclaves.

ElEstadoalenfrentarlasamenazas(regionalesyextrarregionales)debeconsiderarasupúblicointerno.Putnam(1988)hacemásdetresdécadasplanteólaexistenciadeunjuegodedosnivelesfrentealapolíticaexterior.Esdecir,estaeselresultadodelapolíticanacional.Estoimplicaquelosgobiernosdebenconsideraralaciuda-daníaorganizada.Lostomadoresdedecisionesenmateriadeamenazasexternasnopuedenignoraraestosgrupos,yaquelosresultadosseevalúanconlasdinámicasdecualquierpolíticapública,sinembargo,losgobiernosysusagentesnegociadoresactúantambiénenelnivelinternacional.Deacuerdoalmismoautor,existeunsetganadoraniveldoméstico(win-set)queesfundamentalparadeterminarlacapaci-daddejuegodelostomadoresdedecisiones;mientrasmásamplioseaelsetgana-dor,mayorapoyotendrálapolíticaexterior.

Enestedoblenivel,elroldelasFuerzasArmadasdebeadaptarse,aligualquelapo-líticaexterior,aunequilibrioentrelointernoyloexterno.Paraesoresultaindispen-sablesaberdiferenciarlasamenazas.Nosetratadequelaguerrainterestatalestécompletamentedescartada,peronopuedeserelprincipalfocodepreocupacióndeseguridadexterior.Elcostodenoadaptarse implicanopoderreaccionarante lasamenazasrealesy,porende,sucumbiralainseguridaddelacomunidadnacional.

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Poreso,analizamossutrascendenciaparalarealidadchilenaactualyademáscómolosactorespolíticosreaccionanenelfrenteinterno.

Muchas amenazas extrarregionales no se discuten internamente. Fundamental-mente,seencuentranentreellaseltemamarítimo,elcibernético,ademásdeotrosasuntosrelacionadosconseguridadhumanaypandemias.Sinembargo, laregiónsudamericanaenfrentaotrosretosextrarregionalesalaseguridadquenoestánpen-sadosenelcontextoclásico,peroquegeneranproblemasgeopolíticos,territorialesytambiénalaestabilidadpolíticadelospaíses.Nosiemprelosactoresestatalesqueinteractúanconelordenglobaltienenlasmismasrespuestasdelaclasepolíticayloselectoresenelterrenointerno,eneseequilibrioqueselograsuperareljuegodedosnivelesquesostienePutnam(1988).

Encuantoalasamenazasenconcreto,unarealidadenelfuturomediatoesqueelmundocibernéticopudieracruzaralfísicoocinéticoatravésdeloquehasidodeno-minadoarmasautónomas.Laprincipalcaracterísticaesquepodríanpotencialmen-teoperar independientesde toda intervenciónhumana, solamenteregidasporelprogramacomputacionaldesdequesedisparahastaquedaenelblancosinningunaintervencióndelserhumano.Enestesentido,existeunaltoniveldeliteratura(aun-quenoexisteactualmenteun100%deautonomía),dondesediscuteelcontenidoéticoolapertinenciadequenoexistafactorhumano.

Enlopuramentecibernético,estálaexistenciadeataquesalacapacidaddecontroldeinformaciónyelsistemacomputacionaldelpaís.Esteataquetambiénpuedeonotenerunamarcaextrarregional.LoqueesciertoesqueocurreconfrecuenciayafectaáreasclavedelEstadonacional,peroaúnnoalniveldegenerarundetrimentotalenlaseguridadnacionalqueseaelcentrodeatencióndelaactividadpública,almenosnoporahora.

ElcentrodegravedadparaChilefueradesuregiónestáenelAsia,elPacíficoSurydemaneradeterminanteseproyectaalaAntártica.Contodo,debeaccionarenfor-mamultilateralyparaserconsideradodebecomportarsecomoun“buenciudadanoglobal”.Conesteobjetivoalavista,lasmisionesdepazcomopartedesupolíticaex-teriorydeseguridad,sonfundamentales,debiendosuperarlasdificultadesinternasparaavanzarenestadirección.

LasamenazasquepercibeChileenelPacíficoSurcorrespondenalaexpansióndelanocióndefronterastradicionalesqueconsiderasoloalospaísesterritorialmentevecinos,aunquebuscaincluiraquellosterritoriosquecompartenunafronteraoceá-nica.ElintercambiocomercialconChinaesderelevanciaparaelsectorempresarialchilenoy, por lo tanto, este se convierte enunactor central anivelnacionalqueafectalapolíticaexteriorhaciaelgiganteasiático.LosconflictosentreChinaeIndia,yenelMardelSurdeChinasonuntemaquepreocupanporloquesignificaparaeldesarrolloeconómicochileno.

