administraciÓn financiera

PUCP

El Presupuesto PúblicoEl Presupuesto Público

Curso: Curso: Administración y Finanzas PúblicasAdministración y Finanzas Públicas

Profesor: Profesor: José Luis Chicoma José Luis Chicoma

Estructura

• Primera Parte: Marco General

– Introducción, Principios Presupuestarios, Ciclos Presupuestarios

• Segunda Parte: Sistema Presupuestario Peruano

– Esquema General, Programación Presupuestaria, Recursos, Estructura, Sector Público, Fases, Cifras Presupuesto 2005, Problemas.

El Presupuesto Público- Introducción

• Elemento clave en la gestión pública.

• Esencial para la consolidación democrática.

• Representa las prioridades del país.

• Detrás de cada uno de los aspectos de la gestión pública se encuentra el presupuesto.

• Abarca distintos aspectos de la acción publica: los políticos, legales, de gestión y económicos.

• Aspecto político colectividad acuerda las prioridades.

• Aspecto legal se aprueba por una ley y ejecución y control están sometidas también a normas jurídicas especificas.

• Aspecto de Gestión cada aspecto de la Gestión Pública tiene reflejo en el presupuesto

• Aspecto Económico importancia de ingresos y gastos públicos en la economía nacional.

El Presupuesto Público- Introducción

Reforma del Estado consta de 4 componentes:

Dos componentes de naturaleza económico-político: delimitación del tamaño del Estado y redefinición de su papel regulador.

Tercero de tipo económico-administrativo: gobernanciagobernancia

Cuarto de carácter político: gobernabilidadgobernabilidad

Presupuesto se ubica con más fuerza en el tercero

El Presupuesto Público- Introducción

• Documento que plasma la toma de decisiones colectivas y que recoge la totalidad de las políticas públicas.

• Contempla dos facetas: ingresos y gastos.

• En ambas debe expresarse la decisión ciudadana respecto de a que y como debe ser decidido en común y para qué.

El Presupuesto Público- Introducción

• Con relación a los ingresos se plantean los principios de justicia, igualdad y justicia, igualdad y progresividadprogresividad.

• Con relación al gasto tenemos los principios de: equidad asignativa, eficiencia y equidad asignativa, eficiencia y economía.economía.

El Presupuesto Público- Principios

Los Principios Presupuestarios

Los principios presupuestarios clásicos se pueden agrupar en :

Principios PolíticosPrincipios Contables Principios Económicos

Principios Políticos

• Tienen su origen en el modelo democrático parlamentario en el que surge el presupuesto clásico.

• Tienen como objetivo final garantizar la toma de decisiones y el control presupuestario por parte del Parlamento como expresión de la soberanía popular.

• Competencia: Parlamento responsable de la toma de decisiones, Ejecutivo de la ejecución y el Parlamento del control.

• Universalidad: Debe contener todos los ingresos y los gastos.

• Unidad: Los ingresos y gastos se deben presentar y aprobar en un único documento

• Claridad: Deben definirse claramente los ingresos y los gastos

Principios Políticos

• Especialidad: Busca evitar que el gobierno realice una ejecución presupuestaria distinta a la deseada por el Parlamento. – Especialidad Cualitativa – Especialidad Cuantitativa – Especial Temporal.

• Publicidad: Todas las fases del ciclo presupuestario deben ser públicas.

Principios Políticos

• Los principios contables pretenden, a través de la contabilidad (sistema de información), garantizar la aplicación de los principios políticos.

Principios Contables

• Principio de Presupuesto Bruto Todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer

• Principio de Unidad de Caja Todos los ingresos y pagos se recogen en una sola cuenta

• Principio de Especificación Especialización cualitativa y cuantitativa

• Principio de Ejercicio Cerrado Gastos deben llevarse a cabo en el ejercicio correspondiente.

Principios Contables

• Limitación del Gasto Público Funciones que debe asumir el sector público.

• Neutralidad Impositiva Impuestos que no distorsionen las elecciones de los individuos.

• Equilibrio Anual del Presupuesto Ingresos ordinarios deben ser suficientes para hacer frente a los gastos .

• Limitación de Endeudamiento Endeudamiento es aceptable para financiar inversiones.

Principios Económicos

El ciclo presupuestario se divide en cuatro fases:

ElaboraciónAprobaciónEjecución; yControl.

El Ciclo Presupuestario

Planes Estratégicos Institucionales

Planes Operativos

Presupuesto Anual

Marco Macroeconómico Multianual

Planes Estratégicos Multianuales: Nacional, Regionales, Locales y Sectoriales

Programación Macro Económica de Mediano y Largo Plazo

Prioridades Nacionales

Esquema General

Programación Presupuestaria

PROYECCIONES MACROECO. PROYECCIONES MACROECO. + POLÍTICA TRIBUTARIA Y + POLÍTICA TRIBUTARIA Y

ARANCELARIAARANCELARIA

RATIO DEUDA RATIO DEUDA PÚBLICA/PBIPÚBLICA/PBIDECRECIENTEDECRECIENTE

++PROYECCIÓN PROYECCIÓN DE INGRESOSDE INGRESOS

META META DÉFICIT DÉFICIT FISCALFISCAL

GASTO GASTO PÚBLICOPÚBLICO

PRESUPUESTO PRESUPUESTO PÚBLICOPÚBLICO

FINANC. DEL FINANC. DEL DÉFICIT FISCAL DÉFICIT FISCAL Y PROYECCIÓN Y PROYECCIÓN

DE SERVICIO DE SERVICIO DE LA DEUDA DE LA DEUDA

Programación Presupuestaria

Gasto del Gasto del Gobierno Gobierno NacionalNacional

Gasto del Gasto del Gobierno Gobierno RegionalRegional

Gasto del Gasto del Gobierno Gobierno

LocalLocal

Gasto Gasto CorrienteCorriente

Gasto de Gasto de CapitalCapital

Servicio Servicio de la de la

deudadeuda

Presión Presión TributariaTributaria

Meta de Meta de Déficit FiscalDéficit Fiscal

Desempeño Desempeño Macro-Macro-

económicoeconómico

GASTOGASTOPÚBLICPÚBLIC

OO

Supuesto Macroeconómicos 2005

Recursos del Presupuesto Público

Transferencias del Gobierno Nacional (FONCOMUN, Canon) Recursos de programas sociales Recursos propios

Ambito Local

Ambito Regional

Transferencias del Gobierno Nacional Recursos de programas sociales transferidos al Gobierno Regional Recursos propios

Ambito Nacional

Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios Contribuciones a fondos Recursos de endeudamiento interno y externo Recursos propios

Estructura del Gasto Público

Los gastos públicos se estructuran siguiendo las siguientes clasificaciones:

• Institucional: Entidades. • Funcional Programática: Funciones, programas y subprogramas. • Económica: Gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda.• Geográfica: Ámbito geográfico donde está prevista la dotación presupuestal y la meta.

Entidades del Sector Público Nacional

Gobierno REGIONA

L

Gobierno NACIONA

L

Gobierno LOCAL FONAFE OTROS

116 Pliegos

252 UEs

Ministerios Hospitales USEs Universida-des

US$ 10 510 MM

26 Pliegos

341 UEs

26 Gobiernos Regionales Direcciones Regionales

US$ 2 332 MM

1 829 Munici-palidades (Provinciales y Distritales)

US$ 1 621 MM

34 Empresas

US$ 4 491 MM

BCRSBSESSALUDUS$ 930 MMBeneficen-cias

117 Entidades

US$ 804 MM

15 Entidades nacionales

US$ 418 MM

102 Entidades municipales

US$ 386 MM

ETEs

El Sector Público

Fases del Proceso Presupuestario

IPROGRAMACION

IVEJECUCION

VCONTROL

IIFORMULACION

IIIAPROBACION

SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL

DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST

OO

RESPONSABILIDAD Y

TRANSPARENCIA

MARCOMACRO

ECONOMICO

PLANESESTRATEGICOS

PRIORIDADESNACIONALES

CONTROL SIAF

Fase I: La Programación

IPROGRAMACION

SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL

DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST

OO

RESPONSABILIDAD Y

TRANSPARENCIA

MARCOMACRO

ECONOMICO

PLANESESTRATEGICOS

PRIORIDADESNACIONALES

-Proyecciones macroeconómicas-Límites de los créditos presupuestario.