Enestecuadro,alosstakeholderschilenoslesgustaríaejercerotrotipodepresiónenelplanointerno.Sinembargo,dadoeltamañoestratégicodeChileysuescasopesorelativoenlaresolucióndelconflicto,tampocootorganmayorimportanciaaladiplomaciachilenaendichosorganismos.Esdecir,sepresentaunclásicoproblemadeaccióncolectivadeacuerdoconelcual,enelnivelinterno,nosejustificarángran-desdesplieguesderecursosparaapoyarlasolucióndeesteconflicto.

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OtroproblemadeseguridadquesepresentaenlafronteramarítimadelAsiaPacífi-coeslapiratería,queconsisteprincipalmenteenasaltosysecuestrosextorsivosdealtaviolenciaporpartedebandasarmadasygruposterroristas.AligualqueenelcasodelosconflictosenelmardelSurdeChina,lavíamultilateralesdelaspocasopcionesquetieneelpaísparamanejarestaamenaza,dadalanecesidaddecoordi-nacióndefuerzasnavalesmultilateralesydeestrategiasdeinteligenciadealtonivelparacombatirla.AdemásChileuneaesteespaciofuerzasconNuevaZelandaypar-ticularmenteconAustralia, incluyendodosfragatasdeeseorigenenelinventarionavalnacional.Acátenemosotrowin-set queescomplejoconlosactoresnaciona-les,pueslacoalicióndeapoyointernoesmásbajo,sobretodoaniveldelCongresoNacionalydemuchospartidospolíticos.Esuntemapendientearesolversinqueseentiendaestocomopartedeunacarreraarmamentista.

Deotrolado,Chiletieneunavocaciónantártica,essignatariodelTratadodeWashin-gtonde1959,envirtuddelcual,sefijaronlosprincipiosquehanguiadolasaccionesdelossieteEstadosfirmantes.Principalmenteseestablecióalcontinentecomounterritoriodepaz,dondesepotencieelavancecientíficomediantelacooperaciónylaregulaciónpara laconservacióndelmedioambiente.Eltratadotambiénregulaelrégimendeinspeccionesdelaactividadrealizadaeneseterritoriotantoporlostitularescomoportercerosylaproscripcióndereclamosdesoberanía.

Elcambioclimático,elpotencialusodelosrecursosnaturalesantárticosylacre-cienteutilizacióndel territorioenelcontinenteheladoesunagranpreocupaciónde seguridadde fuentesextrarregionales.Enefecto,unade las fuentesmás rele-vantesde conflictoquepuede enfrentarChile en el futuro son las reclamacionesantárticasylaspotencialesrevisionesqueserealicenalTratadodeWashingtonen2048.Esentoncesqueseabrelaposibilidadquesereviertaladecisióndequeesteterritoriosigasiendouncontinentelibredearmasyquesuprincipalmotivacióndeexploraciónseacientífica.Nopodemosentenderelfuturodelpaíssinladefensadesusreclamacionesenelcontinente,yelproblemaquesignifique loscambiosquepuedahaberendichocontinente.Laposibilidaddefracking,usodesmedidodelosrecursos,nuevasodistintasreclamacionesterritorialessonunproblemareala laseguridad.

Recomendaciones1) Chiledebepriorizarunadefinicióndesutamañoestratégico,analizandolaimportan-

cia de establecer una red múltiple de alianzas e identidades. En esta, sin restar a su vo-caciónsudamericana,debeponerelacentoenlaAlianzadelPacíficoSur.Asimismo,Nueva Zelanda y Australia deben transformarse en socios estratégicos y centrales para unamiradacomúndelacuencapacíficaquenosune.

2) LacomplementaciónestratégicaconelrestodelaAlianzadelPacíficoylacostaPa-cíficasudamericana,paraenfrentarjuntoslasamenazasextrarregionales.

3) Sumar voluntades a nivel global para la prohibición absoluta de las armas autónomas y una regulación para la seguridad cibernética, esenciales para la mantención de la infraestructura crítica y la permanencia de los derechos humanos como principios fundantes.

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4) Poner a la Antártica como centro de las preocupaciones nacionales, siendo la vocación nacionaleldesarrollopacíficoysustentabledelcontinenteblanco.Sedebendefenderlas reclamaciones antárticas como una asunto vital, pero siempre en el terreno de los foros multilaterales amantes de la paz entre todas las naciones del mundo, incluyendo las naciones hermanas con las que puedan haber diferencias.

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