Fase II: La Formulación

IIFORMULACION

SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL

DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST

OO

RESPONSABILIDAD Y

TRANSPARENCIA

MARCOMACRO

ECONOMICO

PLANESESTRATEGICOS

PRIORIDADESNACIONALES

ENTIDADESPUBLICAS

-Estructura funcional-programática. -Metas en función de la escala de prioridades.

CONTROL

Dinámica Operativa del Presupuesto:2 niveles

NIVELINSTITUCIONAL

PLIEGOS PRESUPUESTARIO

S

NIVEL FUNCIONAL

PROGRAMÁTICO

Asignaciónen el

Presupuesto

FUNCIÓN

PROGRAMA

SUBPROGRAMAS

C

ateg

orí

as

Pre

sup

ues

tari

as

Máxima agregación de las acciones del Estado (Misión y Propósitos)

Lineamientos sectoriales e institucionales –Objetivos Generales

Acciones orientadasal logro deObjetivos Parciales

ACTIVIDADES Y PROYECTOS

Unidades de asignaciónde recursos para lograrObjetivos Específicos

Fase III: La Aprobación

IIIAPROBACION

SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL

DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST

OO

RESPONSABILIDAD Y

TRANSPARENCIA

MARCOMACRO

ECONOMICO

PLANESESTRATEGICOS

PRIORIDADESNACIONALES

- Anteproyectos sometidos a la aprobación del Consejo de Ministros y remitidos como proyectos de Ley por el Presidente de la República al Poder Legislativo.

CONTROL

EL MINISTRODE E yF SUSTENTA LA PROPUESTA DE

INICIATIVA PRESUPUESTAL

ANTE EL CM

CONSEJO DE MINISTROS - CM

CONGRESO DE LA REPUBLICA

CR

EL PRESIDENTE DEL CM Y EL MINISTRO DE ECONOMIA Y FINANZAS SUSTENTAN LA INICIATIVA PRESUPUESTAL ANTE EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

DEBATE EN EL PLENO

COMISION DE PRESUPUESTO Y

CUENTA GENERAL DE LA REPUBLICA

EVALUACION Y ANALISIS DETALLADO

EN SESIONES PUBLICAS

DICTAMEN ES SUSTENTADO

ANTE EL PLENO

DICTAMEN APROBADO (50% + 1

de Congresistas presentes) ES

ENVIADO AL PODER EJECUTIVO

CASO CONTRARIO, EL PODER EJECUTIVO MEDIANTE DECRETO LEGISLATIVO PROMULGARÁ EL

PROYECTO DE LEY

MEF

1

3

4

5

5a

2

Fase III: La Aprobación

Fase IV: La Ejecución

IVEJECUCION

SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL

DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST

OO

RESPONSABILIDAD Y

TRANSPARENCIA

MARCOMACRO

ECONOMICO

PLANESESTRATEGICOS

PRIORIDADESNACIONALES

ENTIDADESPUBLICAS

•Se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto.

•La Dirección Nacional de Presupuesto Público realiza el control presupuestal.CONTROL

Fase V: Control

VCONTROL

SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL

DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST

OO

RESPONSABILIDAD Y

TRANSPARENCIA

MARCOMACRO

ECONOMICO

PLANESESTRATEGICOS

PRIORIDADESNACIONALES

-La Contraloría General de la República y los Organos de Control Interno de las Entidades supervisan la legalidad

-El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria.

CONTROL

ENTIDADESPUBLICAS

Presupuesto 2005 - FuentesEn millones de nuevos soles

Presupuesto 2005 - FuentesEn millones de nuevos soles

Presupuesto – Fuentes(en millones de nuevos soles)

Presupuesto – Usos (Clasificación Económica - en millones de nuevos soles)

a) Asignación y Ejecución, Falta de Planificaciónb) Discrecionalidad en el Vice-ministerio de Haciendac) Incertidumbred) El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscale) Problemas de coordinación intrasectorial en el MEFf) Atomización y fragmentación de los pliegos y las

unidades ejecutorasg) No hay evaluación de resultados ni de calidadh) No hay Políticas Financieras.

Principales Problemas

Asignación y ejecución: - No congruente con plan nacional o sectorial de desarrollo- Inercia- No existe fundamentación técnica-Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte

.

PROBLEMA CONSECUENCIA- Se arrastran errores de asignación de años anteriores.

-El gasto social no es priorizado

-Se financian grandes obras con nula o negativa rentabilidad

-Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto

Establecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la asignación de recursosTomar decisiones sobre la base de la planificación Fomentar análisis de costo-efectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto

PROPUESTAS

Principales Problemas

Discrecionalidad en el Viceministerio de Hacienda para reajustes, créditos suplementarios, etc.

PROBLEMA CONSECUENCIA- Los sectores no tienen controlreal sobre las reasignacionesinterpliegos sobretodo cuandoexceden el techo presupuestaldel pliego

- No se explican los criterios dereasignación ni al gabinete ni alCongreso

PROPUESTASEstablecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la ejecución de recursosSeparar responsabilidades de formulación y ejecución del presupuesto dentro del MEF: planificación y programación a cargo del Viceministerio de Economía y ejecución a cargo de DNPPOtorgar mayor prerrogativa de los Ministros sobre las reasignaciones de recursos inter e intra pliegos de subsector

Principales Problemas

Incertidumbre- En los procesos de calendarización- Sobre el monto a ser efectivamente desembolsado

PROBLEMA CONSECUENCIA Los ejecutores tienen sobre saltos de asignación que generan enormes sobrecostos constructivos y moras.(diferencias entre el PIA y el PIM)

PROPUESTASContar con un presupuesto mínimo garantizado dentro del PIA, con la posibilidad de reasignaciones por encima de él

Principales Problemas

Proceso presupuestal noasegura equilibrio Fiscal.

PROBLEMA CONSECUENCIA

Ley de Prudencia yTransparencia Fiscal se ha incumplido.

PROPUESTASDarle carácter constitucional para asegurar su cumplimiento y credibilidadConformar un pacto fiscal que la sustente

Principales Problemas

Problemas de coordinaciónintrasectorial en el MEF·

PROBLEMA CONSECUENCIA

- Los procesos presupuestalespredominan sobre los deplanificación y programación- Autorizaciones de desembolsos y de calendariono son consistentes generando confusión.- El plan operativo de un año no corresponde con los requerimientos de la programación multianual.

PROPUESTAS

Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de programación

Principales Problemas

Atomización y fragmentación- 146 pliegos- 559 unidades ejecutoras

PROBLEMA CONSECUENCIA-Se descentra el planeamiento-Se pierde de vista laresponsabilidad funcional- No existe corresponsabilidadentre niveles y entre unidadesPúblicas.- No existe consistencia entrelos pliegos de un mismo sector

PROPUESTAS

Nueva estructura programática: reducir número de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondienteElaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con él y entre sí

Principales Problemas

No hay evaluación deresultados o calidad / no haypolíticas financieras

PROBLEMA CONSECUENCIA

- No hay incentivos al ahorro- Se financian proyectos yactividades de baja calidad- Se evalúan solamenteprocesos

PROPUESTAS

Desarrollar planificación estratégicaImplementar sistemas de: evaluación del desempeño, convenios de gestión,indicadores estratégicos de gestiónDesarrollar sistemas de auditoría que focalicen resultadosImplementar sistemas de rendición de cuentas

Principales Problemas

Déficit de Recursos Humanos capacitados y motivados en el Sector Público.

PROBLEMA CONSECUENCIA

-Problemas de gestión y manejo en las instituciones públicas.

PROPUESTAS

Desarrollar el capital humano (desde educación y salud, hasta capacitación)Establecer una Carrera Pública.

Principales Problemas

Superar la inercia y la ausencia de planificación Evaluar usos alternativos de los recursos a partir

de criterios de costo-efectividad. Utilizar criterios técnicos estables, explícitos y

transparentes para limitar la discrecionalidad de la asignación y ejecución.

Implementar mecanismos de rendición de cuentas que permitan identificar la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto en cada entidad pública.

Implementar un esquema de auditoría enfocado en resultados.

Formular indicadores estratégicos para detectar la presencia de problemas en el manejo presupuestario y que induzcan a su corrección.

Reflexiones Finales

Preguntas

Marco Normativo

• Ley de Gestión Presupuestaria del Estado

• Ley de Presupuesto del Sector Público

• Ley de Equilibrio Financiero

• Ley de Endeudamiento del Sector Público

• Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal

• Ley de Acceso Ciudadano a Información sobre Finanzas Públicas

Marco Normativo

• Directiva para la programación y formulación de los presupuestos institucionales del Sector Público

• Directiva para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del Sector Público

• Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos Institucionales

• Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto del sector público

• Directiva para la evaluación presupuestaria institucional del sector público

• La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública

El Sistema Nacional de Presupuesto: Gestión Presupuestaria

DNPPDNPP•Planear y dirigir la formulación, ejecución y evaluación del Presupuesto Público.

•Emitir opinión en materia presupuestal.

•Llevar adelante la ejecución del presupuesto autorizado orientándolo al cumplimiento de las metas programadas en las actividades y proyectos.

•Coordinar con la DNPP las pautas a seguir en materia presupuestal.

PLANEACION Y

SUPERVISION

EJECUCION YEVALUACION

PRINCIPALESFUNCIONES

PRINCIPALESFUNCIONES

ORIENTACION YCOORDINACION

Pliegos Presupuestario

s

Poderes del estadoMinisteriosGobiernos RegionalesGobiernos LocalesInstituciones PúblicasUniversidades

GESTION

Estructura Económica del Gasto Público

A. CATEGORÍAS DEL GASTOA. CATEGORÍAS DEL GASTO

B. GRUPO GENERICO DE GASTOS

C. MODALIDADES DE APLICACIÓN

D. ESPECÍFICAS DEL GASTO

Gastos Corrientes Gastos de Capital Servicio de la Deuda

Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones Previsionales Bienes y Servicios Inversiones Intereses de la Deuda Amortización de la Deuda

Aplicaciones Directas yTransferencias

Según clasificador de los Gastos Públicos

Cobertura Institucional

20022002

Ministerios, CTARs, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)

Gobiernos Locales (transferencias)

20032003

2004-20052004-2005Entidades de Tratamiento Empresarial – ETES (Reguladoras, Supervisoras)

Gobiernos Locales (transferencias)

Incremento progresivo

Ministerios, Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)

Ministerios, Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)

35 77235 772 44 516 (*)44 516 (*) 44 115 / 49 11744 115 / 49 117PIAPIA

Cronograma para la Programación y Formulación

Fecha Actividad Responsables

10 - 25 may Revisión Directivas de Programación y Formulación Presupuestal para los diferentes niveles de gobierno

DNPP

18 - 30 may Revisión Estructura Funcional Programática DNPP

18 - 30 may Revisión de Aplicativos Informáticos y Manuales del Usuario DNPP

25 - 31 may Compatibilización del Ppto con MMM y Revisión Asignación MEF (Techos) DNPP – Consejo Ministros

01 - 05 jun Entrega Asignación MEF (Techos) DNPP

02 - 09 jun Capacitación, Directivas y Aplicativos Informáticos a los Pliegos Presupuestarios DNPP

10 - 30 jun Reuniones internas entes formuladores Pliegos

01 – 25 jul Reuniones de cpoordinación DNPP-Pliegos DNPP – pliegos

25 jun-05 jul Revisión información remitida por los pliegos DNPP

27 julio Recepción de información de Gobiernos Locales DNPP

01 - 10 ago Revisión de Información Gobiernos Locales Gob. Loc.

11 - 29 ago Revisión proyecto de presupuesto de los diferentes niveles de gobierno, integración de la información, preparación exposición motivos, discusiones en Consejo de Ministros y otros

DNPP - Alta Dirección MEF-Consejo de Ministros

30 agosto Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de la República Poder Ejecutivo

Cronograma para la Aprobación

50

Fecha Actividad Responsables

30 agosto Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de la República

Poder Ejecutivo

1ra semana Setiembre

Sustentación del Proyecto de Presupuesto ante el Pleno del Congreso de la República

Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economía y Finanzas.

Set-Nov Sustentación del Proyecto de Presupuesto por Ministros y autoridades responsables ante Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la RepúblicaDiscusión del Proyecto de Ley Normativo

Pliegos Presupeustarios

DNPP

4ta semana Discusión y Aprobación del Presupuesto Pleno Congreso